Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Descripción
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA (EAE) PROGRAMA DE DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA ZONA NORTE DE EL SALVADOR INFORME FINAL Contenido Equipo EAE ............................................................................................................................4 Lista de acrónimos y abreviaturas............................................................................................4 Resumen Ejecutivo .................................................................................................................7 PARTE I ANÁLISIS DE SITUACIÓN (DIAGNÓSTICO) Capítulo 1 ..............................................................................................................................15 El Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte y.....................................................15 el proceso de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) ....................................................15 1.1 Introducción............................................................................................................15 1.2 El Programa ............................................................................................................15 1.2.1 Conectividad Vial ...................................................................................................16 1.2.2 Desarrollo Productivo.............................................................................................17 1.2.3 Desarrollo Humano.................................................................................................17 1.3 El proceso de la EAE..............................................................................................18 1.4 La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) del Programa...................................19 Capítulo 2 Caracterización ambiental y social de la Zona Norte 2.1 Región Noroccidental .............................................................................................21 2.2 Región Nororiental .................................................................................................24 2.3 Ecosistemas y áreas protegidas de la Zona Norte...................................................26 2.4 Herencia cultural.....................................................................................................27 2.5 Aspectos socioeconómicos .....................................................................................28 2.5.1 Características territoriales y demográficas............................................................29 2.5.2 Aspectos económicos..............................................................................................29 2.5.3 Educación ...............................................................................................................31 2.5.4 Salud .......................................................................................................................32 2.5.5 Seguridad pública ...................................................................................................32 2.5.6 Poblaciones en riesgo: migración interna y la “invisibilidad” indígena.................32 2.5.7 Relaciones de género ..............................................................................................33 Capítulo 3 Los involucrados y el proceso de participación pública.........................................................34 3.1 Identificación de involucrados (stakeholders)........................................................34 3.2 El proceso de participación y consulta pública de la EAE .....................................34 3.2.1 Consulta con pequeños productores/as y grupos vulnerables.................................35 3.2.2 Autoridades municipales y ONGs ..........................................................................36 3.3 Análisis de involucrados.........................................................................................36 3.4 Identificación de prioridades ambientales y sociales..............................................38
2 PARTE II Análisis prospectivo e integrado de alternativas y mecanismos de transmisión ..................39 Capítulo 4 Riesgos significativos sobre las prioridades ambientales y sociales ....................................39 4.1 La Política Nacional de Descentralización .............................................................39 4.2 La participación pública .........................................................................................40 4.3 La política ambiental de El Salvador......................................................................40 4.4 Marco legal y organizacional de la gestión ambiental y su relación con el Programa.................................................................................................................41 4.4.1 El SINAMA y las debilidades de coordinación......................................................44 4.4.2 Gestión ambiental en las alcaldías..........................................................................44 4.5 Riesgos significativos asociados a la tenencia de la tierra y al ordenamiento y planificación territorial ...........................................................................................45 4.5.1 Problemática histórica de la tenencia de la tierra ...................................................45 4.5.2 Situación actual sobre la tenencia de la tierra.........................................................46 4.5.3 La Carretera Longitudinal del Norte (CLN) y los efectos indirectos asociados con la tenencia de la tierra .............................................................................................46 4.6 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con el ordenamiento y la planificación territorial ...........................................................................................50 4.6.1 Municipios y mancomunidades ..............................................................................52 4.7 Riesgos significativos asociados a la cantidad y calidad de los recursos hídricos .53 4.7.1 Potenciales efectos cumulativos en la Cuenca del Río Lempa...............................53 4.7.2 El Programa y los riesgos asociados con los recursos hídricos ..............................54 4.8 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con los recursos hídricos .56 4.9 Riesgos significativos asociados a la producción agropecuaria y forestal .............58 4.9.1 Potenciales efectos cumulativos del Programa en la producción agropecuaria y la producción forestal .................................................................................................60 4.10 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la producción agropecuaria y forestal............................................................................................63 4.11 Riesgos significativos asociados a la salud ............................................................65 4.11.1 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la salud..........................65 4.12 Riesgos significativos asociados a la educación.....................................................66 4.12.1 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la educación..................66 4.13 Riesgos significativos asociados al patrimonio cultural.........................................67 4.13.1 Potenciales efectos inciertos en las CCTI...............................................................67 4.13.2 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con el patrimonio cultural67 4.14 Riesgos significativos en las prioridades ambientales y sociales: conclusiones ....68 PARTE III Plan Estratégico de Acción (PEA) Capítulo 5 Objetivos y criterios del Plan Estratégico de Acción ...........................................................71 5.1 Introducción............................................................................................................71 5.2 Objetivo General del Plan Estratégico de Acción ..................................................71 5.3 Criterios generales ..................................................................................................72 5.4 Criterios específicos................................................................................................72 Capítulo 6 El nuevo escenario de gobernabilidad socioambiental del Programa...................................73 Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
3 Capítulo 7 Marco Estratégico de Salvaguardas Ambientales y Sociales: ..............................................78 prioridades de ajuste institucional y organizacional .............................................................78 7.1 La participación pública efectiva y el fortalecimiento de la capacidad local .........78 7.2 Recomendaciones ...................................................................................................78 7.2.1 Participación pública, grupos vulnerables y prevención y tratamiento de conflictos ................................................................................................................................79 7.2.2 Fortalecimiento institucional y organizacional de los municipios .........................80 7.2.3 Fortalecimiento institucional y organizacional a nivel central ...............................82 7.3 Seguimiento ............................................................................................................86 7.4 Análisis de riesgo....................................................................................................92 7.5 Recomendaciones para el manejo del riesgo ..........................................................97 7.6 Plan de diseminación ..............................................................................................98 Fuentes consultadas ..............................................................................................................99 Lista de Figuras Figura 1. Figura 2. Figura 3. Figura 4. Figura 5. Figura 6. Figura 7. Figura 8. Figura 9:
Etapas del proceso de la EAE…………………………………………………...20 Región Noroccidental…………………………………………………………...21 División por regiones, subregiones y micorregiones (Noroccidente)…………..22 Región Nororiental…………………………………………………………...…24 División por microrregiones de la Región Nororiental…………………………24 Mapa de Ecosistemas de la ZN y el trazo del Corredor Biológico Nacional…...26 Hogares que reciben remesas, por municipio, a nivel nacional (2005)………....31 Proceso de Consulta de la EAE del Programa …………………………………35 Ecosistemas de la Zona Norte por los que pasaría la CLN……………………..62
Lista de Tablas Tabla 1. Tabla 2. Tabla 3. Tabla 4. Tabla 5. Tabla 6. Tabla 7.
Cuadro resumen de la inversión, por componente, del Programa…………….….18 Distribución de sitios, por tipo…………………………………………………...28 Relación de municipios de la ZN, por departamento…………………………….29 Escenario macroeconómico de mediano plazo…………………………………..30 Asignaciones presupuestarias del MARN (2006-2008)………………….………44 Esquema de monitoreo de resultados………………...……………………………86 Resumen de recomendaciones y los riesgos asociados……………………………96
Lista de Anexos Anexo 1 Anexo 2 Anexo 3 Anexo 4 Anexo 5
Caracterización ambiental y de la producción agropecuaria y forestal Ecosistemas, áreas protegidas y análisis de vacíos Herencia cultural de El Salvador Actas de reuniones de consulta pública Sistema de Salud Local
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
4
Equipo EAE Coordinador: Juan V. Albarracin-Jordan (PhD) Consultores: M.Sc. Allan Astorga (Tenencia de la Tierra y Planificación Regional); M.Sc. Ana Cecilia Velasco (Producción Rural, Agro-Industria y Producción Forestal); Ing. Fabio Cáceres (Gestión Hídrica); Dra. Marianela Hidalgo (Gestión Institucional); Ing. Saúl Castelar (Infraestructura Civil y Transporte); Juan V. Albarracin-Jordan (PhD) (Patrimonio Cultural); Lic. Mario Nochez (Educación); Dr. Salvador Molina (Salud y Riesgos); Lic. Ana Celia Domínguez y Lic. Fátima Mejía (Participación Pública y Género); Ing. José Armando Castaneda (Electrificación Rural); Lic Rafael Artiga (Impacto Social); Ing. Rafael Guillén (Análisis de Vacíos [Gap Analysis] y Análisis Complementarios [SIG])
Lista de acrónimos y abreviaturas ACE ADESCOS AEAF AECI AFOSALVA AIO ANDA ANDAR ARENA BID BM BMI CCC CCTI CDE CECE CEDEFOR CEL CEM CENTA CLN CM CND COMURES CONADEL CONASA CONCULTURA CPE DGOFCR
Asociación Comunal para la Educación Asociaciones de Desarrollo Local Agencia de Extensión Agrícola y Forestal Agencia Española de Cooperación Internacional. Asociación de Forestadores de El Salvador Análisis institucional y de la organización Administración de Acueductos y Alcantarillado Asociación Nacional para la Defensa, Desarrollo y Distribución del Agua a nivel Rural Alianza Republicana Nacionalista Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Banco Multisectorial de Inversiones Cambios de conductas y comportamientos Comunidad campesina con tradición indígena Consejo Directivo Escolar Consejo Educativo Católico Centro de Desarrollo Forestal Comisión de Energía Eléctrica del Río Lempa Centro Educativo Microregional Centro Nacional de Tecnología Agrícola Carretera Longitudinal del Norte Código Municipal Comisión Nacional de Desarrollo Corporación Municipal de la República de El Salvador Consejo Nacional de Desarrollo Local Comisión Nacional de Salud Consejo Nacional para la Cultura y el Arte Constitución Política del Estado Dirección General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riesgos
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
5 DYGESTYC EAE EEIA EIA EIAR FIDA FINET FISDL FOCAM FODES FOMILENIO FOSALUD FUNDAR FUSADES GOES IDH IEC IIMM INSAFORP ISDEM ISDEMU ISSS IUDOP ITCA JICA LMA MAG MARN MCA MCC MEGATEC MINEC MINED MIPYME MOP MSPAS OCDE ONG OPT PA PAES PDF PEA PIB PMA PND
Dirección General de Estadísticas y Censos Evaluación Ambiental Estratégica Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Evaluación de Impacto Ambiental Evaluación de Impacto Arqueológico Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola Fondo de Inversión Nacional para Electrificación Rural Telecomunicaciones Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local Fondo de Crédito para el Medio Ambiente Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios Fondo del Milenio Fondo Solidario para la Salud Fundación Nacional de Arqueología Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social Gobierno de El Salvador Índice de Desarrollo Humano Información, Educación y Comunicación Índice Integrado de Marginalidad Municipal Instituto Salvadoreño para la Formación Profesional Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer Instituto Salvadoreño del Seguro Social Instituto Universitario de Opinión Pública Instituto Tecnológico Centroamericano Japan International Cooperation Agency Ley del Medio Ambiente Ministerio de Agricultura y Ganadería Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales Millennium Challenge Account Millenium Challenge Corporation Centro de Educación Superior Tecnológica Ministerio de Economía Ministerio de Educación Micro, pequeña y mediana empresas Ministerio de Obras Públicas Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Organizaciones no Gubernamentales. Ordenamiento y planificación territorial Permiso Ambiental Proyecto Ambiental de El Salvador Plan de Desarrollo Forestal Plan Estratégico de Acción Producto Interno Bruto Plan de Manejo Ambiental Política Nacional de Descentralización
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
y
6 PNDOT PNUD POT PPP PTT RAS-ES RFC RRASCA SIBASI SINAMA SNET STP TdR UA UAI VMVDU ZN
Plan Nacional de Ordenamiento Territorial Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Plan de Ordenamiento Territorial Políticas, planes y programas Programa de Transferencia de Tierras Red de Agua y Saneamiento de El Salvador Reglas claras –fiscalización eficiente –control efetivo Red Regional de Agua y Saneamiento para Centroamérica Sistema Básico de Salud Integral Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente Servicio Nacional de Estudios Territoriales Secretaría Técnica de la Presidencia Términos de Referencia Unidad Ambiental Unidad de Asuntos Indígenas Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano Zona Norte
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
7
Resumen Ejecutivo Introducción 1. Con la firma del convenio, denominado Fondos del Convenio de Donación, suscrito entre el Gobierno de El Salvador (GOES) y la Corporación del Reto del Milenio (Millennium Challenge Corporation [MCC]), se acordó que el conjunto de componentes –referidos de aquí en adelante como el “Programa” -debe incorporar la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), de modo que ésta oriente el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible, facilitando, así, la toma de decisión estratégica. Para este fin, en consulta con los grupos involucrados, particularmente los grupos vulnerables, se identificaron las prioridades ambientales y sociales asociadas al Programa. La consideración precisa que la EAE hace sobre estas prioridades representa una contribución sustancial a la sostenibilidad del desarrollo de la Zona Norte (ZN). La EAE tiene como objetivo central el análisis de los aspectos institucionales que contribuyen a la toma de decisiones, de modo de prevenir o mitigar los posibles efectos ambientales y sociales adversos, así como la identificación de fortalezas que favorecen la sostenibilidad de los beneficios e influyen en la toma de decisiones relativas a la implementación del Programa. El análisis permite, por tanto, identificar los riesgos significativos vinculados con las prioridades y, sobre esa base, recomendar los ajustes institucionales y organizacionales necesarios para mejorar las condiciones de éxito del Programa, en particular, y el desarrollo sostenible de la Zona Norte, en general. El Programa 2. La MCC fue creada, en 2004, para administrar la Cuenta del Reto del Milenio (MCA) y para establecer los criterios de elegibilidad de los países que pueden acceder a los fondos en calidad de donación. La selección se basa en la evaluación de tres indicadores de institucionalidad democrática, los cuales determinan los avances realizados por los países que aplican al MCA. El Salvador preparó una propuesta a la MCC, en 2006, fundamentada en un proceso amplio, representativo y participativo de consultas ciudadanas. La Comisión Nacional de Desarrollo (CND) propició este proceso, llevando a cabo varias reuniones públicas dentro del territorio nacional y con salvadoreños residentes en los Estados Unidos, para cumplir a cabalidad con este objetivo. Un equipo multidisciplinario, liderado por la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP), trabajó para consolidar la información de los procesos de consulta y elaborar la propuesta integral del Programa. La propuesta fue presentada a la MCC, en mayo de 2006. La propuesta fue aprobada, en noviembre de ese año. 3. Con la firma del acuerdo (Fondos del Convenio de Donación), se asignó un monto aproximado de 461 millones de dólares, cuyo destino principal es la generación de crecimiento económico y la reducción de la pobreza en la Zona Norte (ZN). Los fondos concedidos serán destinados para cubrir la inversión de tres componentes del Programa: (i) conectivid ad vial, (ii) desarrollo productivo y (iii) desarrollo humano. El componente de conectividad tiene una inversión de $ 233.56 millones y está integrado por la construcción de la Carretera Longitudinal del Norte (CLN) –la cual vinculará poblaciones de la ZN con el Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
8 resto del país y, en general, a El Salvador con los países vecinos (Guatemala y Honduras) –y una red de carreteras de conexión. El componente de desarrollo productivo alcanza los $ 87.4 millones, inversión que servirá para impulsar las cadenas productivas con énfasis en valor agregado, entre éstas, la producción láctea, cárnica, frutícola y de vegetales, así como las artesanías y el turismo. Los productores tendrán acceso a programas de servicio tecnológico, servicio de apoyo financiero y al Fondo de Inversión. El componente de desarrollo humano tiene $ 95.07 millones asignados para dos áreas de acción: la capacitación vocacional y técnica de la población y el mejoramiento de los servicios básicos en comunidades del área rural. Como temas transversales a los tres componentes se incluye al medio ambiente, equidad de género, participación ciudadana, ordenamiento y desarrollo territorial y transparencia. La Asamblea Legislativa de El Salvador, en diciembre de 2006, ratificó el convenio y creó el Fondo del Milenio (FOMILENIO) –instancia pública, autónoma y de carácter técnico – para administrar y supervisar la implementación del Programa. El enfoque de la EAE del Programa 4. La Evaluación Ambiental Estratégica constituye una “familia” de herramientas que permite adecuar el análisis a las necesidades específicas de políticas, planes y programas. La evolución que han seguido los distintos enfoques de EAE, en los últimos años, no obstante, demuestra que la utilidad de esta “familia” de herramientas yace en su capacidad para influir en la toma de decisiones al nivel de las políticas públicas y para hacer ajustes en los marcos institucionales que subyacen a PPPs. Un enfoque de EAE, centrado en análisis más detallados de impactos (tipo EIA) no tendrá, necesariamente, mayor impacto en el contexto de los tomadores de decisión. En conformidad con lo que plantea la OCDE (2007), lo recomendable es desarrollar un enfoque que permita concentrar la atención de los tomadores de decisión en un reducido número de temas clave y que el proceso se centre en el fortalecimiento de las instituciones, el sistema de gobernabilidad y los procesos decisorios, más que un enfoque linear, de detalle técnico -centrado en impactos –como se hace en la EIA. La EAE del Programa se basa en el modelo que actualmente emplea el Banco Mundial en su Programa Piloto (OCDE 2007: 52; World Bank Tool Kit 2007). El proceso EAE, en este caso, se basa en tres etapas: (i) identificación de prioridades ambientales y sociales; (ii) identificación de riesgos significativos en las prioridades ambientales; y (iii) propuestas de ajustes institucionales, fortalecimiento organizacional y gobernabilidad. Análisis de situación e identificación de prioridades ambientales y sociales 5. La caracterización de la ZN da cuenta de las potencialidades que tienen los recursos naturales en la zona, así como sus riesgos; destaca en este contexto la evolución que ha tenido la presión demográfica y las actividades productivas sobre los ecosistemas. La regionalización empleada, siguiendo las pautas contenidas en el PNODT, permite ordenar la descripción ambiental y social, incorporando aspectos fundamentales para mejorar la planificación del desarrollo productivo. Un elemento que contribuye a tal efecto es la elaboración de un mapa actualizado de los ecosistemas y de las áreas protegidas de la ZN. Los avances que se han dado en los últimos años respecto de la resolución de los datos satelitales hacen posible que el nuevo mapa, elaborado para la EAE, sea casi tres veces más preciso que el mapa producido en 2000. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
9
6. La historia reciente de El Salvador no puede ser comprendida a cabalidad si no se mencionan los Acuerdos de Paz, firmados en 1992, los cuales marcan el cese de la guerra y del conflicto armado; este evento es un hito, un mojón cronológico, histórico y referencial para El Salvador, porque a partir del mismo se comienzan a observar una dinámica importante en casi todos los órdenes de la vida social, económica y política del país. 7. La ZN cubre un poco más de un tercio del territorio de El Salvador y tiene, aproximadamente, unos 850,000 habitantes. De los 262 municipios de El Salvador, 176 se encuentran reunidos en estos 9 departamentos, de los cuales, 94 formarán parte del Programa. A partir de los Acuerdos de Paz, El Salvador ha sostenido un criterio sólido en el mantenimiento de políticas macroeconómicas y de reformas estructurales, las cuales han contribuido al mantenimiento de bajas tasas de inflación, déficit fiscales aún manejables y moderados niveles de endeudamiento. Pese a este buen resultado, el crecimiento económico se desaceleró a mediados de los 1990s. La tasa de crecimiento del PIB promedio (alrededor de 6.2% anual) descendió a 3.1% a finales de esa década e inicios del presente siglo. No obstante, en términos generales, las proyecciones para los próximos años reflejan datos interesantes que suponen adelantos significativos o que, por lo menos, hacen esperar buenos resultados. 8. Una tarea que requiere mayor esfuerzo, sin duda, es la participación de los grupos vulnerables en el desarrollo, incluyendo aspectos de género y de etnicidad. En la ZN, 17.5%, de mujeres son analfabetas en relación al 11.8% de los hombres. Esta misma situación prevalece en el área rural, donde las mujeres tienen una tasa del 25.9%, 5.9 % más que los hombres (DIGESTYC 2005). La condición de escolaridad femenina es, sin lugar a duda, una situación de desventaja para competir en un mercado laboral, que exige un mayor nivel educativo. El acceso de las mujeres al crédito es limitado. Cuando las mujeres rurales tienen la posibilidad de obtener crédito, las condiciones de reembolso les suelen obligar a vender su cosecha a precios muy bajos. Esta situación, aunada a los obstáculos para acceder al crédito y a la tierra, apunta hacia la necesidad de hacer los esfuerzos que posibiliten mejorar las condiciones de desventajas referidas para que el Programa llegue a los sectores más vulnerables. 9. El análisis realizado demuestra que pese a siglos de embate colonial y a la “invisibilidad” social de la que ha sido objeto la herencia cultural prehispánica, ésta yace fuertemente arraigada a sus ancestros y perdura, en la actualidad, a través de estructuras institucionales que se manifiestan en varias comunidades campesinas con tradición indígena (CCTI). La diversidad cultural es intrínseca a las comunidades de la ZN, aspecto que incidirá en las alternativas propuestas para hacer efectiva la participación de estas comunidades en la distribución de beneficios que plantea el Programa. 10. Sobre la base de las consultas llevadas a cabo por la CND, el plan de participación y consulta pública de la EAE se concentró en los grupos vulnerables, los pequeños productores, las ONGs que trabajan con el tema indígena y los alcaldes municipales. En las reuniones de consulta se arribó a un conjunto de siete prioridades ambientales y sociales que, en términos de las preocupaciones mostradas por los involucrados, deben ser consideradas. Estas prioridades son las siguientes: (i) cantidad y calidad de los recursos hídricos; (ii) tenencia de Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
10 la tierra y ordenamiento y planificación territorial; (iii) producción agropecuaria; (iv) producción forestal; (v) salud; (vi) educación; y (vii) patrimonio cultural (tangible e intangible). Los mecanismos de transmisión y los riesgos significativos asociados a las prioridades ambientales y sociales 11. Los mecanismos de transmisión hacen referencia a los factores institucionales (debilidades y vulnerabilidad), de gobernabilidad y de economía política que afectan a la performance de las políticas asociadas a las prioridades ambientales y sociales. La percepción generalizada de los involucrados, a nivel local (gobiernos municipales, pequeños productores, grupos vulnerables [CCTI]), es que el marco regulatorio, respecto de las prioridades ambientales y sociales identificadas, contiene aspectos que requieren mayor atención y articulación con las necesidades de los actores sociales locales. Existe un vínculo mayor entre las prioridades y el desarrollo local que está circunscrito por la Política Nacional de Descentralización (PND). Los gobiernos municipales juegan un rol decisivo en el éxito del Programa y en la reforma administrativa del Estado; pero, su importancia no puede quedar, simplemente, postergada a buenas ideas acerca de sus verdaderas atribuciones y responsabilidades. Este proceso requiere un nivel más alto de voluntad política para afianzar las capacidades de una nueva estructura municipal, acorde con los principios básicos que sustentan la PND: recursos humanos, técnicos y financieros suficientes, infraestructura adecuada, liderazgo estratégico, buena gestión de programas y servicios y vínculos provechosos con otras organizaciones. 12. La PND enfatiza la convicción que tiene el Estado para promover el desarrollo local como una dinámica que surge “desde la base, desde las comunidades”, lo cual implica una ampliación de los espacios de la participación pública como medio para generar mayores niveles de gobernabilidad. Los avances planteados en el conjunto de recomendaciones que hace la EAE, en términos de la participación pública, son transversales a la problemática institucional y organizacional que encierran las prioridades ambientales y sociales vinculadas al Programa. Mejoras en la participación pública efectiva contribuirán a remover obstáculos al desarrollo sostenible de la ZN. 13. La revisión del marco institucional (políticas y marco regulatorio) y la capacidad organizacional asociadas a las prioridades ambientales y sociales demuestra que existen debilidades en las siguientes áreas: (i) vacíos importantes respecto de lineamientos sobre el proceso de participación y consulta; (ii) bajos niveles de coordinación entre instancias del gobierno central y entre éste y los gobiernos municipales (el SINAMA no ha sido activado, lo cual incide en todos los aspectos de la gestión ambiental); (iii) bajos niveles de performance a nivel central y municipal debido a bajos presupuestos, poco personal y reducida capacidad técnica. En el caso de los municipios, la situación es crítica. 14. En resumen, la implementación del Programa, en un escenario sin los ajustes institucionales y organizacionales necesarios, implicaría la aplicación de soluciones parciales e incompletas, sin que se logre solucionar los importantes problemas de raíz que se presentan en la región. De esta manera, los problemas asociados a las prioridades ambientales y sociales se seguirían acentuando como consecuencia del lento proceso de desarrollo y las Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
11 limitaciones ya señaladas. Se podría seguir perdiendo calidad ambiental y, por tanto, calidad de vida para los pobladores. Bajo estas condiciones se podría poner en riesgo la competitividad y por tanto de la inversión privada para el desarrollo. Esta situación se reflejaría con un potencial aumento de la pobreza. Ante esto, los grupos sociales locales presionarían para que se tomen decisiones sobre lineamientos regionales, produciéndose, así, conflictos sociales locales respecto a las decisiones de desarrollo nacional. El uso de la problemática ambiental (degradación), como argumento para evitar el desarrollo de proyectos conflictivos se aplicaría cada vez con más frecuencia. Este proceso de desgaste, conllevaría hacia la pérdida de credibilidad del Estado y haría cada vez más difícil la consecución de apoyo ciudadano para la implementación de programas y planes de desarrollo en la ZN. El Plan Estratégico de Acción (PEA) 15. El Plan Estratégico de Acción (PEA) de la EAE contiene las propuestas de solución a los problemas identificados. Se desataca el hecho de que, en un nuevo escenario, las oportunidades de desarrollo, para el conjunto de grupos involucrados, abren un horizonte más amplio, a largo plazo. Los municipios y las comunidades que se encuentran dentro del área de influencia de la CLN estarían preparados para enfrentar y aprovechar las nuevas oportunidades de negocios que se presenten. Se conformarían organizaciones de desarrollo comunal, que no sólo vigilarían el fiel cumplimiento de los planes de desarrollo, sino que también funcionarían como núcleo de educación, asesoramiento y estímulo a los ciudadanos y, en particular, a los propietarios/as de terrenos para que se conviertan en emprendedores. Además del asesoramiento y capacitación empresarial, se crearían fondos para el financiamiento de esas nuevas empresas. De esta manera, los propietarios tendrían la oportunidad de negociar con los nuevos inversionistas, como socios y no como empleados. 16. Paralelamente, los programas de salud y educación desarrollados con la amplia participación de las comunidades y otras organizaciones locales, favorecerían -junto al progreso económico -una mejoría en la calidad de vida de la población. Finalmente, manteniendo las formas de vida que tienen los pobladores de la ZN en sus territorios, y con el estímulo de metodologías participativas adecuadas al contexto cultural que permitiría el acceso al Fondo de Inversión del componente productivo del Programa, se podrá promover el desarrollo sin poner en riesgo las tradiciones y patrones culturales de la zona. Marco Estratégico de Salvaguardas Ambientales y Sociales 17. El Marco Estratégico está compuesto por un conjunto ordenado de propuestas de acción cuyo objetivo es orientar el mejor desempeño ambiental del Programa, a través del fortalecimiento institucional y organizacional asociado a las prioridades ambientales y sociales. Los cambios institucionales y organizacionales que deben realizarse para poder corregir la situación analizada en el actual escenario y encaminarse hacia el nuevo escenario no requieren de acciones críticas, como cambios en leyes. Se centran, más bien, en la apertura de sistemas eficaces de coordinación, desarrollo de instrumentos y en particular, el impulso de un sistema de gestión pública, desde el gobierno central hacia los municipios, basado en mecanismos más dinámicos de tipo tripartito: Reglas claras – Fiscalización eficiente – Control efectivo (RFC). Las propuestas de solución se acomodan y, a la vez, Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
12 refuerzan la modernización de la administración pública, a través del proceso de descentralización. Recomendaciones 18. Las recomendaciones han sido clasificadas en tres áreas: (i) participación pública, grupos vulnerables y prevención y tratamiento de conflicto; (ii) fortalecimiento institucional y organizacional de los municipios; y (iii) fortalecimiento institucional y organizacional a nivel central. El orden interno de las recomendaciones no guarda jerarquía, en particular, ya que todas son necesarias para garantizar el éxito del buen camino hacia el desarrollo sostenible. Participación pública, grupos vulnerables y prevención y tratamiento de conflictos 1(a) 1(b) 1(c)
Elaborar la guía sobre Lineamientos Estratégicos para la Consulta Pública Efectiva Desarrollar una aproximación precisa respecto de la ubicación y carácter de las Comunidades Campesinas con Tradición Indígena (CCTI) en la ZN Establecer un Plan de Prevención y Tratamiento de Conflictos
Fortalecimiento institucional y organizacional de los municipios 2(a) 2(b) 2(c) 2(d) 2(e) 2(f)
Fortalecer las Unidades Ambientales Municipales Desarrollar Planes de Ordenamiento Territorial local, por municipio, o bien, por mancomunidad(es) de municipios Ejecutar un programa de formación y capacitación de equipos técnicos de gestión y planificación territorial en los municipios o en mancomunidades Promover la transferencia gradual de la gestión del agua a los municipios o a las asociaciones de municipios (mancomunidades o microrregiones) Transferir competencias educativas a las microrregiones Desarrollar alternativas de acceso al Fondo de Inversión
Fortalecimiento institucional y organizacional a nivel central Ordenamiento y Planificación Territorial 3(a) 3(b) 3(c)
Establecer la Política de Ordenamiento y Planificación Territorial Estandarizar la metodología de ordenamiento territorial Conformar el Comité Interinstitucional de Ordenamiento y Planificación Territorial
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales 4(a) 4(b) 4(c) 4(d)
Liderar y promover el funcionamiento del SINAMA Generar una directriz del más alto nivel para la aplicación de la EAE a políticas, planes y programas Ampliar el sistema de incentivos a través de la agilización de trámites del Permiso Ambiental a proyectos de moderado impacto Formular una norma complementaria para la declaración de Áreas de Inmovilización
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
13 4(e) 4(f)
Emitir una norma complementaria (Resolución Biministerial MARN-MAG) para optimizar la gestión forestal Otorgar facultades al SNET para elaborar el inventario de los recursos hídricos a nivel nacional
Ministerio de Agricultura y Ganadería 5(a) 5(b)
Restablecer y fortalecer las Agencias de Extensión Agrícola y Forestal (AEAF) Fortalecer la Dirección General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riesgos (DGOFCR) y reponer el Centro de Desarrollo Forestal (CEDEFOR)
Ministerio de Educación y CONCULTURA (Departamento de Arqueología y Unidad de Asuntos Indígenas) 6(a) 6(b) 6(c)
Diseñar e implementar el Plan de Educación para la Zona Norte Fortalecer y promover el rol institucional del Departamento de Arqueología y de la Unidad de Asuntos Indígenas de CONCULTURA Incorporar la Evaluación de Impacto Arqueológico al sistema EIA
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) 7(a)
Conformar el Sistema de Salud Local
Seguimiento 19. Debido al espectro de temas que contienen las recomendaciones, se sugiere que el seguimiento a las acciones debería ser conducido por la Secretaría Técnica de la Presidencia y las entidades que ésta designe. Esto permitirá tener una visión integral del avance que pueda realizarse en las propuestas de solución, en el corto y mediano plazos. El apoyo que pueda conseguirse para sobreponer los potenciales riesgos asociados con las recomendaciones debería, asimismo, surgir de este panorama integral. CONADEL, de la cual forma parte la STP, debería ser el espacio para construir el respaldo y la legitimidad que requiere el proceso. Análisis de riesgo 20. La mayoría de las recomendaciones propuestas son de corto plazo, lo cual permite hacer viable un entorno favorable para el Programa, en términos de un mejor sistema de gestión vinculado a las prioridades ambientales y sociales, así como a las mejoras en la gobernabilidad y la distribución de los beneficios. Las propuestas de solución, no obstante, no están al margen de un contexto social, económico y político que dinamiza las relaciones de poder y los privilegios adquiridos por determinados sectores sociales. El temor a perder espacios de poder o determinados privilegios forman parte de las condiciones, implícitas o explícitas, que se pondrían para condicionar el alcance y la naturaleza de algunas de las transformaciones propuestas.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
14 Recomendaciones para el manejo de los riesgos 21. El refuerzo de las organizaciones, así como los ajustes estratégicos al marco regulatorio, tienen que estar respaldados por organizaciones que aglutinan a un amplio espectro de actores clave para el desarrollo. CONADEL es la organización que cumple estas funciones. Por otra parte, aunque la dinámica es propia al contexto de El Salvador, los resultados obtenidos de procesos similares y bajo determinados denominadores comunes en países centroamericanos pueden ser útiles para generar mejores perspectivas de concertación y desarrollo local. Será importante tener un respaldo mucho más sólido, en términos del análisis institucional y de la organización (AIO). Esto permitirá detectar las fuentes de los riesgos y las oportunidades que existen, a través de un sistema de incentivos (promoción de la carrera administrativa, reconocimientos al buen desempeño individual, entre otros), que permitan mejorar la motivación y, de esta manera contribuir al desarrollo de la gestión ambiental de una manera planificada y mejor organizada. . 22. Son varias las agencias de la cooperación internacional (AECI, GTZ y JICA, entre otras), las ONGs, las universidades y otras organizaciones de la sociedad civil que llevan adelante importantes trabajos de apoyo al desarrollo local. Estos esfuerzos, si son coordinados y orientados, de manera que contribuyan al mejoramiento de la gobernabilidad socioambiental de la ZN, gran parte de las acciones propuestas tendrán un mejor contexto de implementación. La STP debe ser la instancia que promueva la coordinación entre estos agentes del desarrollo para crear un plan conjunto de apoyo a las reformas y a la mejora de la gobernabilidad socioambiental de la ZN. Este podría ser un ejemplo a seguir en futuras intervenciones que se llevarían a cabo de manera conjunta entre el gobierno central, los municipios y el amplio conjunto de organizaciones de la sociedad civil. Plan de diseminación 23. El Plan consta de acciones concretas para difundir los principales resultados de la EAE. Entre las acciones planificadas se encuentran: (i) la preparación de un boletín informativo que dé a conocer los principales resultados de la EAE, así como la forma en la que se desarrolló el proceso; y (ii) la presentación de los resultados a autoridades del Ejecutivo y el Legislativo.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
15
PARTE I ANÁLISIS DE SITUACIÓN (DIAGNÓSTICO) Capítulo 1 El Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte y el proceso de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) 1.1 Introducción 24. Con la firma del convenio, denominado Fondos del Convenio de Donación, suscrito entre el Gobierno de El Salvador (GOES) y la Corporación del Reto del Milenio (Millennium Challenge Corporation [MCC]), se acordó que el conjunto de componentes –referidos de aquí en adelante como el “Programa” -debe incorporar la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), de modo que ésta oriente el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible, facilitando, así, la toma de decisión estratégica. Para este fin, el proceso de participación y consulta con los grupos involucrados, particularmente con grupos vulnerables, permitió identificar las prioridades ambientales y sociales asociadas al Programa. La consideración precisa que la EAE hace sobre estas prioridades representa una contribución sustancial al panorama de sostenibilidad del desarrollo que señala el Programa. La EAE tiene como objetivo central el análisis de los aspectos institucionales que contribuyen a la toma de decisiones, de modo de prevenir o mitigar los posibles efectos ambientales y sociales adversos, así como la identificación de fortalezas que favorecen la sostenibilidad de los beneficios e influyen en la toma de decisiones relativas a la implementación del Programa. El análisis permite, por tanto, identificar los riesgos significativos vinculados con las prioridades y, sobre esa base, recomendar los ajustes institucionales y organizacionales necesarios para mejorar las condiciones de éxito del Programa, en particular, y el desarrollo sostenible de la Zona Norte, en general. 1.2 El Programa 25. La Cuenta del Reto del Milenio (MCA) es una iniciativa del gobierno de los Estados Unidos de Norte América para contribuir a la reducción de la pobreza a través del crecimiento económico y el fortalecimiento de las instituciones democráticas. En 2004, la Corporación del Reto del Milenio (Millennium Challenge Corporation [MCC]) fue creada para administrar la cuenta y para establecer los criterios de selección de los países que podrían acceder a los fondos en calidad de donación. La elegibilidad se basa en la evaluación de tres indicadores de institucionalidad democrática que permiten determinar los avances realizados por los países que aplican al MCA. Los derechos políticos, las libertades civiles y la participación pública son los indicadores utilizados para este efecto. 26. En 2004, solamente los países de bajo ingresos calificaron para acceder a los fondos. Desde 2005, no obstante, los países de “renta media-baja” fueron incluidos en la lista de la MCC. El Salvador, calificado como país de “renta-media baja” por El Banco Mundial, preparó la propuesta a la MCC, en 2006, fundamentada en un proceso amplio, representativo y participativo de consultas ciudadanas. La Comisión Nacional de Desarrollo (CND) propició este proceso, llevando a cabo varias reuniones públicas dentro del territorio nacional Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
16 y con salvadoreños residentes en los Estados Unidos, para cumplir a cabalidad con este objetivo. Un equipo multidisciplinario de profesionales de distintas entidades gubernamentales, liderado por la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP), trabajó para consolidar información de los procesos de consulta y elaborar una propuesta integral que fue presentada a la MCC, en mayo de 2006. 27. En noviembre de 2006, la MCC aprobó la propuesta presentada por el gobierno de El Salvador (GOES) para invertir los fondos en el desarrollo de la Zona Norte (ZN), una de las prioridades del Plan de Nación que la CND propuso, luego de un extenso proceso de consulta. El Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte abarca un periodo de tiempo más amplio que los cinco años que han sido programados para la inversión de los fondos de la MCC. En este sentido, los resultados esperados trascienden el mediano plazo y, más importante aún, el alcance del proceso, en sí, contiene vínculos más amplios con el desarrollo sostenible a nivel nacional. Para efectos de la EAE y del presente informe, el Programa se refiere a los tres componentes que financiará la MCC. 28. El acuerdo firmado, denominado Fondos del Convenio de Donación, asigna un monto aproximado de 461 millones de dólares al Programa. Su objetivo principal es la generación de crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Los fondos concedidos serán destinados para cubrir costos de tres componentes: i) Desarrollo Humano, ii) Desarrollo Productivo y iii) Conectividad Vial. Como temas transversales a los tres componentes se incluye al medio ambiente, equidad de género, participación ciudadana, ordenamiento y desarrollo territorial y transparencia. La Asamblea Legislativa, en diciembre de 2006, ratificó el convenio y creó el Fondo del Milenio (FOMILENIO) –instancia pública, autónoma y de carácter técnico – para administrar y supervisar la implementación del Programa. 1.2.1 Conectividad Vial 29. Carretera Longitudinal del Norte (CLN). La construcción de la CLN vinculará poblaciones de la ZN con el resto del país y, en general, a El Salvador con los países vecinos (Guatemala y Honduras)1. La CLN será una carretera secundaria, de 290 km de longitud, con un ancho de vía de 9.5 m; el proyecto tendrá un costo de 139.95 millones de dólares. La CLN tendrá una cadena de efectos positivos en el sector productivo: (i) fomento a la intensificación de la producción; (ii) mejora en el acceso a mercados y (iii) incentivo a la inversión. Adicionalmente, la carretera facilitará el acceso de las comunidades locales a centros de salud y educación. 30. Red de carreteras de conexión. Este subcomponente contempla el mejoramiento y pavimentación de aproximadamente 240 km de vías no pavimentadas que conectarán áreas rurales con la CLN y con la red existente de carreteras pavimentadas. Se invertirán 93.61 millones para la red; las carreteras serán de orden terciario y tendrán un ancho de 8 m. El sistema de carreteras propuesto pasará por 49 municipios pertenecientes a 6 de los 14 1 El grueso de la construcción de la carretera se basará sobre vías existentes y alcanzará una longitud aproximada de 290 km, entre La Virgen, al oeste (punto fronterizo con Guatemala), y al noreste del departamento de La Unión, fronterizo con Honduras. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
17 departamentos de El Salvador. El principal objetivo del componente es reducir el costo y la duración de los desplazamientos en la ZN, así como mejorar la conectividad con el resto del país y los países vecinos. 1.2.2 Desarrollo Productivo 31. Su finalidad es incrementar la producción y el empleo, a través de medidas de asistencia a micro, pequeños y medianos productores. Se espera un incremento del 15% en los ingresos para el 2012 y la generación de unos 9,000 empleos. Los 87.4 millones de dólares asignados a este componente impulsarán las cadenas productivas de alto potencial competitivo, con énfasis en valor agregado, entre éstas, la producción láctea, cárnica, frutícola y de vegetales, así como las artesanías y el turismo. Los productores tendrán acceso a programas de servicio tecnológico (56.9 millones), servicio de apoyo financiero (9.5 millones) y al Fondo de Inversión (21 millones). El servicio tecnológico incluye asistencia técnica, capacitación, conservación de suelos y provisión de material genético. El servicio de apoyo financiero incorpora la ampliación de fondos de garantía agrícola, la provisión de seguro agrícola y la capacitación técnica. El Fondo de Inversión incluye servicios de acopio, producción y distribución de alimentos para animales, sistemas de riego para hortalizas y frutales, construcción y equipamiento turísticos, equipamiento de apoyo a la producción y un plan de medidas de mitigación. 32. Existen ocho requisitos básicos para que los productores puedan acceder al Fondo: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Ser parte de la población económicamente activa de la ZN. Tener una iniciativa y/o voluntad de realizar una actividad productiva con enfoque empresarial, así como el compromiso para cumplirla. Ser propietario de una unidad productiva, persona natural o jurídica del sector MIPYME. Contar con buena moral de pago (no necesariamente experiencia crediticia). Mostrar capacidad de aporte. Asociados y con accesibilidad a servicio y mercado (no determinante para MIPYMES). Orden de llegada a solicitar el servicio. Proyecto que pase un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), en caso de ser necesario.
