ESTUDIOS ESTRATEGICOS DE POLITICA ENERGÉTICA

El Comité Científico de la obra Estudios Estratégicos de Política Energética II está integrado por profesores e investigadores de las Instituciones de Educación Superior de México, España y Dinamarca quienes dictaminaron en un total de 10 sesiones- 4 preliminares y 6 plenarias- entre mayo a noviembre de 2013, basándose en un plan de trabajo que integró etapas de recepción; selección; dictaminación; aprobación o rechazo, y que finalmente quedó asentado en una bitácora de control. El Comité Científico de la obra Estudios Estratégicos de Política Energética II se integra por: Carlos Berzosa Alonso-Martínez, Universidad Complutense de Madrid (España) Daniel Díaz Fuentes, Universidad de Cantabria (España) Miguel Ángel Díaz Mier, Universidad Alcalá de Henares (España) Birgitte Gregersen, Aalborg University (Dinamarca) Alfredo Islas Colín, Universidad Juárez Autónoma de Tabasco (México) Humberto Ríos Bolívar, Instituto Politécnico Nacional (México) Clemente Ruiz Durán, Universidad Nacional Autónoma de México (México) Julio Sequeiros Tizón, Universidad de Coruña (España) Erasmo Adolfo Sáenz Carrete, Universidad Autónoma Metropolitana (México) Xavier Vence Deza, Universidad de Santiago de Compostela (España) Francisco Venegas-Martínez, Instituto Politécnico Nacional (México)

ESTUDIOS ESTRATÉGICOS DE POLÍTICA ENERGÉTICA II COORDINADORA Julieta Evangelina Sánchez Cano.

AUTORES Barragán Heredia, Salvador Alejandro. Barrera Canto, José Luis. Couto, Fernando. Domínguez Reyna, Sergio. Fernández Fernández, Yolanda. Fernández López, Mª Ángeles. González Hernández, David. Huerta Psihas, Elías. Kevin M. Martin, M.A.

Ojeda López, Ruth Noemí. Olmedillas Blanco, Blanca. Pontoni, Alberto. Rodríguez Cisneros, Yeni Estrella. Sáenz Carrete, Erasmo Adolfo. Sánchez Cano, Julieta Evangelina. Sánchez Carreira, Ma. del Carmen. Varela Vázquez, Pedro.

UNIVERSIDAD JUÁREZ DEL ESTADO DE DURANGO

Óscar Erasmo Návar García Rector José Vicente Reyes Espino Secretario General Manuel Gutiérrez Corral Dir. General de Administración Ana Bertha Adame García Abogado General Alfonso Gutiérrez Rocha Dir. de Servicios Escolares Jacinto Toca Ramírez Dir. de Planeación y Desarrollo Académico

EDITORIAL DE LA UNIVERSIDAD JUÁREZ DEL ESTADO DE DURANGO Título: Estudios Estratégicos de Política Energética II. Diseño de Libro Digital: Carlos Martínez Torres. Diseño de Portada: Víctor Manuel Rodríguez Guerrero. Diseño de Interiores: Carlos Martínez Torres. © D.R.: Barragán Heredia, Salvador Alejandro. Barrera Canto, José Luis. © D.R.: Couto, Fernando. Domínguez Reyna, Sergio. © D.R.: Fernández Fernández, Yolanda. Fernández López, Mª Ángeles. © D.R.: González Hernández, David. Huerta Psihas, Elías. © D.R.: Kevin M. Martin, M.A. Ojeda López, Ruth Noemí. © D.R.: Olmedillas Blanco, Blanca. Pontoni, Alberto. Sáenz Carrete, Erasmo Adolfo. © D.R.: Rodríguez Cisneros, Yeni Estrella. Sánchez Cano, Julieta Evangelina. © D.R.: Sánchez Carreira, María del Carmen. Varela Vázquez, Pedro. © D.R.: De esta Edición, Editorial de la Universidad Juárez del Estado de Durango. Constitución 404 sur. Zona Centro; C.P. 34000. Durango, Dgo. 2014. ISBN: 978-607-503-146-0 [email protected]

Índice.

PRESENTACIÓN. (11). ARGENTINA. MODELO CAÓTICO DE POLÍTICA ENERGÉTICA. Introducción. (15). 1.- Situación energética. (15). 1.1.- Dependencia de hidrocarburos. (15). 1.2.- Producción declinante. (18). 1.3.- Contracción de reservas. (20). 1.4.- Estancamiento en la actividad exploratoria. (22). 1.5.- Importaciones y déficit externo. (23). 2.- Gestión Pública e YPF. (26). 3.- Argentina de cara al futuro. (34). 4.- Conclusiones. (35). 5.- Bibliografía. (37). CONTRATOS DE RIESGO EN LA INDUSTRIA PETROLERA. Introducción. (41). 1.- Contratos de riesgo a partir de la Reforma Energética de 2008. (43). 2.- Rondas de licitaciones en materia de exploración y producción. (49). 3.- Modelo brasileño en materia de contratos de riesgo. (58). 4.- Consideraciones finales. (63). 5.- Bibliografía. (64). DEL PETRÓLEO A LAS ENERGÍAS RENOVABLES. Introducción. (69). 1.- La justificación para la diversificación de la matriz energética. (71). 2.- La expansión del petróleo durante el siglo XX. (79). 3.- Las energías renovables, la nueva era energética. (86). 4.- La energía solar. (94). 5.La Biomasa y los biocombustibles. (102). 6.- Conclusiones. (114). 7.- Bibliografía. (115).

EL IMPACTO MUNDIAL DEL PETRÓLEO Y SHALE GAS. Introducción. (126). 1.- La euforia. (128). 2.- La técnica de extracción. (131). 3.- El gas y petróleo shale en México. (132). 4.- Los impactos ambientales. (134). 5.- Los problemas de salud. (137). 6.- El cuestionamiento social. (138). 7.- La normativa en varios países europeos y Estados Unidos. (141). 8.- Algunas conclusiones. (142). 9.- Bibliografía. (143). ENFOQUE JURÍDICO DE LA REFORMA ENERGÉTICA. Introducción. (149). 1.- Iniciativas de Reforma Energética. (151). a) Propuesta del PAN. (151). b) Propuesta del PRD. (155). c) Propuesta del PRI. (159). 2.Adaptación del Proyecto de EPN al Modelo Cardenista. (165). 3.- Evolución de la Normatividad en materia Petrolera en México. (168). 4.- Rectoría Económica del Estado. (174). 5.- Perspectiva Internacional del Petróleo. (176). 6.Conclusiones. (179). 7.- Bibliografía. (181).

IMPACTO MEDIOAMBIENTAL DE LA FRACTURACIÓN HIDRÁULICA: FRACKING. Introducción. (188). 1.- Extracción de gas esquisto por medio de la fracturación hidráulica. (190). 2.- Mercado Internacional de gas natural. (192). 3.- Impacto medioambiental de la fracturación hidráulica. (200). 4.- Conclusiones. (209). 5.- Referencias bibliográficas. (211). IMPULSAR LA ELECTRIFICACIÓN RURAL CON ENERGÍA SOLAR: EL CASO DE CHINA. 1.- The Promise of Solar Energy. (215). 2.- Political and Economic Success Factors. (219). 3.- Implementation of concrete instruments for the promotion of solar energy. (231). 4.- Building on international knowhow. (243). 5.- Conclusions. (249). 6.- Bibliography. (250). INFLUENCIA DE LAS DIRECTIVAS MEDIOAMBIENTALES SOBRE LOS SISTEMAS ELÉCTRICOS NACIONALES: EL CASO DE ESPAÑA. Introducción. (260). 1.- Energía y Medio Ambiente En La Unión Europea. (262). 2.- Comercio de Derechos de Emisión en la Unión Europea. (264). 3.-

Aplicación de los Pna en España. (269). 4.- El Sistema Eléctrico Español. Cambios en la Última Década. (273). 5.- Algunas Consecuencias en las Exigencias Medioambientales. (279). 6.- Conclusiones. (285). 7.- Bibliografía y legislación. (287). LA NUEVA ESTRATEGIA ENERGÉTICA EN MÉXICO, ¿UNA ESPERANZA DE PROGRESO? 1.- La iniciativa de reforma energética 2013. (293). 2.- Referentes de la reforma energética. (299). 3.- Necesidad de la reforma energética. (302). 4.- Conclusiones. (305). 5.- Referencias. (307). LOS ACTORES EN LA ESCENA ENERGÉTICA GLOBAL. Introducción. (311). 1.- La conformación de los grupos energéticos. (314). 2.Los sistemas jurídicos contemporáneos en el mundo del petróleo. (317). 3.Las potencias energéticas en el sistema jurídico romano germánico. (323). 4.- Principales actores energéticos en el sistema jurídico common law. (329). 5.- Los líderes energéticos en el sistema jurídico religioso. (339). 6.- El sistema jurídico socialista de China. (345). 7.- Consideraciones finales. (347). 8.- Referencias. (350). RETOS PARA LA PROMOCIÓN DE CLÚSTERS PERIFÉRICOS DE LA ENERGÍA EÓLICA. EL CASO DE GALICIA. Introducción. (356). 1.- El desarrollo y difusión de las energías renovables. (358). 2.- El fomento de aglomeraciones industriales en el caso de la energía eólica. (363). 3.- El clúster periférico de la energía eólica en Galicia y su cadena de valor. (367). 4.- Conclusiones. (375). 5.- Bibliografía. (377).

Presentación.

E

n todo el mundo, las naciones están modificando sus formas de entender, producir y usar la energía. México no es la excepción, ya que se acaba de legislar una Reforma Energética Constitucional. El tema hace mucho ruido en nuestro país, porque había sido un tabú y no se había modificado la Constitución ni en hidrocarburos ni en electricidad en más de medio siglo. Hoy, modificar los esquemas de producción, transporte y uso de la energía es un asunto de gran complejidad en lo técnico y en lo legal, obligando a enmendar más de 20 leyes y sus reglamentos y disposiciones correspondientes. Las reformas energéticas, en México y en el mundo, son un gran experimento, que ofrece muchas oportunidades, sobre todo de nuevas inversiones, pero también genera polémica y dificultad para decidir las acciones más acertadas. México ahora escoge la vía de manejar su industria energética por primera vez de acuerdo con la lógica de la operación y las formas de hacer negocios en la industria global, lo cual no es poca cosa en un país que había tenido un sistema de monopolio jurídico durante tanto tiempo y que ha sido muy renuente al cambio en este tema. Al final del día, el éxito de las reformas deberá medirse en términos de los beneficios tangibles que puede ofrecer a la población y no sólo en términos de los lucrativos negocios que brinde a empresarios y a compañías nacionales y extranjeras. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Frente a la complejidad del tema, el análisis académico sirve para evaluar la idoneidad de las nuevas políticas y reformas que adoptan nuestros gobernantes. Influye en los debates y sirve para señalar o, en su caso, rectificar el camino elegido, además de ser una vía representativa de opinión social informada. Por lo tanto, es motivo de gran satisfacción poder presentarles este segundo libro de Estudios Estratégicos de Política Energética que publica la Universidad Juárez del Estado de Durango, el cual reúne textos nacionales e internacionales de reconocidos académicos dedicados al análisis de las tendencias de la industria energética. Estoy seguro que, igual que el primer libro, contribuirá amplia y positivamente al debate sobre estos temas. David Shields. Investigador y Analista de Temas Energéticos.

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Estratégicos de Política Ener gética II

ARGENTINA. MODELO CAÓTICO DE POLÍTICA ENERGÉTICA . Alberto Pontoni. Fernando Couto. Facultad de Ciencias Económicas de La Universidad Nacional de Buenos Aires.

Sumario: Resumen. Abstract. Introducción. 1.- Situación energética. 1.1.- Dependencia de hidrocarburos. 1.2.- Producción declinante. 1.3.- Contracción de reservas. 1.4.- Estancamiento en la actividad exploratoria. 1.5.- Importaciones y déficit externo. 2.- Gestión Pública e YPF. 3.- Argentina de cara al futuro. 4.-Conclusiones. 5.Bibliografía.

Resumen.

E

l presente capítulo aborda el desarrollo del sector energético y las políticas implementadas por la Argentina en las últimas dos décadas.

Entre las conclusiones del documento se destaca la carencia en los últimos veinte años de un enfoque integral que oriente la política energética, armonizando sus múltiples aspectos, como ser, el ahorro en el uso de combustibles fósiles, el estímulo al desarrollo de fuentes renovables, la utilización de prácticas conservacionistas en la explotación de yacimientos de hidrocarburos, la maximización de la participación nacional en la distribución de la renta, la promoción Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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de actividades industriales conexas y la atracción de inversiones de riesgo. Todo indica que los parámetros utilizados bajo las diferentes gestiones están teñidos de un fuerte sesgo cortoplacista vinculado con la generación de divisas, es decir, maximizar la producción de hidrocarburos a cualquier costo para reducir al mínimo la dependencia externa y, de ser posible, obtener excedentes comerciales. En síntesis, las decisiones estuvieron siempre guiadas por un espíritu de caja que priorizaba la generación (o ahorro) de divisas por sobre todo otro criterio. Palabras Clave: Hidrocarburos, Argentina, Petróleo, Gas.

Abstract.

T

his chapter deals with the development of the energy sector and the policies implemented by Argentina in the last two decades.

Among the conclusions of the paper highlights the lack in the last twenty years of a comprehensive approach to guide energy policy, harmonizing its many aspects, such as, savings in the use of fossil fuels, the stimulus to the development of renewable sources, use of conservation in the exploitation of hydrocarbon reservoirs practices, maximizing participation in national income distribution, promotion and related industrial activities attracting risky investments. Everything indicates that the parameters used in the various steps are dyed a strong short-term bias linked to the generation of foreign exchange, ie, maximize hydrocarbon production at any cost to minimize external dependence and, if possible, obtain surplus commercial. In short, decisions were always guided by a spirit which prioritized cash generation (or savings) currency above all other criteria. Keywords: Hydrocarbons, Argentina, Oil, Gas. 14 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

Introducción.

Q

ue la Argentina es un país paradójico e imprevisible no es ninguna novedad. En desarrollo económico siempre ha liderado el ranking de las oportunidades perdidas y de las promesas incumplidas. De allí, que no sorprende lo que viene ocurriendo en el plano de la política energética y, en particular, de la explotación de hidrocarburos.

1 Situación Energética.

E

l sector energético se ha convertido en estos últimos años en uno de los principales condicionantes del crecimiento económico Argentino. A continuación analizaremos algunos aspectos que nos permitirán tener una visión general de la evolución del mencionado sector.

1.1. Dependencia de hidrocarburos. A pesar de contar con excepcionales recursos energéticos provenientes de fuentes renovables, entre los que destacan el potencial hídrico y eólico, Argentina ha sido y sigue siendo altamente depenEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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diente del uso de combustibles de origen fósil. Actualmente, el gas natural y el petróleo explican en conjunto el 85% de la oferta de energía primaria, porcentaje que se ha mantenido relativamente constante en las últimas décadas1. Un cambio importante al interior de la matriz energética lo representa la creciente participación del gas en detrimento del petróleo, como se puede apreciar en el Gráfico Nº 1. Gráfico Nº 1: Evolución de la Matriz Energética Argentina.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaria de Energía Nacional.

Es importante mencionar que la creciente dependencia que evidencia la matriz energética en pos del Gas Natural y en detrimento del petróleo, no significa un simple cambio de fuente energética, ya que se pasa de depender de un bien de amplia negociación internacional con precios determinados en forma global a uno co* Economistas. Docentes de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad 1 Más de la mitad de la energía eléctrica es generada por centrales térmicas, abastecidas mayormente con gas natural.

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Estratégicos de Política Ener gética II

mo el gas que no cuenta con precios de referencia definidos y con gravosa incidencia del costo de transporte. Como podemos observar en el Gráfico Nº 2 existen otros países que, al igual que Argentina, tienen una importante participación del gas en su matriz energética; sin embargo lo más preocupante de la situación nacional no radica en su elevado consumo gasífero sino en el bajo nivel de reservas existente.

120

70 100 60 80 50 40

60

30 40 20 20

Relacion Reserva-Produccion (en años)

80

10

Participacion en %

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Porcentaje de participacion del gas en la matriz energentica

Gráfico Nº 2: Reservas y Consumo de Gas en el Mundo.

Res/Prod (años)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Econometrica S.A.

Argentina en la actualidad posee una participación del gas en su matriz energética similar a la de Rusia, pero a diferencia de ese país, que cuenta con reservas suficientes para atender 70 años de consumo, en Argentina las reservas solo alcanzan para abastecer 7 años de consumo. Esta situación enciende una preocupante alarma sobre el futuro energético del país, ya que en estos niveles de consumo, y con las reservas existentes, en los años por venir el déficit energético será una de las principales causas de pérdidas de divisas. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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1.2. Producción declinante. A partir de la década del 60 hubo un fuerte incremento de las inversiones y actividad exploratoria en el sector energético que permitió aumentar en forma sostenida la producción de hidrocarburos en los cuatro decenios siguientes, como se aprecia en el Gráfico Nº 3. Gráfico Nº 3: Evolución de la Producción de Hidrocarburos en Argentina (en miles de m3). 60000000

50000000

40000000

30000000

20000000

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0 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaria de Energía Nacional.

Si analizamos en forma desagregada los dos principales hidrocarburos producidos en el país, podemos observar que el petróleo alcanza su máximo nivel de producción en el año 1998, año que se inicia un sostenido proceso de declinación, como se ilustra en el Gráfico Nº 4. La producción de crudo del año 2012 es casi un tercio menor a la alcanzada en 1998. 18 | E s t u d i o s

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Gráfico Nº 4: Evolución de Producción de Petróleo (en millones de m3). 60

50

75.51%

-32.55%

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20

10

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Secretaría de Energía.

Por su parte, la producción de gas sigue un proceso similar, alcanzando su máximo nivel de producción en el año 2004, para posteriormente iniciar una caída sostenida, como se observa en el Gráfico Nº 5. La producción gasífera del 2012 es en un 15% inferior a la del año pico. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Gráfico Nº 5: Evolución de Producción de Gas (en miles de millones de m3). 60

-15%

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+127% 40

30

20

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0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Secretaría de Energía.

1.3. Contracción de reservas. Las reservas de hidrocarburos registran una fuerte declinación en los últimos años. Entre 1999 y 2011 las reservas comprobadas de petróleo pasaron de 49 a 40 millones de m3 y las de gas de 760.000 a 320.000 millones de m3, como se muestra en el Gráfico Nº 6. Si se considera el total de reservas comprobadas el horizonte de producción se extiende a sólo 10 años. Esta situación se ve agravada por el hecho de que la merma se viene dando de forma más acelerada en el gas que en el petróleo 2. Este es el principal problema que enfrenta hoy el sector energético argentino. 2

Actualmente, las reservas comprobadas de petróleo rondan los 390 millones de m3, 12 años de producción a los actuales niveles de extracción y las de gas alcanzan los 330 mil millones de m3, menos de 8 años de producción.

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Como resulta obvio, esta caída de reservas limita las posibilidades de aumentar la producción y se expresa en la disminución de la cantidad de hidrocarburos extraída por pozo en actividad. Dada la creciente importancia que evidencia el gas dentro de la matriz energética nacional es importante centrar el análisis sobre este recurso. A lo largo de la década del noventa el ritmo de producción fue superior al del descubrimiento de reservas lo que ocasiono un acortamiento en la duración de las mismas, que pasaron de un nivel de 25 años de producción a uno equivalente a 17 años. Esta situación empeora a comienzos de siglo, dado que las reservas dejan de crecer, lo cual ubica en la actualidad el horizonte de duración de gas en sólo 7 años de producción. Las reservas de petróleo por su parte también evidencian una tendencia decreciente aunque de una manera menos explosiva. Gráfico Nº6: Evolución de las reservas comprobadas de Gas y Petróleo.

Fuente: Secretaría de Energía. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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1.4. Estancamiento en la actividad exploratoria. La disminución del nivel de reservas se ve directamente relacionada con la menor actividad exploratoria que se viene realizando en el país. El esfuerzo exploratorio cayó de un promedio de 83 pozos por año a inicios de los noventa (con un máximo de 168 pozos perforados en 1995) a 37 pozos promedio en el último decenio. La razón de esta pérdida de dinamismo en la actividad exploratoria parece estar vinculada a factores de política doméstica ya que durante el periodo de referencia la cotización del barril de petróleo mejoró generando un importante estímulo a la búsqueda de nuevas reservas de hidrocarburos, como se observa en el Gráfico Nº 7. Gráfico Nº 7: Pozos explorados y precio del petróleo.

Fuente: Econométrica S.A. 22 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

Entre las cuestiones de índole interna que pueden haber afectado el desempeño exploratorio debe diferenciarse el petróleo del gas. En el caso del petróleo debe considerarse el alza de impuestos a las exportaciones, bajo la forma de retenciones móviles, mientras que en el gas ha incidido el bajo precio que se les paga a los productores nacionales, muy por debajo de los valores internacionales. Mientras que el gas proveniente de Bolivia se paga en frontera a razón de 7,4 dólares por millón de BTU el productor local recibe en boca de pozo sólo 2,1 dólares. Es evidente que este sistema de precios genera escasos incentivos para la actividad productiva y exploratoria. En las palabras de Alieto Guadagni, ex Secretario de Energía de la Nación, “Esta política irracional es uno de los factores más importantes que explican la merma sistemática de nuestra producción de gas y la fuerte y acelerada reducción en el nivel de reservas. La política de precios internos del gas y del petróleo tienen que estar enmarcadas por una visión estratégica, cuyo objetivo debe apuntar a preservar el autoabastecimiento eficiente de la demanda local” 3 A modo de conclusión de este apartado podemos mencionar que una mala política interna (impositiva y de precios) es la responsable principal del raquítico desempeño de la actividad exploratoria, por lo cual de cara al futuro si se busca revertir el desempeño presente deberán revisarse estas medidas, y orientar la política energética en pos de una actividad exploratoria que permita incrementar las reservas de hidrocarburos y consecuentemente la producción.

1.5. Importaciones y déficit externo. La caída de la producción de hidrocarburos sumado a un sostenido incremento de la demanda como consecuencia del proceso de crecimiento que registra el país hicieron que Argentina pasara en pocos años de exportador a importador neto de energía, particularmente de gas, como se puede observar en los Gráficos Nº 8 y Nº 9. 3

“Presente y Futuro del Gas en Argentina” Alieto Guadagni – Econométrica S.A. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Gráfico Nº 8: Importación y Exportación de Petróleo (en m3).

Fuente: IAPG. Gráfico Nº 9: Importación y Exportación de Gas (en millones de m3).

Fuente: IAPG. 24 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

Lo dramático de la situación se expresa en dos breves cifras. En petróleo las exportaciones cayeron, entre 1997 y 2012, de casi 20 millones de m3 a sólo 2 millones. En gas el país pasó de exportar más de 7 mil millones de m3 en el 2004 a importar cerca de 10 mil millones de m3 en el 2012. Obviamente, la creciente dependencia de la importación de hidrocarburos repercute negativamente sobre el balance externo del país. Para el año 2013 se prevé que la importación de hidrocarburos rondará los 13 mil millones de dólares, más del 20% del monto total de importaciones. Esta creciente dependencia externa en este sector clave de la economía pone de manifiesto la creciente debilidad que enfrenta la misma si se continúa con este rumbo en materia de política energética.

Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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2 Gestión Pública e YPF.

L

a breve descripción realizada de la situación energética argentina expresa la ausencia de políticas públicas apropiadas para el sector en, al menos, los últimos 20 años. Para un análisis más detallado de la gestión pública durante ese periodo se pasará revista a las principales políticas implementadas poniendo énfasis en dos gestiones caracterizadas por sus fuertes diferencias de orientación: la administración del presidente Carlos Menem (1989-99) y la del matrimonio Kirchner, iniciada por la presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007) a la que sucedió su esposa, Cristina Fernández de Kirchner, quien aún continúa en el cargo. Hablar de política energética en Argentina remite necesariamente al rol desempeñado por Yacimientos Petrolíferos Fiscales, la principal protagonista en este sector tanto por ser la mayor concesionaria de áreas de exploración y explotación como la mayor productora de hidrocarburos del país. YPF Controla un tercio de la producción de hidrocarburos -tiene 419 pozos sobre un total de 917- y un cuarto de la generación de gas -553 pozos sobre un total de 1297. Posee la mitad de la capacidad de refinación nacional y en comercialización controla el 54% del mercado de naftas y el 59% en gas, con 1.618 gasolineras. Asimismo, es la mayor empresa argentina con un volumen de ventas que ronda los 15 mil millones de dólares. Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) fue fundada en 1922, quince años después del descubrimiento de petróleo en Argentina, constituyéndose en una de las empresas pioneras en el 26 | E s t u d i o s

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mundo como petrolera estatal integrada verticalmente. Como la mayoría de las empresas públicas argentinas fue reestructurada y privatizada durante el gobierno de Carlos Menem y terminó en manos de la española Repsol, que con esa adquisición pasó a convirtirse en la octava productora de crudo del mundo 4.

2.1. La gestión Menem. La administración Menem abarca la totalidad de la década del noventa. A continuación se destacan las medidas más resaltantes adoptadas en el sector energético, que en resumidas cuentas pueden sintetizarse como una política caracterizada por la retirada del Estado y privatización del sector. 1. Privatización de YPF. La empresa estatal, principal titular de concesiones y áreas de vocación petrolera del país, terminó en manos del grupo español Repsol, que de esta forma se convirtió en el operador más importante del sector. Esto se logró a través de cuatro pasos:  Transformación de YPF en sociedad anónima. La conversión en empresa comercial permitió abrir el camino a la privatización del sector.  Transferencia de acciones de YPF a las provincias. Esto fue consecuencia de la cesión de la propiedad de los hidrocarburos de la Nación a las provincias5.  Privatización de YPF. En 1993 el Estado mantenía el 20% de las acciones y la acción de oro, y un 12% quedaba en manos 4

5

Hasta el 2011 YPF era la principal joya de Repsol, la tercer mayor empresa española. Generaba la mitad de su producción y concentraba una porción similar de sus reservas de hidrocarburos. Este cambio de estatus se concretó a través de dos normas jurídicas. La denominada ley de federalización de los hidrocarburos, sancionada en 1992 y la Reforma Constitucional de 1994, que en su artículo 124 estableció el dominio originario de los recursos por parte de las jurisdicciones provinciales. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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de los estados provinciales. El sector privado era propietario del 46% del accionariado y lo componían bancos y fondos de inversión de diversos países. En 1998, el sector privado ya poseía casi el 75% de las acciones, aunque el Estado mantenía la acción de oro.  Venta a Repsol. En 1999 la española Repsol pago unos 15 mil millones de dólares por la compra del 97% de acciones de YPF adquiriendo un 73% al sector privado y otro 24% al estado nacional y las provincias. El Estado nacional renunció en los hechos a la denominada ―acción de oro‖, que le permitía hacer uso del poder de veto sobre los planes de negocios encarados por la empresa. 2. Ampliación plazo de concesiones. Las concesiones de exploración-explotación que en la década de los 80 alcanzaban un promedio de 9 años se fueron extendiendo progresivamente. Actualmente rondan los 25 años lo cual en la práctica implica hasta el agotamiento del recurso. 3. Liberalización del mercado de la energía. La retirada del Estado se manifestó en una estructura regulatoria débil que permitía plena libertad de acción a los agentes privados para llevar adelante sus estrategias de producción y comercialización y fijar precios. También se garantizaba la libre disponibilidad de divisas para las empresas que operaran en el sector. Entre principios y finales de la década del 90 la producción de crudo aumentó más del 60%, pasando de 28 a 45 millones de m3 (el máximo histórico se alcanza en 1998, con 49 millones de m3). Asimismo, la generación de gas se duplicó, pasando de 23 a 46 mil millones de m3 (el record se obtuvo en el 2004 con 52 mil millones de m3)6. Los promotores o seguidores de las políticas liberales de 6

A partir de esos años, 1998 para el crudo y 2004 para el gas, comenzó un proceso sostenido de declinación productiva que se extiende hasta nuestros días. En el 2012 la

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Estratégicos de Política Ener gética II

los 90 suelen esgrimir como un éxito de gestión el incremento de la producción de hidrocarburos alcanzado en ese periodo, evitando realizar una evaluación integral de dicha gestión, que debe incluir la ausencia de una adecuada política de conservación del recurso y la escasa participación del Estado en la renta generada por esta actividad. Durante la gestión Menem el horizonte de producción (Reservas/Producción) en petróleo se mantuvo en 10 años, mientras que en gas se redujo fuertemente pasando de 25 a 15 años. Dentro de las causas se destaca el menor ritmo de actividad exploratoria, ya que a durante ese decenio se perforaron 980 pozos exploratorios, es decir un promedio inferior a 100 pozos por año. Sirve para poner en contexto la decadencia en la exploración el hecho que durante la década del 80 y a pesar de la seria crisis económica y financiera que vivió el país, incluyendo la guerra de Malvinas, se perforaron un promedio de 118 pozos por año.

2.2. La gestión Kirchner. Luego de la crisis del 2001, se agravaron los vicios estructurales del sistema, ya que a la falta de una política energética de largo plazo destinada, entre otros aspectos, a conservar el recurso y ampliar las reservas, se sumaron medidas que fueron mal vistas por los operadores privados, en particular la regulación de precios domésticos, el establecimiento de impuestos a las exportaciones (retenciones) de hidrocarburos y la limitación a la remisión de utilidades. Las consecuencias fueron una fuerte caída de inversiones en la actividad exploratoria y una declinación sostenida de la producción. Entre el 2003 y el 2011 la extracción de petróleo cayó un 30% y la de gas un 40%. El país perdió definitivamente su autoabastecimiento y las importaciones de gas, que comenzaron en el 2004, fueron creciendo producción de crudo fue de 33 millones de m3, un 33% menos que en 1998, y la de gas de 44 mil millones de m3, un 15% menos que en el 2004. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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de manera sustantiva7. A continuación se pasa breve revista a los principales hechos que caracterizan la gestión en el sector energético a partir del año 2003. 1. Boicot empresario. Entre el 2002 y el 2011 se perforaron 476 pozos exploratorios, menos de 50 pozos por año, la mitad del promedio de la década menemista. Este retraimiento de las inversiones exploratorias llama poderosamente la atención cuando se considera el fuerte aumento registrado en el precio del crudo durante este periodo 8 (Véase Gráfico Nº7). Estos argumentos ponen de evidencia la decisión de Repsol y el resto de los operadores privados del sector de frenar inversiones y actividad exploratoria, contribuyendo al desabastecimiento energético del país, en lo que podría caracterizarse como conducta extorsiva para obtener mejores precios y mayor libertad de acción, es decir, poder ampliar su rentabilidad. 2. Pasividad pública. La conducta de los funcionarios argentinos durante el periodo 2003-2011 puede ser caracterizada de negligencia sino de complicidad frente al desfalco energético de Repsol y otros operadores privados. Muestra de ello es la conducta del representante del gobierno en el directorio de YPF, que avaló año a año los balances económicos y actividades de la empresa. 3. Negocios extraños. Un hecho particularmente significativo se produce a principios del 2008 cuando ingresa un nuevo socio en YPF, el Grupo Petersen, conglomerado al mando de Enrique Eskenazi, un banquero amigo del gobierno y sin ninguna vinculación 7

8

En el 2012 se importó un total de 9,5 billones de m3 de gas, casi la quinta parte del consumo nacional. Durante los 90 el precio del crudo oscilaba en una franja entre 18 y 25 dólares por barril y se perforaron en promedio 100 pozos/año. En el trienio 2005-2007 el precio del crudo rondaba los 65 us$/bl y los nuevos pozos exploratorios no llegaban a 50 por año. En el 2008, con un crudo a 100 us$/bl se perforaron sólo 40 nuevos pozos.

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Estratégicos de Política Ener gética II

con la actividad petrolera 9. La operación resulta poco clara, tanto por las características del pago –a futuro y con las utilidades generadas por la misma YPF- como por el simultáneo permiso otorgado a Repsol para repatriar utilidades. Como bien señala un ex Secretario de Energía argentino “No se conoce en la historia de las transacciones petroleras mundiales una operación tan particular para las inversiones como la articulada por Repsol-Petersen-Gobierno-argentino”10. El cuadro Nº 1 expone el cambio operado en la política de distribución de dividendos de YPF luego de la incorporación de Petersen como socio de Repsol. Cuadro Nº 1: Distribución de Utilidades YPF (en millones de pesos). Año 2006 2007 2008 2009

Utilidades 4457 4086 3640 3486

Dividendos 2360 2360 9287 4897

(%) 53 % 58 % 255 % 140 %

2010

5790

4444

77 %

El porcentaje de dividendos pagados representa un porcentaje muy alto de las utilidades (en los años 2008 y 2009 superior incluso a los beneficios) tanto a nivel local como internacional11. Esta generosa política distributiva encuentra su explicación en facilitar que el nuevo socio pueda pagar la participación accionaria. En este contexto de descapitalización de ganancias no puede sorprender la 9

El 21 febrero del 2008 se concreta la operación por la cual este grupo le compra a Repsol, sin aportar dinero, el 14,9% de las acciones de YPF. Esta operación se financia principalmente a través de la distribución de utilidades acumuladas anteriormente al ingreso del nuevo accionista. Posteriormente, comprará otra porción de acciones elevando su participación en el capital accionario al 25,5%. 10 Véase “A un año de la estatización de YPF”, por Alieto A. Guadagni. Econométrica, abril 2013. 11 En el trienio 2008-2010 YPF distribuyó en efectivo el 142% de sus ganancias, mucho más que otras compañías petroleras como Chevron (31%), Exxon (25%) y Shell (45%). Véase Guadagni, 2013. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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falta de actividad exploratoria para el desarrollo de nuevas reservas de hidrocarburos. Desde entonces el panorama energético argentino se ha agravado, en particular en lo que hace a YPF, que entre fines del 2007 y 2011, muestra fuertes reducciones en la producción de petróleo (-17%) y gas (-38%). 4. Expropiación de Repsol. A principios del 2012, el congreso argentino por iniciativa del ejecutivo, dispuso la expropiación del 51% de las acciones de Repsol en YPF. De esta forma el patrimonio de YPF quedo distribuido entre el estado argentino y provincias (51%), el Grupo Petersen (25,5%), Repsol (6,5%) e inversores en bolsa (17%). La expropiación fue justificada por los escasos fondos destinados a exploración y desarrollo de nuevas reservas por parte de Repsol, a pesar de las grandes ganancias obtenidas entre el 2001 y el 2011. Cabe señalar que en ese periodo YPF obtuvo beneficios por 15.500 millones de dólares, de los que se remitieron al exterior 13.30012. Sin embargo, cabe preguntarse: ¿Por qué el gobierno permitió que Repsol YPF se llevara al exterior más de 13 mil millones de dólares y no se los obligó a invertir esas ganancias? ¿Por qué las provincias no le quitaron a Repsol YPF las áreas inactivas? ¿Por qué no se expropiaron las acciones del Grupo Petersen y qué hay detrás del acuerdo del 2008 cuando ese grupo ingresó a 12

En gran medida el excelente negocio de Repsol con YPF deriva del hecho que al momento de comprarla en 1999 el petróleo rondaba los 12 u$s/bbl mientras que en el 2011 estaba en los 100 u$s/bbl.

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Estratégicos de Política Ener gética II

YPF sin desembolsar dinero? Quedan estas preguntas planteadas al lector, sabiendo que en una o varias de esas respuestas podemos encontrar buena parte de la explicación al deficiente desarrollo energético que viene evidenciando Argentina en esta última década.

Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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3 Argentina de Cara al Futuro.

E

n mayo del 2011 YPF anuncio el descubrimiento de shalegas (Petróleo y Gas no convencional) en el área de Vaca Muerta. Este descubrimiento según la US Energy Agency coloca a la Argentina en tercer lugar del ranking mundial de Shale gas13. Sin embargo no todo son buenas noticias dado que estimaciones preliminares señalan que los costos de producir shale gas sería sensiblemente superior a los niveles actuales de producir gas convencional. La buena noticia es que estos costos de producción serian inferiores a los actuales valores de importación de GNL. El escaso grado de avance en la exploración y explotación de estos yacimientos obligan a ser cautelosos acerca de la cuestión de fondo que representa la deficiente matriz energética y la posible solución que puede representar estos yacimientos para la escases de reservas de hidrocarburos. Excede el alcance del presente capitulo, pero debería ser tenido en cuenta para futuras investigaciones el impacto que este tipo de explotación tiene sobre el medioambiente, dado que por muchos especialistas es considerado una de las formas más contaminantes de extraer hidrocarburos.

13

En el mencionado ranking Argentina con 774 trillones de pies cúbicos se coloca detrás de China (1250) y Estados Unidos (820) pero por delante de México (681), Australia (400) y Canada (388) entre los principales tenedores de hidrocarburos no convencionales.

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Estratégicos de Política Ener gética II

4 Conclusiones.

A

ctualmente el problema energético se ha transformado en un factor de restricción para el conjunto de la economía argentina, tanto por la creciente canalización de divisas para atender las importaciones, como por la incidencia del costo de los subsidios en las finanzas públicas. La revisión de acciones implementadas en el sector energético nacional en las últimas dos décadas muestra una ausencia total de planificación de largo plazo. Es más, las medidas adoptadas en el marco de la emergencia económica provocada por la crisis del 2001 resultaron ineficientes y facilitaron la realización de negocios poco transparentes en perjuicio de las finanzas públicas y el país. A partir del 2012 el debate se encuentra centrado en la expropiación de las acciones de Repsol en YPF y las posibilidades que ofrece el descubrimiento del yacimiento de Vaca Muerta, que convertiría a Argentina en una potencia petrolera 14. La defensa esgrimida por Repsol para justificar su comportamiento contrario a los intereses del país y rechazar la expropiación -falta de fondos por bajos precios- no se condice con las fuertes ganancias obtenidas en el decenio pasado. Resulta más verosímil considerar la falta de activi14

Repsol-YPF anunció en el 2010 el descubrimiento de Vaca Muerta, un yacimiento de petróleo y gas no convencional en un área de exploración de 30 mil km2 con reservas no certificadas que podrían alcanzar los 22 mil millones de barriles equivalentes de petróleo, principalmente gas no convencional. Se cree que el desarrollo completo de la formación requerirá de una inversión del orden de los 300 mil millones de dólares. Recientemente, YPF firmó un acuerdo con Chevron para financiar las primeras operaciones de inversión en el yacimiento. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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dad exploratoria como una forma de presionar para obtener mayores precios. Sin embargo, quedan serias dudas acerca de las razones esgrimidas por el gobierno para justificar la expropiación. Para algunos analistas es simplemente abrir una nueva posibilidad de negocio para un grupo de empresas amigas del poder en función del escenario abierto con el descubrimiento de Vaca Muerta. Paradójicamente, es el mismo elenco de gobierno el que entre el 2003 y el 2011 avaló y lleno de elogios año tras año la gestión de Repsol, el que posteriormente impulsó una ―nacionalización‖ moderada de YPF a través del Grupo Petersen, y el que, finalmente decidió terminar abruptamente la relación a través de una expropiación agresiva. Más allá de la expropiación y de Vaca Muerta la auténtica salida de la encrucijada energética argentina pasa por una reducción drástica del consumo de recursos fósiles y la diversificación de la actual matriz energética. Esto requiere una política de estado de largo plazo en la que deberán contemplarse, entre otros, el establecimiento de instituciones energéticas serias (incluyendo entes reguladores), políticas de precios y tarifas previsibles, la atracción de inversiones destinadas a desarrollar recursos renovables y una política de conservación energética que contribuya a frenar el deterioro económico global.

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5 Bibliografía: Guadagni, Alieto Aldo.: ―Presente y Futuro del Gas en la Argentina‖ Econométrica – Febrero 2012. Guadagni, Alieto Aldo.: ―A un año de la estatización de YPF‖ Econométrica – Abril 2013. Instituto Argentino del Petróleo.: ―Las cifras del Petróleo y del Gas‖ Edición 2010. Instituto Argentino del Petróleo.: ―El abecé de los hidrocarburos en reservorios no convencionales‖ Edición 2013.

Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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CONTRATOS DE RIESGO EN LA INDUSTRIA PETROLERA. Sergio Domínguez Reyna15

Sumario. Resumen. Abstract. Introducción. 1.- Contratos de riesgo a partir de la Reforma Energética de 2008. 2.- Rondas de licitaciones en materia de exploración y producción. 3.- Modelo brasileño en materia de contratos de riesgo. 4.- Consideraciones finales. 5.Bibliografía.

Resumen.

P

etróleos Mexicanos requiere cambios estructurales que le permitan elevar el nivel de reservas crudo; una de las alternativas es que permita la entrada de capital privado en actividades de exploración y producción, según la experiencia internacional uno de los esquemas que haría viable dicha apertura es mediante de los contratos de riesgo, los cuales han demostrado ser un modelo eficiente que ha llevado a potencializar el sector petrolero de paí15

Es licenciado en Economía por el ITAM, Maestro en Economía y Negocios así como Candidato a Doctor en Administración Pública por la Universidad Anáhuac del Norte, se ha desempeñado en diversos cargos dentro de la Administración Pública Federal, ha laborado en diversas compañías petroleras, es analista de políticas públicas y especialista en temas energéticos, ha participado en publicaciones y columnas referentes al sector energético. Correo electrónico: [email protected]. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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ses como Brasil, generando sinergias entre gobierno y empresas privadas. Palabras Clave: PEMEX, inversión privada en el sector petrolero, política energética, reforma energética, exploración y producción.

Abstract.

P

EMEX (the national oil company) requires structural changes that will help raise the level of oil reserves, one alternative is to allow the entry of private capital in exploration and production, according to international experience one of the schemes that would make feasible this is by opening of risk contracts, which have proven to be an efficient model that has led to potentiate the oil sector in countries like Brazil, generating synergies between government and private companies. Keywords: PEMEX, private investment in the oil sector, energy policy, energy reform, exploration and production.

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Estratégicos de Política Ener gética II

Introducción.

E

s evidente que durante los próximos meses comenzará la discusión de una de las reformas más trascendentes e importantes para el país: la reforma energética. Como resultado de esto, se espera la aprobación de un marco regulatorio eficiente y viable para Petróleos Mexicanos (PEMEX), buscando con ello que la empresa pueda tener mayor margen de acción en términos financieros, operativos, administrativos, de gestión y en esquemas de asociación para aquellas áreas donde ya no es posible seguir operando sólo con recursos públicos. Tal vez uno de los elementos centrales durante la reforma será lo referente al upstream16 petrolero, particularmente al rediseño de contratos para la exploración y explotación de hidrocarburos. Los contratos de riesgo, nombrados en México como contratos de desempeño o incentivados, comenzaron a operar hacia mediados de 2011; sin embargo, su aprobación estuvo llena de cuestionamientos políticos y jurídicos que se oponían a realizar modificaciones a lo establecido en el Artículo 27 constitucional, ya que los cambios propuestos ponían en duda la relación que se tendría entre el Estado y las empresas privadas asignadas para desarrollar los campos. 16

Término utilizado para definir las acciones referentes a la exploración y producción, en las cuales se contemplan las tareas de: búsqueda de yacimientos de hidrocarburos, la perforación de pozos exploratorios, y la instalación de pozos para perforar y explotar los pozos que llevan el petróleo crudo o el gas natural a la red de ductos para su transportación. Véase: http://www.trencome.com/petroleumindustry.htm Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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El presente trabajo tiene por objetivo hacer un recuento de lo acontecido en materia de contratos de riesgo a raíz de la reforma energética de 2008, así como también, plantear un panorama de nuevos esquemas para el sector petrolero haciendo un análisis de la regulación y la operación de los contratos de riesgo en Brasil.

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Estratégicos de Política Ener gética II

1 Contratos de Riesgo a Partir de la Reforma Energética de 2008.

D

erivado de la reforma energética aprobada a finales de 2008, se propuso crear un nuevo régimen de contratación de servicios en materia de exploración y desarrollo de recursos petroleros. Los llamados contratos de desempeño o incentivados comenzaron a operar hacia mediados de 2011, esto, como resultado de un camino lleno de cuestionamientos políticos y jurídicos que se oponían a su aprobación. Fue en 2009 cuando la Cámara de Diputados17 presentó la Controversia Constitucional 97/2009 ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación contra las modificaciones a diversas normas, entre ellas la nueva Ley de PEMEX y la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en su Ramo del Petróleo. Dentro de los cambios realizados con la reforma de 2008, era cuestionable el hecho de que la paraestatal pudiera otorgar esquemas de contratación donde se permitiera a particulares realizar actividades exclusivas para el Estado, y por ende, dar pauta a la interpretación de ceder la renta petrolera a particulares. El 6 de diciembre de 2010 se resolvió la Controversia Consti17

Dicha controversia fue presentada por el Partido del Trabajo (PT), el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y algunos legisladores del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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tucional 97/2009, otorgando el debido sustento jurídico para la operación de los contratos de riesgo; es así como se autoriza que “el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Energía, otorgará exclusivamente a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios las asignaciones de áreas para exploración y explotación petroleras”18. Aunado a ello, en el artículo sexto de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo se expresa que “Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán celebrar con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere. Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan serán siempre en efectivo y en ningún caso se concederán por los servicios que se presten y las obras que se ejecuten propiedad sobre los hidrocarburos, ni se podrán suscribir contratos de producción compartida o contrato alguno que comprometa porcentajes de la producción o del valor de las ventas de los hidrocarburos ni de sus derivados, ni de las utilidades de la entidad contratante”19. Así también, en la Sección Cuarta de la Ley de Petróleos Mexicanos, referente a Modalidades Especiales de Contratación, se mencionan las restricciones aplicables a los contratos de riesgo 20 con base en los términos del artículo sexto de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo; quedando sujetos a lo siguiente:

18

Véase: Artículo quinto de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, pág. 3. Fuente: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/206.pdf 19 Véase: Artículo sexto de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo , pág. 3. Fuente: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/206.pdf 20 Véase: Artículo 60 de la Ley de Petróleos Mexicanos, págs. 29-30. Fuente: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LPM.pdf

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Estratégicos de Política Ener gética II

I.

Se mantendrá, en todo momento, el dominio directo de la Nación sobre los hidrocarburos;

II.

No se concederá derecho alguno sobre las reservas petroleras, por lo cual los proveedores o contratistas no podrán registrarlas como activos propios y la Nación las registrará como parte de su patrimonio;

III. Se mantendrá, en todo momento, el control y la dirección de la industria petrolera a que se refiere el artículo 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo; IV. Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan serán siempre en efectivo, por lo que en ningún caso podrá pactarse como pago por los servicios que se presten o las obras que se ejecuten, un porcentaje de la producción o del valor de las ventas de los hidrocarburos ni de sus derivados o de las utilidades de la entidad contratante, observando para dicho efecto lo dispuesto en el artículo siguiente; V.

