XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014
El retroceso del federalismo en México: gobierno federal, Estado central Ady Patricia Carrera Hernández Introducción La descentralización ha sido promovida como una estrategia para aumentar la eficiencia en la provisión de servicios públicos, mejorar la calidad de esos servicios, fomentar la rendición de cuentas, fortalecer financieramente a los gobiernos subnacionales, promover la democracia mediante la participación de los habitantes en la toma de decisiones de su gobierno y aumentar la transparencia y la responsabilidad de las instituciones de gobierno local. Reconocido como uno de los países más centralizados de la región latinoamericana, México inició en la década de los 1980s un proceso de descentralización. La ponencia se propone reflexionar sobre los resultados de esta experiencia y sus consecuencias para el desarrollo integral del país. Ello aspira a contribuir al análisis en perspectiva comparada de las trayectorias del federalismo en Argentina, Brasil y México, y su impacto en las relaciones intergubernamentales (RIGs). El trabajo consta de cuatro apartados, el primero revisa sucintamente el vínculo teórico y empírico entre la descentralización y las RIGs. El segundo describe las características políticas, económicas e institucionales del proceso de descentralización en México de 1980 a la época actual. El tercer apartado define los avances alcanzados por dicho proceso en las distintas dimensiones de la descentralización; y el último señala las principales limitaciones y presenta las conclusiones. I. Descentralización y relaciones intergubernamentales A pesar de la gran cantidad de investigaciones que se han llevado a cabo en torno al tema de la descentralización, éste sigue siendo un concepto polisémico. Algunos autores la definen como un cambio administrativo, político, fiscal o espacial, del centro hacia otros ámbitos de gobierno. Otros la consideran una transferencia de poder y recursos del centro a los gobiernos subnacionales (USAID, 2009). Como puede apreciarse, entre una definición y otra hay diferencias sustantivas; y ello refleja la enorme variedad de características y resultados que los procesos de descentralización pueden tener alrededor del mundo. Con el propósito de contar con una definición suficientemente flexible para caracterizar un fenómeno con tan alto grado de heterogeneidad, en este texto, la descentralización se define como un proceso multidimensional, dinámico y no lineal a través del cual se transforman las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, y cuyas características dependen de cada país y de su contexto histórico, político, económico y social.1 Existen diversas tipologías sobre la descentralización, pero quizá la más influyente a nivel mundial es la elaborada por Cheema, Nellis y Rondinelli que la clasifican por forma y tipo. De acuerdo con su forma, la descentralización tiene diversas dimensiones: política, administrativa, espacial o de mercado; y por su tipo: desconcentración, devolución y delegación (Cohen y Peterson, 1996).
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Por gobiernos subnacionales se entiende, en el caso mexicano, gobiernos estatales y municipales. Y por gobiernos locales se entiende, acorde con la literatura internacional, exclusivamente a los municipales. 1
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Esta clasificación ofrece la ventaja de poder analizar las dimensiones de la descentralización como etapas interdependientes de un proceso, las cuales deben ir necesariamente acompañadas de sus distintas formas. El Cuadro 1 muestra las definiciones de las dimensiones y tipos de la descentralización con base en dicha clasificación. Cuadro 1. Tipología de la descentralización Cada forma tiene implicaciones distintas, mientras que la desconcentración mantiene la toma de decisiones en el ámbito central, la privatización otorga un amplio margen para la participación de los sectores privado y social. En las agendas de la mayor parte de los gobiernos del mundo se aspira a lograr la devolución, que se caracteriza por el fortalecimiento jurídico, fiscal e institucional de las esferas subnacionales. Y una de las principales razones por las que la descentralización ha tenido resultados tan limitados, sobre todo en los países menos desarrollados, es porque no se ha comprendido que cada una de sus dimensiones y formas puede ser útil; todo depende del contexto histórico, político, social y económico en que se utilicen. El Banco Mundial considera que las formas y dimensiones se deben intercalar y combinar en cada país e incluso entre sectores, lo importante es diseñar una estrategia integral que logre una adecuada coordinación entre ellas. La Agencia de Desarrollo de EEUU también afirma que ninguna de las dimensiones es más importante que las otras (USAID, 2009), y diversos autores opinan que para que la descentralización tenga mayores posibilidades de éxito debe impactar todas sus dimensiones (Agrawal y Ribot, 2000; Scott, 2006; Faust et al., 2008; Boschmann, 2009). En el caso de la descentralización política, si bien implica cambios en términos de autoridad, no tiene impacto en capacidades. La delegación puede convertirse en un mecanismo para construir capacidades en los gobiernos subnacionales para avanzar después hacia la devolución. Para lograr ésta última, la descentralización política es necesaria, pero no suficiente, también se requiere de transformaciones importantes en la dimensión fiscal; y ésta además de descentralización política también necesita en cierta medida de descentralización administrativa (Boschmann, 2009). En la región latinoamericana, en general, los procesos de descentralización se han caracterizado por su diseño poco integral, por ejemplo, se han cedido facultades y/o recursos a los ámbitos subnacionales pero no han sido acompañados por estrategias de fortalecimiento de capacidades institucionales o fiscales. Ello explica en buena medida los limitados resultados que se han obtenido hasta ahora. A pesar de ello, la descentralización sigue siendo promovida por agencias multilaterales y gobiernos nacionales como una estrategia para aumentar la eficiencia en la provisión de servicios públicos, mejorar la calidad de esos servicios, fomentar la rendición de cuentas, fortalecer financieramente a los gobiernos subnacionales, promover la democracia mediante la participación de los habitantes en la toma de decisiones de su gobierno y aumentar la transparencia y la responsabilidad de las instituciones de gobierno local (Popic & Patel, 2011). Más aún, en los últimos años, sus beneficios se han ampliado hacia la esfera social, considerándose una estrategia para promover el desarrollo humano (Scott, 2006); reducir la pobreza y promover la equidad (UNDP, 2005; IOB, 2012); apoyar la solución de conflictos internos (Siegle y O'Mahoney, 2009); mejorar los distintos aspectos de la gobernanza (Faguet, 2011), y promover la equidad de género (UNRISD, 2005). 2
