Gobernanza y conflicto en Colombia Interacción entre gobernantes y gobernados en un contexto violento
Claire Launay-Gama Fernán González Editores Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) Instituto de Investigación y debate sobre la gobernanza (IRG) Instituciones
Reservados todos los derechos © Pontificia Universidad Javeriana © Centro de Investigación y Educación Popular © Institut de Recherche et débat sur la Gouvernance Instituto de Investigación y debate sobre la Gobernanza © Fernán E. González Claire Launay-Gama Ingrid Johanna Bolívar Camila Medina Arbeláez Silvia Otero Bahamón Diego Quiroga Gómez Daniel Ruiz Serna Fernando Sarmiento Santander María-Clara Torres Bustamante Stellio Rolland Teófilo Vásquez Delgado Primera edición: Bogotá, D.C., septiembre de 2010 ISBN: 978-958-716-380-3 Número de ejemplares: 300 Impreso y hecho en colombia Printed and made in Colombia
Coodinación editorial: Alejandra Hurtado Tarazona Corrección de estilo: Nathalie De la Cuadra N. Diagramación: Carlos Vargas - Kilka Diseño Gráfico Impresión: Javegraf Editorial Pontificia Universidad Javeriana Carrera 7a número 37-25, oficina 13-01. Edificio Lutaima Teléfonos: 3208320 ext. 4752
[email protected] www.javeriana.edu.co/editorial Bogotá - Colombia Contacto Claire Launay-Gama - IRG • Fernán González - CINEP • Carrera 5 #26a-47 Torre C, apto 901 • Carrera 5 n°34–08 • claire.launay@ institut-gouvernance.org • e-mail:
[email protected] • Tel:+ 57 1 245 61 81 • Celular: (57) (1) 312 345 54 35 MIEMBRO DE LA
ASOCIACIÓN DE UNIVERSIDADES CONFIADAS A LA COMPAÑIA DE JESÚS EN AMÉRICA LATINA
RED DE EDITORIALES UNIVERSITARIAS DE AUSJAL www.ausjal.org
Gobernanza y conflicto en Colombia: Interacción entre gobernantes y gobernados en un contexto violento / editores Claire Launay-Gama y Fernán E. González González. -- 1a ed. -- Bogotá: Editorial Pontificia Universidad Javeriana : CINEP : IRG, 2010. 228 p. ; 24 cm. Incluye referencias bibliográficas. ISBN: 978-958-716-380-3 1. GOBIERNO - COLOMBIA. 2. GOBERNABILIDAD - COLOMBIA. 3. CONFLICTO ARMADO - COLOMBIA. 4. COLOMBIA - POLÍTICA Y GOBIERNO. I. Launay-Gama, Claire, Ed. II. González González, Fernán E., Ed. III. Centro de Investigación y Educación Popular. IV. Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza. V. Pontificia Universidad Javeriana. CDD 320.2 ed. 19 Catalogación en la publicación - Pontificia Universidad Javeriana. Biblioteca Alfonso Borrero Cabal, S.J. ech.
Agosto 25 / 2010
Prohibida la reproducción total o parcial de este material, sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.
Contenido Agradecimientos
11
Introducción general La gobernanza como vínculo entre gobernados y gobernante
13
Claire Launay-Gama e Ingrid Johanna Bolívar PARTE I Gobernanza y legitimidades
23
Introducción 25 Claire Launay-Gama La presencia diferenciada del Estado: un desafío a los conceptos de gobernabilidad y gobernanza
28
Fernán E. González González y Silvia Otero Bahamón ¿Hasta qué punto el clientelismo hace ilegitimo el sistema político colombiano?
37
Fernán E. González González y Silvia Otero Bahamón ¿Puede el poder local de los actores armados ilegales alcanzar cierto grado de legitimidad?