33. Se estima que unas 55,000 personas se beneficiarán de las oportunidades de empleo que generará mejoras en la producción. La implementación del componente estará a cargo del Banco Multisectorial de Inversiones (BMI). 1.2.3 Desarrollo Humano 34. El componente de Desarrollo Humano alcanza una inversión de 95.07 millones de dólares y tiene dos áreas de intervención: educación y desarrollo comunitario. Educación. Las intervenciones están orientadas a promover y mejorar la formación de capital humano, mediante la capacitación vocacional y técnica de la población. Para alcanzar ello, se mejorará el Centro de Educación Superior Tecnológica (MEGATEC), en Chalatenango, y otros 20 centros de educación técnica. Los fondos también serán empleados para capacitar a 5,000 docentes en enseñanza vocacional y para otorgar 3,600 becas para educación media y Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
18 tecnológica superior y 13,000 becas para capacitación vocacional técnica. La implementación de estas tareas estará a cargo del Ministerio de Educación (MINED) y el Instituto Salvadoreño para la Formación Profesional (INSAFORP). 35. Desarrollo comunitario. Las intervenciones están, fundamentalmente, orientadas a mejorar los servicios básicos en comunidades del área rural. Los 67 millones de dólares asignados para este fin servirán para financiar proyectos de agua potable y saneamiento (se estima que unas 18,000 familias recibirán este beneficio); sistemas de drenaje; electrificación rural (unas 47,000 familias serán beneficiadas) y mejoramiento de la conectividad vial entre comunidades. Este último aspecto permitirá mejorar el acceso a mercados, centros de salud y educación. Se estima que unos 131,000 habitantes de la ZN serán beneficiados por el mejoramiento en infraestructura. La implementación del área de desarrollo humano ha sido delegada al Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) y al Fondo de Inversión Nacional para Electrificación Rural y Telecomunicaciones (FINET). La Tabla 1 resume la inversión proyectada para cada uno de los componentes. Tabla 1. Cuadro resumen de la inversión, por componente, del Programa Componente Desarrollo Humano
Productivo
Conectividad Vial
Subcomponentes 1. Educación formal y no-formal
Inversión (millones de dólares) 27.67
2. Desarrollo comunitario • Agua potable y saneamiento básico • Infraestructura comunitaria • Electrificación rural Subtotal 1. Servicio tecnológico 2. Servicio de apoyo financiero 3. Fondo de inversión Subtotal 1. Carretera Longitudinal del Norte 2. Red de carreteras de conexión Subtotal Rendición de cuentas Administración y fortalecimiento institucional TOTAL
23.70 10.90 32.80 95.07 56.90 9.50 21.00 87.40 139.95 93.61 233.56 24.26 20.59 460.88
1.3 El proceso de la EAE 36. La Evaluación Ambiental Estratégica constituye una “familia” de herramientas que permite adecuar el análisis a las necesidades específicas de políticas, planes y programas; más aún, la metodología de la EAE es adaptable al contexto específico en el que se plantea la política, el plan o el programa (Brown y Thérivel 2000; World Bank 2004). La evolución que han seguido los distintos enfoques de EAE, en los últimos años, no obstante, demuestra que la utilidad de estas herramientas yace en su capacidad para influir en la toma de decisiones al nivel de las políticas públicas y para hacer ajustes en los marcos institucionales Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
19 que subyacen a PPPs (Khornov y Thissen 2000; OECD 2007); la EAE, en tal sentido, señala a un conjunto amplio de actores sociales y políticos. 37. Un enfoque de EAE, centrado en análisis más detallados de impactos (tipo EIA) no tendrá, necesariamente, mayor trascendencia en el contexto de los tomadores de decisión. Lo recomendable es desarrollar un enfoque que permita concentrar la atención de los tomadores de decisión en un reducido número de temas clave (Khornov y Thissen 2000). La OCDE (2007:49) enfatiza que “Una EAE efectiva depende de un proceso que se adapte y sea continuo, concentrado en fortalecer las instituciones, la gobernanza y los procesos decisorios, más que de un enfoque simple, linear y técnico centrado en impactos, como encontramos con frecuencia con la EIA”. El enfoque, más flexible y útil en contextos sociopolíticos más complejos que plantea la OCDE, no obstante, puede entrar en contradicción con el marco regulatorio que rige sobre la EAE, en algunos países. En este escenario, la normativa puede concentrarse más en cuestiones de forma, como el “qué” debe incluir el informe de la evaluación, o el “cómo” debe hacérsela, más que el “para qué”. En estos casos, una adecuación y actualización de la norma podría ser la recomendación más importante a la que arribe la propia EAE de una política, un plan o un programa. 1.4 La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) del Programa 38. En conformidad con los TdR de la Evaluación Ambiental Estratégica del Programa, la evaluación centra su objetivo general en los aspectos institucionales que contribuyen a la toma de decisiones, de modo de prevenir o mitigar los posibles efectos ambientales y sociales adversos no deseados que pudieran generarse con su implementación, así como a la identificación de fortalezas que contribuyan a la sostenibilidad de los beneficios e influyan en la toma de decisiones relativas a la implementación del Programa. De manera complementaria al objetivo central, la EAE del Programa permite: (i) identificar las prioridades ambientales y sociales críticas para el éxito del Programa y hacer propuestas para su implementación, (ii) identificar los factores de riesgos ambientales existentes en la ZN en relación al Programa y proponer sistemas institucionales adecuados para su manejo, (iii) generar un proceso de consulta de actores y partes interesadas sobre los aspectos ambientales y sociales estratégicos del Programa y de la ZN a efecto de promover el compromiso de las partes interesadas en la identificación, evaluación y gestión de aspectos críticos del Programa relacionados con el medio ambiente (este objetivo específico pone particular atención en grupos vulnerables que pudieran verse afectados por el Programa para asegurar los medios adecuados de participación, (iv) promover el uso sostenible de los recursos naturales de la ZN de tal manera que el máximo de los beneficios derivados del Programa sea apropiado por la población de la zona, principalmente de los sectores más vulnerables, (v) evaluar y hacer propuestas para fortalecer el marco institucional y participativo que contribuya a la sostenibilidad del desarrollo de la ZN, y (vi) formular propuestas que desde las diferentes áreas (institucionales, participación comunitaria, entre otras) y su relación con el medio ambiente, contribuyan a la sostenibilidad del desarrollo de la ZN. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
20 39. La EAE del Programa, por tanto, tiene un enfoque que permite evaluar los riesgos asociados a las prioridades ambientales y sociales y cómo éstos pueden ser controlados -a corto, mediano y largo plazo -a través del fortalecimiento institucional y organizacional2. La EAE del Programa se basa en el modelo que actualmente emplea el Banco Mundial en su Programa Piloto (OCDE 2007: 52; World Bank Tool Kit 2007 [ver el enlace web en fuentes consultadas]). El proceso EAE, en este caso, se basa en tres etapas (Fig. 1):
Identificación de prioridades ambientales y sociales críticas para el éxito del Programa
Identificación de riesgos significativos en las prioridades ambientales
Propuestas de ajustes institucionales, fortalecimiento organizacional y gobernabilidad Figura 1. Etapas del proceso de la EAE
40. El marco institucional para la gestión ambiental de El Salvador se asienta en la política ambiental, la estrategia nacional de medioambiente, la CPE, la LMA, su reglamentación, así como disposiciones conexas aplicables a las áreas protegidas, recursos naturales y el proceso de descentralización del Estado. El marco legal –o institucionalidad formal - para efectos de este documento, hace alusión más restricta al conjunto de leyes, reglamentos y disposiciones legales conexas. La institucionalidad no-formal, por otro lado, se relaciona con principios, valores y comportamientos que surgen de las tradiciones, costumbres y prácticas culturales. 41. El marco organizacional, por otra parte, se relaciona con las formas de organización que dan la estructura orgánica y funcional a conjuntos de la sociedad, en algunos casos derivadas del marco legal (como ser los ministerios) y en otras por confluencia de objetivos comunes entre las personas (organizaciones de la sociedad civil que actúan bajo objetivos o estatutos señalados explícitamente en su personalidad jurídica). Sin embargo, también existen formas organizacionales que derivan de un orden histórico-cultural que no tienen origen, necesariamente, en el marco legal (institucionalidad formal); ejemplos concretos de este tipo de organizaciones son las comunidades campesinas con tradición indígena (CCTI). La institucionalidad no-formal (prácticas y códigos histórico-culturales propios) proveen el marco de principios y valores en este tipo de organizaciones. En el proceso EAE, se han distinguido estas dimensiones con el propósito de facilitar el análisis; esto no significa que la institucionalidad (formal y no-formal) y el desempeño organizacional estén desasociados; al contrario; la evaluación da cuenta de la estrecha y dinámica relación que mantiene ambas dimensiones. 2 En el informe se han incluido algunos de los documentos técnicos presentados por los consultores. Los informes individuales forman parte de la base de datos que se encuentra disponible en el archivo de FOMILENIO.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
21
Capítulo 2 Caracterización ambiental y social de la Zona Norte 42. En este capítulo se elabora un resumen de las principales características ambientales y sociales que presenta la ZN3. Esta caracterización permite ver las potencialidades que tienen los recursos naturales en la zona, así como sus riesgos; destaca en este contexto la evolución que ha tenido la presión demográfica y las actividades productivas sobre los ecosistemas. La explotación de los recursos naturales y la consecuente alteración de algunos ecosistemas data de épocas prehispánicas, con la salvedad de que en esos tiempos la densidad demográfica tenía índices bajos. La regionalización que se hace para ordenar la descripción ambiental incorpora aspectos fundamentales para mejorar la planificación del desarrollo productivo. 2.1 Región Noroccidental 43. En línea con lo establecido por el Plan Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PNODT 2004), esta región está compuesta por tres subregiones que abarcan seis departamentos y 51 municipios (Fig. 2).
Fuente: PNODT, 2004
Figura 2. Región Noroccidental
44. Las tres subregiones, a su vez, se encuentran divididas en microrregiones (Fig. 3). La clasificación es la siguiente:
3
La caracterización a detalle con mención a los riesgos naturales que presenta la Zona Norte se encuentra en el Anexo 1.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
22
REGIÓN NOROCCIDENTAL
Subregión Metapán-La Palma
Subregión Cabañas
Subregión Valle Alto del Lempa-Chalatenango
Microregión
Microregión
Microregión
Microregión
Microregión
Microregión
Microregión
Metapán
La PalmaSan IgnacioCitalá
Alto Lempa Norte
Alto Lempa Sur
Chalatenango
Ilobasco
Sensuntepeque
Figura 3. División por regiones, subregiones y micorregiones (Noroccidente)
45. En la región, en general, se tiene una estación seca, de noviembre a abril, y una lluviosa, de mayo a octubre. En la sub-región Metapán-La Palma yace el Macizo de Montecristo, cuya red fluvial alimenta, principalmente, a la Cuenca del Río Lempa. Durante el periodo seco la disponibilidad de agua tanto para consumo humano como para la actividad agrícola se hace crítica, y el periodo lluvioso se caracteriza por fuertes lluvias en periodos cortos que constituyen una amenaza por la vulnerabilidad de los suelos deforestados. Los sistemas hídricos no cuentan con infraestructura de regulación para reducir los caudales altos y almacenar agua para el periodo seco. El Lago de Güija y la Laguna de Metapán son dos recursos hídricos superficiales importantes. Existen pequeñas y moderadas cantidades de agua dulce. Los ríos, en general, se encuentran altamente contaminados por detergentes utilizados para el lavado de la ropa, pesticidas provenientes de cultivos de hortalizas, desechos sólidos provenientes de asentamientos humanos cercanos a las quebradas y a sus cauces, efluentes cloacales de los centros urbanos, así como por excretas de cerdos y aves. 46. El mayor uso del suelo en la subregión Metapán-La Palma corresponde a pastos naturales, granos básicos, bosques naturales y café. También existen pequeñas áreas con cultivos de hortalizas y frutales. El cultivo de maíz, maicillo y fríjol es el más significativo; la extensión cultivada se desarrolla sobre suelos moderadamente profundos y poco inclinados, distribuyéndose el maíz y maicillo en las ondulaciones y el fríjol en las partes más altas. Las prácticas de cultivo varían desde las formas tecnológicas más antiguas hasta los métodos más modernos, aunque dependen, mayormente, de la extensión de las propiedades. Hay muchas fincas pequeñas, de subsistencia, que producen cosechas para el consumo local; los niveles de producción son muy bajos. El cultivo de hortalizas se realiza en la estación seca en zonas con factibilidad de riego, en las terrazas de los ríos y en el margen norte de la Laguna de Metapán y del Lago de Güija, con cultivos de sandía, ejote y tomate, entre otros. 47. La mayor parte de la actividad agrícola de los pequeños productores se desarrolla en laderas de más de 30% de pendiente. En estas áreas se presentan los problemas sociales y Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
23 ambientales más serios, debido a la presión antrópica sobre la tierra. Los pastos naturales (13% de la zona) se utilizan en el pastoreo extensivo de ganado. Los bosques ocupan el 43% del área de esta zona; su potencialidad es eminentemente forestal. No obstante, tomando en cuenta los sistemas actuales de producción que se desarrollan en estas tierras (cultivo de granos básicos, pastoreo de ganado en alta pendiente, quema de bosque y uso excesivo de agroquímicos), la región está entrando en etapas avanzadas de erosión. 48. En la “baja elevación” de la cuenca del Lempa, los suelos permiten la formación de pequeños acuíferos. La cuenca media tiene poca cobertura vegetal que produce una escorrentía relativamente uniforme en toda el área. Los deslizamientos de materiales -ya sean causados por la lluvia o movimientos tectónicos -han contribuido grandemente para que en los cauces de los ríos y quebradas haya mucho material de arrastre. En el Alto Lempa Norte, el Embalse del Cerrón Grande es un punto estructural significativo. Los suelos tienen un máximo potencial de escorrentía y mínima infiltración; estos suelos son más sensibles al efecto de la deforestación en su capacidad de retención del agua durante la época lluviosa. Alrededor del embalse Cerrón Grande, existen suelos agrícolas apropiados y adecuados para el cultivo permanente. Sin embargo, en las estribaciones de las montañas de Chalatenango y Esesmiles se observan graves problemas de erosión. En la cuenca alta predominan las áreas de bosque natural y artificial, tierras sobre-pastoreadas y áreas de cultivos de granos básicos de subsistencia. Aquí se reúnen el conjunto de tierras inadecuadas para el uso agropecuario, pero que son aptas para la plantación o replantación de especies forestales de protección, adaptables a cada zona climática. Muchas áreas de esta clase, generalmente, se encuentran combinadas con tierras que son aptas para la conservación, protección e incremento de la vida silvestre, así como para la recreación escénica. 49. En Chalatenango, la situación hídrica es bastante crítica. La cuenca del Río Sumpul ha experimentado una drástica reducción, de hasta un 70% en su caudal, comparada con los valores promedio registrados en la década de los 1970s y 1980s. La red hídrica está poco desarrollada y existen reducidas fuentes de agua dulce. De noviembre a mayo existe un déficit de agua en la zona. Únicamente el 0.8 % de los suelos no tiene restricciones para la agricultura. El 25% (unas 6,437 hectáreas) son suelos poco profundos y de moderada fertilidad; en las zonas del área montañosa, la fertilidad es mayor. La variabilidad de condiciones le imprime una amplia aptitud de usos, aunque un 40% del área presenta muchas limitaciones para la producción agropecuaria. Debido a sus limitaciones, la vocación se restringe a cultivos forestales y, eventualmente, frutales, como ser el marañón, guayaba, u otros no muy exigentes en suelo. También tiene una aptitud para el cultivo de pastos naturales o mejorados, dedicados a ganadería intensiva. El 13% no presenta posibilidades para su aprovechamiento agropecuario o forestal. 50. En el Valle Alto del Lempa-Chalatenango existe una vocación agrícola extensa, aunque combinada con áreas boscosas naturales, con vistas panorámicas de alto valor. En la zona central, el uso principal es la producción de frutales, café y producción de granos básicos (maíz, sorgo, fríjol, arroz). En lugares en los que el bosque original ha sido talado y la biodiversidad severamente afectada, se producen derrumbes que ponen en riesgo a pueblos y carreteras. Asimismo, las quemas anuales contribuyen también a la deforestación y erosión de los suelos. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
24 51. Existen diferentes zonas con potencial minero; entre éstas Metapán y El Paisnal (hierro, plomo, zinc, cobre y plata), San Isidro (oro y plata), así como Chalatenango y Jutiapa (cobre). Sin embargo, por el momento, solamente existe actividad de exploración. Las calizas de los estratos de Metapán constituyen un recurso mineral no metálico importante que se encuentra en explotación para la fabricación de cemento. De los cauces de los ríos Angue y Lempa se extraen áridos como materia prima para la industria de la construcción. Los recursos minerales metálicos de la Subregión Valle Alto del Lempa-Chalatenango se encuentran en los distritos mineros del Paisnal, donde se han explotado hierro, plomo, zinc, cobre y plata. En Chalatenango, la actividad minera se concentra en el cobre. Dos distritos mineros destacan en la microrregión: Jutiapa (cobre) y San Isidro (oro y plata). 2.2 Región Nororiental 52. En el PNDOT, la Región Nororiental (Figs. 4 y 5) incluye a cuatro microrregiones, distribuidas en tres departamentos y 43 municipios.
Fuente: PNODT, 2004
Figura 4. Región Nororiental REGIÓN NORORIENTAL
Microrregión Manantiales del Norte
Microrregión Oscicala-Perquín
Microrregión Gotera-Chapeltique
Microrregión Santa Rosa de Lima
Figura 5. División por microrregiones de la Región Nororiental.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
25 53. La región posee una extensión de 3,069 km²; comparte muchas de las características de la Región Noroccidental, particularmente en lo que concierne a la marginalidad provocada por las deficiencias de conectividad vial. Sólo Santa Rosa de Lima escapa a esta consideración, por ser un polo comercial dinámico, relacionado con la cercanía al punto fronterizo de El Amatillo. La región se caracteriza por su drasticidad climática que limita las actividades agropecuarias exitosas. La parte media de Morazán presenta temperaturas promedio anuales menores a 27º C, lo cual repercute en el óptimo aprovechamiento del potencial productivo de las tierras. La zona de las montañas intermedias -con alturas por encima de los 1000 msnm -constituye el área de ecosistemas frágiles. 54. Los principales ríos que cursan por la zona son el Torola, el Upire y el Goascorán, todos en el límite fronterizo con Honduras. Al noroeste, el Río Lempa cursa una pequeña extensión de la región. Existen muy pequeñas cantidades de mantos acuíferos subterráneos. En la zona norte de Morazán, se han identificado alrededor de 850 ha con posibilidad de aprovechamiento bajo riego, mediante embalses en los ríos San Francisco y Yamabal. En general, se está produciendo una drástica disminución de los caudales de los principales ríos y fuentes superficiales aprovechables para el consumo humano. En Oscicala-Perquín, el agua para actividades productivas alcanza niveles críticos; en Gotera-Chapeltique no existen acuíferos continuos. En muchas subcuencas de Santa Rosa de Lima, los materiales se vuelven prácticamente impermeables; la posibilidad de explotar agua subterránea en estas partes intermedias depende de la cercanía de las perforaciones al cauce de los ríos principales. 55. En la región, predominan suelos con distintos niveles de limitación agrícola. Al sur y al este, los problemas de erosión se pueden considerar inapreciables. Sin embargo, en los alrededores de los municipios de Jocoro, Bolívar y Santa Rosa de Lima, así como en la media montaña alrededor del Volcán Cacahuatique, existen problemas muy elevados de erosión. La producción se concentra en la ganadería, el cultivo de café, henequén, maíz, maicillo y frijol; los cultivos son practicados en pequeñas extensiones dispersas en distintos sectores. 56. Respecto de las zonas de vida, la región se caracteriza por la presencia de amplias formaciones vegetales, principalmente pinares y asociaciones de pino-roble en el norte y noroeste, aunque también existen rodales de bosque subperennifolio y bosque de galería en los ríos y quebradas. Hacia el sureste de Gotera y en la cuenca del Río Goascorán, se presentan bosques deciduos, morrales y arbustos espinosos. El área exhibe una belleza paisajística conformada por diferentes elementos, como ser: el cauce del Río Sapo y la Sierra de Nahuaterique. En las estribaciones del Volcán Cacahuatique existe vegetación abierta arbustiva y cafetales en la zona de mayor altura. Existen humedales artificiales en el embalse de la presa 15 de Septiembre, los cuales albergan poblaciones de aves acuáticas. Las especies de árboles presentes incluyen caoba, cedro, ceiba, bálsamo y copinol. La especie de pino más abundante es el pino ocote, el cual puede asociarse con encinos y liquidámbar, aunque no se lo encuentra en bosques puros. Por otra parte, los valles de los Ríos Torola y Sapo son un hito paisajístico importante, ya que constituyen un tipo de valle fluvial intramontano, no muy frecuente en el país. En relación a las coberturas vegetales, sobresalen los bosques de coníferas, un recurso de potencia turístico y recreativo. El resto del territorio contiene tierras de bajo potencial productivo, en condiciones naturales.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
26 57. Se destaca la intensa actividad minera de explotación que ha experimentado en el pasado y los proyectos de exploración que están siendo ahora ejecutados. Los principales distritos mineros son: Chapeltique-Sesori, Jocoso-Santa Rosa de Lima y Yamabal –El Hormiguero. En todos, oro y plata son los principales recursos. En las cercanías de la ciudad de San Francisco Gotera y Upire existen afloramientos de perlitas. En Corinto, Morazán, existen afloramientos de piedra pómez que pueden ser aprovechados para diversos usos en la industria de la construcción. En la actualidad, los principales centros mineros se encuentran temporalmente fuera de operación. La actividad minera ha tenido en el pasado severas implicaciones, ya que los residuos eran depositados hacia el Río Seco, (minas ubicadas en Jocoro); este río era utilizado para abrevar ganado, usos domésticos, así como para la recreación local. 2.3 Ecosistemas y áreas protegidas de la Zona Norte 58. Para la EAE del Programa, se ha elaborado un mapa actualizado de los ecosistemas y de las áreas protegidas. Debido a los avances que se han dado en la resolución de los datos satelitales, el nuevo mapa de ecosistemas de la ZN fue actualizado, a partir de imágenes ASTER con resolución espacial de 15 m; es decir, casi tres veces más preciso que el mapa producido en 2000 (Fig. 6). La metodología empleada para la elaboración de los actuales mapas, así como el detalle de los datos se encuentra en el Anexo 2.
Figura 6. Mapa de Ecosistemas de la ZN y el trazo del Corredor Biológico Nacional.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
27 59. En la ZN existen 15 áreas naturales con aparente protección; sin embargo, solamente el Parque Nacional Montecristo cuenta con protección legal y con plan de manejo (ver Anexo 2). Asimismo, podría considerarse como área frágil los humedales del Embalse del Cerrón Grande y el de San Diego – La Barra. Podría darse el mismo calificativo a los relictos de bosque ripario que se encuentran en las riberas de los ríos. Adicionalmente, se deben incluir las áreas naturales privadas. 60. En el análisis de vacíos aplicado a las áreas protegidas, se identificaron los vacíos asociados al uso de la tierra y a los ecosistemas (ver Anexo 2). Se puso énfasis en la forma en la que estos vacíos afectan la gobernabilidad ambiental del sistema. Conceptualmente, el Gap Análisis debe realizarse a partir de la evaluación de la cobertura de la tierra, la distribución de especies y la tenencia de la tierra. Sin embargo, estos dos últimos aspectos, en la ZN, son un verdadero “vacío” de información. Según la clasificación de Uso de la Tierra, “Corine Land Cover, la ZN presenta 36 diferentes usos (ver Anexo 2), predominando cultivos (granos básicos, caña de azúcar, hortalizas) con 299,751 ha; bosque (latifoliado, confieras, mixto, galería) con 225,919 ha; pastos (naturales y cultivados) con 122,811 ha; arbustos 57,524 ha, cuerpos de agua (lagos, lagunas, humedales, ríos) con 19,926 ha, urbanizaciones 10,678 ha y cafetales 10,463, con ha, entre otros usos. 61. Ninguna de las áreas protegidas cuenta con más de tres ecosistemas distintos, excepto en el caso del Parque Nacional Montecristo, donde se identifican el bosque nuboso, el submontano y el de coníferas. La cobertura del suelo de las 15 áreas naturales protegidas es variada, pero llama la atención que en ellas se identifiquen usos eminentemente agrícolas, por ejemplo, pastizales y cultivos en general (granos básicos, café, caña de azúcar). Solamente el área natural Río Sapo, ubicada en el oriente del país, no presenta ese tipo de uso. Otra de las situaciones que muestra la dinámica del cambio de los ecosistemas, es Colimita, supuestamente un área protegida que, en la actualidad, ya no tiene cobertura boscosa (ver Anexo 2). 2.4 Herencia cultural4 62. Los restos arqueológicos que han sido asociados con una temprana ocupación del actual territorio salvadoreño, entre los 11,000 a.C. y, aproximadamente, el 5,000 a.C., están compuestos, principalmente, por pinturas y grabados rupestres. Probablemente, el sitio de mayor antigüedad en la ZN es Gruta de Espíritu Santo, un abrigo rocoso ubicado en Corinto (departamento de Morazán). Actualmente, el sitio tiene un registro de “Parque Arqueológico Rupestre”. El área donde se encuentran las pinturas y petroglifos fue adquirida por el Estado. Entre las figuras, destacan aquellas de seres antropomorfos con penachos en la cabeza, representaciones de manos humanas, aves, serpientes y figuras geométricas; predominan los colores rojo, amarillo y azul. Cerca del sitio se identificaron otros sitios con pintura rupestre. Entre estos sitios se encuentran los siguientes: La Cueva del Toro, Cueva de Las Figuras y Cueva de Los Fierros. 63. Entre 1976 y 1977, la Presa Cerrón Grande fue concluida en la ZN y los sitios arqueológicos que se encontraban en el área de embalse fueron cubiertos de agua. Se 4
El estudio técnico con la descripción completa y detallada de la herencia cultural yace en el Anexo 3.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
28 identificaron 24 sitios en el área, tanto en el sector del embalse como en sectores adyacentes (Fowler y Ernest 1985); cinco de ellos pertenecen al Periodo Preclásico (1500 a.C.-250 d.C.) y 12 al Periodo Clásico (250 d.C.-900 d.C.). De la revisión de sitios ubicados en el área de influencia del Programa, se puede incluir a Valle Nuevo, un sitio de 0.75 ha, ubicado en el Municipio de Masahuat, en el departamento de Santa Ana, así como a Llano Guajoyo (Municipio de Metapán); Belén Guijat II (Municipio de Metapán); Texistepeque, (Departamento de Santa Ana); La Ciénega (Municipio de El Paraiso); La Cabaña (Paleca) (Municipio de Paisnal) y El Rosario (Municipio de El Paraíso). 64. Del registro de sitios arqueológicos que pertenecen al Periodo Post-Clásico (900-1540 d.C.) y que están ubicados en el área de influencia del componente de conectividad vial, incluidos los ramales de conexión, se encuentran : Santa Catarina (Municipio de Santiago de la Frontera); Azacualpa III (Municipio de Metapán; Atempa Masahuat (Municipio de Masahuat); Cerro Colorado (Municipio de Masahuat); Las Lajitas (Municipio de Chalatenango); Salto El Coyote (Municipio de Plazuelas); y Rocas Coloradas (Municipio de Plazuelas). 65. Del total (671) de sitios registrados por el Departamento de Arqueología, 202 sitios se encuentran dentro del área de influencia (Tabla 2). En el Anexo 3 se presenta la lista, a detalle, de los sitios identificados. Tabla 2. Distribución de sitios, por tipo. Tipo Sitios sin Ficha Técnica Parque Arqueológico Rupestre Sitio Arqueológico de Primer Orden Sitio Paleontológico Sitios Históricos Sitios de Arte Rupestre Sitios de Segundo Orden TOTAL
Cantidad 22 1 1 1 15 28 134 202
Fuente: Informe sobre patrimonio cultural (Juan Albarracin-Jordan)
66. De los 202 sitios, solamente 14 tienen asociado algún componente cultural (p.ej. Clásico, Postclásico). Son 144 sitios de los que no se conoce su vínculo temporal, o su asociación con determinada cultura arqueológica. Es decir, que un 93% de los sitios que yacen en el área de influencia no han sido investigados. 2.5 Aspectos socioeconómicos 67. La historia reciente de El Salvador no puede ser comprendida a cabalidad si no se mencionan los Acuerdos de Paz, firmados en 1992, los cuales marcan el cese de la guerra y del conflicto armado; este evento es un hito, un mojón cronológico, histórico y referencial para El Salvador, porque a partir del mismo se comienzan a observar una dinámica importante en casi todos los órdenes de la vida social, económica y política del país. En el espectro político, sobresale la realización exitosa de tres elecciones presidenciales (1994, 1999 y 2004), celebradas con significativos grados de transparencia, paz social y aceptación Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
29 de los resultados, reflejando con ello importantes cuotas de confiabilidad en el sistema político-electoral. ARENA mantiene una línea de prioridades que ha aportado estabilidad en el orden económico, especialmente en la disciplina macroeconómica. 2.5.1 Características territoriales y demográficas 68. La ZN está conformada por nueve de los 14 departamentos en los que se divide El Salvador (Tabla 3). Región Occidental Central Central Central Central Central Oriental Oriental Oriental
Tabla 3. Relación de municipios de la ZN, por departamento Departamento Total de municipios por Cantidad de departamento municipios en la ZN Santa Ana 13 5 Chalatenango 33 33 La Libertad 22 1 San Salvador 19 2 Cuscatlán 16 1 Cabañas 9 9 San Miguel 20 8 Morazán 26 26 La Unión 18 9 Total 176 94
69. La ZN cubre un poco más de un tercio del territorio de El Salvador y tiene, aproximadamente, unos 850,000 habitantes. De los 262 municipios de El Salvador, 176 se encuentran reunidos en estos 9 departamentos, de los cuales, 94 formarán parte del Programa. 2.5.2 Aspectos económicos 70. El Salvador ha mejorado, notablemente, sus indicadores económicos en los últimos años. A partir de los Acuerdos de Paz, El Salvador ha sostenido un criterio sólido en el mantenimiento de políticas macroeconómicas y de reformas estructurales, las cuales han contribuido al mantenimiento de bajas tasas de inflación, déficit fiscales aún manejables y moderados niveles de endeudamiento. Pese a este buen resultado, también es necesario indicar que el crecimiento económico se desaceleró a mediados de los 1990s. La tasa de crecimiento del PIB promedio (alrededor de 6.2% anual) descendió a 3.1% a finales de esa década e inicios del presente siglo. En parte, debido a una combinación de factores, como ser, la caída de los precios del café y las secuelas de los terremotos. En cifras absolutas, el resultado de los terremotos se reflejó en pérdidas económicas equivalentes a un poco más de US$1,600 millones, lo que representó el 13% del PIB en el año 2000. El Salvador pasó de un Índice de Desarrollo Humano (IDH) de 0.704 a 0.691, lo que implicó un retroceso de tres años. La pobreza aumentó de 45.1%, en 1999, a 51.2%, en 2001; las exportaciones registraron una caída de 2.2% y las importaciones crecieron un 4.3% en el mismo año. La mayor parte del empleo es generado por el sector comercial, el cual explica el 27% de los ocupados. La industria manufacturera es la segunda rama que genera más empleos, y está constituida principalmente por mano de obra femenina.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
30 71. No obstante, en términos generales, las proyecciones para los próximos años reflejan datos interesantes que suponen adelantos significativos o que, por lo menos, hacen esperar buenos resultados, tal como se puede apreciar en la Tabla 4. Tabla 4. Escenario macroeconómico de mediano plazo. (como % del PIB mientras no se indique lo contrario) 2005 2006 2007 2004 Indicadores macroeconómicos Crecimiento del PIB (cambio porcentual) 1,8 2,5 3,0 3,0 Inflación (cambio % al término del 5,5 2,5 2,5 2,5 periodo) Reservas brutas (meses de importaciones) 4,5 4,3 4,3 4,3 Inversión extranjera directa 1,0 1,0 1,5 1,5 Cuentas del sector público Total ingresos del SPNF 16,8 17,1 17,0 17,4 Ingresos Corrientes 16,3 16,6 16,7 17,1 Ingresos tributarios 12,2 13,3 13,6 14,1 Total gastos del SPNF 19,3 20,1 19,3 18,9 Gasto corriente (incluidas pensiones) 16,7 16,8 16,3 15,8 Gasto de capital 2,6 3,3 3,0 3,1 Total saldo de SPNF -2,5 -3,0 -2,3 -1,5 Total deuda del SPNF 40,5 40,9 40,7 40,3 Balanzas de pagos Saldo en cuenta corriente -4,4 -4,0 -4,2 -4,3 Exportaciones de bienes 20,4 19,6 19,7 19,6 Importaciones de bienes (f.o.b.) -36,2 -35,6 35,5 -35,6 Partida de memorando Producto interno bruto (US $millones) 15,697 16,474 17,506 18,500 Saldo global del SPNF (sin pensiones) -0,7 -0,9 0,1 0,7
2008
2009
3,0 2,5
3,0 2,5
4,3 1,5
4,3 1,5
17,9 17,6 14,6 18,9 15,4 3,5 -1,0 39,5
18,4 18,1 15,2 19,7 15,0 4,7 -1,3 39,2
-4,3 19,8 -35,5
-4,2 20,0 -35,6
19,550 1,2
20,660 0,8
72. En términos del PIB, la ZN siempre se mantiene por debajo del nivel nacional. Asimismo, el poder adquisitivo de los habitantes de la ZN es menor que el promedio nacional. Hay falta de empleo, o diversidad del mismo, y menores salarios que inciden directamente en la calidad de vida de los habitantes. Trece de cada 100 salvadoreños que viven en la ZN no tienen empleo. La falta de oportunidades y el bajo poder adquisitivo han incidido, notablemente, en la emigración. El Índice Integrado de Marginalidad Municipal (IIMM) de la ZN califica a la mayoría de municipios entre la pobreza extrema severa y la pobreza alta. El 79% de los hogares de la zona están en pobreza total. A nivel nacional el total de hogares en pobreza total es de 35%, menos de la mitad de lo que se indica para la ZN. 73. El flujo de remesas cobra cada vez mayor importancia para la economía salvadoreña (Fig. 7), cubriendo cerca del 75% del déficit comercial, con un equivalente del 67% de las exportaciones. El país registró, en 2004, un récord histórico en el ingreso por remesas familiares, al totalizar 2,547.6 millones de dólares. Las remesas, en la actualidad, inciden de manera decisiva en la economía nacional. En 2006, las remesas representaron el 19% del PIB. Las remesas son una fuente determinante para el ingreso de las familias más pobres y el reto actual está orientado al diseño de efectivas y creativas políticas que permitan la Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
31 utilización de estos recursos en rubros de inversión. Entre los 94 municipios de la ZN, se acumula un monto mensual de $9, 724,896 por concepto de remesas
Fuente: PNUD, 2005
Figura 7. Hogares que reciben remesas, por municipio, a nivel nacional (2005).