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El diseño de cualquier proceso de descentralización debe considerar cuál es la mejor forma de combinar los cambios en cada dimensión y determinar cuál de sus tipos debe ser adoptado. Y ello nos lleva a un tema estratégico: la dinámica de la manera en que los distintos ámbitos de gobierno interactúan, esto es, cómo funcionan las relaciones intergubernamentales (RIGs). Este componente no ha sido suficientemente valorado en los procesos de descentralización sin entender que “esencialmente, la descentralización es acerca de la calidad de las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno, algo que es difícil de examinar y medir a lo largo del tiempo” (White, 2011:3). 2 En un trabajo presentado hace 10 años en este mismo congreso, se señalaron los conceptos básicos de las RIGs (Carrera, 2004), las cuales se pueden definir como la forma en que interactúan los distintos ámbitos o niveles de gobierno de un país, considerando no solo los mecanismos formales, tales como leyes y convenios, sino también los canales informales a través de los cuales las autoridades y funcionarios se comunican, negocian o se enfrentan en una dinámica que incluye no solo sus relaciones institucionales sino también interpersonales, que se mantienen en un proceso de cambio continuo, y que determinan el proceso y resultados de las políticas públicas, como la descentralización. Mientras que en los países sajones, el estudio de las RIGs inició hace más de medio siglo, en nuestros países no fueron un tema de interés sino hasta la última década del siglo pasado, cuando los procesos de descentralización ampliaron la esfera de acción de los gobiernos subnacionales. Fue entonces cuando gobiernos intermedios y locales empezaron a tomar un papel relevante en el proceso de política pública y se hizo necesario encontrar un andamiaje teórico para analizar la relación entre ellos y el gobierno central. De acuerdo con Wright (1988), estas son las características de las RIGs: i) Hay interacción entre todos los ámbitos o niveles de gobierno. ii) Todos los políticos y funcionarios, en todos los niveles ámbitos de gobierno, son participantes potenciales o reales en el proceso de toma de decisiones. iii) Las acciones y actitudes de políticos y funcionarios son fundamentales en las RIGs. iv) La interacción entre políticos y funcionarios es permanente. v) Las RIGs se llevan a cabo en torno a la generación de políticas. La importancia de las RIGs en el proceso de descentralización es evidente, si la segunda se diseña sin considerar la dinámica de las primeras, será poco probable que se obtengan los resultados esperados. Es indispensable que se tenga un panorama realista y lo más completo posible sobre el perfil de los gobiernos subnacionales y la forma en que su relación con el gobierno central ha funcionado, para determinar cómo se deben implementar los cambios que requieren todas las dimensiones de la descentralización, considerar los tiempos que se necesitan para ello, adoptar un proceso de acompañamiento y un sistema de evaluación de los resultados. Todas estas consideraciones han sido obtenidas mediante una gran cantidad de estudios realizados sobre distintas experiencias de procesos de descentralización alrededor del mundo; es decir, se han aprendido a partir de la práctica.
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Todas las traducciones del inglés han sido realizadas por la autora de este documento. 3
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Lamentablemente, esto no se tenía claro cuando iniciaron los proceso de descentralización en la región latinoamericana en la década de los 1980’s (Melin y Claverie, 2005; Mascareño, 2008; West, 2011); pero para finales de los 1990’s, prácticamente todos los países de la región habían experimentado alguna forma de descentralización (West, 2011). Como era de esperarse, en cada país el proceso ha tenido características distintas; en cada uno, su contexto histórico, político, social y económico ha definido los logros y limitaciones hasta ahora obtenidos. En la siguiente sección se describen brevemente las características que este proceso ha tenido en el caso mexicano. II. El proceso de descentralización en México México es, al menos formalmente, una república federal; sin embargo, la evolución de su sistema político después del movimiento revolucionario de 1910, fortaleció el perfil centralista que lo caracterizó desde la época precolombina. Con base en la maquinaria política del Partido Revolucionario Institucional, el presidente del país se convirtió en el principal tomador de decisiones en el país y por lo tanto, el actor más importante en las RIGs (Scott, 1959:146). El Congreso de la Unión obedecía puntualmente al presidente (Casar, 1998), su rol era puramente técnico y ceremonial para dar legitimidad a las decisiones tomadas por el Ejecutivo. La centralización del poder en la figura del presidente permeó toda la pirámide del poder, hasta las esferas estatal y municipal. Desde 1929, el llamado partido oficial controló la presidencia de la república, el congreso federal, todas las gubernaturas y legislaturas estatales, y la gran mayoría de gobiernos municipales (Purcell, 1975). Los gobernadores eran elegidos por el presidente, y éstos a su vez, elegían a los presidentes municipales de sus estados. Esto le garantizó el control absoluto de las RIGs, el cual fue reforzado a través del manejo discrecional de los recursos fiscales. Al concentrar las fuentes de ingreso fiscal más importantes, la federación, es decir el Presidente, tenía a su disposición un mecanismo eficaz para otorgar, o no, recursos a estados y municipios. Existían transferencias para programas de inversión pública, apoyo a zonas y grupos marginados, y fondos para proyectos especiales, cuyo acceso estaba condicionado a la relación del gobernador con el presidente, y de los presidentes municipales con los gobernadores. Así pues, la dinámica de la relación entre federación, estados y municipios se basaba en la dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de autoridad que prevalecía era la jerárquica, bajo el dominio del gobierno federal a través de la figura del Ejecutivo. Esta situación empezó a transformarse en la década de los 1980’s; en un texto presentado hace diez años en este congreso se analizó la forma en que evolucionaron las RIGs en México de 1980 a 2000 (Carrera, 2004). Para su examen, el proceso se dividió en tres etapas, que a continuación se resumen y se complementan con dos nuevas fases que cubren hasta el presente año. 1ª fase 1980-1988 El proceso inició en 1980 en la dimensión fiscal, cuando se creó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), a través del cual estados y municipios pudieron beneficiarse por vez primera de una proporción de la recaudación federal. A cambio, los gobiernos estatales renunciaron a sus limitadas fuentes de ingreso a favor de la federación y los municipios, al no ser considerados parte del sistema, fueron incorporados a través de la representación del gobernador de cada estado, asumiéndose que cuidaría de los intereses de los municipios de 4