47
Ingrid Johanna Bolívar y María Clara Torres Bustamante ¿De dónde proviene la legitimidad política de Álvaro Uribe Vélez? Fernán E. González González
60
A manera de conclusión: Gobernanza como interacción entre la sociedad y el poder realmente existente
73
Fernán E. González González Bibliografía 76 PARTE II Gobernanza y actores no estatales
79
Introducción 81 Claire Launay-Gama El papel de la iglesia católica en la construcción del orden social: entre la conformidad con la ley natural y el diálogo entre diferentes
85
Fernán E. González González ¿Es posible hablar de gobernanza en zonas donde la administración pública local está bajo la influencia de actores armados? El caso de la construcción de orden social en la ciudad de Cúcuta
94
Diego Quiroga Gómez ¿Puede un campesino cocalero contribuir a la regulación política y a la gobernanza?
103
María Clara Torres Bustamente Nuevos actores de la relación entre Estado y sociedad: la relación excombatientes- Estado en el proceso de desarme, desmovilización y reintegración en Colombia
109
Camila Medina Arbeláez Los actores étnicos en la regulación política del Bajo Atrato colombiano
117
Stellio Rolland A manera de conclusión: La multiplicidad de actores y la diversidad de situaciones ante las prácticas de la gobernanza Fernán E. González González
129
Bibliografía
132
PARTE III Mejorar la gobernanza: entre modelo y realidad
135
Introducción 137 Claire Launay-Gama La Constitución del 91: entre el reconocimiento de los derechos sociales y el modelo de desarrollo
142
Teófilo Vásquez Delgado ¿Reformar y descentralizar para pacificar?
149
María Clara Torres Bustamante Entre la autonomía y la integración. Dos nociones de gobernanza entre los indígenas y el Estado
157
Silvia Otero Bahamón Etnia, raza y cultura en la acción política: ¿nuevos retos para la gobernanza en Colombia?
168
Daniel Ruiz Serna ¿A mayor participación, mayor gobernanza? Mecanismos de veeduría y observación electoral
178
Claire Launay-Gama Actores sociales en la construcción de gobernanza local: el caso de las Asambleas Constituyentes colombianas
188
Fernando Sarmiento Santander A manera de conclusión: ¿Cómo acercar nuestra realidad social al modelo de gobernanza?
199
Fernán E. González González Bibliografía 202
Conclusiones Generales Dificultades, retos y posibilidades de la nocion de gobernanza en el caso colombiano
207
Fernán E. González González Bibliografía 221 Los autores
223
Etnia, raza y cultura en la acción política: ¿nuevos retos para la gobernanza en Colombia? Daniel Ruiz Serna La presente sección del capítulo se propone explorar cómo lo cultural y étnico, incluso antes de ser legitimados legalmente por la Constitución y la ley 70, eran ya un argumento político para las organizaciones sociales del Bajo Atrato, bajo la forma de las juntas de acción comunal. Sin embargo, ahora la creación de los consejos comunitarios legitima el discurso de la identidad étnica y cultural y la creación de nuevos espacios de acción política, que ayudan al surgimiento de nuevos sujetos de la gobernanza. En esta sección se verá cómo las comunidades negras, al asumirse como miembros de una etnia o depositarios de una cultura particular, hallan mayor legitimidad en la acción frente al Estado por la defensa de sus derechos colectivos. Pero la adopción de la identidad étnica como base de la acción política encaminada a la defensa de los derechos de los afrocolombianos plantea un serio reto para la gobernanza, precisamente porque el reconocimiento de la plurietnicidad y la multiculturalidad hace que otros grupos sociales, como es el caso de los mestizos del Bajo Atrato, empiecen a recurrir también a la figura de los concejos comunitarios para lograr acceder a la propiedad de la tierra.