2.5.3 Educación 74. Según datos del Ministerio de Educación, se ha logrado reducir los índices de analfabetismo de la población salvadoreña, de un 24.5%, en 1992, a 16.4% en 2006, en personas de 15 años y más. La tasa de alfabetización de adultos en la ZN es de 77.42%, la cual se encuentra por debajo de la tasa nacional, que es de 83.15%. Por otra parte, la tasa de matriculación nacional, en 2006, fue de 66.6%, según datos del MINED, quedando la ZN a 2.3 puntos porcentuales por debajo del promedio de país. Como una especificación relativa al género, las diferencias en el nivel educativo de la población son más marcadas en las mujeres que en los hombres. La tasa de analfabetismo de las mujeres es del 17.7%, es decir, 4.7 puntos porcentuales más alta que la de los hombres. En el área rural, el porcentaje de mujeres analfabetas alcanza el 27.1%, mayor que el de los hombres analfabetos (22.2%). 75. En el sector público, existen tres tipos de modalidades de administración de los centros educativos: el Consejo Directivo Escolar (CDE), que es presidido por el director de la escuela e integra a representantes de docentes, padres de familia y estudiantes mayores de 12 años; la Asociación Comunal para la Educación (ACE), constituida por padres de familia que administran escuelas públicas en las zonas rurales (modelo EDUCO); y los Consejos Educativos Católicos (CECE), constituidos por miembros de la comunidad, que administran los centros educativos bajo convenio entre el MINED y la Iglesia Católica. Son 4,407 los centros educativos que se encuentran en la ZN. Aún cuando hay una mayor participación de la población en edad de estudiar en el sistema educativo, no todos tienen acceso a la escuela (FUSADES 2007). Uno de los resultados más sobresalientes del Plan Decenal de Reforma Educativa, 1995-2005, fue la ampliación de la cobertura, especialmente en la educación Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
32 básica (primero a noveno grado). Entre 1998 y 2004, la tasa neta de matrícula creció en parvulario (4-6 años), de 34.7% a 45.5%, en básica, de 83.8% a 90.7%, y en media, de 22.1% a 28.9%, aunque la tasa neta de matrícula en parvulario (6 años) y media sigue siendo baja. 2.5.4 Salud 76. En la ZN, la esperanza de vida alcanza los 69.8 años. Hay 16 hospitales ubicados en los nueve departamentos. Se contabilizan 211 centros de salud. Según datos del MSPAS, en el período comprendido entre diciembre de 2006 y agosto de 2007, las infecciones respiratorias agudas fueron la principal causa de consulta en la zona, seguidas de casos de diarrea y gastroenteritis y, finalmente, de neumonía. El MSPAS, a través de los SIBASI, mantiene en funcionamiento infraestructura especializada para la atención en el primer nivel. Santa Ana y San Miguel son los departamentos con mayor número de hospitales de la red pública; cada uno cuenta con tres centros hospitalarios. Los departamentos de La Libertad y Morazán cuentan con un hospital, cada uno, y Chalatenango, Cuscatlán, Cabañas y La Unión poseen dos centros de primer nivel. Por el contrario, en los municipios de Aguilares y el Paisnal, no existen hospitales. 2.5.5 Seguridad pública 77. La ZN presenta moderados niveles de crimen, tanto social como económico. En 2004, 9.54% -es decir casi 1 de cada 10 personas -dice haber sido víctima de violencia social, y cerca del 16% dijo haber sido víctima de violencia económica. Ello implica que casi el 50% de los pobladores se siente seguro, lo que hace de esta zona una de las más seguras del país. Ello, al menos en principio, representa una ventaja para el desarrollo del Programa. 2.5.6 Poblaciones en riesgo: migración interna y la “invisibilidad” indígena 78. La ZN ha sido considerada como un “rincón” donde aspectos propios del desarrollo de las ciudades no están presentes, tales como, vías de acceso (en buen estado), empresas generadoras de empleo, centros educativos diversificados, acceso a medios de comunicación y otros servicios básicos. El desplazamiento interno tiene un carácter, fundamentalmente, económico, señalado por la búsqueda de nuevas oportunidades. A este panorama, como se verá más adelante, se tiene que añadir la posibilidad de que algunos componentes del Programa podrían exacerbar esta situación; ello, debido a las expropiaciones a realizarse por el trazo de la nueva carretera, por la venta de sus tierras o por la baja demanda de empleo. 79. La herencia indígena en el país no manifiesta, necesariamente, los rasgos culturales distintivos que otros pueblos, o etnias, de otras latitudes de América Latina mantienen con sus ancestros prehispánicos. La indumentaria, el lenguaje y las costumbres de las comunidades campesinas con tradición indígena (CCTI) han atravesado un proceso sincrético con elementos de las culturas occidentales, aunque el núcleo de su marco institucional permanece vigente. De acuerdo a los datos preliminares que se tienen, las CCTI estarían concentradas en el departamento de Morazán, aunque existen pautas acerca de su presencia en San Miguel y Chalatenango.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
33 2.5.7 Relaciones de género 80. En la ZN, 17.5%, de mujeres son analfabetas en relación al 11.8% de los hombres. Esta misma situación prevalece en el área rural, donde las mujeres tienen una tasa del 25.9%, 5.9 % más que los hombres (DIGESTYC 2005). La condición de escolaridad femenina es, sin lugar a duda, una situación de desventaja para competir en un mercado laboral, que exige un mayor nivel educativo. Las estadísticas del Instituto Tecnológico Centroamericano (ITCA) revelan que los hombres sobrepasaron en 56% a las mujeres con formación técnica (22%), en 2004. En educación superior técnica, aún persiste la mayoría masculina; las especialidades en las que ingresan más comúnmente las mujeres es en técnico en preparación y servicios de alimentos e ingeniería de la confección industrial. 81. Las distintas actividades económicas y las condiciones relevantes de participación según el ISDEMU (2005) son: • Comercio y servicios en hoteles y restaurantes (38%) Un 70 % de mujeres trabajan por cuenta propia, 11 % son familiares no remuneradas y sólo un 12% de ellas son asalariadas permanentes. • Industria manufacturera (23%) Un 45 % son asalariadas permanentes, 34 % trabajan por cuenta propia y únicamente un 0.9% son empleadoras/patronas. • Agricultura, Ganaderías y Caza y Silvicultura (10 %) Un 41% de mujeres son asalariadas temporales 21 %, familiares no remuneradas 8 %, empleadoras/patronas, 20 %, trabajan por cuenta propia y un 10% son asalariadas permanentes. • Servicios comunales y Sociales (10%) Un 77 % trabaja por cuenta propia, 19% son asalariadas permanentes y únicamente el 0.8 % es empleadora /patrona. • Servicio doméstico (19%) 82. Las mujeres que no poseen un trabajo remunerado mencionan como principal razón para no trabajar fuera del hogar el cuidado de hijos e hijas; en algunos casos sostienen que su pareja no se lo permite o que no encuentran trabajo. Las mujeres demandan apoyo en el cuidado de sus hijos/as para posibilitar su inserción en el mercado laboral, mayor formación para desempeñar un trabajo remunerado, aunado a las posibilidades de empleo (IUDOP 2000)5. El acceso de las mujeres al crédito es limitado. Cuando las mujeres rurales tienen la posibilidad de obtener crédito, las condiciones de reembolso les suelen obligar a vender su cosecha a precios muy bajos. En resumen, el trabajo informal femenino en El Salvador constituye el 60% del sector informal de la economía. (Encuesta Nacional de Género 2000). Esta situación, aunada a los obstáculos para acceder al crédito y a la tierra, apunta hacia la necesidad de hacer los esfuerzos que posibiliten mejorar las condiciones de desventajas referidas para que el programa alcance sus principales objetivos. 5
Instituto Universitario de Opinión Pública, Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas".
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
34
Capítulo 3 Los involucrados y el proceso de participación pública 3.1 Identificación de involucrados (stakeholders) 83. Los avances hechos por la Comisión Nacional de Desarrollo (CND), en términos de la divulgación del Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte fueron una base importante para diseñar la estrategia de consulta con los involucrados. Los resultados obtenidos por la CND permitieron hacer un importante análisis de los temas socioambientales de principal preocupación. La CND, en coordinación con la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP), llevó a cabo sesiones de consulta en distintos niveles: grupos de interés, especialistas, ciudadanos en el territorio, institucional y general. 84. La CND reportó que entre octubre de 2005 a mayo de 2006, se realizaron más de 50 jornadas de trabajo con la participación de unas 2,000 personas. En la lista de organizaciones involucradas en el proceso se encuentran (i) empresarios, (ii) salvadoreños residentes en el exterior, (iii) mujeres productoras, (iv) alcaldes municipales de la ZN, (v) especialistas en medio ambiente, (vi) especialistas en ordenamiento territorial, (vii) especialistas en conectividad vial y en desarrollo social, (viii) funcionarios públicos, (ix) representantes de agencias de cooperación internacional, (x) ONGs y (xi) dirigentes de organizaciones feministas. Hubo participación de ciudadanos en encuentros realizados en las ciudades de Nueva Concepción, Sensuntepeque, Santa Rosa de Lima, San Francisco Gotera, San Miguel, Santa Ana y San Salvador. Uno de los niveles más importantes de consulta fue el que se llevó a cabo en cuatro puntos de la región norte, para dar participación a 430 ciudadanos, autoridades locales, docentes, estudiantes, productores, comerciantes, empleados públicos y privados, campesinos, representantes de asociaciones de desarrollo local y ONG de 92 municipios de la ZN. 85. Los resultados obtenidos mostraron que existen varios temas de preocupación respecto del desempeño ambiental y de su vínculo con los aspectos institucionales y legales que permitan un “desarrollo ordenado y sostenible”. Del proceso de consulta, la CND preparó un informe detallado, en el que se da cuenta de los objetivos planteados, la metodología aplicada y los resultados obtenidos. 3.2 El proceso de participación y consulta pública de la EAE 86. Sobre la base de las consultas llevadas a cabo por la CND, el plan de participación y consulta pública de la EAE se concentró en los grupos vulnerables, los pequeños productores, las ONGs que trabajan con el tema indígena y los alcaldes municipales. Estos grupos son los actores locales clave con los que el Programa se relacionará estrechamente. En el caso de las CCTI y los pequeños productores, el componente productivo, en particular, tendrá una relación directa con los sistemas de producción local y con cambios en los patrones de relación con otras organizaciones, como ser, la banca. 87. Inicialmente, el proceso de consulta de la EAE contemplaba la realización de tres eventos (audiencias púbicas), orientados a establecer prioridades y recomendaciones de los Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
35 involucrados, validación de las estrategias que conformarían el Plan de Acción y, finalmente, la entrega del mismo. Se consideró apropiado ajustar el proceso, de tal forma de incorporar etapas conexas de participación, con énfasis en la convocatoria a grupos vulnerables y sus contextos culturales. Esto fue significativo, toda vez que las asociaciones comunales y los pequeños productores habían tenido muy poca participación –en algunos casos, ninguna – de los procesos de consulta anteriores. El proceso se desarrolló en cinco eventos con una visión que permitió la divulgación adecuada de la información, la creación de espacios de internalización –culturalmente adecuados –de tal manera que los protagonistas pudieron hacer aportes más contundentes respecto de sus preocupaciones respecto de las prioridades ambientales y sociales vinculadas al Programa (Fig. 8). Productos
Etapas
Insumos Información de la EAE, su importancia en el marco del Programa
Etapa de divulgación e internalización de la información
Material de apoyo y preguntas generadoras Aportes escritos y verbales de las y los participantes en la etapa de divulgación e internalización Propuesta del Plan de Acción de la EAE
Etapa de recepción de aportes, preocupaciones y consulta
Motivación para la participación en el proceso de consulta Reflexión sobre la situación socioambiental, sus prioridades, necesidades y pontencialidades Incorporación de las sugerencias y recomendaciones al documento de la EAE
Etapa de presentación del PEA
Ajustes al documento propuesta del PEA
Figura 8. Proceso de Consulta de la EAE del Programa 88. La ejecución de este proceso demandó un importante esfuerzo de identificación y convocatoria de personas de los grupos. Tres de ellos se llevaron a cabo en el territorio; únicamente las reuniones con los alcaldes y la entrega del PEA fueron realizadas en la ciudad de San Salvador. Las actas de las reuniones y la lista de participantes se encuentran en el Anexo 4. Adicionalmente, el equipo de consultores realizó consultas especializadas con representantes del gobierno y de la sociedad civil (Anexo 4). 3.2.1 Consulta con pequeños productores/as y grupos vulnerables 89. Con una asistencia de pequeños productores(as) agropecuarios y representantes de grupos vulnerables, se llevaron a cabo tres eventos de participación pública en Chalatenango, Suchitoto y Ciudad Barrios. Los eventos se iniciaron con una presentación del Programa. La presentación estuvo a cargo de representantes de FOMILIENIO, quienes respondieron las inquietudes de los asistentes. Posteriormente, se explicó la naturaleza y propósito de la EAE. Se preguntó a los asistentes si es que tenían otras preocupaciones, al margen de las Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
36 prioridades ambientales inicialmente señaladas. Todos coincidieron en afirmar que los recursos hídricos, la tierra, la producción agropecuaria, la producción forestal y la salud son temas críticos para el tipo de intervenciones que tiene anticipado llevar adelante el Programa. Hubo mención, sin embargo, de los desechos sólidos y las actividades mineras como preocupaciones adicionales. Después de la presentación sobre la EAE, se abrió la sesión plenaria para la recepción de aportes, utilizando preguntas generadoras que propiciaron la reflexión acerca de los temas socioambientales prioritarios que estarían vinculados al Programa. Se hicieron preguntas acerca de cómo se mejoraría la situación del agua, de la tierra, de la producción agropecuaria y forestal, desde cambios que se deberían hacer a las normas y a las organizaciones, tanto a nivel nacional como municipal. 3.2.2 Autoridades municipales y ONGs 90. Veintiocho alcaldes, concejales y secretarios municipales de siete departamentos de la ZN compartieron con 11 representantes de ONGs un proceso de participación en dos etapas; la primera -considerada como una etapa de divulgación e internalización de la información -y la segunda -caracterizada como una etapa de recepción y socialización de aportes. Luego del evento de divulgación, las personas y grupos involucrados se llevaron consigo las preguntas que fueron formuladas y discutidas en la reunión. Se estableció un plazo de dos semanas para la preparación de las respuestas. Este lapso permitió dar un tiempo prudencial para que las autoridades, junto con sus consejos municipales y coordinadores(as) de Unidades Ambientales (UAs), discutieran acerca de (i) las prioridades ambientales y los aspectos institucionales y organizacionales vinculados a éstos; (ii) los escenarios que pueden darse de no efectuarse cambios, y (iii) las propuestas de solución. La etapa de recepción de información se enriqueció con la socialización de propuestas, en sesión plenaria, en la cual las autoridades municipales y/o sus representantes presentaron sus aportes. 3.3 Análisis de involucrados 91. Son varios los actores clave que yacen involucrados con el Programa. Un amplio sector de la administración pública del gobierno central (ministerios, viceministerios y direcciones), los gobiernos municipales y organizaciones de la sociedad civil, todo juegan roles preponderantes en el escenario del Programa. El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) tiene una importancia grande, ya que es la instancia rectora y tiene al frente la coordinación con otras instancias públicas. El Programa representa una primera oportunidad para el MARN de integrar aspectos de su competencia en marcos amplios de desarrollo sostenible y de vincular sus necesidades con las oportunidades que abre el Programa para el fortalecimiento organizacional. Alrededor del MARN se encuentran otros ministerios y entidades públicas, como ser, el MAG, MOP, MINED, INSAFOR y CONCULTURA, los cuales también juegan un rol importante en el contexto institucional y organizacional del Programa. 92. Desde el punto de vista de los alcaldes, el Programa impulsa, en gran medida, el proceso de descentralización; primero porque les permite avanzar en la transferencia de la administración local de los servicios públicos y porque consolida la transferencia de atribuciones que antes quedaban en status quo. Las inversiones a realizarse en beneficio Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
37 del desarrollo local son, en sí, un aliciente para que otras inversiones puedan ser atraídas a la ZN, y esto representa una oportunidad política interesante para las autoridades ediles. 93. Para las micro, pequeña y mediana empresas, el Programa representa una oportunidad para ampliar la producción y el acceso a diversos mercados. No obstante, las diferencias en el tamaño de los empréstitos podrían jugar un rol en el tamaño de los créditos o el acceso a éstos; esto serviría a los intereses de las empresas más grandes, mientras que los microempresarios, muchos de los cuales estarían accediendo a créditos bancarios por primer vez, podrían no tener la capacidad para producir lo suficiente o para pagar su deuda. Una situación similar podrían enfrentar las ADESCOS; éstas asociaciones se organizan para gestionar recursos para el desarrollo de sus comunidades; su personería jurídica es otorgada por el gobierno municipal. Pueden administrar fondos de proyectos para infraestructura o desarrollo social pero requieren de asistencia técnica para consolidar su estructura funcional. Los riegos asociados con la consecución de mercados es el elemento que más preocupa a este tipo de asociaciones. 94. Las asociaciones de mujeres están constituidas, en muchos casos, por mujeres jefas de hogar que se ven en la necesidad de generar ingresos para el mantenimiento de la familia; se dedican a la crianza de aves de corral, siembra de hortalizas y producción artesanal, un buen número de mujeres se dedican a tareas de corte-confección, atención de tiendas, pupuserías, procesamiento de frutas y alimentos; casi todos estos pequeños negocios los hacen de manera informal. Sin la asistencia técnica necesaria y el estímulo a participar de las convocatorias, las mujeres permanecerán en los espacios tradicionales, aspecto que mantendría los niveles de participación de las mujeres en un nivel bastante bajo. 95. Los pequeños productores con economía de subsistencia poseen, en promedio, entre 0.7 y 2.1 ha de tierra. Practican un sistema tradicional de siembra, cultivan granos básicos y crían aves de traspatio, ganado vacuno y porcino. Sólo un reducido número de productores/as cuenta con un sistema diversificado con hortalizas y frutales. Las áreas de cultivo varían entre 0.7 y 2.1 ha. Los cultivos principales son el maíz y sorgo; en menor proporción, fríjol. Destinan su producción al autoconsumo. La crianza de aves de corral, bovinos y cerdos constituyen un complemento alimentario y medio de ahorro para emergencia. Los excedentes generados (en algunos casos generados artificialmente por restricción del consumo) se comercializan como productos primarios y en forma individual, al primer eslabón de una larga cadena de intermediación. Su relación con el Estado se caracteriza por la tensión que se forma alrededor de la tenencia de la tierra. La escala reducida de producción y el mercadeo individual determinan que la capacidad de negociación de los pequeños productores y productoras en el mercado sea baja. Esto les induce a aceptar los precios bajos que les ofrecen por sus excedentes. La producción está determinada por las estaciones y tiene un alto costo por unidad producida; en general, la calidad del producto es baja. Sus formas de vida se distinguen de aquellas comunidades que tienen mayor nexo con centros urbanos. 96. Con un sistema productivo similar, las comunidades campesinas con tradición indígena (CCTI) recogen muchas de las normas y los valores asociados a una institucionalidad de origen prehispánico. Ramón Rivas (2004:34) indica que lo “indígena” en El Salvador está constituido por “aquellas familias, grupos o individuos a título personal que reúnen: (i) un fuerte fundamento ancestral en creencias y prácticas religiosas; (ii) un fuerte fundamento en Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
38 los rituales concernientes al ciclo de la vida, productivos y de la naturaleza, utilización de la medicina ancestral y (iii) un fuerte fundamento en las formas de organización socioeconómicas y religiosas”. En general, lo indígena está representado en muchas de las formas de vida campesina que se expresan en el área rural del país. Por tanto, se habla más de “campesinos con tradición indígena”. Varias comunidades lenca y cacaopera habitarían en la ZN. Rivas (2004:39) afirma que en 12 de los 14 departamentos existen representaciones de comunidades campesinas con tradición indígena. Las CCTI que se conocen están ubicadas en Lolotique, en el departamento de San Miguel, Cacaopera, Chilanga, Guatajiagua, San Simón y Sensembra, en el departamento de Morazán, y Jucuaquín, en el departamento de La Unión. 3.4 Identificación de prioridades ambientales y sociales 97. Las consultas realizadas por la CND dieron como resultado el pedido de varias autoridades y organizaciones respecto de la necesidad de que se establezca más orden y transparencia a la implementación de futuras intervenciones. Se hizo referencia al mejoramiento de las políticas públicas, de modo que aseguren un desarrollo ordenado y sostenible. Sobre esta base, así como por las intervenciones de los distintos stakeholders, se identificaron los principales temas de preocupación sobre factores ambientales y sociales. La mayoría de los consultados consideró insuficiente el enfoque que tenía el componente ambiental en la propuesta del Programa y sugirió que se tome el tema con mayor atención y profundidad. El informe de la CND señala que el uso, acceso y calidad de los recursos hídricos fue un tema crítico en todas las jornadas de consulta. Los consultados coincidieron en señalar que la escasez del agua en la ZN es un factor limitante para el desarrollo. Por tanto, pusieron énfasis en el análisis de la gestión hídrica desde todos sus ángulos, incluyendo la provisión de agua para el fomento de las actividades productivas. 98. Sobre esta base, las consultas realizadas para la EAE con alcaldes, ONGs, pequeños productores y asociaciones locales permitió identificar siete prioridades ambientales y sociales vinculadas al Programa: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) (vii)
Tenencia de la tierra y ordenamiento territorial Calidad y cantidad de recursos hídricos Producción agrícola Producción forestal Salud Educación Identidad y patrimonio cultural (tangible e intangible)
99. El equipo de consultores de la EAE realizó consultas especializadas con representantes de organizaciones gubernamentales, privadas, internacionales y proyectos nacionales e internacionales, vinculados a las prioridades ambientales y sociales del Programa. La participación de estas organizaciones complementa el cuadro de actores involucrados, ya que el conjunto de relaciones que mantiene el gobierno nacional, los gobiernos locales, las organizaciones de la sociedad civil, incluyendo las organizaciones de base, demarca el sistema de gobernabilidad ambiental que yace bajo análisis.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
39
PARTE II Análisis prospectivo e integrado de alternativas y mecanismos de transmisión Capítulo 4 Riesgos significativos sobre las prioridades ambientales y sociales 100. Los mecanismos de transmisión hacen referencia al conjunto de factores institucionales, de gobernabilidad y de economía política que afecta a la performance de las políticas asociadas a las prioridades ambientales y sociales. La identificación de los mecanismos de transmisión y su análisis parten de problemáticas comunes: distorsión de las políticas públicas a través de la estructura y función del orden institucional y organizacional (debilidades y vulnerabilidad) y derivaciones del orden económico-político que repercuten en la distribución de costos y beneficios para los distintos grupos involucrados. Estos aspectos, en conjunción con el análisis de los potenciales efectos con valor estratégico que generaría el Programa, permiten identificar los riesgos significativos asociados a las prioridades ambientales y sociales. 4.1 La Política Nacional de Descentralización 101. La percepción generalizada de los involucrados locales (gobiernos municipales, pequeños productores, grupos vulnerables [CCTI]) es que el marco regulatorio, respecto de las prioridades ambientales y sociales identificadas, contiene aspectos que requieren mayor atención y articulación con las necesidades de los actores sociales locales. Entre las principales políticas de modernización del Estado se encuentra la descentralización y la participación como formas de hacer más eficiente y eficaz el aparato público, dinamizando las formas institucionales y organizacionales para alcanzar mejores niveles de gobernabilidad y desarrollo. Para ello, la modernización del Estado debe hacer frente a una añeja configuración histórica que favoreció la exclusión social y las posiciones rígidas frente a valores de equidad y solidaridad. La descentralización, como proceso sociopolítico, requiere una sistematización permanente del proceso, el cual, en El Salvador, todavía presenta ambivalencia entre la tradición (hiperconcentración del poder central) y la modernización (transferencia efectiva de responsabilidades político-administrativas a las unidades territoriales locales). La voluntad para el cambio, no obstante, yace, sólidamente, reflejada en los principios que guían la PND, enfatizándose la creación de procesos más amplios de diálogo, negociación y consenso, muestra de ello es la conformación de la Comisión Nacional de Desarrollo Local (CONADEL), en 2004. Esto será posible a través de la ampliación y profundización de los espacios de encuentro, espacios que servirán para abrir (en algunos casos, por primera vez) las oportunidades a grupos sociales que, por generaciones, permanecieron “invisibles” frente al Estado y la sociedad. 102. Los gobiernos municipales juegan un rol decisivo en el éxito del Programa y en la reforma administrativa del Estado; pero, su importancia no puede quedar, simplemente, postergada a buenas ideas acerca de sus verdaderas atribuciones y responsabilidades. Este proceso requiere un nivel más alto de voluntad política para afianzar las capacidades de una nueva estructura municipal, acorde con los principios básicos que sustentan la PND: recursos humanos, técnicos y financieros suficientes, infraestructura adecuada, liderazgo estratégico, Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
40 buena gestión de programas y servicios y vínculos provechosos con otras organizaciones. En este último aspecto, particularmente, resalta la conformación de mancomunidades que integran fortalezas y desafíos comunes a un conjunto de municipios vecinos, ampliando así sus oportunidades de cogestión y desarrollo. Allí donde el marco institucional responda a las necesidades locales, los municipios deben vigorizar su sistema de ordenanzas –aspecto que les permite dar respuesta ágil a las necesidades locales -guardando consistencia legal, indiscutiblemente, con los principios del ordenamiento jurídico nacional. Los objetivos planteados por el Programa, en gran medida, se enmaran en los principios generales de la PND. 4.2 La participación pública 103. La PND enfatiza la convicción estatal en el desarrollo local sostenible como una dinámica que surge “desde la base, desde las comunidades”, lo cual implica una ampliación de los espacios de la participación pública como medio para generar mayores niveles de gobernabilidad. Los avances planteados en el conjunto de recomendaciones del PEA, en términos de la participación pública, son transversales a la problemática institucional y organizacional que encierran las prioridades ambientales y sociales. Mejoras en la participación efectiva contribuirán a disolver, sino remover, obstáculos al desarrollo sostenible de la ZN. 104. La Comisión Nacional de Desarrollo (CND) identifica cinco categorías de consulta, de acuerdo a los grupos involucrados: (i) grupos de interés, (ii) especialistas, (iii) grupos territoriales (iv) organizaciones e instancias de gobierno y (v) público en general; las cuales se complementan con funciones propias de los gobiernos municipales (Título IX del CM). Pese a este gran avance, permanece el vacío sobre estándares operativos asociados al tema y que, indudablemente, yacen vinculados al Programa. La revisión global del marco regulatorio actual, concerniente a la participación y la consulta pública, muestra un panorama poco preciso, ameno a juicios de valor que podrían ir en detrimento de pequeñas organizaciones con menor influencia económica y política. En este sentido, la legitimidad de las intervenciones, particularmente en proyectos que requieren la preparación de consulta con grupos vulnerables, se ha visto deteriorada por el uso de la retórica de la participación, simplemente para cumplir con una obligación legal. Será imprescindible, en tal sentido, orientar la participación pública efectiva, de manera que los espacios democráticos puedan ser ampliados y atendidos, particularmente para los grupos vulnerables. 4.3 La política ambiental de El Salvador 105. Los principios que guían la Política Nacional de Medio Ambiente (2000) están relacionados al derecho a un ambiente sano, un desarrollo económico y social compatible con el medio ambiente y la disponibilidad y calidad de los recursos naturales como elementos base para el desarrollo sostenible. El plan, “País Seguro 2004-2009”, incorpora estos principios. La EAE del Programa, precisamente, analiza la compatibilidad que deberá existir entre el desarrollo económico y social y el cuidado del medioambiente y los recursos naturales, de tal forma de que el desarrollo sostenible no sea afectado, en concordancia con la
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
41 Política Nacional de Medio Ambiente. Según el informe del Banco Mundial (2006)6, las prioridades del gobierno actual están enfocadas en tres áreas: conservación de recursos naturales, gestión integrada de recursos hídricos (la cual parte de un nuevo marco legal) y el manejo integrado de desechos sólidos. Este informe también asevera que pese a que la política ambiental fue exitosamente elevada a nivel nacional, los enunciados poseen un carácter tan general y abarcan tantos temas que la visión estratégica se tornó difusa. Información recogida en el MARN corrobora el hecho de que no se tiene una idea clara acerca de las prioridades y metas. La EAE revela que la planificación de la gestión anual del MARN no toma en cuenta los indicadores propuestos por la Estrategia Nacional de Medio Ambiente; esto implica que de continuar esta situación, difícilmente se alcanzarán las metas previstas en su mandato. 4.4 Marco legal y organizacional de la gestión ambiental y su relación con el Programa 106. El marco legal para la gestión ambiental contiene bases sólidas en la Constitución Política del Estado y la Ley de Medio Ambiente. Sin embargo, se han identificado algunos vacíos que no han sido considerados ni llenados en el proceso reglamentario y normativo de la LMA y que, en la actualidad, están afectando el desempeño de las instancias creadas para el cumplimiento de su mandato. La LMA enlista varios instrumentos de política y evaluación ambiental; no obstante, el MARN centra sus tareas alrededor de la EIA. Desde abril de 2007, el MARN cuenta con lineamientos de categorización para obras, actividades y proyectos, lo cual facilita el proceso inicial de la EIA; sin embargo, quedan aspectos que pueden ser mejorados y que permitirían alivianar la carga de trámites que atiende el ministerio. Entre éstos se podría considerar los proyectos con impactos moderados, los cuales podrían acomodarse a un esquema que les permita presentar un plan de manejo específico. En resumen, pese al avance que se ha hecho en la categorización de proyectos, el sistema puede mejorar, tomando en cuenta que la presentación del plan de manejo agilizaría el proceso y disminuiría la carga burocrática. Las decenas de proyectos que el Programa generará se encontrarían en un marco mucho más eficiente y eficaz dentro de un sistema mejorado de categorización. 107. Se ha identificado una ausencia de normas complementarias, pero específicas, que establezcan los criterios fundamentales de una EAE. Aunque no sería conveniente acomodar la EAE a un esquema de detalles, como lo hace la actual normativa, sí se podrían incorporar algunas directrices respecto de los enfoques que tendría este tipo de evaluación ambiental. Será más importante definir el “para qué” se elaborarían las EAEs y no tanto las características de la forma. Asimismo, será conveniente orientar la EAE en términos de su adaptación a los contextos de las políticas, planes y proyectos, concentrando los esfuerzos en un conjunto reducido de prioridades ambientales y sociales, en lugar de emparejar su alcance con los de una EIA. 108. Si bien la LMA y su Reglamento prevén la participación de la población en los ámbitos regionales y locales previo a la aprobación de las PPP o del EEIA, a la fecha, no existe reglamentación o una guía de buenas prácticas que establezca cómo y cuándo debería 6
Este documento corresponde al informe Country Environmental Analysis (CEA) que el Banco Mundial (2006) preparó para El Salvador. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