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su jurisdicción. La mecánica de funcionamiento del SNCF fue definida por el gobierno federal y los congresos de los estados fueron facultados para realizar la distribución de sus recursos entre los municipios de cada entidad. El siguiente componente de esta fase impactó las dimensiones política, institucional y fiscal, ocurrió en 1983 cuando se modificó el Art. 115 Constitucional, que regula el gobierno y administración de los municipios, con el fin de fortalecer su autonomía. Esta reforma estableció claramente, por vez primera, sus responsabilidades en materia de los servicios públicos que debía proveer. También recibieron facultades para llevar a cabo otras importantes funciones, como la planeación del uso del suelo, promoción del desarrollo, y protección ambiental. Asimismo, la reforma incorporó el principio de representación proporcional en la elección de los miembros del ayuntamiento. En términos fiscales, los impuestos sobre la propiedad raíz, como el impuesto predial, fueron asignados como fuente exclusiva municipal, así como los derechos derivados de la provisión de los servicios públicos recién asignados por la reforma constitucional. Por otra parte, la reforma ratificó la libertad de los ayuntamientos para utilizar los recursos provenientes de sus fuentes de ingreso propio. Durante esta fase, las políticas analizadas parecían tener la intención de fortalecer la autonomía de los gobiernos subnacionales, pero como se verá más adelante, sus resultados tuvieron el efecto contrario. 2ª fase, 1989-1996 La situación recién descrita empezó a transformarse en esta fase cuando el proceso de democratización inició en la esfera municipal y fue permeando paulatinamente todo el sistema político. En un contexto de crisis fiscales, programas de ajuste y reclamos de democratización, el PRI vio limitado su poder en el Congreso federal en las elecciones de 1998, para lo cual se vio forzado a negociar con los diputados de la oposición. A finales de los 1980’s, el Partido Acción Nacional (PAN) empezó a obtener importantes victorias electorales en municipios como Guanajuato, Aguascalientes y Guadalajara. En 1989, se creó el el Partido de la Revolución Democrática (PRD) que ese mismo año ganó el 50 por ciento de municipios en el estado de Michoacán (Bruhn & Yanner, 1995:113). Ante este panorama, el Presidente Carlos Salinas de Gortari, que ganó las elecciones de 1988 bajo generalizadas sospechas de fraude, creó el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), a través del cual se pretendía combatir la pobreza, para beneficiar 48 por ciento de la población mexicana que vivía por debajo de la línea de pobreza, y especialmente, al 19 por ciento que estaba clasificado en pobreza extrema (Cornelius, Craig & Fox, 1994:7). El programa incrementó la capacidad de estados y municipios para financiar proyectos, convirtiéndose en la fuente más importante de ingresos de los gobiernos municipales para financiar inversión pública (Hernández, Gamboa & Díaz, 1999), pero sus efectos en términos de relaciones intergubernamentales fueron muy negativos. Los recursos eran asignados a los estados de manera discrecional, con base en razones políticas más que económicas o sociales. Estados y municipios tenían una participación muy limitada en la implementación, los recursos de Solidaridad llegaban etiquetados a los estados y eran transferidos a través de la delegación de la Secretaría de Programación y Presupuesto federal, la cual decidía el uso de los fondos con participación mínima del gobierno estatal. 5
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Los gobiernos locales tenían un rol de supervisión pero sin participación directa en la administración del programa (Bruhn & Yanner, 1995:123), así que se convirtieron en medios para transferir recursos, pero no podían tomar ninguna decisión acerca de su uso. Pronasol fue utilizado con fines electorales para recuperar la dañada legitimidad del régimen priista y restaurar la imagen del presidente y los poderes de la institución presidencial que se vieron empañados con las elecciones de 1988 (Bailey, 1995). Por ejemplo, los fondos fueron destinados generosamente hacia las áreas donde el PRD tenía mayor apoyo como Michoacán. En las elecciones de 1991, el PRD perdió la mayor parte del apoyo político ganado en este estado en 1988. Durante esta fase el gobierno federal reforzó su posición dominante sobre estados y municipios, y el presidente fortaleció su rol como el actor más importante del país en la toma de decisiones. Estados y municipios fueron debilitados para reforzar la institución presidencial y recuperar la legitimidad del régimen. A pesar de ello, los partidos de oposición siguieron empujando importantes cambios, utilizando las plazas ya ganadas para cuestionar la centralización, sobre todo la de recursos fiscales. Los primeros gobernadores y presidentes municipales de oposición fueron quienes empezaron a cuestionar la discreción en el manejo de las transferencias federales. El fortalecimiento del proceso de democratización, acompañado de la crisis económica de finales de 1994, la más grave que México había tenido desde 1932; tendrían importantes consecuencias en la siguiente fase. 3ª fase, 1997-2000 El Presidente Zedillo (1994-2000) denominó Nuevo Federalismo a su política de descentralización, vinculando el problema de desarrollo regional a las políticas federales más importantes: el fortalecimiento del federalismo y la reducción de la pobreza (SHCP, 1995). En 1995, se anunció la transferencia del Ramo 26 del presupuesto federal, Programa de Superación de la Pobreza, hacia los estados y los municipios (Trejo & Jones, 1998). Durante 1995, estos recursos fueron distribuidos directamente y de manera discrecional por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) entre los estados y los municipios; al siguiente año, ocurrió un cambio muy importante, cuando se creó una ley para transferir 65 por ciento de dicho Ramo entre estados y municipios con base en criterios bien definidos. En 1997, se llevaron a cabo las primeras elecciones para el gobierno de la Ciudad de México, resultando triunfador el candidato del PRD, Cuauhtémoc Cárdenas, lo que lo posicionó como el segundo político más importante del país (Rubio, 1998). El PRI perdió el control de la Cámara de Diputados por primera vez en la historia, la elección democrática de diputados de la oposición les garantizó la legitimidad necesaria para jugar un nuevo rol de contrapeso para el poder Ejecutivo. Este nuevo Congreso aprobó en el presupuesto federal de 1998 que los recursos que antes eran canalizados a estados y municipios a través del Fondo Municipal para el Desarrollo Social, fueron usados para crear el Ramo 33 del presupuesto federal bajo el nombre de Fondo de Aportaciones Federales para Estados y Municipios. Los cambios a partir del presupuesto federal de 1998, reflejaron claramente los nuevos arreglos entre los actores políticos. Hasta entonces, el presidente había podido decidir cómo transferir recursos a estados y municipios pero el fortalecimiento del Legislativo terminó con ese poder. A partir de ese momento, la legislatura compartiría la toma de decisiones acerca del diseño, implementación y control de esas transferencias (Rodríguez, 2000:20). 6