No se otorgarán derechos de preferencia de ningún tipo para la adquisición del petróleo o sus derivados, o para influir en la venta a terceras personas, y

VI. No se suscribirán contratos que contemplen esquemas de producción compartida ni asociaciones en las áreas exclusivas y estratégicas a cargo de la Nación señaladas en el artículo 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. El esquema de retribución de los contratos incentivados señala que el Estado no cederá la propiedad sobre los hidrocarburos a la empresa encargada de operar el campo, y que la remuneración que reciba el contratista, en caso de un mejor desempeño, será en efectivo y no estará sujeta a la renta petrolera. Dadas estas condiciones, se puede considerar que los contratos incentivados autorizados en México, comparándolos con los aplicables en otros países, se catalogan dentro de un Sistema Contractual que opera bajo la figura de un Contrato de Servicio. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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El siguiente cuadro muestra las formas contractuales generalmente utilizadas a nivel internacional para clasificar los contratos de riesgo21, sin embargo, la manera en que se aplican depende de las condiciones de cada país. Contratos de Riesgo Petroleros

Sistemas Contractuales

Contratos de Servicios

Sistemas de Regalías y/o Impuestos

Contratos de Producción Compartida

Servicios Puros

Híbridos Servicios de Riesgo

Fuente: Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos: América del Sur – 2009, OLADE, pág. 9.

Es importante señalar que en los Sistemas Contractuales, la propiedad del recurso 22 pertenece, generalmente, al Estado; mientras que en los Sistemas de Regalías e Impuestos la propiedad del recurso se transfiere a la compañía que aporta con el capital de riesgo, por lo que la participación del Estado sólo se limita al cobro de impuestos y regalías. 21

Véase: Johnston, D. & Johnston, D., Economic Analysis and Risk Modelling, University of Dundee, USA, 2002.

22

Entiéndase como propiedad del recurso la capacidad de definir los precios, volúmenes y mercados para la producción.

46 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

Los Sistemas Contractuales se dividen en dos tipos: Contratos de Servicios y Contratos de Producción Compartida. En ambos, el Estado se encarga de retribuir a la compañía privada por la exploración y/o explotación de hidrocarburos. En el caso de los Contratos de Servicios dicha retribución es generalmente en dinero; mientras que en los Contratos de Producción Compartida la retribución es en especie. Esta distinción es importante toda vez que si la retribución es en especie, la compañía privada puede comercializar la producción otorgada 23. Asimismo, los Contratos de Servicios pueden dividirse en tres categorías: 1) Contratos de Servicios Puros: El Estado otorga a la compañía privada un porcentaje fijo de los ingresos; con este porcentaje la compañía debería cubrir los costos incurridos, ya sea de operación o inversión, en la operación del campo. 2) Contratos de Servicios de Riesgo: La retribución que el Estado le otorga a la compañía privada se realiza sobre el beneficio de la operación, es decir, un porcentaje variable de los ingresos obtenidos. 3) Contratos Híbridos: Son la combinación de los dos mencionados anteriormente. De acuerdo, con las definiciones antes mencionadas, es posible catalogar a los contratos de desempeño o incentivados como contratos de riesgo del tipo hibrido ya que, en primera instancia PEMEX otorga a la compañía un monto fijo por barril de petróleo crudo equivalente extraído; sin embargo, se contempla la opción de otorgar pagos adicionales a las empresas en función del cumplimiento de metas. 23

Véase: Organización Latinoamericana de Energía, Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos: América del Sur: 2009, OLADE, febrero de 2010, págs. 7-8. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Dicha dinámica operaría de la siguiente forma: Pemex Exploración Producción (PEP) determinará los campos maduros a adjudicar, denominados áreas contractuales, para que una empresa lleve a cabo las actividades de exploración, desarrollo de yacimientos y producción de hidrocarburos durante un período de 25 años. Durante ese periodo el contratista se hará cargo de las inversiones que requiera el mantenimiento y la operación del campo hasta extraer y entregar los hidrocarburos a PEP. A cambio, recibirá una remuneración mensual por barril de petróleo crudo equivalente, que sería igual al valor mínimo entre la tarifa establecida en el contrato (ajustada por la eficiencia económica que alcance el contratista), y una fracción de los ingresos brutos de PEP (―flujo de efectivo disponible‖) obtenidos del área contractual 24.

24

Véase: Clausulas 8 y 16 del Modelo Genérico de Contrato de Servicios para la Evaluación, Desarrollo y Producción de Hidrocarburos emitido por PEMEX. Fuente: http://www.pep.pemex.com:8080/contratos/pdf/Modelo- Contrato.pdf

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Estratégicos de Política Ener gética II

2 Rondas de Licitaciones en Materia de Exploración y Producción.

E

n la sesión del 24 de noviembre de 2010, el Consejo de Administración de PEMEX determinó aprobar un modelo genérico de contrato de servicios para la evaluación, desarrollo y producción de hidrocarburos para tres áreas de “campos maduros” localizadas en el estado de Tabasco25. Fue así como el 19 de agosto de 2011, el entonces director de la paraestatal, Juan José Suarez Coopel, encabezó el acto donde se anunció el fallo de la primera ronda de licitaciones de los Contratos Integrales para Exploración y Producción de campos maduros de la región sur, iniciando así la apertura para asignar a empresas privadas los contratos de exploración, perforación y producción de campos maduros. Los tres campos maduros puestos a licitación fueron: Santuario, Magallanes y Carrizo.

25

Véase: http://www.pep.pemex.com:8080/contratos/pdf/ModeloContrato.pdf Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Contratos Integrales para Exploración y Producción de Campos Maduros Carrizo, (primera ronda). Contratos Integrales parayExploración y Producción de Campos Maduros de la Región Sur (primera ronda) Reservas estimadas Campos

Tamaño

Ubicación

Pozos Perforados

Santuario

17.6 kilómetros cuadrados

Al norte del Istmo de Tehuantepec

Magallanes

169.1 kilómetros cuadrados

Al norte del Istmo de Tehuantepec

Carrizo

En el municipio del Centro 13 kilómetros (Villahermosa, ranchería cuadrados Lazaro Cárdenas)

211

775

43

Posibles

Compañía Nacionalidad ganadora de la de la licitación compañía

En operación

Probadas

Probables

32

39.6 millones de barriles de crudo y 25.5 miles de millones de pies cúbicos de gas

39.6 millones de barriles de crudo y 25.5 miles de millones de pies cúbicos de gas

39.6 millones de barriles de crudo y 25.5 Petrofac Facilities miles de Management millones de Limited pies cúbicos de gas

Inglesa

54

18.4 millones de barriles y 21.9 miles de millones de pies cubicos de gas.

30.8 millones de barriles y 33.5 miles de millones de pies cubicos de gas.

18.4 millones de barriles y Petrofac Facilities 21.9 miles de Management millones de Limited pies cubicos de gas.

Inglesa

0

0 millones de barriles y 0 miles de millones de pies cubicos de gas.

5 millones de barriles y 3.3 miles de millones de pies cubicos de gas.

49.8 millones de barriles y 5.8 miles de millones de pies cubicos de gas.

Dow ell Schlumberger de Estadounidense México SA

Fuente: Elaborado con información de w w w .pep.pemex.com:8080/contratos/ y w w w .eluniversal.com.mx/estados/89053.html

Fuente: Elaborado con información de:www.pep.pemex.com:8080/contratos/ y www.eluniversal.com.mx/estados/89053.html.

La siguiente figura muestra la localización geográfica de los tres campos licitados, ubicados en el estado de Tabasco.

Fuente:

http://www.energiaadebate.com/Articulos/enero_2011/Energia42.pdf, pág. 22.

50 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

Diversos organismos internacionales calificaron de positiva la puesta en marcha de los contratos incentivados dentro del sector petrolero en México. Así, por ejemplo, el Banco Mundial a través de la International Finance Corporation declaró a finales de 2011 que estaban dispuestos a colaborar en la inyección de capital en proyectos de capital de riesgo en la búsqueda de petróleo en campos maduros, ya que consideraron positivo el hecho de que un sector controlado por el Estado se abriera a la participación de capital y tecnología privada. Ante los resultados obtenidos, el 20 de junio de 2012, PEMEX, a través del entonces Director General, Juan José Suárez Coopel, dio a conocer el fallo de la segunda ronda de licitaciones de los Contratos Integrales de Exploración y Producción para campos maduros en la región norte. Los seis campos maduros puestos a licitación durante esta segunda ronda fueron: Altamira, Pánuco, Tierra Blanca y San Andrés en áreas terrestres; Arenque y Atún en zonas marinas.

Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Contratos Integrales para Exploración y Producción de Campos Maduros de la Región Norte (segunda Ronda). Contratos Integrales para Exploración y Producción de Campos Maduros de la Región Norte (segunda ronda) Reservas estimadas en millones de barriles de petróleo crudo equivalente (mmbpce)

Compañía Nacionalidad ganadora de la de la licitación compañía

Campos

Tamaño

Ubicación

Perforados

En operación

Probadas

Probables

Posibles

Altamira

1,625 kilómetros cuadrados

40 km al noroeste de la ciudad de Tampico

87

25

2.3 mmbpce

4.8 mmbpce

10.5 mmbpce

Cheiron Holdings Limited

Egipcia

Pánuco

1,839 kilómetros cuadrados

20 km al oeste de la ciudad de Tampico

1,626

191

8.3 mmbpce

49.9 mmbpce

49.9 mmbpce

Dow ell Schlumberger de México y Petrofac de México

Inglesa y Francesa

Tierra Blanca

En la porción central de la 358 kilómetros "Faja de Oro Terrestre", del cuadrados Activo de Producción Poza Rica-Altamira

380

49

5.4 mmbpce

6.4 mmbpce

6.4 mmbpce

Monclova Pirineos Gas y Alfasid del Norte

Mexicana, colombiana y venezolana

San Andrés

209 kilómetros cuadrados

En el sur del Activo de Producción Poza RicaAltamira

356

50

6.1 mmbpce

11 mmbpce

31 mmbpce

Monclova Pirineos Gas y Alfasid del Norte

Mexicana, colombiana y venezolana

Arenque

2,035 kilómetros cuadrados

Aguas territoriales a 30 km de la ciudad de Tampico

51

17

76 mmbpce

93 mmbpce

100 mmbpce

Sin adjudicarse

Atún

625 kilómetros cuadrados

Aguas territoriales frente a la costa norte del estado de Veracruz

72

2

9.2 mmbpce

22.6 mmbpce

26.3 mmbpce

Sin adjudicarse

Pozos

Fuente: Elaborado con información de PEMEX en http://contratos.pemex.com/anteriores/region_norte/Paginas/default.aspx y del Noreste Diario Regional Independiente en http://noreste.net/w ordpress/archives/69742 consultado el 31 de mayo de 2013.

Fuente: Elaborado con información de PEMEX en: http://contratos.pemex.com/anteriores/region_norte/paginas/defau l.aspx, y del Diario Regional Independiente en: http://noroeste.net/wordpress/archives/6972 consultado el 31 de mayo de 2013

En esta ronda de licitaciones, la paraestatal estimaba tener un desarrollo de actividades petroleras enfocadas a la exploración y explotación con el fin de incrementar su producción en alrededor de 80 mil barriles diarios de petróleo. Sin embargo, como se observa en el cuadro anterior, los campos Arenque y Atún quedaron sin adjudicarse ya que los precios ofrecidos por los participantes excedieron el precio de extracción por barril que la paraestatal había fijado. Sobre esta situación, queda bajo análisis el hecho de que las condiciones ofrecidas en los campos localizados en el lecho marino no fueron atractivas para atraer ofertas competitivas, dicha situación se observó con la ausencia de importantes empresas extranjeras como Repsol o Chevron, lo cual puso bajo cuestionamientos si 52 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

los contratos que se ofrecieron habían sido realizados con ciertas ―omisiones técnicas‖ que no contemplaron la estimación de algunas variables y sus costos. La siguiente figura muestra la localización geográfica de los campos licitados, ubicados en los estados de Veracruz, Tamaulipas y en el Golfo de México.

Fuente: http://contratos.pemex.com/anteriores/region_norte/Paginas/default.aspx

Dando continuidad a la estrategia de exploración y producción que tiene como objetivo incrementar las reservas de hidrocarburos, el 11 de julio del 2013 PEMEX dio a conocer las empresas ganadoras de la tercera ronda de licitaciones de contratos incentivados, la cual, contempló campos maduros en Chicontepec. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 53

Esta asignación de bloques fue significativa ya que la región conocida como Chicontepec26 representa aproximadamente el 40% de las reservas totales del país; diversos estudios geológicos indican que la explotación de los campos en Chicontepec es no convencional por sus características de baja porosidad y permeabilidad, teniendo como consecuencia que el factor de recuperación sea bajo, sin embargo, tiene un alto potencial de ser incrementado significativamente con la tecnología adecuada. Los seis campos maduros puestos a licitación durante esta tercera ronda fueron: Pitepec, Soledad, Amatitlán, Miquetla, Humapa y Miahuapan.

26

El Paleocanal de Chicontepec su ubica en los Estados de Veracruz y Puebla, dentro de la cuenca Tampico-Misantla, la cual es una de las principales cuencas productoras de México; tiene una extensión de 3,800 km² y lo integran campos productores de areniscas del terciario. Véase: http://contratos.pemex.com/chicontepec/areas_chicontepec/Paginas/default.aspx

54 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

Contratos Integrales para Exploración y Producción de Campos Maduros en Chicontepec, (tercera ronda). Contratos Integrales para Exploración y Producción de Campos Maduros en Chicontepec (tercera ronda)

Campos

Tamaño

Ubicación

Pozos Perforados

Pitepec

Soledad

Amatitlán

Miquetla

Humapa

Miahuapan

230 kilómetros cuadrados

125 kilómetros cuadrados

230 kilómetros cuadrados

112 kilómetros cuadrados

128 kilómetros cuadrados

128 kilómetros cuadrados

76 Km al Nornoroeste de la ciudad de Poza Rica, Veracruz

60 Km al Nornoroeste de la ciudad de Poza Rica, Veracruz

64 Km al Noroeste de la ciudad de Poza Rica, Veracruz

39 Km al Nornoroeste de la ciudad de Poza Rica, Veracruz

40 Km al Noroeste de la ciudad de Poza Rica, Veracruz

20 Km al Noroeste de la ciudad de Poza Rica, Veracruz

Reservas estimadas en millones de barriles de petróleo crudo equivalente (mmbpce)

22

492

23

123

42

54

En operación

Probadas

Probables

5

7.9 millones de barriles de crudo y 11.8 miles de millones de pies cúbicos de gas

233.3 millones de barriles de crudo y 686.8 miles de millones de pies cúbicos de gas

186

Posibles

637.6 millones de barriles de crudo y 1,697.7 miles Sin adjudicarse de millones de pies cúbicos de gas

34.1 millones 85.8 millones 85.8 millones de barriles de de barriles de de barriles de crudo y 55.3 crudo y 201.1 crudo y 201.1 miles de miles de miles de millones de millones de millones de pies cúbicos pies cúbicos pies cúbicos de gas de gas de gas

3

5.2 millones de barriles de crudo y 25.5 miles de millones de pies cúbicos de gas

195.9 millones de barriles de crudo y 579.5 miles de millones de pies cúbicos de gas

Compañía Nacionalidad ganadora de la de la licitación compañía

Petrolite de México

Estadounidense

605.8 millones de barriles de crudo y 1,604.1 miles Sin adjudicarse de millones de pies cúbicos de gas

60

15.9 millones 118 millones de de barriles de barriles de crudo y 24.2 crudo y 317.8 miles de miles de millones de millones de pies cúbicos pies cúbicos de gas de gas

163.8 millones de barriles de crudo y 463.8 miles de millones de pies cúbicos de gas

Operadora de Campos DWF

Mexicana y estadounidense

30

12.4 millones 158.5 millones 206.9 millones de barriles de de barriles de de barriles de crudo y 18 crudo y 429.5 crudo y 557.3 miles de miles de miles de millones de millones de millones de pies cúbicos pies cúbicos pies cúbicos de gas de gas de gas

Halliburton de México

Estadounidense

11

2.3 millones de barriles de crudo y 3.4 miles de millones de pies cúbicos de gas

101.3 millones 296.3 millones de barriles de de barriles de crudo y 295.5 crudo y 805.9 miles de miles de Sin adjudicarse millones de millones de pies cúbicos pies cúbicos de gas de gas

Fuente: Elaborado con información de PEMEX en http://contratos.pemex.com/chicontepec/areas_chicontepec/Paginas/default.aspx consultada el 29 de julio 2013.

Fuente: Elaborado con Información de PEMEX en: http://contratos.pemex.com/chicontepec/areas_chicontepec/Pagina s/default.aspx Consultadas el 29 de Julio de 2013. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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La siguiente figura muestra localización geográfica de los campos licitados, ubicados en los estados de Veracruz y Puebla.

Fuente: http://contratos.pemex.com/chicontepec/Paginas/default.aspx.

La tendencia que se ha venido observando conforme se presenta una nueva ronda de licitaciones es que PEMEX ha permitido invertir en bloques de campos cada vez más grandes y con mayores reservas 3P, lo cual, se traduce en un mayor interés entre las empresas participantes; sin embargo, es importante mencionar que existe una constante que se presenta en todos los contratos de riesgo aprobados hasta ahora: todos los bloques licitados son de campos maduros con declinación en su producción. 56 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

Es importante destacar que estos contratos han abierto la posibilidad de contar con inversión privada en este sector que había estado cerrado para recibir inversión proveniente del sector privado27. Como parte de los objetivos planteados por la Secretaría de Energía (SENER) y PEMEX con el fin de incrementar las reservas petroleras durante los próximos años 28, este esquema de participación podría ser la base para determinar la viabilidad de contemplar la incursión de inversión privada en la exploración y explotación de yacimientos en aguas profundas del Golfo de México así como en la generación de reservas de gas obtenidas del gas no convencional conocido como Shale gas.

27

28

Véase: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, “Origen y Aplicación de Contratos Incentivados”, Nota informativa, notacefp/006/2012, 7 de febrero de 2012, México, pág. 3. Véase: Secretaría de Energía, “Avanza la transición energética de México y debemos tomar decisiones ahora para ser competitivos en shale gas”, Boletín de prensa 008, 20 de enero de 2012, México, D.F. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 57

3 Modelo Brasileño en Materia de Contratos de Riesgo.

E

l marco regulatorio del sector energético en Brasil experimentó cambios sustanciales durante la década de los noventa. Fue en 1995 cuando se dieron dos cambios trascen-

dentes:

1) La aprobación de una enmienda constitucional al artículo 177 de la Carta Magna donde se otorgaba el monopolio estatal en las actividades de exploración, producción, refinación y venta de derivados del petróleo. 2) El surgimiento de la ley n°9.478/97, conocida bajo el nombre de la Ley del Petróleo. Como resultado de estos cambios estructurales, se creó la Agencia Nacional del Petróleo (ANP) cuyas funciones están orientadas a promover la regulación, la contratación y la fiscalización de las actividades económicas integradas en la industria de petróleo, gas natural y biocombustibles. Asimismo, en materia de exploración y producción, se le asignó a la ANP la facultad de realizar las licitaciones correspondientes para la asignación de bloques. Los primeros contratos fueron firmados en agosto de 1998, surgiendo bloques operados totalmente por Petrobras y otros en asociación con compañías nacionales y extranjeras, donde los con58 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

tratos implicaban generalmente un acarreo de Petrobras, bien como operador o como asociado. Este tipo de contratos caducó definitivamente en agosto de 2003, siendo que tanto los bloques azules como los vinculados a asociaciones con Petrobras tendrían que ser revertidos en su totalidad29. Fue así como Petrobras comenzó a licitar anualmente las áreas de exploración consideradas no prioritarias o de mayor riesgo exploratorio, exceptuando áreas consideradas de reserva en el caso de un descubrimiento económico. A través de las rondas de licitación Brasil ha adjudicado, mediante un proceso de libre participación, distintos campos petrolíferos para su exploración y producción por compañías extranjeras. La decisión para iniciar una ronda de licitación depende de las instancias que determinan la política energética 30, pero una vez tomada la decisión ésta es ejecutada por la ANP, reflejando con ello la importancia técnica de este organismo ya que se encarga del estudio de las necesidades de inversión y propone las características concretas de cada ronda. En el caso de México es importante señalar que las licitaciones para adjudicar bloques han estado orientadas a incrementar producción y elevar el nivel de reservas a través de la exploración y producción de campos que presentan una declinación en su producción (campos maduros) en donde PEMEX ya no tiene la capacidad para seguir realizando inversiones, en materia operativa y tecnológica, para obtener mayores rendimientos en la extracción. Por su parte, Brasil ha realizado licitaciones de bloques donde nunca se habían realizado trabajos de explotación y sólo se cuenta con las prospecti29

Véase: Blanco Balín, Ramón, “El Sector de Hidrocarburos de Brasil”, ICE Brasil, octubre-noviembre 2003, número 810, pág. 165. 30 El Ministerio de Energía y Minas de Brasil es el principal responsable de la política energética nacional y es quien se encarga de plantear los objetivos generales de la misma. Por su parte, el Consejo Nacional de Política Energética mediante sus resoluciones busca orientar al regulador para la adopción de medidas concretas que garanticen el cumplimiento de los objetivos generales. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 59

vas y los estudios técnicos necesarios para considerar que existen reservas petroleras que pueden ser extraídas. La diferencia entre PEMEX y Petrobras es que la primera sigue optando por mantener el control total de las actividades exploratorias y productivas, cuyas limitaciones sólo le han permitido buscar la inversión privada a través de esquemas poco atractivos y cuyas opciones sólo han sido campos maduros y con bajas posibilidades de recuperación de crudo. En el caso de Petrobras, se viene dando un proceso paulatino en materia de investigación y desarrollo, el cual, en colaboración con empresas privadas ha podido desarrollar tecnología para producir petróleo prácticamente en cualquier condición ambiental que se requiera. Tanto en Brasil como en el extranjero Petrobras busca constantemente la asociación y la realización de proyectos conjuntos con otras compañías petroleras, colaborando estrechamente con los proveedores de equipos y servicios, así como fomentando la investigación conjunta con el sector académico 31. Gracias a esto, ha logrado duplicar su producción desde que abrió el mercado a inversionistas privados. En los últimos 10 años Petrobras ha iniciado operaciones en 27 países, y se han creado 29 nuevas empresas brasileñas de petróleo y gas. En total operan 55 empresas privadas en el sector de hidrocarburos de Brasil, desarrollando casi el 60% de las regiones petroleras del país32. El siguiente cuadro muestra un resumen de los últimos años, donde se presenta la evolución de las inversiones en materia de Exploración y Producción que se ha trazado como parte de las metas incluidas en los Planes de Negocios de Petrobras: 31

Véase:

32

Véase: Blanco Balín, Ramón, “El sector de hidrocarburos en Brasil”, ICE Brasil, Octubre-Noviembre 2003, número 810, págs. 166-168.

http://www.businessweek.com/bwdaily/dnflash/content/apr2008/db20080415_868659.htm

60 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

Petrobras: Inversiones en Exploración y Producción, 2006-2013 (millones de dólares)

Plan de Negocios

Desarrollo de producción, exploración e infraestructura

2006-2010

28,000

2007-2011

49,300

2008-2012

65,100

2009-2013

76,600

28,000

28,600

2010-2014

61,000

57,800

28,400

2011-2015

69,615

57,885

2012-2016

69,482

72,318

34,000

2013-2017

74,281

73,219

39,700

Inversiones en Presal

Inversiones Inversiones de extranjeras en Brasil a nivel Brasil internacional 7,100

15,000

11,500 11,000 4,980

Fuente: Elaboración propia con datos de Planes de Negocios de Petrobras, varios años.

Fuente: Elaboración propia con datos de Planes de Negocios de Petrobras, varios años.

Estos resultados se reflejan en la contribución que ha tenido el capital privado dentro de la producción que actualmente tiene el país: en 2012 las firmas extranjeras contribuyeron con aproximadamente 250 mil barriles de petróleo por día de producción, sin embargo, las proyecciones señalan que podrían llegar a los 500 mil barriles diarios. Al considerar un promedio de inversión anual dentro de las actividades de exploración y producción, para el periodo 20062013, se estima que Petrobras y las empresas privadas han invertido alrededor de 240 mil millones de dólares en los últimos 7 años. El ambiente competitivo en el que se encuentra la empresa le ha permitido convertirse en una compañía eficiente y competitiva a nivel internacional. A continuación se presenta un comparativo que trata de resumir, en términos generales, la situación actual que se tiene en Brasil y México, en materia de contratos de riesgo: Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 61

Panorama general de los Contratos de Riesgo en Brasil y México Aspectos

PETROBRAS

PEMEX

Año en que comenzaron a operar

En 1997 mediante la Ley de Petróleo.

En 2008 mediante la Reforma Energética.

Número de rondas realizadas

Entre 1999 y 2013 se ha realizado 11 rondas, sin embargo, entre 2008 y 2012 no se realizaron rondas.

Entre 2010 y 2013 se han realizado 3 rondas.

Número de campos o bloques licitados

4,091

15

Número de campos o bloques adjudicados

778

10

Área concedida (km2)

526,555

7,844

Plazo del contrato (años)

35

35

Programa de Trabajo

Cada bloque exploratorio tiene un Cada bloque exploratorio tiene un programa de trabajo mínimo de programa de trabajo mínimo de obligatoriedad para el concesionario. Se obligatoriedad para el concesionario. deberá presentar un Programa de Este programa de trabajo se distribuye a Trabajo por año, durante el periodo de lo largo de varios años en tres etapas. evaluación y el periodo de desarrollo.

Fuente: Elaboración propia con datos de PEMEX y Petrobras.

62 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

4 Consideraciones Finales.

M

éxico se enfrentará a importantes retos dentro del sector petrolero. Con la llegada de una nueva administración, se espera una reestructura de fondo, tratando de establecer una visión de largo plazo que permita al país volverse competitivo y retomar el camino que lo llevó al primer plano como un importante productor de crudo, lo cual, implica necesariamente buscar un desarrollo sustentable de los recursos energéticos. La construcción de un nuevo PEMEX con reglas de juego renovadas para el sector podría ser un proceso complejo en caso lograr concretarse, sin embargo, representaría un mayor riesgo el no comenzar a actuar o considerar que aún se tiene tiempo para analizar las alternativas existentes; el momento de plantear plataformas de acción que presenten alternativas viables para obtener resultados positivos en un futuro no muy lejano es ahora. La empresa paraestatal, en coordinación con la Secretaría de Energía (SENER) tiene la posibilidad de establecer un modelo de operación factible en materia de exploración y producción de crudo, lo cual traería consigo el desarrollo de tecnología y el crecimiento del sector como beneficios adicionales. Para obtener los resultados deseados, la voluntad política será primordial ya que se necesitará del trabajo coordinado y el diálogo entre el poder Ejecutivo y el Legislativo, así como de los tres niveles de gobierno para garantizar que los recursos humanos, técnicos, las inversiones y la infraestructura trabajen en el mismo sentido. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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5 Bibliografía. Blanco Balín, Ramón.: “El Sector de Hidrocarburos de Brasil”, ICE Brasil, Octubre-Noviembre 2003, número 810, pág. 165-168. ------------------------Cámara de Diputados, ―Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo‖, Última reforma DOF 28/11/2008, págs. 3. _______________“Ley de Petróleos Mexicanos”, Nueva Ley DOF 28/11/2008, págs. 29-30. ------------------------Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, “Origen y Aplicación de Contratos Incentivados”, Nota informativa, notacefp/006/2012, 7 de febrero de 2012, México, pág. 3. ------------------------Energía a Debate, Enero-Febrero del 2011, número 42, año 7, México, D.F., págs. 20-22. Johnston, D. & Johnston, D.: “Economic Analysis and Risk Modelling”, University of Dundee, USA, 2002. -----------------------Petrobras, Planes de Negocios, varios años. ------------------------Petróleos Mexicanos, “Modelo Genérico de Contrato de Servicios para la Evaluación, Desarrollo y Producción de Hidrocarburos”, Clausulas 8 y 16. -----------------------Organización Latinoamericana de Energía, “Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos: América del Sur: 2009”, OLADE, febrero de 2010, págs. 7-8. -----------------------Secretaría de Energía, “Avanza la transición energética de México y debemos tomar decisiones ahora para ser competitivos en shale gas”, Boletín de prensa 008, 20 de enero de 2012, México, D.F. 64 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

Otras fuentes consultadas: http://www.trencome.com/petroleumindustry.htm http://www.pep.pemex.com:8080/contratos/pdf/ModeloContrato.pdf http://contratos.pemex.com/chicontepec/areas_chicontepec/Paginas/default.aspx http://www.businessweek.com/bwdaily/dnflash/content/apr2008/db20080415_868659.htm

Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 65

DEL PETRÓLEO A LAS ENERGÍAS RENOVABLES. Julieta Evangelina Sánchez Cano33

Sumario: Resumen. Absract. Introducción. 1.- La justificación para la diversificación de la matriz energética. 2.- La expansión del petróleo durante el siglo XX. 3.- Las energías renovables, la nueva era energética. 4.- La energía solar. 5.- La Biomasa y los biocombustibles. 6.- Conclusiones. 7.- Bibliografía.

Resumen.

L

a investigación estudia la cuestión desde sus bases, fundamentándose en la historia económica y analizando las políticas públicas y los organismos involucrados así como también los problemas energéticos a nivel mundial partiendo desde el sector petrolero y las contingencias medioambientales más relevantes en el último 33

Dra. Julieta Evangelina Sánchez Cano. Mexicana. Obtuvo su Doctorado en Economía Internacional y Desarrollo en la Universidad Complutense de Madrid. Es profesora de tiempo completo de la Facultad de Economía Contaduría y Administración de la Universidad Juárez del Estado de Durango. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel I. Es Evaluadora a nivel Iberoamérica del Plan Nacional de Posgrado del CONACYT y evaluadora nacional de redes para PROMEP-SEP. Tiene como Líneas de Investigación:* Comercio, Gobernanza, Organismos Internacionales y Políticas públicas. * Temas de Seguridad Nacional: Sector agropecuario y energético Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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siglo que nos han conducido inevitablemente a una crisis energética mundial; esto a su vez se relaciona con el consumo y el uso que hacemos de dicha energía, así como la revolución que se está generando en el sistema energético a nivel global para cambiar hacia las energías renovables. En el trabajo resaltaremos los puntos más relevantes de las medidas que se han adoptado para erradicar los problemas que aquejan el medio ambiente suscritas en el Protocolo de Kioto, el acuerdo de Bonn y los acuerdos de Marrakech lo que ha justificado fuertemente la transformación del sector energético buscando energía más benévola con el medio ambiente.

Palabras Clave: energías renovables, petróleo, matriz energética, crisis energética.

Abstract.

T

he research examines the issue from their bases, building on economic history and analyzing public policies and agencies so involved as energy problems worldwide starting from the oil sector and relevant environmental contingencies in the last century we have inevitably led to a worldwide energy crisis, which in turn is related to consumption and the use we make of that energy, and the revolution that is being generated in the global energy system to switch to renewable energy. The work will highlight the most relevant points of the measures taken to eradicate the problems facing the middle atmosphere signed the Kyoto Protocol, the Bonn Agreement and the Marrakech Accords which has strongly justified the transformation of the energy sector looking more benevolent energy with the environment.

Keywords: renewable energy, oil, energy mix, energy crisis. 68 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

Introducción.

E

sta investigación presenta una análisis de los problemas energéticos a nivel mundial partiendo desde el comienzo del sector petrolero y las contingencias medioambientales más relevantes en el último siglo que nos han conducido inevitablemente a una crisis energética mundial; esto a su vez se relaciona con el consumo y el uso que hacemos de dicha energía, así como la revolución que se está generando en el sistema energético a nivel global. Es importante recalcar que el término de sustentabilidad aborda varias dimensiones, una de ellas se refiere a la sustentabilidad ambiental como ―la necesidad de cubrir de las necesidades básicas de las generaciones actuales, sin comprometer las necesidades de las próximas generaciones‖, en esta definición concurren dos elementos claves. Por un lado, el concepto de ―necesidades‖, especialmente las necesidades básicas entre las cuales está fundamentalmente el uso de la energía. Y, por el otro lado, la idea de los límites impuestos tanto por el estado de la tecnología como por la organización social sobre la habilidad del medio ambiente para satisfacer las necesidades presentes y futuras. Por lo tanto, se hace hincapié en la fuerte interrelación que se ha dado entre la mejora del medio ambiente y la utilización de la energía debida a un crecimiento económico sostenido. Recordemos que Thomas Malthus en su libro Economics and Theory of Limits fue el primero en destacar la escasez de los recursos como límite al crecimiento. La población y sus necesidades energéticas se incrementan geométricamente, mientras que los recursos necesarios para la población y la generación de energía auEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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mentan a una tasa aritmética. De esta forma podemos aplicar la idea de Mallthus respecto a los límites del medio ambiente basados en la escasez, en este caso, la escasez de los recursos energéticos. El mundo entero busca depender menos de la utilización del petróleo lo que ha generado una tendencia que marca la historia, hacia la creación de nuevas fuentes de energía sustentable. Es esta generación, la nuestra, testigo presencial de los cambios históricos que se están dando en el sector energético, cambios por los que todo el mundo entero está apostando y que han marcado el último siglo. La presente investigación realizará el análisis de la transformación que está revolucionando al sector energético a nivel global. El mundo entero busca depender menos de la utilización del petróleo, lo que ha generado una tendencia hacia la creación de nuevas fuentes de energía sustentable.

70 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

1 La Justificación para la Diversificación de la Matriz Energética.

E

s importante recalcar que el término de sustentabilidad aborda varias dimensiones de acuerdo con (CINU, 1987); una de ellas es la sustentabilidad ambiental. Para lograr dicho objetivo se requiere proteger y mantener los sistemas vivos de nuestro planeta que permiten el mantenimiento de las funciones de la tierra; asimismo, el mencionado Acuerdo resalta la urgencia de preservar la naturaleza y los ecosistemas a través del establecimiento de cambios de conducta, normas, leyes e instrumentos económicos ineludibles que aseguren la sustentabilidad ambiental. De ello se desprende y puede justificar los cambios que se están dando a nivel global para pasar de un sector energético fuertemente dependiente del petróleo a otro sistema llamado de energías renovables o energía basadas en el aprovechamiento y explotación de los recursos para generar energías renovables amigables con el medio ambiente y que ayuden a disminuir el cambio climático, el calentamiento global. La Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida también como la Comisión Brutland, define el desarrollo sostenible como ―un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades‖ (WCED, 1987). En esta definición concurren dos elementos claves. Por un lado, el concepto de ―necesidades‖, especialmente las necesidades básicas entre las cuales está fundamentalmente el uso de la energía. Y, por el otro lado, la idea de los límites impuestos tanto por el estado de la tecnología como por la organización social sobre la habilidad del medio Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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ambiente para satisfacer las necesidades presentes y futuras. Por lo tanto, se hace hincapié en la fuerte interrelación que se da entre la mejora del medio ambiente y la utilización de la energía debida a un crecimiento económico sostenido. Recordemos que Thomas Malthus en su libro Economics and Theory of Limits fue el primero en destacar la escasez de los recursos como límite al crecimiento. La población y sus necesidades energéticas se incrementan geométricamente, mientras que los recursos necesarios para la población y la generación de energía aumentan a una tasa aritmética. De esta forma podemos aplicar la idea de Mallthus respecto a los límites del medio ambiente basados en la escasez en este caso en la escasez de los recursos energéticos (Bermejo, 2008, 15-50). No obstante el progreso tecnológico ha contribuido a incrementar la eficiencia energética reduciendo el consumo de energía por unidad de producto, pero también es cierto que el consumo de energía en términos absolutos está creciendo a una tasa del 2,1% anual en las tres últimas décadas (AIE, 2006). Asimismo, el consumo de combustibles fósiles sigue siendo la causa principal del aumento de las emisiones de dióxido de carbono, combustibles que abastecieron el 82% de la demanda mundial de energía en el 2004 (IPCC, 2007). A partir del anuncio del concepto de desarrollo sustentable en el Informe Brundtland, el término de desarrollo sustentable se muestra como una alternativa a los modelos que han coadyuvado al deterioro del medio ambiente; el desarrollo sustentable busca dar respuestas creativas para corregir las fallas y evadir nuevas dificultades; si bien es cierto que las dificultades resultan de su aplicación a contextos regionales complejos donde se exigen soluciones específicas, las diferencias regionales no pueden ser solucionadas con estrategias uniformes que solo ofrecen falsas expectativas dando lugar a resistencias justificadas de la población para participar en los proyectos institucionales (Loa, 2009). Sin embargo, la urgencia de acoger medidas preventivas y adaptación al cambio climático conlleva a la generación de una serie 72 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Ener gética II

de políticas globales que implica un sentido de gobernanza dirigida hacia un desarrollo sustentable más integral en el mundo; para que se pueda transitar al desarrollo sustentable se requieren políticas públicas participativas donde cada país, sector, grupo e individuo de la sociedad puede asumir su responsabilidad particular y actuar en consecuencia. (Leff, 2007). Lo anterior ha ocasionado una gran cantidad de propuestas para la elaboración de indicadores que permitan capturar, por un lado, el desarrollo económico y por otro, la implementación de energías alternativas que contribuyan a la preservación del medio ambiente y a disminuir la dependencia de los combustibles fósiles. Entre las energías alternativas que analizaremos en el documento están la solar térmica y la fotovoltaica, la eólica, los biocombustibles, por ser éstas las que han tenido mayores avances tecnológicos, así como en el terreno de la producción y comercialización de energía a nivel global. (Valenciaga, 2001). Valenciaga hace referencia a las características de la energía donde se destaca su libre disponibilidad, y la posibilidad de una explotación libre de contaminación ambiental; sin embargo, a pesar de su viabilidad de cada zona de explotación, está condicionada por la disponibilidad de cada tipo de energía para cada región la cual depende de su posición geográfica, la estación del año, la hora del día y el clima del lugar. No obstante y bajo la premisa del impacto en el ambiente macroeconómico tiene en las expectativas de los diversos agentes de una economía. México cuenta desde 1988, con la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, en la que el desarrollo sustentable se concibe como: ―El proceso evaluable mediante indicadores de carácter ambiental, político y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección al ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras‖ (Nebel y Wright, 1999). Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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En México la empresa paraestatal PEMEX que se dedica a extraer petróleo del subsuelo mexicano, genera recursos financieros que constituyen una parte significativa del producto interno bruto. Sin embargo en los últimos años se ha dado la declinación del pozo Cantarell, que ha sido históricamente el más productivo, ello conlleva a fuertes repercusiones para la economía mexicana así como para su aportación al sector energético a nivel mundial. Lo que sería suficiente justificación (entre otras existentes) para apostar por las energías alternativas y entre ellas las energías renovables. La diversificación energética es necesaria para México, al igual que lo es para muchos países del mundo. Existen países que cuentan con un mayor desarrollo en energías renovables, como Brasil, Alemania, España, Japón, y los Estados Unidos de América, entre otros. Para muchos países, seguir dependiendo del petróleo les causa un efecto de vulnerabilidad, tomando en cuenta que es un recurso finito y norenovable, además de que la quema de los combustibles productos del petróleo, causan contaminación y la emisión de gases invernadero, particularmente el CO2, hacia la atmosfera. Es sabido que los gases invernadero son una causa fundamental del cambio climático, de forma que la temperatura promedio sobre la superficie terrestre ha aumentado en los últimos años, lo que ha ocasionado fuertes repercusiones a nivel global. Se esperan sequías intensas en algunos lugares e inundaciones en otros. Es un hecho que ya estamos sintiendo algunos de los efectos asociados al cambio climático, algo que preocupa a muchos países en el mundo. Algunas de las tecnologías requeridas para las energías renovables aún están en desarrollo, y los montos de inversión para las empresas de fabricación de energías renovables todavía no están dentro del alcance de los pequeños y medianos inversionistas, sin embargo se enfrentan a un mercado mundial cada vez mayor. En varios países, la fuente de financiamiento para la diversificación energética son los excedentes o las ganancias provenientes del petróleo. Son empresas petroleras las que están invirtiendo en el desa74 | E s t u d i o s

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rrollo y en la producción de nuevas fuentes de energía. A nivel global, se ha recurrido a la explotación y utilización de diversas formas de energía, ya que para el desarrollo económico de un país es primordial tener cubiertas sus necesidades energéticas. Desde la antigüedad el petróleo ya aparecía de forma natural en diferentes zonas del globo terráqueo, sin embargo fue en el último siglo (siglo XX) que su utilización se disparó exponencialmente. No obstante, la era del petróleo ha tenido varias crisis, que a su vez han causado una profunda crisis económica en los países industrializados, provocando aumento de la inflación y del paro lo que afectó principalmente a los países con mayor dependencia energética del petróleo importado. Todo ello los obligó a tomar ciertas medidas que redujeran esa dependencia. Desde entonces estos países se han visto en la necesidad de encontrar energías alternativas al petróleo para abastecer sus necesidades energéticas. De esta forma, este trabajo estudia el cambio trascendental de la era del petróleo barato a la era de las energías renovables y su desenvolvimiento a lo largo del tiempo, aprovechando la coyuntura del pasado y presente para testificar acerca del cambio energético que se está llevando a cabo a nivel global y así como considerar las consecuencias que se tienen a partir de este acelerado crecimiento. Sabemos que desde la antigüedad el petróleo aparecía de forma natural en ciertas regiones terrestres como son los países de Oriente Medio. Hace 6,000 años en Asiria y en Babilonia se usaba para pegar ladrillos y piedras, en medicina y en el calafateo de embarcaciones; en Egipto, para engrasar pieles; en América también los indígenas de la época precolombina lo conocían y lo usaban como impermeabilizante para embarcaciones y las tribus precolombinas de México pintaron esculturas con él. En China durante varios siglos utilizaron el gas del petróleo para la cocción de alimentos. La primera destilación de petróleo se atribuye al sabio árabe de origen persa Al-Razi en el siglo IX, inventor del alambique, con el cual obtenía queroseno y otros destilados, para usos médicos y miliEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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tares. Los árabes a través del Califato de Córdoba, actual España, difundieron estas técnicas por toda Europa, durante la Edad Media continuó usándose únicamente con fines curativos. Sin embargo, antes de la segunda mitad del siglo XVIII las aplicaciones que se le daban al petróleo eran muy pocas. Es en el siglo XVIII y gracias a los trabajos de G. A. Hirn, cuando empiezan a perfeccionarse los métodos de refinado, obteniéndose productos derivados que se utilizarán principalmente para el engrasado de máquinas. Y en el siglo XIX se logran obtener aceites fluidos para ser utilizados en el alumbrado. En 1846 el canadiense A. Gesnerse obtuvo queroseno, lo que incrementó la importancia del petróleo aplicado al alumbrado. En cuanto a la explotación del petróleo como tal, fue el coronel Edwin L. Drake quien perforó el primer pozo petrolero del mundo en 1859, en Estados Unidos, logrando extraer petróleo de una profundidad de 21 metros. Dicha explotación ayudó a crear un mercado para el petróleo al lograr separar la kerosina del mismo. El producto obtenido sustituyó al aceite de ballena empleado en aquella época como combustible en las lámparas, cuyo consumo estaba provocando la desaparición de estos animales. Pero no fue sino hasta 1895, con la aparición de los primeros automóviles, que se le dio mayor utilidad al petróleo a través de su utilización en forma de gasolina, una nueva forma de combustible que en los años posteriores se consumiría en grandes cantidades. Y ya en vísperas de la primera Guerra Mundial, antes de 1914, ya existían en el mundo más de un millón de vehículos que usaban gasolina. Pero fue la aparición de los motores de combustión interna lo que abrió nuevas e importantes perspectivas en la utilización del petróleo, sobre todo en uno de los productos derivados, la gasolina, que anteriormente había sido desechada por completo al no encontrarle ninguna aplicación práctica. La verdadera proliferación de automóviles se inició cuando Henry Ford lanzó en 1922 su famoso modelo "T". Para ese año ya había 18 millones de automóviles circulando; para 1938 el número subió a 40 millones, en 1956 a 100 76 | E s t u d i o s

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millones, y a más de 170 millones para 1964. En la actualidad es muy difícil estimar con exactitud los cientos de millones de vehículos de gasolina que existen en el mundo. Resaltando que el automóvil es el mayor consumidor de este energético a nivel global. Posteriormente se desarrollaron los motores de turbina empleados hoy en los aviones comerciales, civiles y militares. Estos motores usan el mismo combustible de las lámparas del siglo pasado, pero con bajo contenido de azufre y baja temperatura de congelación, desarrollando un combustible llamado turbosina. Desde luego, cuando se introdujeron los aviones de turbina, el uso de la kerosina como combustible de lámparas era casi nulo, debido al descubrimiento de la electricidad, de tal manera que en 1964 cerca del 80% del consumo total de éste insumo era para elaborar la turbosina. Lógicamente el consumo de petróleo crudo para satisfacer la demanda de gasolina ha crecido de forma alarmante y en la misma proporción que los transportes. Se dice que en la década de 1957 a 1966 se usó casi la misma cantidad de petróleo que en los 100 años anteriores. Estas estimaciones también toman en cuenta el gasto de los aviones con motores de pistón. Otra fracción del petróleo crudo que sirve como energético es el gasóleo, que antes de 1910 formaba parte de los aceites pesados que constituían los desperdicios de las refinerías. El consumo de los gasóleos como combustible se inició en 1910 cuando el almirante Fisher de la flota británica ordenó que se sustituyera el carbón por el gasóleo en todos sus barcos. El mejor argumento para tomar tal decisión lo constituyó la superioridad calorífica de éste con relación al carbón mineral, ya que el gasóleo genera aproximadamente 10 500 calorías/kg., mientras que un buen carbón sólo proporciona 7 000 calorías/kg. Más tarde se extendió el uso de este energético en la marina mercante, en los generadores de vapor, en los hornos industriales y en la calefacción casera. El empleo del gasóleo se extendió rápidamente a los motores diesel. A pesar de que Rudolph Diesel inventó el motor que lleva su Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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nombre, poco después de que se desarrolló el motor de combustión interna, su aplicación no tuvo gran éxito pues estaba diseñado originalmente para trabajar con carbón pulverizado. Cuando al fin se logró separar la fracción ligera de los gasóleos, a la que se le llamó diesel, el motor de Rudolph Diesel empezó a encontrar un amplio desarrollo. La principal ventaja de los motores diesel en relación a los motores de combustión interna estriba en el hecho de que son más eficientes, ya que producen más trabajo mecánico por cada litro de combustible. Los automóviles sólo aprovechan del 22 al 24 por ciento de la energía consumida, mientras que en los motores diesel este aprovechamiento es del 35 por ciento. Por lo tanto, estos motores encontraron rápida aplicación en los barcos de la marina militar y mercante, en las locomotoras de los ferrocarriles, en los camiones pesados y en los tractores agrícolas. Pero no es hasta la Segunda Guerra Mundial que el petróleo comienza a ser realmente imprescindible en la economía mundial, por el aumento de las necesidades energéticas derivado de una casi constante expansión económica, la importancia del sector automovilístico, y años más tarde del sector petroquímico. Así el petróleo cubría en 1958 el 38% de las necesidades energéticas mundiales y el 45% en 1976.