42 introducirse la misma; tampoco se ha establecido pautas para la identificación de involucrados, la metodología de participación, la validación de resultados, entre otros. Este aspecto es, probablemente, el tema de mayor preocupación, toda vez que el Programa –un medio para desarrollar la ZN de manera sostenible -demanda procesos de participación efectiva de todos los potenciales beneficiarios y afectados, para (i) divulgar adecuadamente información actualizada; (ii) recoger preocupaciones sobre los problemas existentes, los riesgos y amenazas que pudieran surgir en el proceso (iii) identificar las necesidades y demandas que las futuras intervenciones pudieran atender; y (iv) construir consensos. Asimismo, esta situación puede incidir en el cabal conocimiento que los involucrados puedan tener sobre los potenciales impactos y los beneficios de los proyectos. Debido a esta circunstancia, también es posible que las oportunidades que abre el Programa sean aprovechadas por grupos de poder que ejercen mayor influencia social y política. Es indudable que un proceso participativo mal encaminado también puede propiciar el surgimiento de grupos opositores al Programa. 109. Si bien la LMA incorpora programas de incentivos, a la fecha no se ha normado ni aplicado incentivos en las actividades, obras o proyectos con buen desempeño ambiental. Esto ha ocasionado que proyectos con altos potenciales de contaminación no tengan a disposición elementos que los motive a mejorar su performance ambiental. De esta manera, el sistema de comando-control ha sobrecargado las tareas de seguimiento y monitoreo, debilitándolas en su genuina función. No se ha logrado que los productores agropecuarios que poseen tierras con vocación forestal se dediquen a esta actividad; en muchos casos, esto está vinculado a la falta de incentivos, principalmente de orden económico (p.ej., pagos por servicios ambientales). De no emplearse herramientas que permitan al sector forestal desarrollarse, los objetivos del componente productivo del Programa podrían verse limitados al sector agropecuario. La implementación del Programa podría representar una buena oportunidad para aplicar efectivamente los incentivos a la producción forestal. 110. En materia legal sobre reasentamientos humanos, es preciso señalar que la Política Nacional de Vivienda es muy general respecto a este tema; más aún, sólo aparece ligado a situaciones de inseguridad o de alto riesgo, dejando de lado otros tipos de hechos causales de reasentamientos. De hecho, la construcción de la CLN incluirá, probablemente, situaciones en las que se tendrán que reasentar a algunas familias. La regulación de compensaciones por desalojo está definida solamente para los casos en los que se afecta terrenos legales, tanto para propietarios como para habitantes, pero no para terrenos ocupados ilegalmente. Esto anticipa situaciones de conflicto en la ZN. Los actuales canales por los que se conduce una débil política de reasentamiento humano no son ni adecuados ni suficientes. 111. La LMA crea el Sistema de Áreas Naturales Protegidas, constituido por áreas naturales existentes y las que se creen a futuro; dispone que su gestión se sujete a un plan de manejo. Pese a la solidez que presenta el marco legal, un número significativo de áreas protegidas, en la actualidad, no están respaldadas por normas específicas de declaratoria, lo que implica que estas áreas no tienen estatus legal, imposibilitando la aplicación efectiva de la norma. Un ejemplo de esta situación es el caso de Santa Bárbara, reconocida por el MARN como área protegida, pero que no cuenta con el respaldo legal respectivo; el trazo propuesto para la CLN, precisamente, bordea uno de los límites de área. ¿Cuál es la prioridad? Ciertamente, este tipo de irresolución institucional genera este tipo de incertidumbres. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
43
112. El marco legal vigente que regula la gestión de los recursos forestales, está contenido en la Ley del Medio Ambiente, la Ley Forestal y su reglamento, marco regulatorio que establece que el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales se efectúa a través de un Plan de Desarrollo Forestal (PDF). Señala que los proyectos del área forestal no requieren tramitar su PA; sólo deben registrar el plan, el cual debe ser aprobado por el MARN. Empero, al no existir normas técnicas que orienten los PDF, el aprovechamiento forestal funciona de manera discrecional. A esto, se suma la incertidumbre que existe sobre el rol que el MARN o el MAG desempeñan en la autorización de desmontes para usos ajenos al aprovechamiento forestal; ninguna de las instancias, en estos casos, asume responsabilidad, dejando un gran vacío de gestión. Por una parte, esto incidirá en los desmontes que la construcción de la CLN demandará. 113. Por otra parte, el componente de desarrollo productivo del Programa incorporará varios proyectos en el área forestal; todos ellos deberán desarrollar PDFs; de persistir la situación actual, no habrá manera de homogeneizar los aspectos técnicos, a riesgo de que también se produzca una acumulación de trámites. Existe el riesgo de que si los trámites de presentación, aprobación y registro del PDF son largos y costosos, se desmotive a las personas o grupos que deseen incorporarse a la producción forestal. Paradójicamente, hasta la fecha, no se ha registrado PDF alguno, lo que hace presumir que, más allá de que éstos no se hubieran formulado, el MARN no tenga un procedimiento de registro establecido o un responsable asignado para este propósito. Estos problemas asociados con el marco regulatorio ha generado incentivos para que actores locales que desarrollan actividades forestales, sin criterios de manejo, sean favorecidos por la situación institucional actual. 114. El MARN depende, en un grado significativo, de la cooperación internacional. Este hecho se ve reflejado, por ejemplo, en el efecto que tendrá la disminución del presupuesto 2008, debido a que el Programa de Descontaminación de Áreas Críticas, financiado por la cooperación internacional, entra a su fase de cierre y sólo se ejecutarán los saldos pendientes. En la mayoría de las instancias que componen el ministerio, la falta de recursos humanos, financieros, tecnológicos y logísticos, así como el hacinamiento en el que desarrollan su trabajo los funcionarios es notorio. 115. Si bien las competencias por direcciones, gerencias y unidades al interior del MARN están definidas de manera general, existe superposición de funciones en la atención de temas prioritarios, como ser, el agua (a cargo de tres funcionarios dependientes de la Dirección de Patrimonio Natural, del Programa de Descontaminación de Áreas Críticas y del SNET). No existe coordinación efectiva con el SNET, debido a que este último sigue funcionando como instancia independiente, pese a que en la nueva estructura organizacional del ministerio, éste forma parte del MARN. La Dirección de Inspectoría Ambiental, recientemente fortalecida, en la actualidad cuenta con recursos propios. Sin embargo, el personal es insuficiente para atender las más de 200 auditorías e inspecciones que actualmente atiende por año. Esto se incrementará considerablemente con la ejecución del programa. El bajo nivel de performance en términos del seguimiento y control implica que muchos de los impactos identificados en los EEIAs pueden no estar siendo controlados eficazmente, de acuerdo a los planes de manejo propuestos. De este modo, las causas de la acumulación de impactos Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
44 ambientales podrían tener un origen más bien vinculado con aspectos de capacidad organizacional que con el cumplimiento de la norma por parte del titular del proyecto. 116. La debilidad organizacional del MARN respecto de las áreas protegidas se refleja en la estructura interna: cinco funcionarios sirven como enlace para 36 áreas protegidas. Adicionalmente, estos funcionarios deben hacerse cargo del componente de educación ambiental, interpretación y ecoturismo, así como el seguimiento a proyectos específicos, situación que impide el cumplimiento eficiente de sus funciones. El ministerio no dispone de recursos propios para asegurar la gestión en función a prioridades, lo que implica que exista una dependencia de ONGs, o de las ADESCOS que actualmente administran áreas bajo convenio. En la ZN, el área protegida Colima, por ejemplo, no cuenta con recursos financieros para iniciar su gestión, pese a que ya cuenta con el plan de manejo aprobado. 117. Las asignaciones presupuestarias del MARN para la gestión 2007 son superiores a las del 2006 debido a una asignación mayor de la Secretaría de Estado. Sin embargo, tal como se advierte en la Tabla 5, para el 2008 habrá una baja de más del 50% del asignado en el presente año, lo cual se verá reflejado en una mayor debilidad institucional para responder adecuadamente a las nuevas demandas, en particular a las que exigirá el Programa. Tabla 5. Asignaciones presupuestarias del MARN (2006-2008)
Secretaría de Estado Contrapartidas Entidades Adscritas Préstamos Externos Total
2006 3,186,145 200,000 1,947,005 2,400,000 7,733,150
2007 6,692,420 200,912 182,800 6,722,055 13,798,187
Proyectado 2008 6,087,790 390,155 182,800 0 6,660,745
Fuente: MARN (2007)
4.4.1 El SINAMA y las debilidades de coordinación 118. El SINAMA es la base sistémica de la gestión ambiental. Actualmente, el MARN cumple parcialmente sus funciones de coordinación; ello, debido a la falta de recursos asignados para este propósito y a la ausencia de personal dedicado a esta tarea. El resultado es la descoordinación de funciones y responsabilidades. En la actualidad sólo el MOP ha establecido su UA; no obstante, ésta se dedica exclusivamente al tema de carreteras, dejando de lado temas importantes de competencia del MOP, como ser, el transporte y obras públicas. Por su parte, el MAG aún no ha constituido, efectivamente, su UA; se ha limitado a la designación de una persona como responsable de esta unidad, siendo que esta persona no tiene dedicación, a tiempo completo, al tema. El Ministerio de Turismo, el MINEC y el Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local (FISDL) no han establecido sus UAs. 4.4.2 Gestión ambiental en las alcaldías 119. A diferencia de las organizaciones del nivel central, todas las alcaldías han establecido sus UAs, en conformidad con la disposición emitida por el MARN, en 2007. La mayor parte de las UAs enfrentan problemas de capacidad (limitaciones en su equipamiento, personal Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
45 asignado, capacidad técnica y recursos financieros). Han concentrado su trabajo en temas de desechos sólidos, preocupación legítima en la ZN, ya que, por ejemplo, en Santa Ana, las casi 270 toneladas de desechos diarios que se generan, estarían siendo dispuestas a cielo abierto. En circunstancias actuales, no existe coordinación entre alcaldías y ministerios sectoriales para abordar problemas ambientales derivados de actividades, obras o proyectos, lo cual, de no llevarse a cabo ajustes al sistema de vínculos, las alcaldías no podrán atender ni responder a problemas derivados de un incremento en las actividades productivas propuestas por el Programa. 4.5 Riesgos significativos asociados a la tenencia de la tierra y al ordenamiento y planificación territorial 4.5.1 Problemática histórica de la tenencia de la tierra 120. Los conflictos relacionados con la tierra en El Salvador tienen sus raíces en la época de la conquista, la colonia, la independencia, la reforma liberal (1880 – 1882) y, de manera más reciente, la expansión de la economía agrícola de exportación iniciada a finales del siglo diecinueve y continuada durante la mayor parte del siglo veinte. A cada ciclo de despojo de las tierras comunales y ejidales en manos de comunidades indígenas o de los pequeños agricultores siguió un ciclo de resistencia social, represión del Estado y conflictos armados. 121. La Reforma Agraria en El Salvador ha sido caracterizada como una de las más extensas de América Latina. Sin embargo, ésta modificó parcialmente la estructura de la tenencia de la tierra, ya que el sector reformado llegó a cubrir, en 1986, el 25.4 % de la superficie en las fincas, y a representar el 12.1 % de las familias rurales, mientras que el 54.2 % del área continúa en manos del 2.8 % de propietarios de fincas. Esto refleja la persistencia de la concentración de la tierra en pocas manos. A este respecto, se ha señalado que el conflicto en torno a la tierra, la extrema concentración del ingreso y la riqueza y el cierre de espacios de participación democrática fueron, sin duda, algunos de los factores estructurales que generaron el conflicto armado de 1980 – 1992. 122. Respecto del Programa de Transferencia de Tierras, impulsado después de los Acuerdos de Paz de 1992, la figura jurídica que se empleó para transferir las propiedades rurales fue el “proindiviso”. Álvarez (2003) señala que si bien esta forma de propiedad proporcionó cierta seguridad jurídica a los beneficiarios, también generó incertidumbre sobre la propiedad y el área de tierra que le correspondía a cada uno. De esa incertidumbre se originaron algunas consecuencias, como ser la falta de motivación para la realización de inversiones sociales y productivas de parte de las mismas familias y de otras instituciones, las prácticas de ciertos grupos de personas que realizaban labores agrícolas en una porción mayor de la tierra que no les correspondía, dificultades para garantizar la seguridad alimentaria, imposibilidad de heredar la propiedad y otras que obstaculizaban las posibilidades de mejoramiento en la calidad de vida de esta población.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
46 4.5.2 Situación actual sobre la tenencia de la tierra 123. Las tierras distribuidas por medio del Programa de Transferencia de Tierras (PTT) alcanzaron cerca de 120,000 manzanas y que fueron distribuidas a un número aproximado de 29,600 beneficiarios, quienes recibieron un promedio de 3.5 manzanas por persona (CARE 2000). El proyecto PROSEGUIR tiene como propósito romper el proindiviso en la tierras transferidas por medio del PTT. Para el año 2000 se habían medido esas propiedades a fin de identificar las parcelas individuales, demarcarlas y emitir títulos individuales de propiedad sobre las mismas. La meta era cubrir las 2,290 propiedades, con un área de 120,518 manzanas y número de 29,643 copropietarios. Para el año 2000, el proyecto había avanzado con 2,000 propiedades (cerca de 95,000 manzanas), generando 18,238 testimonios registrados (títulos individuales de propiedad ya inscritos) a un número similar de beneficiarios. 124. Un porcentaje importante de las tierras (más del 50 %) pertenece a grandes propietarios que dedican las mismas al desarrollo de cultivos extensivos o bien a la ganadería y, en menor proporción, al desarrollo urbano. Otro porcentaje (cerca del 40 %) pertenece a pequeños propietarios, individuales, o bien agrupados en cooperativas y otras formas de asociación. En este caso, las tierras se dedican a la agricultura, la ganadería o bien están ociosas, debido a la falta de recursos de sus propietarios para su desarrollo. El porcentaje restante de las tierras corresponde a usos públicos, vinculados con áreas urbanas, viabilidad y otros usos relacionados. 4.5.3 La Carretera Longitudinal del Norte (CLN) y los efectos indirectos asociados con la tenencia de la tierra 125. La tenencia de la tierra adquiere una dimensión significativa respecto de la CLN. Pese a que, como ya se indicó, la carretera comprenderá en pocos tramos, la apertura de nuevas rutas, tratándose más bien de la ampliación y mejoras de la carretera ya existente; el hecho de que implique la ampliación de la obra, en sí, y su derecho de vía, tendrá repercusiones en las propiedades que se presentan sobre su trazo. En estos casos, el proyecto en cuestión generará un impacto directo en la tenencia de la tierra, obligando a desarrollar cambios que varían desde un traslado completo de los propietarios, hasta un desplazamiento dentro de sus mismas propiedades. Este aspecto es analizado en la actualidad por la empresa que está preparando el EEIA de la carretera. No obstante, la construcción de la CLN – cuyo alcance tiene niveles internacionales –generará efectos socioeconómicos y ambientales indirectos. En el ámbito de la EAE, son estos efectos “indirectos” los que adquieren una dimensión especial y los que tienen un valor estratégico. •
Valoración de las propiedades por desarrollo de infraestructura
126. Aunque este efecto podría considerarse como directo y objeto de la EIA -dado que tiene un alcance más amplio en el espacio que la misma área de trabajo utilizada en el EIA, así como una extensión más amplia en el tiempo -es también un efecto ambiental que tiene un valor estratégico, y por tanto, objeto de análisis por parte de la EAE. El hecho de que mejore el sistema la infraestructura vial inducirá, cuando el mismo ya esté operando, de forma Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
47 automática un aumento en el valor de la propiedad que se encuentre en las cercanías inmediatas de la carretera o bien de los ramales de la misma que serán mejorados como parte del programa. El aumento de la plusvalía del terreno se interpreta, por lo general, como un efecto positivo dado que podría representar un beneficio económico directo para los propietarios, aunque, desde el punto de vista de tenencia de la tierra, puede representar un elemento de conflicto. • Potencial desarraigo de los propietarios por venta de los terrenos con potencial de desarrollo 127. El paso subsiguiente -casi inmediato al desarrollo y mejoramiento de la infraestructura vial -es la llegada de inversionistas nacionales o extranjeros, de diferentes capacidades de inversión que ofrecerán comprar a los propietarios actuales los terrenos aledaños o con acceso inmediatos a la carretera y sus ramales mejorados, para el desarrollo de diferentes actividades productivas, de tipo comercial, residencial, turísticas e incluso, industriales. Este efecto ya se está dando en El Salvador, al igual que en otros países de Centroamérica, particularmente Costa Rica. El ofrecimiento de la compra de un terreno por un monto que el propietario considera “exagerado”, según el patrón común de costo de la tierra, hace que la gran mayoría caiga en la tentación del ofrecimiento. La experiencia en Costa Rica es que los propietarios, en la mayoría de los casos, venden el terreno y emigran hacia terrenos más al interior, o bien hacia las ciudades. Se inicia, así, un proceso de desarraigo de los propietarios originales y el cambio hacia nuevos propietarios, no arraigados, cuyo objetivo, es el desarrollo directo de la actividad productiva, o como sucede en la mayoría de los casos, servir de intermediarios inmobiliarios para la venta posterior del terreno. 128. Ante esta situación, resulta muy importante que los propietarios originales de los terrenos puedan tener la capacitación y en entrenamiento para que este efecto los perturbe lo menos posible. Existen dos alternativas de posible solución a este potencial efecto negativo. La primera de ellas se vincula con la venta parcial del terreno, de forma tal que el propietario sigue teniendo posesión de parte del mismo, lo cual puede servirle para mantenerse arraigo a su territorio y además, poder emprender su propio negocio. La segunda tiene que ver con el hecho de que se asocie a otros propietarios o bien se asocie a un inversionista y que de forma mancomunada desarrollen el terreno para las nuevas oportunidades de negocio que se presentan. En ambos casos, como puede notarse, es clave reconocer la situación y preparar a los propietarios para que puedan formar parte del desarrollo que se plantea y no un actor social que es desplazado. • Efecto dominó en el proceso de aumento de costo de los terrenos y desarraigo de los propietarios originales 129. Con el tiempo, conforme el desarrollo cercano a la carretera se consolide, es muy posible que se inicie su expansión hacia el interior. De esta manera, y conforme se habiten servicios para los territorios comunicados por los ramales de acceso que se conectan con la carretera principal, los terrenos del interior tendrán el mismo efecto señalado en los dos anteriores efectos estratégicos. Este efecto, de tipo “dominó”, podría darse a velocidades diferentes, dependiendo del potencial de desarrollo que tengan los diferentes sectores de la zona, en particular si existe potencial desde el punto de vista turístico, recursos naturales, Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
48 culturales y paisajísticos. Los mismos problemas de desarraigo se podrían generar en caso de que no se aplicaran las medidas sociales apropiadas que prevengan esta situación. •
Inducción de cambios sustanciales en el uso del territorio
130. Otro efecto que se da con el desarrollo de la infraestructura vial es la inducción a los cambios sustanciales en el uso del territorio, ya sea con los mismos propietarios o, bien, con nuevos propietarios. Las nuevas oportunidades de negocios, como ser, el desarrollo turístico, residencial, comercial o industrial, inducirán cambios de uso del territorio. Esta situación, no se debe considerar negativa en primera instancia, dado que es precisamente el efecto que se busca con el desarrollo de la obra vial; es decir, la apertura de oportunidades de negocios y, con ello, el mejoramiento económico y social de los pobladores de la región. Sin embargo, si ese nuevo desarrollo no se ajusta de forma efectiva a un plan y efectiva administración del territorio, se corre el riesgo de que se dé un crecimiento desordenado -sino caótico que, por lo general, tiene severas y negativas repercusiones en el ambiente y, consecuentemente, en la tenencia de la tierra. 131. Es importante señalar que estos cambios rápidos, no planificados, y desordenados en el uso del suelo, podrían tener efectos en cadena, desde aumentos significativos en la demanda de servicios, como ser: agua potable, electricidad, materiales de construcción y servicios de comunicación, hasta la producción adicional de emisiones, residuos y vertidos. Estos cambios representan, tanto de forma individual como acumulativa, fuentes de efectos adversos que se pueden traducir en deterioro y daño al ambiente. Un ejemplo típico de esta situación es el desarrollo de gasolineras, talleres mecánicos y otras empresas de servicio para vehículos de transporte (sitios de estacionamiento de camiones o de lavado de autos). Todas estas actividades tienen un alto riesgo ambiental, debido a que si no cuenta con una efectiva y eficiente gestión ambiental y una adecuada planificación para su ubicación, pueden representar una fuente crítica de contaminación. Este es un tema que no sólo debe ser analizado en el marco de la EIA, sino también en el contexto de la planificación del territorio, de manera que este tipo de actividades se planifiquen en terrenos aptos y bajo una regulación clara y efectiva. 132. También es importante destacar que este cambio de uso del territorio no sólo afectará las áreas aledañas a la carretera y sus ramales de comunicación; también afectará a las ciudades que se localicen en la cercanía inmediata de la carretera. En este sentido, resulta indispensable que estas ciudades dispongan de planes de ordenamiento del territorio de forma tal que dispongan de una planificación efectiva y correcta que organice su crecimiento y ordene su desarrollo de una forma sostenible. Caso contrario, se producirían los típicos efectos negativos asociados al crecimiento desordenado de las ciudades, por lo general, atravesadas por carreteras. •
Potencial deterioro, o pérdida, de la identidad cultural
133. Este efecto ambiental estratégico se da como consecuencia de la generación de los efectos descritos previamente. Incluso, puede darse sin que se den cambios sustanciales en los propietarios originales de los terrenos cercanos a la nueva obra vial y el desarrollo posterior que ocurriría como consecuencia de éste. El efecto se puede originar como Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
49 consecuencia de la llegada de nuevos propietarios o por los cambios de los patrones culturales inducidos por el desarrollo turístico, en particular extranjero, así como de tipo inmobiliario que se podría generar paulatinamente en la región. Este efecto sería más severo en los sitios con potencial desarrollo turístico o de tipo inmobiliario residencial. 134. Los cambios en los patrones culturales se dan como consecuencia del desarraigo de los propietarios originales y la llegada de nuevos propietarios con patrones culturales diferentes. Los indicadores que muestran esta situación son muchos: (i) pérdida de identidad con el idioma; (ii) desplazamiento de las tradiciones; y (iii) pérdida o deterioro de los valores tradicionales por parte de las nuevas generaciones. A largo plazo, este fenómeno tiene repercusiones directas en la tenencia de la tierra, dado que es común que los propietarios originales que soportaron la arremetida del desarrollo, cuando detectan que las raíces originales (culturales) se han perdido o deteriorado, en muchos casos, prefieren desplazarse a otros sitios, como respuesta al efecto de sobre-innovación. Aunque existen muy pocas investigaciones antropológicas realizadas sobre las CCTI en la ZN, será muy importante que se identifiquen a estos grupos vulnerables (ver Recomendación 1[b] del Marco Estratégico). De manera preliminar, el trabajo realizado sobre patrimonio cultural da cuenta de la presencia de CCTI en varios lugares de la ZN (ver sección sobre patrimonio cultural y análisis de involucrados), particularmente en los departamentos de Morazán y San Miguel. 135. La construcción de la CLN, no obstante, también presenta efectos positivos de largo plazo que permitirá mejorar el intercambio comercial y cultural entre las ciudades que comprende el ámbito del corredor, aminorando costos en el transporte y asegurando que los productos agrícolas y pecuarios lleguen a los mercados en buenas condiciones y en menores tiempos. El componente de conectividad contribuirá efectivamente a la integración centroamericana y a optimizar la competitividad y sustentabilidad de la cadena logística, con lo cual fomentará el establecimiento de relaciones comerciales con los países de la región. El aprovechamiento del sistema vial mejorado será mayor si se desarrollan planes integrales para la promoción del comercio en la zona. 136. El desarrollo del ecoturismo, en este sentido, es otro beneficio de atractivo que conllevará la operación del corredor vial, dado que una vía en buen estado de inmediato resulta más atractiva a potenciales turistas y visitantes. El corredor atraviesa por zonas del país con un potencial turístico alto, situación que no debe ser desaprovechada por los habitantes de la región ni las autoridades responsables. La implementación de adecuados planes de turismo, así como adecuadas medidas de gestión ambiental, permitirán darle mayor fuerza al desarrollo de la actividad turística, a la vez que permitirá proteger y preservar los atractivos turísticos. Será importante, no obstante, considerar la realización de una EAE en el sector de turismo para orientar de manera más sistemática su desarrollo. 137. Como se podrá notar, el tema de la tenencia de la tierra puede generar “cadenas de efectos” que interactúan con otros componentes ambientales y sociales, en la forma de una trama compleja. Se ha destacado aquí que la construcción de la CLN tendrá un claro e intencionado efecto de desarrollo. Será fundamental evitar que el proyecto, a mediano y largo plazos, acareé más efectos negativos que positivos. Para ello, la capacidad organizacional e institucional instalada tendrá un rol crítico en la prevención o mitigación de estos efectos. Mejores prácticas de participación pública y de consulta son componentes Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
50 imprescindibles en la reforma que se requiere. La gestión social con los propietarios de las tierras y las CCTI juega, por tanto, un papel fundamental para prevenir algunos de los principales efectos sociales adversos que se han identificado, los cuales también se suman a otros, de tipo ambiental. 4.6 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con el ordenamiento y la planificación territorial 138. Durante los últimos años, se ha construido un programa sistemático de ordenamiento territorial, el cual se inició con un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial y pasó a la elaboración de Planes de Desarrollo Territorial para las regiones. Adicionalmente, y como complemento a lo anterior, algunos municipios, o en su defecto, sus mancomunidades, han estado elaborando planes de ordenamiento territorial local. A pesar de esta buena noticia, se han detectado algunos problemas respecto a la forma en que se estado elaborando este ordenamiento y planificación territorial. 139. El hecho de que el ordenamiento territorial, independientemente de la escala con que se ejecuta, no siga un procedimiento metodológico estandarizado, en el que se hayan considerado las variables técnicas y ambientales fundamentales, hace que su producto final sea altamente vulnerable a cuestionamientos sobre su calidad y, en particular, su aplicabilidad. Esto tiene consecuencias muy serias para el Estado, en particular si después de la inversión de tiempo y dinero que significa la realización de un plan de ordenamiento territorial, resulta que sus resultados pueden ser cuestionados con relativa facilidad. Resulta particularmente especial que el MARN no haya asumido un papel más proactivo en el proceso de definir esta metodología. Su mandato puede entenderse de dos maneras: pasiva y proactiva. En el primer caso, el MARN se limitaría a revisar los programas y señalar si la dimensión ambiental ha sido incorporada correctamente o no. Esta parece ser la situación actual. En el segundo caso, el MARN asume un rol más activo, definiendo, de manera participativa, las variables, los factores de ponderación, los mecanismos de interacción de dichas variables, para producir mapas ambientales de zonificación del territorio, como base para la elaboración de propuestas de usos de los espacios geográficos. A la situación anterior, se suma el hecho de que los planes de ordenamiento territorial no son realizados por el MARN, sino por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU), lo que determina el enfoque desarrollista de esos planes. 140. La presencia de “vacíos temáticos” en los planes de ordenamiento territorial y la planificación de uso de los espacios geográficos que de ellos se derivan hace que la propuesta de uso del suelo que se plantee presente potenciales inconsistencias. En la ZN existe un Plan Nacional (escala 1:200.000), tres planes regionales (a escalas variables y menores a 1:200.000) y algunos planes locales, como el realizado para la región de Chalatenango por la Mancomunidad de la Montañona. Cuando se analizan estos tres planes y se comparan entre sí, se detecta que existen divergencias debido a que, en su elaboración prevaleció un proceso metodológico diferente. Las consecuencias de esta “incompatibilidad” entre los planes de ordenamiento, incluso aquellos realizados a la misma escala, conducen a que se den problemas de calidad de los planes de ordenamiento territorial de las diferentes regiones. También es posible afirmar que la incorporación de la dimensión ambiental sería insuficiente Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
51 e insatisfactoria; se darían problemas de ajuste entre planes de ordenamiento territorial colindantes entre sí. 141. Por otro lado, que el mecanismo de propuesta de usos del territorio no se sustente de forma estandarizada y apropiada podría llevar a que los procesos de toma de decisiones sean cada vez más difícil de realizar, precisamente, porque los actores sociales sentirán cada vez más desconfianza de ese tipo de propuestas. En la práctica, la implementación de planes de ordenamiento territorial que no cuenten con un debido sustento técnico puede inducir a que se dé una mayor afectación del medioambiente. En muchos casos, la ausencia de planificación de uso del suelo inhibe que una determinada zona se desarrolle. Por otro lado, el no haber desarrollado un proceso de escalonamiento efectivo entre los diferentes planes de ordenamiento territorial podría inducir a confusiones entre los usuarios, quienes esperan tener una propuesta única sobre el tipo de uso que pueden darle a un territorio. Esta misma situación, aunada a los “vacíos temáticos”, puede inducir a la revisión de las propuestas, con lo cual se pierde su efectividad y su credibilidad. 142. De forma indirecta, y al no aprovecharse la inserción efectiva de la dimensión ambiental en la planificación territorial, no se puede aplicar la misma como una herramienta para simplificar el proceso de EIA, con lo cual se pierde una oportunidad valiosa de modernizar el sistema de EIA del país. Finalmente, y posiblemente el más importante riesgo que se produciría en el escenario de un ordenamiento territorial no sistematizado, se reflejaría en el medioambiente. Bajo el marco expuesto, el modelo de desarrollo podría acelerarse, el igual que el grado de afectación al medioambiente, con lo cual se estaría manteniendo un sistema de insostenibilidad del desarrollo, con todas la consecuencias que ello implica. 143. En ausencia de una ley y de una política de ordenamiento territorial para El Salvador, que fije reglas claras, así como una organización rectora en la materia, y considerando el escenario anteriormente expuesto -con generación de planes de ordenamiento territorial de diferentes escalas y con diferentes enfoques metodológicos -es de esperar que se produzcan problemas de ingobernabilidad vinculados con el tema. A pesar de que pueden identificarse una serie de actores públicos y privados que formarían parte de esta situación, sobresalen tres entidades o grupos de entidades que, definitivamente, tienen una relación directa con este proceso: MARN, VMVDU y las municipalidades. 144. A nivel de gobierno central, la falta de coordinación entre el MARN y el VMVDU en el tema de ordenamiento territorial y, particularmente, en la generación de planes de ordenamiento a diversas escalas, podría acarrear choques de competencias y afectación de terceros, en particular cuando se tramiten “usos del suelo” respecto a la licencia ambiental para el desarrollo de nuevas actividades, obras o proyectos en esos territorios. Por otro lado, ante la ausencia de un sistema debidamente ordenado y organizado por las autoridades rectoras, las municipalidades, o en su defecto sus mancomunidades, pueden optar por desarrollar, según establece la legislación vigente, sus propios planes de ordenamiento territorial local, haciendo caso omiso de los lineamientos nacionales y regionales. Con ello, se daría un desajuste e incumplimiento de los lineamientos regionales a nivel local, con lo cual se provocaría problemas, tales como la inseguridad para los propietarios de terrenos y desarrolladores de proyectos, y la pérdida general de credibilidad en el sistema de ordenamiento de uso del suelo. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
52