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El proceso de descentralización iniciado a finales de los 1990s, mostró una clara tendencia a fortalecer a los actores de la esfera estatal en la administración de las nuevas transferencias federales y los gobernadores fueron quienes más se beneficiaron de los nuevos arreglos. En las elecciones presidenciales de 2000, Vicente Fox, candidato del PAN, logró el triunfo; por vez primera en la historia del México moderno, el titular del Poder Ejecutivo no provenía del PRI. Ello significó un cambio sustancial en las RIGs, ya que la mayor parte de los gobernadores y presidentes municipales pertenecían a dicho partido. Aunque los gobernadores adquirieron una mayor importancia política ante el vacío que dejó la carencia de un Presidente priista, su poder tuvo un elemento de contrapeso en sus legislaturas estatales; las cuales, como la federal, mostraban una composición pluripartidista (Ward & Rodríguez, 1999b). Por su parte, los gobernadores y ayuntamientos de los llamados partidos de oposición iniciaron un nuevo tipo de relación con la federación. Esta etapa se cerró con la expectativa de mayores transformaciones hacia un modelo de RIGs más horizontal y cooperativo, que podría ser impulsado por el nuevo gobierno federal de alternancia electoral. Hasta aquí se han reseñado brevemente las fases que ya habían sido definidas y analizadas hace diez años (Carrera, 2004), a continuación, el texto presenta dos nuevas fases de las RIGs en el país que examinan el periodo de 2001 a 2014. 4ª fase, 2001-2012 Esta etapa cubre los dos períodos de gobierno de extracción panista, el de Vicente Fox (20002006) y el de Felipe Calderón (2006-2012). Fiscalmente, después de la creación del Ramo 33 en 1998, los gobiernos panistas no realizaron ninguna transformación sustantiva en los mecanismos de transferencias hacia estados y municipios. El Ramo 33 consta de ocho fondos que son: I. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo. II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud. III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. V. Fondo de Aportaciones Múltiples. VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos. VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal. VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas De los fondos que integran este Ramo, los de salud y educación absorben aproximadamente el 75% de los recursos y los reciben exclusivamente los gobiernos estatales (Velázquez, 2008:10). Los ayuntamientos reciben directamente los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Como se verá más adelante, esto ha significado un elevado grado de descentralización del gasto, aunque todas ellas son transferencias etiquetadas, es decir, su destino es decidido por el gobierno federal y los municipios prácticamente no tienen margen de maniobra en su ejercicio. Para los gobiernos locales, el más importante ha sido el FAIS, único fondo distribuido con base en los niveles de pobreza de estados y municipios. El FAIS se divide en dos rubros, uno fondo para la Infraestructura Social Estatal y uno para la municipal. 7
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De acuerdo con la Ley, el FAIS municipal se destinará exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones en ocho rubros que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema.3 La federación distribuye los recursos del FAIS entre los estados con base en una fórmula que representa el Índice Global de Pobreza, en la cual se incorporan variables de marginación.4 Actualmente, la Ley de Coordinación Fiscal señala que los estados deberán utilizar la misma fórmula para distribuir esos recursos entre sus municipios. Además, estados y municipios reciben también las transferencias del Ramo 28, las Participaciones, que son transferencias que pueden gastar de acuerdo con sus propias decisiones. En la dimensión política, los ayuntamientos han empleado sus facultades jurídicas para oponerse a las decisiones del propio gobierno federal mediante controversias constitucionales, situación inconcebible a finales de los 1990s. De 1993 a 2000 se resolvieron 126 controversias, las cuales en su mayoría fueron presentadas por los municipios (Arcudia, 2012:11); en 2012, tan solo entre septiembre y diciembre se presentaron 57 controversias (INAFED, s/f). Pero los cambios más destacados en las RIGs en esta etapa, se reflejaron básicamente en los mecanismos de negociación entre los ámbitos de gobierno del Estado mexicano. A pesar de las limitaciones jurídicas que existen, los gobiernos municipales empezaron a organizarse en asociaciones a finales del siglo XX, con base en su origen partidista. La Asociación de Ayuntamientos Municipio Libre, que después se transformó en la Asociación de Municipios de México, A. C. (AMMAC), se fundó en 1994 por iniciativa de ayuntamientos panistas (Janetti y Pontifes, 1996). Actualmente, existen varias asociaciones municipales como la Federación Nacional de Municipios Mexicanos (FENAMM) que agrupa a más de 1,500 municipios priistas; la Asociación de Autoridades Locales de México, A. C. (AALMAC) con municipios de extracción perredista; la Asociación Nacional de Alcaldes, A. C. (ANAC) de municipios panistas; y la Conferencia Nacional de Municipios de México (CONAMM) que incluye a municipios de varias asociaciones. Éstas cabildean para la conformación de las agendas de mayor impacto en la vida municipal, elaboran iniciativas para la creación de más fondos financieros para financiar obras y proyectos en el ámbito local, organizan actividades de capacitación para sus asociados e intercambio de experiencias exitosas. Aunque estas asociaciones municipales han cobrado un papel importante en las RIGs, la organización creada por los gobernadores es la instancia que ha adquirido mayor incidencia en la hechura de política pública del país. La Confederación Nacional de Gobernadores (CONAGO) surgió en 2001, con la participación de la Asociación Nacional de Gobernadores del PRD, más Guerrero y Veracruz, y el Foro de Gobernadores del PRI. En 2002, en una reunión en Colima asistieron los gobernadores del PAN, quienes se integraron a la Conago en julio de 2003, en San Luis Potosí. No fue casualidad que la primera dimensión en donde tuvieron incidencia fue en la fiscal: “Los temas hacendarios han estado en la espina dorsal de los trabajos de la Conago” (Colmenares, 2007). La Conago ha creado una estructura técnica paralela al SNCF en donde analiza temas hacendarios sin el control del gobierno federal, generando propuestas más acordes con sus intereses. 3
Agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, así como mantenimiento de infraestructura. 4 Ingreso per cápita del hogar; nivel educativo promedio por hogar; disponibilidad de espacio de la vivienda; disponibilidad de drenaje; y disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar. 8