La Ley 70 y los elementos de legitimidad en las organizaciones sociales de gente negra en la región del Bajo Atrato, Colombia La Constitución de 1991 implicó el reconocimiento de otra comunidad étnica: los afrodescendientes colombianos. La promulgación del artículo transitorio 55, que reconocía el carácter étnico de estos pueblos, y la posterior Ley 70 de 1993, que delineó el marco jurídico para la titulación colectiva de las tierras que habían ocupado ancestralmente, constituyen el marco donde los movimientos sociales de las comunidades negras desarrollan en la actualidad sus demandas políticas. No obstante, este movimiento social es muy anterior a la promulgación de toda esta normatividad. Por ejemplo, en el Chocó, el departamento que domina la región Pacífica del occidente colombiano, distintas organizaciones de comunidades negras venían desde los inicios de la década de los años ochenta reclamando la protección de sus tierras ante el abuso y desmedida explotación realizada por las empresas madereras. Sin embargo, su acción de entonces adoptaba la forma de un movimiento agrario y campesino, como lo revelan
168
Mejorar la gobernanza: entre modelo y realidad 169
el nombre de sus organizaciones: Asociación Campesina Integral del Atrato (ACIA), Asociación de Campesinos del Municipio de Riosucio (ACAMURI), por citar un par de ejemplos. Tras la Constitución de 1991 y la Ley 70, estos movimientos que apelaban antes a la identidad de clase se convierten en organizaciones en las que se asumen la identidad étnica y cultural como argumentos políticos, y si se prefiere más legítimos, para la demanda de sus derechos, y donde la interlocución con el Estado se organiza por medio de una nueva instancia creada: los consejos comunitarios.
La irrupción de la Ley 70 en el Bajo Atrato La región del Bajo Atrato, localizada en el extremo noroccidental de Colombia, en el departamento de Chocó, comprende un sistema natural de bosques húmedos tropicales, ríos y ciénagas donde se han detectado los mayores índices de biodiversidad del planeta (Hernández, 1993). Su arteria principal la constituye el río Atrato, un complejo fluvial que, además de ser la principal vía de comunicación y transporte, es el eje en torno al cual sus pobladores han organizado su vida social, económica y cultural. El Bajo Atrato se encuentra poblado por los indígenas de las etnias Emberá, Wounaan, Tule y Katío, así como también por un amplio sector de grupos afrocolombianos, descendientes de los primeros esclavos africanos traídos a Colombia, quienes ocuparon desde el siglo XVI las riberas de estos ríos, algunas veces comprando su libertad o simplemente huyendo, y consolidaron allí sus poblados luego de la abolición de la esclavitud en 1853. Indígenas y negros han compartido durante centurias estos territorios y han construido una intrincada red de relaciones interétnicas basadas en intercambios comerciales, familiares y simbólicos (Losonczy, 2006). Pero, más recientemente, en los últimos treinta años el Bajo Atrato ha recibido nuevas oleadas colonizadoras de campesinos mestizos que debido a la presión latifundista, el crecimiento de haciendas ganaderas, el desarrollo de grandes proyectos agroindustriales y la violencia política que se ha producido en regiones aledañas como el Urabá han migrado en búsqueda de tierras donde puedan reproducir su economía de autosubsistencia. Esta colonización, como se verá más adelante, ha producido una serie de conflictos entre mestizos y negros por el derecho a la titulación de los territorios después de la expedición de la Ley 70 de 1993. Tradicionalmente, los pueblos negros del Bajo Atrato han organizado sus poblados a orillas de los ríos. Estos caseríos constituyen unidades residenciales y familiares donde se tejen las relaciones sociales y comunitarias de sus pobladores; cada caserío se identifica a sí mismo como comunidad y se distinguen de otras comunidades por el nombre que adopta de alguno de los ríos y por su adscripción a una cuenca en particular.