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2 La Expansión del Petróleo Durante el Siglo XX.

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n enero de 1901 en las proximidades de Beaumont, Anthony Lucas perforando sobre una formación de un domo de sal, desacreditada hasta entonces por los geólogos logra encontrar a 250 metros de profundidad el mayor pozo petrolero conocido hasta entonces en los EE.UU. con una producción estimada en 75,000 barriles por día desatando una estampida de aventureros que lleva a quintuplicar de inmediato el valor de los terrenos en la "gran colina". En 1910, Weetman Pearson perfora uno de los mayores pozos petrolíferos del mundo hasta entonces, cerca de Tampico en México. Su producción es de 110, 000 barriles diarios en una zona que se conocerá como la "Senda del Oro". Nueve años antes Edward Donehy, en otra zona, ya había perforado con éxito un modesto primer pozo. En 1911 la Suprema Corte de los EE.UU. condena a la Standard Oil por violación del Acta Sherman Antitrust de 1890 hallándola culpable de prácticas restrictivas del comercio y de prácticas predatorias hacia los competidores especialmente en el negocio del refinado de petróleo. El fallo obliga al desmantelamiento de la corporación lo que da origen a las compañías que se conocerán como Esso, Mobil, Chevron, Amoco, Conoco y Sun. En 1912 en Medio Oriente, alemanes, holandeses, británicos y un armenio agrupados en la Turkish Petroleum Company se interesan en la búsqueda de petróleo en Mosul y Bagdad, bajo domiEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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nio turco. En 1913 la compañía Caribbean Petroleum, controlada por la Royal Dutch Shell, perfora con éxito el primer pozo petrolero en el campo Guanoco, en Venezuela. En 1914 con la Primera Guerra Mundial se inicia la mecanización del campo de batalla con su consiguiente demanda de gasolina para la maquinaria bélica y un mercado automotor en rápido crecimiento especialmente en los EE.UU. En 1921 México se destaca como el segundo productor mundial de petróleo. Y un año más tarde en Venezuela se descubre el primer pozo de alta productividad en Los Barroso. En 1927 la compañía Anglo-Persian conjuntamente con la Royal Dutch logran en Kirkuk, en el norte iraquí, perforando a 500 metros de profundidad el primer pozo logrando una extraordinaria extracción. En 1928 se utiliza por primera vez una equipo portable de perforación para operar en aguas próximas a las costas de Lousiana y Texas; el crédito le corresponde a Louis Giliasso un petrolero tejano. Durante ese mismo año Venezuela se convierte en el segundo exportador del mundo de petróleo al volcar al mercado la mayor parte de su producción. En el año 1932 en el Golfo Pérsico es descubierto petróleo en Bahrein, y un año más tarde la Standard Oil of California obtiene una concesión en Arabia Saudita y en 1934 Gulf y Anglo-Iranian obtienen una concesión conjunta en Kuwait. Y para el año 1938, se descubre petróleo en Kuwait, en Burgan Oil Field, y en Arabia Saudita. Este mismo año México nacionaliza las compañías petroleras extranjeras en medio de serias rispideces diplomáticas con Gran Bretaña. En 1947 un consorcio de compañías lideradas por la compañía Kerr-McGee perfora el primer pozo comercialmente explotable en aguas profundas en el Golfo de México a más de 15 kilómetros de la costa en Lousiana, dos años más tarde los pozos perforados con esta tecnología suman once. Durante este mismo año comienza 80 | E s t u d i o s

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la construcción del Tapline para transportar el petróleo saudita. Un año más tarde, la Standard de New Jersey (Exxon) y SoconyVacuum (Mobil) se unen con Standard de California (Chevron) y Texaco, y forman Aramco. En 1950 como resultado de negociaciones entre Venezuela y Arabia Saudita, ésta aplica un impuesto del 50% sobre el crudo, con lo cual incrementa a 80 centavos de dólar el barril. En 1951 Mossadegh nacionaliza Anglo-Iranian en Irán dándose la primera crisis petrolera de la posguerra. Dos años más tarde es depuesto por un golpe militar alentado por EE.UU. y es repuesto en el gobierno el Sha. En 1956 se interrumpe la navegación del canal de Suez como consecuencia de las acciones militares que enfrentan a Egipto con Israel, Gran Bretaña comprometiendo el tránsito de tanqueros petroleros tensa el mercado. Es considerada la segunda crisis petrolera de la posguerra. En 1958 hubo nuevas perforaciones en el delta del Níger, en donde dos años antes Shell y BP habían hallado por primera vez petróleo en volúmenes comerciables lo que lleva al gobierno a concesionar áreas para exploración off-shore. El 14 de septiembre de 1960, en Medio Oriente, durante la Conferencia de Bagdad se organiza un cartel de países petroleros ante la caída del precio del crudo que habían alentado las compañías petroleras, fue entonces cuando se constituyó la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), fundada por el Ministro de Energías venezolano Juan Pablo Pérez Alfonso, junto con un grupo de ministros árabes. Sus miembros fueron inicialmente Irán, Irak, Kuwait, Arabia Saudita y Venezuela, este último hasta entonces el mayor productor y exportador de petróleo. En cuanto a las principales empresas estatales proveedoras de petróleo en el mundo podemos citar a: Aramco (Arabia Saudita), Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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National Iranian Oil Company (Irán), Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima PDVSA (Venezuela), China National Petroleum Corporation, Kuwait Petroleum Company, Sonatrach, Nigerian National Petroleum Corporation, Libya National Oil Co, Petróleos Mexicanos (PEMEX) (México) y Abu Dhabi National Oil Co. En el caso de la mayor empresa rusa, Lukoil, la propiedad gubernamental es parcial. En 1961 un intento iraquí de invadir Kuwait se ve frustrado por las tropas británicas. En 1965 la plataforma Sea Gem, operada por British Petroleum realiza la primera perforación submarina exitosa encontrando hidrocarburos en el Mar del Norte, y en el sur más tarde se encontrarían yacimientos importantes de gas. En el año 1967 se da una nueva crisis durante la Guerra de los Seis Días; y queda nuevamente obstruido a la navegación el Canal de Suez, varios barcos en tránsito y también militares son blanco de los ataques provocando la tercera crisis petrolera de la posguerra. En 1968 se descubre petróleo en North Slope en Alaska. Un yacimiento de 10 mil millones de barriles es descubierto en Prudhoe Bay. En 1969 Phillips Petroleum encuentra finalmente petróleo en el Mar del Norte en volúmenes comerciables en el yacimiento Ekofisk en Noruega. Una década antes había sido considerado que en Noruega era muy improbable encontrar petróleo, no obstante y después de 33 perforaciones exploratorias se abre el camino para que Noruega se sume años más tarde al selecto grupo de países exportadores de petróleo. Durante 1971 y 1973, Argelia, Iraq y Libia respectivamente nacionalizan su petróleo y un año más tarde Venezuela. Varios años antes en 1965 lo ha hecho Indonesia. Arabia Saudita lo hará en 1979. En 1971 Nigeria se incorporara de pleno derecho al cartel de países exportadores de petróleo. 82 | E s t u d i o s

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La crisis del petróleo de 1973 y 1979 comenzó cuando la organización de países exportadores de petróleo (OPEP), decidió no vender más petróleo a aquellos países que apoyaron a Israel en la Guerra de Yom Kippur; esta medida afectaba a Estados Unidos y sus aliados en Europa. Los países productores elevaron los precios del barril desde 1,5 a 9 dólares en 1973 y desde 13 a 30 dólares en 1979 causando una profunda crisis económica en los países desarrollados, aumento de la inflación y del paro y esto afectó principalmente a los países con mayor dependencia energética al petróleo de la OPEP, lo que los obligó a tomar ciertas medidas que redujeran esa dependencia. Desde entonces estos países se han visto en la necesidad de buscar nuevas formas de energía alternativa al petróleo, para abastecer sus necesidades energéticas y han trabajado en ello. En 1973 el apoyo de EE.UU. a Israel en el conflicto que lo enfrenta con Egipto y Siria respaldados por Iraq y Jordania desata la cuarta crisis petrolera de la posguerra. El embargo de las ventas de petróleo afecto directamente a los EE.UU. y a Holanda, la OPEP disminuye su producción en momentos en que la demanda internacional está en alza y la producción estadounidense debilitada. En los siguientes seis meses los precios del petróleo aumentan de 2.90 dólares el barril a casi 12 dólares el barril. En el año 1979 el sha abandona el poder y va al exilio; el ayatola Jomeini asume el poder proclamando la revolución islámica. La caída del sha y poco más tarde el inicio de la guerra con Irak provoca un período de alzas indiscriminadas en los precios del petróleo durante 1980-1981 por lo cual la OPEP recibe por exportaciones un record de más de 500,000 millones de dólares. El pánico provoca la subida del petróleo de 13 a 34 dólares el barril entre 1979 y 1981 en lo que se considera la quinta crisis de la posguerra. En 1982 la OPEP fija las primeras cuotas de producción entre sus miembros para poder sostener los precios altos. Los países importadores comienzan a buscar aumentar la participación de los Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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productores no pertenecientes a la OPEP en sus abastecimientos para enfrentar los nuevos niveles de precios. En 1983 la New York Mercantile Exchange conocida como NYMEX lanza por primera vez los contratos de futuros en crudo de petróleo. Los contratos a futuros se dan cuando una mercancía general tiene fuertes ventas en los mercados de contado con precios que son muy variables e inciertos; los compradores y vendedores tienden a tratar de encontrar un mecanismo para minimizar sus riesgos; eso fue lo que dio lugar a los mercados de futuro que permitía a un comprador adquirir el derecho a comprar un artículo en algún mes futuro a un precio conocido y especifico. Así puede amarrar su precio de compra y conoce sus riesgos. De un modo similar un productor puede vender su producción por adelantado, incluso antes de que se hubiese producido, o en el caso de los productos agrícolas antes de cosecharlos. También fijaba su precio. Tanto los vendedores como los compradores buscaban la forma de cubrirse contra los cambios de precio su objetivo era minimizar sus riesgos y reducir su exposición a la volatilidad. La "liquidez" la facilitan los especuladores que esperaban obtener algún beneficio poniéndose en el lado adecuado de las variaciones de la oferta y la demanda - y de la psicología del mercado - diferentes productos tales como cereales y canales de porcinos se habían contratado durante años en varios de los mercados de futuro existentes en los Estados Unidos. A medida que la economía mundial fue haciéndose más volátil cada vez en la década de 1970 las regulaciones fueron desapareciendo, surgieron mercados de futuro para el oro, los tipos de interés, las divisas y finalmente para el petróleo. En 1986 colapsan los precios internacionales del petróleo a pesar de los esfuerzos que había venido realizando Arabia Saudita que había reducido su ritmo de producción de 10 millones de barriles diarios a tan solo 2,3 millones a fines de 1985. Los precios caen de 24 dólares a fines de diciembre a 9,85 a mediados de este año. Los bajos precios producen un fuerte aumento del consumo. Du84 | E s t u d i o s

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rante este mismo año se produce la catástrofe nuclear de Chernobil, en la URSS. En 1990, Iraq invade Kuwait. Naciones Unidas impone un embargo a Iraq y autoriza el envío de fuerzas multinacionales a Oriente Medio; es la sexta crisis petrolera de la posguerra. El 11 de octubre de 1990 el precio de referencia Brent marca un record de 41.90 dólares el barril. Menos de dos décadas más tarde habrá alcanzado los 150 dólares. Los elevados niveles precios internacionales del petróleo, en relación a las agro energías y otras fuentes renovables (eólica, solar, etc.) y limpias, viabilizará en muchos casos, una substitución competitiva de aquéllas (petróleo y derivados) por éstas últimas (agro energías). Se suma a ello la inestabilidad de los precios del petróleo y las tensiones internacionales que giran en torno a la misma, que dan por sentado la finalización de la era del ―petróleo barato‖. En las últimas décadas la declinación de la producción del petróleo, el aumento de sus precios y la alta dependencia de los combustibles fósiles en las economías del mundo, han hecho que las energías renovables sean consideradas como una nueva opción ante las dificultades que se presentan en un futuro ya no tan lejano. Fueron los anteriores motivos, unidos a la próxima escasez del petróleo lo que ha motivado la necesidad de buscar e incentivar el uso de las energías alternativas al petróleo. A principios del siglo XXI, la investigación y la instalación de todo tipo de energías renovables han crecido de manera espectacular en gran parte el mundo.

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3 Las Energías Renovables, la Nueva era Energética.

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urante miles de años, el hombre ha basado su desarrollo en la utilización de fuentes de energía locales, basándose en el fuego y en la fuerza animal. Existen datos de que a partir del año 3, 000 a.c. se empieza a utilizar el viento como fuente de energía, que permitió el movimiento de pequeñas embarcaciones en el Nilo sin la necesidad de efectuar un arrastre desde la otra orilla del río. Desde esa época y hasta hace unos trescientos años, este tipo de embarcaciones fueron utilizadas. No obstante cuando surge la primera revolución industrial que estaba basada esencialmente en el carbón, empieza a declinar este tipo de embarcaciones para dar paso a los barcos de vapor. Así es como se inicia la utilización de energéticos fósiles que durante los tres últimos siglos, han motivado la industrialización de todos los países del mundo, basada esencialmente en la combustión de carbones e hidrocarburos. La mayores exigencias de energía de los países a nivel global, les han acarreado una fuerte dependencia y consumo de estas fuentes de energía fósil. El consumo energético por persona ha ido incrementándose exponencialmente en estos trescientos años, a la par que lo hacía la población mundial. Así es como las fuentes tradicionales de energía, que necesitaron millones de años para formarse y que provienen en su mayor parte de la descomposición de materia orgánica, se están agotando, y además que al explotarlas y utilizarlas hemos causado la emisión de elevados niveles de contaminación a la tierra, la atmósfera y los mares. 86 | E s t u d i o s

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La energía eólica es una de las energías más antiguas junto a la energía térmica. El viento ha sido utilizado como fuerza motriz desde la antigüedad, entre otros usos, para mover barcos impulsados por velas o ha hecho funcionar la maquinaria de los molinos al mover sus aspas. El uso más antiguo del que se tiene documentación es como medio de locomoción para naves de vela, ya que se tiene evidencia por los dibujos egipcios, que datan de 5000 años de antigüedad y que muestran naves con velas utilizadas para trasladarse por el Nilo. Desde entonces y hasta el siglo XIX la navegación dependió casi exclusivamente de este recurso energético; posteriormente con el perfeccionamiento e introducción de las máquinas de vapor y en el siglo XX, con la invención de los motores de combustión interna, la navegación a vela quedó relegada sólo a las actividades deportivas y a algunas actividades comerciales aisladas en pueblos costeros. Posteriormente y sobre todo motivados por los aumentos de los precios del petróleo de los años 1973 y 1979, se realizaron experiencias y construyeron barcos prototipo que utilizan la energía eólica como medio para ahorrar combustible. En transporte transoceánico, con los diseños actuales, podrían alcanzarse ahorros del orden del 10%. Así mismo, la primera máquina eólica como tal conocida por la historia aparece en el año 1700 a.C. en Babilonia, usándose para bombear agua, aunque parece que en la antigua Persia se utilizaban ya molinos de eje vertical para moler grano. Existen también datos de las primeras máquinas eólicas de eje vertical y que eran utilizadas para moler granos y bombear agua en la región de Sijistán, entre Irán y Afganistán. Estas máquinas datan del siglo VI d.C y existen indicios, aunque no demostrados, de que el uso de estos molinos, denominados panémonas, se remonta según distintos autores a entre 200 y 500 años antes de nuestra era. Con posterioridad, y especialmente en las islas griegas del Mediterráneo, se desarrollaron molinos de viento de eje horizontal cuya principal característica fue la utilización de velas triangulares a modo de palas. Aún hoy son utilizados en la isla griega de Mikonos para moler granos. Es de destaEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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car que este tipo de diseño permite ajustar la superficie de captación, según la velocidad del viento, arrollando las velas en sus ―mástiles‖. Hasta el siglo X no es posible encontrar documentos que mencionen los molinos de viento como práctica generalizada, pero a partir del siglo XI, aparecen en la zona mediterránea molinos con rotores a vela, que derivan en los típicos molinos manchegos y mallorquines, probablemente por influencias llegadas de Europa, cuya característica era el rotor de cuatro aspas de entramado de madera recubierto de tela. En el siglo XI d.C. los molinos de viento eran extensivamente utilizados en el Medio Oriente. Y en el siglo XIII como consecuencia de las Cruzadas fueron introducidos en Europa. Durante la Edad Media se construyeron molinos en gran cantidad llegando al extremo de que los señores feudales se reservaban el derecho de autorizar su construcción, como modo de obligar a sus súbditos a moler los granos en los molinos de su propiedad. Plantar árboles cerca de ellos estaba prohibido pues debía asegurarse la libre incidencia del viento. En el siglo XIV los holandeses tomaron el liderazgo en el mejoramiento de los molinos y comenzaron a utilizarlos extensivamente para drenar las regiones pantanosas del delta del río Rin. A fines del siglo XV se construyeron los primeros molinos de viento para la elaboración de aceites, papel y procesar la madera en aserraderos. A comienzos del siglo XVI se empezaron a utilizar para el drenaje de ―polders‖, empleándose máquinas de hasta 37 kW (50 HP) cada una. Aunque la evolución en la historia de los molinos de viento transcurre de forma continua, a finales de la Edad Media las innovaciones y las aplicaciones de las máquinas eólicas se producen con rapidez. Entre la segunda mitad del siglo XVIII y la segunda mitad del XIX, los molinos de viento europeos alcanzan su más alto nivel de perfeccionamiento, dentro de las limitaciones de la tecnología artesanal. Los sistemas de orientación y regulación se ven completados por mecanismos internos, convirtiendo los molinos de viento en factorías mecanizadas con un alto grado de automatización. Un molino es una máquina que transforma el viento en energía aprovechable, su energía proviene de la 88 | E s t u d i o s

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acción de la fuerza del viento sobre unas aspas oblicuas unidas a un eje común. El eje giratorio puede conectarse a varios tipos de maquinaria para moler grano, bombear agua o generar electricidad. Cuando el eje se conecta a una carga, como una bomba, recibe el nombre de molino de viento. Si se usa para producir electricidad se le denomina generador de turbina de viento. A mediados del siglo XIX cerca de 9000 molinos operaban en Holanda con diferentes propósitos, algunos de hasta 65 kW (90 HP). Sin embargo en Dinamarca, al finalizar el siglo XIX, cerca de 3000 molinos eran utilizados con fines industriales y cerca de 30, 000 en casa y granjas, proveyendo una potencia equivalente a 200 MW. Sin embargo con la introducción de las máquinas de vapor durante la Revolución Industrial comenzaron a declinar y menos de 1000 máquinas estaban en condiciones de operación a mediados del siglo XX. No obstante la aparición de alternativas más baratas de abastecimiento energético hizo que paulatinamente fueran reemplazándose por máquinas térmicas o motores eléctricos alimentados desde las redes. Procesos similares tuvieron lugar en otras regiones del mundo, haciendo que el uso del recurso eólico quedase relegado a satisfacer necesidades puntuales en medios rurales o comunidades aisladas, sin ninguna participación en el mercado energético. En Estados Unidos, el desarrollo de molinos de bombeo, reconocibles por sus múltiples velas metálicas, fue el factor principal que permitió fácil acceso al agua para la agricultura y la ganadería en vastas áreas de Norteamérica, de otra manera imposible sin acceso fácil al agua. Estos molinos contribuyeron a la expansión del ferrocarril alrededor del mundo, supliendo las necesidades de agua de las locomotoras a vapor. En la segunda mitad del siglo XIX aparece una nueva generación de máquinas eólicas, con una concepción de diseño diferente: el "multipala americano" lo que abrió el camino hacia mejoras en el rendimiento de esta máquinas, mejoras que se lograron hasta principios del siglo XX, cuando se aplicaron al diseño de los rotores Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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las teorías aerodinámicas para usos aeronáuticos. No obstante, a lo largo del siglo XX, las aplicaciones basadas en el aprovechamiento del viento fueron declinando, a medida que se hacía más popular el uso del petróleo. Sin embargo, la crisis energética ha iniciado de nuevo un período en el campo del aprovechamiento eólico, habiéndose elaborado innumerables programas de estudio que han centrado su interés en dos grandes aspectos: 1) Elaboración de mapas eólicos y localización de emplazamientos. 2) Cálculo, diseño y construcción de plantas de gran potencia. Paralelamente se ha pretendido crear incentivos que motiven a la iniciativa privada a fabricar y comercializar pequeñas máquinas de funcionamiento autónomo, que permitan cubrir las necesidades de explotaciones agrícolas o industriales situadas en zonas apartadas. La toma de conciencia sobre el agotamiento de los recursos energéticos no renovables (o de los renovables no debidamente utilizados), la creciente preocupación por el impacto sobre el medio ambiente de los combustibles fósiles y la energía nuclear, y las bruscas alzas de los precios del petróleo ocurridos en la década del 70, han intensificado la búsqueda de alternativas de abastecimiento energético, renaciendo el interés por todo tipo de energías renovables. Fue a partir de los ochenta, cuando se profundizó la preocupación tanto por la escasez de petróleo como por mejorar la obtención de energías limpias y el mejoramiento medioambiental. Durante esta década, proliferaron las asociaciones en defensa del medioambiente, y Greenpeace y Adena, comenzaron a participar en los planes gubernamentales para velar por el ecosistema natural. Todos estos hechos ayudaron sin duda, a que se iniciara la carrera por la obtención y mejoramiento de las energías renovables, por lo 90 | E s t u d i o s

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que este tipo de energías comenzaron a tomar protagonismo en el panorama energético mundial. Surgió el interés por distintos tipos de energías renovables, por ejemplo:     

Energía hidráulica. Energía solar térmica. Biomasa. Energía geotérmica. Energía mareomotriz.

De entre los sistemas de energía existentes hasta el momento, hay algunos no han tenido una explotación a gran escala pero que en futuro es posible que la tengan, entre estas podemos catalogar a la geotérmica, que se produce por el gradiente térmico que induce el Sol en los Océanos al provocarle cambios de temperatura, otra de gran importancia es la mareomotriz, es decir, el aprovechamiento de la energía producida por las olas, el problema es que se han hecho diversos prototipos que se han puesto en funcionamiento pero debido a la sal y a los cambios de intensidad del oleaje hace difícil su explotación. Así de momento las únicas que están teniendo éxito y se están explotando de forma masiva y que analizaremos más adelante son la energía eólica, la solar, y los biocombustibles aunque no son tan rentables como otras fuentes de energía. El auge de este tipo de energías, se debe al compromiso que están adquiriendo diferentes países del mundo con el medio ambiente y sus deseos de dejar atrás su dependencia de las energías fósiles. (Díaz R., 2006, pág. 4). Gran parte de los países industrializados han focalizado su desarrollo en el abastecimiento de energía eléctrica. Se han obtenido grandes logros en el plano de la investigación y desarrollo y, más aún, en las tecnologías de producción de turbinas eólicas, han hecho que, en el presente, el recurso eólico haya dejado de ser una potencial alternativa de abastecimiento para convertirse en una Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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realidad. Las turbinas eólicas son hoy una opción más en el mercado de la generación eléctrica. En los Países en Desarrollo (PED) y Países Menos Adelantados (PMA) donde hacen falta sistemas de distribución y existe carencia de recursos para afrontar las enormes inversiones que son necesarias, modifican el enfoque. En muchos de estos países el interés se focaliza en la urgente necesidad de cubrir demandas insatisfechas y potenciar el desarrollo regional. La aplicación de la energía eólica para la producción de electricidad, tuvo sus primeras experiencias a finales del siglo XIX; cuando Charles Brush construyó en Estados Unidos durante 1880 una turbina eólica de 12 kW para producir electricidad en corriente continua; esta energía se almacenaba en 12 baterías. A principios del siglo XX en Dinamarca Paul La Cour provocaba electrolisis para circuitos eléctricos utilizando turbinas eólicas; desde entonces Dinamarca ha promovido la utilización de energía eólica, llegando a ser el cuarto país del mundo en potencia instalada y el primero por número de habitantes. En la mediados del siglo XX en Holanda, Johannes Jull introduce modificaciones en los los generadores para producir electricidad en corriente alterna y además diseña un aerogenerador que cambiaba la orientación en función de la dirección del viento para aprovechar aún más la energía. En la década de los ochenta, se produjeron y se instalaron las primeras turbinas eólicas industriales, en California, EE.UU., con una capacidad de producción de 22 kilovatios (KV). En la década de los noventa, su capacidad aumentó a 600 KV (0.6MV). Para el año 2000, la capacidad de producción aumentó a más de 2.5MV (EUREC), posteriormente ya se producían turbinas con capacidades generalmente mayores las 5MV. Y actualmente las turbinas eólicas producen 200 veces más electricidad a una mitad del costo que las primeras turbinas. Y continúan proliferando los parques eólicos, 92 | E s t u d i o s

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ya que cada vez son más eficientes, los primeros fueron capaces de generar solo unos megavatios de electricidad, pero los actuales tienen capacidades de producción desde cientos de megavatios y hasta más de 1000MV (EUREC). En el año 2006, fueron instalados 15,197MV de capacidad nivel global, comparado con unos 4,800 MV en el año 1995. Entre estos años, el promedio del aumento anual de capacidad instalada ha sido unos 28%. Las instalaciones de 2006 corresponden a un crecimiento de 32% del mercado de la energía eólica y el valor total de las instalaciones a nivel global es de unos $23 mil millones, con alrededor de 150,000 empleos en el sector de la manufactura de equipo eólico. En las últimas décadas, Europa ha sido el principal promotor de la energía eólica a nivel global, para 2006, el 85.2% de la capacidad de generación eólica global estaba en tan sólo diez países europeos: Alemania, España, Dinamarca, Italia, El Reino Unido, Portugal y Francia. Europa ha sido de los principales impulsores de la energía renovable. Por ejemplo, el 20% del consumo eléctrico de Dinamarca es suministrado de fuentes eólicas. En España, el viento suministra un 8% de la electricidad del país y dato aumentó un 15% para 2010. Además, una investigación alemana considera que para el año 2015, el 14% de sus necesidades de electricidad pueden ser cubiertas con energía eólica, lo que representa tres veces más que su tasa de generación actual. En el siglo XXI la energía eólica crece de forma continua, principalmente en Europa y EE.UU., no obstante sigue extendiéndose al resto del mundo. El auge de los parques eólicos es debido a las condiciones tan favorables que existen de viento en diversas partes del mundo.

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4 La Energía Solar.

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n cuanto a la energía solar se dice que Arquímedes en el siglo III a.C. utilizó espejos solares para incendiar la flota enemiga que atacaba su ciudad. También se encontró evidencia en tablillas de arcilla que datan del 2000 a.c. que mostraban que las sacerdotisas encendían el fuego sagrado de los altares mediante espejos curvados de oro pulido. Aproximadamente en el año 1450 antes de J.C., existían en Egipto, unas estatuas sonoras del faraón Amenhotep III. El sonido producido por estas estatuas era consecuencia del aire calentado por la energía del sol en sus enormes pedestales, que eran huecos, y que comunicaban con el exterior por un orificio muy pequeño. Ehrenfried von Tschirnhaus (16511700), que era miembro de la Academia Nacional Francesa de la Ciencia, logró fundir con energía solar materiales cerámicos mediante la utilización de una lente de 76 cm. de diámetro. En el siglo XVIII d.c., se hicieron experimentaciones con hornos solares. George Louis Leclerc (1707-1788) fabricó un horno solar compuesto por 360 espejos con un foco común e hizo una demostración en los jardines del Palacio de Versalles, encendiendo una pila de leña a 60 m. El primer colector solar plano fue fabricado por el suizo Nicholas de Saussure (1740-1799), y estaba compuesto por una cubierta de vidrio y una placa metálica negra encerrada en una caja con su correspondiente aislamiento térmico. Este colector solar se utilizó para cocinar alimentos que se introducían en su interior. De igual forma Antoine Lavoisier (1743-1794), célebre químico francés descubridor del oxígeno, experimentó con lentes de 130 cm. de 94 | E s t u d i o s

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diámetro y fundió el platino, cuyo punto de fusión es de 17600C. Y en el siglo XIX la energía solar se utilizó para generar vapor que alimentaba máquinas de vapor, y para la destilación y potabilización del agua. En los inicios del siglo XX aumentó aún más el interés por todo tipo de fuentes de energía renovables, entre ellas la energía solar, en los años 30 y 40 proliferaron las patentes para calentadores solares de agua domésticos. En la década de los 50 la energía solar alcanzó su máximo apogeo en EE.UU. se desarrollaron desde cocinas solares a máquinas de vapor, y algunos dispositivos eléctricos que utilizaban células solares. En cuanto al resurgimiento de la energía solar como una disciplina científica se produce en 1953, cuando Farrington Daniels organiza en la Universidad de Wisconsin un Simposio Internacional sobre la utilización de la Energía Solar, auspiciado por la National Science Foundation de Estados Unidos. Dos años más tarde, en Tucson (Arizona), se celebró otro simposio y se formó la Asociación para la Aplicación de la Energía Solar. Como consecuencia de estos simposios se creó la revista ―Solar Energy‖, de muy alto nivel científico, que edita la Sociedad internacional de la Energía Solar con sede en Australia, entidad que sucedió a la asociación para la aplicación de la energía solar. En 1954 se descubrió la fotopila de silicio en los laboratorios de la bell Telephone, los cuales recibieron por ello un fuerte impulso debido a las inminentes necesidades de fotopilas para actividades espaciales. En la década de los años 60, el excesivo abaratamiento de los combustibles fósiles ocasionó que se dejara atrás el tema de la energía solar. Y fue hasta la década de los 70s, cuando resurge la investigación por las aplicaciones de energía solar en todo el mundo. En el año 1973 estalló la cuarta guerra árabe-israelí, por lo que la OPEP decidió elevar los precios del petróleo, las fuertes alzas de los precios, ocasionaron un fuerte impulso mundial de la energía solar, pues resultaba que ya podía ser competitiva con los nuevos y altos Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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precios del petróleo y de los productos energéticos en general. La intensidad de energía solar disponible en un punto determinado de la Tierra depende, del día del año, de la hora y de la latitud. Además, la orientación del dispositivo receptor influye en la cantidad de energía solar que puede aprovecharse. ―Es la energía radiante producida en el Sol como resultado de reacciones nucleares de fusión. Llega a la Tierra a través del espacio en cuantos de energía llamados fotones, que interactúan con la atmósfera y la superficie terrestres. La intensidad de la radiación solar en el borde exterior de la atmósfera, si se considera que la Tierra está a su distancia promedio del Sol, se llama constante solar, y su valor medio es 1,37 × 106 erg/s/cm2, o unas 2 cal/min/cm2. Sin embargo, esta cantidad no es constante, ya que parece ser que varía un 0,2% en un periodo de 30 años. La intensidad de energía real disponible en la superficie terrestre es menor que la constante solar debido a la absorción y a la dispersión de la radiación que origina la interacción de los fotones con la atmósfera‖ La energía solar fotovoltaica sirve para la generación de energía eléctrica. El primer efecto fotovoltaico fue descubierto por el físico francés Edmund Becquerel en 1839 al iluminar el electrodo de una célula electrolítica con electrolito poco conductor. Durante los años 1880, las primeras células fotovoltaicas eran fabricadas con Selenio y solamente conseguían entre el 1 y 2 por ciento de eficiencia de conversión. Los principios cuánticos desarrollados en los años 1920 y 1930, fundamentaron el presente modo de entender el fenómeno fotovoltaico. Otro beneficio que se obtiene con la instalación de energía solar, es el económico, pues existen países que pagan grandes sumas por las importaciones de energía, por lo que es deseable que cada país produzca y sea autosuficiente en su consumo energético. También es un compromiso, ya que todos los países firmantes del Protocolo de Kyoto están obligados a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera. Esto ha hecho que muchos paí96 | E s t u d i o s

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ses otorguen primas y subvenciones de gran magnitud, principalmente en Europa y EE.UU. cuya motivación es debido a que cada Kwh. generado tendrá un precio de venta muy alto, con un mantenimiento prácticamente nulo y cuya vida útil de la instalación es muy alta. En lo referente a la aportación social, una contribución importante de las energías renovables es que generan más puestos de trabajo que la energía fósil. Por cada 600 mil euros invertidos en energía solar se crean aproximadamente entre 4 y 6 nuevos empleos, la misma inversión en energía procedente del petróleo sólo crearía 0,6 puestos de trabajo. Los puestos generados por la inversión en energía solar no son estacionarios (ligados a la construcción de una central, etc.), y se distribuyen a pequeña escala por todo el territorio. La utilización de energía solar en zonas rurales o aisladas, permite la creación de pequeñas empresas, lo que favorece el desarrollo económico de zonas poco favorecidas. Además como hemos mencionado obtendremos otro tipo de beneficios, como el mejorar las condiciones de vida del entorno. ―Se estima que por cada 20 Kwh. de electricidad producidos a partir de la energía solar se dejan de emitir unos 10 Kg. de CO2 al año, lo que equivale a que durante la vida útil mínima estimada, es decir que en 25 años se evitan 250 Kg. de CO2. Esto es una cifra a tener en cuenta, ya que hay que pensar que cualquier contribución es poca y más en el momento actual, ya que todo hace indicar que el efecto invernadero producido por la quema de combustibles fósiles está provocando el cambio climático‖ (Díaz R., 2006). No obstante, para llegar a los avances actuales en cuestión de energía fotovoltaica, antes tuvo que pasarse por un recuento histórico de descubrimientos y experimentos de muchos científicos. En cuanto a la cronología de avances de la energía fotovoltaica, los primeros esfuerzos que se conocen datan desde 1839 cuando Edmund Bacquerel, físico francés, descubre el efecto FV: en una celda electrolítica compuesta de 2 electrodos metálicos sumergidos en Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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una solución conductora, la generación de energía aumentaba el exponer la solución a la luz. No fue hasta1873 cuando Willoughby Smith descubre la fotoconductividad de selenio. Y ya en 1877 fue construida la primera celda de selenio por Adams y R.E. Day quienes observaban el efecto fotovoltaico en selenio sólido. En el siglo XX, Albert Einstein público su trabajo acerca del efecto fotovoltaico en el año 1904 y en 1921 gana el Premio Nobel por sus teorías sobre del efecto fotovoltaico. Otro de los mayores avances del siglo fue el método Czochralski en el año 1918, que posibilitó en las décadas de 1940 y 1950 la obtención de monocristales de Silicio con la suficiente pureza para el desarrollo de células solares (junto con transistores y diodos). Las células solares están basadas en los mismos mecanismos físicos que los transistores y dispositivos cuánticos, y se desarrollaron impulsadas por la investigación espacial de los años 50 y 60 como alternativa a los generadores de isótopos radioactivos de los satélites. En el año 1951 el desarrollo de la unión p-n crecida posibilita la producción de una celda de germanio monocristalino. En 1954 los investigadores de los laboratorios Bell (Murray Hill, NJ) D.M. Chapin, C.S. Fuller, y G.L. Pearson publican los resultados de su descubrimiento celdas solares de silicio con una eficiencia del 4.5%. Y para el siguiente año (1955) se logra comercializar el primer producto fotovoltaico, con una eficiencia del 2% al precio de $25 cada celda de 14 mW. En el año 1958 continúan los avances, lográndose lanzar el 17 de marzo el satélite artificial Vanguard I, siendo el primer alimentado parcialmente con energía fotovoltaica. El sistema FV de dicho satélite con una capacidad de 0,1 W duró 8 años. En 1963 En Japón se instala un sistema fotovoltaico de 242 W en un faro. En la década de los años setenta continuaron los fuertes avances en EFV, para 1973 la Universidad de Delaware construye viviendas con energía fotovoltaica llamadas "Solar One". Las placas fotovoltaicas instaladas en el techo tienen un doble efecto: generar energía eléctrica y actuar de colector solar (calentado el aire bajo 98 | E s t u d i o s

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ellas, el aire era llevado a un intercambiador de calor para acumularlo). Entre los años 1974-1977 Se fundan las primeras compañías de energía solar. El Lewis Research Center (LeRC) de la NASA coloca las primeras aplicaciones en lugares aislados, en 1978 instala un sistema FV de 3.5-kWp en la reserva india Papago (Arizona). Es utilizado para bombear agua y abastecer 15 casas (iluminación, bombeo de agua, refrigeración, lavadora, ...). Es utilizado hasta la llegada de las líneas eléctricas en 1983, y a partir de entonces se dedica exclusivamente al bombeo de agua. La potencia instalada de EFV supera ya los 500 kW. En la década de los ochenta, los avances fueron variados, entre los que se cuenta: la empresa ARCO Solar produjo más de 1 MW en módulos FV en un año. En 1981 un avión llamado "Solar Challenger", abastecido por EFV, logra levantar el vuelo. Y en Jeddah, Arabia Saudita, se construye una planta desalinizadora por ósmosis-inversa abastecida por un sistema FV de 8-kW. Y para 1982 la producción mundial de EFV supera los 9.3 MW. Ese mismo año entra en funcionamiento la planta ARCO Solar Hisperia en California de 1-MW. En el año 1983, la producción mundial de EFV superó los 21.3 MW, con ventas que superan los 250 millones de dólares. Y un vehículo alimentado por EFV con 1 kW nombrado Solar Trek atraviesa Australia recorriendo 4000 km en menos de 27 días, con una velocidad máxima de 72 km/h, y la media 24 km/h. El mismo año ARCO Solar construye una planta de EFV de 6-MW en California, en una extensión de 120 acres, que se encuentra conectada a la red eléctrica general y suministra energía para 2500 casas. En el año 1992 fue Instalado un sistema FV de 0.5-kW en Lago Hoare, Antártida, con baterías de 2.4-kWh, que es utilizado para abastecer el equipo de laboratorio, la iluminación, equipo de cómputo como Pcs e impresoras y un horno microondas. Otro logro los noventa es el del avión movido por EFV sobrevuela Alemania en el año 1996 el "Ícaro" cuyas alas y la zona de cola están Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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recubiertas de 3000 células de alta eficiencia con una superficie de 21 m2. Para el año 1998 fue celebrada la segunda Conferencia Mundial Fotovoltaica en Viena, en la que se menciona que ya se alcanza un total de 1000 MWp de sistemas fotovoltaicas instalados. Y tan sólo en el año 2002 se producen más de 500 MWp de generadores fotovoltaicos en un año. La carrera por la aplicación de mayores fuentes de energía renovables es imparable. A finales de la década de los años 90 los Estados Unidos (EE.UU.) poseían la mayor potencia instalada. Sin embargo la fuerte expansión de Japón y la Unión Europea (UE) en el mercado fotovoltaico han hecho que, en el año 1999 Japón superara a EE.UU y en el 2002 Europa también logró superar por primera vez a Estados Unidos. Desde entonces estas diferencias han aumentado cada día más. En la UE la potencia instalada experimentó un crecimiento del 56% en el año 2002, mientras que la de Japón fue del 46 por ciento. En el año 2003, la tasa de crecimiento para Japón fue de 45 por ciento y la de Europa de un 50 porciento mientras que Estados Unidos retrocedió con un total de potencia instalada casi un 10 por ciento en el mismo año. La demanda de energía fotovoltaica continúa creciendo, a tasas de entre el 30 y el 40% para 2006 y del 30% entre los años 2007 a 2010. La demanda en Japón crece un 30% cada año, a pesar de la reducción de los incentivos gubernamentales. Y en Alemania, se tuvo un crecimiento del 50% en el 2006, un 40% en el 2007 y de un 30% para el año 2010. En Estados Unidos y en el resto del mundo el crecimiento de la demanda de energía fotovoltaica es de un 30% cada año. Países como España, Corea del Sur y China pueden jugar papeles importantes. En el caso de España se ha llegado a hablar de la siguiente Alemania, en lo que respecta al menos a tecnología y producción. En el caso de Corea del Sur existen planes para instalar una gran capacidad (1.3 GW para el 2011), mientras China continuará con su política de instalaciones rurales. En la UE durante el periodo 1999-2003, la potencia instalada 100 | E s t u d i o s

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se multiplicó por 4.5, pasando de los 127 MWp a los 573 MWp. La mayor parte de la nueva potencia instalada en 2003 se conectó a la red (hasta en un 95,1%), frente al 92,3% del año anterior. Dentro de la UE el 86% de todas las instalaciones están integradas en la red y al igual que en los años anteriores, el mercado alemán volvió a ser el más dinámico, instalando 133 MWp nuevos (lo que supuso casi las tres cuartas partes de toda la potencia instalada ese año en la región europea). El resto de países se encuentran a una gran distancia, siendo España el segundo país por cantidad de potencia instalada. El objetivo previsto por la UE para el año 2010 fue el de alcanzar los 3,000 MW de potencia instalada en sistemas fotovoltaicos, para con ello logar alcanzar el objetivo del 12% de la energía primaria demandada en la Unión Europea, producida con fuentes de energía renovables para ese mismo año. No obstante y tomando como referencia el año 1995, para llegar a las metas propuestas sería necesario multiplicar por 100 la potencia. Algunos organismos, estimaron que la cifra necesaria para cumplir los objetivos debería ser de entre 3000 MWp y 4000 MWp. Pero en la actualidad sólo Alemania cumple con esas expectativas de crecimiento.

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5 La Biomasa y los Biocombustibles.

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n cuanto a la utilización de la biomasa, esta ha venido utilizándose como combustible, en forma de leña, desde que el ser humano la utilizó junto con el fuego para calentarse, desde entonces y hasta la actualidad se sigue utilizando para uso doméstico en los hogares, ya sea para calentarse o en las zonas rurales también para cocinar, entre otros usos. Antiguamente también se utilizó la biomasa de leña para dar movimiento a máquinas y molinos y en el transporte (navegación a vela), pero el consumo de leña decreció enormemente cuando se inventaron los motores de combustión y eléctricos, que transformaron la producción energética. El uso inmoderado de la utilización de energía renovable proveniente del carbón de madera (biomasa) produjo la primera crisis de la energía de que se tiene noticia: como la pérdida de los bosques de la España peninsular, en la forja catalana, con la cual se fundieron las armas (los cañones) que defendían las costas del Imperio Español. También hubo otras deforestaciones semejantes en los bosques de los Estados Unidos, quemados como combustible que alimentaba las locomotoras de vapor de los ferrocarriles o en las riberas del río Magdalena, en Colombia, bosques quemados como combustible en las calderas de los barcos de vapor que surcaban el río. Los biocombustibles son una alternativa viable para sustituir parcialmente a la gasolina y el diesel, ya que tienen la ventaja de reducir la dependencia energética hacia los combustibles fósiles, ayu102 | E s t u d i o s

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dan a disminuir las emisiones de CO2 y otros gases de efecto invernadero, genera co-productos de alto valor añadido para diversas industrias y puede ayudar a revitalizar las zonas rurales. No obstante, el uso de cultivos alimenticios para la producción de biocarburantes ha causado tensiones en los precios de los granos y en consecuencia en los mercados agroalimentarios. El desarrollo de los biocombustibles está muy vinculado a los apoyos gubernamentales y a las estrategias de política pública. Tanto del lado de la producción como del consumo de dichos biocarburantes, favoreciendo estrategias de oferta y demanda. El progreso del sector energético debe ir acompañado de la adopción y desarrollo de cultivos de alto rendimiento energético cuya producción sea de calidad y, que requieran de menores insumos para su producción, que genere productos de mayor valor añadido tanto para los agricultores, como para la industria procesadora. Los biocombustibles (biodiesel y etanol) son elaborados a partir de cultivos agrícolas y de otras materias primas renovables. El etanol puede ser producido también por material lignocelulosico y aceite pirolítico tratados con avanzados procesos y cuyos insumos diversos tipos de biomasa. Se ha hablado mucho de los efectos medio ambientales de los biocombustibles, ya que al tener mayor índice de octano al de la gasolina y menor presión de vapor, generan menores efectos evaporativos. No obstante, no se ha hablado de los beneficios socioeconómicos, los beneficios sociales pueden estar ligados al mejoramiento en la producción y localidad de vida de las zonas rurales, ya que pueden representar una oportunidad. Entre las ventajas que pueden obtenerse al insertar los productores rurales a la producción de biocombustibles están: 1) Ayudar a reducir los contaminantes nocivos para la salud humana. 2) Mayores oportunidades de empleo y autoempleo. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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3) Cohesión social. 4) Aprendizaje en la especialización de la producción de biocombustibles y manejo de los insumos que se utilizan para su producción. Los biocombustibles requieren más fuerza de trabajo que los combustibles fósiles, sin embargo si pueden representar una oportunidad para los países que quieren dejar atrás su dependencia del petróleo. Actualmente el etanol es producido a partir de maíz, trigo, remolacha azucarera, sorgo dulce, caña de azúcar Anualmente se producen toneladas de residuos en todo el mundo, residuos de cultivos de arroz, cereales, bagazo de caña, cáscara de coco, de nuez y aserrín. Todos ellos son retirados en el centro de procesamiento y al tener bajo porcentaje de humedad entre 10 y 30 por ciento son más adecuados para la combustión directa que para la fermentación anaeróbica como en el caso del ripio de frutas. Ver en la tabla 1 las fases de investigación con residuos a nivel global. La adaptación exitosa de programas de desarrollo de biocombustibles a nivel nacional, regional y local necesita paralelamente de políticas de adaptación y soporte, para asegurar que los recursos con los que se cuenta son utilizados con la mayor efectividad posible. El etanol es una fuente de energía producida a base de la fermentación del azúcar de las plantas. En los Estados Unidos se produce básicamente del maíz, en Latinoamérica de la caña de azúcar. Brasil es el primer productor y consumidor mundial de etanol. El gobierno brasileño creó un programa para aumentar la producción de alcohol de caña de azúcar en el año 1970 como respuesta a la crisis del petróleo de los años setenta. El alcohol de caña se utilizó para sustituir la gasolina y el programa tuvo éxito. El etanol fue producido en grandes volúmenes y es utilizado de forma pura y 104 | E s t u d i o s

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como aditivo para la gasolina. Se ha anunciado que con el fin de proteger el medio ambiente, el gobierno de Brasil reservará áreas específicas para la producción de biocombustibles y garantizar la producción de alimentos. Esto ha surgido como respuesta a los temores generalizados de que el incremento de la producción de caña de azúcar para la elaboración de etanol, desplace los cultivos de productos básicos como la soja en la zona del Amazonas. Tabla 1. Principales Materias Primas en fase de investigación para producir Etanol. Empresa Abengoa (España)

Materia prima Paja de maíz y trigo, rastrojo de milo y pasto varilla (switchgrass) Alico (EEUU) Madera, residuos cítricos y jardinería BioEthanol (Japón) Residuos de madera BlueFire Etanol (EEUU) Paja de arroz, cebada, maíz y trigo China Resources Alcohol Corpora- Paja de maíz tion (China) Logen (Canadá) Paja de cereales (arroz, cebada, maíz y trigo) Lignol Innovations (Canadá) Astillas de madera, paja de maíz y pasto varilla Mascoma (EEUU) Pasto varilla y madera Range Fuels (EEUU) Residuos de Madera Verenium (EEUU) Bagazo de caña de azúcar y madera Fuente: Elaboración propia con datos de Waltz (2008) en El sector de biocombustibles. Una alternativa energética, Fundación Cajamar (2009).