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Esto la ha convertido en un actor con capacidad de negociar con la federación con potencial para lograr cambios importantes en las RIGs (Soria, 2004). De acuerdo con la Presidencia de la República “la Conago tiene dentro de sus objetivos realizar proyectos y estudios políticos, económicos, sociales y jurídicos, para así deliberar y proponer soluciones sobre asuntos relativos a política presupuestaria, transferencia de potestades y recursos, desarrollo social, seguridad pública, servicios públicos, procesos de desarrollo y descentralización administrativa, políticas de inversión pública, fortalecimiento a los gobiernos locales y relaciones intergubernamentales”.5 Según la Presidencia, es un espacio institucional; lo cual es incorrecto ya que la organización y funcionamiento de esta instancia, al igual que ocurre con las asociaciones de municipios, no se encuentra contemplada ni en la Constitución federal ni en ningún otro instrumento jurídico del Estado mexicano. De esta forma, el mecanismo que mayor incidencia ha ganado en las RIGs, es de tipo informal. Al inicio de la gestión de Felipe Calderón, la seguridad pública se convirtió en el problema público más importante. En el marco de una serie de acciones tales como la creación de nuevas instancias policiales y el uso del ejército nacional, en octubre de 2010, el gobierno federal presentó ante el Senado la iniciativa para la creación de un Mando Único Policial que suprimiera la policía municipal y la agrupara bajo la dirección de los gobiernos estatales. La propuesta fue respaldada por muchos gobernadores del país y por el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México. Los argumentos que se presentaron fueron la poca profesionalización de los cuerpos de policía municipal, la falta de resultados a pesar de la canalización de recursos a través del Subsidio para la Seguridad Pública de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (SUBSEMUN), los altos niveles de corrupción y su vulnerabilidad ante el poder del crimen organizado (Segob, 2010). En 2011, los gobernadores plantearon al Presidente Calderón una coordinación operativa en lugar del mando único; para finales de 2012, la iniciativa permanecía en el Senado. No obstante, esto anunció el resurgimiento del centralismo que se fortalecería con el regreso del PRI a la presidencia de la república en 2012. 5ª fase, 2013 a la fecha Enrique Peña Nieto, candidato del PRI, ganó las elecciones presidenciales para el período 2012-2018 y asumió su cargo en diciembre de 2012. En febrero de 2013, en su primera reunión con la Conago, los gobernadores del país y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México coincidieron con Peña Nieto en la necesidad de un mando policial único (CNN, 2013). Dos años después, sólo seis entidades no habían aprobado la iniciativa del Mando Único policial; al proyecto se habían sumado 25 entidades y el gobierno de la Ciudad de México (García, 2014). En mayo de 2014, se presentó una iniciativa para transformar el Instituto Federal Electoral (IFE) en un Instituto Nacional Electoral que sustituiría a los 32 Institutos electorales de los estados y la Ciudad de México, y se encargaría de organizar tanto las elecciones locales como federales. Los argumentos se centraron en la interferencia de los gobernadores en los institutos electorales de los estados así como en el gasto que representa la burocracia de dichos institutos (Aparicio, 2013). 5
http://www.presidencia.gob.mx/que-es-la-conago/ (25/06/2014) 9
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A partir del 4 de abril de 2014, el Instituto Nacional Electoral (INE) sustituyó al Instituto Federal Electoral (IFE) que por 23 años se hizo cargo de los procesos electorales federales. El INE inició sus funciones sin tener claro la regulación de los procesos electorales y sus atribuciones específicas (Aguilar, 2014), centralizando la organización de las elecciones presidenciales, de gobernadores, presidentes municipales, diputados locales y diputados y senadores federales. En diciembre de 2012, el SNCF tuvo cambios significativos; la administración del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, que hasta entonces había sido responsabilidad de cada estado, fue asignada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal. Además, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), el más importante del Ramo 33 para los municipios, también experimentó transformaciones (DOF, 2012). Hasta entonces, la legislación señalaba en qué tipo de obras se podían utilizar los recursos, a partir de 2014, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) federal emite Lineamientos generales para la operación de este fondo, en donde se señala la proporción que deberá invertir cada ayuntamiento en las Zonas de Atención Prioritaria tanto urbanas como rurales, seleccionadas por el gobierno federal. Los proyectos que se pueden financiar han sido clasificados en: incidencia directa, incidencia indirecta, complementarios y especiales; determinando el porcentaje de los recursos que pueden ser utilizados en cada uno de ellos. En el caso de los proyectos especiales, deberán ser aprobados por el Comité de Proyectos Especiales, órgano integrado exclusivamente por funcionarios federales (DOF, 2014). Otra muestra palpable del regreso al más tradicional centralismo priista es la forma en que el actual gobierno federal ha manejado la ingobernabilidad que prevalece en el estado de Michoacán, asolado por la delincuencia organizada y por fuerzas paramilitares; y en donde tan solo de enero a septiembre de 2013, se habían cometido 645 homicidios (Aristegui, 2014). En enero de 2014, Alfredo Castillo fue nombrado Comisionado del Gobierno Federal a cargo del nuevo operativo de seguridad en Michoacán; entre cuyas funciones destacan: “promover la coordinación de las autoridades locales y estatales de Michoacán con el Ejecutivo Federal, y reconstruir las relaciones entre la sociedad y el Gobierno” (Milenio, 2014). Entre otros cargos, Castillo se desempeñó como Subprocurador y Procurador General de Justicia del Estado de México cuando Peña Nieto fue gobernador de esa entidad (Id.). Para darle respaldo legal a esta decisión, el Presidente Peña emitió un Decreto a través del cual creó la Comisión para la Seguridad y el Desarrollo Integral de Michoacán como organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación encargado de coordinar el esfuerzo institucional de todas las dependencias del Gobierno federal para restablecer las condiciones de seguridad y del desarrollo del estado (Segob, 2014). Meses más tarde, en julio de este año, Fausto Vallejo, gobernador constitucional de Michoacán renunció a su cargo y no fue sorprendente que en primer lugar acudiera a visitar al Presidente Peña para anunciarle su decisión (Castro, 2014). El breve análisis de las características políticas, administrativas e institucionales que ha tenido la evolución de las RIGs en México, permite hacer un recuento de los avances alcanzados por el proceso de descentralización en los últimos 34 años.