145. La posición que pueden asumir los municipios, respecto a los lineamientos de ordenamiento territorial derivados de los planes nacionales o regionales, pueden ser en la línea de flexibilizar los lineamientos o en su defecto de hacerlos más duros, cambiando del todo la propuesta original. Cualquiera que sea el caso, la ausencia de coordinación y escalonamiento entre las diferentes propuestas, dentro de un mismo esquema general, se traducirá, indefectiblemente, en una situación de poca eficiencia en la obtención de los objetivos programáticos. Se recalca así, que bajo este esquema, a pesar de los esfuerzos de ordenamiento territorial, seguirá imperando el modelo de insostenibilidad del desarrollo. 4.6.1 Municipios y mancomunidades 146. Los municipios y las mancomunidades juegan un muy importante papel en el proceso de planificación. Estas organizaciones conforman los gobiernos locales y son los principales representantes de las comunidades. Constituyen el elemento clave en lo referente a la participación en la toma de decisiones de planificación y también en el control y seguimiento a la aplicación de las decisiones tomadas. La gran mayoría de los municipios de la ZN presentan limitados recursos económicos y sus condiciones técnicas para atender el tema de la planificación territorial y sectorial son muy limitadas. En razón de esto, el problema de incorporar a los gobiernos locales, o a las mancomunidades, en el proceso de planificación resulta prioritario dentro del Programa. 147. La falta de elaboración de planes nacionales y regionales de desarrollo, por parte de algunos de los diferentes sectores productivos, representa una limitante que frena el desarrollo, en general, del país y de la ZN, en particular. Adicionalmente, la no realización de un efectivo análisis de consistencia, no sólo para la planificación sectorial, sino también para la planificación territorial, también limita y disminuye potencia a las propuestas de desarrollo. Inclusive, la falta de consistencia entre las propuestas de desarrollo puede inducir a que se den contradicciones entre algunas de ellas y se pierdan recursos valiosos. Un ejemplo de esto lo representa el tema del desarrollo del sector minero y su vínculo con el Programa. En este caso, el impulso de la minería metálica en una zona que presenta significativos problemas de sobreuso del suelo, alta vulnerabilidad acuífera, deterioro ambiental y, además, oposición social, pone en evidencia una inconsistencia en el modelo de desarrollo sostenible de la región. 148. En resumen, la implementación de los planes y proyectos sectoriales y subsectoriales de desarrollo, sin una integración sistemática y profundo análisis institucional y organizacional, implicarían más bien la realización de soluciones parciales e incompletas, sin que se logre solucionar los importantes problemas de raíz que se presentan en la región. De esta manera, los problemas ambientales detectados se seguirían acentuando como consecuencia del lento proceso de desarrollo y las limitaciones ya señaladas. Se podría seguir perdiendo calidad ambiental y, por tanto, calidad de vida para los pobladores. Bajo estas condiciones se podría poner en riesgo la competitividad y por tanto de la inversión privada para el desarrollo. Esta situación se reflejaría con un potencial aumento de la pobreza. Ante esto, los grupos sociales locales presionarían para que se tomen decisiones sobre lineamientos regionales, produciéndose, así, conflictos sociales locales respecto a las decisiones de desarrollo nacional. El uso de la problemática ambiental (degradación), como Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
53 argumento para evitar el desarrollo de proyectos conflictivos se aplicaría cada vez con más frecuencia. Este proceso de desgaste, conllevaría hacia la pérdida de credibilidad del Estado y haría cada vez más difícil la consecución de apoyo ciudadano para la implementación de programas y planes de desarrollo. 4.7 Riesgos significativos asociados a la cantidad y calidad de los recursos hídricos 4.7.1 Potenciales efectos cumulativos en la Cuenca del Río Lempa 149. Según estudios realizados por Ventura (2006), sobre el balance hídrico en la Cuenca Alta del Río Lempa (constituida por varias subcuencas, algunas en territorio de Honduras y Guatemala y otras en territorio de El Salvador), la disponibilidad natural de agua es de 2.273,50 millones de m3/año, siendo el aporte del territorio de El Salvador de 550 millones de m3/año, que equivalen al 24,20% del volumen total que conduce el Río Lempa en la confluencia con el Desagüe Guija. Respecto a la demanda de agua, para su uso en consumo doméstico, son ocho los municipios que se sirven de este curso, y, de acuerdo a datos de la DIGESTYC, la población servida alcanza a 115.193 habitantes (2006); la población proyectada hasta el 2017 será de 132.179 habitantes que demandarán un volumen de agua de 6,68 millones de m3/año. La demanda de agua para riego representa un volumen anual de 15,8 millones de m3 para un área potencial de 1.000 ha de la región del Trifinio. 150. En el estudio también se ha realizado una evaluación de las demandas de agua en El Salvador a partir de la Presa de Guajoyo, en el Lago de Guija, hasta la Presa Cerrón Grande (cuenca media), que corresponde a gran parte de la ZN. Las presas Guajoyo y Cerrón Grande forman parte del grupo de centrales hidroeléctricas de CEL que generan un estimado del 37% de la energía eléctrica consumida en El Salvador. Para generar esta cantidad de energía se requiere, anualmente, en cada una de ellas, un volumen de agua en las cantidades siguientes: Presa Guajoyo, 1.000 millones de metros cúbicos (proporcionado por los ríos del Ramal Asunción Mita – Guija) y para la Presa Cerrón Grande, 2.400 millones de metros cúbicos. En el caso de la demanda de agua potable, ANDA utiliza las aguas del Río Lempa, en la estación de bombeo de La Gotita consumiendo, alrededor de 80 millones de metro cúbicos anuales, para abastecer a 880.000 habitantes del área metropolitana de El Salvador. Para el año 2030, se estima que la demanda será de 230 millones de m3/año. ANDA recibe las aguas con un mínimo de contaminación, pero con gran turbiedad por el sedimento que transportan, proveniente de los suelos deforestados en la parte alta de la cuenca. 151. Con respecto a la demanda de agua para riego, el proyecto Atiocoyo norte, al sur de Nueva Concepción, que cuenta con un área de riego de 1.200 hectáreas, puede disponer de 20 millones de m3/año. En resumen, en la cuenca media del Río Lempa, la disponibilidad total de agua es de 2.273,50 millones de m3/año y la demanda total en concepto de riego, agua potable y aprovechamiento hidroeléctrico es de 2.500 millones de m3/año. 152. Los humedales existentes en la zona norte pueden considerarse como frágiles o vulnerables a las actividades antrópicas y naturales. El manejo adecuado de los recursos hídricos tributarios de estos acuíferos (lagos y embalses) es fundamental para preservar la calidad y disponibilidad del agua y de todo el ecosistema. Durante Las reuniones de consulta, grupos de involucrados que viven alrededor del embalse Cerrón Grande, por Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
54 ejemplo, mencionaron que los cursos de agua que desembocan en estos lagos traen consigo aguas contaminadas, producto de los vertidos sólidos y líquidos que hacen aguas arriba, sin control ni tratamiento alguno, poniendo en riesgo la calidad de las aguas, la fauna y flora existente; señalan que en los últimos tiempos se ha producido una alta mortalidad de peces en las aguas de estos embalses, afectando la economía de cerca de 5,000 familias que dependen de la pesca. 153. Cabe destacar que los estudios realizados en la Cuenca Alta del Río Lempa (Plan Trifinio) indican que las aguas provenientes de Honduras y Guatemala ya están contaminadas por diferentes usos en esos países. La conjugación de factores como la deforestación, la falta de ordenamiento territorial, el vertido de desechos sólidos y líquidos en los cursos de agua, el aporte de aguas contaminadas provenientes de cuencas de Guatemala y Honduras, la degradación de cuencas hidrográficas, la mala explotación de los suelos y los impactos acumulados de desastres naturales aumentan las condiciones de vulnerabilidad ambiental de la ZN. En este contexto, la construcción de nueva infraestructura podría generar una serie de efectos adversos que deben ser analizados a la luz de otros efectos pasados, presentes y futuros en la Cuenca del Lempa, en particular, y en la ZN, en general. 4.7.2 El Programa y los riesgos asociados con los recursos hídricos 154. Algunos de los efectos cumulativos más importantes que se pueden generar por el componente de conectividad son los relacionados con el aumento de emisiones de gases y su estrecho vínculo con la degradación de la calidad del aire, derrames de sustancias contaminantes, pérdida de fauna y flora nativa, así como el aumento de la salinización del suelo y la eutroficación de los cuerpos de agua, lo cual traería consecuencias en la salud humana y la producción agropecuaria. El cambio en el uso del suelo tendría efectos significativos sobre la producción agrícola y forestal. 155. Las actividades previstas en el componente de desarrollo humano, en lo que se refiere a la implementación de sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento, pueden contribuir en la contaminación de los cursos de agua, si es que no se desarrollan sistemas de protección ambiental de las fuentes de captación, así como de los sistemas de evacuación de aguas servidas que deberían verter a los cursos naturales aguas previamente tratadas. Del mismo modo, las actividades del componente de desarrollo productivo, asociadas al aprovechamiento de los recursos hídricos con fines de riego, pueden acarrear consigo dos problemas cumulativos: (i) el transporte de materiales contaminantes, provenientes de la inadecuada disposición y uso de fertilizantes y plaguicidas, hacia los cursos de agua y acuíferos subterráneos y (ii) el arrastre de materiales erosionables por la mala práctica del sistema de riego (los riegos por inundación suelen ser perjudiciales en zonas de laderas con suelos inestables) que pueden contribuir al deterioro de la cobertura superficial, así como al deslizamiento de masas de tierra. El resultado sería el consiguiente arrastre de materiales hacia las zonas de embalse, acelerando sus procesos de colmatación, lo cual afectaría al ecosistema y reduciría la vida útil de los represamientos. 156. Quizás dos de los aspectos más importantes en la Cuenca del Lempa y que deben analizarse a la luz de las intervenciones del componente de conectividad de la ZN son aquellos que se generan por procesos de erosión y colmatación de los cuerpos de agua. La Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
55 Cuenca Alta del Río Lempa, principalmente en los departamentos de Chalatenango y Morazán, es uno de los sectores que presenta los niveles de erosión más altos del país. También al norte de Cabañas y de Chalatenango, entre los embalses del Cerrón Grande y 15 de Septiembre se observa un sector con niveles erosivos muy elevados. El PNODT señala que el origen principal de la erosión son los sectores abiertos y los sectores de producción agrícola. 157. Las actividades antrópicas -no sostenibles -que derivan de una inadecuada distribución e intensidad de los usos del suelo, son también un problema en gran parte de la Cuenca del Lempa. Sobresalen la excesiva explotación de la cobertura forestal y las inadecuadas prácticas agrícolas utilizadas por una agricultura de subsistencia que se desarrolla en un elevado porcentaje de las laderas. Los daños más severos ocurren en aquellos terrenos con cultivos anuales que dejan la superficie del suelo sin vegetación durante un largo período del año y aquellos suelos con pendientes pronunciadas. Existen también otras causas indirectas que inciden en la degradación del suelo de la cuenca, como ser: la insuficiente información sobre la condición de los suelos que se ha producido, el bajo nivel formativo de los agricultores y la ausencia de un marco institucional eficaz. 158. Los procesos antrópicos, entre ellos: la deforestación, las prácticas agrícolas incorrectas, el sobrepastoreo y la sobreexplotación de acuíferos han incrementado la colmatación en la cuenca. La extensión actual de los suelos agrícolas en superficies que anteriormente eran ocupadas por vegetación que impedía la colmatación, actúa de forma desfavorable. Esto implica que deberán tomarse precauciones especiales para no inducir riesgos mayores, como consecuencia de la expansión descontrolada de prácticas agrícolas. Si bien, de manera preliminar, no se vislumbra un efecto significativo del componente de conectividad en la agudización de estos problemas, es necesario desarrollar medidas ambientales integrales en el marco de las intervenciones de infraestructura y de producción que contribuyan al buen manejo de estos efectos acumulativos en la Cuenca del Lempa y en la ZN, en general. 159. Un aspecto crítico en la acumulación de efectos adversos, fundamentalmente la erosión y la colmatación, es la ausencia de un sistema institucional con competencias claras en materia de prevención y corrección de los procesos degenerativos del suelo. Habrá que promover la adopción de medidas preventivas sobre el uso de la tierra, coordinar los estudios de investigación y análisis de suelos y controlar y regular el uso de sustancias y materiales contaminantes. Los sistemas de abastecimiento de agua, administrados por ANDA, cumplen con los controles de calidad, mientras que los sistemas autónomos o descentralizados, dependen de sus administradores para cumplirlos. 160. En la mayoría de los sistemas locales se realizan, periódicamente, análisis bacteriológicos, aunque los controles físico-químicos no están incluidos7. De no superarse estas dificultades, los niveles de riesgo a la salud irán en aumento, produciéndose un efecto “dominó” con otros factores que actúan sobre el desarrollo de la ZN. Uno de estos factores críticos está vinculado con los desechos sólidos. Las comunidades, en general, no cuentan 7
Según las versiones manifestadas por los usuarios y administradores de los sistemas descentralizados en consulta públicas.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
56 con rellenos sanitarios; por tanto, los residuos son vertidos directamente en los cursos de agua, contaminando, así, el recurso. Si bien la construcción de infraestructura básica prevista en el componente de desarrollo humano del programa –traerá mejores condiciones para el abastecimiento de agua potable a las comunidades, el acompañamiento de sistemas paralelos de evacuación de aguas servidas y de desechos sólidos será necesario. 4.8 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con los recursos hídricos 161. En la actualidad, no existe un único ente rector para la gestión del agua. La gestión se encuentra dispersa en distintos ministerios (MARN y MAG); sin embargo, su administración se realiza a través de ANDA (agua potable y saneamiento), el MAG (riego para la agricultura8), la Comisión de Energía Eléctrica del Río Lempa (CEL) (generación de electricidad), el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) (saneamiento urbano y rural9). El MARN tiene la responsabilidad de promover el manejo integrado de las cuencas hidrográficas. La dispersión de funciones se suma a la falta de claridad respecto del control y monitoreo en la protección del recurso, lo cual incide en los sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y riego. Mientras no se definan bien las funciones de los responsables de la protección de los recursos hídricos, se irán deteriorando tanto la calidad como la cantidad de los mismos y se incrementará su uso inadecuado por la creciente demanda generada por los componentes de productividad y desarrollo humano del Programa. 162. Con el apoyo del BID, ANDA reformuló la propuesta de Ley de Agua, contemplando la reorganización del sistema. A la fecha, la ley aún no ha sido aprobada. Actualmente, ANDA no desarrolla, formalmente, planes a nivel nacional. La falta de planificación nacional dificultaría la cobertura de áreas rurales en las que, precisamente, más se requiere del servicio. Empero, la situación de ANDA se complica, toda vez que existen grados de oposición, por parte de las comunidades locales, a que ésta cubra la demanda. Durante las consultas públicas realizadas con pequeños productores y autoridades municipales, se mencionó que las tarifas y la calidad del servicio son las principales casusas de oposición. ANDA atiende con servicio de agua potable a 47 municipios de la ZN, representando el 39,5%, mientras que con el servicio de alcantarillado, sirve a 19 municipios, equivalente al 16,0% del total existente en la ZN. 163. Los gobiernos locales tienen, aún, escasa participación en la provisión de agua potable y saneamiento, debido principalmente a la falta de recursos financieros; empero, han realizado esfuerzos por conseguir apoyo del gobierno central, ONGs, y asociaciones. Los esfuerzos están centrados básicamente en la dotación de los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento en los centros poblados urbanos, quedando relegado el ámbito rural, que es, precisamente, donde se encuentran los mayores problemas. Las inversiones realizadas por las municipalidades provienen básicamente del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo local (FISDL). Otros aportes provienen del Fondo para el Desarrollo 8
El MAG, a través de la Ley sobre el Control de Pesticidas, Fertilizantes y Productos para Uso Agropecuario, está facultado para evitar que estos productos causen daños a las personas, animales, cultivos o depósitos de agua. 9 El MSPAS y el MAG están facultados para controlar y evitar la contaminación de las aguas por productos tóxicos o por otros agentes. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
57 Económico y Social de los Municipios (FODES), de donativos locales y del extranjero. COMURES prioriza la provisión de agua potable y saneamiento, la gestión de recursos financieros y la administración de los sistemas bajo la jurisdicción de los municipios. 164. Existen otras experiencias de participación directa de los gobiernos locales. Tal el caso de la “Mancomunidad La Montañona”, una asociación de municipalidades10 que coordina esfuerzos. Entre sus mayores logros está la conformación de un comité mancomunal que representa a unas 76 entidades administradoras del agua, lo que ha generado un proceso de mayor participación y conciencia ambiental de la población. Asimismo, ha logrado crear un Fondo de Gestión Integrada de los recursos hídricos, con el cual han podido encarar las acciones ambientales de protección y recuperación del macizo de bosque que contribuye a la recarga de los acuíferos. 165. Actualmente existen muchas ONGs que trabajan en la implementación de sistemas de agua potable y, en menor escala, en saneamiento básico. La Red de Agua y Saneamiento de El Salvador (RAS-ES) reúne a varias ONGs, entre ellas: ANDAR, CARE-El Salvador, PCI y PROVIDA. Tiene como campo de acción al sector rural y actúan con apoyo de la Red Regional de Agua y Saneamiento para Centroamérica (RRASCA). La mayor parte de su trabajo está concentrada en desarrollar programas de educación y capacitación en el uso eficiente del agua, protección del recurso hídrico, manejo y administración del servicio con participación de la comunidad beneficiaria, operación y mantenimiento del sistema y la legalización del servicio, entre otros. 166. Otro tipo de organización está representado por la Asociación Nacional para la Defensa, Desarrollo y Distribución del Agua a Nivel Rural (ANDAR); una asociación de sistemas de agua potable rurales. Reúne a 148 sistemas, los cuales proporcionan agua a unas 37,000 familias, de manera directa, y a más de 40,000, de manera indirecta. ANDAR está presente en los 14 departamentos del país y en 72 de sus municipios. Los principales objetivos de ANDAR se centran en abastecer de agua potable por bombeo y gravedad a las comunidades rurales, preservando, protegiendo y manteniendo las subcuencas, microcuencas y manantiales. Capacita a miembros de los sistemas, en aspectos técnicos, financieros y organizativos. 167. Existen más de 1,000 productores, que incluyen a minifundistas -con parcelas de una hectárea -hasta unidades productivas de más de 50 hectáreas (el máximo legal, que no siempre es respetado). No todos estos productores dependen del riego, y como resultado, no todos tienen el mismo interés de preservar la integridad del distrito, y por ende, de sus recursos hídricos. La organización social de los productores en el distrito es débil. El vínculo entre los comités y las Asociaciones de Regantes (organizaciones que también se encargan del manejo del agua en algunos distritos) es frágil y hay poca participación en la Junta Directiva por parte de los miembros de dichos comités, los cuales no incluyen a todos los usuarios del distrito. La gran mayoría de los productores que no utilizan el sistema de 10
“La Montañona” está integrada por siete municipios: Concepción Quezaltepeque, Comalapa, La Laguna, Carrizal, Ojos de Agua, Las Vueltas y Chalatenango. El área tiene una extensión de 335 km2 y una población aproximada de 52.000 habitantes. Está ubicada en la microrregión de La Montañona, en el noreste del departamento. de Chalatenango. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
58 riego, como los cañeros, y aquellos que mantienen una parcela para fines recreativos, no participan y no pagan la cuota, a pesar de que con dichos recursos se cubren gastos de mantenimiento de caminos que benefician a éstos. Por otra parte, hay conflictos entre productores, usuarios del sistema de canales, y los que dependen de bombas de agua para suplir la demanda. 168. La Asociación de Regantes, aunque formalmente es electa, goza de poca legitimidad, debido a la diversidad de condiciones económicas y al uso de los recursos naturales dentro del distrito; los productores valoran la asociación de distintas maneras; incluso, para unos, la asociación es irrelevante. Estas condiciones complican la performance de la asociación. Las disputas generadas, resultado de estas diferencias, han debilitado la confianza y el espíritu de cooperación que pueden contribuir, decididamente, al fortalecimiento de la asociación. Estos factores son agravados por la falta de reglamentos internos que habilitarían a la asociación a imponer cuotas y sanciones. El riego proporciona la posibilidad de enfrentar las presiones competitivas a través de producción agrícola intensiva, pero para ello se requieren inversiones considerables, que sobrepasan la capacidad de buena parte de los productores de los distritos, dada la escasez de crédito para el sector y los riesgos que enfrentan. Un problema, cada vez más evidente, se relaciona al hecho de que, cuando el sistema original de riego deja de funcionar, los usuarios afectados optan por cultivos que no dependen del riego. Como resultado, un tercio del distrito no está siendo utilizado y los productores tienen poco o nulo interés por volver a cultivos de riego. Esto ha afectado negativamente la voluntad y disposición de otros usuarios para participar en el mantenimiento del sistema. 169. La Asociación de Regantes carece de autoridad legal para mantener la propiedad del distrito, regular el uso del suelo, recaudar cuotas e imponer sanciones. El problema de la contaminación se complica porque los focos que la generan existen, tanto al interior como al exterior del distrito. Sin las herramientas legales correspondientes, la Asociación de Regantes está inhabilitada para prevenir la contaminación de los ríos, de los cuales depende el Distrito de Riego. 4.9 Riesgos significativos asociados a la producción agropecuaria y forestal 170. Los altos niveles de pobreza en la ZN, la elevada concentración en los centros urbanos y el desempleo han ocasionado una presión permanente sobre los recursos forestales, principalmente por el consumo de leña, lo que ha generado una tala indiscriminada de los bosques naturales, además de un cambio en el uso del suelo, ya sea con fines agropecuarios y/o para el establecimiento de lotificaciones habitacionales, contrastando con la vocación y potencial agrícola de los mismos. En ese sentido, las perspectivas forestales en la ZN apuntan a un sector forestal sui generis que se desarrolla a través de un espectro amplio de estrategias, las cuales van desde sistemas agroforestales, regeneración natural y plantaciones forestales, hasta el manejo de bosques de múltiples propósitos (aprovechamiento de madera, leña, eco-turismo, servicios ambientales y conservación). Varias de estas iniciativas muestran un potencial que se vincula crecientemente a los servicios ambientales provenientes de bosques y sistemas agroforestales, entre estos el café bajo sombra. Iniciativas como las de café bajo sombra y del manejo de bosque tienden a buscar mecanismos que beneficien a las comunidades y que, a la vez, logren cumplir los objetivos de conservación necesarios. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
59 171. El área montañosa de la ZN presenta grandes extensiones de coníferas. Sin embargo, también se observan amplias áreas de cultivos limpios que conllevan a pérdidas de suelo y a riesgos de derrumbes. Los procesos de desertificación en El Salvador, amenazan aproximadamente 1,244 y 2,386 km² en las zonas occidental y oriental, respectivamente, abarcando un total de 3,630 km², lo cual afecta aproximadamente a 650,414 y 395,729 habitantes en cada área. Las causas principales de la degradación de la tierra son: la erosión del suelo, la contaminación, el desequilibrio químico y biológico en la tierra y la presión humana (malas prácticas) por el uso de la tierra. De igual forma, estos problemas han ocasionado la fragmentación del hábitat, pérdida de entornos naturales y una amenaza a la biodiversidad de la ZN. La mayor parte de las tierras que tienen estas características están en manos de pequeños agricultores de escasos recursos y distribuidos en forma dispersa, viéndose afectados además por la falta de asistencia técnica en forma oportuna, para superar las dificultades de producción a las que se enfrentan. Los ecosistemas naturales, las comunidades locales y distintos sectores económicos de esta zona son altamente vulnerables a la variabilidad climática actual. 172. Los incendios forestales en El Salvador son una problemática recurrente y en aumento, afectando los ya escasos recursos forestales del país, al provocar la destrucción de los bosques naturales, plantaciones y áreas naturales protegidas y causar impactos negativos en el ámbito social, ambiental y económico. Uno de los departamentos más afectados por esta situación es Chalatenango. Según estadísticas del Cuerpo de Bomberos de El Salvador y la DGOFCR, en los últimos cinco años se han perdido 13,028 hectáreas de cobertura forestal, las cuales requieren para su recuperación, a través de plantaciones forestales, una inversión aproximada de US$10.4 millones, asumiendo un costo de establecimiento aproximado de $800/hectárea. Estos siniestros, irónicamente son originados principalmente por el ser humano, tanto voluntaria como involuntariamente, al desarrollar prácticas de quema en sus actividades agropecuarias y forestales. Aunado a esto, el desempeño organizacional se ve seriamente limitado por recortes presupuestarios, carencia de presupuesto específico para el desarrollo de acciones, deficientes mecanismos de coordinación interinstitucional, fuga de personal técnico capacitado, carencia de sistemas de detección y falta de programas de difusión masiva dirigidos a la sociedad sobre las normas, procedimientos y sanciones que establecen las leyes y decretos en este campo, y de los efectos negativos de los incendios forestales. 173. Existen disposiciones legales en la Ley Forestal y del Medio Ambiente que confieren competencias al MAG y MARN para adoptar las medidas necesarias para prevenir y controlar los incendios forestales. En este contexto se han realizado acciones de carácter preventivo como de control, por parte de instituciones gubernamentales, empresa privada, proyectos de inversión pública, ONG´s, municipalidades, comités ambientales locales y comunidades aledañas a zonas de mayor vulnerabilidad. 174. Pese a que el manejo de los bosques salvadoreños fue promovido a inicios del año 1973 a partir de la vigencia de la primera Ley Forestal, sólo se registraron dos planes de manejo forestales hasta el año 1995, (75.7 ha); a partir de ese año, hasta la fecha, se han aprobado 79 planes de manejo forestal, sumando un total de 3,679.46 ha de bosque, de las cuales el 71.2% corresponde a bosque productivo (2,621.10 hectáreas) y el restante 28.8%, equivalente a 1,058.36 ha, son áreas de protección. A la fecha, existen 60 planes de manejo forestal Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
60 vigentes; más del 50% se encuentran en la ZN; estos planes generan, en promedio una Corta Anual Permisible(CAP), equivalentes a 5,142.75 m3 , lo que implica 12,247 empleos anuales. La mayor parte de las áreas bajo manejo forestal, se encuentran en el departamento de Chalatenango, representando un 73.3%. 175. El sistema de comercialización de productos agropecuarios y forestales está distorsionado ya que existe (i) una escasa capacitación de productores/as en el mercadeo y agro negocios, (ii) limitado nivel de gremialización y asociatividad y (iii) inexistencia de normas y estándares de calidad. Existe muy poco desarrollo en tecnología de riego; escasez de recurso humano calificado, infraestructura de riego limitada, en mal estado y concentrada en productos con poco valor agregado, comercialmente. El uso creciente de agroquímicos en la agricultura, debido a la producción en tierras poco aptas para cultivos, está provocando el deterioro de los recursos naturales y el consumo de alimentos con alto riesgo de contaminación, tal como lo norma la Ley de Sanidad Vegetal y Animal. Existe poca difusión entre productores/as sobre buenas prácticas ambientales que permitan la conservación y desarrollo de los recursos naturales, especialmente los recursos agua y suelo. A ello se suman, el limitado acceso de las mujeres rurales a los servicios de asistencia técnica y al uso de tecnología, así como el escaso reconocimiento del papel que juega la mujer como agente de cambio en el desarrollo agropecuario y en la seguridad alimentaria. 176. El MARN, monitorea y avala proyectos con componentes de ecoturismo que se desarrollan en áreas naturales protegidas estatales y áreas naturales privadas, tales como: Área Natural Protegida Chaguantique, Eco Albergue Río Sapo, Parque Nacional Montecristo, Bosque de Cinquera y Área Natural Protegida Colima. Corsatur, en coordinación con el MAG y MARN, ha estructurado el Plan Estratégico del Agroturismo. Esto representa un beneficio para las personas que viven en las zonas de amortiguamiento y a las comunidades aledañas, porque pueden brindar servicios a estas áreas y/o o generar microempresas complementarias, beneficiándose principalmente pequeñas familias de las comunidades aledañas. Pese a estos esfuerzos, sin embargo, se requiere fortalecer el turismo y agroecoturismo para el desarrollo sostenible de la biodiversidad y de los incentivos para la conservación a través del mecanismo de pago por servicios ambientales, ya que ello afecta las actividades turísticas actuales; de esta manera, se pierden oportunidades para aprovechar las áreas que no poseen alternativas de implementar actividades agropecuarias, pero que poseen una belleza escénica importante. 4.9.1 Potenciales efectos cumulativos del Programa en la producción agropecuaria y la producción forestal 177. El componente de conectividad, en algunos tramos, realizará la expropiación de tierras de familias que practican, de manera general, una economía de autosubsistencia. Sin bien el proceso de expropiación podría verse como un proceso en el que se llega a compensar a las familias por la pérdida de la propiedad, los efectos a mediano y largo plazos están, más bien asociados con efectos acumulativos, particularmente con la seguridad alimentaria. El potencial reasentamiento humano podría tener efectos, no solamente en la seguridad alimentaria sino en el desarraigo cultural de las familias a sus territorios. La EIA de la CLN, siguiendo los lineamientos de la OP 4.12 del Banco Mundial, permitirá identificar a detalle las dimensiones de la expropiación y de los reasentamientos humanos; sin embargo, también Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
61 es importante hacer notar que dentro del plan de reasentamiento o de compensación, las medidas compensatorias deberán abordar los efectos a mediano y largo plazos para compensar a los agricultores/as de forma equitativa y transparente, de acuerdo a sus principales necesidades. Podrían contemplarse, al menos, dos alternativas: (i) proporcionar a los agricultores/as nuevas áreas que estén en condiciones similares, o mejores, a las que poseen, desde el punto de vista agrícola, o (ii) crear un plan para intensificar la producción agrícola en la extensión de tierras que aún poseen las familias, con la asistencia técnica que corresponda. 178. Por otra parte, el formato establecido para el acceso a los fondos de inversión del componente productivo establece que las organizaciones que presenten sus propuestas deberán cumplir con los siguientes requisitos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Ser parte de la población económicamente activa de la ZN. Tener una iniciativa y/o voluntad de realizar una actividad productiva con enfoque empresarial, así como el compromiso para cumplirla. Ser propietario de una unidad productiva, persona natural o jurídica del sector MIPYME. Contar con buena moral de pago (no necesariamente experiencia crediticia) Mostrar capacidad de aporte. Asociados y con accesibilidad a servicio y mercado (no determinante para MIPYMES). Orden de llegada a solicitar el servicio. Proyecto que pase un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), en caso de ser necesario.
179. Una parte de las asociaciones de productores de la ZN puede cumplir, probablemente, con estos requisitos. Sin embargo, aquellos gremios, a nivel de fincas, o las CCTI –en las cuales el nivel de analfabetismo es grande –será difícil que puedan cumplir con estos requisitos; el subsistema económico tiene otros principios en estos contextos socioculturales. El requisito #2, por ejemplo –que requiere un enfoque empresarial –no guarda relación alguna con sociedades que generan excedente para fines recíprocos o para emergencias, no así para fines de acumulación de capital, como se espera de un enfoque empresarial. En este caso, el contexto económico responde a otro tipo de configuración sociocultural. 180. En relación al tercer, cuarto y quinto requisitos, todo apunta a que se tiene asumido que las organizaciones que presentarán sus propuestas de proyectos conocen y tienen internalizada una “cultura” de cumplimiento crediticio. La experiencia en otros países latinoamericanos demuestra que si bien, en la áreas rurales, es posible introducir el microcrédito como forma de promover la capacidad productiva, los sectores más pobres y, culturalmente, más diferenciados, no tienen institucionalizado (en su propio sistema de valores) el patrón de responsabilidades asociado con el crédito bancario. Una vez que los sujetos de crédito no pueden hacer efectivos los pagos, la banca procede al remate de los bienes (generalmente, la propiedad de la tierra), con lo cual se produce el germen del conflicto social, incluyendo la deslegitimación del sistema. 181. Respecto del requisito #8, se debe tener en cuenta que es altamente probable que las comunidades que deseen acceder al fondo de inversión no tiene la menor idea de los que es un permiso ambiental, razón por la que el Programa deberá contemplar la asistencia técnica Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
62 necesaria; caso contrario, se podría pensar en la alternativa de hacer más ágil el proceso de categorización de proyectos que tiene el MARN. Se supone, no obstante, que la mayoría de las intervenciones que se propondría dentro del Programa, y en el marco de la categorización que tiene el MARN, estaría exenta de la elaboración de un EEIA. 182. Respecto de los ecosistemas, el trazo propuesto para la CLN pasaría por los siguientes cinco (Fig. 9): III B 1 IB1a I A 1 f(1) VA2a III A 1 d
Vegetación arbustiva y matorrales, predominantemente decidua en época seca (matorral arbustiva) Vegetación cerrada tropical, decidua en estación seca, de tierras bajas. Vegetación cerrada principalmente siempre verde, Riparia Vegetación abierta, siempre verde de tierras bajas y sub montanas, tropical con gramíneas y árboles aislados de hojas delgadas (morrales) Vegetación abierta predominantemente siempre verde, latifoliada esclerófila (Chaparral).