170 Daniel Ruiz Serna
Desde la fundación misma de las comunidades, sus pobladores han buscado organizarse alrededor de actividades colectivas como las siembras, la limpieza de caminos, la construcción de escuelas o la celebración de sus fiestas religiosas. El deseo de dar respuesta a estas necesidades y la posibilidad de encontrar los recursos económicos para hacerlo por medio de las municipalidades llevó a las comunidades a organizar sus Juntas de Acción Comunal12. A decir verdad, las Juntas de Acción Comunal funcionan en todo el país y son las instancias primarias comunitarias reconocidas legalmente por el Estado. En el Bajo Atrato, además de una junta directiva elegida por votación entre los miembros de cada una de las comunidades, en las Juntas funcionaban una serie de comités con tareas particulares como el comité de deportes, de mujeres o de trabajo. Esta situación organizativa de las comunidades negras se transformó con el advenimiento de la Ley 70, pues ahora las juntas de acción comunal dan cabida a los consejos comunitarios. Como se mencionó con anterioridad, esta Ley define una serie de acciones positivas para la protección de los derechos de comunidades negras a partir del reconocimiento de su identidad étnica y cultural. Además, define la comunidad negra como el “conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distingue de otros grupos étnicos” (Ley 70 de 1993, artículo 2). Gracias a la irrupción de la Ley 70, las comunidades negras del Pacífico empiezan a tener un reconocimiento social como grupo étnico. De este modo, el discurso de la etnicidad se configura como el eje primordial de la nueva forma que adoptan las organizaciones negras para reconocerse como nuevos sujetos políticos y configurar, a su vez, la relación con el Estado. El carácter étnico, consagrado por esta Ley como sustento de sus derechos, encuentra un gran cimiento en los modelos con que se ha pensado la etnicidad indígena, el “Otro” por excelencia hasta la Constitución de 1991 (Restrepo, 1998; Bolívar, 2001; Pardo, 2001). Así, las comunidades negras fueron definidas como etnia a partir de la presencia de ciertos elementos compartidos como la lengua, costumbres, tradiciones, cultura, historia, territorios e incluso fenotipos. Estos elementos aparentemente confieren a sus miembros un grado de cohesión y autoidentificación por ser, supuestamente, realidades objetivamente aprehensibles. De esta manera, la etnicidad a la que apelan las organizaciones de comunidades negras para sustentar la legitimidad de su acción política se encuentra fundamentada en una serie de premisas como la historia compartida (la diás-
12 Para una información más detallada acerca del papel político desempeñado por las Juntas de Acción Comunal, ver: Rolland, en el capítulo 2 de este libro.
Mejorar la gobernanza: entre modelo y realidad 171
pora africana) y unos rasgos culturales propios (tradiciones y costumbres) que se recrean en un territorio común: la llamada cuenca del Pacífico. La tríada tierra-cultura-historia sería el sustento de una comunidad negra que, según la ley, “revela y conserva conciencia de identidad”, y a la que se le adscriben modos ancestrales y comunitarios de organización, ocupación de tierras, uso y apropiación de los recursos naturales. Bajo estas premisas la Ley 70 reconoce el derecho de la propiedad colectiva a las comunidades negras que han venido ocupando el Pacífico. Para ello, las comunidades deben formar un consejo comunitario como forma de administración interna. Además de continuar con la labor organizativa, que tradicionalmente llevaban a cabo las juntas de acción comunal, los consejos comunitarios se erigen como autoridades tradicionales de comunidades negras13. Adicionalmente, se les asignan nuevas tareas: “velar por la conservación y protección de los derechos de la propiedad colectiva, el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales y la preservación de la identidad cultural” (Ley 70 de 1993, artículo 5). Así, los Consejos Comunitarios son ahora las entidades territoriales de comunidades negras, que legitiman su acción colectiva ante el Estado como organizaciones étnico-territoriales. Por eso, tienen además la tarea de velar por los territorios adjudicados y también la de preservar la cultura y la identidad de esta etnia.
Raza y etnia: elementos para legitimar las demandas sociales De acuerdo con la Ley 70, el derecho a la titulación de los territorios del Pacífico se fundamenta en una serie de premisas culturales que les confieren conciencia de identidad a los pueblos negros. Así, además de la historia compartida, la cultura común y una serie de costumbres ancestrales se mencionan “las prácticas tradicionales de producción” como un conjunto de prácticas que guían el uso y aprovechamiento de los recursos y que han garantizado durante generaciones la aparente relación armónica de las comunidades negras con la naturaleza. A esta serie de elementos apelan las organizaciones para reivindicar sus derechos territoriales; por eso, la Ley 70 se convierte en el libreto por excelencia de la identidad negra. Por esta razón, es importante llamar la atención sobre ese vínculo, endeble por momentos, porque es el elemento legitimador de la acción de las comunidades negras frente al Estado. En efecto, el reconocimiento de una serie de rasgos culturales como base fundamental de la identidad étnica de estos pueblos
13 Esta idea de autoridad “tradicional” de los Consejos Comunitarios se encuentra muy bien desarrollada por Rolland en el capítulo 2 de este libro.