Brasil fue pionero en producción de etanol a nivel mundial. En el año 1975 se estableció el programa llamado Programa Nacional del Alcohol (Proalcohol) con la finalidad de sustituir parcialmente a la gasolina, gracias a este programa se ha promovido la producción de alcohol para fines combustibles principalmente para Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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uso en los transportes. Los incentivos otorgados a la producción así como los bajos precios del azúcar hicieron que se sextuplicara la producción del alcohol entre 1975 y 1979. Para el año 1980 se fijó el siguiente programa Proalcohol para 1985 con una meta de producción de 10,700 millones de litros, de los que 9,200 millones sustituirían la producción de gasolina y 1,500 se destinarían para insumos químicos. Pero para 1985 se superó la cifra total llegando a producir 11,800 millones de litros. También durante este periodo se desarrolló una nueva tecnología de automóviles impulsados solamente con alcohol. En la actualidad más del 80 por ciento de la flota de automóviles de pasajeros se mueven con alcohol. El resultado del plan Proalcohol fue un éxito y en términos de sustitución de energéticos se logró un ahorro de 120 000 barriles diarios de petróleo importado. Ha sido, empero, fuertemente criticado por su costo financiero, su costo de oportunidad en términos de producción de alimentos y su costo ecológico. En el periodo de 1978-1982 se estima que las subvenciones crediticias llegaron a 1 900 millones de dólares (383 Borges et al. 1985, pág. 115a en Maddison, 1993, pág. 90). En el año 1990 se liberalizaron los precios del alcohol hidratado con lo que el programa Proalcohol fue definitivamente eliminado. Sin embargo, el gobierno brasileño continúa otorgando incentivos a la producción de biocombustibles en forma de soportes y créditos, combinados con regulación de los mercados y exenciones de impuestos. Existe un impuesto de 20 por ciento para las importaciones de etanol. Las regulaciones de mercado se hacen para el etanol mezclado con gasolina 20-2534 por ciento utilizado para los transportes. Se otorgan créditos para compras de etanol y menores impuestos en el consumo de etanol para promover la sustitución por gasolina. Se ha aprobado una ley en la que se establecen metas obligadas para producción de biodiesel del 2 por ciento, lo que representa 800 millones de litros por año para finales del 2007, 5 por 34

Con una variación permitida de +/- 1 por ciento.

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ciento, 2 millares de litros por año para 2013, y un 20 por ciento, 12 millares de litros por año, para 2020. También se han establecido programas de apoyo para las familias con créditos para producir aceite de castor utilizado para la producción de biodiesel (OCDE, 2006, pág. 19). Los Estados Unidos son el segundo mayor productor de biocombustibles en el mundo, utilizando el maíz para la producción de etanol. Se han implementado políticas que crean incentivos y refuerzan la producción y utilización de biocombustibles. La Energy Tax Act de 1978 que daba exención de impuestos a las gasolinas hechas de alcohol, con una exención del 10 por ciento para el gasóleo y una subvención de 40 céntimos por galón para el etanol. A partir de 1980, se aprobó una ley de apoyo de 40 céntimos por galón (11 céntimos por litro), de la mezcla de gasolina con etanol con un 85 por ciento de volumen de etanol y se extendió la subvención a 60 céntimos por galón (16 céntimos por litro). En 2004, se creó un crédito de impuesto indirecto para el etanol volumétrico contra cargas mayores de impuestos para la gasolina. Se creó un crédito para el biodiesel de un dólar por galón (26 céntimos por litro). Si se encuentra hecho de aceite reciclado de cocina entonces el apoyo es de 50 céntimos por galón (13 céntimos por litro). En la actualidad se siguen otorgando incentivos para la producción y consumo de etanol y biodiesel (OCDE, 2006, pág. 19). En los EEUU el etanol es utilizado como aditivo para la gasolina, aunque en menor grado que Brasil. Para el año 2000 el 99.7 por ciento del etanol consumido en los EEUU fue en forma de gasohol o E10 (mezclas de gasolina con hasta 10 por ciento de etanol). El etanol es producido y consumido de forma mayoritaria en el medio oeste en donde se cultiva el maíz. El impacto de los biocombustibles ha sido profundo. Ahora los EEUU han anunciado a través de su exsecretario de agricultura, Mike Johanns, para el proyecto de la Farm Bill 2007-2012 que establece el desacoplamiento de algunas subvenciones, entre ellas está la Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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reducción de las subvenciones al maíz. Esto fue explicado porque actualmente ante los elevados precios del grano, precio que además se espera que continúe alto, el gobierno estadounidense eliminará las subvenciones de préstamo para mercadotecnia y contracíclicos, y en la época en que presidente Bush anunció la reducción el presupuesto en general para otro tipo de subvenciones del maíz (Matilde Pérez U., ―Anuncia Estados Unidos que reducirá subsidios a sus productores de maíz‖, periódico la jornada, 7 de marzo del 2007). En agosto del 2005, en EEUU el presidente Bush firmó la nueva Ley de Energía con un costo fiscal de 12,317 millones de dólares para los próximos diez años. También se otorgarán créditos a quienes compren autos híbridos que utilicen biocombustibles. Además se ha dicho que con esta ley se repartirán favores a agricultores productores y empresarios, ya que los productores de maíz y empresas como la Archer Daniela- Midland que elabora el 40 por ciento del etanol de EEUU recibirán subvenciones por cerca de 2,300 millones de dólares y los consumidores pagarán aún más por la gasolina. Esta misma compañía es una procesadora de alimentos muy grande y mantiene el control de los alimentos (San Vicente Tello, 2007, pág. 4). Sin embargo para la producción de etanol se tendrían que utilizar toda la producción de maíz para cubrir las demandas de etanol de los EE.UU. en el año 2005, lo que provocaría que no hubiera maíz suficiente para la alimentación del para la industria del ganado, la avícola y la porcina (Infante, 2007, pág. 89). En cuanto a la UE, el biocombustible de mayor uso es el biodiesel. Este es producido principalmente a partir del aceite de la semilla de colza y, en los últimos años, a partir de soya, girasol y palma. Europa pretende que, en el año 2010, el 5,75% del combustible que consume el transporte público sea de origen vegetal, es decir, que sea hecho a base de biocombustibles. Sin embargo, la Unión Europea está consciente que no se puede autoabastecer de la materia prima que requiere para cubrir estas cuotas. La Agencia Europea para el Ambiente calcula que, para cumplir con los objetivos 108 | E s t u d i o s

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del 5.75%, se necesitará dedicar entre el 4 y el 13 % del total de tierras agrícolas de la EU-25, en función de la elección de cultivos y del desarrollo tecnológico (EEA, 2004). Por tanto, se ven en la necesidad de importar, ya sea la materia prima o los biocombustibles de países del Tercer Mundo, especialmente, de América Latina. En este contexto, los países de América Latina ven, en esta decisión, una oportunidad de exportar soya o caña de azúcar, o en su lugar biodiesel o etanol. La demanda por diesel en Europa es superior a la demanda de gasolina en Europa, por lo tanto, el mercado de biodiesel es superior al de etanol, por lo que los cultivos que crecerán en América Latina, para servir al demandante consumidor europeo, serán la soya y la palma africana. El biodiesel es un combustible renovable que puede sustituir plenamente al diesel proveniente del petróleo. Ambos combustibles se usan en el motor de ciclo diesel, inventado por Rudolph Diesel para incentivar la producción de aceites vegetales. R. Diesel (1858-1913) fue un ingeniero alemán inventor del motor de combustión de alto rendimiento que lleva su nombre, el motor diesel, motor aplicable a la locomoción. En el año de 1900 fue presentado por primera vez el motor en la feria de París, motor que funcionaba con aceite de maní. Este motor que sustituyó al aceite de cacahuate por petróleo por ser más barato, por esta razón este desarrollo tecnológico agrícola fue una de las claves del éxito petrolero posterior que ha utilizado hasta la actualidad este motor. No obstante este motor fue hecho especialmente para ser utilizado por combustibles hechos a partir de aceites vegetales por lo que el biodiesel puede sustituir plenamente al diesel petrolero. El mayor productor de biodiesel en el mundo es Alemania que produjo 1.9 millones de toneladas anuales del biocombustible en el año 2005, y 2.6 millones en el año 2006 y con una capacidad instalada de 3.4 millones de de toneladas al cierre del año. En el año 2007 la capacidad instalada para producción de biodiesel fue de 9 millones de toneladas de las que corresponden 5.6 millones a AleEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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mania (Sabri Ahmad en Infante, 2007, pág. 86). Esto en respuesta a la exigencia de la UE en el año 2003 de usar un mínimo de 5.75 por ciento de energía renovable para sus transportes en el año 2010, lo que se traduce en la utilización de biodiesel en 4.4 por ciento para el mismo año. En Europa se produce biodiesel de colza (rapeseed). No obstante la UE tiene grandes problemas para cultivar la materia prima y obtener insumos por la poca extensión de sus territorios. Otro de los inconvenientes es un tratado con Estados Unidos que restringe a 4.93 millones el número de hectáreas que puede ser sembrada con este tipo de cultivos. Este acuerdo ―Blair House‖ data de 1992 y puso un límite a la Unión Europea para producir aceites vegetales a través de la extracción de semillas, el acuerdo fue la respuesta a una disputa entre ambas potencias sobre las irregularidades de los subsidios domésticos que concedía la UE. Dicho acuerdo restringe el área que la UE puede sembrar con semillas oleaginosas a 4, 933, 800 hectáreas. Y también restringe la cantidad de tortas o subproductos a 1 millón de toneladas producidas con fines industriales. Todo esto causa un detrimento a los cultivadores de girasol y colza quienes utilizan como fertilizante o queman las tortas, ya que no pueden recuperar parte de los costos de producción con la venta de tortas a la industria. Alemania indujo la utilización de biodiesel, ya que es considerado un combustible limpio, para promoverlo ofreció a un precio de 0.83 euros por galón que estaba por debajo del diesel petrolero, lo que incentivo que en el año 2006 las compras de biodiesel puro 35 se incrementaran en un 48 por ciento. Europa occidental tiene supremacía en la producción mundial de biodiesel, no obstante América Latina tiene proyectos que se encuentran en construcción. El resto del consumo fue hecho por flotas cautivas quienes también aprovecharon el incentivo tributario del consumo de biodiesel, utilizando mezclas. En el año 2006 Alemania eliminó las exenciones 35

También conocido como B100.

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tributarias, gravó el uso del biodiesel y anticipó el uso obligatorio de mezclas, hizo efectivo el gravamen de 0.34 céntimos de euro por galón, el cual irá creciendo hasta llegar a 1.70 euros por galón en el año 2012. En el año 2007 anticipó el uso obligatorio de B4.4 que contiene 95.6 por ciento de diesel petrolero y 4.4 por ciento de biodiesel, que quedó gravado igual que al combustible petrolero. Todo esto ensombrece los mercados de biodiesel en Europa, tanto para los productores como para los consumidores quienes difícilmente consumirán el B100. (Infante, 2007, pág. 87). El aceite más utilizado para la producción de biodiesel es el de colza en la Unión Europea y el de soya en los Estados Unidos, seguido del aceite de palma en Sudamérica y Asia. Existe otro insumos la higerilla y la jatropha curcas originaria del continente Americano, el aceite producido por la jatropha no es comestible por lo que no compite con el aceite vegetal para la alimentación. Esta última está siendo sembrada en la India, indonesia, África, México y Centroamérica. Tabla 2. Rendimiento productivo de biodiesel por insumo. Insumo Palma Colza Jatropha curcas Girasol Soya

Rendimiento por hectárea 5 toneladas de aceite rojo y una de aceite laúrico 1.25 toneladas de aceite 1.2 toneladas de aceite 1.2 toneladas de aceite 0.6 toneladas de aceite

Fuente: Elaboración propia con datos de Infante, 2007, pág. 88.

La Palma produce el 34.7 por ciento de la producción mundial de biodiesel en un área del 4.8 por ciento de las 220 millones de hectáreas sembradas con semillas de oleaginosas. En cuanto a la jatropha curcas es un insumo que necesita un Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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uso intensivo de mano de obra, y esta solo es rentable cuando se dan las siguientes condiciones: a) La mano de obra no calificada es pagada en menos de 7.20 dólares por día. b) Existe un crédito subsidiado para el 70 por ciento del valor de la inversión. Por ello la jatropha es sembrada en países en dónde la mano de obra no calificada es barata como en la India, Indonesia, Egipto y México. Los biocombustibles tanto el etanol como el biodiesel tienen una gran limitación y es que no existe suficiente materia prima para toda la producción que se necesita. En cuanto al biodiesel, para hacer una sustitución B20 en todo el mundo sería necesario triplicar la producción de grasas y aceites para atender las necesidades de energía y las demás necesidades tradicionales consumo y aseo que cubren estos insumos. Además si se utilizaran todas las grasas y aceites producidos en el mundo en el año 2005 sólo se hubiera podido sustituir el 9.5 del diesel petrolero en ese mismo año. Lo que demuestra que hasta el momento la producción de biodiesel si compite con el aceite vegetal alimenticio. En cuanto a la jatropha que no compite con el aceite alimenticio, si compite con el uso de la tierra lo que también podría representar un problema (Infante, 2007, pág. 89) La planta Jatropha curcas pertenece a la familia Euphorbiaceae. Al parecer es originaria de México y América Central, se cultiva en otras partes del mundo. El fabricante aeronáutico europeo Airbus efectuó en México un vuelo de demostración con biocombustible producido en el estado de Chiapas a base de aceite de jatrofa (arbusto oleáceo), informó hoy la filial de EADS. ―Ese vuelo de ensayo es la consecución de un proyecto ambicioso, lanzado por Interjet hace dos años para desarrollar una cadena de producción de bio112 | E s t u d i o s

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combustibles renovables para crear una plataforma mexicana de bio-kerosene sostenible para la aviación‖. El avión elegido para la demostración fue un A320 que despegó del Aeropuerto Internacional de México con destino al de Albino Corzo de Tuxtla Gutiérrez, en el estado de Chiapas, en el sur del país. El combustible utilizado por el aparato está compuesto por un 30 por ciento de biocombustible tratado por la empresa UOP, filial de Honwywell, y producido a base de jatropha. La utilización de jatropha podría ser una etapa importante para el establecimiento de una solución de biocombustible para la aviación siempre y cuando sea, al mismo tiempo, viable y sostenible desde un punto de vista, energético, financiero y medioambiental‖. Airbus destacó ―que algunos estudios indican que la jatrofa puede reducir hasta el 80% la huella global del CO2, en comparación con el kerosene que se utiliza normalmente en la aviación‖ (Noticia del 1 de abril de 2011 París agencia EFE). No obstante al dilema que se enfrenta la producción de biocombustibles en general es la obtención de insumos con balance energético, financiero y mediaombiental positivo, por ende se sigue en la lucha por la búsqueda del santo grial de los insumos que puedan ser obtenidos de formas más eficientes.

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6 Conclusiones.

A

finales de los años 70, se instaló también el paradigma de agricultura sustentable, lo que dio pie posteriormente al Desarrollo sustentable. Conceptos que fueron cobrando mayor importancia con el tiempo y no podemos negar que es el ámbito agropecuario el que cobra suma importancia para el cumplimiento de los objetivos de sustentabilidad a nivel global. Los biocombustibles se producen en el mundo como combustibles renovables y que pueden sustituir tanto a la gasolina como al diesel. El aumento de la demanda mundial de alimentos y energías limpias y renovables para los próximos años, impulsará a elevar sus precios, al menos en el corto y mediano plazo. Países con ventajas naturales en suelo (disponibilidad y capacidad), clima (tropical y sub tropical) y recursos hídricos (en cantidades razonables y/o abundantes de acuerdo al lugar) podrán posicionarse competitivamente en los mercados internacionales, a partir de producción sostenible (agro energías y alimentos), con crecimiento sostenido, socialmente inclusivo (mitigación de pobreza y mayor equidad social), y con amigabilidad ambiental. De esta forma la historia no termina aquí, sino que se escribe día a dia en la lucha de mejores y más eficientes formas de obtención y utilización de energía alternativa al petróleo.

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EL IMPACTO MUNDIAL DEL PETRÓLEO Y SHALE GAS. Erasmo Sáenz Carrete*

Sumario: Resumen. Abstract. Introducción. 1.- La euforia. 2.- La técnica de extracción. 3.- El gas y petróleo shale en México. 4.- Los impactos ambientales. 5.- Los problemas de salud. 6.- El cuestionamiento social. 7.- La normativa en varios países europeos y Estados Unidos. 8.- Algunas conclusiones. 9.- Bibliografía.

Resumen.

L

os descubrimientos por parte de Petróleos Mexicanos (PEMEX) de tres pozos que contienen shale gas (gas lulita) en el Estado de Coahuila aumentan las posibilidades para que México participe también de este método de extracción de petróleo. Sin embargo, este sistema tiene el inconveniente de afectar seriamente el medio ambiente, tal y como ha ocurrido en Canadá y en Estados Unidos. Países como Francia han rechazado la eventualidad de este tipo de tecnología aduciendo precisamente por los efectos ambientales que esto produciría en su territorio. No debe pasarse por alto también que esta tecnología cambiaría en el me*

Profesor-investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. [email protected] Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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diano término la correlación de fuerzas en torno a nuevos países productores de petróleo. Este sería el caso de Estados Unidos que desde el año 2011 se ha convertido en país exportador de sus biocombustibles como por la explotación del shale gas a gran escala. Sin embargo, estos combustibles no convencionales son de poca duración como caros: se corre el riesgo de provocar una burbuja financiera. Se requiere para ello de una normativa integral, pública y transparente que acompañe todo el proceso de la explotación de las arenas bituminosas. Palabras Clave: shale gas, shale oil, United States, Canada, Mexico, PEMEX, Polonia, Dinamarca, Reino Unido, Francia, Suráfrica, Alemania, España

Abstract.

T

he hydrological fracturing to produce oil sands and oil shale gas has changed, no doubt, the correlation of forces in the production of conventional oil and gas. In this regard the United States and Canada are positioned as strong producers of unconventional oil and gas. Other countries would participate in this trend as South Africa, Australia, Argentina, Denmark, Poland, the UK and Mexico, among others. However, the geological, hydrological, environmental, health and social costs do not justify the exploitation of this type. We Must have met the objections made several countries, including France, for not developing these technologies for its multidimensional impact. The euphoria that exists in several States of the American Union and Canadian provinces is offset by the significant increase in cases of serious environmental impact. Opposition to this type of exploitation is widespread in many parts of the world as the same U.S. and Canada, France, Germany, UK, Argentina, Mexico and 124 | E s t u d i o s

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Romania. On 19 October 2013, a World Day against the exploitation of gas schiste was conducted. In any case, the legislation that is emerging especially in Poland and Denmark marks an important precedent: the focus on the exploitation of the tar sands can not be left to chance: a constant monitoring is required to see its impact on all phases of development. Keywords: shale gas, shale oil, United States, Canada, Mexico,

PEMEX, Polonia, Dinamarca, Reino Unido, Francia, Suráfrica, Alemania, España

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Introducción.

E

l mundo energético experimenta dos cambios relevantes en los años que va el siglo XXI. Por un lado, la viabilidad de los biocombustibles y fuentes alternativas al petróleo se van haciendo realidad por la energía fotovoltaica, eólica y térmica; por el otro lado, la viabilidad en la extracción del petróleo y gas por la existencia de arenas bituminosas que mediante agua y un cocktail de productos diversos logran la liberación de petróleo y gas. Estos dos factores han cambiado la correlación tanto al interior de los países productores de petróleo como la emergencia de verdaderas potencias petroleras, estos son los casos de Canadá y Estados Unidos.36 Prácticamente este último se vuelve autosuficiente en necesidades energéticas y para el año 2020 se convertiría en el mayor productor de petróleo y gas no convencionales. Tres son los tipos de gas: el gas que se encuentra normalmente en los yacimientos de carbón, el tight gas que se encuentra tanto en yacimientos de débil permeabilidad o porosidad y el shale gas el más controvertido por sus efectos medioambientales. A este respecto, la Unión Europea estudia una directiva común a efecto de evitar los accidentes en torno al entorno como ha ocurrido en Estados Unidos.37 Las técnicas para la extracción del shale gas o gas ―de esquisi36

International Energy Agency, Worl Energy Outlook 2012, Resumen ejecutivo, Spanish translation. 37 L. D. /E. G. S. “Subirse o no al tren del „fracking‟”, El País, 27 de mayo de 2013, p. 24.

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to‖ o gas de pizarra han evolucionado en muy poco tiempo (unos diez años). En efecto, este gas se encuentra en la roca madre cercano a los lugares del tight gas. Al generalizarse la técnica de perforación horizontal y que era posible estimular a través del agua los yacimientos donde se encuentra este gas, esto permitió un paso fundamental.38

38

Collectif d‟experts, “Une nouvelle géopolitique de l‟enérgie”, Note n° 173 - Fondation Jean-Jaurès - 22 mai 2013 – p. 5 Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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1 La Euforia.

L

a explotación del gas de esquisito y el petróleo asociado a las arenas bituminosas ha creado una sobrestimación de su explotación y no ha considerado que el proceso de extracción hace que la producción disminuya muy rápido. Tanto en el sector académico e incluso en los medios petroleros se ha dado la alarma e incluso se habla de una eventual burbuja que puede tener efectos graves sobre la economía mundial. 39 En efecto, la explotación de este tipo de gas tiene una rentabilidad muy corta. En cada pozo fracturado y reactivado se obtiene gas o petróleo en cantidades importantes, pero al cabo de dos años la producción comienza a decaer. En otras palabras, hay una rentabilidad inmediata, pero de corta duración y las inversiones que se requieren y el agua que se necesita para reactivar la roca madre es muy alta. Entonces es necesario perforar al mismo tiempo varios pozos. Lo que aumenta el territorio que se explota y por consiguiente, el medio ambiente afectado. Lo cierto de todo esto es que Estados Unidos ha disminuido considerablemente su dependencia energética al más utilizar energías renovables (primer productor de etanol), pero sobre todo al lograr técnicas efectivas para la obtención de gas y petróleo de esquisito. 39

Nafeez Mossadeq Ahmed, “¿Transformación energética o eventual episodio financiero? La gran estafa del gas esquisito” Le Monde diplomatique en español, marzo de 2013, p. 24.

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Varias regiones del mundo han sido identificadas como susceptibles de tener arenas bituminosas. En Estados Unidos se encuentran en la región de Bakken en los Estados de Dakota del Norte, en la región Eagle Ford del Estado de Texas, en la cuenca de los Apalachios, la región de Monterey y sus alrededores en el Estado de California, Barnett Shale, Ft. Worth Basin, Texas Barnett Shale, Ft. Worth Basin, Texas, Eagle Ford Shale Play, Western Gulf Basin, South Texas, Fayetteville Shale, Arkoma Basin, Arkansas Fayetteville Shale, Arkoma Basin, Arkansas, Haynesville-Bossier Shale Play, Texas-Louisiana Salt Basin, Marcellus Shale Play, Woodford Shale Play, Arkoma Basin, Oklahoma, Woodford Shale Play, Anadarko Basin, Oklahoma and Texas, Woodford Shale Play, Ardmore Basin, Oklahoma y Texas. En Francia cerca de la región parisina y el sur de Francia. Se estima que una cuarta parte de estos recursos sobre el suelo europeo se encuentran en este último país. 40 Hay también otros sitios en Polonia, incluso la isla de Anticosti, en el golfo de San Laurent en el Quebec se piensa fracturar su subsuelo. 41 España,42 Alemania, África del Sur están en la misma dirección y recientemente en México se ha descubierto una región en el Estado de Coahuila que parece ser la continuación de la zona de Eagle Ford. 43 Esto puede apreciarse en el Mapa 1. Se estima que sea el cuarto país en disponer de este tipo de recursos a nivel mundial. 44 Sin embargo, sólo Dinamarca, Polonia y el Reino Unido están en proceso de explotación de algunos sitios. 40

41

42

43

44

Emmanuel Raoul, “En France, militants et élus bloquent les projets de forage. Mobilisation-éclair contre le gas de schiste”, Le Monde diplomatique, junio de 2011, edición electrónica. Le Monde, “De plus en plus de pays se lancent dans l'exploration du gaz de schiste”, 28 de agosto de 2013, edición electrónica. Santiago Carcar, “La energía encuentra su nuevo El dorado”, El País, 27 de julio de 2011. El Financiero, “Pemex confirma tres pozos transfronterizos de shale gas”, 3 de junio de 2013, p. 17. “Entrevista a Carlos Morales Gil, director general de PEMEX Exploración y Producción”, por Alberto Aguilar en el Programa Don Dinero de Radio Centro, 1 de diciembre de 2011. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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En el Reino Unido se presenta también esta situación en la región de Balcombe, un poblado de Sussex, situado a 35 kilómetros al sur de Londres. Una fuerte inquietud y protestas se han dado en la región afectada.45 Mapa 1. Zonas de extracción de gas lulita en Estados Unidos (2011).

Fuente: Energy Information Administration a partir de varias fuentes.

45

Gilles van Kote, “Un village cossu du Sussex se refuse au gaz de schiste”, Le Monde, 11 de agosto de 2013.

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2 La Técnica de Extracción.

L

as arenas bituminosas se encuentran a una profundidad cercana a los 3 mil metros.

Para llegar a ellas se hace de manera horizontal, aunque se tenga que perforar dos pozos de manera convencional. El método se conoce como Steam Assisted Gravity Drainage, SAGD) traducido como perforación gravitacional asistida por vapor. Esta técnica fue desarrollada casi simultáneamente por el ingeniero George Mitchell del Estado de Texas en la década de los años noventa y su aplicación y perfeccionamiento por la empresa estadounidense, Devon Energy de la perforación horizontal. 46 Se conoce como el fracking o fracturación hidráulica. Esto era conocido desde hace unos sesenta años mediante el proceso de inyección de agua en rocas permeables y porosas en otro tipo de subsuelos. Ahora bien, el primer pozo sirve para licuar el bitumen (compuesto químico de varias substancias, entre las cuales sobresalen los carbonos y el hidrógeno) mediante una inyección de vapor a presión con lo que el bitumen se hace líquido. El otro pozo sirve para bombearlo a la superficie. Lo que se produce es a la vez gas y petróleo en una proporción de 50/50, al menos es lo que se espera para el caso de México.47 46

47

Régis Genté, “Un efecto dominó en los cinco continentes. El gas de esquisito agita la geopolítica”, Le Monde diplomatique en español, agosto de 2013, p. 22. Milenio, “Estrategia exploratoria 2014-2017. Pemex necesita 5 mil mdp anuales para el gas shale”, 9 de julio de 2013, p. 33. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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3 El Gas y Petróleo shale en México.

E

l tema no es tan nuevo, toda vez que ya habido extracción de estos productos en los años recientes. Sin embargo lo novedoso es que esto se ha incorporado en la reciente iniciativa energética de la actual administración federal. En efecto, esto es una de las causales para propiciar cambios en la legislación primaria y secundaria. En el caso del gas y crudo de lutitas, los retos técnicos y de capacidad de ejecución son significativamente mayores que los que se enfrentan en yacimientos convencionales, ya que la productividad por pozo es mucho menor, los costos son considerablemente mayores y su producción requiere una mayor capacidad de ejecución. México aún está por detonar su potencial en yacimientos de este tipo y por aprovechar sus beneficios. Si se toma como referencia a nuestro mayor socio comercial, en 2012 se otorgaron 9,100 permisos de perforación a 170 empresas en los Estados Unidos de América en yacimientos de petróleo y gas de lutitas, mientras que en México se perforaron sólo 3.48 Cuatro son las regiones que han sido identificadas y susceptibles de producir gas y petróleo shale: en el Estado de Chihuahua, el Estado de Coahuila (el eje Sabinas-Burros-Picacho), la cuenca pe48

Enrique Peña Nieto, Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ciudad de México, 12 de agosto de 2013, p. 3.

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trolera de Burgos, el eje Tampico-Misantla y Veracruz. Con la perforación del pozo Emergente I se consiguió en el año 2011 la primera producción de gas shale de 2.9 millones de pies cúbicos de gas seco. Esta inicial producción mostró también la continuidad geológica con la del Estado de Texas. Al respecto, no hay que olvidar la vinculación histórica entre Texas y Coahuila que en el periodo colonial formaban una sola unidad administrativa. Según un las previsiones de PEMEX, ―las reservas 3P (posibles, probables y probadas), incorporadas y certificadas ascienden a 81 mil millones de pies cúbicos de gas‖.49 Así pues el país se ha involucrado en la prospección e inicial explotación del gas/oil shale. De hecho éstas son una de las prioridades estratégicas que se plantea la paraestatal mexicana: ―1.5 Intensificar la actividad de la evaluación del potencial correspondiente al shale oil y shale gas‖ para el periodo 2013 al 2017. No existe, sin embargo, algún reparo ambiental tanto por la empresa gubernamental y recién se inicia el debate sobre los posibles impactos ambientales, como ha ocurrido actualmente en Canadá, Europa e incluso en Estados Unidos. En efecto, se ha conformado una coordinación de varias organizaciones sociales en contra de las supuestas ―bondades‖ del gas shale. Uno de los costos ambientales sería el impacto directo sobre los recursos acuíferos, pues se proyectan explotar 20 mil pozos anuales lo que significaría el consumo de agua para 15.9 millones de personas.50

49

50

PEMEX, 2013-2017. Principales elementos del Plan de Negocios de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, 2012, Resultados 2011 y Diagnóstico. Nayeli González, “Grave daño ecológico por el gas "shale": ONG”, Milenio, edición electrónica, 20 de agosto de 2013, página de negocios. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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4 Los Impactos Ambientales.

L

os efectos ambientales en la extracción de petróleo y gas de arenas bituminosas afecta el agua de los ríos, la contaminación del ambiente, afecta la salud de las personas y de los animales. Esto ha sido constatado inicialmente por la Comisión de la Unión Europea. An initial Commission assessment of hydraulic fracturing practices in the context of shale gas developments has identified a number of environmental areas at potential risk from these practices, most notably water contamination and consumption, impacts to air quality, and land-take and habitat fragmentation.51 Además, el método de extracción requiere de altos consumos de agua. En el caso de Canadá, el boom de estos productos no convencionales se está dando en la región boreal de este país por lo que los daños inmediatos son difíciles de reparar, pues se trata de un entorno muy frágil. Las perturbaciones más negativas son las siguientes:

51

European Commission, Annex to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European and Social Committee and the Committee of the Regions, Commission Work Programme 2013, 23 de octubre de 2012, p.2.

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a) Contaminación de los mantos freáticos; Uno de los casos difundidos ha ocurrido en el Estado de Dakota del Norte, lugar donde se ha dado con mayor intensidad la explotación del gas lulita. En efecto, en la región de Williston, la señora Schilke contrató a un experto independiente para que evaluara su pozo de agua y los daños ocurridos a su entorno agrícola. Así en el pozo había estroncio, cromo y cantidades importantes de sulfatos. No es casual, por ello que en este Estado ha habido por lo menos 3 464 derrames que afectan tanto al suelo como el subsuelo. En el Estado de Pensilvania se han reportados también contaminaciones en el agua. En efecto, la técnica utilizada no sólo emplea cantidades enormes de agua (se calcula que por cada barril de petróleo se han utilizado seis de agua), sin olvidar que se trata de grandes cantidades. Volviendo al caso de Canadá, el agua utilizada no representa para la empresa ningún gasto adicional, en otras palabras, es agua gratuita. El agua que se inyecta como vapor a presión no va sola, va acompañada por un conjunto de substancias químicas que contaminan el subsuelo.

b) Alto consumo de agua; Para romper las arenas bituminosas aparte de un cocktail de productor químicos controvertidos, el consumo de agua es particularmente alarmante: 20 millones de litros de agua para cada pozo explotado en Dakota del Norte.

b) Contaminación de la atmósfera; No hay que perder de vista que PEMEX ―es el responsable del 10 por ciento de las emisiones totales de México‖. 52 Con la in52

PEMEX, 2013-2017. Principales op. cit., Análisis del entorno. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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troducción y la puesta a gran escala de la explotación del gas/petróleo shale, las emisiones de tipo invernadero podrían aumentar, como es lo que ocurre actualmente en Canadá. Para el caso de Dakota del Norte, la muestra de aire de la granja de la señora Schilke, el estudio mostró sustancias como benceno, propano, metano, cloroformo, butano, tolueno y xileno, sustancias asociadas a la técnica del fracking.53

c) Aguas contaminadas y radioactivas; Debido a las reacciones químicas del subsuelo que al contacto con otros productos desencadena efectos radioactivos, como es el caso del radio. Así cada pozo se le añaden 235 toneladas de arena y 1,2 millones de substancias químicas para que el agua se vuelva más viscosa.

f) El problema de la gestión de las aguas usadas; Por lo general se reciclan mal o simplemente se dejan en lagunas de oxidación no impermeabilizadas. g) Desestabilización geológica en las zonas de extracción. En efecto, este tipo de actividad desestabiliza las capas geológicas y provoca pequeños sismos que repetidos crean problemas serios en las estructuras geológicas en varias regiones del mundo. Esto es lo que ha ocurrido en el Reino Unido.

53

Maxime Robin, “En Dakota del Norte las vacas pierden su cola”, Le Monde diplomatique en español, agosto de 2013, p. 22.

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5 Los Problemas de Salud.

E

n Canadá es donde se tienen documentados impactos sobre la salud. Las regiones en donde se explota el gas y petróleo de lulita afectan la salud de los habitantes del entorno. Se tienen documentados varios casos de cáncer en población sobre todo en comunidades nativas, pues ha sido en regiones boreales donde se está haciendo la explotación a grande escala. En efecto, el proceso de inyección al pozo explotado requiere de un concentrado de productos químicos. Así ―Blue Planet Project, señaló que más de 25 por ciento de estas sustancias causa cáncer y mutaciones; 37 por ciento afecta al sistema endocrino; 50 por ciento daña el sistema nervioso y 40 por ciento provoca alergias.‖ 54 Varios casos han sido reportados en el Estado de Pensilvania.

54

Nayeli González, op. cit. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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6 El Cuestionamiento Social.

E

n varios países ha habido movimientos de contestación por el eventual impacto ambiental. Una página de Internet mantiene en estado de alerta las discusiones técnicas, pero sobre todo los efectos negativos. Este ha sido el caso e incluso la remoción de la Ministra de la Ecología en Francia se inscribe en este debate.55 El presidente socialista, François Hollande, 56 ha sostenido que seguirá la moratoria, mientras no exista una tecnología que cambie los efectos graves al medio ambiente. El partido ecológico que participa en la coalición con el gobierno ha reiterado que la eventualidad de la explotación del gas de lulita está excluida. A ello se suma la ratificación hecha por el Consejo Constitucional en la que confirma la decisión del 11 de julio de 2011 que prohibía toda fracturación del suelo frente a la demanda presentada por la compañía estadounidense Schuepbach. 57 En todo caso, este asunto creó una gran controversia nacional.58 En Argentina en la provincia de Neuquén (Patagonia, región suroeste), grupos indígenas mapuches han comenzado un movimiento contra la concesión que se hizo a la petrolera Chevron para 55

Marie-Béatrice Baudet (avec Gilles Paris), “L‟ex-ministre de l'écologie se dit victime des lobbies économiques”. Le Monde, 5 de junio de 2013, edición electrónica. 56 Le Monde, “Gaz de schiste : vers un tournant majeur ?”, 16 de julio de 2013, edición electrónica. 57 Le Monde des abonnés, “Gaz de schite: la interdiction de la fracturation hydraulique confirmé”, edición electrónica, 11 de octubre de 2013. 58 Marie-Béatrice Baudet, “Gaz de schiste : et si la législation française s'effondrait...”, Le Monde, 28 de junio de 2013. Edición electrónica.

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la exploración y la producción de hidrocarburos no convencionales en el yacimiento de Vaca Muerta, una formación geológica situada entre 2 100 y 3 000 metros de profundidad. 59 Según el US Geological Survey se trataría de una de las grandes reservas de gas y de petróleo shale.60 En México también se inician análisis y pronunciamientos contra esta práctica. Para tal propósito se ha constituido la Alianza Mexicana contra el fracking que conglutina a varias organizaciones como la Red de Acción por el Agua, Greenpeace México, Fundar y El Poder del Consumidor. Sin embargo, la contestación social que se ha movilizado en contra de la reforma energética, no se ha pronunciado de manera alguna sobre este asunto. En Reino Unido se ha dado también una fuerte movilización cerca del yacimiento de Cuadrilla, Balcombe, aldea de Sussex, situado a 35 km al sur de Londres. Durante el verano de 2013 varios manifestantes incluso fueron encarcelados. Otra perforación de las mismas características había sido realizada en la localidad de Lancashire, pero tuvo que suspenderse al provocar algunos sismos. Esta movilización convocada por organizaciones y partidos ecologistas se da en una región tradicionalmente conservadora, pero el solo hecho de que impactaría el medio ambiente, movilizó en poco tiempo a los aldeanos y grupos circunvecinos, incluyendo Keith Taylor, eurodiputado ecologista.61 Otra diputada ecológica, Caroline Lucas,62 fue incluso inculpada por obstruir la vía pública. Liberada después, su detención marcó, sin embargo, uno de los momentos 59

Pablo J. Pazos, “Hidrocarburos no convencionales: la riqueza de Vaca Muerta”. Los Andes (Mendoza, Argentina), 1 de octubre de 2013, p. A-15. 60 Le Monde, “Les Mapuche argentins mobilisés contre le pétrole et le gaz de schiste”, 19 de julio de 2013, edición electrónica. 61 Gilles van Kote, “Un village cossu du Sussex se refuse au gaz de schiste”, Le Monde 11 de agosto de 2013, edición electrónica. 62 Eric Albert, “La députée Caroline Lucas, le visage du combat contre lafracturation au Royaume-Uni”, Le Monde, 18 de octubre de 2013, edición electrónica, consultada el mismo día. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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vivos de la lucha en el Reino Unido contra este tipo de explotación. El hecho más relevante sobre este tema ha sido la movilización mundial contra la explotación del gaz de schite el día 19 de octubre de 2013. Se ha consagrado una Jornada Mundial en la que hubo expresiones en contra en Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia (París, Toulouse y Lille), Reino Unido y recientemente en Rumanía. En este último país, debe destacarse la movilización de los campesinos durante dos meses en la región de Silistea, en el nordeste del país. Frente a esta situación, la compañía estadounidense Chevron suspendió sus actividades el 17 de octubre de 2013. La tentación de superar la dependencia de las energías convencionales con gas y petróleo bituminoso está en la orden del día de los debates y controversias en el país rumano.63

63

Audrey Garric, “La résistance au gaz de schiste s'internationalise”, Le Monde, 20 de octubre de 2013, edición electrónica consultado el mismo día.

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7 La Normativa en varios Países Europeos y Estados Unidos.

D

inamarca, Polonia y el Reino Unido son los únicos países en Europa que actualmente le han apostado al desarrollo de energías no convencionales. Está también en proceso una guía europea que sirva de referencia para los países miembros de la Unión Europea. Sin duda los impactos ambientales están siendo considerados seriamente en las distintas fases del fracking. Las reglas que se imponen son públicas y los componentes que se utilizan son también de esta naturaleza. La parte fiscal está siendo también analizada para que los Estados tengan un control efectivo sobre las compañías inversoras así como la parte que tendría cada Estado en los costos y beneficios. En otras palabras, nada está siendo dejado al azar. La prospección, desarrollo y explotación son materia de análisis para ver el posible impacto ambiental, social, en términos de salud, freático y geológico. De ahí que se requiera una normativa integral, pública y transparente que dé cuenta de todo el proceso de explotación de las arenas bituminosas. En Estados Unidos la normativa recae principalmente en los Estados y en menor medida a nivel general. En el primer caso es bastante laxa y por ello se han visto los impactos ambientales negativos en Dakota del Norte y Pensilvania.

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8 Algunas Conclusiones.

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a fracturación hidrológica de las arenas bituminosas para producir el gas y petróleo shale ha cambiado, sin duda alguna, la correlación de fuerzas en la producción del petróleo y gas convencionales. En este sentido Estados Unidos y Canadá se posicionan como fuertes productores de petróleo y gas no convencionales. Otros países participarían de esta tendencia como África del Sur, Australia, Argentina, Dinamarca, Polonia, Reino Unido y México, entre otros. Sin embargo, el costo geológico, hidrológico, ambiental, de salud y social no justifican la explotación de este tipo. Debe atenderse las objeciones que han hechos varios países, entre ellos Francia, para no desarrollar este tipo de tecnologías por su impacto multidimensional. La euforia que se vive en varios Estados de la Unión Americana y de provincias de Canadá se ve contrarrestado por el aumento considerable de casos de impacto ambiental serios. La oposición a este tipo de explotación se ha extendido en varias partes del mundo como el mismo Estados Unidos y Canadá, Francia, Alemania, Reino Unido, Argentina, México y Rumanía. El 19 de octubre de 2013 se realizó una Jornada Mundial contra la explotación del gas de schiste. En todo caso, la normativa que se está gestando sobre todo en Polonia y Dinamarca marca un precedente importante: la apuesta por la explotación de las arenas bituminosas no puede dejarse al azar: se requiere un constante seguimiento para ver su impacto en todas las fases de su desarrollo. 142 | E s t u d i o s

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9 Bibliografía. Santiago Carcar. ―La energía encuentra su nuevo El dorado‖, El País, 27 de julio de 2011. Collectif d’experts. ―Une nouvelle géopolitique de l‘enérgie‖, Note n° 173 - Fondation Jean-Jaurès - 22 mai 2013. Sylvie Cornot-Gandolphe. ―Impact du développement du gaz de schiste aux États-Unis sur la pétrochimie européenne”, Note de l’IFRI, octubre de 2013, Consultado el 29 de noviembre de 2013, www.ifri.org. -------------------El Financiero, ―Pemex confirma tres pozos transfronterizos de shale gas‖, 3 de junio de 2013, p. 17. -------------------European Commission, Annex to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European and Social Committee and the Committee of the Regions, Commission Work Programme 2013, 23 de octubre de 2012. -------------------International Energy Agency, Worl Energy Outlook 2012, Resumen ejecutivo, Spanish translation. Régis Genté, ―Un efecto dominó en los cinco continentes. El gas de esquisito agita la geopolítica‖, Le Monde diplomatique en español, agosto de 2013, p. 22-23. Gilles van Kote, ―Un village cossu du Sussex se refuse au gaz de schiste‖, Le Monde, 11 de agosto de 2013. -------------------L. D. /E. G. S. ―Subirse o no al tren del ‗fracking‘‖, Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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El País, 27 de mayo de 2013, p. 24. Nafeez Mossadeq Ahmed. ―¿Transformación energética o eventual episodio financiero? La gran estafa del gas esquisito‖ Le Monde diplomatique en español, marzo de 2013, p. 24. Parmigiani, Laura. Dynamics and drivers of shale gas development in three European countries: can a European policy be imagined? Actuelles de l‘IFRI, Paris, 2013. Peña Nieto, Enrique. Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ciudad de México, 12 de agosto de 2013. Emmanuel Raoul, ―En France, militants et élus bloquent les projets de forage. Mobilisation-éclair contre le gas de schiste‖, Le Monde diplomatique, junio de 2011, edición electrónica. -----------------―Entrevista a Carlos Morales Gil, director general de PEMEX Exploración y Producción‖, por Alberto Aguilar en el Programa Don Dinero de Radio Centro, 1 de diciembre de 2011. ------------------PEMEX, 2013-2017. Principales elementos del Plan de Negocios de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, 2012. Maxime Robin, ―En Dakota del Norte las vacas pierden su cola‖, Le Monde diplomatique en español, agosto de 2013. Bruno Tertrais, La révolution pétrolière américaine: quelles conséquences stratégiques? Fondation pour la Recherche Stratégique, avril 2013.

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Hemeroteca. Eric Albert, ―La députée Caroline Lucas, le visage du combat contre lafracturation au Royaume-Uni‖, Le Monde, 18 de octubre de 2013, edición electrónica, consultada el mismo día. Baudet, Marie-Béatrice. (Avec Gilles Paris), ―L‘ex-ministre de l'écologie se dit victime des lobbies économiques‖. Le Monde, 5 de junio de 2013, edición electrónica. -----------------―Gaz de schiste: et si la législation française s'effondrait...‖, Le Monde, 28 de junio de 2013. Edición electrónica. Garric, Audrey. ―La résistance au gaz de schiste s'internationalise‖, Le Monde, 20 de octubre de 2013, edición electrónica consultado el mismo día. González, Nayeli. ―Grave daño ecológico por el gas "shale": ONG‖, Milenio, edición electrónica, 20 de agosto de 2013, página de negocios. ---------------Milenio, ―Estrategia exploratoria 2014-2017. Pemex necesita 5 mil mdp anuales para el gas shale‖, 9 de julio de 2013, p. 33. ----------------Le Monde, ―Gaz de schiste: vers un tournant majeur?‖, 16 de julio de 2013, edición electrónica. ---------------------Le Monde, ―Les Mapuche argentins mobilisés contre le pétrole et le gazde schiste‖, 19 de julio de 2013, edición electrónica. ---------------------Le Monde, ―Gaz de schiste: une nouvelle étude d'impact demandée‖, 19 de julio de 2013. ---------------------Le Monde, ―De plus en plus de pays se lancent dans l'exploration du gaz de schiste‖, 28 de agosto de 2013, edición electrónica. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Pazos, Pablo J. ―Hidrocarburos no convencionales: la riqueza de Vaca Muerta‖. Los Andes (Mendoza, Argentina), 1 de octubre de 2013, p. A-15.

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ENFOQUE JURÍDICO DE LA REFORMA ENERGÉTICA. Dr. Elías Huerta Psihas.

Sumario. Resumen. Abstract. Introducción. 1.- Iniciativas de Reforma Energética. a) Propuesta del PAN. b) Propuesta del PRD. c) Propuesta del PRI. 2.- Adaptación del Proyecto de EPN al Modelo Cardenista. 3.- Evolución de la Normatividad en materia Petrolera en México. 4.- Rectoría Económica del Estado. 5.- Perspectiva Internacional del Petróleo. 6.- Conclusiones. 7.- Bibliografía.

Resumen.