Figura 9: Ecosistemas de la Zona Norte por los que pasaría la CLN
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
63 183. En general la mayoría de los ecosistemas ya están impactados por actividades humanas; sin embargo, aún quedan relictos que se debe conservar. Décadas atrás, uno de los efectos más grandes sobre los ecosistemas y sobre las especies fue el cambio de uso de la tierra de bosque natural al bosque cafetero o a zonas de cultivo con lo que se afectó al suelo, agua, y diversidad vegetal; por ende, al hábitat para la fauna silvestre, acelerando de esta manera los procesos de extinción de especies en todos los grupos de organismos vivos, las bellezas escénicas y los paisajes naturales. 4.10 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la producción agropecuaria y forestal 184. El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Medio Ambiente (MARN) son los órganos del Estado que ejercen tareas vinculadas a la actividad agrícola, ganadera y forestal. Dentro de las competencias asignadas a ambos ministerios existen algunas que son compartidas, lo cual crea una serie de confusiones en ambas carteras de Estado. Existen por lo menos 19 leyes agrarias con aplicaciones en la ZN, algunas de las cuales presentan duplicaciones. En otras leyes, la competencias al interior de un mismo ministerio no están bien delimitadas; por ejemplo, entre la Dirección General de Sanidad Vegetal y Animal y otras unidades del MAG, como ser: Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal y Dirección General de Desarrollo Pesquero y la Acuicultura, así como con otras entidades del sector público (Ministerio de Medio Ambiente, Ministerio de Economía y Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social). 185. En el sector agropecuario aún persisten las distorsiones en el manejo de la política comercial agropecuaria con los principales socios comerciales, así como problemas de contrabando y discrecionalidades en la aplicación de la normativa sanitaria. Existe un limitado acceso por parte de los productores/as y agroindustriales a los servicios de apoyo a la producción, servicios con inadecuada calidad y falta de delimitación de competencias entre el MAG y otras entidades del sector público. En cuanto se refiere a la investigación y transferencia de tecnología, también se advierte un limitado desarrollo en el campo de la innovación tecnológica para el sector agropecuario y forestal, sumado a la desarticulación y trabajo aislado que realizan las organizaciones encargadas de la investigación y transferencia tecnológica para atender las demandas del mercado. 186. La oferta de servicios financieros rurales es escasa por parte de los bancos y financieras privadas existentes; a ello se suma la ausencia de un marco regulatorio y de prácticas de supervisión en instituciones financieras - no bancarias - que brindan servicios, a pequeña escala, en las áreas rurales; la situación se agrava debido a la inseguridad contractual y a los altos costos de transacciones en los que se incurre a la hora de constituir, registrar y hacer cumplir los contratos de créditos y una escasa difusión de información financiera y de programas de crédito disponibles para atender el sector agropecuario. 187. La estructura organizativa y funcional de la Dirección General de Sanidad Vegetal y Animal es limitada para responder a las actuales exigencias nacionales e internacionales, en la aplicación de las disposiciones fundamentales para la protección sanitaria de los vegetales y animales, en armonía con la defensa de los recursos naturales, la protección al medio ambiente y la saludad humana. El sector agropecuario necesita tener libre acceso a Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
64 información confiable y oportuna sobre el comportamiento de los factores que inciden en la producción y de mercado de productos agropecuarios, forestales; actualmente, el MAG presenta la información dispersa, con limitada cobertura, con datos sectoriales desactualizados e infraestructura tecnológica inadecuada para la generación y diseminación de la información. 188. El Fondo de Crédito para el Medio Ambiente (FOCAM), creado en 1996 cuenta con tres líneas de crédito: financiamiento de cultivos permanentes, financiamiento de siembra de cultivos forestales en áreas nuevas y financiamiento de obras de recuperación y conservación del medio ambiente. Los recursos del FOCAM provienen de los fondos AID, asignados originalmente a un programa de crédito para la Reforma Agraria; dichos fondos pasaron a formar parte del patrimonio del Banco Central de Reserva de El Salvador. Por otra parte, los recursos asignados al FOCAM están siendo manejados por el Banco Multisectorial de Inversiones (BMI). El sector forestal se convirtió en la opción principal para utilizar los fondos FOCAM, debido al panorama propicio, a futuro, que ofrecía a los inversionistas, a través del BMI y la participación de la banca privada. Sin embargo, la iniciativa tenía un sesgo que estaba fuera del alcance de los inversionistas, basado en el desconocimiento del sector forestal, lo que ha causado, en la actualidad, serios problemas de insolvencia crediticia hacia la banca, con la consecuente amenaza de los embargos de las propiedades reforestadas. 189. Con la participación de la banca privada como intermediario para la asignación de préstamos, se sumaron puntos a los intereses del fondo de donación FOCAM, provocando alza en los mismos. Adicionalmente la Ley de Integración Monetaria, ajusta las tasas bancarias, afectando los préstamos bancarios para reforestación debido al tratamiento cortoplacista con el que fue evaluado el sector, provocando un desajuste entre tasas pasivas y activas. La Asociación de Forestadores de El Salvador (AFOSALVA), que aglutina a 144 asociados (60% de ellos son de la ZN), cuya mayoría tiene crédito FOCAM, señala que la gran mayoría de las personas de su asociación no tienen capacidad de pago y están en mora por cobrárseles cuotas mensuales. En otros países, normalmente los préstamos forestales gozan de amplios plazos y períodos de gracia, lo cual permite a los productores obtener ingresos de sus plantaciones para hacer frente a sus obligaciones con la banca. 190. Otro elementos que incide en la crisis del sector es la ausencia o inexistencia de asesoría técnica, en la que no se proyecta real y oportunamente los períodos de rotación de las especies, flujos de producción, rendimiento, períodos para tratamientos silvícolas como sanidad, raleos, podas de formación según especies promocionadas, procesos de transformación de la madera y comercialización, entre otros. Cabe destacar que los préstamos fueron otorgados con un limitado conocimiento de elementos técnicos que ampara los flujos de caja de acuerdo al comportamiento de la especie seleccionada para la siembra. Asimismo, en los préstamos aprobados no se especifica el ciclo de aprovechamiento que, en algunos casos, no se inicia antes de los 10 años recomendados, convirtiéndose en la primera deficiencia de los préstamos otorgados hasta este momento. 191. Entre los elementos que contribuyen a la desmotivación para el establecimiento de plantaciones, se suma el Listado Oficial de Especies de Vida Silvestre Amenazadas o en Peligro de Extinción, elaborados por el MARN, en el que se incluyen especies como el cedro, Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
65 caoba, algunos pinos y otros, que han sido plantados por propietarios privados con fines productivos; sin embargo, el marco legal ambiental prohíbe cualquier tipo de aprovechamiento, sin importar si son bosques cultivados o artificiales. Esta situación problemática ha generado desconfianza y desmotivación en los productores de la ZN, dado que los miembros de AFOSALVA están diseminados por toda la zona y son una vitrina de los problemas que podría enfrentar el Programa si se fomenta el cultivo de productos forestales en las mismas condiciones que fueron otorgados los créditos FOCAM, sin valorar toda la cadena productiva del sector. 192. Existe una gran cantidad de productos forestales no madereros que provienen del bosque, entre ellos las plantas medicinales, alimentos para las poblaciones rurales, hongos comestibles, semillas para la elaboración de jabones, artículos decorativos y artesanías, resinas para la elaboración de productos medicinales, juncos y palmas, orquídeas y otras plantas ornamentales. No obstante, la extracción desregulada de productos ha ocasionado una fuerte presión sobre los recursos en algunas áreas no protegidas. En las áreas protegidas, de acuerdo a la normativa, la extracción de recursos no forestales es menor, debido principalmente a los sistemas de vigilancia que se ejerce sobre estas áreas; sin embargo, como se mencionó anteriormente, la ZN sólo posee un Área Natural Protegida. Se advierte una falta de alternativas productivas en las comunidades que habitan las zonas boscosas, ya sean estas zonas cercanas a áreas protegidas, zonas de amortiguamiento de las zonas protegidas o zonas protegidas como tales. Ello podría, en algún momento, poner en peligro la sostenibilidad de desarrollo forestal, por la presión de los pobladores para utilizar sus recursos, si no se implementan medidas para garantizar el acceso de forma controlada a los recursos forestales no madereros, que ofrecen los bosques. 193. Aunque existe la Ley de Áreas Protegidas, aun no se ha aprobado el respectivo reglamento. A la fecha existe solamente a nivel de borrador al cual le falta pasar un largo proceso de revisión y de consenso. Asimismo, falta determinar el riesgo ambiental a que están sometidas las áreas naturales; es decir, se deben identificar los factores de riesgo y jerarquizarlos mediante un factor de intensidad, en términos del grado de riesgo que representan y, de ser posible, la distancia de influencia; por ejemplo, de una carretera, de zonas pobladas, zonas de cultivo y uso de pesticidas; se deberá evaluar, igualmente, la incidencia de incendios, tomas de tierras, agricultura, contaminación de aguas y tierras, caza, tala, entre otros. 4.11
Riesgos significativos asociados a la salud
4.11.1 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la salud 194. En temas de salud, al igual que en otros sectores, no existe un marco legal claro que delimite funciones y que haga del sistema una red coordinada de esfuerzos. Los servicios de salud de primer y segundo nivel en la ZN cuentan con capacidades, únicamente, para enfrentar las demandas según su perfil epidemiológico y población actual. Los cambios demográficos que inducirá la construcción de la nueva carretera, por ejemplo, cambiará el perfil epidemiológico de la zona, aumentando la demanda de los servicios. Los escasos recursos con los que cuenta el MSPAS y el cambio del perfil epidemiológico generarán desvío de las intervenciones a emergencias y acciones curativas, abriendo aún más la brecha Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
66 con los otros objetivos que tiene la política de salud, respecto de las intervenciones preventivas y la cobertura universal. Otra distorsión de la política de salud que se presenta en la ZN está vinculada con la ausencia de normativa específica para la atención de poblaciones reubicadas, así como con las capacidades, especialmente de los niveles locales de salud, para atender las demandas de monitoreo y supervisión de saneamiento básico de la población, afectando, con ello, a las personas más vulnerables, como ser mujeres, niños y personas de la tercera edad. 195. Quizás, uno de los aspectos más importantes a considerar es el fortalecimiento que debería otorgarse a las tareas de Información, Educación y Comunicación (IEC) para Cambios de Conductas y Comportamientos (CCC) en materia de salud ambiental. Si el programa, en el componente de desarrollo humano, no fortalece y amplía la aplicación efectiva de estrategias de IEC y CCC, se correrá el riesgo de no generarse el objetivo propuesto con la infraestructura sanitaria, creando, al contrario, problemas de saneamiento y contaminación ambiental. 196. La coordinación entre las organizaciones responsables (MAG, Alcaldía, MSPAS, Medio Ambiente, PNC, Fiscalía, entre otros) de hacer el seguimiento y monitoreo a la producción y comercialización de productos lácteos y cárnicos, así como de agua y desechos sólidos es baja. Existe mucha duplicación de esfuerzos y gastos innecesarios de recursos, producto de la mala coordinación. Por ejemplo, el MAG no informa sobre las infecciones fitosanitarias y zoosanitarias al MSPAS, aspecto que incide sobre las respuestas oportunas que el MSPAS debe dar. En todo ello, los perjudicados son los productores ganaderos que pierden oportunidades de mercado. 4.12
Riesgos significativos asociados a la educación
4.12.1 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la educación 197. Una de las principales preocupaciones en el tema educativo es la ausencia de una política nacional de formación de recursos humanos que articule la oferta educativa formal y no formal con los sectores productivos. Debido a que el componente de desarrollo humano del Programa contempla el fortalecimiento de la capacidad técnica en el sector productivo, esto adquiere mayor relevancia. En el MEGATEC de Chalatenango se ofrecerán carreras técnicas que responderán parcialmente a las necesidades del sector productivo. INSAFORP continuará con la misma oferta de cursos de habilitación para el trabajo y de capacitación laboral con escasa vinculación a los proyectos productivos. En tal sentido, lo que se tendría que cuidar es que los empresarios puedan participar de las decisiones que se tomen, respecto de las carreras y cursos que se vayan a ofrecer. 198. Si bien la desconcentración es una modalidad de descentralización, las principales decisiones sobre la implementación de las actividades de educación y capacitación se concentrarán a nivel central, limitando significativamente la participación de alcaldes, ONGs, organismos de cooperación internacional, líderes comunitarios y representantes de grupos vulnerables, quienes podrían dar aportes relevantes para su implementación. Las decisiones administrativas, técnicas y financieras sobre la implementación de las actividades de educación y capacitación seguirán tomándose a nivel central, con bajos niveles de Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
67 participación y compromiso por parte de funcionarios a nivel departamental y local. Bajo el actual sistema, la falta de autonomía en la toma de decisiones reduce las oportunidades de generar empoderamiento a nivel departamental y municipal, afectando la sostenibilidad del programa. Si bien el programa impulsará, a mediano plazo, la capacitación técnica, la continuidad de esta última no está garantizada a largo plazo. Una vez finalizado los cinco años de implementación del programa, existe el serio riesgo de que las actividades de educación y capacitación no continúen 4.13
Riesgos significativos asociados al patrimonio cultural
199. La construcción de la CLN, en las tareas de ampliación y apertura, generará potenciales riesgos a la integridad de los bienes culturales tangibles, en particular a los sitios arqueológicos. Si bien existen 202 sitios arqueológicos en el área de influencia, la mayoría de éstos no contienen información específica respecto de su ubicación, extensión y componentes culturales. Es probable, asimismo, que existan sitios enterrados en los tramos que serán abiertos. La EIA deberá tratar el componente del patrimonio arqueológico a detalle, desarrollando el diagnóstico y el plan de manejo correspondiente antes de la etapa de construcción de la CLN. El estudio de impacto arqueológico deberá incluir, asimismo, un plan de monitoreo y un plan de contingencia arqueológica. 4.13.1 Potenciales efectos inciertos en las CCTI 200. Al presente, son muy pocos los estudios antropológicos que puedan revelar la naturaleza de la continuidad histórico-cultural que presentan las comunidades campesinas con tradición indígena; ni siquiera se conoce cuántas personas se autodefinen como indígenas en la ZN. Por tanto, se desconoce la magnitud y el alcance del impacto sociocultural que generarían los componentes de producción y de conectividad vial en familias y/o comunidades con tradición indígena, que, además, se encontrarían en condiciones extremas de pobreza. Este es un tema que debe ser tratado con mayor detalle y profundidad, ya que la pérdida de la diversidad cultural, reflejada en estos grupos vulnerables, iría en detrimento de las oportunidades para el desarrollo sostenible. Será un paso inicial importante identificar el carácter de la diversidad cultural que manifiestan las comunidades de la ZN, para, de esta manera, adecuar los procesos de participación acorde a sus contextos culturales. El desconocimiento de estos contextos puede conducir a resultados desfavorables para con los objetivos del Programa. 4.13.2 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con el patrimonio cultural 201. El mayor riesgo asociado al patrimonio arqueológico es la ausencia del respaldo legal que avale el trabajo que realiza el Departamento de Arqueología. Esto implica la posibilidad de una discontinuidad institucional y organizacional a mediano plazo que podría poner en riesgo las responsabilidades del Estado frente al patrimonio arqueológico. Respecto de las investigaciones de rescate, la normativa señala que ésta se lleva a cabo en sitios de interés científico que serán impactados por obras de construcción, mientras que el salvamento arqueológico tiene como fin “salvar o proteger, conservar o vedar un área de interés científico”. Al respecto, sería importante establecer la diferencia que existe entre la Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
68 investigación arqueológica -de carácter exploratorio y explicativo- y un estudio de evaluación de impacto arqueológico, situación que actualmente afecta la coordinación entre el carácter y el alcance que tiene el trabajo arqueológico en una EIA. Es probable que la EIA de la CLN enfrente estos vacíos en la norma, para lo cual deberá contemplar una adecuación de procedimientos que permitan incorporar etapas de diagnóstico arqueológico, plan de manejo (plan de rescate y salvamento arqueológicos), plan de monitoreo y plan de contingencia. 202. Los gastos anuales solicitados por el Departamento de Arqueología a la Dirección Nacional de Patrimonio Cultural tienen un promedio de $ 15,000. Si se suman los salarios del personal, el presupuesto anual asciende a unos $ 70,000. Ninguna de las recaudaciones por concepto de ingresos a los sitios arqueológicos (p.ej., Tazumal, Joya de Cerén y San Andrés) pasa a la administración directa del Departamento, ya que éste no tiene un administrador propio. El Departamento de Arqueología cuenta con un personal compuesto por cuatro arqueólogos, un asistente estudiante, una coordinadora de apoyo a la gestión, un administrador de parques arqueológicos, 44 empleados para el mantenimiento de los parques y una secretaria. Debido al creciente número de actividades que debe atender, el personal técnico-profesional se ha vuelto insuficiente, tomando en cuenta que éste debe cubrir todas las regiones del país. Por otra parte, los aspectos técnicos que requiere para complementar aspectos intrínsecos a la investigación arqueológica (antropología física, geoarqueología, paleobotánica y zooarqueología) no están presentes. 203. Respecto del patrimonio histórico, en la actualidad, no existen normas específicas. Su regulación está contenida en la Ley Especial de Protección al Patrimonio Cultural de El Salvador y su reglamento general. La normativa se encuentra en proceso de aprobación por el Consejo Nacional para la Cultura y el Arte (CONCULTURA). La aprobación de la normativa permitiría potenciar las oportunidades para el desarrollo que abre el componente de conectividad para con los monumentos histórico-patrimoniales. 204. La Unidad de Asuntos Indígenas (UAI) de la Dirección Nacional de Espacios de Desarrollo Cultural de CONCULTURA, es la instancia gubernamental más cercana al quehacer de las comunidades y de las organizaciones indígenas del país. La UAI dispone de una sola persona para realizar el trabajo; no hay personal de apoyo. La jefatura realiza labores de gestión, de coordinación interinstitucional, administrativas y de campo. No cuenta con un presupuesto anual, por lo que sus actividades se enmarcan en dos áreas: (i) en la gestión de fondos para realizar proyectos y (ii) la promoción de actividades culturales específicas, ya que se impone una visión de trabajo no sistemática, de carácter puntual y asistencialista, de acuerdo a las necesidades identificadas o manifestadas por las comunidades indígenas. 4.14
Riesgos significativos en las prioridades ambientales y sociales: conclusiones
205. Los riesgos asociados con las prioridades ambientales y sociales del Programa muestran la necesidad de encontrar soluciones pragmáticas que permitan, en el corto y mediano plazos, hacer ajustes estratégicos. Los problemas asociados con el ordenamiento y planificación territorial (OPT) son críticos para la ZN y para un país del tamaño de El Salvador: (i) ausencia de una metodología estandarizada que garantice la introducción integral de la dimensión ambiental en los programas de OPT; (ii) ausencia de una filosofía integradora entre la premisa desarrollista y la premisa ambiental; (iii) incompatibilidades Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
69 entre los planes de ordenamiento realizados a diferentes escalas, para un mismo espacio geográfico; (iv) exclusión de temas clave (p.ej., los efectos con valor estratégico y la capacidad institucional y organizacional instalada) de la planificación; (v) la exclusión del OPT como base para inducir una simplificación efectiva del ya sobrecargado sistema de EIA que administra el MARN; y (vi) la falta de potenciamiento de la información de planificación territorial para desarrollar acciones preventivas respecto de las amenazas, así como para el desarrollo de planificación sectorial y subsectorial del país (turismo, energía, minería, agricultura, entre otros). El riesgo mayor vinculado al OPT es que su deficiente aplicación no ha permitido orientar el desarrollo planificado de la ZN, aspecto que incide sobre el Programa, particularmente en sus componentes de conectividad vial y de producción. 206. Actualmente, no se está abordando efectivamente la escasez y calidad del agua en la ZN, agravadas por la creciente presión demográfica. Tal como se mencionó anteriormente, al presente, no existe un ente rector, motivo por el que las competencias sobre la explotación, control, monitoreo y protección de los recursos hídricos se encuentran dispersas en varias entidades públicas; tampoco existe una estrategia nacional de ampliación de cobertura en servicios de agua potable, saneamiento y riego, especialmente a nivel rural. Las respuestas a esta problemática han sido parciales, aplicadas con escasos recursos económicos y humanos. La Ley del Agua aún no ha sido aprobada por el Legislativo y, aunque se anticipa que la misma será sancionada hasta fines de 2007, el Programa tiene que adecuar a la estructura actual. Por ese lado, existe la necesidad de mejorar la coordinación entre ANDA, MARNSNET, Municipios, CEL, MAG y MSPAS)11. Sin los ajustes necesarios la información sobre los recursos hídricos seguirá esparcida y poco sistematizada, lo cual dificulta la planificación y la gestión de los recursos hídricos. 207. La producción agropecuaria y forestal, en gran medida, yace conexa a un deficiente OPT. La degradación progresiva de los suelos, debido al sistema de tala-quema empleado, incide en la cantidad de incendios forestales anuales; la contaminación del suelo y el agua por el uso de agroquímicos utilizados en los cultivos agrícolas, así como la presión humana sobre las áreas forestales para sustituirlas con cultivos de granos básicos y con pastos para el pastoreo intensivo ha incidido en la fragmentación del hábitat y la pérdida de la biodiversidad. El cúmulo de efectos confluye en la desertificación del territorio. Las respuestas a la problemática agropecuaria y forestal han sido escasas, principalmente debido a debilidades en la capacidad organizacional y al orden institucional vigente. 208. Las limitadas capacidades de las municipalidades para dar seguimiento, brindar monitoreo y supervisión al saneamiento ambiental yace acentuada por los débiles mecanismos de coordinación, comunicación e información que existen entre las municipalidades y el MSPAS, aspecto que incide sobre la salud de las personas. Los potenciales efectos con valor estratégico que se podría suponer generaría el Programa en la salud humana (principalmente, asociados a la progresiva degradación de los recursos naturales) deben ser manejados a través de programas permanentes de educación, enfocados en los sistemas de agua, eliminación de excretas, desechos sólidos, aguas residuales, 11 De acuerdo a las entrevistas sostenidas con representantes de estas organizaciones, una de las principales debilidades es la falta de recursos financieros, humanos y de logística, situación que no permite abarcar el total del territorio.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
70 sustancias tóxicas (plaguicidas, pesticidas, fertilizante, entre otros), procesamiento y manipulación de alimentos. Al presente, por ejemplo, el sector no cuenta con un plan de respuesta ni con los recursos necesarios para solventar la potencial escalada de incidencias de enfermedades infectocontagiosas. Este cuadro -particularmente sensible a los potenciales cambios que generaría la construcción de la carretera -merece ser atendido a la brevedad posible. 209. El desarrollo humano, en sus aspectos educativos, tiene buenos avances en El Salvador; no obstante, los indicadores municipales (PNUD 2005) apuntan a la ZN como la zona con los menores índices de desarrollo humano. El programa tendrá efectos positivos al respecto, aunque es pertinente destacar algunos de los riesgos que pueden generarse con las acciones específicas propuestas. El nuevo contexto deberá asegurar las condiciones necesarias para que los bienes y servicios brindados por el componente educativo logren satisfacer las demandas y/o necesidades presentes y futuras de sus habitantes, con los mayores niveles de participación y consenso necesarios para garantizar la gobernabilidad democrática. 210. Los aspectos institucionales críticos respecto del patrimonio cultural y su vínculo con el programa incluyen: (i) la ausencia de legislación específica respecto de la vulnerabilidad en la que se encuentran los pueblos indígenas y la forma en la que se preservaría y promovería su cultura en los planes de desarrollo del Estado; (ii) ausencia de un reglamento (o, al menos, guías de buenas prácticas) de consulta pública para los proyectos de inversión. La LMA y su reglamento no toman en cuenta los aspectos culturales de comunidades vulnerables; por ejemplo, las CCTI y aquellas con un alto porcentaje de analfabetismo; (iii) ausencia de respaldo legal que avale la creación del Departamento de Arqueología; (iv) falta de articulación entre la actual normativa arqueológica (la cual no distingue entre investigación evaluación de impacto) y la EIA. 211. Particularmente importante es que la vulnerabilidad de las CCTI (las comunidades más pobres de la ZN) está sujeta a las formas en las que se impulsarán las transformaciones en el orden económico. Se mencionó anteriormente que uno de los potenciales efectos que tendría en componente de conectividad vial del Programa yace vinculado a potenciales cambios que podrían ocurrir en las formas culturales indígenas. Estos efectos también podrían darse como consecuencia de las intervenciones planteadas por el componente productivo. Sin el reconocimiento de que las formas de vida de las CCTI operan bajo principios de organización social, política, ideológica y económica diferentes, las buenas intenciones de convertir a estas familias en micro o pequeños empresarios, de manera acelerada, podría generar, más bien, la desintegración estructural de sus formas de vida.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
71
PARTE III Plan Estratégico de Acción (PEA) Capítulo 5 Objetivos y criterios del Plan Estratégico de Acción 5.1 Introducción 212. El análisis realizado -incluyendo los actuales mecanismos de transmisión y los riesgos asociados con las prioridades ambientales y sociales asociadas al Programa -muestra la necesidad de hacer ajustes, tanto a nivel institucional como organizacional, de tal forma que las propuestas de solución permitan fortalecer y mejorar la performance ambiental de los tres componentes del Programa. En esta tercera parte se desarrollan las propuestas estratégicas para hacer los ajustes institucionales y el fortalecimiento de la capacidad organizacional. Si bien, los nuevos mecanismos de transmisión asociados a las prioridades ambientales y sociales que se describen en las siguientes secciones no son, en sí mismos, los únicos medios para ahondar en el desarrollo sostenible y los objetivos que tiene el Programa, son un primer e importante paso para profundizar en el proceso de inclusión social, equidad y transparencia. La construcción de una mejor gobernabilidad permitirá atraer mayores inversiones y mejores oportunidades de desarrollo sostenible a la ZN. 213. El Plan Estratégico de Acción y Seguimiento contiene lo siguiente: (i) la identificación de las prioridades de ajuste y el análisis de los nuevos mecanismos de transmisión y sus efectos en la gobernabilidad socioambiental; (ii) el Marco Estratégico de Salvaguardas Ambientales y Sociales que incluye los lineamientos generales para orientar el desarrollo de la ZN; incorpora las recomendaciones respecto de los ajustes institucionales, el fortalecimiento de la capacidad organizacional y el seguimiento a las acciones propuestas; (iii) el análisis de riesgo, el cual permitirá evaluar los obstáculos que podrían enfrentar las propuestas de acción; (iv) recomendaciones para el manejo de los riesgos, y (v) el plan de diseminación. 5.2 Objetivo General del Plan Estratégico de Acción 214. El principal objetivo es proponer acciones concretas, a través de las recomendaciones hechas en el Marco Estratégico, que permitan realizar ajustes institucionales y el fortalecimiento de la capacidad organizacional, de manera de prevenir o mitigar o compensar por los potenciales efectos adversos que podrían generarse en las prioridades ambientales y sociales, en el mediano y largo plazos. Asimismo, se han contemplado medidas que permitirán potenciar las oportunidades para el desarrollo, contribuyendo, así, a los objetivos del Programa y a la consistencia que éste debe mantener con la Política Nacional de Medio Ambiente.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
72
5.3 Criterios generales 215. Los criterios generales se basan en la realidad ambiental y socioeconómica de la ZN y buscan priorizar los siguientes aspectos: (i) El apoyo al proceso de descentralización, a través del fortalecimiento de las instituciones y organizaciones, generando una mejor capacidad para dar respuesta efectiva a los riesgos asociados a las prioridades ambientales y sociales (ii) El fortalecimiento de la participación pública efectiva. (iii) El planeamiento estratégico regional con objetivos y metas concretas para concretar el desarrollo sostenible de la ZN. (iv) La salvaguarda de actores sociales vulnerables, especialmente de las CCTI y agricultores de subsistencia, así como a aquellos grupos potencialmente afectados negativa y directamente por la implementación. (v) La generación de empleo y reducción de la pobreza, considerando el equilibrio armónico entre el desarrollo socioeconómico y la protección y explotación racional de los recursos naturales renovables y no renovables. (vi) El respeto a la identidad y el patrimonio cultural. 5.4 Criterios específicos 216. Entre los criterios específicos, pertinentes a la Política Nacional del Medio Ambiente, se encuentran los siguientes: (i)
El desarrollo socioeconómico y la conservación del medio ambiente como políticas inseparables para la planificación de la actividad antrópica, de manera de revertir los procesos prevalecientes de desarrollo que afectan negativamente al medio ambiente. (ii) La conservación de los recursos naturales renovables que favorecen la biodiversidad y la conservación de áreas naturales. La región constituye un importante stock de capital natural y humano que debe ser aprovechado estratégicamente, con un enfoque de sostenibilidad para su desarrollo. (iii) El fortalecimiento de las organizaciones y del marco legal para garantizar los derechos humanos fundamentales y el desarrollo de las poblaciones en la ZN, así como la defensa y el uso racional del medio ambiente para usufructo de las familias y sus siguientes generaciones. (iv) La promoción de valores de superación personal y grupal en la población, articulando los principios de la conservación de los recursos naturales; este aspecto se verá reforzado por un plan educativo ambiental que debe formar parte intrínseca de la capacitación técnica, formal y no formal, del componente de desarrollo humano.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
73
Capítulo 6 El nuevo escenario de gobernabilidad socioambiental del Programa 217. Las actuales debilidades y vulnerabilidad asociadas con el marco institucional y organizacional que rigen sobre las prioridades ambientales y sociales -tanto a nivel central como local -podrían verse exacerbadas, cuando el Programa dé inicio al conjunto de intervenciones que tiene contemplado llevar adelante desde el próximo año. Una precondición de bajo nivel de performance generaría mayores efectos negativos en el desarrollo futuro, no sólo de la ZN, sino del país en su conjunto. En consideración de lo anterior, las acciones estratégicas a implementarse deberían avanzar en la solución de estas dificultades. 218. En el nuevo escenario, con directrices concretas sobre la participación pública efectiva y la consulta, los grupos vulnerables deberán ser plenamente identificados e incorporados a los proyectos para el desarrollo. Tal como se detectó en el análisis de riesgo sobre las prioridades ambientales y sociales, el Programa debe hacer algunos ajustes respecto de la forma en la que plantea el acceso a los proyectos productivos, particularmente cuando se trata de comunidades con el más alto índice de analfabetismo y con reducida capacidad para cumplir con los requisitos establecidos. Estos ajustes deberán incorporar procesos de participación más amplios y adecuados a las formas de vida de muchas de las comunidades de la ZN. Esto permitirá alcanzar los objetivos que, precisamente, apuntan a la atención de necesidades de los grupos excluidos y marginados, como ser las CCTI, las Asociaciones de Desarrollo Local (ADESCOS), las Asociaciones de Regantes, las Juntas de Agua y asociaciones de pequeños productores. En estos espacios asociativos, la mujer desempeña un rol mucho más protagónico, motivo por el cual es doblemente necesario disponer de medios de apoyo y de estímulo para lograr la participación efectiva de estas organizaciones. 219. En el nuevo escenario, los territorios de los municipios localizados en el área de influencia de la CLN dispondrían de sus respectivos planes de ordenamiento y desarrollo territorial, con enfoque de EAE, y con estándares comunes a todos ellos. Los planes de ordenamiento no se limitarían simplemente a una zonificación de los usos del suelo, sino que, al haberse basado en la aplicación de una metodología estandarizada, basada en EAE, identificarían los efectos acumulativos existentes y el alcance ambiental de los nuevos desarrollos; incorporarían, asimismo, un análisis y propuesta de consistencia, con todos los sectores de desarrollo. 220. Bajo estas condiciones, los diferentes proyectos de desarrollo que se planteen en la zona, podrían incluso acelerarse y estimularse, dentro de un marco de competitividad, dado que su alcance ambiental estratégico, la capacidad de carga de los territorios y los aspectos institucionales y organizacionales habrían sido contemplados. Se contaría, además, con los planes y programas de mejoramiento ambiental y de corrección de los efectos acumulativos identificados, de manera que, conforme avance el desarrollo y la inversión económica en la zona, también se aceleraría el proceso de saneamiento y mejora de la calidad ambiental de los territorios.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
74 221. En el campo sociocultural, los municipios y las comunidades que se encuentran dentro del área de influencia de la CLN estarían preparados para enfrentar y aprovechar las nuevas oportunidades de negocios que se presentan. Se conformarían organizaciones de desarrollo comunal, que no sólo vigilarían el fiel cumplimiento de los planes de desarrollo, sino que también funcionarían como núcleo de educación, asesoramiento y estímulo a los ciudadanos y, en particular, a los propietarios/as de terrenos para que se conviertan en emprendedores y que aprovechen las nuevas oportunidades abiertas. Además del asesoramiento y capacitación empresarial, se crearían fondos para el financiamiento de esas nuevas empresas. De esta manera, los propietarios tendrían la oportunidad de negociar con los nuevos inversionistas, como socios y no como empleados. Paralelamente, los programas de salud y educación desarrollados con la amplia participación de las comunidades y otras organizaciones locales, favorecerían, junto al progreso económico, una mejoría en la calidad de vida de la población. Finalmente, manteniendo las formas de vida que tienen los pobladores de la ZN a sus territorios, y con el estimulo de metodologías participativas adecuadas al contexto cultural, así como el apoyo correspondiente del gobierno a la cultura tradicional, se podrá mantener y poner en valor las tradiciones y patrones culturales de la zona. 222. El nuevo escenario que se plantea para dar respuesta a esta problemática y afianzar el contexto en el que se desarrollará el Programa comprende el desarrollo de planes de ordenamiento y planificación territorial local, a nivel de cada municipio, que utilicen una misma metodología –derivada de planes de escala mayor concebida a nivel central -en la que la dimensión ambiental esté completamente integrada, así como los lineamientos y directrices de visión regional y nacional. Bajo este esquema, se producen beneficios directos, en el sentido de que existe un mecanismo efectivo de reglas claras sobre el uso del suelo, así como de la solución técnica de eventuales conflictos y en especial, garantía de que se previene la afectación del ambiente, se corrigen los problemas ambientales originados en el pasado y se da el máximo y racional aprovechamiento a los recursos naturales existentes, sin superar su capacidad de carga. 223. El nuevo escenario también implica que los diferentes sectores y subsectores de desarrollo, como lo hizo el sector de turismo, disponga de una planificación nacional de corto, mediano y largo plazo. La planificación debe ser elaborada según criterios de evaluación ambiental estratégica (EAE), en particular dentro de un marco de análisis de consistencia respecto de la planificación de los otros sectores, de consideración de los aspectos institucionales, la identificación de prioridades ambientales, los potenciales efectos con valor estratégico y el alcance ambiental de la propuesta de desarrollo. Debe promoverse una EAE más orientada las decisiones estratégicas y en menor medida de tipo EIA (Astorga 2007; OCDE 2007; Partidario 2007; World Bank 2005). Esto, dentro de un marco de transparencia, participación e información. 224. Los beneficios que se podrán obtener de la realización de un OPT bien elaborado son muchos y altamente positivos; supera cualquier costo de inversión que debe hacerse para la implementación. Una correcta planificación con criterio ambiental no sólo hará que las áreas urbanas tengan potencial de desarrollo, sino también las áreas rurales, beneficiándose con actividades relacionadas a las vocaciones locales. Con un eficiente y consistente plan de desarrollo, la inversión y la entrada de recursos en los municipios se puede acelerar durante los próximos años, y con ello el progreso económico y social de las comunidades. El Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
75 desarrollo de planes y programas dentro de un marco de consistencia recíproca disminuirá significativamente la pérdida de recursos y tiempo por la ejecución de proyectos que pueden resultar contradictorios entre sí. Es por este motivo que la agilización de trámites del PA para proyectos de bajo y moderado impacto (ver Recomendación 4[c]) representa, por sí sola, un beneficio, cuyo ahorro en costos es suficiente para justificar la ejecución de las acciones arriba indicadas. 225. Los modelos de organización mancomunada que existen en la ZN y que actualmente dan soluciones integrales a los problemas del agua y otros recursos naturales, en general, tienen un pronóstico favorable en la ZN; las experiencias analizadas (p.ej., La Montañona) demuestran que con metodologías participativas y apoyo a la gestión, los resultados son óptimos. Las formas de organización son más eficientes y eficaces, con responsabilidades compartidas por los propios usuarios. La distribución de los beneficios se hace de manera tal que aquellos que tienen mayores posibilidades de acceder al recurso comparten el excedente con aquellos que no tiene esas posibilidades. Estas formas recíprocas locales crean una responsabilidad compartida, lo cual conduce a mejores niveles de protección y conservación del agua. Un efecto secundario, de orden positivo, es que se mejora, notablemente, la gobernabilidad local; hay mayor transparencia y equidad en la distribución de los beneficios. 226. Durante los encuentros de consulta que se tuvieron con los pequeños productores agropecuarios y las alcaldías, se señaló que la capacitación técnica es fundamental para hacer viable estas soluciones. Adicionalmente, la participación de los beneficiarios requiere de campañas de difusión, consulta, capacitación, educación ambiental, que implican costos, pero los beneficios sociales y económicos superarán el monto invertido. Una población consciente sobre el valor del cuidado de los recursos naturales, capacitada, con voluntad para cooperar y convencida de sus obligaciones y responsabilidades, facilitará enormemente la realización de una gestión integral y sostenible. Los recursos serán utilizados con mayor eficiencia, existirá menor riesgo de contaminación y serán mejor preservados. Es evidente que los resultados son de mediano y largo plazo; sin embargo, el Programa es una muy buena oportunidad para dar inicio al proceso. 227. La implementación del componente productivo del Programa debe asegurar que las comunidades más vulnerables puedan acceder a los proyectos productivos y que la asistencia técnica sea altamente participativa, siguiendo la salvaguarda de participación pública efectiva que deberá ser elaborada lo más pronto posible (ver Recomendación 1[a]). Al respecto, una de las experiencias más exitosas fue el Proyecto Ambiental de El Salvador (PAES), el cual fue planteado desde un modelo de “Plan de Finca”. El modelo fue construido en forma conjunta entre técnicos/as y los productores/as. El Plan de Finca toma en cuenta el control de la erosión, la no quema, el incremento de cultivos forestales o agroforestales, el mejoramiento de la producción pecuaria y el uso de tecnologías agrícolas adecuadas al contexto territorial particular. Esta metodología funciona sobre los ejes de la organización social comunitaria; esto es relevante, toda vez que en los 94 municipios de la ZN un gran porcentaje de agricultores pertenecen a estas formas de vida rural. El Plan de Finca es exitoso siempre y cuando involucre, asimismo, a otras organizaciones: Asociaciones de Desarrollo Comunal (ADESCOS), organizaciones religiosas con un rol significativo en la comunidad y Juntas de Agua. Será importante incluir, como alternativa, la convocatoria a las comunidades a que presenten planes de finca basados en sus propias formas de organización. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
76
228. El nuevo escenario demanda algunos ajustes, de orden complementario, al marco regulatorio y el fortalecimiento del MAG y el MARN; también es necesaria la aplicación de instrumentos económicos que internalicen gradualmente los beneficios sociales del bosque en los costos de los productos y subproductos. A esto, se suma la importancia que tiene el involucramiento del sector privado y la ciudadanía en la protección, promoción y manejo sostenible del recurso arbóreo. En el MAG se requiere mejorar el número de personal técnico calificado y desarrollar una base de información centralizada y estandarizada. En el MARN, se deberá ampliar la base presupuestaria y la investigación sobre el patrimonio natural –con énfasis en la conservación de la biodiversidad y protección a las áreas naturales protegidas - así como la incorporación de la dimensión ambiental al OPT. 229. La solución de la problemática de producción forestal y agropecuaria comprende la modernización de la gestión municipal, así como la creación o mejoramiento de mecanismos de organización, coordinación, participación y contraloría social y el desarrollo de capacidades del personal, tanto de tipo técnico o administrativo como en la negociación, comunicación y coordinación entre los diferentes actores sociales. El renovado contexto socioambiental también implica promover la participación del sector privado, incentivar a las comunidades y pequeños productores para proteger los bosques, fomentar el desarrollo de mercados de madera para combustible mediante incentivos, promover el uso de cocinas más eficientes y combustibles alternativos; igualmente, los préstamos forestales deben incorporar plazos amplios y períodos de gracia suficientes para permitir a los productores cumplir con sus obligaciones con la banca. En el nuevo escenario, las lógicas económicas que prevalecen en las áreas rurales son reconocidas y las comunidades son invitadas a participar en concursos de proyectos adecuados a sus formas de vida. Esto implica la generación de alternativas de acceso al financiamiento de proyectos. 230. El nuevo panorama en educación incluye la transferencia de competencias a unidades territoriales locales, previa identificación de las oportunidades y amenazas existentes. La transferencia permitirá una mayor participación de los actores sociales y la fiscalización social, con objeto de garantizar la trasparencia de los procesos. La transferencia debería concretizarse en la formación de Centros Educativos Microrregionales (CEM), a través de los cuales se articulará el Plan Nacional de Educación 2021 con las necesidades educativas, formales y no formales, de las realidades locales. A la conclusión de las actividades del Programa, las instancias públicas quedarán a cargo del proceso, entendiendo que éste deberá seguir generando beneficios a largo plazo. Para que esto tenga sostenibilidad, será importante contar con el respaldo legal que otorgue garantía y regule la continuidad del proceso educativo. 231. Por un lado, si bien el potencial que tiene el patrimonio cultural para generar desarrollo no ha sido oportunamente introducido en el Programa, la necesidad de identificar a grupos vulnerables es decisiva para dimensionar otros aspectos que, hoy, pueden dar un valor adicional a los componentes de producción y de desarrollo humano. En un nuevo contexto, de amplia participación de las CCTI, se abren nuevas oportunidades para promover capacidades intrínsecas a la vocación productiva de las comunidades. Esto no solamente proyecta económicamente a las familias con tradición indígena, sino que en el proceso de promoción de sus propias formas de vida se proyecta su dignidad y la diversidad cultural Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
77 como necesidad nacional para crear mayores espacios de gobernabilidad democrática. Esto significa un avance hacia una sociedad intercultural, consciente y respetuosa de las diferencias culturales y de su capacidad para lograr el desarrollo sostenible. 232. En el nuevo escenario, el patrimonio cultural no se encontraría confinado, necesariamente, a un sistema de museos, desvinculado de los contextos cotidianos. La construcción de la CLN expandiría las oportunidades para que los espacios arqueológicos, y aquellos vinculados con el patrimonio tangible colonial e intangible etnográfico, ampliamente representados en la ZN, se conviertan en escenarios de aprendizaje y de internalización de los valores interculturales, ingredientes fundamentales para encauzar una política de desarrollo sostenible con identidad. En el contexto propuesto, el pasado prehispánico, colonial y republicano temprano tendrían posibilidades de ocupar espacios innovadores para su proyección nacional e internacional. Igualmente, las actuales culturas con ancestro indígena podrían articular el desarrollo propuesto por el Programa con sus propias formas de vida. 233. En el nuevo contexto, la conformación de un modelo integral de atención médica (Sistema de Salud Local, ver Anexo 5) será capaz de dar respuesta a las necesidades de salud pública y emergencia que podrán presentarse como efecto de la ejecución del Programa. El sistema de salud pública contendrá mecanismos de prestación de servicios (tanto preventivos, curativos y de emergencia), transporte adecuado, establecimientos de atención especializada, rehabilitación, educación en salud, así como procesos de prevención y de vigilancia con participación comunitaria. De esta manera, se atendería la necesidad de prevenir y controlar el potencial cambio de perfil epidemiológico y de vulnerabilidad de las comunidades que generarían las intervenciones del Programa. El nuevo escenario contempla la participación de múltiples actores a nivel comunitario, municipal y regional. Los cambios sugeridos también permitirán mejorar la aplicación del marco regulatorio respecto del saneamiento ambiental, incluyendo la revisión de ordenanzas municipales y la educación y transferencia de tecnología a nivel comunitario. Estos ajustes mejoran la performance global de la salud en la ZN.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
78
Capítulo 7 Marco Estratégico de Salvaguardas Ambientales y Sociales: prioridades de ajuste institucional y organizacional 234. El Marco Estratégico está compuesto por un conjunto ordenado de propuestas de acción cuyo objetivo es orientar el mejor desempeño ambiental del Programa y de fortalecer el marco institucional y organizacional asociado a las prioridades ambientales y sociales. Los cambios institucionales y organizacionales que deben realizarse para poder corregir la situación analizada en el actual escenario y encaminarse hacia el nuevo escenario no requieren de acciones críticas, como cambios en leyes. Se centran, más bien, en la apertura de sistemas eficaces de coordinación, desarrollo de instrumentos y en particular, el impulso de un sistema de gestión pública, desde el gobierno central hacia los municipios, basado en mecanismos más dinámicos de tipo tripartito: Reglas claras – Fiscalización eficiente – Control efectivo (RFC). Las propuestas de solución se acomodan y, a la vez, refuerzan la modernización de la administración pública, a través del proceso de descentralización. 7.1 La participación pública efectiva y el fortalecimiento de la capacidad local 235. Es, prácticamente, impensable contemplar el avance hacia el desarrollo sostenible sin el acompañamiento y maduración del proceso de descentralización en El Salvador. El Programa, precisamente, se enmarca dentro de este contexto y, al mismo tiempo, ofrece una buena oportunidad para hacer importantes progresos en el fortalecimiento de la capacidad local. La evolución que tendrán las prioridades ambientales y sociales identificadas depende, en gran medida, de cómo se articulan las facultades normativas que tiene el gobierno central y las responsabilidades administrativas que están asumiendo los municipios. 236. Sobre la base participativa de las comunidades y de sus diversas formas de organización se asienta un mejor sistema de gobernabilidad. La PND establece los principios que deben orientar la modernización del Estado, a partir del fortalecimiento del proceso de descentralización. Este proceso, en El Salvador, tiene sus orígenes hace ya varios años, aunque, recién, se han comenzado a dar los pasos fundamentales para avanzar hacia la transferencia de responsabilidades administrativas a los municipios. Definitivamente, un paso crítico en este sentido fue la creación de la CONADEL, en 2004. Pese a los desafíos políticos que tuvo, y tiene que enfrentar, la CONADEL emerge como un espacio de diálogo y negociación que permitirá afianzar la visión y concreción de un Estado más eficiente, eficaz, relevante y viable. 7.2 Recomendaciones 237. El conjunto de recomendaciones preparadas no tienen, en sí, una jerarquía particular, ya que todas son necesarias para mejorar el camino hacia el desarrollo sostenible. Se sugiere que la instancia líder del proceso de implementación debería ser la Secretaría Técnica de la Presidencia y las instancias que ésta designe.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
79 7.2.1 Participación pública, grupos vulnerables y prevención y tratamiento de conflictos
1(a) Elaborar la guía sobre Lineamientos Estratégicos para la Consulta Pública Efectiva 238. La guía constituye una de las directrices más importantes e imperiosas para consolidar los objetivos del Programa. Si bien ésta podría ser preparada internamente por FOMILENIO sobre la base de estándares internacionales, es recomendable que la guía se convierta en un instrumento oficial, de mayor alcance, aplicable a cualquier intervención para el desarrollo, ya sea a nivel nacional, regional o local. Aunque la guía, inicialmente, orientaría las “buenas prácticas” de la consulta pública, los estándares deberían, a mediano plazo, ser incorporados a un reglamento, de orden legal, específico que sitúe a la consulta desde la etapa de identificación de potenciales impactos ambientales y sociales. Por la experiencia acumulada en procesos participativos, la elaboración de la guía debería estar a cargo de la Comisión Nacional de Desarrollo (CND) y debería ser elaborada en el corto plazo (un año).