172 Daniel Ruiz Serna
ha llevado a las organizaciones de comunidades negras a realizar acciones por la reafirmación de su historia, de su manera de ver el mundo, de sus expresiones artísticas o de sus tradiciones orales. Así se hacen visibles todos aquellos elementos antes relegados al campo folclórico, que son ahora susceptibles de movilización para la acción política, ya que, al fin al cabo la defensa y promoción de sus derechos colectivos se sustenta en su singularidad cultural. De esta manera, los conocimientos tradicionales, la oralidad, la música, las prácticas y representaciones sobre el territorio y la naturaleza empiezan a articularse en el discurso político de las organizaciones sociales de comunidades negras (Oslender, 2004). Por lo tanto, la cultura se politiza y las propias organizaciones realizan una relectura de sus tradiciones, su historia y sus costumbres para reconocerse como comunidad negra. Este esquema es vivido al interior de las comunidades del Bajo Atrato como un proceso de recuperación de su cultura en sentido arqueológico. No hay que olvidar que a los consejos comunitarios les compete también “preservar la identidad cultural”; por eso, algunas organizaciones se proponen dentro de sus acciones “recuperar nuestras formas culturales, ancestrales y tradicionales de expresión oral […] Recuperar nuestras formas ancestrales y tradicionales de resolver nuestros conflictos […] Revivir nuestras prácticas y creencias religiosas” (Asociación de Consejos Comunitarios del Bajo Atrato —ASCOBA—, 2003). La cultura se asume como un capital limitado, que se tiene y que se puede perder, y frente a la cual es necesario desplegar acciones para su preservación, pues finalmente es su singularidad cultural la que los convierte en nuevos sujetos políticos y la que sustenta el lugar de las comunidades negras en su relación con el Estado colombiano. Perder su identidad cultural significa entonces perder su estatus como nuevos sujetos de regulación política.
Los problemas de una gobernanza basada en la identidad étnica Lo interesante de estas acciones es que las actividades por la “recuperación” de la cultura tienden a llenar de mayor legitimidad una acción política, ya legítima de por sí. Así, solo los sujetos depositarios de “una cultura” sustentada en la etnicidad reconocida por la ley son considerados como los mejores interlocutores políticos frente al Estado. La importancia de estas concepciones sobre la cultura se hace evidente frente a los intentos que hacen otros pueblos no negros del Bajo Atrato por hacerse también visibles y luchar por sus derechos, ya que Ley 70 no los reconoce como sujetos étnicos, aunque les deja el espacio abierto para convertirse en nuevos sujetos de la gobernanza. Como se mencionó previamente, en el Bajo Atrato existe un número considerable de campesinos mestizos que han venido colonizando la región desde hace un par de décadas. La presencia de estos campesinos, conocidos como
Mejorar la gobernanza: entre modelo y realidad 173
chilapos por ser casi todos originarios del valle del río Sinú (en el departamento de Córdoba, norte de Colombia), produjo una serie de conflictos con las comunidades negras en torno al derecho a la titulación de unos territorios compartidos por ambos grupos. La Ley 70 sólo perseguía la titulación colectiva de los territorios que se asumían ancestrales de las comunidades negras, pero buena parte de ellos estaba, en el Bajo Atrato, ocupada por estos mestizos, quienes también compartían muchos de los ideales y de la organización de la vida campesina de los negros. Se presentaba entonces el problema de que la presencia de estas comunidades mestizas en ese territorio era una realidad histórica reconocida por las propias comunidades negras, aunque la Ley 70 no les reconociera ese derecho por no tener la identidad afrocolombiana que lo legitimara. Esta contradicción planteaba el interrogante de qué medidas adoptar para asegurar el derecho reclamado por los chilapos a la titulación colectiva de las tierras, que según la ley era exclusivo de las comunidades negras. Ante este dilema, la primera posición adoptada por varias organizaciones negras fue excluir de la titulación colectiva a los campesinos mestizos, pues la ley se refería sólo a territorios de comunidades negras y a los negros que se suponían, al menos racialmente, de fácil identificación, y a quienes se les reconocía una cultura e identidad propias. En cambio, el carácter de colonos de los chilapos hacía imposible reconocerles un carácter ancestral en el Bajo Atrato, al tiempo que se les negaba una identidad cultural por ser étnicamente mestizos. Al contrario, ellos consideran que las políticas multiculturales adaptadas en la Constitución de 1991 y particularmente la Ley 70, constituían un conjunto de normas que podían asegurarles el acceso a los derechos sobre sus tierras, que les habían sido negados hasta ahora por falta de voluntad estatal y de políticas de reforma agraria.