M

éxico está emprendiendo una Reforma Energética para modernizar a PEMEX y la CFE y permitir inversión privada en la extracción y explotación de petróleo. Los tres principales partidos (PRI, PAN y PRD) han presentado iniciativas con visiones distintas. El PRI pretende modificar 2 artículos Constitucionales (27 y 28). Este trabajo justifica, desde un enfoque jurídico, la necesidad de la reforma, analizando la evolución de la normatividad petrolera desde 1917, concluyendo que sólo con la participación de inversión privada se modernizará el sector energético y se mejorará la economía en beneficio de las familias mexicanas. Palabras Clave: Reforma energética, enfoque jurídico, petróleo, PEMEX. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Abstract.

M

éxico is undertaking a major energy reform to modernize PEMEX (the nacional oil company) and CFE (Federal Electricity Comission) and allow private investment in the mining and oil exploitation. The three main parties (PRI, PAN and PRD) have presented each an initiative with different visions. The PRI seeks to amend two constitutional articles (27 and 28). This work justifies, from a legal approach, the need of a reform, analyzing the evolution of oil regulations since 1917, concluding that only with the participation of private investment will the energy sector be modernizad and the economy will improve in benefit of mexican families. Keywords: Energy reform, legal approach, oil, PEMEX.

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Introducción.

L

a necesidad de emprender en México una profunda Reforma Energética que modernice, eficientíce y haga más competitiva a la empresa pública Petróleos Mexicanos (PEMEX) y se convierta en la palanca para detonar nuestro desarrollo económico, es una exigencia nacional. Nadie está en contra de la urgencia que resulta emprender una profunda transformación del sector energético, lo que está a discusión es el modelo y el método que se deben implementar para lograr este objetivo. Por ello el gobierno federal y las principales fuerzas políticas han presentado ante el Poder Legislativo tres diferentes propuestas de Reforma Energética: la del Presidente de la República Enrique Peña Nieto, asumida íntegramente por su partido el PRI, la del PAN y la de la izquierda mexicana, resumida en la del PRD. La primera plantea una reforma parcial de los artículos 27 y 28 de nuestra Ley Suprema, la del PAN propone la reforma de tres preceptos, los dos mencionados y el 25 y la del PRD se apoya en la idea de que no es necesario reformar ningún artículo constitucional y solamente realizar reformas a leyes secundarias. El presente trabajo tiene el propósito de presentar la parte substancial de las tres iniciativas de Reforma Energética, enfatizando en la del Ejecutivo Federal, aterrizando en un enfoque jurídico de la misma, a partir de la evolución histórica de este concepto profundizando en la reforma de la materia emprendida a partir de 1938 por el Presidente Lázaro Cárdenas, pasando por la incorporación de un Capítulo Económico en la Constitución, promovido en 1983 Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 149

por el Presidente Miguel de la Madrid, culminando con una serie de reflexiones que justifican la necesidad de modificar los artículos 27 y 28 de la Constitución, para permitir la inversión privada en actividades de explotación y exploración de petróleo y de la industria eléctrica.

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1 Iniciativas de Reforma Energética. a) Propuesta del PAN.

L

a reforma de Acción Nacional propone, por un lado, dotar a PEMEX de todas las características necesarias para convertirla en una verdadera empresa, con un gobierno corporativo eficiente para maximizar la generación de valor a través de la exploración y producción de hidrocarburos. Así también que cuente con la libertad de determinar cuáles son los mejores esquemas de inversión, coinversión y desarrollo de tecnología. Pretende sacar al sindicato del Consejo de Administración de PEMEX. En cuanto a la Comisión Federal de Electricidad (CFE), se plantea una reforma constitucional y legal que elimine las restricciones vigentes a la competencia y que lleve a cabo la separación de las actividades de generación, despacho, transmisión y distribución de energía eléctrica, a fin de lograr dicha competencia de manera plena en generación y comercialización. Estas reformas deberán de ir acompañadas en un nuevo modelo de gestión de negocios y administración del sector eléctrico. La red de transmisión de la CFE estaría a cargo de una filial con separación legal, contable y operativa, y la expansión podría ser efectuada por privados. Finalmente, la distribución también se separaría regionalmente bajo reglas análogas a la transmisión. Esta propuesta se concentra en los siguientes ejes: Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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

Establece cambios constitucionales en los artículos 25, 27 y 28. En el 27 se elimina la prohibición para otorgar concesiones y contratos en el caso del petróleo y los demás hidrocarburos y se añade que el Estado debe garantizar el máximo beneficio de la renta petrolera y que la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) será la encargada de otorgar las concesiones.



En el artículo 28 la propuesta es eliminar la facultad de exclusividad del Estado sobre el sector petrolero, de hidrocarburos, la petroquímica básica y la electricidad; sin embargo se añade que el Gobierno tendrá el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional y la administración de los recursos de la renta petrolera.



En el artículo 25 se hace referencia a que el Estado deberá garantizar que el desarrollo nacional sea sustentable y con bajas emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero, el aprovechamiento sustentable de elementos naturales y que tratándose de minerales radioactivos, no se podrán otorgar concesiones ni contratos.



Añade el concepto de "sustentabilidad", al indicar que el Estado debe garantizar que el desarrollo nacional sea integral, sustentable y con bajas emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero.



Proponen la creación del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP) que tenga por objeto la administración de la renta petrolera y conseguir su máximo beneficio.



En la CFE se propone eliminar las restricciones para que la competencia se abra a actividades de generación, despacho, transmisión y distribución.

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En una entrevista concedida a la revista Foro Jurídico64, el Senador Jorge Luis Preciado, Coordinador Presidente del Grupo Parlamentario del PAN en el Senado, al referirse a la propuesta de su partido en materia energética enfatizó que es mucho más completa y profunda que la del PRI, ya que el único cambio que tiene es crear, además de los contratos de riesgo, los contratos de utilidad compartida. Es decir, que Pemex se asocia con una empresa para buscar petróleo y si lo encuentran, la paraestatal se queda con él, lo vende y de la utilidad le da un porcentaje a la empresa. Se cambia el régimen fiscal pero mantiene el monopolio en donde solo Pemex puede contratar a otras compañías y nadie más. En cuanto a la del PRD solo busca cambiar el régimen fiscal de PEMEX, pero lo mantiene como monopolio, sin que haya competencia. La del PAN, asegura, tiene los contratos de riesgo compartidos que plantea el PRD, tiene los contratos de utilidad compartida; pero tiene 2 adiciones muy importantes: contratos de producción compartida y de utilidad compartida. Así, en la propuesta del PAN existen contratos de riesgo, de utilidad y de producción compartida, la cual significa que se asocian con PEMEX y si encuentran petróleo, en lugar de colocar un tubo que llegue a la paraestatal, se ponen 2, uno para ellos y otro para la empresa, que se asoció para la exploración y sustracción; pero del petróleo que saca la empresa, paga derechos e impuestos, Este es el modelo noruego donde el 72% que extrae se queda para el Estado. Nuestra propuesta, afirmó, además apoya el régimen de concesiones. En un espacio territorial, quien encuentra petróleo lo puede extraer, pero sigue siendo del Estado, quien decide si lo vende a esa empresa o lo recoge y paga el costo de la extracción. Si la empresa se queda con él, debe pagar la licitación, derechos e impuestos. Realmente la ganancia es del Estado. Así operan Noruega, Brasil, Colombia, EUA. Por lo tanto, no es un modelo inventado por México. Si hay concesiones porque la empresa privada es la 64

Revista “Foro Jurídico”, Entrevista al Sen. Jorge Luis Preciado, octubre 2013, p. 11. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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que explora y corre los riesgos. En aguas profundas explorar cuesta 250 millones de dólares y cuando no encuentras petróleo se pierde ese dinero. Lo curioso es que cada 5 perforaciones encuentras 1 y así es rentable. Por eso pensamos que es importante permitirla concesión. También proponemos un Fondo Petrolero Mexicano que decida que se hace con los ingresos que se obtengan dividiéndolo en 3 partes: una a desarrollo social, otra para infraestructura y otra para la SHCP. Actualmente todo se va a Hacienda y el dinero desaparece. Estamos creando una Comisión Nacional de Hidrocarburos que debe ser autónoma para que la entrega de concesiones no sea exclusiva del gobierno y decida a quien darle concesión y quien pague más por ella y esto sea rentable. Queremos un mercado energético con 20 marcas de gasolina y un mercado eléctrico en donde CFE cobre como distribuidor y transmisor de electricidad, pero que no sea un monopolio; es decir que haya 10 o 15 empresas a quienes se les puedas comprar electricidad. Esta es una forma de bajar el costo de la electricidad. Nosotros somos la 4a. reserva mundial de gas en el planeta, pero no tenemos los recursos para sacar ese gas y venderlo, lo que hacemos es dejarlo ahí y comprarle gas a EUA; la mitad del gas lo importamos lo mismo que la gasolina y el diesel. Si dejamos que una empresa invierta podemos tener gas muy barato, el gas es la materia prima para la energía eléctrica, lo cual implica que baje hasta un 50%. En el PAN pensamos que la Reforma Energética implica una inversión de 30 mil millones de dólares por año, para la creación de 100 mil empleos por año; estamos hablando de una verdadera transformación del país que lo haría crecer, nada más el primer año 3.5% del PIB y en los 5 años que vienen podríamos crecer a un ritmo del 5%. Realmente esta reforma puede salvar la crisis por la que está pasando. Requerimos una profunda reforma como la del PAN, porque las otras no tienen futuro y plantean cambios de maquillaje como la de 2008.

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b) Propuesta del PRD. El PRD presentó su propuesta de reforma energética que se basa en ocho ejes, la modificación de 12 leyes secundarias y la creación de una Ley de Fondos de Excedentes del Petróleo, planteando básicamente que PEMEX continúe conduciendo la exploración y todos los procesos de la industria petrolera para garantizar la seguridad energética del país. Su primer paso debe ser lograr la autonomía presupuestal y de gestión de PEMEX, cambiar su régimen fiscal, que tiene que ver con modificar la forma en que se le cobran impuestos y derechos y fortalecer a la Secretaría de Energía y a la Comisión Nacional de Hidrocarburos, para convertir a esta última en un órgano público descentralizado, así como redefinir la Estrategia Nacional de Energía. Entre sus principales puntos destacan:  Ordenar el sistema de precios y tarifas para que se refleje el costo real de la energía y el funcionamiento del sistema de suministro, pero también de los impactos ambientales y el compromiso de México contra el cambio climático y el calentamiento global.  Convertir al fondo de estabilización de ingresos petroleros en un organismo financiero, pues durante los últimos seis años se han erogado 40 mil millones de pesos de estos excedentes sin objeto y para complementar el gasto corriente federal.  Impulsar la investigación y el desarrollo tecnológico, lo que significa la creación de redes nacionales e internacionales con centros para ese propósito y el Instituto Mexicano del Petróleo.  Convertir a PEMEX en el rector y ejecutor directo de la transición energética del país que no sólo significa la sustitución de energías fósiles por limpias y elevar la eficiencia, sino la transformación organizativa, regulatoria, jurídica e institucional. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Los 8 ejes estratégicos son: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Cambio en el Régimen Fiscal. Autonomía Presupuestal. Autonomía de Gestión. Fortalecer a la Secretaría de Energía (SENER) y a la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH). Tarifas, precios y subsidios de los combustibles y la electricidad para un acceso equitativo a la energía. Convertir al Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros en un Organismo Financiero. Impulsar la Investigación y Desarrollo Tecnológico. Transición energética, cuidado del Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.

Se enfatiza en que la modificación a la Ley de Petróleos Mexicanos tiene el propósito de generar las condiciones endógenas para que la paraestatal se convierta en una empresa pública, con autonomía presupuestal, autonomía de gestión y un gobierno corporativo más ágil, robusto e independiente. Se propone una nueva composición del Consejo con 9 integrantes: El Secretario de Energía como representante del Estado y Presidente del Consejo de Administración, nombrado por el Ejecutivo Federal; 7 Consejeros Profesionales designados por el Presidente y ratificados por el Senado de la República y, el Director de la Comisión Federal de Electricidad; todo los miembros con voz y voto. La propuesta plantea que no es necesaria ninguna modificación a la Ley Suprema y únicamente las reformas conducentes a las siguientes 13 leyes (adiciona, modifica y deroga). 1. Ley de Petróleos Mexicanos. 2. Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. 156 | E s t u d i o s

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3. Ley Federal de Derechos. 4. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. 5. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 6. Ley Federal de Entidades Paraestatales. 7. Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. 8. Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. 9. Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética. 10. Ley General de Deuda Pública. 11. Ley de la Comisión Reguladora de Energía. 12. Ley de Instituciones de Crédito. Se propone también crear la Ley del Fondo de Excedentes Petroleros, fondo que sería integrado por las aportaciones que realice PEMEX cuando en el año el precio promedio ponderado del barril del petróleo crudo exportado exceda aquel fijado por el Congreso de la Unión hasta por un 33%. Se quiere que este fondo pueda ir aumentado año con año. Fondos que deben destinarse a investigación científica, a fortalecer el desarrollo tecnológico. En suma, la iniciativa del PRD busca modernizar a PEMEX y a la CFE, permitir la contratación de empresas privadas nacionales y extranjeras, pero sin compartir la renta petrolera. En una entrevista el Ing. Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano crítico las propuestas del PAN y PRI, argumentando que sus iniciativas, que pretenden modificar los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Mexicana, son privatizadora ya que es evidente su intención de abrir a la inversión privada la exportación, producción, transportación y la petroquímica, mediante esquemas de concesión. Se trata, ha dicho, de propuestas incompletas y mal sustentada, pues no viene ligada con una real reforma de carácter fiscal. Particularmente con la propuesta del PAN que permitiría un régimen de concesiones a empresas privadas, la condición de que los hidrocarburos son de la Nación, quedaría cuestionada: “Porque si se concesionaran los yaciEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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mientos, pues ya serían de los concesionarios y tendría un yacimiento y buscaría la mayor utilidad en el mayor tiempo posible, algo similar a lo que pasa con la concesiones mineras y entonces se perdería el control del Estado”. En cuanto a la propuesta de Peña Nieto, Cárdenas dijo que castigar la corrupción en Petróleos Mexicanos “no es cuestión de ley sino de voluntad política”; alertando que de aprobarse, se estaría desplazando a la petrolera de los mexicanos para que regresen las empresas expulsadas en 1938.Criticó igualmente el uso de la figura de su padre, el ex Presidente, Lázaro Cárdenas del Río, por parte de Enrique Peña Nieto para impulsar su propuesta de Reforma Energética, asegurando que: 'Resulta falaz y ofensiva la utilización que el gobierno está haciendo de la figura de Lázaro Cárdenas para justificar e impulsar ante el pueblo de México su antipatriótica y entreguista propuesta de reforma energética. La lucha principal de Lázaro Cárdenas fue por el rescate y pleno ejercicio de la soberanía de la nación y su desarrollo independiente. Ese fue el objetivo de fondo de la expropiación petrolera del 18 de marzo de 1938 y de su firme oposición posterior al otorgamiento de contratos de riesgo. La iniciativa oficial va justamente en sentido contrario‖. Aseguro el líder moral del PRD que de aprobarse la modificación del artículo 28, el Estado perdería la exclusividad en el manejo de las áreas estratégicas de la industria petrolera, desde la exploración y la explotación de los yacimientos y consecuentemente el manejo y cuidado de las reservas, hasta la transformación industrial del recurso en la refinación y petroquímica, así como en los servicios complementarios de almacenamiento y transporte65”.

65

http://www.zocalo.com.mx/seccion/articulo/presenta-propuesta-reforma-energeticaversion-prd-cuauhtemoc-cardenas-13769.

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c) Propuesta del PRI. En agosto de 2013 el Presidente Enrique Peña Nieto envió a la Cámara de Senadores su iniciativa de Reforma Energética que plantea modernizar a PEMEX y la CFE y abrir a la inversión privada la exploración y explotación del petróleo. Esta reforma (asumida íntegramente por el PRI), afirmó el titular del Ejecutivo Federal durante su mensaje a la nación, no implica vender o privatizar PEMEX ya que el petróleo y los demás hidrocarburos seguirán siendo de los mexicanos quienes seguirán siendo los únicos dueños de la renta petrolera. El punto polémico de esta iniciativa se centra en la reforma de los artículos 27 y 28 de la Constitución Federal en sus párrafos cuarto y sexto, respectivamente. Con ello se pretende retomar las ideas, dijo, que guiaron las reformas legales cardenistas de 1940, destacando la propiedad y el dominio directo del petróleo y de todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo y la energía eléctrica, que buscaban el desarrollo de un sistema nacional eléctrico basado en principios técnicos y económicos, bajo la conducción y regulación del Estado. Ejes Estratégicos de la Reforma Energética de EPN. De acuerdo con la información proporcionada por la Secretaría de Energía, la iniciativa de reforma presentada por el Presidente Peña Nieto busca dotar de mayor dinamismo y competitividad a la economía nacional, a fin de consolidar un modelo de desarrollo generador de progreso sustentable para su población y se sustenta en los siguientes seis ejes estratégicos: 1.

Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petrolera. Se pretende dotarlo de nuevas herramientas para la definición y conducción de la política energética del país, que permitan una adecuada y prudente administración del patrimonio petrolero nacional. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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2.

3.

4.

Crecimiento Económico. Es necesario aprovechar los recursos energéticos en favor de mayor inversión y generación de más empleos, a partir de iniciativas que promuevan el abasto de energía en cantidades suficientes y a costos competitivos. Desarrollo Incluyente. El acceso a la energía permitirá democratizar la productividad y la calidad de vida de la población en las distintas regiones del país. Seguridad Energética. Se debe aprovechar la disponibilidad de energía primaria en todo el territorio nacional, para lograr la procuración continua, diversificada y económica del suministro energético para ésta y las siguientes generaciones.

5.

Transparencia. Se debe avanzar para garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la información sobre la administración del patrimonio energético nacional.

6.

Sustentabilidad y Protección del Medio Ambiente. El Estado mexicano está obligado a mitigar los efectos negativos que la producción y el consumo de energías fósiles pueden tener sobre la salud y el medio ambiente, procurando una mayor disponibilidad de fuentes de energía limpias.

Esta iniciativa parte de 5 elementos fundamentales que se precisan a continuación: 1)

2) 3)

Retoma el texto del Artículo 27 Constitucional reformado por el Presidente Lázaro Cárdenas, lo que permitirá al Gobierno Federal celebrar contratos de utilidad compartida con el sector privado, cuando así convenga al interés nacional y se genere energía más barata para las familias mexicanas. Propone un nuevo régimen fiscal para Pemex que lo haga una empresa competitiva conforme a estándares internacionales. Plantea una profunda reestructura de Pemex a partir de dos divisiones:

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a) Profundiza en la exploración y producción, enfocadas a la extracción de petróleo y gas. b) Transformar industrial, encaminada al procesamiento del petróleo y del gas en combustibles, petrolíferos y petroquímicos. También plantea una mayor autonomía de gestión y un gobierno corporativo eficaz y moderno en Pemex. 4)

5)

Mejorar las condiciones de transparencia y rendición de cuentas de PEMEX, adoptando mejores prácticas de transparencia respecto a las obras, las adquisiciones y los Contratos de Utilidad Compartida. Se contará con un adecuado acceso a la información sobre el estado y administración del patrimonio energético nacional. Establecer reglas claras para las compras y proyectos de infraestructura de PEMEX. El objetivo es utilizar el gran poder de compra del sector energético como palanca de desarrollo de la nueva política industrial mexicana. La iniciativa descansa en 4 pilares:

1) 2)

3)

4)

Mantiene la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos en el subsuelo, sólidos, líquidos y gaseosos en todo momento; Mantiene la prohibición de otorgar concesiones, al basarse en la conducción decidida e irrenunciable de las actividades del sector por parte del Estado, en el entendido de que sólo éste puede disponer de los recursos del subsuelo; Plantea la incorporación de contratos, que celebre el Ejecutivo Federal, con organismos y empresas del Estado y/o terceros que permitan expandir y hacer más eficientes las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, y Autoriza, a partir de permisos otorgados por el Ejecutivo Federal, la participación de terceros en refinación, transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos sin que se ponga en riesgo la propiedad de nuestros recursos. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Reforma de Lázaro Cárdenas. Uno de los puntos más controvertidos de esta propuesta ha sido el hecho de retomar, casi integralmente, el texto de la iniciativa de reforma del Artículo 27 Constitucional presentado en 1938 por el Presidente Lázaro Cárdenas del Río, lo que permitirá al Gobierno Federal celebrar contratos de utilidad compartida con el sector privado, cuando así convenga al interés nacional. Dentro de quiénes han criticado la medida está el propio Ing. Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, quien afirma que no es este precisamente el sentido que animaba las reformas de su padre. Presentamos enseguida la parte correspondiente de la iniciativa de reforma del PRI:

“A partir de las reformas en la materia promovidas por el Presiente Lázaro Cárdenas, se dotó al país de un marco constitucional sólido en materia de hidrocarburos, por lo que el 22 de diciembre de 1938, el Presidente Cárdenas envió una iniciativa de reforma constitucional al Congreso de la Unión. La iniciativa fue aprobada en sus términos y la reforma se publicó el 9 de noviembre de 1940 en el Diario Oficial de la Federación”. Algunos elementos fundamentales para comprender la manera en que el Presidente Cárdenas concibió el modelo de hidrocarburos para el país con esa reforma, son los siguientes:

a).- La exclusividad del Estado sobre la propiedad de los recursos en el subsuelo. Se mantiene el régimen de la Constitución de 1917 en el sentido de que corresponde a la Nación el dominio de los recursos del subsuelo, entre ellos, el petróleo y demás hidrocarburos.

b).- La supresión de las concesiones tratándose del petróleo y carburos de hidrógeno. Toda vez que la concesión es el instrumento jurídico que confiere derechos a los particulares para explotar o aprovechar los bienes del dominio de la Nación, al suprimirse las concesiones se cancela la posibilidad de cualquier derecho de los 162 | E s t u d i o s

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particulares sobre el petróleo y demás hidrocarburos en el subsuelo. De la exposición de motivos de dicha iniciativa, se desprende que la reforma se sustentó principalmente en que no obstante que de acuerdo con el régimen adoptado por la Constitución de 1917 era posible otorgar concesiones, lo que suponía una facultad discrecional del Estado, la interpretación prevaleciente en la época fue en el sentido de que el Estado estaba obligado a otorgarlas. De hecho, la Ley del Petróleo de 1925 conservó el principio de la obligatoriedad para la Administración Pública de otorgar concesiones, con lo que la legislación del petróleo seguía muy de cerca la tradición de las leyes mineras y prácticamente la Federación no guardaba vinculación de intereses patrimoniales con la industria del petróleo más que a través de los impuestos, lo cual era notoriamente insuficiente. Con la supresión de las concesiones se buscaba fortalecer la rectoría del Estado en materia petrolera y el ejercicio pleno de sus derechos sobre sus recursos del subsuelo, ya que hasta ese momento se interpretaba que los particulares tenían derecho al aprovechamiento de dichos recursos, al considerarse que el Estado estaba obligado a otorgar concesiones para ello.

c).- El reconocimiento del derecho exclusivo del Estado a explotar el petróleo y

los carburos de hidrógeno, así como el establecimiento de una reserva de ley para definir la forma en que llevará a cabo dicha explotación. Por ello, la reforma cardenista estableció en el artículo 27 constitucional que la ley reglamentaria respectiva determinaría la forma en que la Nación llevará a cabo las explotaciones de esos productos; es decir, la forma en que recuperará dichos recursos del subsuelo y dispondrá de ellos. Así, es clara la distinción entre el derecho exclusivo del Estado reconocido por la Constitución para extraer y disponer de sus propios recursos, y la forma en que lo hará, que será determinada por la ley, otorgándose para ello el más amplio margen al legislador. La reforma constitucional de 1940 dotó de un marco claro al sector, al desaparecer las concesiones tratándose de hidrocarburos del subsuelo. Lo anterior, de ninguna manera significaba excluir a los particulares de las actividades petroleras, como lo señaló el propio Presidente Cárdenas en la iniciativa de Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia de Petróleo, que creó instrumentos contractuales para incorporar a terceros en la cadena productiva del sector hidrocarburos e, incluso, estableció el régimen de concesiones para otras Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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actividades de la industria, como la construcción de refinerías y oleoductos, y la distribución de gas. d).- Se incorporó la posibilidad de celebrar con particulares contratos de exploración y explotación. El reconocimiento constitucional de la explotación como un derecho exclusivo de la Nación, permitía que estos contratos cumplieran su función operativa, sin poner en riesgo los derechos del Estado sobre sus recursos. Sobre este aspecto, el Presidente Lázaro Cárdenas señaló en su iniciativa de Ley, que fue aprobada en sus términos, que entre las bases principales del régimen contractual propuesto estaba la “fijación del criterio de que el contratista no adquiría un derecho directo a la explotación del petróleo, sino solo a obtener una compensación…” Se estableció que las compensaciones por esos contratos podían ser en efectivo o equivalentes a un porcentaje de los productos obtenidos. Para el otorgamiento de dicha compensación, los contratistas debían recuperar las inversiones y obtener una utilidad razonable. Es decir, se trataba de un contrato impulsado por el interés de los actores privados para obtener mayores ganancias, redituando en una mayor renta para la Nación y alineando, de esta forma, los incentivos entre el Estado y sus contratistas.

e).- Los contratos eran celebrados con el Estado bajo los términos que éste consideraba adecuados, garantizando que las actividades para obtener la riqueza petrolera fueran conducidas en todo momento por la Nación.

f).- Para actividades distintas a la explotación (concepto utilizado en la ley

referido a la extracción), tales como las refinerías, oleoductos y distribución de gas, se estableció el régimen de concesiones. Las reformas cardenistas garantizaron cuatro aspectos esenciales: 1) Se consolidó la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos; 2) Se eliminó el régimen de concesiones en exploración y extracción; 3) Se creó un sistema de figuras contractuales para la exploración y extracción de los hidrocarburos y, 4) Se permitió la participación de terceros en refinación, transporte y distribución de hidrocarburos.

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2 Adaptación del Proyecto de EPN al Modelo Cardenista.

D

e esta manera, la propuesta de EPN, se basa en las ideas centrales de las reformas de Lázaro Cárdenas que motivó la expropiación petrolera de 1938. En ella se destaca que la propiedad y el dominio directo del petróleo y de todos los carburos de hidrógeno sólido, líquido o gaseoso, en el subsuelo, son y seguirán siendo de la Nación. De forma análoga, se retoman las ideas que guiaron las reformas legales cardenistas en materia eléctrica, que buscaban el desarrollo de un sistema nacional eléctrico basado en principios técnicos y económicos, bajo la conducción y regulación del Estado. Por ello, se propone eliminar del artículo 27 constitucional la restricción incorporada en 1960, que le impide al Estado la utilización de contratos en sus actividades de explotación de hidrocarburos, es decir, en su extracción del subsuelo para su aprovechamiento. Esto generará un marco constitucional idóneo para que el Estado pueda aprovechar las aportaciones de terceros para complementar a sus organismos, a través de contratos eficientes que alineen los incentivos de los contratistas con los del Estado, en las actividades inherentes a la exploración y extracción de dichos recursos. Se pretende también que la ley reglamentaria determine la forma en que el Estado pueda aprovechar la participación de los sectores social y privado, de modo análogo a las reformas cardenistas, a través de contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos en los que puedan pactarse mecanismos de pago en funEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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ción de los recursos que se obtengan, mediante compensaciones en efectivo o equivalentes a un porcentaje de los mismos, entre otros, tal como se previó en las reformas cardenistas y atendiendo a las mejores prácticas en esta materia. En la parte relativa a los hidrocarburos, se retoma en el párrafo sexto del artículo 27 la reforma impulsada por el Lázaro Cárdenas, que estuvo vigente de 1940 a 1960, reubicando en el mismo párrafo sexto el mandato, hoy vigente, consistente en que no se otorgarán concesiones ni contratos respecto de minerales radioactivos, ya que a diferencia de los hidrocarburos, se considera que las actividades relacionadas con la extracción de dichos minerales, dada su naturaleza y posibles usos, no deben llevarse a cabo por particulares, ni aún bajo la figura jurídica de los contratos. En cuanto al artículo 28, se establece que no constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas de petróleo y demás hidrocarburos, así como suprimir a la petroquímica básica 66 como área estratégica que no constituye monopolio y señalar expresamente que tratándose de petróleo y demás hidrocarburos se estará a lo dispuesto por el párrafo sexto del artículo 27, ya que es dicha norma la que otorga al Estado la función de explotar los hidrocarburos del subsuelo, consistente en el derecho de extraerlos de su reservorio natural y disponer de ellos, lo que será llevado a cabo en la forma que determine la ley reglamentaria. En suma, la reforma que propone EPN retoma casi integro el marco jurídico que en su tiempo impulso el Presidente Lázaro Cárdenas, argumentando que con ella se fortalecerán los derechos de la Nación sobre sus recursos naturales y se aprovechara la participación de los particulares en el desarrollo de sus funciones exclusivas, como lo son la extracción de los hidrocarburos del subsuelo 66

http://www.omnia.com.mx/noticias/enrique-pena-nieto-propone-modificar-laconstitucion-en-materia-energetica/

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para su aprovechamiento y las demás actividades del sector petrolero. El texto del párrafo sexto del Artículo 27 y del 28 que se propone es el siguiente: "...Artículo 27... ...

“…Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos no se expedirán concesiones y la Ley Reglamentaria respectiva determinará la forma en que la Nación llevará a cabo las explotaciones de esos productos. Corresponde exclusivamente a la Nación el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en dichas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.... ―

´´Artículo 28… … No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia. Tratándose de

electricidad, petróleo y demás hidrocarburos, se estará a lo dispuesto por el artículo 27 párrafo sexto de esta Constitución...” Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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3 Evolución de la Normatividad en Materia Petrolera en México.

L

a regulación jurídica del petróleo en nuestro país ha estado íntimamente vinculada con la historia e idiosincrasia nacionales por lo que su tratamiento se ha venido expresando a partir de los valores sociales que han predominado en cada etapa de nuestra historia y ha evolucionado en forma paralela a las transformaciones de nuestra sociedad. En esta evolución del régimen jurídico se destacan tres variantes: la primera, referida al régimen de propiedad originaria y el dominio directo que ejerce la Nación, por conducto de los órganos federales, en relación con el petróleo e hidrocarburos; la segunda, relacionada con los derechos que el Estado se ha reservado para el aprovechamiento y el control sobre el petróleo, como recurso natural no renovable, cuya explotación y aprovechamiento está vinculado al interés social. y; la tercera, vinculada con la participación de los particulares en este sector, participación que siempre ha estado restringida, pero por su concurso en la explotación, y en general, en los procesos industriales derivados, no ha sido ignorada, aunque sí limitada y controlada. Del análisis que a continuación se hace de la evolución que ha tenido, básicamente el Articulo 27 de la Carta Magna, se aprecian estas modalidades. Por considerar que son datos interesantes para los efectos del presente ensayo, presentamos previamente una breve visión histórica de los antecedentes jurídicos de la regulación petrolera, desde el México Independiente, hasta el Constituyente de Querétaro. 168 | E s t u d i o s

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México Independiente. Desde los albores de nuestro país como Nación independiente, siguiendo con la tradición española, la industria petrolera se desarrolló con leyes que reconocían al Estado como propietario del petróleo. Las últimas leyes españolas en materia de minería durante la Colonia fueron las “Reales Ordenanzas para la Minería de la Nueva España" de 1783, que definían la propiedad de los bitúmenes67 o jugos de la tierra para la real Corona española‖. 68 La actividad minea se desenvolvió bajo dicho sistema de propiedad, aclarando que estas actividades estaban limitadas a los españoles y a los nativos de la Nueva España, incluyendo a los indígenas, sin permitir la participación de extranjeros. El sistema español básicamente impulsaba la producción del oro y la plata y los otros metales casi no se explotaban. Esto resultaba precisamente del carácter precario de la propiedad minera. El dueño de la mina procuraba siempre enriquecerse con la mayor rapidez posible, por temor a sufrir en la pérdida de su propiedad, y lo que atraía era la explotación de metales preciosos. En la medida que se iba integrando la República Mexicana, los Estados tuvieron facultades para legislar en materia de minería y comercio y varios de ellos establecieron su legislación particular, en la que el petróleo y el carbón quedaron dentro de las reglas generales para todos los minerales. Durante el Imperio de Maximiliano (1862-1867) se aplicó el sistema español de acuerdo con el Tratado de Córdoba que entró en vigor el 24 de agosto de 1821. En esta etapa se otorgaron 39 concesiones petroleras entre el 14 de noviembre de 1864 y el 6 de 67

68

Mezcla de líquidos orgánicos obtenida como residuo de la destilación del petróleo. Está compuesto mayoritariamente por hidrocarburos policíclicos aromáticos, y es negro, viscoso, pegajoso y muy tóxico. Se disuelve completamente en disulfuro de carbono. Legislación Petrolera, leyes, Decretos y Disposiciones (1783-1921), 1940 México, Editorial Nuevo México, p. 16. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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noviembre de 1866‖69. Al eliminarse el Imperio, en julio de 1867 el Presidente Benito Juárez, en el marco del camino por preservar la soberanía nacional e impulsar el desarrollo y progreso del país y favorecer las ramas productivas y la inversión, no sólo aprobó algunos proyectos de inversión norteamericana, sino que reconoció el contrato que el imperio había firmado para construir el ferrocarril y la explotación minera 70. Inclusive, al promulgarse la nueva legislación mexicana, bajo el influjo de las ideas económicas de entonces, en los códigos de los Estados y en la misma Constitución se suspendieron las restricciones para emplear capital y elementos extranjeros en la minería. Con la Constitución de 1857 se dejó exclusivamente al gobierno federal la facultad de legislar en minas, comercio y bancos, expidiéndose en 1884 el primer Código de Minería Nacional, que derogaba las ordenanzas y los códigos estatales.‖ 71En este código aparece, por primera vez en el país la determinación en el sentido de que: “los propietarios de la superficie eran dueños del carbón de piedra y del petróleo y podían explotarlo fuera del régimen de denuncios y concesiones, manteniendo para los demás metales y minerales.‖72 En 1887 se inició la explotación de petróleo con la participación de la inversión privada al conceder el gobierno de Porfirio Díaz a la Waters Pierce Oil los permisos para la explotación del subsuelo mexicano. En diciembre de 1901 se expidió la Ley de Petróleo, con la intención de regular y ordenar la rivalidad económica que ya era muy marcada entre las empresas petroleras inglesas y norteamericanas. Posteriormente, en noviembre de 1909, la Ley Minera de los Estados Unidos Mexicanos declaró ―propiedad exclusiva del dueño del subsuelo los criaderos o depósitos de materia 69

Buenrostro, Efraín. El petróleo de México. México, Talleres Gráficos de la Nación, 1968, p 14 70 Valero Silva, José, El Estado Español en las Indias. México, UNAM, 1965, p. 99-100 71 Ley Minera de los Estados Unidos Mexicanos 4 de junio de 1892, op. cit., p. 7 72 Legislación Petrolera, leyes, Decretos y Disposiciones (1783-1921), México, Editorial Nuevo México, 1940, p- 8

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bituminosas‖73; Esta ley permaneció en vigor hasta 1926, cuando se reglamentó el Artículo 27° Constitucional. En su largo gobierno Porfirio Díaz se propuso sacar al país del estancamiento económico en que se encontraba, permitiendo la entrada a todo tipo de capitales extranjeros, actitud que se expresó en materia petrolera con la Ley Minera de 1909, que quitó a la Nación, y por ende al gobierno, el dominio sobre los yacimientos petrolíferos. Durante el gobierno de Francisco I. Madero (1911-1913), se decretó un impuesto especial en junio de 1912 mediante la Ley del Timbre para la exportación del petróleo de 20 centavos por tonelada, equivalente a 3 centavos por barril. Finalmente, el gobierno de Venustiano Carranza (1917-1920) se distinguió en materia petrolera por una política destinada a obtener para el Estado una mayor participación en los recursos petroleros, política que fue plasmada en la Constitución de 1917 que reivindicó para la Nación la propiedad original del subsuelo.

De la Constitución de 1917 al 2013. En el texto original de la Constitución General de la República de 1917, de acuerdo con el Artículo 27, se permitía otorgar concesiones petroleras a los particulares. El párrafo sexto establecía expresamente "...el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible, y sólo podrán hacerse concesiones por el Gobierno Federal a los particulares o sociedades civiles o comerciales constituidas conforme a las leyes mexicanas, con la condición de que establezcan trabajos regulares para la explotación de los elementos de que se trata, y se cumplan con los requisitos que prevengan las leyes". Al amparo de este precepto el Ejecutivo Federal otorgó varias concesiones empresas extranjeras, particularmente inglesas y norteamericanas, que ocasionaron grandes abusos de las que fueron fre73

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nados gracias al histórico decreto de 1938 del Presidente Lázaro Cárdenas, quien revocó esas concesiones y las expropió.

Reformas de 1938-1940. Como ya quedo ampliamente expuesto en el apartado anterior al reproducir la parte conducente de la exposición de motivos de la iniciativa de EPN, la trascedente reforma de 1938 del Presidente Lázaro Cárdenas tuvo en su origen revocar las concesiones petroleras y expropiar los bienes sujetos a ellas. Sin embargo, la iniciativa de reforma constitucional respectiva fue aprobada y publicada en el Diario Oficial de la Federación hasta el 9 de noviembre de 1940 -veinte días antes de entregarle la presidencia a Manuel Ávila Camacho y casi 2 años después de la expropiación petrolera-, y no obstante que elimino las concesiones de los hidrocarburos, en un hecho poco analizado, la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, promovida por el propio Cárdenas y publicada en ese mismo año de 1940, junto con la reforma aludida, se creó un marco jurídico innovador, que permitía celebrar contratos con los particulares para extraer petróleo. Los artículos 6o y 7o de dicha ley secundaria establecían que se podían celebrar con particulares contratos de exploración y explotación de petróleo “siempre por cuenta del gobierno federal”, autorizando también concesiones para la construcción de refinerías, oleoductos y la distribución de gas. El aspecto más significativo del gobierno de Lázaro Cárdenas se ha considerado la expropiación petrolera, en un momento en que nuestro país arrancaba su desarrollo industrial. La nacionalización del petróleo planteó la posibilidad de convertirnos en exportados de petróleo. Es importante recordar que la nacionalización del petróleo tuvo su punto de partida en el conflicto obrero-patronal suscitado entre el recién fundado sindicato petrolero y las empresas extranjeras, mismo que desembocó en la decisión del Presidente Cárdenas, que marcó la historia moderna de México, iniciando una nueva eta172 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

pa de la economía nacional con la administrar directa del petróleo.

Reformas de 1958-1960. La normatividad en materia energética se mantuvo tal y como la habían dejado las reformas del Presidente Lázaro Cárdenas de 1938-1940, permaneciendo vigente por cerca de 20 años, dando un vuelco radical en 1958 gracias a la nueva Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, promovida por el Presidente Adolfo Ruiz Cortines. La ley eliminó del texto legal la posibilidad de celebrar contratos con particulares en la explotación del petróleo, reservando al Estado todas las actividades de la industria petrolera a través de PEMEX. Dos años más tarde. mediante una nueva reforma constitucional, el 20 de enero de 1960 quedo expresa la prohibición para celebrar contratos con particulares en la materia y la definición de que correspondía exclusivamente a la Nación la extracción y explotación de los hidrocarburos, eliminándose todo tipo de contratos con particulares y quedando reservados, por disposición constitucional, éstas actividades a PEMEX. El párrafo sexto del 27 disponía: "...Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, no se expedirán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva De esta manera, los denominados contratos de riesgo quedaron prohibidos en 1960 y se agregó en la ley reglamentaria la prohibición expresa de los pagos con un porcentaje de la producción.

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4 Rectoría Económica del Estado.

D

urante el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) a los problemas internos había que agregar que la situación internacional era poco favorable a la economía mexicana: monedas inestables, costo alto del dinero y una baja importante de la demanda del petróleo y de otras materias primas, como consecuencia de la revolución tecnológica que entonces se iniciaba y que hoy ha permeado a todos los aspectos de la economía mundial. Ante estos factores negativos los países en vías de desarrollo encontraron que las estrategias que les habían permitido desarrollarse en el pasado inmediato estaban totalmente agotadas. Para impulsar el cambio estructural y hacer frente a la crisis, Miguel de la Madrid promovió una profunda reforma a los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Carta Magna, mejor conocido como el capítulo de Derecho Económico de la Constitución, por medio del cual, ratificando el régimen de economía mixta, se precisa el papel del Estado en la Rectoría Económica, facultando su intervención directa en los sectores considerados estratégicos o prioritarios, y creando un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, con la participación conjunta de los sectores público, privado y social, estableciendo un Plan Nacional de Desarrollo con metas específicas para cada área de gobierno. Esta reforma se presentó el 12 de diciembre de 1982 al Congreso de la Unión y entro en vigor el 3 de febrero de 1983. En el párrafo cuarto del artículo 28 se estableció que el Estado manejaría de manera exclusiva las áreas que se consideran estratégicas para la 174 | E s t u d i o s

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economía, entre las que se incluyen: “el petróleo y los demás hidrocarburos y la petroquímica básica”. Se definieron en este precepto las áreas de actividad estratégica reservadas exclusivamente al Estado: acuñación de monedas, correos, telégrafos, radiotelegrafía, comunicación por satélites, emisión de billetes, petróleo, petroquímica básica, minerales radiactivos, energía nuclear, electricidad, ferrocarriles y el servicio de banca y crédito. El nuevo artículo 25 señala que la rectoría del desarrollo nacional debe garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento, el crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el ejercicio pleno de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitución. En este modelo de rectoría económica del Estado participan también, dentro del ámbito de sus respectivas atribuciones los tres poderes federales, los poderes de las entidades federativas y los municipios. Se ordena la concurrencia con responsabilidad social de los sectores público, privado y social, señalando que el sector público tendrá a su cargo las áreas estratégicas de la economía, dejando en las áreas prioritarias la posibilidad de compartirlas con los particulares. El artículo 26 institucionaliza la Planeación Democrática del Desarrollo Nacional para imprimir “solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación” ordenando la elaboración de un Plan Nacional sexenal al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal, facultando al Poder Ejecutivo para celebrar consultas populares que recojan las aspiraciones de la población y la celebración de convenios con los estados e inducir y concertar acciones con los particulares en la elaboración y ejecución del plan.

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5 Perspectiva Internacional del Petróleo.

E

l mundo energético ha ido cambiando constantemente gracias al desarrollo de nuevas tecnologías que han permitido explorar y explotar nuevos yacimientos de gas y petróleo. Recursos naturales que actualmente generan insumos para la exorbitante industria energética, la cual se presenta con base en bienes y productos que sacian las necesidades de la mayoría de las personas que habitan la Tierra. Respecto al potencial energético mundial, éste ha tenido desenlaces históricos, como la conformación de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) fundada en 1960, de la cual México no forma parte. Es relevante mencionar que el gas de esquisto (lutitas o shell) es el energético del futuro, el cual en la región de América del Norte, México posee tal recurso, pero Estados Unidos en mayor medida74. Además, los estadounidenses tiene el más potencial de hidrocarburos en el mundo y en dos años habrá superado a Rusia en la producción de gas, y antes que termine esta década, también rebasará a Arabia Saudita como el mayor productor de crudo75. Esto demuestra que EE.UU. será la potencia energética en muy pocos años y posicionará al mismo como autosuficiente y un coloso en exportaciones de gas y petróleo, por lo tanto, México está frente a la necesidad de adaptarse en todos sentidos con este nuevo escenario energético. 74

75

Vid, Genté Régis, Un Effect domino sur le gaz de schiste, Le monde diplomatique, Agosto 2013, Núm. 713 pp. 22-23. Zacarías Ramírez, Orquídea Soto, “El Pemex que se necesita”, Forbes, 15 de Agosto de 2013, p.105.

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Tomado en consideración que las reservas de Cantarell prácticamente se han agotado, nuestro país está obligado a reposicionarse en la exportación de petróleo, pero también de gas, ya que cuenta con reservas probadas para 10 años de producción, ubicadas fundamentalmente en las aguas someras del Golfo de México, en donde PEMEX cuenta con experiencia. Ello da un margen de tiempo suficiente para confirmar la existencia de reservas y recursos prospectivos de nuevos yacimientos, y eventualmente convertirlos en producción. El mayor reto exploratorio será reclasificar los recursos prospectivos, los cuales en su mayoría están localizados en yacimientos de gran complejidad que demandan capacidades de ejecución e inversión que sólo se pueden alcanzar con la concurrencia de diversas empresas petroleras. Además, sería inconveniente que la empresa estatal asuma por sí sola la totalidad de los riesgos inherentes a estas nuevas actividades. En materia de producción de hidrocarburos, existe un reto adicional que es aumentar el factor de recuperación de los campos maduros, requiriendo técnicas de recuperación mejorada. Distintos países han ajustado su legislación ante los retos que representa el nuevo entorno de yacimientos cada vez más complejos, que requieren grandes inversiones, compartir riesgos y desarrollar y aplicar nuevas tecnologías. Las reformas de Brasil, Colombia y Noruegas son un claro ejemplo de ello, al diseñar esquemas que promovieron la producción en yacimientos de petróleo no convencional. Por ello, nuestro país está por detonar su potencial en yacimientos de este tipo y por aprovechar sus beneficios. Si se toma como referencia a nuestro mayor socio comercial, Estados Unidos, en 2012 otorgaron 9,100 permisos de perforación a 170 empresas en yacimientos de petróleo y gas de lutitas, mientras que en México se perforaron sólo 3. Igualmente, su producción de este gas ha aumentado 8 veces desde el año 2000, representando actualmente casi el 40% de la producción de gas natural en dicho país76. 76

Propuesta

de

la

reforma

energética.

Presidente

de

la

República.

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La exploración y extracción de hidrocarburos en aguas profundas (mayor a 500 metros), implica un riesgo significativamente mayor al enfrentado en aguas someras (menor a 500 metros) o en tierra. Adicionalmente, los costos de perforación en aguas profundas son aproximadamente 10 veces mayores a las correspondientes en aguas someras y 100 veces mayores a los de yacimientos terrestres, con probabilidades de éxito relativamente bajas.

http://presidencia.gob.mx/reformaenergetica/#!reforma

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6 Conclusiones.