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III. Avances Para hacer un recuento de los avances registrados en las RIGs de 1980 a la fecha, éstos se han sistematizado en las cuatro dimensiones de la descentralización señaladas en el apartado I de este texto. Dimensión política La reforma del Artículo 115 Constitucional en 1983 dotó al gobierno municipal del andamiaje jurídico para determinar sus facultades y responsabilidades exclusivas, vigorizando su estatus legal. La incorporación del sistema de representación proporcional en los ayuntamientos abrió las puertas para que los partidos de oposición fueran ganando terreno político paulatinamente. La asignación de fuentes tributarias exclusivas para los municipios podría fortalecer su autonomía fiscal y por ende, su autonomía política. La creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y del Ramo 33 del Presupuesto Federal proporcionó el andamiaje legal necesario para garantizar que la transferencia de recursos a estados y municipios se convirtiera en su derecho y no en una graciosa dádiva del gobierno federal La realización de elecciones en la Ciudad de México en 1997, abrió un espacio para el avance del proceso de democratización del país, fortaleciendo la presencia de un partido de oposición en la plaza política más importante del país. La pérdida del control de la Cámara de Diputados del Congreso federal en 1997, permitió que el Poder Legislativo asumiera su rol de contrapeso a las decisiones del Ejecutivo, acotando en buena medida la discrecionalidad del Presidente en la distribución de recursos entre estados y municipios. La democratización de los espacios locales fue la semilla para el arribo del primer gobierno federal de alternancia electoral en 2000. Los cambios legales han dotado a los gobiernos subnacionales de la capacidad jurídica para inconformarse ante decisiones del gobierno federal. Los cambios al SNCF en 2012, permitieron que por primera vez en la historia del sistema, los gobiernos municipales pudieran participar en las reuniones de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales a través de la representación del Presidente de la Conferencia Nacional de Municipios de México. Dimensión fiscal El SNCF ha permitido que estados y municipios se beneficien de la recaudación federal. El Sistema dotó de mayores ingresos, en términos reales, a estados y municipios. El SNCF cuenta con lineamientos para realizar la distribución de recursos entre estados, lo cual ha acotado la discrecionalidad de la federación. La asignación de fuentes de ingreso propias benefició a los municipios urbanos y metropolitanos, cuya recaudación se elevó considerablemente hasta 1995. Los ayuntamientos recibieron facultades para tener libertad en el ejercicio de sus ingresos propios y de las Participaciones (Ramo 28), lo que debió fortalecer su autonomía fiscal. El avance del proceso de democratización en la esfera municipal y estatal permitió que los presidentes municipales y gobernadores de oposición cuestionaran la discrecionalidad en el manejo de recursos federales. 11
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La creación de fondos federales como Pronasol y el Ramo 33 dotaron de mayores recursos a estados y municipios para financiar el desarrollo de sus comunidades. La organización de los gobernadores del país en el seno de la Conago los ha dotado de capacidad de incidencia en áreas sustantivas de la política pública, como es la fiscal. La innovación en la gestión municipal ha abierto la puerta para que algunos municipios del país accedan a mecanismos novedosos de financiamiento, tales como asociaciones público-privadas y la cooperación internacional descentralizada. Dimensión institucional La reforma al Artículo 115 en 1983, forzó a los municipios a asumir funciones que nunca antes habían desempeñado, tales como el cobro del predial y el agua potable; lo que representaba una oportunidad para el fortalecimiento de su capacidad institucional. Los municipios urbanos y metropolitanos iniciaron un proceso de aprendizaje en el manejo de sus ingresos propios que años más tarde sería una pieza clave para que los ayuntamientos de oposición iniciaran un proceso de innovación en la gestión municipal. Los gobiernos locales que ganaron los primeros espacios electorales en ciudades importantes del país recurrieron a la innovación en su gestión para legitimar su acceso al poder ante el electorado y enfrentar el acoso, sobre todo financiero, de los gobiernos federal y estatales de extracción priista. Estos modelos de gestión fueron reproducidos en otros municipios y con el tiempo, la innovación en la gestión se ha generado en municipios de todo tipo de perfil político y en diversas áreas de política pública. La canalización de la mayor parte de los fondos del Ramo hacia los gobiernos estatales representó una oportunidad de aprendizaje y fortalecimiento institucional para sus aparatos administrativos. La creación de asociaciones de municipios ha permitido el intercambio de buenas prácticas y ha estimulado la capacitación de los servidores públicos municipales. La Conago ha servido como arena para que los gobiernos estatales fortalezcan su capacidad técnica para incidir en las políticas públicas generadas por la federación. Las recientes modificaciones al funcionamiento del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), puede servir para tener mayor transparencia en el ejercicio de los recursos y que éstos sean empleados con mayor eficacia en las zonas más pobres y marginadas del país. Estos cambios también pueden sentar las bases para el funcionamiento de un adecuado sistema de evaluación del que se carece actualmente. Dimensión de mercado El proceso de democratización iniciado en la esfera municipal impulsó diversos programas en los que algunos ayuntamientos han sido capaces de incorporar la participación de su ciudadanía en la resolución de problemas públicos. La innovación en el financiamiento del desarrollo municipal ha permitido que algunos ayuntamientos incorporen el trabajo de los sectores privado y social para resolver problemas de sus comunidades. Además, el sector privado se ha incorporado al financiamiento de ciertos servicios públicos, como transporte, infraestructura carretera y centros penitenciarios; lo cual además de diversificar las fuentes de financiamiento de estados y municipios fortalece su gobernanza.