La recuperación de la identidad cultural mestiza de los chilapos Ante estas contradicciones, la promoción legal de la discriminación positiva — basada en las diferencias culturales y sociales de las comunidades negras— hizo que los campesinos mestizos del Bajo Atrato empezaran también a examinar su propia identidad cultural a la luz de elementos como su origen, sus tradiciones y su historia. De esta manera, retomando la argumentación de la Ley 70 sobre los elementos que constituían el carácter étnico de las comunidades negras, los chilapos han logrado articular un discurso acerca de su singularidad cultural, basado en la recuperación de su propia historia, sus valores, sus conocimientos y sus prácticas tradicionales. Los mestizos del Bajo Atrato se reconocen como depositarios de una cultura que, aunque diferente de la negra, comparte el mismo ideal social y económico, a saber, la defensa y protección de un territorio.
174 Daniel Ruiz Serna
Tras un largo proceso de consultas, asambleas y discusiones sobre la legitimidad que tenían los mestizos al reconocimiento de sus derechos sobre la propiedad de la tierra, las comunidades negras y chilapas del Bajo Atrato lograron un acuerdo que aseguraba la participación de los mestizos dentro del marco de derechos colectivos de los que gozaban las comunidades negras. La Ley 70 menciona como uno de los requisitos para pertenecer a los consejos comunitarios el ser “nativo del territorio de la comunidad para la cual se elige, reconocido por ésta y registrado en el censo interno, o tener residencia permanente por un período no inferior a diez (10) años y haber asumido las prácticas culturales de la misma”. La lectura detallada de la ley permitía que los campesinos mestizos fuesen parte de los consejos comunitarios, siempre y cuando “asumieran las prácticas culturales” de las comunidades negras. Así pues, la nueva legislación multiculturalista continuaba reconociendo a las comunidades negras como los dueños legítimos y ancestrales de los territorios del Pacífico, pero les daba a los chilapos la oportunidad de gozar de los mismos derechos diferenciales, desde que asumieran el compromiso de observar las normas de conservación y protección de los recursos naturales, así como de ajustarse a las normas organizativas previstas por la ley. Los mestizos se subordinarían cultural y organizativamente a dos elementos: la conservación y protección de la propiedad colectiva de la tierra y a la constitución en Consejos Comunitarios. Sin embargo, un observador externo podría preguntarse si estos dos elementos agotan el reconocimiento de la identidad cultural de los mestizos, que parecería quedar desconocida precisamente en nombre de la multiculturalidad consagrada por la Constitución de 1991.