L

a reforma propuesta por el Presidente Enrique Peña Nieto tiene por objeto dotar al Estado mexicano de un marco constitucional que responda a los retos contemporáneos que enfrenta el país en materia energética, que, al mismo tiempo que mantenga intactos sus derechos de propiedad y rectoría, le permitirán el mejor aprovechamiento de sus recursos naturales y la participación del sector privado en actividades productivas. Es por ello que su iniciativa retoma el modelo que en su momento impulsó el Presidente Lázaro Cárdenas, con el propósito central de buscar la modernización de PEMEX, mayor competitividad y productividad y, paralelamente, mejorar precios en los energéticos en beneficio de los mexicanos y de la economía nacional. México enfrenta hoy 2 grandes desafíos en materia de petróleo y gas: permitir que los particulares compartan con PEMEX experiencia, tecnología y riesgo y garantizar suficiente energía a buen precio para el correcto desarrollo nacional. No obstante que PEMEX es una empresa con experiencia en la extracción del petróleo que se encuentra en aguas poca profundas, hay mucho petróleo que se encuentra en lugares más difíciles de alcanzar que requieren mayor tecnología, experiencia y de inversión multimillonarias en dólares. Como en la mayoría de los países productores, ya casi no existe en México petróleo fácil de extraer Si bien se ha destinado cada vez más dinero a PEMEX, la producción de petróleo ha bajado. En tan solo 8 años han dejado de producir cerca de un millón de barriles diarios de crudo, a pesar de que se han invirtiendo cifras Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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récord en dicha actividad. La propuesta de reformas a leyes secundarias que plantea el PRD es viable y deben ser consideradas en una reforma energética integral, pero resultan insuficientes para generar el gran cambio que se requiere en el sector energético. En consecuencia, son necesarias e indispensables las reformas constitucionales propuestas por EPN, para lograr que, conjuntamente, PEMEX y CFE se constituyan el motor del desarrollo de México en este siglo. De ser aprobadas por el Constituyente Permanente la Reforma de EPN, corresponderá al Congreso de la Unión expedir la legislación secundaria que desarrolle los mecanismos necesarios para concretar los objetivos planteados en la exposición de motivos y que garanticen que las actividades de la industria se lleven a cabo bajo los principios de desarrollo incluyente, la transparencia, sustentabilidad y protección al medio ambiente. El modelo de Rectoría Económica del Estado, con las facultades de intervención contempladas en la Carta Magna, ha permitido durante varias décadas un moderado crecimiento económico del país, por lo que se tiene que seguir conservando esta tendencia, ajustándola a los cambios que imponen un mundo globalizado e interdependiente, con profundos avances tecno-lógicos y con nuevas condiciones en el mercado mundial. En consecuencia, resulta claro que no basta una reforma energética cosmética y superficial, que es necesario reformar las leyes secundarias en la materia, pero que es jurídicamente indispensable la modificación de los artículos 27 y 28 de la Ley Suprema, para que jurídicamente sea viable la participación de inversión privada - nacional y extranjera-, en actividades de extracción y explotación de petróleo. Adicionalmente, es obvio que ningún empresario invertirá cantidades millonarias en dólares, sin un marco legal que le dé certidumbre jurídica plena.

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7 Bibliografía. Buenrostro, Efraín.: “El Petróleo de México‖. México, 1ª edición, Ed. Talleres Gráficos de la Nación, 1968. Bustamante, Eduardo.: ―El Petróleo de México., México, 1ª edición, Ed. Talleres Gráficos de la Nación, 1963. Lavín, José Domingo.: ―Petróleo, pasado, presente y futuro de una industria mexicana‖, México, 1ª edición, Fondo de Cultura Económica, 1976. -----------------Legislación Petrolera, leyes, Decretos y Disposiciones (1783-1921). México. Editorial Nuevo México, 1940. López Portillo y Weber, José.: “El petróleo de México‖. México, 1ª edición, Ed. Fondo de Cultura Económica. 1975. Meyer, Lorenzo.: ―México y los Estados Unidos en el conflicto petrolero (1917-1942)‖ México,1ª edición, Ed. El Colegio de México, 1972. Rodríguez, Antonio.: ―El rescate del petróleo. Epopeya de un pueblo‖, México, 1ª edición, Ed. El Caballito, 1975 Valero Silva, José.: ―El Estado Español en las Indias‖. México, 1ª edición, Ed. UNAM, 1965. Zacarías Ramírez, Orquídea Soto.: ―El Pemex que se necesita‖, Revista, Forbes, 15 de Agosto de 2013. http://www.forbes.com.mx/sites/por-que-mexico-necesita-unareforma-energética/ Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Zentero Barrios, F. Javier.: ―La Regulación de los hidrocarburos en México‖ Biblioteca Jurídica UNAM http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/153/6.pdf --------------―Derecho del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones‖, tomo XVII, Ed. Porrúa, edición 2, 2006. Cámara de Diputados LXI Legislatura; Cámara Senadores, SCJN y otros. --------------Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Editorial Tax. Editores Unidos, 3ª edición, 2013, México. --------------Diario Oficial del Supremo Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, México, Secretaría de Gobernación, 1900-1914. ―Foro Jurídico‖, número 121, Entrevista al Senador Jorge Luis Preciado. Revista octubre de 2012, México. --------------Ley Minera de los Estados Unidos Mexicanos, 4 de junio de 1829. http://www.memoriapoliticademexico.org/Textos/5RepDictadura/ 1892LMI.html

Otras Publicaciones. Propuesta de la Reforma Energética.: Presidencia de la República. http://presidencia.gob.mx/reformaenergetica/#!reforma http://www.zocalo.com.mx/seccion/articulo/presenta-propuestareforma-energeticaversion-prd-cuauhtemoc-cardenas-13769 http://www.omnia.com.mx/noticias/enrique-pena-nieto-proponemodificar-la-constitucion-en-materia-energetica/

Diario Oficial de la Federación. http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2802/8.pdf García Guadalupe.: Milenio Diario, Pemex en el gobierno de Felipe Calderón. Artilugios del Poder, 11 de junio de 2006, http://www.milenio.com/cdb/doc/impreso/8782010 http://periodicodigital.com.mx/articulos/reforma_cual_de_los_dos _cardenas_debate_sobre_concesiones_o_contratos#.UlLrwHaI6AI http://periodicodigital.com.mx/articulos/reforma_cual_de_los_dos

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_cardenas_debate_sobre_concesiones_o_contratos#.UlLrwHaI6AI

Las modificaciones al artículo 27 constitucional. http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/08/07/912670

75º aniversario de PEMEX: La expropiación petrolera. http://www.industriapetroleramexicana.com/2011/03/expropiacion -petrolera/

Fox Quesada, Vicente.: Pobreza, paternalismo y lecciones aprendidas. Publicado el 21 de abril de 2010. http://www.wharton.universia.net/index.cfm?fa=viewArticle&id=1 875.

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IMPACTO MEDIOAMBIENTAL DE LA FRACTURACIÓN HIDRÁULICA: FRACKING. Julieta Evangelina Sánchez Cano77 Yeni Estrella Rodríguez Cisneros78

Sumario: Resumen. Abstract. Introducción. 1.- Extracción de gas esquisto por medio de la fracturación hidráulica. 2.- Mercado Internacional de gas natural. 3.- Impacto medioambiental de la fracturación hidráulica. 4.- Conclusiones. 5.- Referencias bibliográficas.

77

78

Dra. Julieta Evangelina Sánchez Cano. Mexicana. Obtuvo su Doctorado en Economía Internacional y Desarrollo en la Universidad Complutense de Madrid. Es profesora de tiempo completo de la Facultad de Economía Contaduría y Administración de la Universidad Juárez del Estado de Durango. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel I. Es Evaluadora a nivel Iberoamérica del Plan Nacional de Posgrado del CONACYT y evaluadora nacional de redes para PROMEP-SEP. Tiene como Líneas de Investigación:* Comercio, Organismos Internacionales y Políticas públicas. * Temas de Seguridad Nacional: Sector agropecuario y energético L.E. Yeni Estrella Rodríguez Cisneros, Mexicana, Obtuvo su grado de Licenciada en Economía en la Facultad de Economía Contaduría y Administración de la Universidad Juárez del Estado de Durango. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Resumen.

U

n factor importante para el desarrollo económico y social de un país es la disponibilidad de energía. Conforme un país avanza en su desarrollo se incrementan sus necesidades energéticas, motivo por el cual, el abasto de energía es considerado una estrategia de seguridad nacional para muchos países. Actualmente nos encontramos en un panorama donde la actual producción de petróleo está disminuyendo; adicionalmente, en los mercados internacionales nos encontramos en un contexto de altos precios del petróleo, por lo cual, se han tornado costeables algunas técnicas de extracción bajo el esquema de precios bajos. Dentro de estas técnicas encontramos la fracturación hidráulica, también conocida como fracking para la explotación de sedimentos de esquisto. Las expectativas sobre el negocio de la fracturación hidráulica son muy grandes y algunos países tienen grandes esperanzas en este método para poder multiplicar las reservas de gas natural o para lograr diversificar su matriz energética. No obstante, esta técnica puede tener serias repercusiones medio-ambientales y en la salud, por lo cual, el objetivo de esta investigación es conocer los posibles impactos medioambientales que genera el utilizar esta técnica. Palabras Clave: Fracturación hidráulica, matriz energética, shale gas, efectos medioambientales.

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Abstract.

T

he availability of energy is an important factor for economic and social development in a country. As a further progress to higher energy requirement, for these reasons, the power supply is considered a national security strategy for many countries. Currently we are in a scenario where the current oil production is declining, also, on the international markets we are in a context of high oil prices, therefore, have become some affordable extraction techniques under the scheme of low cost. Among these techniques found hydraulic fracturing, also known as fracking to exploit shale gas. Expectations about hydraulic fracturing are very strong and some countries have high hopes for this method to multiply reserves of natural gas or to achieve diversify its energy matrix. However, this technique can have serious environmental and health impacts, therefore, the aim of this research is to understand the potential environmental impacts generated by using this technique. Keywords: Hydraulic fracturing, energy matrix, shale gas, environmental effects.

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Introducción.

L

a producción y disponibilidad de energía se ha convertido en uno de los temas centrales a nivel mundial, ya que este ha llegado a ser un factor importante para el desarrollo económico y social. De acuerdo con esto, el incremento de las necesidades energéticas de cada país requiere que se asegure suficiente producción y suministro para cubrir dichas necesidades. En la actualidad, el petróleo es el principal medio para la producción de energía eléctrica, sin embargo, la producción de petróleo está disminuyendo, mientras que los precios están aumentando, como se evidenció en el año 2008 al alcanzar un precio máximo de 147 dólares por barril. Ante tal situación, es importante considerar el impacto que dicho incremento en los precios pudiera generar en la economía mundial, razón por la cual es tiempo de buscar medios diferentes de generación de energía que impliquen costos bajos. No obstante, es importante mencionar que en los últimos años ha crecido la importancia de otros recursos para la generación de energía eléctrica, siendo el más relevante el gas natural, ya que se espera que el gas natural tenga un papel cada vez más relevante en el mercado energético global, pues se pronostica que la demanda de gas natural crecerá 1.7% promedio anual entre el año 2009 y 2035. De tal forma que el gas natural tendrá un papel cada vez más relevante en el mercado energético global. Considerando la creciente importancia del gas natural, para su explotación se ha desarrollado el fracking (fractura hidráulica), técnica que está mostrando su mayor desarrollo en Estados Unidos. El empleo del fracking ha gene188 | E s t u d i o s

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rado un cambio estructural en el mercado de gas natural, lo que ha incrementado la oferta y está diversificando la matriz energética de varios países. Sin embargo, la explotación realizada por ésta técnica ha presentado repercusiones medio-ambientales y en la salud, por lo que perdura la incertidumbre en muchos países sobre su utilización y la extensión e impactos que pudiera tener.

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1 Extracción de Gas de Esquisto por medio de la Fracturación Hidráulica.

E

l fracking o bien conocido como fractura hidráulica, es una técnica que se utiliza para la extracción de petróleo y gas, permite liberar el gas no convencional atrapado en las rocas de esquisto. Este proceso es utilizado desde ya hace varias décadas tanto en Estados Unidos como en Europa. Actualmente, se han perforado con esta técnica más de 2 millones de pozos en todo el mundo. Cerca del 99.95% del fluido de la fractura hidráulica se compone de agua y arena con grandes cantidades de químicos (dependiendo de las características de la roca que se va a fracturar). Los gases no convencionales, se caracterizan por estar en rocas de baja porosidad y permeabilidad, generando muchas veces que sea algo complicada su extracción. El gas de esquisto se encuentra atrapado en sedimentos de roca abundantes en esquisto (también conocida como pizarra o lutita) y otros materiales orgánicos a profundidades de mil a cinco mil metros. La porosidad y baja permeabilidad de los sedimentos de esquisto hacen que la técnica de perforación (fracking) sea una técnica compleja (Alianza mexicana contra el Fracking, 2013). Esta técnica parte de la perforación de un pozo vertical que puede alcanzar una profundidad de 3 mil metros a partir de la superficie. Una vez alcanzada la profundidad deseada, se realiza una perforación horizontal que puede alcanzar longitudes de un kilómetro y medio. A esta perforación se le pone un tubo de acero, con un recubrimiento de cemento para proteger los acuíferos de los aditivos quí190 | E s t u d i o s

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micos que posteriormente se utilizan. Una vez que se ha realizado la perforación horizontal, se utilizan explosivos para provocar pequeñas fracturas y posteriormente se inyectan por etapas, miles de toneladas de agua a muy alta presión mezclada con arena y aditivos químicos. El agua a presión fractura la roca liberando el gas que junto con el agua, la arena y los aditivos químicos retornaran a la superficie. Entre los aditivos químicos utilizados se encuentran bencenos, xilenos, cianuros, el compuesto químico puede contener entre 500 y 900 sustancias químicas, muchas de ellas cancerígenas, y con propiedades dañinas. Es necesario mencionar, que el fluido de retorno también trae a la superficie sustancias peligrosas, tal es el caso de los metales pesados como mercurio, plomo, uranio, y otros elementos radioactivos.

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2 Mercado Internacional del Gas Natural.

E

n la última década, la declinación de yacimientos de gas y petróleo convencional, así como el crecimiento de la demanda energética, han generado la necesidad de fortalecer el mercado con la extracción de hidrocarburos no convencionales. De igual forma la escasez de los hidrocarburos convencionales, aunado a la creciente demanda internacional de los mismos han desencadenado una escalada de los precios de estos bienes (véase gráfica 1 y 2). En el caso del petróleo, el precio internacional se ha incrementado en los últimos años y ha mostrado una alta volatilidad, pues el precio ha logrado rebasar los 100 dólares por barril, siendo a partir del año 2003 cuando estos precios logran ser una alerta sobre el impacto que generarían en la economía mundial. Es necesario destacar que para agosto del año 2005 el precio del petróleo supera la marca de los 60 dólares por barril (Sánchez, 2005, pág. 9), posteriormente en el año 2008 el precio del petróleo alcanzó un máximo de 147 dólares.

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Grafica 1: Precio Internacional del petróleo (dólares por barril).

Fuente: Consultado en línea en ―El precio del petróleo hoy, 2013‖, consultado el día 19 de abril de 2013 en: http://www.preciopetroleo.net/cotizacion-petroleo.html. Gráfica 2: Precios del gas y crudo, (1990-2010).

Fuente: Estrada Javier (2012) , Analítica energética S.C. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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La gráfica anterior muestra el comportamiento que ha tenido el precio del gas natural comprado con el precio del crudo, pese a que el precio del crudo ha mostrado incrementos superiores comparados con el precio del gas, es necesario reconocer que este último también mostró un incremento considerable con respecto a la tendencia que se observaba en años anteriores al 2003. En julio de 2012 el precio del gas natural subió 70% desde abril del mismo año, pues la demanda de Estados Unidos continúa creciendo, no obstante, tal incremento en el precio del gas no supera el incremento mostrado en el precio del petróleo. Además es necesario reconocer que el gas tiene bastantes usos, entre los cuales destacan: generar energía eléctrica, abastecer el transporte, proveer de energía a la industria y acondicionar el espacio, así como inyectar el gas a los campos de aceite, entre otros (Estrada, 2012, pág. 8). A nivel mundial se estima que en los próximos años los combustibles de mayor relevancia para la generación de eléctrica serán el gas natural y el carbón, lo que implicará mayor demanda de este tipo de energía, generando una disminución en la demanda de combustibles derivados del petróleo como el combustóleo. Esta tendencia obedece a lo mencionado anteriormente, es decir, a los altos precios del petróleo, además de la necesidad de mayor disponibilidad de tecnologías de mejor eficiencia. Para el año 2004, el 40.5% de la generación de energía eléctrica en el mundo fue a base de carbón y el 19.5% de gas natural. Se estima que para el año 2015 el carbón aportará el 41.7% y el gas natural un 22.9% (Ramírez, 2008, pág. 1). Es necesario destacar que en años recientes en Norteamérica, especialmente en Estados Unidos, se ha dado un cambio estructural en el mercado de gas natural derivado de la explotación del gas no convencional, por tal motivo se ha incrementado la oferta generando una disminución en el precio del energético. Este cambio en el paradigma en Norteamérica ha incidido en el comportamiento de los mercados mundiales, por tal motivo, se estima que en el largo 194 | E s t u d i o s

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plazo el gas natural proveniente de fuentes no convencionales ocupará una posición clave en la canasta energética mundial (SENER, 2012, pág. 23). En el año 2011, las reservas probadas de gas natural totalizaron 7,361 Billones de Pies Cúbicos (BPC), lo cual representó un incremento de 6.3% con respecto al año 2010. Lo anterior es atribuible principalmente al incremento de las reservas de Turkmenistán, Irak, Estados Unidos y Rusia. Las reservas probadas de gas natural de Medio Oriente ascendieron a 2,826 BPC, lo que representó un 38.4% de las reservas globales. En cuanto a Europa y Eurasia las reservas fueron equivalentes a 37.8% del total mundial. Estados Unidos registró un volumen de reservas de 299.8 BPC (el más alto desde 1971), para el mismo año, México se ubicó en el lugar número 36 de reservas de gas natural a nivel mundial (véase tabla 1). Tabla1. Reservas probadas mundiales de gas natural 2011 (BPC). Posición 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 36

País Rusia Irán Qatar Turkmenistán Estados Unidos Arabia Saudita Emiratos Árabes Venezuela Nigeria Argelia México

Total mundial

Reservas probadas 1,575.0 1,168.6 884.5 858.8 299.8 287.8 215.1 195.2 180.5 159.1 12.7

Participación mundial 21.4% 15.9% 12.0% 11.7% 4.1% 3.9% 2.9% 2.7% 2.5% 2.2% 0.2%

7,360.9

100%

Fuente: Secretaria de Energía 2012, con datos de Statistical Review of World Energy 2012. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Sin duda alguna, la explotación de recursos no convencionales está revolucionando el sector energético, en los años recientes la combinación de técnicas de perforación como el fracking han incrementado la capacidad de producción de gas natural, según los datos de la Agencia Internacional de Energía (AIE) la irrupción de gas natural ha elevado las reservas mundiales hasta los 920 trillones de metros cúbicos. El avance tecnológico ha permitido explotar recursos de baja permeabilidad lo que se ha traducido en la incorporación de recursos prospectivos a las reservas probadas. Es necesario mencionar que para el año 2011 la producción mundial de gas natural alcanzó los 316, 982 MMpcd, significando un incremento del 3.1% con respecto al año anterior. Las regiones de Asia Pacifico y Medio Oriente aportaron en su conjunto el 31% de la producción de gas natural total global, por otro lado, Europa, África y Latinoamérica participaron con un 19%. Los principales países productores siguen siendo Estados Unidos y Rusia, cuya participación fue de 38.4%. En Estados Unidos la producción se incrementó 7.7%, impulsada por la mayor extracción de shale gas79. El mejor aprovechamiento de esta fuente de gas natural fue resultado de técnicas más eficientes y rentables de perforación. Es necesario destacar que en los últimos 4 años la aportación de shale gas a la producción de Estados Unidos se duplicó, representando casi un cuarto del volumen total. Además es importante reconocer que actualmente el gas natural tiene una fuerte participación en el comercio mundial, pues durante el año 2011 el comercio mundial de gas natural creció 4.0% con respecto al año 2010. Tal aumento fue impulsado por el incremento de las importaciones de Asia y Oceanía y por las exportaciones de Rusia, Turkmenistán y Qatar. En ese año, se intercambió un volumen total de 99,213 MMpcd de gas natural en todo el mundo. En el año 2011, Rusia representó el 21.6% del total de las exportaciones mundiales de gas natural, con un volumen de 21,424 79

Shale gas es la traducción en ingles del gas de esquisto, también conocido como gas lutita o pizarra.

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Estratégicos de Política Energéti ca II

MMpcd. Qatar ocupo el segundo lugar como el país con mayor volumen de exportaciones, con un volumen de 11,784 MMpcd. Por otra parte el tercer lugar como exportador más importante fue ocupado por Noruega, cuyo volumen fue de 9,364 MMpcd, mientras que Japón, Estados Unidos y Alemania fueron los tres importadores más importantes durante el año 2010, con un volumen de 10,348 MMpcd, 9,491 MMpcd y 8,125 MMpcd respectivamente. Lo anterior evidencia el rápido crecimiento del mercado, con un fuerte crecimiento interregional del intercambio de gas natural con respecto a la producción (SENER, 2012, págs. 30- 33). El escenario de los precios altos de hidrocarburos, también ha tornado costeable algunas técnicas de extracción como las de arenas bituminosas, la explotación de yacimientos de petróleo en aguas profundas o explotación de hidrocarburos en sedimentos de esquisto por medio de técnicas como el fracking, etc. Por tal motivo, diferentes países entre ellos Estados Unidos promueven de forma intensiva la explotación de gas de esquisto en su territorio. La producción de este tipo de gas en Estados Unidos se incrementó exponencialmente a partir del año 2010, representando un 40% de toda la producción de gas natural. El crecimiento económico va de la mano con el aumento del consumo de energía en el mundo, lo que ejerce fuerte presión por mayor producción. A la par que la producción de energía, el consumo de gas natural también se ha incrementado. En el año 2011 el consumo energético mundial creció 2.5% con respecto al año anterior, siendo el consumo de carbón el que mostró mayores incrementos. No obstante es necesario destacar que el petróleo sigue siendo el principal combustible a nivel mundial, registrando una participación de 33.1%. Durante el mismo año, la demanda mundial de gas natural creció 2.2% comparada con el año 2010, con la excepción de Europa, donde la demanda cayó considerablemente, lo que se debió a los problemas económicos que afectaron a los países europeos. El gas natural se ha convertido en una opción más Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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atractiva en comparación con otros combustibles fósiles, lo que se debe en gran parte a su nivel de precios (SENER, 2012, págs. 3839). Cabe mencionar que la región con mayor consumo de gas natural fue Europa y Eurasia, cuya participación fue de 34.1% del total mundial. Posteriormente se encuentra Norteamérica con un 26.9% y Asia Pacífico con un 18.3%. Rusia es el principal consumidor de gas natural de la región de Europa y Eurasia, mismo que tuvo una participación de 38.6%, es necesario destacar que durante el año 2011 su consumo se incrementó 2.5% comparado con el año 2010, lo que posicionó a este país como el segundo consumidor más importante de gas natural a nivel mundial. El primer lugar fue ocupado por Estados Unidos, país que ocupó la primera posición como el consumidor más importante de gas natural a nivel mundial, el consumo de este último en el año 2011 se incrementó un 2.4% comparado con el del año 2010. Por otra parte, Irán se ubicó como el tercer consumidor a nivel mundial y posteriormente china ubicándose en el cuarto lugar. Así mismo, México ocupó el lugar número once, registrando un incremento de 1.5% comparado con el año 2010 (SENER, 2012, pág. 45). Se espera que el gas natural tenga un papel cada vez más relevante en el mercado energético global, pues se pronostica que la demanda de gas natural crecerá 1.7% promedio anual entre el año 2009 y 2035. Cabe mencionar, que dentro de los factores que se consideran para pronosticar un incremento en la demanda de gas, es el mayor crecimiento económico y del consumo de energía esperado con el aumento de la demanda de China. Por tal motivo se prevé que la demanda de gas natural a nivel mundial crecerá de 3,300 miles de millones de metros cúbicos en el año 2010 a 4,750 miles de millones de metros cúbicos en el año 2035, lo que representará un incremento de 43.9%. Las expectativas sobre el negocio de la fracturación hidráulica son muy grandes. Algunos países tienen grandes esperanzas en 198 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

este método para poder multiplicar las reservas de gas natural o al menos para lograr reducir la dependencia energética. Estados Unidos es el único país que hasta el momento está explotando las diferentes fuentes de gas natural no convencional de manera masiva. No obstante, debido a la gran expansión de la industria del gas de pizarra y a la creciente preocupación sobre los impactos medioambientales, la Agenda de Protección Ambiental (EPA) anunció en marzo de 2010, la puesta en marcha de una investigación sobre los principales impactos negativos que la técnica de fracturación hidráulica puede generar sobre el agua y la salud pública (Confederación Sindical de Comisiones Obreras 2012).

Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 199

3 Impacto Medioambiental de la Fracturación Hidráulica.

E

s necesario destacar que debido a los diferentes escándalos medioambientales, principalmente los relacionados con la contaminación de acuíferos, en algunas ciudades de Estados Unidos se ha prohibido la técnica de Fracking. Tal es el caso de Buffalo city (Nueva York) y en Pittsburg (Pensilvania). El negocio del gas no convencional está dando aún sus primeros pasos, y en muchos países perdura cierta incertidumbre sobre la extensión y el impacto medioambiental que genera. De no solucionarse este problema, se podría frenar la revolución del gas no convencional. La confianza sobre estas técnicas podría alcanzarse a través de marcos regulatorios sólidos y un comportamiento ejemplar de la industria. La potenciación y diversificación de las fuentes de suministro, generan que se modere la demanda de importaciones, por tal motivo el gas no convencional puede acelerar la reorientación hacia flujos comerciales más diversificados, ejerciendo presión sobre los proveedores de gas convencional y sobre los tradicionales mecanismos de fijación de precios de gas indexados al petróleo (Agenda Internacional de Energia , 2012). La contaminación de acuíferos es uno de los riesgos más importantes de la técnica de fracturación hidráulica. Existen evidencias a partir de la experiencia de EEUU que sugieren que la extracción de gas de pizarra comporta un riesgo significativo para la contaminación del agua subterránea y de superficie y, hasta que la base de estas evidencias se desarrolle, tanto Reino Unido como en Europa 200 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

han tomado la decisión de impedir su desarrollo como acción responsable. La profundidad de la extracción de gas de pizarra es un factor importante en la identificación de las vías de contaminación del agua subterránea por los químicos utilizados en el proceso. Es necesario destacar que existen fuertes sospechas de que algunas de las sustancias del proceso tienen propiedades tóxicas cancerígenas o peligrosas (Confederación Sindical de Comisiones Obreras 2012). Lo más preocupante de esta tendencia creciente para explotar hidrocarburos no convencionales, es el hecho de que actualmente se encuentra en alza las temperaturas globales debido a la emisión creciente de gases de efecto invernadero, así como la falta de agua de calidad para el consumo humano. Es preocupante que esta técnica de fracturación hidráulica para la explotación de gas de esquisto sea considerada como una alternativa frente al cambio climático. Es necesario reconocer que efectivamente la combustión de metano es más limpia que la combustión de otros hidrocarburos como el petróleo, no obstante, la explotación de yacimientos de metano con el método de fractura hidráulica expone a la atmosfera a emisiones de este gas que no son captadas por quienes realizan la explotación. Una cantidad determinada de metano en la atmósfera genera efectos mayores sobre el calentamiento global. Adicionalmente a lo anterior, estas técnicas hacen uso de millones de litros de agua, los cuales, deberían ser empleados para garantizar el abasto de agua a los seres humanos. Asimismo, existe una alta posibilidad de que se contaminen mantos freáticos y aguas superficiales, afectando toda la vida que depende de estas fuentes y, por supuesto, el abasto humano de este vital líquido. En el caso de México, es necesario analizar la explotación, fallas y consecuencias de esta técnica en otros países para decidir si como Europa se evita este tipo de explotación o se toman medidas medioambientales rigurosas si en todo caso se permite, además se debe tomar en cuenta que la fracturación hidráulica utiliza grandes cantidades de agua y que el agua es un recurso limitado y necesario para la sobrevivencia Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 201

y que el derecho humano al acceso al agua de calidad para todos los habitantes del país se encuentra plasmado en el artículo 4 de la constitución (Alianza mexicana contra el Fracking, 2013). El gas de esquisto no debe ser considerado un insumo limpio para la obtención de energía, debido a que su explotación presenta altos riesgos para el medio ambiente, pues contribuye al cambio climático, consume y puede contaminar millones de litros de agua superficial y del subsuelo. Dentro de los principales impactos que esta técnica genera en el agua, se encuentran: 







Disminución de disponibilidad del agua para los seres humanos y ecosistemas, pues se requieren de 9 a 29 millones de litros para la fractura de un solo pozo (Alianza mexicana contra el Fracking, 2013). El desarrollo de estos proyectos en una región determinada demandaría mayor cantidad de agua, poniendo en peligro la seguridad del abasto de agua como derecho humano, ya sea para su consumo o uso doméstico, así como para la producción agrícola y el sostenimiento de los ecosistemas. Contaminación de las fuentes de agua, generando efectos negativos sobre la calidad del agua a corto y largo plazo en una región: un caso particular es el de Estados Unidos, donde existen más de 1,000 casos de contaminación del agua cerca de pozos de fractura hidráulica. Calentamiento global: la explotación del gas de esquisto puede agregar presión a la problemática del cambio climático al producir emisiones de gas metano que se producen por ineficiencias en la extracción, procesamiento, almacena-miento, traslado y distribución. Es necesario mencionar que, conforme se incremente la temperatura del planeta, se harán más frecuentes las sequias e inundaciones a nivel global, generando implicaciones en el acceso y la disponibilidad del agua de calidad.

202 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

Consideramos que es necesario considerar a tiempo la totalidad de los riesgos presentes a lo largo de todo el procedimiento que implica la explotación de gas por medio del fracking. Los insumos tóxicos de este proceso son susceptibles de accidentes en su traslado hacia el pozo y su manejo previo en preparación a la fractura del pozo. Lo anterior ha generado que en muchos países se encuentre prohibida la extracción de gas de esquisto, tal es el caso de Francia (véase tabla 2). Tabla 2. Países que han prohibido la explotación de gas esquisto por medio de fractura hidráulica. País

Descripción

Francia

La técnica de fracking fue prohibida por el parlamento el 30 de junio de 2011.

Bulgaria

La técnica de fracking fue prohibida el 8 de enero de 2012.

Sudáfrica

El gobierno estableció un moratorio en Septiembre de 2012 para la explotación de gas de esquisto en la región de Karoo.

Alemania

En mayo de 2012, el gobierno decidió detener temporalmente sus planes de implementación de fractura hidráulica.

Argentina

La fractura hidráulica ha sido prohibida en la comunidad Conco Salto, en la Patagonia. No obstante, la actividad sigue desarrollándose en el país.

España

Las comunidades autónomas de Cantabria y la Rioja, en 2012 y 2013, prohibieron la fractura hidráulica en su territorio. Valle de Mena se ha declarado como municipio libre de fractura hidráulica.

Suiza

El cantón de Friburgo ha prohibido la fractura hidráulica. El gobierno declaró una moratoria nacional.

Italia

Dos proyectos de explotación de gas de esquisto fueron paralizados, uno mediante la propuesta social y el segundo por propuesta del propio gobierno.

Irlanda del norte

En el año 2011, el parlamento votó a favor de una moratoria de 2 años sobre la fractura hidráulica. El gobierno no ha tomado medidas aun para implementarla.

Irlanda

En el año 2013, el gobierno estableció una moratoria informal de dos años sobre la explotación de gas de esquisto. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 203

Estados Unidos

Australia

En este país, la fractura hidráulica ha sido utilizada de manera extensiva, se han producido numerosos conflictos socioambientales desencadenados por los impactos asociados a esta actividad. Por tal motivo, diversos estados y ciudades han prohibido la fractura hidráulica. Algunos estados y comunidades han establecido moratorias y prohibiciones entorno a la explotación del gas de esquisto.

Nueva Zelanda

La fractura hidráulica se desarrolla en pequeña escala. No obstante, existen diversas ciudades y municipios que se han declarado libres de esta práctica.

Canadá

Desde el año 2011, la provincia de Quebec ha prohibido la explotación de gas mediante esta técnica.

Fuente: Alianza mexicana contra el fracking (2013), con información de Keep Tap Water Safe (2013).

En algunos acuíferos contaminados se han detectado productos químicos sintéticos, como glicoles y alcoholes, los cuales son compatibles con la producción de gas y fluidos de fractura hidráulica. En algunos casos se han encontrado diferentes sustancias en el agua como benceno, bromuros, materiales radioactivos (Urano, radio y radón), así como filtraciones de metano, todos ellos provenientes del proceso de extracción del gas de esquisto. Además se han encontrado rupturas en las protecciones construidas para las aguas subterráneas, lo cual, se debe a la presión ejercida durante el proceso de fracturación. Lo anterior significa que los lodos pueden contaminar directamente el agua subterránea, así como el subsuelo mismo. Las técnicas asociadas con el fracking conllevan un riesgo ambiental potencial dadas las grandes cantidades de agua que se contaminan (Alianza mexicana contra el Fracking, 2013). Según la confederación Sindical de Comisiones Obreras (2012), Las principales amenazas con respecto a la contaminación de la superficie implican: 204 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II



  

Desbordes, derrames o filtraciones que se deban principalmente a la capacidad de almacenaje limitada, algunos errores humanos, ingreso de agua de lluvia o inundaciones y construcción defectuosa de los pozos. Derrame de los fluidos de fractura concentrados durante su transporte y mezcla con agua, lo que se puede deber a fallas en las tuberías y errores humanos. Pérdida de fluido ya almacenado, debido a ruptura de los tanques por sobrecarga, debido a errores humanos o a una limitada capacidad de almacenamiento. Derrame de fluidos que regresan a la superficie durante el transporte desde su lugar de almacenamiento hasta camiones cisterna para su transporte, debido a fallas en la cañería y errores humanos.

Dado que el desarrollo del gas de esquisto requiere la construcción de múltiples pozos, plataformas de pozos, se incrementa la probabilidad de un evento adverso que ocasione contaminación. Por tal motivo la probabilidad de incidentes de contaminación asociados a un mayor desarrollo de gas no convencional se incrementa de ―posible‖ a nivel plataforma de pozos, a ―probable‖ al incrementarse la cantidad de pozos. La técnica de fracking para la extracción de gas genera un importante número de residuos. Un único pozo, perforado verticalmente hasta 2 km y horizontalmente hasta 1.2 km remueve alrededor de 140 metros cúbicos de tierra. Por ende, una plataforma promedio remueve alrededor de 830 metros cúbicos, es decir, casi 10 veces más que un pozo convencional. Un campo medio de pozos multietapa ocupan alrededor de 16 y 20 hectáreas durante la perforación y la fractura. Posteriormente, durante la extracción, se utilizan entre 4 y 12 hectáreas. Por tal motivo, la ocupación del territorio puede ser un problema importante en el caso de yacimientos situados cerca de núcleos poblados o en zonas donde pueda Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 205

afectar otras actividades productivas, e incluso puede afectar el paisaje, especialmente en áreas turísticas (Confederación Sindical de Comisiones Obreras 2012). El proceso de perforación de un solo pozo utiliza importantes cantidades de agua y arena mezcladas con un 2% de aditivos químicos en una cantidad entre 180 y 580 metros cúbicos. La agencia de protección ambiental de Estados Unidos estima que entre el 15 y el 80% de este volumen de agua inyectada, mezclada con los aditivos químicos, se recuperará en forma de flujo de retorno. Si se considera una perforación estándar de seis pozos individuales, y considerando sólo la primera fracturación, se estima el uso entre 1,000 y 3,500 metros cúbicos de aditivos químicos. Debido a que en las explotaciones se utilizan varias fracturaciones consecutivas, se podría esperar entre 1,300 y 23,000 metros cúbicos de desechos líquidos, incluyendo los fluidos utilizados en la perforación y los que migren desde las profundidades. Muchas de las sustancias utilizadas como aditivos, han sido clasificadas con efectos potenciales sobre la salud y el medioambiente por organismos de control europeos. Anteriormente se han comentado los posibles impactos que pudiera tener esta técnica en las emisiones de gases de efecto invernadero. Es importante mencionar que la extracción de gas natural no convencional se ha presentado a nivel mundial como una solución para disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero, no obstante la explotación del gas de pizarra puede emitir más gases de efecto invernadero que la del carbón. El gas natural está compuesto de metano, del cual entre un 3,6% y un 7,9% de metano se escapa a la atmósfera durante la vida del pozo. Es necesario destacar que el metano es un gas de efecto invernadero con un potencial de calentamiento 21 veces mayor que el CO2. Comparado con el carbón, la huella de carbono del gas de pizarra es como mínimo un 20% mayor. Por lo que las fugas de emisiones de metano tienen un impacto importante en el balance 206 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

total de emisiones de gases de efecto invernadero. Por otra parte, es importante mencionar que uno de los principales riesgos que conlleva la extracción de hidrocarburos mediante la fractura hidráulica es el uso de sustancias químicas tóxicas como se ha estado apuntando anteriormente. Existen al menos 600 sustancias químicas presentes y algunas de ellas son reconocidas como cancerígenas, mutágenas y disruptoras endocrinas, es decir, sustancias que alteran el sistema hormonal. Entre las sustancias químicas utilizadas se encuentra el benceno, tolueno, metilbenceno o xileno, las cuales son sustancias identificadas como peligrosas y nocivas para la salud y el medio ambiente (Confederación Sindical de Comisiones Obreras 2012). Más del 40% de las sustancias químicas utilizadas para la fracturación hidráulica tienen efectos ecológicos, los cuales, dañan a la vida acuática y a la fauna, etc. Los efectos negativos sobre la salud, son causados principalmente por el impacto de las emisiones al aire y al agua. Este nuevo auge sobre la explotación y exploración de gas podría tener como consecuencia grandes cantidades de contaminación del agua debido a las sustancias químicas empleadas. Por ende, es de especial preocupación el riesgo en el que incurren los acuíferos subterráneos de los que depende el agua potable y el uso de la tierra agrícola. La técnica de fractura hidráulica no sólo tiene impactos directos por el consumo y contaminación del agua, por la contaminación del aire y el impacto en el cambio climático. La explotación de gas de esquisto por fractura hidráulica representa un cambio de paisaje radical en las zonas rurales incompatible, por la contaminación generada, con otras actividades económicas como son la agricultura, ganadería y turismo. Además los ecosistemas se encuentran afectados por la contaminación generando pérdida de biodiversidad (Alianza mexicana contra el Fracking, 2013). La industria del gas está en constante crecimiento. Es importante destacar que el gas inicialmente fue utilizado para el alumbraEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 207

do, no obstante, rápidamente se transformó en una fuente de calor, a consecuencia de su fácil manipulación y del desarrollo de las nuevas tecnologías. Actualmente, todos los sectores de la sociedad recurren al gas natural para usos diversos, lo que se debe a la gran diversidad de aparatos y máquinas que lo convierten en luz, calor, frio y electricidad (Comunidad de Madrid. , 2012). Con la creciente explotación de yacimientos de gas natural y el desarrollo de la industria del gas, el consumo de esta fuente de energía se ha incrementado, por tal motivo el gas natural perfila como el combustible idóneo para incrementar su participación en el balance energético mundial. Por ende, es necesario que se consideren los posibles impactos que la técnica de fracturación hidráulica puede tener sobre el medio ambiente y la salud, a fin de analizar qué tan conveniente es el uso de esta técnica para la extracción de gas no convencional o de establecer normas estrictas para el cuidado medioambiental para la industria de la fracturación hidráulica que ya está en operación.

208 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

4 Conclusiones. 1. La disponibilidad de energía es un factor importante para el desarrollo económico y social de un país, reflejándose en el incremento de sus necesidades energéticas. No obstante, el panorama actual del sector muestra una disminución en la producción de petróleo y un contexto de altos precios, por lo que se han tornado costeables algunas técnicas de extracción como la fracturación hidráulica. 2. La escasez de los hidrocarburos convencionales y la creciente demanda internacional de los mismos han desencadenado una escalada de los precios. En el caso del petróleo, su precio ha mostrado alta volatilidad, logrando rebasar los 100 dólares por barril, mientras que el precio del gas natural muestra un incremento considerable a partir del 2003, subiendo 70% en julio de 2012 respecto a su valor de abril del mismo año, lo que ha impactado económicamente a muchos países importadores de estos productos. 3. Se estima que a nivel mundial los combustibles de mayor relevancia para la generación de energía eléctrica en los próximos años serán el gas natural y el carbón, lo que disminuirá la demanda de combustibles derivados del petróleo. Se pronostica que la demanda de gas natural crecerá 1.7% promedio anual entre el año 2009 y 2035. Ante esto, se estima que en el largo plazo el gas natural proveniente de fuentes no convencionales ocupará una posición clave en la canasta energética mundial. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 209

4. El fracking, o fractura hidráulica, es una técnica que permite liberar el gas no convencional atrapado en las rocas de esquisto. Las expectativas sobre el negocio del fracking son muy grandes, y en la actualidad se han perforado más de 2 millones de pozos en todo el mundo con esta técnica. Sin embargo, el fracking requiere el empleo de aditivos químicos, cuyo compuesto químico puede contener entre 500 y 900 sustancias químicas, trayendo a la superficie sustancias peligrosas, teniendo repercusiones medioambientales y en la salud. 5. El gas de esquisto no puede ser considerado un insumo limpio para la obtención de energía, ya que su explotación presenta altos riesgos para el medio ambiente. Entre sus efectos se puede mencionar la contaminación de acuíferos, la emisión de metano, ocupación del territorio donde se puedan afectar actividades productivas, contribuye al cambio climático y consume y contamina millones de litros de agua superficial y del subsuelo. Debido a lo anterior, y a los diferentes escándalos medioambientales, la técnica de Fracking ha sido prohibida en varios países y en algunas ciudades de Estados Unidos, país en donde se más se ha desarrollado dicha técnica.

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5 Referencias Bibliográficas. Agenda Internacional de Energía.: (2012). Recuperado el 14 de Octubre de 2013, de World Energy Outlook. Resumen ejecutivo: http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/Sp anish.pdf

Alianza mexicana contra el Fracking.: (19 de Agosto de 2013).

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212 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

IMPULSAR LA ELECTRIFICACIÓN RURAL CON ENERGÍA SOLAR: EL CASO DE CHINA. Boosting Rural Electrification with Solar Energy: the Chinese case. Kevin M. Martin, M.A.

Summary: Resumen. Abstract. 1.- The Promise of Solar Energy. 2.- Political and Economic Success Factors. 3.- Implementation of concrete instruments for the promotion of solar energy. 4.- Building on international knowhow. 5.- Conclusions. 6.- Bibliography.

Resumen.

E

n la última década, China ha alcanzado unos resultados impresionantes en la electrificación de las zonas rurales mediante el uso de la energía solar. A pesar de su gran extensión geográfica y de su sector energético dominado por coaliciones del carbón, China ha sido capaz de impulsar la electrificación rural. El caso chino demuestra que la energía solar es una alternativa viable a los convencionales sistemas de redes eléctricas rurales a gran escala. Este artículo examina la lógica y los factores clave para el éxito de China. Se argumenta que el éxito del desarrollo de China Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 213

reside en el apoyo del gobierno a este tipo de energía mediante el establecimiento de instituciones sólidas y eficaces, así como de unas políticas favorables. Palabras Clave: China, energía solar, electrificación rural, políticas.

Abstract.

W

ithin the last decade, China has reached stunning results in the electrification of rural areas by using solar energy. Despite its vast geographical extent and its energy sector‘s domination by coal related coalitions, China was able to boost rural electrification. The Chinese case demonstrates that solar energy is a viable alternative to conventional large-scale rural grid systems. This article examines the logic and key factors for China‘s success. It argues that the success of China‘s development lies in the government‘s support of this energy form by putting in place strong and effective institutions as well as favorable policies. Keywords: China, solar energy, rural electrification, policies.

214 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

1 The Promise of Solar Energy.

W

ith its numerous application possibilities of promotion of less developed regions, solar energy was regarded as a useful instrument in the fight against poverty, especially in China‘s Western areas. Both the former party leader, Hu Jintao, and the Head of State, Wen Jiabao, renounced the ―old‖ exportorientated development strategy and planned greater emphasis on future social justice and protection of the environment. The current Chinese leadership has retained this course. Yet, according to the latest figures of the National Development and Reform Commission (NDRC), China‘s major economic planning organization, approx. 10 to 15 million people out of the 1.3 billion in China are left without electricity. This applies in particular to large populations in North and West China (Fig. 1). Figure 1. Chinese Villages and Homes without electricity 80 District Guizhou Yunnan Sichuan Henan Gansu Guangxi Zhuang, 80

Regions province province province province province autonomous region

Villages 3,377 528 1,499 700 1,045 700

Homes 1,294,000 1,003,000 648,300 577,000 488,700 388,600

These data were collected during the „Songdian daoxiang“ initiative in 2002. They were part of a presentation by Prof. Wang Wenging, a member of the China Academy of Social Sciences. His kind permission to use these data is greatly appreciated. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 215

Xinjiang Uygur

autonomous region

563

316,200

Tibet

autonomous region

5,254

289,300

Shaanxi

province

344

289,100

Jiangxi

province

50

287,000

Hunan

province

518

279,500

2,360

249,590

163

191,900

253

160,300

province

1,050 259

121,500 112,000

Qinghai

province

774

101,000

Anhui

province

50

80,500

1,306 N/A

64,000 50,800

Inner Mongolia Chongqing Hainan Hubei Shanxi

Ningxia Hui Guangdong

autonomous region Special Administrative City province province

autonomous region province

Fujian

province

350

33,000

Hebei

province

400

13,800

Heilongjiang Liaoning

province province

13 4

Special Administrative Zone

N/A

9,100 4,800 N/A

Jiangsu

province

N/A

N/A

Jilin

province

N/A.

N/A

State-defined city

N/A.

N/A

Shandong

province

N/A

Taiwan

province

N/A.

N/A N/A

Tianjin

State-defined city

N/A.