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Como puede apreciarse, muchos de los avances del proceso de descentralización en materia de RIGs, son potenciales; en la siguiente sección se examinará en qué medida esas posibilidades pudieron concretarse. IV. Limitaciones, retos y algunas conclusiones Al igual que en el apartado de avances, el análisis de las limitaciones se presenta sistematizado en las cuatro dimensiones de la descentralización señaladas en el apartado I de este texto. Dimensión política El SNCF sirvió para reforzar el control político del gobierno federal sobre estados y municipios, y el de los gobiernos estatales sobre los municipales. La reforma del Artículo 115 Constitucional si bien fortaleció el estatus jurídico de los municipios, no les proporcionó un elemento básico para su autonomía política: su autonomía fiscal, al hacer que sus ingresos propios dependieran en gran medida de las decisiones del congreso estatal. Los fondos creados por el gobierno federal para transferir mayores recursos a estados y municipios, si bien aumentaron sus ingresos, debilitaron su autonomía política al volverlos dependientes de los recursos federales. Los cambios en las RIGs han beneficiado sobre todo a los gobiernos estatales, que no han desarrollado estrategias para fortalecer la autonomía política de los municipios; por el contrario, han conservado las mismas estrategias del siglo pasado para mantenerlos subordinados. El proceso de democratización de la ciudad de México ha quedado congelado, dejando al DF como un gobierno subnacional ajeno a la organización federal ya que no tiene el estatus de gobierno estatal ni municipal. Los principales mecanismos de incidencia de estados y municipios en las RIGs son de tipo informal, las asociaciones de municipios y la Conago actúan sin un reconocimiento jurídico que institucionalice su gestión y capacidad en la toma de decisiones. Dimensión fiscal Con el SNCF inició un proceso en el que estados y municipios se volvieron dependientes de las transferencias federales. En 2012, éstas representaron el 70 por ciento del total de los ingresos municipales (Carrera, 2014).6 Los municipios urbanos y metropolitanos que fortalecieron su recaudación, dejaron de explotar adecuadamente sus fuentes de ingreso propio en 1995, cuando el gobierno federal inició el proceso de descentralización del gasto. Los gobiernos estatales carecen de fuentes importantes de ingreso propio, lo que los condena a seguir dependiendo de la bolsa federal Por su parte, aunque los gobiernos municipales cuentan con fuentes de ingreso propio, no los manejan con completa libertad ya que el congreso de cada estado determina sus cuotas y tarifas, lo que debilita su autonomía fiscal. El diseño de las transferencias federales no proporciona estímulos para que estados y municipios exploten adecuadamente sus fuentes de ingreso propio.
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Para mayores detalles sobre los efectos de la descentralización fiscal en México, véase la otra ponencia presentada por la autora en este mismo congreso. 13
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Actualmente, los gobiernos subnacionales ejercen la mayor parte del gasto público, pero no lo recaudan, lo que incentiva un comportamiento financiero irresponsable. De 1990 a 2012, los gobiernos municipales dedicaron en promedio el 47 por ciento a su gasto administrativo y solo el 23 por ciento al de inversión (Id.). La mayor proporción del gasto administrativo municipal es canalizada al pago de salarios. La mecánica de distribución de las Participaciones entre los municipios en cada entidad quedó en manos de los gobiernos estatales, quienes durante mucho tiempo utilizaron esta facultad para controlar políticamente a los ayuntamientos. Al día de hoy, hay tres estados en donde los municipios desconocen los criterios con base en los cuales se les distribuyen las Participaciones (Ramo 28). La reforma del Artículo 115 Constitucional validó en la arena fiscal el control que el SNCF le había otorgado a los estados sobre los municipios. El control de los estados sobre los ayuntamientos fue reforzado cuando la reforma señaló que también correspondía a las legislaturas estatales determinar las tasas y tarifas de las fuentes de ingresos recién asignadas con exclusividad a las municipalidades.7 Los mecanismos de financiamiento novedosos son solo utilizados por los municipios más ricos, la inmensa mayoría de los ayuntamientos tiene serias limitaciones para apoyar el desarrollo de su población. Aunque los municipios participan ahora como invitados a las reuniones de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales del SNCF, siguen sin tener capacidad de toma de decisiones en el sistema del que proviene la mayor parte de sus ingresos. La recentralización del Fondo para Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo significa que los gobiernos estatales no desarrollaron capacidad institucional para manejar esos recursos. Además, otro argumento para la centralización de estos recursos ha sido el elevado nivel de corrupción que se detectó en las nóminas estatales de profesores. Ni los gobiernos estatales ni los municipales cuentan con instituciones eficaces que garanticen la transparencia en el ejercicio de sus recursos. Dimensión institucional La descentralización de recursos hacia estados y municipios no fue acompañada de un proceso de fortalecimiento institucional que les permitiera asumir eficazmente sus nuevas responsabilidades. Pocos municipios desarrollaron capacidades para explotar adecuadamente sus fuentes de ingreso propio. Ni el gobierno federal ni los gobiernos estatales han desarrollado políticas sistemáticas y permanentes para fortalecer la capacidad institucional de estados y municipios. Uno de los mayores problemas de los municipios es que no tienen permitida la reelección inmediata, así que su rango de planeación se limita a periodos de tres años. Ello significa que la administración local se renueva cada tres años, al no existir servicio profesional de carrera, los mandos medios y superiores cambian con cada administración, lo que impide su profesionalización con las consecuencias negativas que ello implica en los resultados de la gestión municipal.