1(b) Desarrollar una aproximación más precisa respecto de la ubicación y carácter de las Comunidades Campesinas con Tradición Indígena (CCTI) en la ZN 239. Al presente, sólo se cuenta con un panorama aproximado de la distribución de las CCTI en la ZN (Rivas (2004:36). Indicadores de vulnerabilidad y de la dinámica del cambio propuesto deben ser considerados en la planificación de los proyectos que contemplan, y que contemplarán, los componentes del Programa. Esto deberá realizarse, idealmente, antes de la puesta en marcha de los proyectos respectivos; se requiere un periodo corto (aproximadamente, unos tres meses) para que un grupo de especialistas y ONGs que trabajan con la temática de las comunidades con tradición indígena puedan elaborar esta aproximación y caracterización, con base en la información ya generada y en metodologías de diagnóstico rápido. Se sugiere que FOMILENIO se encargue, conjuntamente con los especialistas, la preparación de esta información. El plazo para esta acción debería ser corto; es decir, hasta el primer año.
1(c) Establecer un Programa de Prevención y Tratamiento de Conflictos 240. El conflicto es rara vez concebido como una dimensión intrínseca y fundamental de los sistemas sociales en los que actúan las PPP. Para avalar la eficaz, eficiente y relevante ejecución de los tres componentes del Programa, será importante desarrollar mecanismos que permitan mantener, sino mejorar, la buena relación entre las organizaciones involucradas, tanto del sector público (gobierno central y municipios) como del sector privado, lo cual requiere un manejo sistemático y organizado. Para ello, será fundamental desarrollar estrategias de comunicación efectiva que permitan el acceso a la información del Programa, en general, y a información acerca de la performance ambiental del Programa y las acciones emprendidas para prevenir, mitigar o compensar los potenciales efectos adversos en las prioridades ambientales y sociales.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
80 241. Asimismo, un sistema de alerta temprana sobre potenciales conflictos es recomendable, toda vez que la dinámica de necesidades e intereses tendrá una evolución poco predecible en la ZN. Es más, las intervenciones, en sí mismas, contienen aspectos que pueden generar cuadros conflictivos entre comunidades vecinas que no recibirán los beneficios del Programa. Se recomienda que FOMILENIO, en coordinación con la STP, podrían ser las instancias encargadas de constituir el Plan de Prevención y Tratamiento de Conflictos para mejorar aspectos estratégicos de la implementación del Programa. El plan debería prepararse en el corto plazo (un año). 7.2.2 Fortalecimiento institucional y organizacional de los municipios
2(a) Fortalecer las Unidades Ambientales Municipales 242. El fortalecimiento de las UAs deberá incorporar la participación de la comunidad y de otros sectores activos, a fin de que sirvan como centro de la actividad técnica y de información ambiental y de planificación territorial de los municipios o de las mancomunidades de estos. Esta es una demanda que fue explícitamente mencionada en las reuniones de consulta con los involucrados. El proceso, encabezado por el MARN, debería iniciarse lo antes posible y ser continuo al mediano plazo. El programa de fortalecimiento debería ser coordinado con CONADEL. Se debería incluir la gestión de riesgos como parte del fortalecimiento de las UAs en coordinación con el SNET.
2(b) Desarrollar Planes de Ordenamiento Territorial local, por municipio, o bien, por mancomunidad(es) de municipios 243. Los planes deberán seguir la metodología estandarizada y los mecanismos de revisión y aprobación establecidos. Estos planes deben ser concordantes con la Política de OPT y la metodología, así como los lineamientos vinculantes que, con criterio ambiental, serían fijados (con una visión más amplia del uso sostenible del territorio). Debería iniciarse lo antes posible y ser continuo en el mediano plazo (hasta dos años).
2(c) Ejecutar un programa de formación y capacitación de equipos técnicos de gestión y planificación territorial en los municipios o en mancomunidades 244. Este programa serviría para brindar información que sirva de núcleo operativo y de contraparte de las instituciones estatales relacionadas. Estos equipos son de gran importancia y representan un elemento de gran valor estratégico, de ahí que su conformación y permanencia debe ser considerada como prioritaria. Este programa se extendería, asimismo, a los municipios. Los equipos requieren estar conformados por un gran número de personas, sino por un equipo técnico mínimo que sirva de puente de comunicación e información. El programa podría estar organizado por el MARN y el MOP. En las reuniones de consulta llevada a cabo con los alcaldes, esta fue una de las demandas específicas planteadas. E programa debería desarrollarse en el corto plazo.
2(d) Promover la transferencia gradual de la gestión del agua a los municipios o a las asociaciones de municipios (mancomunidades o microrregiones) Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
81 245. Dentro del marco de la Política Nacional de Descentralización (PND), la administración de los recursos hídricos en manos de los municipios, a las asociaciones que conforman éstos, tendrá mayor eficacia y eficiencia respecto de un sistema centralizado. La experiencia de varios municipios y mancomunidades que actualmente administran los sistemas de agua, tal como señala COMURES, han demostrado que los resultados de la gestión local promueve una mayor consciencia sobre la importancia del cuidado y conservación del recurso. De igual manera, la gestión local imprime mayor legitimidad y compromiso por parte de parte de las autoridades para llevar adelante una administración mucho más participativa. Se recomienda que la iniciativa debería estar a cargo de la Secretaría Técnica de la Presidencia, dentro del mediano plazo.
2(e) Transferir competencias educativas a las microrregiones 246. Funcionarios del nivel estratégico del MINED e INSAFORP realizarán reuniones de trabajo con las municipalidades de las microrregiones12 de la ZN para definir, conjuntamente, qué competencias técnicas, administrativas y financieras pueden ser transferidas gradualmente desde el MINED e INSAFORP hacia las microrregiones. La transferencia de competencias técnicas, administrativas y financieras estaría sujeta a una evaluación preliminar que permita identificar áreas fortalecidas y debilitadas en las microrregiones. Los acuerdos básicos, posteriormente, deberían ser traducidos en un plan de acción de trasferencia de las competencias acordadas, bajo el seguimiento de la Secretaría Técnica de la Presidencia o, en su defecto, la instancia que delegue para tal fin, dentro del mediano plazo.
2(f) Desarrollar alternativas de acceso al Fondo de Inversión 247. Las alternativas propuestas implican desarrollar incentivos para la participación de grupos vulnerables, particularmente asociaciones de mujeres y las CCTI, y su acceso al Fondo de Inversión, de acuerdo a sus formas culturales. Esto permitiría conservar patrones socioculturales locales (evitándose que el sistema de micro-crédito, por ejemplo, represente una sobre-innovación en el sistema económico local). La metodología de acceso al Fondo se basaría, al igual que con las asociaciones de productores o las micro y pequeñas empresas, en convocatorias para la presentación de proyectos. En este caso, la asistencia técnica juega un rol importante; los proyectos a presentarse podrían basarse en el modelo de Plan de Finca, el cual ha tenido buenos resultados en la ZN. De manera alternativa, se podría utilizar la metodología que actualmente emplea el FIDA, basado en competencia entre las unidades productivas propias de las CCTI; ya sea entre comunidades o entre familias al interior de las comunidades. Respecto de la producción forestal, también se deberían encontrar alternativas de acceso al crédito que responda a las características productivas propias que presenta el sector, evitando, de esta manera, potenciales conflictos con los productores. FOMILENIO estaría a cargo de elaborar el marco de alternativas del componente productivo y hacer el seguimiento correspondiente. Esta acción debería desarrollarse en el corto plazo. 12
Para el sector educativo, se propone hacer la transferencia a estas unidades, dado que los municipios de la ZN son muy pequeños y ello dispersa y atomiza los esfuerzos. Las microrregiones están establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo Territorial (PNODT), desde mayo de 2003, y es una propuesta de organización administrativa ya realizada por la Comisión Presidencial para el Desarrollo de la Sociedad del Conocimiento.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
82 7.2.3 Fortalecimiento institucional y organizacional a nivel central 7.2.3.1 Ordenamiento y Planificación Territorial
3(a) Establecer la Política de Ordenamiento y Planificación Territorial 247. La política tendría alcance nacional; establecería la filosofía de desarrollo sostenible y los lineamientos en temas críticos, como ser, la metodología del ordenamiento, los sistemas de coordinación, las correspondencias entre las escalas, la jerarquía vinculante de los mandatos establecidos según criterio de sostenibilidad ambiental, los mecanismos de solución de conflictos y diferencias, el sistema de control y vigilancia del cumplimiento y los sistemas de agilización de trámites para las actividades de desarrollo, como estímulo por el respeto y compromiso con la planificación ambiental de los territorios. Se recomienda que la elaboración de la política debería estar a cargo de la Secretaría Técnica de la Presidencia, involucrando al resto de organizaciones que participan de la CONADEL en el corto plazo.
3(b) Estandarizar la metodología de ordenamiento territorial 248. La metodología del ordenamiento puede normarse a través de la publicación de un Decreto Ejecutivo que norme el artículo 12 de la LMA. Este decreto debería ser promovido, en la medida de lo posible, y como base sólida de coordinación, por el MARN, el MAG y el MOP (Vice - Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano). Establecería las variables a tomar en cuenta, los valores de ponderación de dichas variables para procesar en los sistemas de información geográficos a utilizar, las directrices a aplicar en relación a los efectos cumulativos, la capacidad de carga y el alcance ambiental de los desarrollos propuestos, independientemente de la escala en que se efectúe el ordenamiento territorial. Esta acción debería llevarse a cabo dentro del corto plazo. 3(c) Conformar el Comité Interinstitucional de Ordenamiento y Planificación
Territorial 249. A través de la formación de un Comité Interinstitucional de Ordenamiento y Planificación Territorial se establecería la coordinación entre el MARN, el MAG y el VMVDU y otras organizaciones relacionadas al SINAMA. El Comité tendría funciones de revisión, aprobación y seguimiento de los planes de ordenamiento territorial, de diversa escala que se hagan en los diversos territorios administrativos del país. Temas, como el creciente uso de agroquímicos en zonas que no son aptas para el cultivo y su efecto sobre los recursos naturales y la contaminación de los productos, podrán ser incluidos por el Comité. Asimismo, el Comité podría tratar temas tan importantes como la política del reasentamiento humano. La conformación del comité debería hacerse en el corto plazo. 7.2.3.2 Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales 250. Con el propósito de elevar la performance del MARN, se recomiendan algunos ajustes al sistema institucional y organizacional vigente. En materia de áreas protegidas, la ley es bastante sólida, aunque, en la praxis, los procedimientos administrativos no han permitido hacer avances sustanciales. Esto ha puesto a muchas de las propuestas de áreas protegidas en Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
83 riesgo. En cuanto se refiere a los recursos forestales, la normativa no ha avanzado en la medida de los requerimientos del sector. Uno de estos vacíos es la falta de normas técnicas que guíen la formulación de planes de desarrollo forestal. Los procesos de coordinación interinstitucional entre el MARN y los sectores son débiles y esporádicos, lo que no ha permitido avanzar de manera conjunta en la resolución de temas de interés común. La necesidad más imperiosa, sin embargo, es la activación del SINAMA. Las propuestas permitirán hacer más eficaz y eficiente al ministerio
4(a) Liderar y promover el funcionamiento del SINAMA 251. El MARN debe tomar la iniciativa (función que le ha sido asignada) para comenzar a poner en marcha el trabajo del SINAMA. Este liderazgo tiene que traducirse en iniciativas concretas para que aquellos ministerios donde aún no se han conformado las UAs respectivas, lo puedan hacer de forma inmediata. Una tarea paralela es la coordinación efectiva entre el MARN y las UAs sectoriales y municipales. El trabajo de coordinación deberá ampliarse a otros órganos del Estado, como ser, la Fiscalía de Medio Ambiente y la Policía Nacional Civil. Entre las prioridades se encuentra la vigilancia de la normativa del saneamiento ambiental y la coordinación para hacer más eficiente y eficaz el seguimiento y control a los planes de manejo de los proyectos. La iniciativa debe producir resultados a corto plazo.
4(b) Generar una directriz del más alto nivel para la aplicación de la EAE a políticas, planes y programas 252. La directriz propuesta deberá ordenar a las diferentes entidades de rectoría sectorial aplicar la EAE a las políticas, planes y programas. Este instrumento técnico legal debe dar la orientación básica sobre cómo y para qué aplicar la EAE a los diferentes sectores y subsectores de desarrollo. Debe estimularse la realización de una EAE corta y sencilla que represente una primera aproximación al proceso. Debe promoverse una EAE más orientada hacia las decisiones estratégicas y en menor medida de tipo EIA. La directriz debería formularse en el corto plazo.
4(c) Ampliar el sistema de incentivos a través de la agilización de trámites del Permiso Ambiental a proyectos de moderado impacto 253. La agilización del trámite del PA ocurriría como parte del proceso de aprobación y puesta en vigencia de los planes de ordenamiento territorial local, a fin de que, por un lado, se agilice y se acorte el tiempo de trámite de la EIA ante el MARN, y por otro, para que este ministerio se libere, con el debido criterio técnico, de la sobrecarga y pueda atender, así, acciones ambientales de valor más estratégico, incluyendo tareas de seguimiento y control. Esta acción debería ser desarrollada en el corto plazo.
4(d) Formular una norma complementaria para la declaración de Áreas de Inmovilización 254. Esta norma complementaria, a través de una Resolución Ministerial del MARN, determinaría que en tanto concluyan los trámites legales de declaratoria legal de un Área Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
84 Protegida, se declare Área de Inmovilización. En esta norma se puede prohibir se otorguen derechos sobre recursos naturales incluyendo tierras y nuevos asentamientos humanos, previniéndose, de esta manera, los riesgos emergentes del Programa, con especial énfasis en la nueva carretera. La declaratoria deberá incorporar a las áreas protegidas privadas y deberá ser emitida en el corto plazo.
4(e) Emitir una norma complementaria (Resolución Biministerial MARN-MAG) para optimizar la gestión forestal 255. La norma complementaria establecerá un plazo perentorio para quienes, actualmente, se encuentran aprovechando los recursos forestales (al amparo de derechos otorgados bajo el anterior régimen forestal) puedan enmarcar sus actividades a los Planes de Desarrollo Forestal (PDF) actuales. La norma determinará el rol de MARN o del MAG, según el acuerdo, para conferir derechos de desmonte con fines distintos al aprovechamiento forestal e incorporará requerimientos ambientales que debe contener el PDF. Planteará el establecimiento del Registro de PDF en el MARN. La norma debería emitirse en el corto plazo.
4(f) Otorgar facultades al SNET para elaborar el inventario de los recursos hídricos a nivel nacional 256. Con la participación de COMURES, MAG, MOP y MSPAS, el SNET debería elaborar un inventario estadístico completo y actualizado sobre el consumo doméstico, industrial, agrícola y energético, así como de los diversos niveles de calidad del agua y del manejo de los vertidos residuales. Esto permitirá generar un panorama amplio y claro para fundamentar futuros planes y programas. El inventario debería ser conformado en el corto plazo, aunque su crecimiento sería permanente, a largo plazo. 7.2.3.3 Ministerio de Agricultura y Ganadería
5(a) Restablecer y fortalecer las Agencias de Extensión Agrícola y Forestal (AEAF) 257. Será importante restablecer las Agencias de Extensión Agrícola y Forestal de la ZN y proporcionar técnicos capacitados en producción agropecuaria; estos técnicos serán los responsables de la asistencia técnica de los productores/as del área de influencia del Programa. Estas instalaciones pueden ser utilizadas por la DGOFCR con técnicos/as capacitados en el área forestal para atender las necesidades específicas de los productores/as forestales; deberían coordinar con los municipios o con las mancomunidades. Estas acciones deberían llevarse a cabo en el mediano plazo.
5(b) Fortalecer la Dirección General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riesgos (DGOFCR) y reponer el Centro de Desarrollo Forestal (CEDEFOR) 258. Se debe fortalecer la DGOFCR con más técnicos capacitados para asistir a los productores forestales y agroindustriales que pretende impulsar el Programa. Se debe recomponer el Centro de Desarrollo Forestal (CEDEFOR), el cual se convertiría en el distribuidor de semilla forestal certificada y en la principal organización de investigación de Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
85 alternativas de procesamiento y desarrollo forestal. Se recomienda que la acción se enmarque en el mediano plazo. 7.2.3.4 Ministerio de Educación
6(a) Diseñar e implementar el Plan de Educación para la Zona Norte 259. El MINED e INSAFORP, de forma conjunta, deberán elaborar y dar seguimiento al Plan de Educación de la Zona Norte, tomando en cuenta los planes educativos micro regionales - para garantizar la articulación entre la educación formal, no formal y los sectores productivos, particularmente, tomando en cuenta la participación de la mujer. Dicho plan debe ser el referente para todos los actores y sectores que deseen intervenir en la ZN. La curricula deberá incorporar la educación ambiental. El Plan deberá contemplar la estrategia a emplearse para hacer sostenibles sus objetivos y debería completarse en el corto plazo.
6(b) Fortalecer y promover el rol institucional del Departamento de Arqueología y de la Unidad de Asuntos Indígenas de CONCULTURA 260. El Departamento de Arqueología, de CONCULTURA, al presente, no cuenta con el respaldo legal que acredite su jerarquía. Un Decreto Ministerial podrá otorgarle el rango para que su continuidad institucional y organizacional esté garantizada. Se debe, asimismo, fortalecer su capacidad, a través de mayores recursos financieros, humanos y técnicos, con lo cual se podrá poner en relieve su performance y su articulación con el desarrollo sostenible. El fortalecimiento es una prioridad y debe llevárselo a cabo en el corto plazo. En cuanto se refiere a la Unidad de Asuntos Indígenas, lo recomendable es que pueda convertirse en un Consejo Nacional de Interculturalidad y Desarrollo, promoviéndose, así, los valores de convivencia pacífica entre distintas formas culturales de El Salvador. El Consejo estaría presidido por el Presidente de CONCULTURA y reuniría a otras instancias de gobierno (p.ej., el Viceministerio de Educación), COMURES y otras organizaciones de la sociedad civil (universidades y ONGs que trabajan la temática indígena). El Consejo debería estar en funcionamiento a mediano plazo.
6(c) Incorporar la Evaluación de Impacto Arqueológico al sistema EIA 261. Al presente, la Normativa de Regulación de Investigaciones Arqueológicas en El Salvador tiene un alcance limitado respecto de la evaluación de impacto arqueológico (EIAR), ya que la investigación arqueológica tiene otro alcance que el de un estudio de evaluación de impacto. En tal sentido, no existe una articulación adecuada entre las etapas de la EIA y lo que actualmente dicta la norma. El ajuste propuesto debe ser realizado por el Departamento de Arqueología en el corto plazo. 7.2.3.5 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS)
7(a) Conformar el Sistema de Salud Local 262. Sobre la base de la nueva Ley de Salud, se deberá conformar el Sistema de Salud Local, el cual deberá incluir a una red integrada de servicios de salud (MASPAS, ISSS, Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
86 Sanidad Militar, privados). El Sistema deberá contener planes de atención de emergencias, seguridad pública, notificación, prestación de servicios pre-hospitalarios, transporte, atención especializada, rehabilitación, educación en salud, y aspectos de prevención y vigilancia, con la participación de las comunidades. Será importante desarrollar programas continuos en educación en salud, principalmente relacionados con el adecuado manejo de los sistemas de agua, eliminación de excretas, desechos sólidos, aguas residuales y el auto-cuidado de la salud. Para este fin, se deberá aplicar la estrategia de Información, Educación y Comunicación (IEC) para Cambios de Conductas y Comportamientos (CCC). El sistema debería estar en funcionamiento en el mediano plazo. 7.3 Seguimiento 263. Debido al espectro de temas que contienen las recomendaciones, se recomienda que el seguimiento a las acciones debería estar encabezado por la Secretaría Técnica de la Presidencia y las entidades que ésta designe. Esto permitirá tener una visión integral del avance que pueda realizarse en las propuestas de solución, en el corto y mediano plazos. El apoyo que pueda conseguirse para sobreponer los potenciales riesgos asociados con las recomendaciones debería, asimismo, surgir de este panorama integral. CONADEL, de la cual toma partida la STP, debería ser el espacio para construir el respaldo y la legitimidad que requiere el proceso. 264. En la Tabla 6 se presenta el esquema para el monitoreo de las acciones recomendadas, a corto y mediano plazos. Tabla 6. Esquema de monitoreo de resultados Área
Participación pública, grupos vulnerables y prevención y tratamiento de conflictos
Acciones a corto plazo (hasta un año) 1(a) Elaborar la guía sobre Lineamientos Estratégicos para la Consulta Publica Efectiva
Monitoreo de resultados a corto plazo La guía es publicada y establece la base técnica de participación y consulta para planes, programas y proyectos
1(b) Desarrollar una aproximación más precisa respecto de la ubicación y carácter de las Comunidades Campesinas con Tradición Indígena (CCTI) en la ZN
Los documentos técnicos son elaborados y orientan la metodología con las comunidades con tradición indígena
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Acciones a mediano plazo (1 – 2 años) Se establece un Reglamento, de carácter legal, sobre la participación efectiva y la consulta pública de planes, programas y proyectos
Monitoreo de resultados a mediano plazo Se aprueba el Reglamento
Evaluación Ambiental Estratégica
Objetivos alcanzados Se establecen los lineamientos básicos para garantizar la consulta efectiva con grupos involucrados en planes, programas y proyectos Las intervenciones del Programa se adecúan, de manera eficaz y relevante, a los contextos culturales de las comunidades con tradición indígena
Informe Final
87 Área
Acciones a corto plazo (hasta un año) 1(c) Establecer un Programa de Prevención y Tratamiento de Conflictos
Monitoreo de resultados a corto plazo - Charlas, mesas redondas, foros temáticos permanentes sobre el avance del Programa - Medios de difusión diversos - Talleres de capacitación en comunicación efectiva y negociación
Fortalecimien to institucional y organizaciona l de los municipios
2(c) Ejecutar un programa de formación y capacitación de equipos técnicos de gestión y planificación territorial en los municipios o en mancomunidades
Acciones a mediano plazo (1 – 2 años) -Talleres en tratamiento del conflicto
Monitoreo de resultados a mediano plazo
2(a) Fortalecer las Unidades Ambientales Municipales
- Talleres de capacitación técnica desarrollados - Equipamiento de las unidades - Presupuesto asignado
Unidades Ambientales fortalecidas y capaces de llevar adelante una gestión eficaz y eficiente.
2(b) Desarrollar Planes de Ordenamiento Territorial local, por municipio, o bien, por mancomunidad(es) de municipios
Elaboración y puesta en ejecución de Planes de Ordenamiento Territorial en los municipios o sus mancomunidades.
Los territorios de los municipios cuentan con Reglamentos de Zonificación y de Desarrollo Sostenible.
Se mejoran los canales de comunicación; se crea más transparencia y confianza; se mejoran las relaciones con los involucrados locales y; se previene el conflicto violento.
Numero de talleres y participantes en la capacitación a los municipios.
2(d) Promover la transferencia gradual de la gestión del agua a los municipios o a las asociaciones de municipios (mancomunidades Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Objetivos alcanzados
Número de municipios que están a cargo de la gestión del agua
Evaluación Ambiental Estratégica
Se crean grupos técnicos en las municipalidades y las mancomunidades capaces de atender los retos de ordenamiento y planificación territorial. Se transfieren las responsabilidades a los gobiernos locales y se mejora el servicio de provisión de agua y el tratamiento
Informe Final
88 Área
Acciones a corto plazo (hasta un año)
Monitoreo de resultados a corto plazo
Acciones a mediano plazo (1 – 2 años) o microrregiones) 2(e) Transferir competencias educativas a las microrregiones
2(f) Desarrollar alternativas de acceso al Fondo de Inversión
Monitoreo de resultados a mediano plazo
- Número de microrregiones que han firmado convenio; - Porcentaje (%) de trasferencias de competencias técnicas, administrativas y financieras que han sido delegadas hacia las microrregiones; y - Porcentaje (%) de actividades de trasferencia de conocimientos realizadas en las microrregiones
Se establecen metodologías diferenciadas para permitir el acceso a grupos vulnerables
Objetivos alcanzados de las aguas residuales. Se fortalecen los aspectos técnicos, administrativos y financieros a nivel local; mayor involucramiento, compromiso y sostenibilidad.
Se logra una mejor distribución de los beneficios del Programa, particularmente entre grupos vulnerables.
Ordenamiento y Planificación Territorial
Fortalecimien to institucional y organizaciona l a nivel central
3(a) Establecer la Política de Ordenamiento y Planificación Territorial
Se aprueba y publica la Política de Ordenamiento y Planificación Territorial para el país.
El país dispone de un instrumento que ordena y orienta las acciones estratégicas en materia de ordenamiento y planificación territorial.
3(b)Estandarizar la metodología de ordenamiento territorial
El Decreto es publicado y establece la base técnica.
El MARN establece un mecanismo estandarizado para garantizar la introducción de
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
89 Área
Acciones a corto plazo (hasta un año)
Monitoreo de resultados a corto plazo
Acciones a mediano plazo (1 – 2 años)
Monitoreo de resultados a mediano plazo
Objetivos alcanzados la dimensión ambiental en la planificación territorial
3(c) Conformar el Comité Interinstitucional de Ordenamiento y Planificación Territorial
4(a) Liderar y promover el funcionamiento del SINAMA
El Poder Ejecutivo dispone de un ente de coordinación y de acción conjunta en materia de ordenamiento y planificación territorial.
Se crea un ente de trabajo conjunto y estrecho entre el MARN y el VMVDU, así como otras autoridades relacionadas.
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales Se conforman UAs en todos los sectores pertinentes Se establece el sistema de coordinación entre el MARN, las UAs sectoriales y municipales, así como la Fiscalía de Medio Ambiente y la Policía Nacional Civil.
El SINAMA se convierte en la base sistémica de la gestión ambiental. Óptima coordinación y cumplimiento de sus funciones y responsabilidades
Seguimiento eficaz a la normativa del saneamiento ambiental Control eficaz y eficiente a los planes de manejo de los proyectos 4(b) Generar una directriz del más alto nivel para la aplicación de la EAE a políticas, Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Las unidades ambientales de las diferentes instituciones del estado,
Evaluación Ambiental Estratégica
Los diferentes sectores de desarrollo realizan evaluaciones
Informe Final
90 Área
Acciones a corto plazo (hasta un año)
Monitoreo de resultados a corto plazo
4(c) Ampliar el sistema de incentivos a través de la agilización de trámites del Permiso Ambiental a proyectos de moderado impacto
El MARN establece, con criterio técnico, un sistema de agilización de trámite de Licencia Ambiental, con criterio de ordenamiento territorial.
4(d) Formular una norma complementaria para la declaración de Áreas de Inmovilización 4(e) Emitir una norma complementaria (Resolución Biministerial MARN-MAG) para optimizar la gestión forestal
El MARN emite la resolución correspondiente
4(f) Otorgar facultades al SNET para elaborar el inventario de los recursos hídricos a nivel nacional
El SNET estable el Inventario Nacional de los Recursos Hídricos
Acciones a mediano plazo (1 – 2 años) planes y programas
Monitoreo de resultados a mediano plazo vinculadas al desarrollo sectorial, realizan EAE de sus planes y programa de desarrollo.
El MARN y el MAG emiten la norma complementaria
Ministerio de Agricultura y Ganadería 5(a) Restablecer y Se restablecen las fortalecer las AEAF con Agencias de técnicos Extensión especializados en Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Objetivos alcanzados ambientales estratégicas (rápidas y dirigidas) y le dan consistencia a la planificación suprasectorial. Se moderniza el sistema de EIA, según criterios de ordenamiento territorial, y se agilizan los trámites del Permiso Ambiental para actividades de moderado impacto. Se protegen y conservan los recursos naturales, incluyendo áreas protegidas privadas. Se logra enmarcar a quienes se encontraban aprovechando los recursos forestales al amparo de derechos otorgados bajo el anterior régimen forestal -a los actuales Planes de Desarrollo Forestal (PDF). Se centraliza la información respecto de los recursos hídricos, lo cual facilita la planificación.
Eficaz, eficiente y relevante asistencia técnica otorgada a los
Informe Final
91 Área
Acciones a corto plazo (hasta un año)
6(a) Diseñar e implementar el Plan de Educación para la Zona Norte
Monitoreo de resultados a corto plazo
Acciones a mediano plazo (1 – 2 años) Agrícola y Forestal (AEAF) 5(b) Fortalecer la Dirección General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riesgos (DGOFCR) y reponer el Centro de Desarrollo Forestal (CEDEFOR)
Monitoreo de resultados a mediano plazo producción agropecuaria Técnicos especializados imparten la capacitación a productores forestales
Ministerio de Educación y CONCULTURA Se elabora e implementa el Plan
Objetivos alcanzados productores Productores forestales acceden a una capacitación útil y benéfica para mejorar su producción
Se garantiza la articulación entre la educación formal, no formal y los sectores productivos, tomando en cuenta, particularmente, la participación de la mujer. El plan se convierte en el referente para todos los actores y sectores que deseen intervenir en la ZN.
6(b) Fortalecer y promover el rol institucional del Departamento de Arqueología y de la Unidad de Asuntos Indígenas de CONCULTURA
- Se emite el Decreto que crea, en el orden jurídico, el Departamento de Arqueología -Se incrementa el número de arqueólogos -Se otorga mayor financiamient o para el
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
- Se crea el Consejo Nacional de Interculturalidad y Desarrollo
La curricula incorpora la educación ambiental. Se promueve el rol del patrimonio cultural en el desarrollo Se generan y fortalecen las fuentes de identidad cultural
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
92 Área
Acciones a corto plazo (hasta un año)
6(c) Incorporar la Evaluación de Impacto Arqueológico al sistema EIA
Monitoreo de resultados a corto plazo cúmulo de tareas que debe cumplir Se establece la norma técnica que permite articular la Evaluación de Impacto Arqueológico a la EIA
Acciones a mediano plazo (1 – 2 años)
Monitoreo de resultados a mediano plazo
Objetivos alcanzados
Se optimizan las tareas de diagnóstico, prevención y rescate del patrimonio arqueológico.
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) 7(a) Conformar el Sistema de Salud Local
Se crea el sistema: una red integrada de servicios de salud (MASPAS, ISSS, Sanidad Militar, privados)
Óptimos niveles de atención de emergencias, seguridad pública, notificación, prestación de servicios prehospitalarios, transporte, atención especializada, rehabilitación, educación en salud, y aspectos de prevención y vigilancia, con la participación de las comunidades. Aplicación de programas continuos en educación en salud: adecuado manejo de los sistemas de agua, eliminación de excretas, desechos sólidos, aguas residuales y el auto-cuidado de la salud.