N/A

Zhejiang

province

N/A

N/A

Shanghai

State-defined city

N/A

Special Administration Zone

N/A

N/A N/A

21,560

7,052,990

Hongkong

Peking

Macao Total:

Source: Wang, Wenjing, Institute of Electrical Engineering, China Academy of Social Sciences. 216 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

Especially these regions are regarded as being suitable for electrification through solar energy, as, in particular in the Western areas, such as Ningxia, Gansu, Xinjiang, Qinghai, Tibet, Hebei, Shanxi and Inner Mongolia, excellent conditions prevail, with an average of over 3.000 hours sunshine per year (World Bank 1996: 4). However, from an economic point of view, solar energy is also regarded as an appropriate instrument for the supply of electricity to these remote regions as these areas are all very widespread and furthermore sparsely populated. For electricity grid providers this means that electricity supply via cables is expensive with high costs per customer. Decentralised photovoltaic systems and solar water heating, however, can be installed on-site and run at competitive prices in distant and remote areas. This represents a considerable improvement in the life quality of the local population as, in the meantime, decentralised photovoltaic systems are much more that just a source of electricity. Modern multifunctional PV systems can already be implemented as cooker, heating appliance, source of light and electricity supply for electrical equipment. But the extensive areas and good solar radiation values provide optimum conditions for traditional applications (World Bank 1996: 3) such as the production of electricity to operate a well-water plant. Gridindependent island systems are particularly suitable for applications with less than 25 kWh energy consumption per day. In many cases photovoltaic in remote areas proves to be even cheaper than diesel generators, as the provision of technical maintenance personnel for the generators is expensive, the regions are not accessible at certain times of the year and the transport of diesel to these remote areas is cost-intensive. Photovoltaic systems, on the other hand, are, after an initial high investment, very quickly amortised due to the low maintenance costs. Furthermore, the systems can be used as an alternative to candles and petroleum lamps, as a source of electricity for water pumps, radios, televisions, telephones and refrigeration for medicines (Inglin/Satpathy 2007: 177). China is one of the sunEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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niest regions of the world and uses solar energy to fight poverty. The growth of this industry is also generally accompanied by the development of relatively large industrial networks and industrial zones with supply firms, research institutions and service providers. In addition to the synergies and innovations which can arise from such networks and which can influence technological leadership in the world, new jobs in attractive and innovative industries are created. In China there are hundreds of solar module manufacturers and solar water heating systems, numerous companies for the installation of solar energy products, many producers of silicium, wafer and solar cells and, finally, an increasing number of manufacturers of production equipment for these products. These relatively new industries enabled the Peoples Republic of China the world-wide opportunity to take a leading role in the cleantech field, to discard its reputation as a manufacturer of low- skill copycat products and to successfully occupy a position in a futureorientated field. In conclusion, one can say that, although solar energy does and will not play a strategic role in securing China‘s energy supplies, it definitely represents a contribution towards pluralisation of the energy structures and towards emission reduction. The promotion of solar energy has created numerous jobs in an innovative industry with a future and enabled China to occupy a leading position in a field with promising prospects. It also laid the foundations for innovations or even technological leadership through the development of networks and industrial structures in the vicinity of the production location, which leads to a spill-over effect with positive externalities. However, solar energy fulfils its most important function in the reduction of rural poverty, through its availability as a source of power in those regions, in which centralised power supply is either economically or technologically difficult to provide.

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2 Political and Economic Success Factors.

T

he Peoples Republic of China‘s success in the promotion and expansion of renewable energy in general and of solar energy in particular is based on the development of functioning political institutions and, the introduction of effective political programs, which create an incentive for use of this innovative form of technology.

Development of a coherent political energy strategy. It was no easy task for China‘s politicians to define a coherent policy for the solar sector. The Chinese energy sector is characterised by a vacuum with regard to energy policies, lacking a powerful institution in a position to enforce important reforms and a coherent energy policy. This is why, in the past, there were calls for a Ministry of Energy, equipped with the means and resources required to curb individual interests and to implement the necessary reforms in the interest of the country as a whole. However, without success. With the large number of protagonists in the field of politics and their diverging interest conflicts arise between industry and state, central and provincial government, between regions and between functional authorities within the respective hierarchies, requiring complex negotiations between them all. The influence of ―fragmented authoritarianism‖, which is primarily used to describe the Chinese political system, thus also affects the political field of solar energy (Lieberthal /Lampton 1992). Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Consequently, Chinese politics has already been addressing the task of utilisation of solar energy for several decades. In 1994 the State Council already passed a preliminary comprehensive plan for the strategic development of renewable sources of energy in China based on a World Bank study. 81 The so-called White Paper on China‘s Population, Environment and Development in the Twenty-First Century was intended to guide China in the mediumand long-term development of technology in the field of renewable energy. The three important State Commissions at the time (State Planning Commission, State Economic and Trade Commission, State Science and Technology Commission) jointly drew up a consolidation of this plan entitled the New and Renewable Energy Development Program [1996-2010 xinnengyuan kezaisheng nengyuan fazhan gangyao]. This program was intended to increase ―the efficiency of renewable energy, reduce production costs and enlarge its contribution to energy supply system‖ (World Bank 1996: VIII). The first stage from 1996-2000 foresaw the erection of an industrial basis with corresponding infrastructure in order to develop the as yet unmatured technologies, such as wind and photovoltaic systems, while, at the same, research and pilot projects were to renew the old technology (Wang/Ren/Gao 2009: 1). In a second phase from 2000-2010, the new technologies were to be more widely distributed and gradually bridge the gap to the technological standards that existed in the industrial countries (World Bank 1996: 5). On February 9, 2006 the State Council published a program covering governmental medium- and long-term development plans for Science and Technology (2006-2020) [guojia zhongchangqi keji fazhan guihua gangyao（2006-2020 nian), guofa（2005）44 hao] (State Council 2005). The program takes the form of a strategic plan intended to prepare China for competition in the new era. In this pa81

The application of solar energy started in China in 1958 and peaked with the successful start of the satellite „East Red No. 2 Satellite”, which used solar cells as an energy source and, started in 1971.

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per China‘s political leaders acknowledge challenges in the fields of energy and technology: industrial growth is too dependent on energy consumption, the environment is heavily polluted, companies merely displayed low innovative impulses and Chinese firms possessed low innovation competence levels (State Council 2005: 6). The solutions required in the field of energy and energy saving were identified in this compendium as being (State Council 2005: 9). (1) Priority of energy saving and the reduction of energy intensity. (2) Pluralisation of energy forms. (3) Promotion of clean coal technology. (4) Import of technologies for the production of energy plants. (5) Implementation of techniques for regional distribution of energy. In this thought experiment renewable energy systems were primarily allocated a role in the field of pluralisation of energy forms (Waldmann 2007: 172). In addition to an improvement in the techniques for the production of oil, gas and water, energy – parallel to nuclear energy - was to be primarily gained from wind, sun and biomass use. However, it was already clear at this stage that solar energy was not envisaged as playing any substantial role in these plans. Not only do these plans rank renewable energy as a whole only in fourth place in the list of priorities, after the reduction of industrial energy consumption and the development of clean technologies and other technologies, but the plan merely foresees for the time being research on photovoltaics, solar thermal power and building-integrated photovoltaics (BIVP). This priority ranking is reflected in the wording of the paper. The program distinguishes between three qualitatively different types of promotion. In the field of wind energy, a form of Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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energy relatively popular in China, the legislative body refers to „dali kaifa―, meaning development at full force. With regard to biomass the term „jiakuai kaifa― is used; the furtherance of biomass technology is to be accelerated. On the other hand, solar energy is noted with „jiji kaifa―, which bears the connotation of moving from passive to active development and promotion. In summary, the Chinese politicians thus regard solar energy more as one of many new forms of energy, capable of contributing to the pluralisation of energy sources. Concrete plans for the development of solar energy are to be found in the medium- resp. long-term development plan for renewable energy, which is included in the long-term planning for renewable energy, published in 2007 by the National Development and Reform Commission. According to the NDRC PV by 2010 capacities of 300 MW and by 2020 1800 MW were to be installed (NDRC 2007a: 23). Solar energy was mainly to be included in four fields: 1. Decentralised Energy Supply: this compromises supplies to grid-remote areas, not linked up to the public grid. 2. Implementation in cities and public buildings: in this area roof- or building-integrated photovoltaic systems are foreseen which reduce the load of the public grid at peak times. 3. Test projects for grid-attached photovoltaic plants: gridattached pilot and research projects are to be used to further the development of grid-attached plants. 4. Solar Water Heating: this covers the heating of water through solar energy. In addition to the above-mentioned key aspects, solar energy is intended for application in telecommunication, weatherforecasting, traffic control and other fields. According to NDRC estimates, these applications would produce approx. 3 MW in 2010 and approx. 100 MW in 2020 (NDRC 2007a: 23). 222 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

Creation of a Legal Framework. Prior to the Renewable Energy Law (REL) in 2006, the Chinese legal framework for renewable energy was regulated on a relatively strong particularist basis. The legal control over the sector was retained relatively independently by various ministries (Wang/Ren/Gao 2009: 1). In 1997 the State Planning Commission (guojia jiwei) passed a Provisional Measure for the Administration of Renewable Energy Basic Construction Projects (xinnengyuan jiben jianshe xiangmu guanli de zanxing guiding). In 2003 the Ministry of the Environment (guojia huanjing baohu zongju) issued an ―Administrative Regulation for the prevention of straw burning and general use‖ (jigan jinshao he zonghe liyong guanli banfa), as in 1995 the publication of a ―scheme for the development of new energy sources and renewable energy from 1996-2010‖ (1996–2010 nian xinnengyuan he kezaisheng nengyuan fazhan gangyao) by the State Planning Commission, die State Science Commission und die State Economic Commission. This program outlined important aims, measures and guidelines for the development of new energy sources and renewable energy. However, it was the Renewable Energies Law of 2006 which first attempted to organise and regulate the whole sector in one single law. The Renewable Energies Law (zhongguo renmin gonghe guo nengyuan fa) is the result of an approx. Three year legislative process. The 10th Meeting of the Standing Committee of the National People‘s Congress included the development of the Renewable Energies Law in the Plan for the 2003 legislative period. The Environmental and Resources Protection Bureau of the National People‘s Congress cooperated with the State Council, research institutes and social committees to draw up a draft of the REL, which was presented to the National People‘s Congress for reading in December 2004. The law draft was discussed in the 13th and 14th Meeting of Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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the Standing Committee of the National People‘s Congress, passed on February 28, 2008 and came into effect on January 1, 2006. According to Martinot82 and Li Junfeng the law pursues the following objectives (Martinot, Eric/Li, Junfeng 2007: 14): - to integrate renewable energies into China‘s national energy strategy; - to remove market barriers; - to create a market for renewable energies (RE); - to form consciousness, qualifications and comprehension; The Renewable Energy Law (REL) of 2006 consists of five systematic sections, which later were further elaborated on and more closely defined to establish individual measures, regulations and resolutions. It defines the overall objective for renewable energies (Renewable Energy Target Policy, zongliang mubiao zhidu), feed-in priority (Feed-in Law, qiangzhi shangwang jizhi) , a price system mechanism (Categorized Pricing Mechanism, fenlei dianjia zhidu), a cost sharing mechanism (Cost Sharing Mechanism, feiyong fentan zhidu) and finally a fund for the promotion of renewable energies (Special Fund Mechanism, zhuanxiang zijin zhidu). According to Wang, Ren and Hu, RE distinguish themselves through high initial costs, large risks, low repayments and, thus, have great difficulty in asserting themselves on the free market (Wang/Ren/Hu 2009: 2). The Renewable Energy Law of 2006 stipulates that the government defines the objectives, thus guaranteeing a minimum market and providing orientation to investors as to which areas respectively activities are to be promoted, limited or are not desired. The purpose of the feed-in priority, on the other hand, is that the energy grid providers are compelled to accept electricity from renewable energy. Renewable energies are fluctuating sources of energy, which 82

Dr. Martinot lives in Tokyo and is Senior Research Director at the Institute for Sustainable Energy Policy (ISEP).

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Estratégicos de Política Energéti ca II

– in contrast to the conventional forms of energy – are subject to time-delayed phases. For technological and economic reasons, such as safety, technology and financial aspects, the acceptance of RE by the grid operators is relatively poor. For this reason, a system was introduced, which awards RE priority grid access. The categorized pricing mechanism, on the other hand, focuses on regional costs for RE. The main aim of RE is the production of electricity. Thus, the factor with the greatest influence on the development of RE is the feed-in tariff. As RE is relatively expensive in comparison to conventional energy forms, the prices for electricity from EE are not to develop on the free market, which basically is the general objective of China‘s energy market reform. This is why the government, at a certain stage, has to determine the prices for electricity according to the generating sources. The investors construct their projects taking these prices into account. The grid operators buy the electricity at these prices. This considerably reduces the costs of RE projects. Nevertheless, as the production costs for renewable energies are relatively high, Chinese legislature has also regulated the distribution of the costs of promoting RE. With the exception of water energy, renewable energies are not yet competitive in comparison with energy gained from coal and other fossile energy sources. The Cost Sharing Mechanism divides RE development costs between companies, regions and further bodies. While the Cost Sharing Mechanism represents a solution for the higher costs of electricity production from EE, the Special Fund Mechanism provides financial resources for the development of RE, which can be implemented in projects in the form of a subsidy or financial support (Wang/Ren/Hu 2009: 3). Despite its central importance, the Renewable Energy Law of 2006 is, however, by far not the only legislation regulating the implementation of solar energy. More than a dozen laws, regulations and directives directly or indirectly control the implementation of solar energy in China. Of particular note is the catalogue with direcEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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tions for the development of renewable energies. The Catalogue for the Development of Renewable Energies was drawn up by the State Development and Reform Commission (NDRC) in accordance with the REL of 2006 (NDRC 2005a). The catalogue serves as an aid to subordinate government entities in the planning of supportive political measures and provides orientation to research institutes and companies in the allocation of resources for investment and research. The following excerpt, translated by the author, shows the extent of the promotion of new technologies in the field of solar energy. Interestingly, the various technologies are also categorized according to their stage of development. Thus, the catalogue differentiates between the phases of technological development, demonstration, commercialisation, technology optimisation, implementation and popularisation. The fact that more categories for plant construction are foreseen than for the implementation of solar energy, supports the hypothesis that political programs are aimed specifically at promoting the industrial base. Figure 2. Items 24 bis 42 with regulations for solar energy. Photovoltaic and solar thermal power Power supply to off-grid ci24 Off-Grid-Photovoltaics tizens, incl. island systems and village power plants. Production of electricity for the Grid-connected photovol25 electricity grid, incl. buildingtaics integrated photovoltaics. Production of electricity for the public grid or for off-grid citizens incl. solar power plants, Electricity from solar 26 fallwind collectors, direct thermal power steam plants, parabolic trough power plants, concentrated solar energy plants. For implementation in decentralised weather stations Photovoltaic source of 27 earthquake stations, motorenergy for industry ways, radio and television stations, satellite base stations,

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Commercialisation principle Technology research and demonstration

Development of technology

Commercialisation

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28

Solar lighting systems

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Solar-driven vehicles

30

Solar photovoltaic sea water desalination

31

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33

34

35

Solar water pumps

Solar water heating systems

Solar central heating

Solar air-conditioning systems

Zero-Emission-Building

hydrological observation, solar navigation, traffic and train signals, corrosion protection systems etc. Includes solar street lighting, park lighting, garden lights, solar-lit advertisements, solar LED lighting for city attractions Including solar-driven cars, bicycles, yachts, airplanes and petrol stations. Use in remote island areas without access to fresh water To supply drinking water to the inhabitants of remote, particularly dry areas in West China. Water supply to improve grass areas and the creation of wooded areas in desert regions. To provide citizens with daily hot water, incl. normal solar heating and vacuum tube hot water systems. To provide citizens or companies with hot water or heat, incl. solar central heating systems and heat systems.

Commercialisation

Development of technology and demonstration Development of technology and demonstration

Commercialisation

Commercialisation Development of technology and distribution of the applications

Applications for hot/cold conversions, air-conditioning and refrigeration. Complete power supply to buildings through the integration of solar thermal power or photovoltaic in the structure (roof or outer walls) of buildings

Development of technology and demonstration

For use in independent plants and concentrated village plants

Commercialisation

To produce energy for the

Technology research

Technology research

Plants and Plant Construction 36

Off-grid photovoltaic systems

37

Grid-connected photovol-

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taic systems

38

39

40

41

42

Solar thermal systems

Crystalline solar cells

Thin-film solar cells

Other new solar cells

BIPV modules

power supply grid, incl. the integration of photovoltaic in buildings. Including solar tower power plants, fallwind collectors, direct steam plants, parabolic trough power plants, concentrated solar energy plants. Including mono crystalline solar cells and polycrystalline solar cells. Including more structured amorphous solar cells, polycrystalline thin-film cells, compound thin-film cells. Including flexible solar cells, concentrated solar cells, HIT cells, organic solar cells, machine-made solar cells, amorphous thin-film/tandem microcells etc. Use of building-integrated photovoltaic systems, incl. Semi-transparent solar modules, solar modules which are exchangeable with building components, photovoltaic glass wall, photovoltaic sun sign

and demonstration

Technology research

Commercialisation and technology optimisation

Technology research

Technology research

Technology research

Source: (NDRC 2005b); translation by the author.

In order to spread the promotion costs throughout society, China took provisional measures to distribute the surplus funds from the renewable energy tariff (NDRC 2007b). This was passed on 11.01.2007 by the State Reform and Planning Commission and stipulates that the amount paid by the grid operators to the energy producers is less than the final electricity rate plus the levy. This promotion scheme enables re-distribution and adaptation of the amounts within the individual provinces. According to Wang, Ren and Hu the law fulfils the following five important functions: renewable energies are promoted in an 228 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

economic way, the various technologies are subsidised at different energy tariffs, continuity is maintained through renouncement of backdated application of the regulations and the levy imposed on the energy consumers ensures a harmonious distribution all across China (Wang/Ren/Hu 2009: 8 – 11). The measures for the calculation of the price of electricity from renewable energies are based on two systems: Statedetermined prices (zhengfu dingjia) and State-controlled tender prices (zhengfu zhidaojia). Tender pricing control is, in particular, implemented in the case of advanced technologies with market-viable costs. For example, the energy tariff for wind energy is determined by the respective department within the State Council in accordance with the energy tariff calculated in the licence tender (texuquan zhaobiao xingshi) (Wang/Ren/Hu 2009: 9). Thus, there is no tender issued for each individual project. An increase in the number of such projects will be accompanied by a concomitant transition towards non-State controlled project tenders. In contrast, solar energy is subjected to a State-governed pricing procedure. Instead of establishing the prices by means of a tender, the responsible authorities within the State Council determine the price for each individual project. In order to ensure that solar energy is developed despite its much higher initial costs, the decree stipulates that the tender procedure (biaogan dianjia) for energy is not to be applied for solar energy. This system determines the tariffs for the individual regions or provinces on the basis of the average price for energy from coalfired plants. The provincial or regional tariffs for coal-fired plants were introduced against the background of regional economic differences. The application of this system to solar energy would make it appear completely uneconomic. This description of the legal framework of regulation of the solar industry, shows clearly that, in the approx. seven years since implementation of the Renewable Energies Law in China, a comprehensive compendium of laws, regulations and norms has been Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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established, which regulates the implementation of solar energy as well as the relationships with energy grid operators and other energy providers. Many of the laws were also drafted in cooperation with international organisations and have incorporated the experience gained by other countries. Unfortunately, it must nevertheless be mentioned that the creation of these laws did not contribute to the big increase in renewable energies originally intended. For example, despite the central position of the Renewable Energies Law, researchers have not registered any particularly impressive effects on the application of photovoltaics or solar energy in China. In a report in 2007 the REDP comes to the conclusion that ―the introduction of the PV ―Renewable Energy Laws‖ in 2006 did not have a significant effect on the development of the market, as had been hoped, because execution of the laws was largely ignored by local governments.‖ (REDP 2008: 48). One of the reasons for this is doubtlessly due to the fact that no concrete commitments for the promotion of solar energy were to be found in the law itself. With regard to photovoltaics, for example, there was no passage in the Chinese Renewable Energies Law covering the introduction of a feed-in tariff, such as is the case with the Federal Republic of Germany, where there are precisely determined feed-in tariffs for energy produced from photovoltaics. Consequently, an analysis of Chinese solar energy policies must examine more intensely the concrete measures enforced in the form of regulations and decrees.

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Estratégicos de Política Energéti ca II

3 Implementation of Concrete Instruments for the Promotion of Solar Energy.

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he Chinese government has implemented several relatively concrete programs for the promotion of solar energy, which not only contain designated new installation figures, but also precisely describe promotion and subsidy mechanisms.

Township Electrification Program. The Songdian daoxiang (SDDX) program (send energy to the country), also known as ―Township Level Electrification Program in Western Provinces‖, was initiated in 2002 by the former State Planning Commission and is, apart from other aspects, regarded as an important catalyser for the development of the solar industry (Yu 2007: 41). The concept of the program was to increase the use of resources in important Western provinces and regions within two years (Li/Ma/Shi 2007: 131), with the objective of contributing to the electrification of remote areas. The program was implemented in the provinces resp. regions of Tibet, Xinjiang, Qinghai, Gansu, Inner Mongolia, Shaanxi, Sichuan, Chongqing, Yunnan, Jiangxi and Hunan and comprised approx. 1000 villages (xiang) without electricity (including 42 shengchan jianshe bintuan liandui) with approx. 300.000 families and 1.3 Million people (Shi/Du/Ren 2009: 177). In the course of this program investments in the amount of 4.7 billion RMB were generated, whereby 2.96 billion RMB were financed by the central goEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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vernment and the remaining sum by local governments. The program foresaw inter alia the installation of 721 solar plants with a total volume of 18.4135 MW. An interesting aspect of this program in comparison with the new Golden Sun Program is the form of organisation selected. While the Golden Sum Program operated on a central government level with exact stipulations regarding tenders and the selection of the system suppliers with funds allocated directly by the Ministry of Finance, the SDDX program assigned the execution of the program to the NDRC commissions and the system integrators of the individual provinces (Shi/Du/Ren 2009: 181). Observations show that the individual provinces exhibited different forms of organisation, regulations and diverging degrees of success. As an in-depth examination of all participating provinces would exceed the scope of this paper, as examples the results achieved in Inner Mongolia and the province of Sichuan are described here in more detail. In the autonomous region of Inner Mongolia the project was taken over and executed by Neimenggu Huade New Technology Ltd. Construction took somewhat more than one year (7/200212/2003). Administration and management of the total of 42 solar and solar/wind hybrid plants with an output of 1,362 MW were in the hands of the governments and village administrators. The power produced by the plants is sold to the inhabitants, whereby the electricity price is determined and collected by the village administration. However, there is no uniform price for all plants; the price is determined separately for each plant and varies from 0.5- 3 RMB/kWh (0.05 EUR – 0.35 EUR, 1 EUR = 8.54 RMB). The report observed that the only aspect common to all was that the electricity consumed by the village governments was not paid for (Shi/Du/Ren 2009: 185). The organisation of this project was completely different in the province of Sichuan. The project commenced with the selection of three system integrators by means of a tender, namely Beijing 232 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

Sangpu Solar, Yingli Green Energy, Xinjiang Green Energy. The State Commission for the Development and Reform of the Province of Sichuan passed a decree to the effect that the local power generation companies (dianli gongsi) were responsible for operation, management and maintenance. In the course of the project a total of 46 plants with an installed output of 1.8467 MW and a total investment of 110 million RMB (12.8 million EUR, 1 EUR = 8.54 RMB) were realized (Shi/Du/Ren 2009: 185). 50% of the investment costs were borne by local governments. As, however, some local governments in the regions Jingshanzhou, Aba and Gangong, were financially weaker, there were partial financial difficulties. In addition, some of the residents had difficulty meeting their electricity bills. In the province of Sichuan the electricity prices were determined by the tariff office (wujiaju) in accordance with the project nongwang gaizao (improvement of the rural electricity supply) and amounted to between 0.4 and 0.8 RMB/kWh, which is considerably lower than in the autonomous region of Inner Mongolia. Nevertheless, according to the UNDP/GEF report, this exceeded the prohibitive price of several families. In some remote regions, families did not even consume an average of 3 kWh per month, with the result that the profits from the sale of electricity did not even cover the administration personnel costs in the amount of 150 RMB/month (approx. 17.5 EUR/month, 1 EUR = 8.54 RMB) This is why there is particular concern that, after expiry of the costfree maintenance period for the plants, problems could arise as there is no provision for maintenance financing (Shi/Du/Ren 2009: 185). A problem common to the majority of projects was the question as to who, in the long run, should be the owner of the plants. Potential plant owners were the village governments, the energy producers or the Brightness project companies founded under the Brightness program. The provinces have reached different soluEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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tions, which, however, lack any recognisable legislative conformity (Shi/Du/Ren 2009: 194). However, the energy prices were mostly adapted to the respective situation by the local governments, which prevented the development of a supra-regional price. Information on the success of this project is based mainly on an evaluation carried out by the UNDP/GEF, the department responsible for the project to accelerate the commercialisation of China‘s renewable energies (jiasu zhongguo kezaisheng nengyuan shangyehua fazhan nengli xiangmu bangongshi) which was commissioned by the NDRC and financed by UNDP and GEF (Shi/Du/Ren 2009: 178). According to the REDP report of 2008 this program solved the energy problems of approx. 700 townships and led to a substantial increase in China‘s share in the worldwide photovoltaic market (REDP 2008: 48). In a China Renewable Energy Development Strategy Workshop organised by the Institute of Nuclear and New Energy Technology, Tsinghua University and Tsinghua BP Clean Energy Research and Education Centre it was estimated that the government had made investments in the amount of RMB 2 billion (235 million EUR, 1 EUR = 8.54 RMB), leading to installations producing 20 MWp (China Renewable Energy Strategy Development 2005: 33).

Brightness Program. The Brightness program‘s objective is to supply approx. 23 million people in remote areas of Western China with electricity won from decentralised power plants on the basis of renewable sources of energy such as sun and wind by 2010. The program plans to provide electricity from solar home systems to approx. 8 million inhabitants in 25 provinces by 2010 with an estimated installed capacity of 150 MW (Waldmann 2007: 172). A further program goal is the reduction of production costs for solar plants and for installation and thus for connected goods or services. 234 | E s t u d i o s

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Originally the Brightness Program was intended to run until 2010. In a first phase from 2000-2004, 5.500 solar/wind hybrid systems and 12.000 small solar home systems (SHS) were installed. The program was initiated in 1996 by the Chinese government and was intended to improve the living conditions in remote rural regions by providing electricity where there was no public grid due to high costs or long distances (Inglin /Satpathy 2007: 177). The program later also became an important element in the ―opening-up of the West‖ policy, which the Chinese government implemented in 2002 in order to promote participation of the Western areas in the economic upturn fired by the export industry (Lü 2008). An estimated amount of USD 3 billion was invested in the Brightness Program.52 Under the Brightness Program project companies, so-called „guangming gongcheng gongsi―, were founded by the National Development and Reform Commissions of the participating provinces (Shi/Du/Ren 2009: 189).

Program for the Promotion of Building-integrated Photovoltaic Systems. In March 2009 the Ministry of Finance and the Ministry of Housing and Town and Rural Planning announced a joint support program for building-integrated photovoltaic systems. This program is based on the Act of April 23, 2009 entitled Implementation Recommendations by the Ministry of Finance and the Ministry of Housing and Town and Rural Planning regarding the promotion of building-integrated photovoltaic systems (caizhengbu zhufang chengxiang jianshebu guanyu jiakuai tuijin taiyangneng guangdian jianzhu yingyong de shishi yijian) (Caizhengbu/zhufang chengxiangbu 2009) costs for solar modules in China, customers merely had to bear the costs of installation (BFAI 2009). A Yingli Green Energy employee from Baoding stated in an interview that the subsidy would cover approx. 3050% of the production costs (Li 2009). Unlike the legally-regulated feed-in tariff, these subsidies were paid upon installation and not Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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only upon power production (BFAI 2009). In order to obtain the subsidy, applications had to be submitted to the Ministry by May 20, 2009. The budget for the first phase was RMB 400 million (46.8 million EUR, 1 EUR = 8.54 RMB), representing a maximum power capacity of 20 MW. The subsidy sum awarded is assessed every year and adapted to the technology stage reached. Furthermore, the technology implemented has to fulfil explicit requirements. Mono crystalline cells must possess an efficiency of at least 16%, polycrystalline cells at least 14% and thin-film cells at least 6%. In addition to the technological requirements, applicants must either be the plant operator or manufacturer of BIPV products and submit, together with an order to the manufacturer of the products, a feed-in commitment, i.e. relatively comprehensive application documents (financing confirmation, product test certificates, order contract). With regard to application submission procedure, the Chinese legislating body differentiates between local and central projects. In the case of local projects the applicant submits the documents to the local department of the financial authorities and the Department of Housing and Town and Rural Planning, in order to apply for a subsidy from the central government. They forward the applications to the respective provincial departments (or, in the case of autonomous regions, direct-controlled municipalities or Statedefined planned cities83), where the applications are verified (shenhe), compiled (huizong) and passed on to the Ministry of Finance‘s Department for Economy and Building respectively to the Department for Constructional Conservation of Energy and Technology of the Ministry of Housing and Town and Rural Development. From there the applications are finally forwarded to a Department especially created for the administration of building-integrated renewable energy projects. In contrast to this comparatively intricate 83

Planned cities (jihua danlieshi), in China exist five planned cities, Dalian, Qingdao, Ningbo, Xiamen and Shenzhen. As far as economic planning is concerned, the planned cities have similar rights as provinces.

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procedure, central government projects have to be compiled by the authorities and sent directly to the Ministry of Finance resp. Ministry of Housing and Town and Rural Development (shenbao) (see Caizhengbu/Zhufang chengxiang jianshebu 2009). The BIPV program was announced against the background of the imminent economic and financial crisis in September 2008, when – with the progression of the crisis – there was a slump in demand from western foreign countries and Chinese manufacturers of solar technology came under pressure. It was rumoured in the branch that many hundreds had to close down (Li 2009). The program was thus to provide support to the firms on the home markets during the crisis, at least partially cushion redundancy measures, preserve trust in the branch, boost domestic demand and, not least, lead to a reduction in energy demand for energy-intensive high-rise buildings (Li 2009).

The Golden Sun Program. The Golden Sun Program is the latest of all the Chinese central government subsidy programs. The program was issued by the Ministry of Finance, the Ministry of Science and Technology and by the National Commission for Reform and Development on July 16, 2009 in a publication with information regarding the Implementation of the Golden Sun Demonstration Project (guanyu shishi jintaiyang shifan xiangmu gongcheng de tongzhi) (Caizhengbu/kejibu/guojianengyuanju 2009). The objective of the program is the promotion of further technological developments, technology commercialisation and the establishment of a strategic new industry (zhanlüexing xinxing chanye) (Caizhengbu/kejibu/ guojianengyuanju 2009). The program is to be financed through the fund for the promotion of renewable energies (kezaisheng nengyuan zhuanxiang zijin), already discussed in connection with the Renewable Energies Law. Thus, no additional funds for renewable Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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energies were granted in this program. In contrast to the program for promotion of buildingintegrated photovoltaics, the Golden Sun Program has not only supported grid-connected roof plants from 2009 until 2011, but also free surface plants and island plants in rural regions. Subsidised plants must produce at least 300 kWp with subsidisation differing between grid-connected plants and island plants. While island plants are subsidised with 70% of the total costs, Chinese legislation only provides subsidies of 50% of the total costs for grid-connected plants. Thus, there is a clear focus on the promotion of projects which contribute to electrification in rural regions. In addition, legislation has incorporated into the program incentives for local consumption of the energy produced. The surplus electricity can be sold to the grid operator at a price which is orientated on the local benchmark price for coal-gained power. The Golden Sun Program does not foresee unlimited open subsidisation of solar energy plants, but limits the subsidisable solar plants to a volume of 20 MW per province, so that theoretically, a total of only 680 MW can be promoted if all provinces (including the planned cities) participate. This figure, however, also includes the projects subsidised under the program for the promotion of building-integrated photovoltaics of March 2011 (Caizhengbu/kejibu /guojianengyuanju 2009). § 4, section 6 REL, excludes multiple subsidisation. The temporary regulation for the administration of subsidisation capital for Golden Sun demonstration projects (jintaiyang shifan gongcheng caizheng buzhu zijin guanli zanxing banfa) stipulates that projects can only be subsidised under one program. However, this program must not be misunderstood as mere subsidisation of free surface plants, as § 2 clearly shows that the generous scope of promotion was intentional. The following are eligible for subsidisation (Caizhengbu/kejibu/guojianengyuanju 2009): (1) Grid-connected PV power stations for demonstration purposes. 238 | E s t u d i o s

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(2) PV-power stations, wind-pv hybrid power station, waterwind hybrid power stations, for the electrification of mainly rural areas. (3) Large scale PV power stations for demonstration purposes in regions, which are especially suitable for solar PV. (4) Industrialization of key and core technologies, as well as inverters and the operation of grid-connected power stations. (5) Laying of the basic infrastructure for photovoltaic, the evaluation of solar resources, standardization and setting of industry standards for photovoltaic related products as well as the basic infrastructure for testing and evaluation systems for the photovoltaic industry. The regulation also contains very strict requirements regarding companies and organizations, which want to enjoy the benefits of a feed-in tariff for large scale ground mounted power stations. Firstly, the companies already need to be listed in one of the regional Golden Sun programs (diqu jintaiyang shifan gongcheng shishi fangan) (Chapter 3 Abs. 5 § 1 REL) and simultaneously operator companies are not allowed to have less than RMB 100 million (Chapter. 3 § 4 Abs. 5 REL). Furthermore, the company needs to have capital for at least 30% of the total investment of the project (see §3 section 1 und section 4 in Caizhengbu/kejibu/guojianengyuanju 2009). The legislation wants to ensure that companies have the strength and background to operate the projects over a period of 20 years. This on the other hand leads to privileges for capital intensive large corporations versus financially weaker SMEs though this danger is alleviated somewhat by the introduction of a requirement whereby system integrators as well as components are chosen via a public bid process according to Chapter 3 Section 6 REL (Caizhengbu/kejibu/guojianengyuanju 2009). Anticipating the possibly uncooperative attitude of public Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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grid operators, the legislation requires the grid operators to positively and actively support the photovoltaic power stations and explicitly requires them in Chapter 4 Abs. 8 REL to provide the conditions for the grid connection and to purchase surpassing electricity (not covered by the feed-in tariff) at a predisposed regional price for electricity produced with coal. Having reported on the projects to the ministries by November 30, 2009 together with documentations, the Ministry of Finance then published an initial short-list of projects eligible to enjoy the feed-in tariff according to the Golden Sun program in December 2009 after half a year of preparation ([o.V.] 2009). According to the above mentioned list, 222 PV demonstration projects, 18 projects for the electrification of rural areas and 35 large PV power stations with a total installed capacity of 640.12 MW have been approved. The average installed capacity of the PV demonstration projects was 1.3 MW, the projects for the electrification of rural areas were 2.5 MW on average and the large scale power stations were on average 8.4 MW. An analysis of the regional diversification of projects shows that alone the cities of Beijing, Tianjin, Shanghai, Shenzhen and Shanghai reached a total installed capacity of 68 MW or around 10.5% of all the projects approved. The city of Tianjin secured the top position with a total installed capacity of 23.8 MW. This is especially spectacular because the city was able to secure more power stations than some provinces. Another interesting detail is the role of the China National Grid Corporation, the largest grid operator in the PR China. The company secured large PV projects with a total installed capacity of 50 MW and thus is one of the largest actors besides provinces and cities within the program. In order to summarize the Golden Sun Program we have to conclude that the Golden Sun program was the most ambitious and practical program of the Chinese government to foster solar power in China. Without doubt, the program has resulted in a sharp in240 | E s t u d i o s

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crease of installed capacity and has put China on the map not just as a location for production, but also as a market (Deutsche Presseagentur 2011). Besides the above mentioned programs, Chinese politics has also established a whole range of other smaller and more general policies to foster renewable energies, such as the New Village Construction Key Project (xinnongcun jianshe zhongdian gongcheng), which was implemented within the 11th five year plan. According to this program villages and regions can apply as a Green Energy Demonstration (lüse nengyuan shifan xian). With the increased usage of renewable energies, clean energies and programs to build up an energy service ecosystem, the inhabitants are supposed to have access to clean and modern forms of energy. Furthermore, the percentage of renewable energies within the energy production was supposed to increase. Besides these rather concrete and specialized instruments to promote solar energy, the Chinese legislation has also implemented tax benefits and certain environment regulations. There thus exists a broad set and framework of instruments and regulations to support solar energy in general (Jia 2008). This includes tax benefits such as the exemption of companies of VAT, tax redemptions for the export of solar products (i.e. solar panels) and the promotion of research and development (Matsny 2010: 24). China also implemented a quota for energy producers with a permission to transfer part of the costs to consumers.84 These regulations had positive effects on investments in solar power stations. But there were also critical voices which feared political interference in the market forces of competition. The semi-public energy producers were to offer prices below costs within public bids just to fulfill certain quotas. This would squeeze 84

In June 2006 the price was set to 0.001 RMB (0.01 Eurocent). It was doubled in July 2008. A great account on this was written by He, Chunxiao/Hirshman, William P./Wagner, Neelke (2008): „Ein neuer Weg zu alten Zielen“, in: Photon, Dezember 2008, p. 24. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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out private corporations, which are subject to the market forces and thus unable to compete. 85 A further instrument to foster renewable energies in China was the implementation of renewable energies into the teaching plans of institutions of higher education. An example is that for some years China has built a Commision to Edit a Book on Energy Efficiency in Public Institutions (gongong jigou jieneng xilie zongshu bianweihui). This commission has since published several guide books on how to save energy in everyday life (richang jieneng shouce). In these books Chinese public servants are taught rather common ways of saving energy in their jobs, i.e. during the purchase of equipment (such as air conditioning). Among others there is also mention of the role of solar energy as a source for water heating. The usage of photovoltaic technology is not yet mentioned within these publications (Fan /Gao/Li 2009: 67).

85

Interviews of the author with solar companies during the Entrepreneurship Forum at the China Renewable Energy Summit in Chengdu, PR China, October 2010.

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4 Building on International Knowhow.

B

esides the above mentioned programs at the level of the central government, China also has several programs and instruments at the regional and local level. These programs are mainly financed by the provincial or local governments as well as by the institutions of powerful cities.

100,000 roof-program of Shanghai. The once planned 100,000-roof-program of the city of Shanghai (deguo liangwu gongcheng zai shanghai shishi) is a less successful example of a project to promote solar energy on a local level. The idea for the project originated from similar projects abroad, which led to the successful installation of 100,000 roofs. The United States of America implemented a one million roof program in 1997, and Germany implemented a 100,000 roof program in 1999. Japan introduced a subsidy for power stations for the roofs, which lead to the installation of more than 70,000 power stations (Xing 2009). According to media reports, the idea was first introduced by Prof. Cui, the president of China‘s Research Institute for Solar Energy at the Shanghai Jiaotong University in 2003. With the support of the World Bank, the WWF and the Institute for Solar Energy at the Shanghai Jiaotong University, the program was promoted in 1994 within the city. In 2005, Prof. Cui worked on a feasibility study (shiwan wuding yukexingxing baogao) for the economic commission and the Office for Real Estate at the City of Shanghai (Qian Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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2005). From 2006-2015 the city planned to install 100,000 solar power systems on 1.5% of the total 300 million m² of roofs within the city (Deng 2006). The city was thought to tax each kilowatt hour with one cent. The collected capital was meant to be paid into a fund, which was then supposed to finance the installation of the roof top power stations. The total investment per family was planned to reach 3,000 Wp according to media reports. The total installed capacity was supposed to reach RMB 150,000 (EUR 17,000, 1 EUR = 8.54 RMB) (Chen 2004). The city of Shanghai had a great interest in the project and the Commission for Technology even paid visits to locations, suitable for installations (o.V. 2010b). But ultimately the program was never realized and it disappeared from the radar. According to media reports the reason was a lack of financing facilities (Xing 2009). With the economic support of the central government as a reaction to the financial crisis, several provinces, such as the province of Jiangsu or the City of Chengdu, have set up regional programs to promote the use or the production of solar energy (-components). The city of Chengdu in South-West China has approved a plan called ―New Energies Development Plan of Chengdu City (2009 – 2012) which includes becoming a center for solar energy, electrical mobility and other areas in the field of renewable energy in West China. For this purpose the region of Shuangliu, a central industrial district in proximity to the Chengdu Shuangliu International Airport, decided to support solar, nuclear, wind and renewable energies. A further project with an international impact is the setting up of the ―China-Xuzhou Cleantech Park‖ within the Xuzhou Economic Development Zone in the city of Xuzhou in the North of Jiangsu, a coastal province. In January 2009, the city of Xuzhou signed an agreement with the Ministry for Economy, of Nordrhein-Westfalia, Germany, to build the „Xuzhou-Ruhr Industry Parks―. The government wants to attract German companies in the field of environmental protection and renewable energy within this development zone. In 244 | E s t u d i o s

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this zone a solar industry park was planned measuring 5 km² and housing different research projects with regard to solar energy, even though there was felt to be a sufficient concentration of the necessary raw materials (supply oriented research) for the photovoltaic industry (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2010). Besides some political policies at the central and regional or local level, there exist several more international cooperation programs, which have the goal of supporting China‘s research within the solar industry. The majority of these programs have the stated goal of establishing financial incentives for users or producers of solar components. Shyu mentions around RMB 800 million as total invested capital for all the included programs (EUR 93 million., 1 EUR = 8.54 RMB) (Shyu 2010: 50).

China Renewable Energy Scale-up Program (CRESP). The Chinese government, the World Bank and the Global Environment Facility (GEF) have together put into existence the so-called China Renewable Energy Scale-Up Program. This program aims to (Zhang 2010): - Analyze the existing renewable energies and resources. - Develop a policy for the development of renewable energies on basis of the experiences of the industrialized countries. - To build up an industrial system for renewable energies which sets a framework within which technological advances can be achieved. - To create cost efficient electricity from renewable energy resources. - To replace and substitute coal-based energy forms and to create positive externalities for the local and global environment. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Martinot mentions in 2002 that China expects to reach an installed capacity of up to 10,000 MWp within the next 10 years via the implementation of this program (Martinot 2002:13).

NDRC/GEF/World Bank Renewable Energy Development Project (REDP). The Renewable Energy Development Project was organized by the National Development and Reform Commission (NDRC) and the Global Environment Facility (GEF) as well as the World Bank and lasted for five years from Dec 12, 2001 until June 30, 2007. The program had the goal of increasing the applications of renewable energies in China, to promote the industrialization of the renewable technologies, to optimize the energy infrastructure, to reduce emissions and to contribute to the electrification of rural areas. The program was able to dip into financial resources of the GEF, in total USD 25.5 million. 60 of these were used as subsidies to promote sales of solar systems in Tibet, Xinjiang, Gansu, Inner Mongolia, and Qinghai, Sichuan (Wang 2009: 38). 86 The rest of these financial resources were used to increase institutional capacity and to support activities for the promotion of the solar industry. With the subsidies within the framework of this program, 350,000 power stations were installed with a total capacity of 10 MWp (Wang/Ren/Gao 2009). This program is widely seen as a great success. 34 solar companies participated in the program and profited from the transparent, market oriented subsidy mechanism. The companies were able to improve their quality management processes. At the end of 2004, 90% of the participating companies received the ISO 9000 certificate. 20 companies reported increased sales, of which 70% were sealed within the framework of the program.

Silk Road Illumination Program (China-Netherlands). 86

Later the program was extended to include Ningxia, Shaanxi, and Yunnan.

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The program ―Lighting the Silk Road‖ or ―Silk Road Illumination Project‖ (sichou zhi lu guangming gongcheng) was supported by the government of the PR China and the Netherlands and implemented between 2002 and 2004. With a total investment of RMB 140 million, around 78,000 solar power stations were built with a capacity of 25W in the region of Xinjiang. These applications allowed 78,000 households to gain access to electricity in Xinjiang (Shyu 2010:51). 60% of the investment was arranged by the Dutch government and the remainder by local Chinese government units within the specific areas or regions (Chinese Embassy in the Republic of Poland 2004). In some cases private companies as Royal Dutch Shell have provided 80,000 portable home systems for nomadic tribes in Xinjiang (Inglin/Satpathy 2007: 177).

German– Chinese Cooperations. The cooperation between the Federal Republic of Germany and the PR China within the field of renewable energy and especially in the field of solar energy stretches over a history of nearly 30 years. Already in 1982 the German and Chinese governments invested in a demonstration region for renewable energies. In the district Daxing in Beijing the demonstration project was meant to show the residents the advantages and utiliy of renewable energies (Shi 2008: 9). In the regions of Liaoning and Inner Mongolia solar power stations were installed with a capacity of 30 kWp from 1995 – 1996. At the beginning of 2001, the cooperation was placed within a more official framework by the German Ministry for International Cooperation (BMZ)) and the Financial Institute for Reconstruction (KfW) as well as the Society for Technical Cooperation (GTZ). 87 The German-Chinese programs ―Western Solar Energy‖ and ―Ru87

In January 2011, GTZ merged with the Deutschen Entwicklungsdienst [German Development Agency] to form the Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) [German Society for International Cooperation] GmbH. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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ral Renewable Energy‖ were implemented from 2001 onwards with the aim of constructing power stations for the electrification and professional education in the field of environmental management and resource efficiency within the regions of Xinjiang, Qinghai, Gansu, Yunnan and Tibet. Within the framework of these projects more than RMB 300 million was invested ((Shyu 2010:51). The program led to the development of power stations with more than 1,500 kWp installed solar capacity (Wang/Ren/Gao 2009: 128). The above quoted and discussed examples are only a brief selection of international cooperation within the field of solar energy. Besides the above mentioned programs, China also entered into cooperation with Japan and Canada.88 Within recent years, the government has also focused on the development of public private partnerships for the development of solar energy. In March 2010, the Chinese government appointed the two managing directors of the German solar system installer IBC Solar GmbH from Bad Staffelstein, Germany, to be advisors for the development of an educational program for the development of solar industry personnel (IBC Solar 2010). These examples show the stunning speed of China‘s internationalization of its environmental policy, as mentioned in the past by international scholars (Oberheitmann 2007:76).

88

From 1998–2002 China implemented the NEDO-Project together with Japan. From 2003–2005 China implemented the „Rural Electrification of Western China through Solar Energy – A Strategy for Eleminating the Global Climate Variation“- together with Canada. More on these projects could be read in Wang, Zhongyin/Ren, Dongming/Gao, Hu (2009): Zhongguo kezaisheng nengyuan chanye fazhan baogao 2008, Beijing gongye chubanshe, Beijing, p. 128.

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5 Conclusions.

W

ith the implementation of the Renewable Energy Law, the Chinese government has laid a solid foundation for the promotion of solar energy as well as other alternative energies. With detailed regulations and instructions, it has taken further important steps to strengthen the Chinese solar market. The macroeconomic programs, which have been targeted in the 11th Five Year Plan for the Development of Renewable Energies and in the middle- to long-term plan for the development of renewable energies, show that the industrial management of China has recognized the advantages and potentials of the use of solar energy. The analysis in this article also shows that the financial crisis opened up a time window to step up the political framework for the support of renewable energies. This article also shows that there exist a number of political actors in the field of solar politics. Each change of the framework needs to take into account the divergent interests of these actors. During the implementation of certain policies, Chinese bureaucracy is constrained by limits inherited by the evolution of the political system from a planned economy towards a market based economy, which will play an important role in Chinese politics in the foreseeable future.

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256 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

INFLUENCIA DE LAS DIRECTIVAS MEDIOAMBIENTALES SOBRE LOS SISTEMAS ELÉCTRICOS NACIONALES: EL CASO DE ESPAÑA. Dra. Fernández López, Mª Ángeles.