Nombrarse como etnia para asegurar la participación política Las políticas multiculturales en Colombia tienen como objetivo reconocer y promover los derechos diferenciales de las minorías étnicas y culturales del país. El conjunto de estas leyes y acciones afirmativas tiene una serie de consecuencias prácticas en el nivel regional, sobre todo en la descentralización administrativa. En el caso del Pacífico, la creación de propiedades colectivas inembargables, inalienables e imprescriptibles confiere a los territorios de comunidades negras un nuevo tipo de estatus administrativo, político y territorial. De esta manera, los consejos comunitarios se convierten en una nueva forma de articulación entre el Estado y estas comunidades. El conjunto de estas reformas políticas, y en particular la Ley 70, deben ser leídas también dentro del marco de las inquietudes ambientales globales, donde el tema del desarrollo sostenible y de la protección de los recursos naturales resulta cada vez más importante. Evidentemente, la promoción de los derechos territoriales de las comunidades negras del Pacífico encuentra mucho sustento
Mejorar la gobernanza: entre modelo y realidad 175
en el imperativo mundial de conservar la biodiversidad. El llamado Chocó biogeográfico, que comprende todo el litoral de las Costa Pacífica desde Ecuador hasta Panamá, es una de las áreas de mayor biodiversidad del planeta; de ahí la necesidad de diseñar políticas que propendan por su protección. La Ley 70 formula entre sus objetivos “la protección del medio ambiente atendiendo a las relaciones establecidas por las comunidades negras con la naturaleza” (Ley 70 de 1993: artículo 3). De esta forma, a las comunidades negras se les representa como un grupo humano que a partir de sus “prácticas tradicionales de producción” han asegurado la protección y conservación de los recursos naturales del Pacífico. Esta relación naturaleza-comunidades negras sustenta el reconocimiento de su propiedad colectiva, pero al mismo tiempo les obliga a adoptar un “deber ser” específico, pues la ley le asigna a la propiedad una función ecológica: “En consecuencia los adjudicatarios [de los títulos colectivos] desarrollarán prácticas de conservación y manejo compatibles con las condiciones ecológicas” (artículo 6) y “velarán por el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales” (artículo 5). En muchos sentidos la Ley 70 les confiere a las comunidades negras un papel de guardabosques naturales del Pacífico. No olvidemos que ésta justamente es una de las nuevas funciones de los consejos comunitarios. Esta obligación ecológica, promovida por la ley, cobija también a los campesinos mestizos que se asumen como poseedores de buena fe, con la misma representación de “nativos ecológicos” que se les reconoce a las comunidades negras (Ulloa, 2001). Quedan así obligados a adoptar el tipo de racionalidad económica descrita en la Ley 70 como “prácticas tradicionales de producción”. Esto les garantiza, tanto el derecho a la titulación de sus tierras, como el poder ser también pensados y asimilados dentro del mismo marco normativo de comunidades negras, para así poder gozar de los derechos “étnicos” aparentemente reservados a las comunidades negras.
Más allá de la identidad basada en la raza En este sentido, el acuerdo logrado entre negros y mestizos del Bajo Atrato logró dar en este último un carácter amplio a la Ley 70, que rompía el crisol racial con que definía la etnicidad negra para transformar la legislación en un instrumento de legitimación de la acción colectiva de ambos grupos sociales como nuevos sujetos políticos. Hoy día dentro de las organizaciones sociales de esta región se asume que la ley no es exclusiva de la gente negra, sino que puede proteger a todas aquellas comunidades que se sometan al manejo y ordenamiento del territorio establecido por la misma, independiente del color o de su identificación con una u otra etnia.