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De acuerdo con la teoría y práctica, un elemento esencial para la autonomía fiscal de los municipios es que éstos posean la capacidad para determinar las tasas y cuotas de sus ingresos propios. Si los gobiernos locales no pueden modificar sus tasas, no pueden empatar el nivel de sus servicios públicos con las preferencias locales; lo cual implica un serio conflicto entre esas necesidades y su capacidad fiscal (véase Carrera, 2005). 14
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Dimensión de mercado Son muy pocos los municipios mexicanos que han generado experiencias de participación ciudadana efectiva. Para la mayor parte de ellos, esto no es una prioridad de sus agendas, sino un requisito legal que cubren de alguna manera para poder ejercer recursos federales y estatales. Pocos municipios del país han desarrollado esquemas de gobernanza local que incorporan al sector privado en la resolución de los problemas municipales. Con base en el análisis realizado se puede concluir que el proceso de descentralización en México no ha impactado positivamente la dinámica de las RIGs y es por ello que sus avances son pocos en comparación con los problemas que ha generado. De 1980 a 2000, se experimentaron cambios sustantivos en la interacción de los tres ámbitos de gobierno del Estado mexicano que auguraban una transformación positiva profunda que avanzara hacia el federalismo. Lamentablemente, estas expectativas no se vieron cumplidas; las administraciones panistas no hicieron nada por impulsar el avance del proceso de descentralización. Por el contrario, el gobierno de Felipe Calderón inició el movimiento de recentralización; el cual, fiel a su tradición, ha sido retomado y fortalecido por el nuevo gobierno priista. La experiencia mexicana muestra claramente cómo la falta de un diseño integral en el proceso de descentralización, puede desvirtuar completamente los resultados esperados. La descentralización de la dimensión política y fiscal no se vio complementada en la dimensión institucional. En el área fiscal, hay enormes desequilibrios en las capacidades de financiamiento de estados y municipios, lo que se ve reflejado en un desarrollo inequitativo en las regiones del país. Políticamente, estados y municipios tampoco han avanzado de manera homogénea, los primeros han sido los más beneficiados de los cambios registrados en las RIGs en los últimos 30 años. Por su parte, la dimensión de mercado es la que registra menos logros, la descentralización hacia los sectores privado y social es la que menos ha sido promovida. En general, el proceso de descentralización ha sido asimétrico, con pocos avances y muchos pendientes, y que no ha transformado el centralismo que ha caracterizado al Estado mexicano. El gobierno federal retiene las principales fuentes de ingreso mientras que la mayor parte del gasto descentralizado se ejerce en los estados y municipios con base en las prioridades determinadas por la federación. El movimiento centralizador impulsado por la actual administración parece amenazar principalmente a los actores estatales, acotando las prebendas que habían obtenido en el ejercicio del gasto federal descentralizado. Por lo que hace a los municipios, el proceso de centralización representa un retroceso a los avances logrados con la reforma del Artículo 115 en 1983. Además de ello, es contrario a la tendencia internacional en la que los gobiernos locales están siendo fortalecidos para que puedan desempeñar el importante rol que les corresponde en la promoción del desarrollo. De continuar esta dinámica, la federación tendrá que enfrentarse en muy corto plazo con la realidad de un país en el que los gobiernos municipales son la única alternativa para satisfacer las necesidades de bienes y servicios que demanda una población mayoritariamente urbana. Así pues, el rediseño del proceso de descentralización y la consecuente transformación en las RIGs representa una premisa esencial para mejorar los niveles de desarrollo de la población mexicana. 15
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Actualmente es Profesora-Investigadora en El Colegio Mexiquense, A. C. y Tesorera de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales de México, A. C. (IGLOM). Dirección Postal: Ex Hacienda Santa Cruz de los Patos s/n, Col. Cerro del Murciélago, Zinacantepec, Estado de México, México, CP 51350. Correo electrónico:
[email protected] o
[email protected] Tel. + 52 (722) 2799908 Ext. 285, Fax: + 52 (722) 2799908 Ext. 200 Cuadros Cuadro 1. Tipología de la descentralización Dimensión Definición Política Es la transferencia de autoridad política hacia los gobiernos subnacionales. Se caracteriza por estar basada en arreglos constitucionales y reformas electorales que crean, o fortalecen, espacios de representación política a nivel intermedio y/o local. Fiscal Consiste en la asignación de responsabilidades de ingreso y/o gasto a los gobiernos subnacionales para que cumplan con sus responsabilidades. Institucional Es la transferencia de responsabilidad del gobierno central hacia unidades administrativas o gobiernos subnacionales, en materia de planeación y gestión de funciones públicas. De mercado Se genera cuando el gobierno cede la provisión de algún bien o servicio público para que una organización de la sociedad civil o el sector privado se haga responsable de su producción y/o gestión. Forma Definición Desconcentración Es la reasignación de responsabilidades del gobierno central a sus propias unidades administrativas que se encuentran ubicadas a lo largo del territorio nacional, sin que éstas queden bajo el control de los gobiernos subnacionales. Delegación Proceso a través del cual responsabilidades sobre funciones específicas bien definidas son asignadas a gobiernos o unidades administrativas subnacionales, las cuales rinden cuenta al gobierno central. Devolución Involucra la transferencia de poder en la toma de decisiones, finanzas y gestión hacia gobiernos subnacionales que poseen esferas bien definidas de autonomía, lo cual implica la realización de elecciones en estos ámbitos de gobierno. Fuente: Carrera, 2013.
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