7.4 Análisis de riesgo 265. La mayoría de las recomendaciones propuestas son de corto plazo, lo cual permite hacer viable un entorno favorable para el Programa, en términos de un mejor sistema de gestión vinculado a las prioridades ambientales y sociales, así como a las mejoras en la Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
93 gobernabilidad y la distribución de los beneficios. Las propuestas de solución, no obstante, no están al margen de un contexto social, económico y político que dinamiza las relaciones de poder y los privilegios adquiridos por determinados sectores sociales. Sería presuntuoso concebir que la transformación institucional y organizacional que requiere el Programa se desarrollara en un escenario aséptico de estos factores de riesgo. El temor a perder espacios de poder o determinados privilegios forman parte de las condiciones, implícitas o explícitas, que se pondrían para condicionar el alcance y la naturaleza de algunas de las transformaciones propuestas. 266. Uno de los más grandes desafíos que enfrenta la reincorporación de las culturas con herencia prehispánica al escenario social es el imaginario que se ha formado alrededor de lo “indígena” en El Salvador. Tradicionalmente, la percepción de que sólo quedan unos 350 nahuat-hablantes en occidente, y que ese es el único remanente cultural que queda en el país es la versión generalizada sobre el tema indígena. Poco se conoce sobre los Lencas, o los Cacaoperas, distribuidos, mayormente, en la región nororiental de la ZN. La elaboración de los lineamientos sobre la participación pública efectiva puede no incorporar a estos actores sociales, o minimizar su capacidad para influir en la toma de decisiones de políticas, planes, programas o proyectos. En tal sentido, existe el riesgo de que los lineamientos (Recomendación 1 [a]) se queden cortos en la identificación plena de los grupos vulnerables. A esta lista se suma el hecho de que, tradicionalmente, las mujeres y los jóvenes tampoco han tenido mucho espacio para participar efectivamente en el desarrollo. Por ese lado, también existe el riesgo de que los lineamientos no fijen claramente la importancia que tienen las mujeres y los jóvenes (y todas sus formas asociativas) en los procesos participativos particularmente en la consulta pública. 267. La formulación final de la PND data, recién, de julio de 2007, pese a que el proceso lleva ya varios años de esfuerzos y tensiones sociales y políticas. CONADEL, conformada en 2004, tuvo una aceptación preliminar de todos las organizaciones involucradas y los frentes políticos; sin embargo, en el camino, se fueron dando divergencias que fragmentaron la visión inicial del proceso de descentralización. A esto se suma el hecho de que aún no se ha aprobado la Ley de Descentralización que permitiría regular el nuevo sistema de relaciones entre el núcleo normativo y las administraciones municipales. Ante esta situación, resulta evidente que la transferencia de facultades administrativas a los órganos locales yace sujeta a los ritmos de cambio con los que se está llevando a cabo el proceso de descentralización. El Programa se encuentra inmerso en esta realidad y, por ende, los riesgos asociados con las recomendaciones que la EAE plantea tienen que ver con estos ritmos de cambio. 268. Los aspectos institucionales vinculados a las prioridades ambientales y sociales muestran, precisamente, un panorama que destaca las potencialidades que tiene la delegación de funciones de gestión pública a los municipios, pero también los riesgos que esta conlleva. Uno de los ejemplos que más resalta dentro de este contexto es la administración de los recursos hídricos. Ante la ausencia de una Ley del Agua, no se tiene definido el carácter que tendría el ente rector ni las formas de participación que tendrían otras organizaciones. Al presente, y en determinados casos, existe tensión entre los municipios y ANDA por el derecho a administrar el recurso. En este caso, la recomendación hecha (ver recomendación Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
94 [2d]), respecto de la gradual transferencia de la gestión del agua a los municipios, o las formas asociativas que éstos presentan, corre el riesgo de no ser aceptada por ANDA. 269. Las recomendaciones propuestas para el MARN tienen menos riesgos asociados a ellas, aunque persiste la posibilidad, como en toda cultura organizacional, de que los cambios impliquen reacomodos que no son, necesariamente, percibidos como adecuados. Quizás, el riesgo más alto pasa por la falta de iniciativa y liderazgo estratégico para poner en marcha, de manera dinámica, el SINAMA. Son varios esfuerzos de organización y coordinación que esta tarea demanda; ello puede ser empleado como justificación para posponer esta acción. 270. Los riesgos asociados con las propuestas de solución a la problemática del ordenamiento y planificación territorial pueden exacerbarse en el caso de que no se desarrolle una metodología suficientemente clara para todos y que el sistema de evaluación y decisión se burocratice en los procedimientos de revisión. Basado en una función de RFC, el sistema de gestión a implantar no debe depender tanto de que las autoridades tomen decisiones, sino más bien de que todos los usuarios apliquen bien los procedimientos y entiendan la orientación que tiene el proceso. Otro factor de riesgo es que las autoridades como el MARN y el VMVDU no logren establecer un mecanismo de coordinación efectivo y que el sistema siga funcionando por separado. En esta misma línea, un riesgo adicional que se suma, puede ser que los municipios no se ajusten a los lineamientos nacionales o regionales y sigan una línea de desarrollo no sostenible y, más bien, antojadiza. 271. La generación de alternativas metodológicas para que las CCTI puedan tener mejores oportunidades de acceso al Fondo de Inversión es uno de los aspectos más importantes que el Programa debe incluir en su componente productivo, ya que ello permitirá la inclusión de la diversidad cultural en el desarrollo sostenible. No obstante, de la forma en la que, actualmente, se tiene planteado llevar adelante el proceso de selección de proyectos, los grupos vulnerables permanecen en enorme desventaja. FOMILENIO podría no dar importancia a la necesidad que tiene diferenciar la metodología de acceso a los beneficios del Programa para atender las necesidades de la población más pobre de la ZN. No desarrollar una acción de esta naturaleza propiciaría la exclusión de las CCTI y de otros grupos vulnerables, diluyendo, de esta manera, los objetivos planteados por el componente productivo del Programa. 272. Referente a los riesgos que podría tener el desarrollo de un proceso de EAE sectorial, podría ocurrir que el método básico no sea comprendido y que la EAE se convierta más bien en un obstáculo para el desarrollo de la planificación. Esta es una situación que se replica con cierta frecuencia, debido a que se enfoca la EAE como si fuera una EIA, cuando el nivel de detalle no es ni viable ni deseable. También puede ocurrir que el MARN no enfoque correctamente el proceso y lo trate como una EIA, generando un proceso de burocratización, muy contraproducente para el logro de los objetivos planteados. Finalmente, podría darse el caso que, simplemente, no haya voluntad política para impulsar el tema, en particular, porque se interprete que es costoso y poco atractivo. 273. Respecto del restablecimiento de las Agencias de Extensión Agrícola y Forestal (AEAF) y su fortalecimiento, es posible que, pese a la importancia que estas agencias tienen en la asistencia técnica, exista resistencia en el MAG para dar prioridad a esta acción; esto Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
95 debido a que la tendencia, en los últimos años, ha sido, más bien, a disminuir la asistencia técnica a través de las agencias. Similar circunstancia caracterizaría al fortalecimiento de la DGOFCR, la cual, debido a su reducido número de técnicos –los cuales tienen la experiencia requerida –no han podido cumplir con su mandato. En el MAG, se podría generar resistencia al fortalecimiento de la DGOFCR ya que, al presente, se ha dado mayor protagonismo en la asistencia técnica forestal al Centro Nacional de Tecnología Agrícola (CENTA). 274. La implementación de un proceso de planificación participativa y descentralizada, en el caso de educación, puede enfrentar la resistencia al cambio por parte del MINED; ello por temor a perder el control y poder sobre los niveles locales; también existe el problema de la poca efectividad que podrían manifestar los CEM por diferencias políticas e ideológicas y/o falta de tiempo de sus integrantes; a ello se sumaría la limitada participación de algunos actores, por presencia y control sobre las decisiones de caudillos locales, así como la poca voluntad para implementar los ajustes propuestos por la presión de cumplir con el tiempo de ejecución técnica y financiera en los 60 meses de ejecución del Programa. 275. El patrimonio cultural tangible, actualmente, ocupa un espacio secundario en las políticas de desarrollo. Ese es el riesgo más significativo a la hora de implementar los ajustes recomendados. El Departamento de Arqueología y la Coordinación de Registro, Inventario y Catalogación de Bienes Culturales, ambos de CONCULTURA, son órganos que no cuentan con el apoyo financiero que requieren para atender temas vinculados a la investigación, conservación, restauración y puesta en valor del patrimonio cultural tangible. Potenciar su rol requerirá, principalmente, de voluntad política y un cambio en la visión hacia futuro, promovido, quizás, por el desarrollo del turismo en la ZN. 276. En el caso de salud, la propuesta de un modelo de gestión local (Sistema de Salud Local; Recomendación 7[a]) representa la conjunción de esfuerzos, tanto del sector público como del sector privado. En este esquema, los riesgos están asociados con la falta de voluntad que presentarían los distintos sectores para integrarse al nuevo sistema. Podría darse que los municipios no muestren interés por participar coordinadamente o por ingresar a un nuevo esquema de roles y funciones, en el cual, tendrían que revisar las ordenanzas municipales en relación a la prestación de servicios en salud; ineludiblemente, también está el riesgo de que no dispongan de fondos para la prestación de los servicios. La recomendación para conformar un sistema de salud local también generaría una falta de interés de las instancias regionales para participar en los procesos de contraloría social que plantea el nuevo esquema. Finalmente, podría darse el caso en el que existan profundas diferencias de orden político entre las instancias del gobierno central y los municipios. 277. La Tabla 7 resume las recomendaciones hechas y los riesgos asociados a éstas. Tabla 7. Resumen de recomendaciones y los riesgos asociados Área de ajuste Participación pública, grupos vulnerables y prevención y
Recomendación 1(a) Elaborar la guía sobre Lineamientos Estratégicos para la Participación Publica Efectiva 1(b) Desarrollar una aproximación más
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Riesgo asociado Los lineamientos no fijan la importancia que tienen los grupos vulnerables en los procesos participativos No se considere útil tener una idea más precisa de
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
96 tratamiento de conflictos
precisa respecto de la ubicación y carácter de las Comunidades Campesinas con Tradición Indígena (CCTI) en la ZN 1(c) Establecer un Programa de Prevención y Tratamiento de Conflictos
dónde se encuentran las CCTI Se crea innecesario establecer un programa de prevención y tratamiento de conflictos
Fortalecimiento institucional y organizacional a nivel local Fortalecimiento local
2(a) Fortalecer las Unidades Ambientales Municipales 2(b) Desarrollar Planes de Ordenamiento Territorial local, por municipio, o bien, por mancomunidad(es) de municipios 2(c) Ejecutar un programa de formación y capacitación de equipos técnicos de gestión y planificación territorial en los municipios o en mancomunidades 2(d) Promover la transferencia gradual de la gestión del agua a los municipios o a las asociaciones de municipios (mancomunidades o microrregiones) 2(e) Transferir competencias educativas a las microrregiones 2(f) Conformar un Fondo de Inversión para el desarrollo de CCTI
No existan recursos humanos ni financieros suficientes para fortalecer las UAs municipales Los municipios no se ajusten a los lineamientos nacionales o regionales y sigan una línea de desarrollo no sostenible y, más bien, antojadiza. Poca efectividad de los CEM por diferencias políticas e ideológicas y/o falta de tiempo de sus integrantes Limitada participación de algunos actores por el control sobre las decisiones de caudillos locales
FOMILENIO no vea necesario conformar un Fondo de Inversión para las CCTI
Fortalecimiento institucional y organizacional a nivel central Ordenamiento y Planificación Territorial
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Ministerio de Agricultura y Ganadería
3(a) Establecer la Política de Ordenamiento y Planificación Territorial 3(b) Estandarizar la metodología de ordenamiento territorial 3(c) Conformar el Comité Interinstitucional de Ordenamiento Territorial
4(a) Liderar y promover el funcionamiento del SINAMA 4(b) Generar una directriz del más alto nivel para la aplicación de la EAE a políticas, planes y programas 4(c) Ampliar el sistema de incentivos a través de la agilización de trámites del Permiso Ambiental a proyectos de moderado impacto 4(d) Formular una norma complementaria para la declaración de Áreas de Inmovilización 4(e) Emitir una norma complementaria (Resolución Biministerial MARN-MAG) para optimizar la gestión forestal 4(f) Otorgar facultades al SNET para elaborar el inventario de los recursos hídricos a nivel nacional 5(a) Restablecer y fortalecer las Agencias de Extensión Agrícola y Forestal (AEAF) 5(b) Fortalecer la Dirección General de
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
La mmetodología no es suficientemente clara El sistema de evaluación y decisión se burocratice en los procedimientos de revisión El MARN y el VMVDU no logren establecer una coordinación efectiva y que el sistema siga funcionando por separado. Los ajustes no son, necesariamente, percibidos como adecuados Falta de iniciativa y liderazgo estratégico para poner en marcha, de manera dinámica, el SINAMA No se enfoca correctamente el proceso EAE y se lo trata como una EIA, generando un proceso de burocratización, muy contraproducente para el logro de los objetivos planteados No haya voluntad política para impulsar el tema, porque se interpreta como un proceso costoso y poco atractivo
Resistencia en el MAG para dar prioridad al restablecimiento y fortalecimiento de las AEAF
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
97
Ministerio de Educación
Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riesgos (DGOFCR) y reponer el Centro de Desarrollo Forestal (CEDEFOR) 6(a) Diseñar e implementar el Plan de Educación para la Zona Norte
Resistencia en el MAGal fortalecimiento de la DGOFCR Resistencia al cambio por parte del MINED, por temor a perder el control y poder sobre los niveles locales Poca voluntad para implementar los ajustes propuestos por la presión de cumplir con el tiempo de ejecución técnica y financiera del Programa.
CONCULTURA Departamento de Arqueología y Unidad de Asuntos Indígenas
6(b) Fortalecer y promover el rol institucional del Departamento de Arqueología y de la Unidad de Asuntos Indígenas de CONCULTURA 6(c) Incorporar la Evaluación de Impacto Arqueológico al sistema EIA
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS)
7(a) Conformar el Sistema de Salud Local
El patrimonio cultural tangible es visto como un tema periférico al desarrollo sostenible de la ZN. No se asignan fondos para fortalecer el Departamento de Arqueología o para promover la Unidad de Asuntos Indígenas y convertirla en un Consejo para la Interculturalidad y el Desarrollo Falta de voluntad que presentarían los distintos sectores para integrarse al nuevo sistema Los municipios no tengan fondos para la prestación de servicios en salud Profundas diferencias de orden político entre las instancias del gobierno central y los municipios
7.5 Recomendaciones para el manejo del riesgo 278. Los últimos 15 años, desde la firma de los Acuerdo de Paz, han servido para orientar políticas y estrategias de desarrollo en El Salvador; sin embargo -en términos del tiempo histórico - estos 15 años todavía forman parte de una etapa de construcción de la paz; es en este sentido que la participación pública efectiva y la apertura de espacios de diálogo y consenso político son fundamentales para el éxito de los ajustes propuestos y, por ende, para el éxito del Programa. Tanto la participación ciudadana como la construcción del diálogo demandan cierta capacidad. El refuerzo de las organizaciones, así como los ajustes estratégicos al marco regulatorio, tienen que estar respaldados por una capacitación paralela en aspectos de comunicación efectiva, negociación y concertación con los líderes y liderezas de los sectores sociales y políticos. Esta tarea debe ser asumida por la CONADEL y el resto de organizaciones, tanto públicas como privadas, que están apoyando al proceso de descentralización. Por otra parte, aunque la dinámica es propia al contexto de El Salvador, los resultados obtenidos de procesos similares y bajo determinados denominadores comunes en países centroamericanos pueden ser útiles para generar mejores perspectivas de concertación y desarrollo local. 279. Aunque el fortalecimiento de la capacidad organizacional es, en sí, una fuente de motivación para el personal de las instancias de gobierno, será importante tener un respaldo mucho más sólido, en términos del análisis institucional y de la organización (AIO). Esto permitirá detectar las fuentes de los riesgos y las oportunidades que existen, a través de un sistema de incentivos (promoción de la carrera administrativa, reconocimientos al buen desempeño individual, entre otros), que permitan mejorar la motivación y, de esta manera contribuir al desarrollo de la gestión ambiental de una manera planificada y mejor Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
98 organizada. La Secretaría Técnica de la Presidencia podría ser la instancia que lidere los AIO en los distintos órganos del Estado que, de una u otra forma, están involucrados con el Programa, de tal forma de mejorar las condiciones y la valoración sobre el carácter que tendrán los cambios propuestos. 280. Son varias las agencias de la cooperación internacional (AECI, GTZ y JICA, entre otras), las ONGs, las universidades y otras organizaciones de la sociedad civil que llevan adelante importantes trabajos de apoyo al desarrollo local. Estos esfuerzos, si son coordinados y orientados, de manera que contribuyan al mejoramiento de la gobernabilidad socioambiental de la ZN, gran parte de las acciones propuestas tendrán un mejor contexto de implementación. La STP debe ser la instancia que promueva la coordinación entre estos agentes del desarrollo para crear un plan conjunto de apoyo a las reformas y a la mejora de la gobernabilidad socioambiental de la ZN. Este podría ser un ejemplo a seguir en futuras intervenciones que se llevarían a cabo de manera conjunta entre el gobierno central, los municipios y el amplio conjunto de organizaciones de la sociedad civil. 7.6 Plan de diseminación 281. La EAE, como documento público, debe ser puesta a disposición de cualquier persona u organización interesada en conocer los resultados de la misma. Es en este sentido que la elaboración de un Plan de Diseminación deberá cubrir gran parte de esta expectativa. El Plan constará de acciones concretas para difundir los principales resultados de la EAE. Entre las acciones planificadas se encuentran las siguientes: 1. Preparación de un boletín informativo que dé a conocer los principales resultados de la EAE, así como la forma en la que se desarrolló el proceso El boletín deberá ser elaborado para atender al público más amplio posible; con un lenguaje sencillo y con buenos ejemplos, de tal forma que todas las personas puedan tener una idea clara de la importancia que tiene la EAE para el Programa. FOMILENIO, conjuntamente con el Coordinador de la EAE, deberá encargarse de preparar el boletín. 2.
Presentación de los resultados a autoridades del Ejecutivo y el Legislativo.
Una vez concluido y aprobado el informe de EAE, los resultados serán presentados a las autoridades de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Esta presentación deberá ser organizada y coordinada por la STP y FOMILENIO.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
99
Fuentes consultadas Alianza Republicana Nacionalista de El Salvador (ARENA) 2004 Plan de Gobierno 2004-2009. País Seguro. San Salvador, El Salvador. Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillado (ANDA) 2005 Boletín Informativo N° 27. San Salvador. Álvarez, A. 2003 La Tierra – Seguridad Desarrollo. Chemonics Internacional Inc., USAID. Astorga, A. 2006a Regulaciones básicas para una gestión ambiental mínima en Centroamérica y sus retos de desarrollo: situación actual y perspectivas. Unión Mundial para la Naturaleza, Evaluación de Impacto Ambiental para Centroamérica. La Serie. Tomo 6. Sector privado y Evaluación de Impacto Ambiental: 7 – 21. 2006b Aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en Centroamérica: un coadyuvante para impulsar el desarrollo sostenible de la región. Taller sobre Evaluación Ambiental Estratégica, PROGRAMA FODEPAL, Santiago, Chile, 31 p. 2007 Lineamientos para la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en Centroamérica. Documento de orientación técnica para las Autoridades de Ambiente y Recursos Naturales de Centroamérica para el desarrollo de procedimientos nacionales de evaluación ambiental estratégica dentro de un ámbito de armonización y modernización regional centroamericano de la gestión ambiental de los estados. Documento de Trabajo. Bello-Suazo, Gregorio 2006 La arqueología de El Salvador. Arqueología Mexicana Vol. XIV, No. 79. Brown, A. L. y Riki Thérivel 2000 Principles to guide the development of strategic environmental assessment methodology. Impact Assessment and Project Appraisal 18 (3):183-189. CATIE/CCAD/USAID/USGS/NOAA/NASA/CRRH/CEPREDENAC/RTI/SICA. 2001 Proyecto Reducción de la Vulnerabilidad - Cuenca Río Lempa. Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza CATIE, 2005 Priorización de Subcuencas para la Ejecución del Programa Trinacional de Desarrollo Sostenible de la Cuenca Alta Del Río Lempa” Comisión Trinacional del Plan Trifinio Programa Trinacional de Desarrollo Sostenible para la Cuenca Alta del Río Lempa y Banco Interamericano de Desarrollo. Diagnóstico ambiental y socioeconómico área protegida Trinacional Montecristo la importancia de la conservación y la gestión sostenible del área protegida Trinacional Montecristio. Comisión Nacional de Desarrollo (CND) 1998a Bases para el Plan de Nación. 1998b Informe de la Consulta Territorial. 1999 Acciones iniciales del Plan de Nación. 2000 Acciones territoriales del Plan de Nación. 2002 Propuesta Estratégica sobre la Carretera Longitudinal del Norte o CA3. Plan de Nación. El Salvador. 2004 Estrategia compartida para el desarrollo nacional Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
100 Corporación Departamental para el Desarrollo de Chalatenango CODDICH. 1995 Caracterización de las Cuencas Tributarias del Río Lempa Departamento de Chalatenango". Chalatenango, El Salvador. Corporación de Municipalidades d e la República de EL Salvador. 2001 Memoria de Labores Cuellar, Nelson 2004 Estudio de tendencias y perspectivas del sector forestal en América Latina Documento de Trabajo. Informe Nacional El Salvador. Corporación Nacional Forestal (Conaf). Roma, Organización de Las Naciones Unidas Para La Agricultura y la Alimentación. Cummings, Andrew 1997 Innovación en el sector forestal. Estudios de caso para Nicaragua, El Salvador y Costa Rica. SUDESCA-CINPE. Heredia, Costa Rica. Current, Dean y Juárez, Modesto 1992 Estado presente y futuro de la producción y consumo de leña en El Salvador. USAID, San Salvador. 1992 El Salvador, Diagnóstico Territorial del Norte de Morazán, El Salvador 2005 Diagnóstico territorial bajo un enfoque de desarrollo empresarial rural, elaborado con técnicos y productores de PADECOMSM, ACMM, FECANM, CREE-ONILH, CIAT y PBDF Honduras-El Salvador. Desarrollo Empresarial Rural; 06 Dec '05. Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC) 1992 Censos Nacionales V de Población y IV de Vivienda. San Salvador. Doblinin, V; 1985 Economía, organización y planificación de la producción. Agropecuaria. Moscú: Editorial Progreso. Donnelly et al. 2007 Selecting environmental indicator for use in strategic environmental assessment. Environmental Impact Assessment Review (27):161–175. Dull, Robert A., John R. Southon y Payson Sheets 2001 Volcanism, Ecology and Culture: A Reassessment of the Volcán Ilopango Tbj eruption in the Southern Maya Realm. Latin American Antiquity 12(1): EPYPSA-IBERINSA 2003 Plan nacional de ordenamiento y desarrollo territorial. Propuestas finales. Vice-Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano-Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales. San Salvador. Erazo, Maritza 2006 Perfil temático integrado de las convenciones sobre biodiversidad, cambio climático, desertificación y humedales. San Salvador, Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. MARN. Proyecto auto- evaluación de capacidades nacionales para la gestión ambiental global en El Salvador Fischer, T. B. 2005 Having an Impact? Context Elements for Effective SEA Application in Transport Policy, Plan and Programme Making. Journal of Environmental Assessment Policy and Management, Vol. 7, No. 3 pp. 407–432. Fowler, William R. Jr. y Howard D. Earnest Jr. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
101 1985 Settlement Patterns and Prehistory of the Paraíso Basin of El Salvador. Journal of Field Archaeology 12 (1):19-32. Fundación Nacional para el Desarrollo y Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral 1993 Propuestas y Estrategias. Compilación de Materiales sobre Desarrollo Local en El Salvador. Vol.2. FUSADES 2007 Evaluación del financiamiento público de la educación. San Salvador. Global Environment Facilities (GEF) 2000 Natural resources management trough conservation and restoration of environmental services. Proposal for project development funds. Washington DC. Góchez, Rafael Ernesto. 1999 Desarrollo Sostenible: visión, participación y acción. 1ª ed. San Salvador, Capacidad 21. Gómez, Ileana; Kandel, Susan; García, Rosa Margarita; y Cuéllar, Nelson 2002 Capital social, estrategias de vida y gestión ambiental en El Salvador: el caso de la mancomunidad de la Montañona. PRISMA, San Salvador. Green Project 1996 Política e incentivos forestales: Una propuesta para El Salvador. Ministerio de Agricultura y Ganadería. Abt Associates, Consorcio de Asistencia Técnica. Proyecto Protección del Medio Ambiente, USAID. San Salvador. Guardado, Josué 2000 Entorno Forestal. Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG. Dirección General de Recursos Naturales Renovables.Servicio Forestal y de Fauna. http://.www.conamype.gob.sv/biblio/pdf/0167/pdf http://www.fao.org/docrep/V9648s/v9648s06.htm http://.www.elsalvadorforestal.com/pub/documentos/32InformeNaciona.doc http://.www.eprsiepac.com/documentos/El Salvador/05 DESCRIPCION DEL MEDIO GENERAL..pdf http://.www.mag.gob.sv/administrador/archivos/0/file_499.pdf http://.www.rdl.org.sv/planes/LasVueltasparte1.pdf http://.www.snet.gob.sv/riesgo/extremapobreza/estudio/osciala-perquin http://:www.agroemprendedor.org/docs/des_empresarial_rural/mapas_adaptabilidad.pdf http://www.bvssan.incap.org.gt/bvs_incap/E/Publica/Docs/SAN%20en%20combate%20po breza%20y%20desarrollo%20milenio.pdf – http://www.prisma2.org.sv/contenidos/svrdocumentos/192.archivo http://www.sanisidro.isdem.gob.sv/informacion.html http://www.tragua.com/tca_esp_docs/contenidos/primera_audiencia_2000/legajos_primera_a udiencia/demanda_rio_lempa.pdf http://www.centa.gob.sv/publicacionespecial/doc/MapasMicrocuencas.PDF www.ceprode.org.sv/staticpages/index.php?page=20040712202853789&mode=print - 50k http://www.fespad.org.sv/portal/html/modules. http://www.fronteras-hon-sal.org/principal/nucleos_de_desa_local/ndl_1.htm - 32k http://www.marn.gob.sv/cd1/Gestion/Nacional/Acciones/aunion.doc http://www.marn.gob.sv/cd1/Gestion/Nacional/Acciones/COMITES.HTM http://www.marn.gob.sv/uploaded/content/category/905240576.pdf http://www.mca.gob.sv/administrador/archivos/0/archivo117 Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
102 http://www.vmvdu.mop.gob.sv/sit. Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de El Salvador (PNDOT) “Sistemas de Infraestructuras – Infraestructuras Hidráulicas”. http://www.vmvdu.mop.gob.sv/sit. PNODT – Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de El Salvador – “Diagnóstico Medio Rural”. http://www.prevac.org.ni/files/doc/1128700798_Plan%20Municipal%20de%20Reducción% 20de%20Desastres.pdf http://www.prisma2.org.sv/contenidos/svrdocumentos/144.archivo http://www.prisma2.org.sv/contenidos/svrdocumentos/204.archivo http://www.wds.worldbank.org/.../WDSP/IB/2005/04/20/000011823_20050420175713/Origi nal/E11460EAv1.doc - Páginas similares http://www.wds.worldbank.org/.../WDSP/IB/2005/04/20/000011823_20050420175713 Khornov, Lone y Wil A. H, Thissen 2000 Rationality in decision-and policy-making: implications for strategic environmental assessment. Impact Assessment and Project Appraisal 18 (3):191-200. Ministerio de Agricultura y Ganadería MAG 2003 Madera. Informes sobre CAFTA Oficina de Políticas y Estrategias. San Salvador. Mansur, Eduardo 1990 Plan nacional de reforestación. San Salvador. Ministerio de Agricultura y Ganadería. MAG. 2006 Estrategia Forestal de El Salvador. Formulación de una Estrategia de Desarrollo Forestal, TCP/ELS/3003 (A) – FAO Ministerio de Educación 2006 Manual de Organización y Funciones de la Dirección Departamental de Morazán. Morazán, El Salvador. 2007a Plan Nacional de Educación 2021. Informe de Avance 2005 – 2007. 2007b Resultados de las Pruebas de Aptitudes para Egresados de Educación Media Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MARN 1998 Ley del medio ambiente. San Salvador. Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MARN 2000 Estrategia nacional de diversidad biológica. Proyecto MARN/PNUD/GEF. San Salvador. Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MARN y Ministerio de Agricultura y Ganadería MAG 2002 Política forestal. San Salvador. Municipio de Comalapa, Departamento de Chalatenango. 2004 Plan Estratégico Participativo de Desarrollo con Proyección Estratégica. Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. FISDL. Municipio de El Carrizal, Departamento de Chalatenango. 2003 Plan Participativo de Desarrollo con Proyección Estratégica. Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. FISDL. Municipio de El Divisadero, Departamento de Morazán. 2003 Plan Participativo de Desarrollo con Proyección Estratégica. Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. FISDL. Municipio de El Paisnal, Departamento de San Salvador. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
103 2003 Plan Estratégico de Desarrollo. Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. FISDL. Municipio de Joateca, Departamento de Morazán. 2003 Plan Participativo de Desarrollo. BAMBU, Asociación Salvadoreña de Educación. Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. FISDL. Municipio de Las Vueltas, Departamento de Chalatenango. 2004 Plan Estratégico Participativo con Equidad de Género de Desarrollo con Proyección Estratégica. 2004-2008. Paz y Tierra. COSUDE, AOS, CORDES y CCR. Noble, B.F. 2004 Strategic environmental assessment quality assurance: evaluating and improving the consistency of judgments in assessment panels. Environmental Impact Assessment Review (24): 3–25. OCDE 2007 La Evaluación Ambiental Estratégica. Una guía de buenas prácticas en la cooperación para el desarrollo. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO, 1980 "Desarrollo forestal y ordenación de cuencas hidrográficas". Informe terminal del proyecto Resultados y recomendaciones del proyecto. PNUDFAO, Roma Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO 1980 Desarrollo de la Forestaría y Ordenación de Cuencas Hidrográficas. El Salvador. Resultados y Recomendaciones del Proyecto. PNUD- Roma. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO 1993 Política forestal y plan nacional de reforestación. Programa de Asistencia Técnica. San Salvador. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO 1994 Apoyo agroforestal a comunidades rurales de escasos recursos. Resultados y recomendaciones del proyecto. PNUD-FAO, Roma Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO 1994 Plan maestro para el desarrollo agropecuario del departamento de Chalatenango. Documento técnico No. 1 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO 1999 Global forest products consumption, production, trade and prices: Global forest product model projections to 2010. Working Paper GFPOS/WP/01. Forestry Policy and Planning Division, Rome. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO 2002 Estado de la información forestal en El Salvador. Comisión Europea-FAO. Santiago. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO 2003 Trends and projections for production and consumption of forest products in Latin America. Latin America Forestry Sector Outlook Study. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
104 2005 Estudio de Desarrollo de las Cuencas Hidrográficas de la Zona Norte. Serie de documentos base para Formulación del Plan Estratégico Trinacional del PTCARL Documento No. 5. Esquipulas, Guatemala. Partidario, M.R. 2007 Strategic Environmental Assessment Good Practices Guide. Methodological Guidance. Agencia Portuguesa do Ambiente. Ministerio de Ambiente, do Ordenamiento do Territorio e do Desenvolvimento Regional. PNUD 2005 Indicadores municipales sobre desarrollo humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe 262. Japón, Asistencia Oficial para el Desarrollo/JICA/CNDS. Programa para la agricultura sostenible en Laderas de América Central. 1995 Laderas Revista Centroamericana. Año 9, N° 20. PASOLAC, El Salvador Proyecto de Desarrollo para Poblaciones afectadas por el Conflicto en el Departamento de Chalatenango de El Salvador. PROCHALATE (sin fecha) Rauschmayer, F. y N. Risse 2005 A Framework for the Selection of Participatory Approaches for SEA. Environmental Impact Assessment Review 25(6): 650-666. Red de Agua y Saneamiento de El Salvador (RASES) 2001 Diagnóstico sobre la situación de Agua y Saneamiento en El Salvador. 2004 Plan Estratégico de la Red de Agua y Saneamiento de El Salvador - 20042009. Red para el Desarrollo Local 2003 El Salvador, desarrollo local y descentralización del estado: situación actual y desafíos.2003-2005. Republic of El Salvador 2006 Strategy for the Sustainable Development of the Northern Zone. Proposal submitted to the Millennium Challenge Account. Rivas, Ramón 2004 Persistencia indígena en El Salvador. Científica 5, pp.29-49. Revista de la Universidad Don Bosco, San Salvador Rosales. Diego 1995 Diagnóstico Agro-Socioeconómico Microregión "Nueva Concepción" “Desarrollo Económico, Social y Ambiental para Tres Microregiones de Chalatenango. Fundación Nacional para el Desarrollo Funde. San Salvador, octubre 1995. Preparado bajo el contrato 10-95 con la Fundación Agencia de Desarrollo Económico Local de Chalatenango (ADEL). Rosales, Diego, María Elena Noreno, Rafael Núñez, Leonel Meza y Ariane Bremond 1995 Desarrollo Económico, Social y Ambiental para Tres Microregiones de Chalatenango A. Diagnóstico Agro-Socioeconómico Microregión V "La Palma-Citalá-San Ignacio" San Salvador. Fundación Nacional para el Desarrrollo FUNDE. Sharer, Robert J. (editor) 1978 The Prehistory of Chalchuapa, El Salvador. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, Tres volúmenes. Sheets, Payson D. Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
105 1984 The Prehistory of El Salvador: An Interpretive Summary. En The Archaeology of Lower Central America, editado por F.W. Lange y D.Z. Stone, pp. 85-112. Albuquerque: University of New Mexico Press. Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET) 1992 Análisis del Comportamiento Hídrico en El Salvador. Posibles causas e implicaciones. 2002 Propuesta de Descontaminación del canal principal de los ríos Acelhuate, Sucio y Suquiapa. San Salvador. 2003a La dinámica Socio-económica del Territorio. Microregión Chalatenango. 2003b La dinámica Socio-económica del Territorio. Microregión Manantiales del Norte. 2003c La dinámica Socio-económica del Territorio. Microregión GoteraChapeltique. 2005 Balance Hídrico Dinámico e Integrado de El Salvador. 2007 Diagnóstico Nacional de la Calidad de las Aguas Superficiales. Therivel, R. 2004 Strategic Environmental Assessment in Action. London: Earthscan. Valdivieso, Fabricio 2007 Tazumal y la Estructura B1-2. Registro de una deconstrución arqueológica y nuevos aportes para su interpretación. Departamento de Arqueología, Dirección Nacional de Patrimonio, Consejo Nacional para la Cultura y el Arte (CONCULTURA), San Salvador. World Bank 2001a El Salvador country assistance strategy for the republic of El Salvador. Central America Country Management Unit. Washington, D.C. 2001b El Salvador national environmental management project. Project Information Document. Infoshop. Washington, DC. 2001c Memorandum of the President of the International Bank for Reconstruction and Development and the International Finance Corporation to the Executive Directors on a Country Assistance Strategy for the Republic of El Salvador. Central America Country Management Unit. Latin America and the Caribbean Region. Washington, D.C. 2003 El Salvador national environmental management project. Project Concept Document. 2005 Report No. 32783. Integrating Environmental Considerations in Policy Formulation. Lessons from Policy-Based SEA Experience. Yussem, Rodolfo 1981 La forestación en el marco del plan de desarrollo agropecuario 1981-1983. PNUD-FAO. San Salvador. Zambrana, Hugo 1996 Diagnóstico forestal actualizado para El Salvador. UICN. San Salvador.
Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte
Evaluación Ambiental Estratégica
Informe Final
Lihat lebih banyak...
Comentarios