176 Daniel Ruiz Serna
Para los campesinos mestizos del Bajo Atrato, el hecho de constituirse en consejos comunitarios les ha generado un tipo de subordinación organizativa, porque —a pesar de que su pertenencia a los mismos está legal y socialmente aceptada— en la práctica se ven impedidos para ocupar el principal cargo de los concejos: el de representante legal. Estos representantes legales son los encargados de presentar las solicitudes para la titulación y para los permisos para el aprovechamiento de los recursos naturales ante los ministerios y autoridades nacionales. Además, tienen la responsabilidad de representar a los consejos ante los gobiernos municipales y departamentales y de gestionar con las distintas autoridades las ayudas para la solución de las necesidades comunitarias. Sin lugar a dudas, el nivel de estas responsabilidades y la interlocución que realizan ante las autoridades estatales ha llevado a que las comunidades elijan de manera preferencial a personas negras, porque esa interlocución se basa en los derechos que la ley reconoce a las comunidades negras. Por eso, a pesar del creciente papel que los mestizos han empezado a jugar en las organizaciones étnicoterritoriales del Bajo Atrato, la autoridad máxima continúa recayendo, por razones prácticas, sobre personas de color negro que son al fin al cabo los interlocutores reconocidos por el Estado. Obviamente, el acogerse los chilapos a la figura de los consejos comunitarios está revelando su necesidad de hacerse reconocer colectivamente por medio de la figura organizativa introducida por la Ley 70. Como supuestos depositarios de la cultura y de los valores de las comunidades negras, los consejos comunitarios serían las instancias organizativas que expresan los principios étnicos y culturales reconocidos por el Estado a la población negra del Pacífico. Por eso, las propias comunidades buscan que su representación caiga siempre sobre personas racialmente negras, independiente de que representen también los intereses de algunas comunidades de campesinos mestizos. Por eso, al ajustarse a las reglas de juego de la Ley 70 los campesinos mestizos del Bajo Atrato se han asegurado el ejercicio real de una serie de derechos que les han sido históricamente negados y que apenas se han reconocidos recientemente para aquellos grupos representados como los depositarios de la esencia multicultural y pluriétnica de nuestra nación: indígenas y negros. De esta manera, ser negro en cuanto a las prácticas tradicionales de producción y la relación con la naturaleza o asumirse organizativamente como lo hacen las comunidades negras hace legítima la acción de los chilapos por el reconocimiento de sus derechos. Pensarse dentro del marco normativo de comunidades negras les ha permitido ocupar un lugar de privilegio en su interlocución con el Estado, aunque sea a partir de la asimilación cultural y la subordinación de sus espacios organizativos.
Mejorar la gobernanza: entre modelo y realidad 177
Entre la ciudadanía y la etnicidad La introducción de la plurietnicidad y multiculturalidad en la Constitución de 1991 ha promovido en Colombia nuevos espacios de ciudadanía por medio de la inserción de nuevos discursos de identidad basados en el reconocimiento que se hacía de su etnia y su cultura. Esto ha supuesto un nuevo reto para la gobernanza en Colombia pues mientras que la etnicidad y la cultura se hacen pilares fundamentales para otorgarle legitimidad a la gestión autónoma de territorios reclamados por grupos como los afrocolombianos, el Estado debe preservar a la vez su capacidad de gobierno sobre los mismos. Nuestra democracia enfrenta el reto de velar por identidades nacionales y discursos multiculturales en un contexto donde la participación política se ha construido históricamente a partir de relaciones de exclusión. La Ley 70 ha hecho de la etnicidad el discurso privilegiado para reivindicar sus derechos colectivos: por eso, los espacios privilegiados para la interlocución de las comunidades negras con el Estado —como los Consejos Mayores de Cuenca y la representación legal de los consejos comunitarios— están reservados, en la práctica, para personas racialmente negras. Sin embargo, en el caso del Bajo Atrato, otros grupos campesinos no reconocidos por la ley como sujetos étnicos han logrado movilizar sus demandas ciudadanas por medio de su subordinación organizativa al marco dispuesto por la ley de comunidades negras. No obstante, ellos articulan nociones acerca de su propia historia, tradiciones y cultura, las cuales estaban aparentemente reservadas para grupos indígenas y negros. Puede notarse que este logro de los campesinos mestizos para articular su propio discurso político y su propia identidad cultural, mediante el apoyo en una serie de rasgos culturales reconocidos para grupos étnicos, no significa un problema de instrumentalización de la ley, sino más bien el síntoma de la forma problemática como se ha construido el sistema de representaciones y diferenciaciones étnicas y culturales de las que se ha valido el propio Estado para sustentar sus nuevas políticas de participación. Lo que demuestra que el ejercicio de gobernanza en nuestro país tiene aún mucho por aprender. Otro de los ejercicios de gobernanza que el país debe continuar aprendiendo es el uso de nuevos y antiguos mecanismos de participación política, sea por la vía electoral o por la vía de asambleas de localidades y regiones, que tampoco están exentas de tensiones y ambigüedades, como se evidenciará en los siguientes acápites.