(U. San Pablo CEU/U. Católica de Ávila)

Dra. Fernández Fernández, Yolanda. (U. Autónoma de Madrid)

Lic. González Hernández, David.

(U. Católica de Ávila)

Dra. Olmedillas Blanco, Blanca. (U. Autónoma de Madrid)

Sumario: Resumen. Abstract. Introducción. 1.- Energía y Medio Ambiente En La Unión Europea. 2.- Comercio de Derechos de Emisión en la Unión Europea. 3.- Aplicación de los Pna en España. 4.- El Sistema Eléctrico Español. Cambios en la Última Década. 5.Algunas Consecuencias en las Exigencias Medioambientales. 6.Conclusiones. 7.- Bibliografía y legislación.

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| 257

Resumen.

L

a Unión Europea, como firmante del Protocolo de Kyoto, creó el comercio de derechos de emisión en 2005 y limitó el volumen máximo de derechos a través de los Planes Nacionales de Asignación. El sector eléctrico es uno de los ―sectores de comercio‖ y al que se le ha exigido el mayor esfuerzo reductor en el segundo plan 2008-2012. Estas exigencias medioambientales han modificado profundamente el sistema eléctrico español. Las consecuencias fundamentales se han producido sobre la potencia instalada, afectando a la dependencia, seguridad y costes del sistema. Pero también ha tenido consecuencias sobre la eficiencia energética. En este trabajo se analizan dichas consecuencias sobre el sistema eléctrico español. Palabras Clave: Sector eléctrico, política medioambiental, Plan Nacional de Asignaciones (PNA), energía.

258 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

Abstract.

T

he European Unión, as a signatory of the Kyoto Protocol, established the Emission Trading System in 2005 and limited the maximum number of permits through the National Allocation Plans. The electric sector is one of the ―commerce sectors‖ and the sector that has suffered the higher reduction effort in the second plan, 2008-2012. The environmental requirements have modified the Spanish electric system. The main consequences have occurred on the installed power, affecting dependency, security and system costs. But it has also had an impact on energy efficiency. Consequences in the Spanish electricity system are analyzed in this paper. Keywords: Electric sector, enviromental policy, National Allocation Plans (NAP), energy.

Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Introducción.

E

l sector eléctrico español ha sufrido profundos cambios en los últimos 20 años. Por un lado, se ha introducido competencia en un sector tradicionalmente regulado. Por otro, la Unión Europea, como firmante del Protocolo de Kyoto, ha contraído una serie de compromisos medioambientales que han impulsado la creación del primer mercado de derechos de emisión en el mundo y la aprobación de los Planes Nacionales de Asignación (PNA), que son el instrumento para limitar las emisiones de los sectores contaminantes y el reparto de las mismas entre dichos sectores. El sector eléctrico es el principal sector afectado por dicho límite de emisiones y, quizás por ello, en el periodo de estudio se ha producido un importantísimo impulso de la producción eléctrica con fuentes renovables, modificando de forma muy intensa el mix energético. En términos generales se puede decir que la energía que consumimos hoy es más limpia y está mucho más diversificada en sus aprovisionamientos tecnológicos y geográficos que hace diez años (Marín y García, 2012), pero quizás no todo son datos positivos. Merece la pena reflexionar sobre cómo se han producido esos cambios y a dónde han conducido. En ese sentido, en este trabajo se intenta analizar los cambios sufridos por el sector prestando atención a varios puntos interesantes: por un lado, cómo han afectado los PNA al sector eléctrico, por otro, qué cambios se han producido tanto desde la estructura productiva como desde el balance eléctrico. Además, se verá si estos cambios conducen a una mejora en la 260 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

eficiencia energética. Y se revisarán los costes que se han trasladado a la factura eléctrica. Para dar respuesta a las cuestiones anteriores, el trabajo se estructura en 5 puntos. Tras esta introducción se presenta una breve visión de las políticas energéticas y medio ambientales en la Unión Europea. En el punto tercero se explica presenta brevemente el comercio de derechos de emisión y el cuarto se dedica a la aplicación de los PNA en España. A continuación se analizan los cambios que, durante la última década, han modificado tanto el parque generador como el balance eléctrico español. En el apartado sexto se presentan las consecuencias sobre el sistema eléctrico español de los cambios explicados y, en último lugar, se presentan las conclusiones del trabajo.

Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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1 Energía y Medio Ambiente en la Unión Europea.

L

a energía es uno de los temas a los que la Unión Europea más atención ha prestado, con dos hitos importantes. Uno, la creación de un mercado único de electricidad y gas y, dos, la aprobación de medidas de protección del medioambiente que afectan al sector energético. En relación al primero, la creación de los mercados únicos de electricidad y gas comienza con la publicación de las directivas 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre Normas comunes para el mercado interior de la electricidad y la 98/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre Normas comunes para el mercado interior del gas. Estas directivas pueden considerarse el punto de partida de los mercados eléctrico y de gas en el ámbito de la Unión Europea. Posteriormente se han aprobado un gran número de normas89 que han ido definiendo los mercados y que siempre han buscado un triple objetivo: seguridad de suministro, introducción de competencia y sostenibilidad ambiental. Estos tres objetivos son los pilares que, en la actualidad, rigen la política energética de los países desarrollados en general y de la Unión Europea en particular. En relación al segundo, energía y medio ambiente van, sin más remedio, de la mano. Y ello porque el sistema energético europeo (y mundial) se basa en el consumo de energías fósiles, cuya uti89

La más importante en el ámbito eléctrico ha sido la Directiva 2003/54/CE de 26 de junio de 2003 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y que deroga la 96/92/CE. Y, en el ámbito del gas, sería la 2009/30/CE que deroga la del año 1998.

262 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

lización causa un deterioro importante del medio ambiente. Por este motivo, y buscando la sostenibilidad ambiental, la comisión europea aprobó, dentro de su política energética, la conocida estrategia 20-20-20 con tres objetivos fundamentales a alcanzar para el año 2020:   

Un 20% de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero respecto a las de 1990. Un 20% de la energía consumida ha de ser de origen renovable. Un 20% de mejora de la eficiencia energética.

El trasfondo que impulsó estas decisiones fue un mercado energético cuyos precios iban en aumento constante y un alto nivel de importaciones energéticas, lo que resta fiabilidad y seguridad al sistema. En el año 2013 se ha aprobado una modificación a dichos objetivos medioambientales, esta vez con la vista puesta en 2030. Los motivos fundamentales son la necesidad de seguridad jurídica para las inversiones en infraestructuras energéticas, la búsqueda continua de competitividad y seguridad energética con fuentes menos contaminantes y menos costosas y la necesidad de avanzar en el logro de un acuerdo internacional vinculante que mitigue el cambio climático (Comisión Europea, 2013). Además, se ha visto necesario tener en cuenta las graves consecuencias de la crisis iniciada en 2008, tanto para los gobiernos de los Estados como para las empresas. En este marco, se plantean una serie de objetivos medioambientales un poco más exigentes que los anteriores pero en la misma línea de reducción de emisiones y utilización de fuentes renovables90.

90

En concreto, se plantea una reducción del 40% de las emisiones de gases de efecto invernadero, una cuota del 30% de energías renovables, una mejora de la eficiencia energética y, finalmente, mejores infraestructuras. Todo ello se espera que tenga una repercusión en precios. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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2 Comercio de Derechos de Emisión en la Unión Europea. En el marco de la estrategia europea de protección al medio ambiente, hay un punto clave y es el impulso que ha dado la Unión para el cumplimiento del Protocolo de Kioto. En el año 1992, se adoptó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, donde se reconoció la preocupación por los cambios del clima de la Tierra y sus efectos adversos. Con el fin de alcanzar compromisos más firmes y específicos, se iniciaron nuevas rondas de negociaciones que culminaron en el Protocolo de Kioto. En él, las Partes de la Convención alcanzaron un compromiso de limitación de las emisiones que, en términos generales, consiste en reducir las emisiones totales en, al menos, un 5% durante el periodo 2008-2012 tomando como referencia el nivel de emisiones de 1990. Hay que señalar que los límites fijados no son iguales para todos los países, ya que al establecerse se tuvieron en cuenta el nivel de desarrollo de cada país y su nivel de emisiones, tanto históricas como en el momento de la firma. El 29 de abril de 1998, la Comunidad Europea firmó el Protocolo de Kioto, que es aprobado en nombre de la Comunidad Europea a través de la Decisión 2002/358/CE del Consejo de 25 de abril de 2002. Como firmante del Protocolo de Kioto, la Unión Europea de los 1591 (UE15) ha establecido un límite para el conjunto 91

La Unión Europea de los 15 hace referencia a los siguientes estados miembros: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia.

264 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

de sus integrantes de un 8% respecto a las emisiones de 1990 92. El Protocolo de Kioto apuesta por establecer medidas para reducir las emisiones de efecto invernadero, destacando su apuesta por las soluciones de mercado y, en particular, por la creación de un ―mercado de emisiones‖. A nivel europeo este comercio de emisiones fue aprobado por la Directiva 2003/87/CE. Se genera así un mercado de ―males‖93 en el que se fija el precio de una externalidad negativa como es la emisión de una tonelada de CO2 equivalente, es decir, se fija el precio de un derecho de emisión 94. Las ideas subyacentes a la creación del mercado de derechos de emisión son, principalmente, dos. Por una parte, la necesidad de adquirir derechos de emisión para aquellos que contaminan supone internalizar el coste de las emisiones y hacerlo a precios de mercado. Por otra, si se limita la oferta de derechos y se produce escasez, el precio del derecho subirá. Como consecuencia, los agentes económicos sometidos a la limitación de las emisiones pueden acudir al mercado a comprar los derechos que les falten, generar permisos de emisión adicionales 95, y/o pueden buscar formas de producir menos contaminantes que las utilizadas hasta ahora. 92

Sobre la firma del Protocolo de Kioto por parte de la Unión Europea, se puede encontrar información en la página web de la Unión (http://europa.eu/index_en.htm) y un resumen de la misma en: http://europa.eu/legislation_summaries/environment/tackling_climate_change/l28060_e s.htm. 93 Mientras que en un mercado convencional se intercambian bienes, este esquema crea un mercado de cosas que no son útiles. Es más, generan un perjuicio y reducen la utilidad de la sociedad, por lo que, en contraposición con los que generan utilidad, se les denomina “males” (Commoner, 1992, p. 22). 94 Se entiende por “derecho de emisión” el derecho a emitir una tonelada de dióxido de carbono o de cualquier otro gas de efecto invernadero equivalente durante los periodos de vigencia de un Plan Nacional de Asignación. Puede tener su origen en el Plan de Asignación de cualquier estado miembro de la Unión Europea. 95 Pueden obtenerse permisos de emisión adicionales realizando proyectos en Mecanismos de Desarrollo Limpio en países en vías de desarrollo (se obtienen Créditos de reducción de emisiones- CERs-) y/o proyectos de Implementación Conjunta en países industrializados (se consiguen Unidades de reducción de emisiones -ERUs-). Cada unidad (CER o ERU) permite emitir una tonelada de CO2. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 265

La conjunción de ambas ideas (internalizar el coste y precio del derecho elevado) puede fomentar el uso de tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético y emisor en lugar de adquirir costosos derechos de emisión en el mercado. Así se internaliza la externalidad al menor coste posible. De hecho, según la UE la eficiencia energética contribuye a disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero de manera rentable en relación con los costes, y de este modo, a mitigar el cambio climático 96. En este sentido, hay que destacar la implicación de la UE a la hora de apostar por la implantación de este modelo de mercado, que puso en funcionamiento el primer sistema de comercio internacional de emisiones de CO 2 en el mundo en enero de 2005. Para que este mercado fuera operativo y generara una reducción real de las emisiones, era necesario poner límites a las mismas. Con este motivo, en la misma directiva 2003/87/CE por la que se establece el régimen de comercio de derechos de emisión, la UE indica que cada estado miembro debe realizar en Plan Nacional de Asignación (PNA) para el periodo de tres años 2005-07 y para cada periodo de cinco años subsiguientes. En ellos se recoge la cantidad total de emisiones de CO2 que tienen derecho a emitir los estados miembros (se limita la oferta) y su reparto entre los sectores sujetos a dicha normativa. No todos los sectores de una economía están sujetos al control y límite de sus emisiones, ni deben internalizar la externalidad medioambiental a precio de mercado. En concreto, los sectores afectados son básicamente generación-combustión (de más de 20MW) e industria, quedando fuera del comercio el resto de emisiones de los sectores llamados difusos (muchos de ellos de gran importancia en el total de emisiones contaminantes: sector residencial, agricultura, transporte…). El volumen aproximado de emisio96

Ver, entre otros, Consejo Europeo (2012) y Comisión Europea (2005). La Directiva 2003/87/CE también señala su intención de incentivar el uso de tecnológicas más eficientes.

266 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

nes que están sujetas a comercio es inferior al 50% de las emisiones totales del país97. En los países de la UE las asignaciones de derechos de emisión entre instalaciones se han realizado en función de las emisiones históricas, dejando una reserva para nuevos entrantes en cada uno de los periodos de comercio. Ese dato de emisiones históricas ha hecho que el mayor volumen de asignaciones recaiga en el sector energético o de generación-combustión98. Respecto a la evolución de las asignaciones, en el periodo de prueba del comercio (2005-07), hubo una sobreasignación de derechos. A ello se le unió la imposibilidad de trasladar derechos de este periodo al siguiente, lo que facilitó la caída del precio hasta casi cero al final del año 2007. Esto dificultó alcanzar los objetivos finales, pues el precio del derecho era tan bajo que parece poco probable que se cambie de sistema energético y productivo. En el segundo periodo (2008-12) se produjo, en un intento de corregir la situación anterior, una fuerte reducción en el volumen de derechos asignados y esta caída se aplicó, fundamentalmente al sector energético. Posiblemente la mayor exigencia de reducción de emisiones a este sector esté basada en dos motivos: por un lado, la búsqueda de un cambio de sistema energético (a otro menos basado en el consumo de combustibles fósiles) y, por otro, la elevada concentración de emisiones en pocos agentes contaminantes, lo que facilita el control99. En el tercer periodo de comercio (que acaba de iniciarse en 2013), además de incluir nuevos sectores sometidos a verificación, los derechos han dejado de asignarse gratuitamente (como sucedía 97

El sector involucrado en el comercio de emisiones (industria y energía) es responsable, por término medio, del 40-50% de las emisiones totales de CO2 de cada país (Fernández y otros, 2008). 98 La excepción es Francia, donde la fuente principal de energía es nuclear, mucho menos emisora de CO2. (Ver Fernández y otros, 2013) 99 Para un estudio más detallado de la evolución de las asignaciones de derechos de emisión en la UE, ver Fernández y otros (2012). Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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en los dos planes anteriores). Se espera que con estas mejoras el comercio dé resultados positivos y sirva de señal para generar cambios de comportamiento de los agentes contaminantes.

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Estratégicos de Política Energéti ca II

3 Aplicación de los PNA en España.

L

a Ley 1/2005, de 9 de marzo, establece que el Gobierno debe aprobar mediante Real Decreto un Plan Nacional de Asignación con vigencia limitada a un período concreto. El primer Plan, que fue de prueba, correspondió al período 2005-2007, el segundo a 2008-2012 y los siguientes a sucesivos períodos de cinco años. Cada Plan establece el número total de derechos de emisión que se van a asignar en España, y cuáles son las reglas que se van a aplicar para determinar las asignaciones de cada instalación afecta por el comercio. También establece la existencia o no de una reserva de derechos para futuras instalaciones y aumentos de capacidad de las existentes, y cuáles son las reglas de gestión de dicha reserva. Los Planes Nacionales de Asignación, elemento central en la asignación de derechos de emisión durante los dos primeros períodos de aplicación del régimen de comercio, desaparecen a partir del 1 de enero de 2013. A partir de esta fecha se adopta un enfoque comunitario, tanto en lo que respecta a la determinación del volumen total de derechos de emisión, como en lo relativo a la metodología para asignar los derechos de emisión. Por ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, tras su modificación por la Ley 13/2010, de 5 de julio, para transponer las novedades introducidas en el Régimen Europeo de Comercio de Derechos de Emisión mediante la Directiva 2009/29/CE, la metodología de asignación gratuita transitoria vendrá determinada por las normas armonizadas que se adopten a nivel comunitario. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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La asignación individual a cada instalación se aprueba mediante resolución del Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministerios de Economía y Hacienda, de Industria, Turismo y Comercio y de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino. En la tabla 1, tomada de Fernández, Fernández y Olmedillas (2008) se presenta una comparación de los dos primeros planes de asignación aprobados para España. Tabla 1: Comparación de las asignaciones de derechos entre sectores en los PNA 1 y 2.

Sector Generación eléctrica Refino de petróleo Siderurgia Cemento y cal Industria cerámica

Asignación promeGrado Asignadio anual de coción 2005-07 PM(200 bertura prome- PM(200 Emisio(sin re5- /peticion dio anual 8nes 1990 serva) 07)/1990 es % 2008-12 12)/1990

Asignación 0812/total

61,61

85,4

38,61%

93,51%

72,088

17,01%

49,38%

12,64

15,25

20,65%

96,39%

16,133

27,63%

11,05%

13,83

11,23 -18,80%

97,07%

12,212 -11,70%

8,37%

22,71

29,991

32,06%

94,27%

31,427

38,38%

21,53%

4,31

5,625

30,51%

94,72%

5,796

34,48%

3,97%

1,78

2,921

64,10%

97,13%

2,833

59,16%

1,94%

95,54%

5,483 139,43%

3,76%

Vidrio Pasta de papel, papel y 2,29 5,288 130,92% cartón Instalacio1,581 nes mixtas Total Anexo 1 119,17 157,286 31,98% Datos en millones de Tm CO2

0,00% 94,38%

145,972

22,49%

100,00%

Fuente: BOE nº 19 (22/enero/2005), BOE nº 260 (30/octubre/2007) y elaboración propia. 270 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

El análisis de los datos del reparto 100 del primer Plan muestra que el sector eléctrico fue el segundo que alcanzó un menor grado de cobertura de sus peticiones, con un 93,51%, tan solo superado por el sector de la cal con un 89,15%. Frente a éstos, siderurgia, vidrio y azulejos y baldosas superaron el 97% de cobertura. El sector eléctrico está por debajo de la media de los sectores industriales y del total del comercio (ésta es del 94,38%). En el cálculo de estas asignaciones se previó incluso el cierre de ciertas centrales. Para el cálculo de las asignaciones correspondientes a instalaciones del sector eléctrico se partió de las medias históricas de emisiones del periodo 2000-2002 y se siguieron criterios de tipo geográfico y tecnológico 101. El segundo Plan Nacional de Asignación, 2008-12, está recogido en el Real Decreto 1402/2007 de 29 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre, por el que se aprueba el Plan Nacional de Asignación de Der echos de Emisión de gases de efecto invernadero, 2008-12. En dicho Real Decreto se establece el volumen total de derechos que se prevé asignar a las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2005. También establece la metodología de cálculo para la asignación de dichos derechos así como la cantidad de reserva para nuevos entrantes y las reglas de asignación. El motivo de la publicación de este último Real Decreto es que, una vez publicada la asignación inicial, en el periodo de alegaciones, se encontraron errores relativos, fundamentalmente, a la exclusión de instalaciones del listado provisional, por lo que hubo que incluirlas y se redujo el volumen de reserva, manteniendo el volumen total constante. En relación al sector eléctrico es el que ha sufrido un mayor recorte en los derechos de emisión concedidos. La justifica100 101

B.O.E. nº 216, de 7 de septiembre de 2004. Según este criterio se ha previsto la progresiva desaparición de centrales de fuelóleo y el incremento de la cobertura de la demanda con centrales de ciclo combinado. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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ción, según el Real Decreto, reside en que ―Dada la limitación del volumen total de derechos, y la voluntad de realizar una asignación que minimice la posibilidad de incidir negativamente en la competitividad y el empleo, se ha mantenido el criterio de trasladar los esfuerzos adicionales de reducción al sector menos expuesto al comercio internacional y con mayor capacidad de internalizar los costes‖ (BOE, nº 260, 30 de octubre de 2007, pág. 44.052). Es decir, ya se asume que esta reducción en la cuota de emisiones asignadas supondrá una elevación en los costes de producción debida, fundamentalmente, a la necesidad de compra de derechos de emisión. A esto hay que unir el hecho de que la primera emisión de derechos fue gratuita, y en la segunda una parte ya no lo fueron. Además, nuestra apuesta por tecnologías menos contaminantes (eólica y ciclos combinados) exige una mayor capacidad de producción instalada para hacer frente a una demanda que se supone creciente. Lógicamente la capacidad productiva que esté ociosa cuando la demanda no sea máxima implica unos elevados costes fijos que hay que asumir. En cuanto al tercer plan 2013-2020, quizás el punto más destacado es que, a partir de 2013 la subasta de derechos de emisión toma un papel central como método de asignación. La Directiva 2003/87/CE, tras su modificación por la Directiva 2009/29/CE, establece que los Estados miembros subastarán todos los derechos de emisión que no se asignen de forma gratuita. El calendario, la gestión y demás aspectos de las subastas, se regulan mediante el Reglamento (UE) Nº 1031/2010 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2010.

272 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

4 El Sistema Eléctrico Español. Cambios en la Última Década.

C

omo se ha visto en el punto anterior, el sector de generación eléctrica es el que más ha tenido que reducir sus emisiones de CO2, como consecuencia del compromiso adquirido por la Unión para cumplir con Kioto. Por ello, a continuación se presenta un análisis de los cambios que ha sufrido dicho sector eléctrico. En primer lugar se analizan los cambios sufridos por el mix de producción, cambios en el parque generador. Posteriormente se analizarán los cambios sobre el balance eléctrico.

5.1 Potencia instalada. El sistema eléctrico de un país está compuesto por el parque generador que abastece de electricidad al conjunto de la sociedad y las diversas redes de transporte de la misma (alta, media y baja tensión). Puesto que la electricidad ha de ser producida en el momento mismo del consumo y teniendo en cuenta la curva de demanda eléctrica diaria (con momentos valle y momentos pico), un sistema eléctrico debe tener una potencia instalada que garantice que es posible atender a la máxima demanda, lo que implica que parte de esa potencia estará ociosa en el resto del día. Si no fuera así y la demanda fuera superior a la máxima que es posible atender, se producirían los famosos ―apagones‖. Por tanto, un punto esencial para conocer el grado de seguridad de abastecimiento de un sistema eléctrico es el mix de producEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 273

ción. La potencia eléctrica del sistema español ha experimentado, durante la última década, importantes cambios debidos, fundamentalmente, al impulso que ha recibido la producción a partir de fuentes renovables (principalmente eólica y fotovoltaica), en detrimento de la producción en régimen ordinario (básicamente la reducción se ha producido en las centrales térmicas, que son las más contaminantes). En el gráfico 1 se representa la evolución de la potencia instalada de cada una de las tecnologías presentes en el mix de producción eléctrica español. Gráfico 1: Evolución de la potencia instalada en régimen ordinario y en régimen especial. Sistema eléctrico español 2002-2012. Potencia instalada SEE 40,00%

35,00%

Porcentaje sobre total

30,00%

Hidráulica Nuclear Carbón Fuel/gas Ciclo Combinado Eólica Resto Régimen especial Total Régimen especial

25,00%

20,00%

15,00%

10,00%

5,00%

0,00% 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Años

Fuente: Elaboración propia a partir de REE (varios años).

Los cambios merecen ser estudiados con detenimiento y valorar cómo han influido en el nivel de confianza y seguridad del sistema. Por una parte, comenzando con el régimen ordinario, durante la última década ha aumentado la potencia instalada en casi un 38% 274 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

(de 49.329MW a 67.996MW), sin embargo, su participación en el total del sistema eléctrico ha caído de forma importante, del 80% al inicio del periodo al 63% en 2012. En el análisis por fuentes, la potencia instalada de origen hidráulico de régimen ordinario (más de 10 MW) prácticamente no ha cambiado a lo largo del periodo, siendo unos 17.000MW, pero su participación ha caído en 10 puntos porcentuales (del 26 al 16%). Ocurre lo mismo con la potencia nuclear que, sin modificar el número de centrales, ha caído del 12,65% al 7,3%. En el año 2003 se inicia la producción con centrales de gas (centrales de ciclo combinado), cuando representaba un 8,45% del total de la potencia instalada; actualmente supera el 20% de participación, lo cual significa que un quinto del total de la potencia instalada está basada en el gas, combustible fósil, contaminante –aunque menos que el carbón –y dependiente del precio del mismo y de las importaciones. En 2003, la suma de potencia instalada de centrales de carbón, fuel/gas y ciclo combinado (las tres de combustibles fósiles) era de un 40,63% del total y en 2012, 39,98%. Básicamente se han sustituido centrales de fuel/gas, las más contaminantes, por ciclo combinado. En este caso quizás sea un sistema más benévolo con el medio ambiente, pero sigue siendo muy dependiente del sector exterior, de las importaciones y de los precios del gas. Por tanto, la fuente de producción que sí ha reducido la potencia instalada (por cierre o cese de actividad de las centrales) ha sido el fuel/gas, que ha pasado de 12.851 MW (20,81%) en 2002 a 3.429 MW (apenas un 3% del total) en 2012. Finalmente, las centrales de carbón se han mantenido y su participación ha caído 9 puntos porcentuales en la década analizada. Esta menor representatividad de la potencia instalada de régimen ordinario se corresponde con un fuerte incremento e impulso de la producción con fuentes renovables (régimen especial) que ha crecido desde los 12.438 MW en 2002 a 39.620MW en 2012, pasando de ser un 20,14% del total a casi el 37% en la actualidad. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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La fuente que más ha crecido ha sido la producción eólica, que comienza en 2003, con 5.491MW y que llega a representar más del 21% del total de la potencia instalada en 2012 (22.722MW). Es posible pensar que este fuerte impulso se ha debido al trato especial que ha estado recibiendo esta producción en forma de primas y que ha generado un gran debate en torno a la posibilidad de eliminación o no de las mismas, así como de la gestión del déficit que han generado en los últimos años. Los instrumentos más utilizados para el fomento de las energías renovables en casi todos los países, y también en España, han sido de precios, asignando un pago fijo sobre el precio de la electricidad, o sea una prima por MWH, generada a partir de fuentes renovables102. Esas primas condujeron a que se cubriera el cupo de parques eólicos en un tiempo récord pero ha dejado un gran problema: hoy en día no se puede hacer frente a las primas. La negativa del gobierno a pagar las primas anunciadas puede tener consecuencias muy graves a nivel internacional, desanimando a la inversión extranjera que, ante la falta de seguridad jurídica, puede retirarse de otros proyectos inversores. Pero la decisión tomada parece inevitable, ya que el déficit de tarifa sigue una senda que se vuelve insostenible103, más aún en el contexto de la actual crisis económica, con la fuerte caída de ingresos del estado104. Así finalmente se ha aprobado el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico y que, básicamente, regula la retribución de las actividades reguladas y elimina las primas a la producción con fuentes renovables.

102

Una revisión de los diversos instrumentos puestos en marcha en la Unión Europea en Delgado, J. (2012) 103 Las posibles vías de reducción del déficit implican una reforma del mercado que elimine ineficiencias, junto a reducción de costes (Espinosa, 2013). 104 Según la CNE (2012) la deuda estimada viva a 31 de diciembre de 2012 ascendía a más de 20.000M€.

276 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

5.2 Balance eléctrico. Los cambios en la potencia instalada deberían tener su reflejo en el balance eléctrico, donde se recoge la efectiva atención de la demanda con las diversas fuentes de producción. En el gráfico 2 se presenta la evolución de dicha demanda así como la participación de la producción en régimen ordinario, eólica y régimen especial. De manera muy rápida se puede ver el progresivo descenso de la producción de régimen ordinario y la sustitución por régimen especial, fundamentalmente por energía eólica. Gráfico 2: Balance eléctrico 2002-2012.

100,00% 80,00% 60,00%

Régimen ordinario

40,00%

Eólica

20,00%

Resto Régimen especial Demanda

0,00%

20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12

Porcentaje sobre demanda

Balance Eléctrico 2002-2012

-20,00%

Años

Fuente: Elaboración propia a partir de REE (varios años).

Como se puede observar en el gráfico anterior la demanda de energía eléctrica ha seguido una tendencia a la baja, sobre todo a partir de la crisis iniciada en 2008. Por el lado de la producción se puede observar el progresivo aumento de la participación del régimen especial en detrimento del régimen ordinario. Los cambios en el régimen ordinario se muestran en el gráfico número 3. En relación a la producción hidráulica, dependiente de la pluviosidad anual, Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 277

su participación oscila entre el 7,29% de 2012 y el 13,30% de 2010. La producción nuclear, entre el 10,2% de 2007 y el 28,15% de 2002. El carbón sufre un progresivo descenso desde 2002 (36,77%) a 2010 (8,83%), para volver a aumentar en los dos últimos años analizados. El fuel/gas, como ya se adelantó, es el que más cae, de un 13,53% a menos del 3% en 2012. Finalmente, la producción con ciclos combinados, inexistente al inicio, alcanza su máximo en 2008 con un 32% y cae a casi la mitad en 2012. Gráfico 3: Participación del régimen ordinario en la atención de la demanda. Balance eléctrico régimen ordinario 40,00% Hidráulica

30,00%

Nuclear 20,00%

Carbón Fuel/gas

10,00% 0,00%

Ciclo Combinado 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Hidráulica

10,08% 16,11% 11,59% 7,13% 9,13% 9,18% 7,28% 8,52% 13,39% 10,22% 7,29%

Nuclear

28,15% 25,70% 24,76% 21,41% 21,68% 19,20% 20,05% 18,83% 21,48% 21,40% 23,04%

Carbón

36,77% 31,48% 31,18% 30,11% 25,00% 26,15% 16,88% 13,32% 8,83% 17,24% 21,61%

Fuel/gas

13,53% 7,35% 6,97% 7,10% 5,20% 3,77% 3,63% 3,59% 3,31% 2,77% 2,83%

Ciclo Combinado 0,00% 6,23% 11,28% 18,95% 24,16% 25,17% 32,47% 29,35% 23,77% 20,44% 15,93%

Fuente: Elaboración propia a partir de REE (varios años).

278 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

5 Algunas Consecuencias de las Exigencias Medioambientales. 6.1. Consecuencias sobre la seguridad energética.

L

a sustitución de fuentes de producción muy contaminantes (fuel/gas y carbón) por otras más respetuosas con el medio ambiente (eólica en el régimen especial y ciclo combinado en el régimen ordinario) puede afectar negativamente al nivel de seguridad del sistema por dos motivos fundamentales. Primero, la producción eólica, como la hidráulica, es dependiente de la climatología y por tanto no controlable y, segundo, se ha aumentado notablemente la dependencia del gas, recurso del que no disponemos y cuyo precio suele seguir la misma senda que el petróleo. Aunque la producción de electricidad con centrales nucleares no emite CO2 y no aumenta la dependencia exterior, no se ha utilizado debido al rechazo social que este tipo de producción suele tener en la sociedad española. Quizás la mayor dependencia y, sobre todo, el mayor coste de generación (sometido a los precios del gas) puede ser el mayor motivo de preocupación, pues la caída en la demanda eléctrica en los últimos años (en 2012 estaba en niveles de 2006) hace que la capacidad instalada sea suficiente en el corto plazo. Es decir, posiblemente no va a existir desabastecimiento ni ―apagones‖ por el cierre de centrales ―programables‖. Aunque las condiciones climatológicas influyan sobre la producción eólica e hidráulica, el margen de capacidad es suficientemente alto como para que no haya proEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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blemas con la demanda. Según ENTSOE (European Network of transmission system operator for electricity) en su informe Scenario Outlook and Adequacy Forecast 2013-2030, prevé que la capacidad de generación del sistema es adecuada hasta 2020. Pero en un plazo superior, y teniendo en cuenta que es posible que la demanda vuelva a crecer, será necesario invertir en nuevas infraestructuras tanto de producción105 como de interconexiones.

6.2. Cambios generales en la estructura productiva. En general, como se ha visto en el apartado anterior, las medidas de política energética y medio ambiental han intentado dar un fuerte impulso a las fuentes de producción renovables en detrimento de la producción en régimen ordinario. Sin embargo, al final del periodo, la potencia instalada de fuentes térmicas era prácticamente igual, aproximadamente un 40% del total. El principal cambio se ha producido por la sustitución de fuentes muy contaminantes, fuel/oil, por otras menos contaminantes, ciclos combinados. Donde sí se ha producido un cambio importante es en el régimen especial, que ha pasado de ser el 20% de la potencia instalada a casi el 37% en 2012. Este cambio se debe, sobre todo, a la construcción de parques eólicos, inexistentes en el año 2002 y que representaban una quinta parte del total de la potencia instalada en 2012. Aunque desde el punto medioambiental los cambios pueden considerarse un éxito, al procurar una producción eléctrica menos contaminante, no es menos cierto que con este nuevo mix energético el sistema requiere un mayor nivel de potencia instalada para garantizar la efectiva atención de la demanda. Es decir, se necesita gran capacidad ociosa, que exige infraestructuras energéticas cuyo coste ha de repercutirse en el precio de la energía eléctrica, se utilicen o no. El motivo fundamental de la mayor exigencia de potencia en el sistema es que la utilización de parte de las fuentes renovables 105

Ver por ejemplo, la simulación para 2050 de Barquín (2012).

280 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

(eólicas en régimen especial, pero también hidráulica en régimen ordinario) depende de condiciones climatológicas no controlables y difícilmente predecibles. Por ello, es necesario contar con otro tipo de producción que asegure la atención de la demanda. Es cierto que países de nuestro entorno, como Francia, han optado por el uso de la energía nuclear como tecnología básica del sistema eléctrico. Es una producción que no emite CO2 y que, por tanto, ayudaría en el cumplimiento de los objetivos medioambientales. Sin embargo en España existe un gran rechazo social por este tipo de tecnología y parece que ningún gobierno está dispuesto a asumir los costes electorales que supone una política pro-nuclear. En los últimos años incluso se ha pajarado la posibilidad de cerrar una de las centrales nucleares del país. Si esto sucediera, el margen de confianza del sistema caería de forma importante y serían necesarias nuevas infraestructuras productivas para tener un sistema adecuado. Dado el largo plazo de estas inversiones y las dificultades actuales para la obtención de financiación, si llegara a suceder, el sistema podría alcanzar una situación de riesgo. Otro de los medios para mejorar el nivel de confianza de un sistema eléctrico son las conexiones internacionales que permiten utilizar capacidad ociosa de otros sistemas, optimizar el uso de las fuentes productivas, garantizar la atención de la demanda con menos potencia instalada, mercados eléctricos más competitivos y menores precios, entre otras ventajas. Este podría ser uno de las soluciones a la falta de capacidad del sistema. Sin embargo, los avances en las conexiones internacionales en el sur de Europa e incluso con el norte de África (en general en todo el entorno del Mediterráneo) son muy lentos y difíciles por la falta de interés de los agentes implicados.

6.3. Consecuencias sobre el coste de la luz: déficit de tarifa. Tras la introducción de competencia en el sector eléctrico español (proceso que comenzó en 1997) se ha logrado un mercado Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 281

mayorista en el que los precios son inferiores a los países de nuestro entorno. Sin embargo, las tarifas eléctricas españolas se encuentran entre las más altas de Europa y, aun así, son insuficientes para cubrir los costes generando el conocido ―déficit de tarifa‖. La clave para entender de dónde nace ese déficit está en conocer el conjunto de costes que se incluyen en la tarifa eléctrica. Una vez descontado el precio de producción (precio del mercado mayorista), el transporte y la distribución, queda un 32% aproximadamente que son los llamados ―costes regulados‖, de los cuales, las primas a las renovables es el que mayor incremento ha sufrido en los últimos años (Arnedillo Blanco, 2012). Si añadimos el 21% de IVA y el 5% del impuesto especial sobre la electricidad, resulta que el coste del suministro eléctrico es menos de la mitad de lo que los consumidores pagan. Es importante diferenciar entre costes de la electricidad y ―costes reconocidos‖ por las normas regulatorias (Fabra y Fabra, 2012), pues la producción eléctrica per se no soporta déficit si no que es la inclusión y reconocimiento de otros costes asociados al suministro eléctrico el que genera el déficit de tarifa. Y, aunque existe una controversia acerca del origen del déficit, casi todos los autores están de acuerdo en que la partida que más ha incrementado esos ―costes reconocidos‖ y que, por tanto, está elevando el déficit de tarifa es el conjunto de primas a la producción con renovables (principalmente termosolares). Sea el que sea el origen del déficit, la cuestión es que la energía eléctrica en España es más cara que en países de su entorno. Aproximadamente, una cuarta parte del recibo de la luz (octubre 2013) corresponde al pago de la energía, otra cuarta parte va a impuestos, otro 21% al pago de subvenciones y el cuarto final al pago del resto de actividades relacionadas (transporte, distribución, etc.). Por tanto, casi el 50% de la factura no corresponde al servicio prestado. La elevación de costes en la producción eléctrica termina repercutiendo en el total de la actividad económica nacional, redu282 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

ciendo la competitividad de la economía española y dificultando mucho más la competencia con otras economías donde los costes (laborales y de otro tipo) son mucho menores que en España.

6.4. Efectos sobre la eficiencia energética: ¿Se ha logrado una mejora? Como ya se indicó, uno de los objetivos de la política energética y medioambiental es lograr una mejora en la eficiencia energética; es decir, que cada unidad de producto requiera de una menor cantidad de energía para lograrlo. De esta forma, se trata de alcanzar economías menos intensivas en energía, con modelos energéticos que cambian profundamente respecto al tradicional, que se basaba en el uso de combustibles fósiles. En un mundo en el que estos combustibles fósiles son cada vez más escasos, con precios en aumento y gran dependencia de importaciones (al menos en el caso Europeo y, más aún, español), el modelo económico común del siglo pasado deja de tener sentido en el nuevo milenio, más aún cuando las preocupaciones medio ambientales juegan un papel cada vez mayor. Resulta interesante ver si los cambios producidos en el sistema eléctrico español han favorecido el objetivo de mejora en la eficiencia energética. El gráfico 4 muestra la evolución, entre 1995 y 2011, de la intensidad energética entendida como consumo de energía final por unidad de PIB real. En este caso se consideran las toneladas de petróleo equivalentes (tpe) necesarias para producir por valor de un millón de euros constantes (base 2000). Se representa simultáneamente con el PIB real y el consumo de energía final transformados en números índices, con valor de 100 en 1995. El análisis detallado de los datos muestra dos periodos claramente diferenciados. Hasta 2005 la intensidad energética se mantiene estable en torno a 126 tpe/millón de PIB real, consecuencia de la similar evolución creciente tanto del PIB como del consumo Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 283

de energía final. A partir de 2005, la intensidad energética disminuye a una tasa interanual media de 1,9 %. Esto es consecuencia de una mayor reducción en el consumo de energía que en la producción real, lo cual refleja una mejora en la eficiencia energética. El proceso se inicia la mismo tiempo que la puesta en marcha de los Planes Nacionales de Asignación, pero el inicio de la crisis en 2008 podría distorsionar el resultado haciendo pensar que es la caída en la actividad económica lo que conduce a la caída en el consumo de energía y no el mejor uso de la misma. Sin embargo, el análisis del efecto de los PNA sobre la intensidad energética muestra la influencia positiva de éstos en la senda reductora (Fernández et al, 2013). Gráfico 4: Evolución de la intensidad energética, Consumo de energía y PIB real 1995-2011.

160

135.0

150

130.0 125.0

140

115.0 120

110.0

110

105.0

100

100.0

Consumo de energía

PIB real

Intensidad energética

Fuente: Elaboración propia a partir de INE (2012) e IDAE (2012). 284 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

Intensidad

120.0 130

energética

Índices 1995 = 100

Intensidad energética, consumo de energía y PIB real (base 2000)

6 Conclusiones.

L

as diversas directivas Europeas en materia de medio ambiente y energía han conducido una serie de cambios en el sistema eléctrico español, convirtiéndolo en un sistema con un mayor mix de producción y con un mayor peso de las energías renovables, pero con consecuencias también sobre los costes del sistema y la dependencia exterior. Las principales conclusiones de este trabajo son las que se presentan a continuación. En concreto, en el periodo analizado, en el régimen ordinario se han sustituido fuentes productivas muy contaminantes (fuel/gas y carbón) por centrales de ciclo combinado, más eficientes y respetuosas con el medio ambiente. Aunque es posible señalar que este cambio en el mix energético mejora la seguridad del sistema, no hay que olvidar algunas sombras de esta decisión. Por una parte, España no dispone de recursos de gas, por lo que la dependencia de importaciones se mantiene. Aunque es cierto que los países con reservas son muy numerosos, las infraestructuras necesarias para el transporte y almacenamiento restan competencia al mercado (sobre todo en el caso de transporte por gasoductos). Además, las centrales siguen siendo emisoras de CO2, frente a otras fuentes, como la nuclear que, además de no emitir CO2, habrían reducido el grado de dependencia. Pero quizás el cambio más llamativo sea el enorme incremento en el parque generador de renovables, fundamental-mente eólica y, en los últimos años, solar fotovoltaica. Los inversores han visto muy atractivo este tipo de plantas por el gran volumen de primas Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 285

que ha recibido, además de una participación prioritaria en el mercado eléctrico. Así se ha pasado de un 20% de potencia instalada en régimen especial en 2001 a un 35% en 2012. En el periodo ha más que doblado la energía producida. Aunque la política energética ha podido dirigir el interés inversor mediante dicho sistema de primas, en el entorno de la crisis económica se han cancelado o reducido de forma importante las ayudas, generando un clima de inseguridad jurídica muy negativo y con graves repercusiones internacionales que restan valor a la marca España en el contexto mundial. En resumen, los aumentos de capacidad instalada junto al estancamiento de la demanda eléctrica, muestran un sistema con un grado de seguridad y fiabilidad muy alto en el corto y medio plazo, no obstante es necesario seguir con las inversiones, sobre todo en interconexiones para mantenerlo en el largo plazo sin peligro de desabastecimiento. Además, no hay que olvidar que gran parte de la capacidad productora del sistema se basa en el uso de tecnologías no ―programables‖ que dependen de la existencia de ciertos elementos climatológicos, fundamentalmente viento, y que son difíciles de predecir. El motivo fundamental de los cambios parece ser los compromisos medioambientales adquiridos por la Unión Europea, como firmante del Protocolo de Kioto y como creadora del primer mercado mundial de CO2. Estas limitaciones a la contaminación se han traducido en altas exigencias a la reducción de emisiones, especialmente para el sector estudiado, que ha tenido que acometer profundos cambios en el periodo estudiado. Finalmente, en materia de eficiencia energética, los estudios parecen mostrar que sí se la logrado una senda de mejora en dicho indicador, aunque aún queda un largo camino por recorrer si queremos que el país llegue a los índices medios europeos.

286 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

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Estratégicos de Política Energéti ca II

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INE. (2012): Contabilidad Nacional de España, base 2000, http://www.ine.es/jaxi/menu.do?type=pcaxis&path=%2Ft3 5%2Fp008&file=inebase&L=0 (última consulta, mayo 2013) Marín, Pedro L. y García, José A. (2012): ―Hechos y Retos de la energía en España: Algunos elementos clave de una estrategia energética‖, Papeles de Economía Española nº 134, pág. 4450. Red Eléctrica de España. (2003-2013): El sistema Eléctrico Español. Publicación anual. Unión Europea. (1996): Directiva 96/92/CE sobre Normas comunes para el mercado interior de la electricidad http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX: 31996L0092: ES: HTML

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Unión Europea. (2009): Directiva 2009/30/CE sobre Normas comunes para el mercado interior del gas y que deroga la 98/30/CE http://www.boe.es/doue/2009/140/L00088-00113.pdf

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LA NUEVA ESTRATEGIA ENERGÉTICA EN MÉXICO, ¿UNA ESPERANZA DE PROGRESO? Dra. Ruth Noemí Ojeda López. Dr. José Luis Barrera Canto.

Sumario: Resumen. Abstract. 1.- La iniciativa de reforma energética 2013. 2.- Referentes de la reforma energética. 3.- Necesidad de la reforma energética. 4.- Conclusiones. 5.- Referencias.

Resumen.

E

l presente capítulo analiza la política energética presentada por la nueva administración federal, discutiendo las propuestas implícitas y la gestión necesaria para dicha política, junto con las iniciativas de cambio legislativo. Se discutirán los posibles impactos de estas reformas para la sociedad y el empresariado mexicano, desde una perspectiva de sustentabilidad y de desarrollo económico, para inferir si estas reformas pueden realmente representar cambios positivos a largo plazo para el país, o quedarse en las ―buenas intenciones políticas‖ de una gestión gubernamental. Palabras Clave: estrategia energética, políticas nacionales, sustentabilidad, desarrollo económico.

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Abstract.

T

his chapter analyzes the energy policy presented by the new federal administration, discussing the implicit proposals and government management necessary for it, along with legislative change initiatives. We will discuss the possible impacts of these reforms on the Mexican businesses and society, from the perspective of sustainability and economic development, to infer whether these reforms may actually represent long-term positive changes for the country, or stay as the "political good intentions" of the government administration. Keywords: energy policy strategy, national policies, sustainability, economic development.

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1 La Iniciativa de Reforma Energética 2013.

L

a presentación por parte del Presidente Enrique Peña Nieto de su iniciativa de reforma energética, el 12 de agosto de 2013, ha generado expectativas para los mexicanos en cuanto a las consecuencias que su aprobación pudiera generar. De la misma forma, intereses extranjeros se han revelado ante el escenario que pudiera derivarse de la aprobación de la misma, replanteando a México como un país atractivo para inversión en temas de energía. La propuesta plantea la modificación de los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y establece como sustento los siguientes ejes estratégicos (Iniciativa de reforma energética, 2013): (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi)

Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petrolera. Crecimiento económico. Desarrollo incluyente. Seguridad energética. Transparencia. Sustentabilidad y protección del medio ambiente.

Cada uno de estos ejes se describe brevemente en el documento —con el discurso político conocido— donde se plantea la importancia del mismo, sin llegar a proporcionar una idea clara y Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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profunda de la relevancia de dicho eje como sustento de la iniciativa. Si por sustento, seguimos entendiendo aquello que proporciona un apoyo sólido y que da vigor y permanencia a una idea o postulado, estos ejes estratégicos fallan en conseguir este rol como parte de la iniciativa, por lo menos, como están planteados en dicho documento. En este sentido, no se minimiza el valor que tenga cada eje como pilar de la iniciativa, pero si se cuestiona la redacción insuficiente para transmitir fehacientemente esta importancia. Considérese el eje de Transparencia, que textualmente dice “Garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la información sobre la administración del patrimonio energético nacional”. En principio, el derecho a la transparencia relacionada con los asuntos del gobierno del país, es un derecho esperado de los mexicanos, respecto de cualquier tema nacional, no exclusivamente de los temas energéticos. Desde luego, siendo los recursos energéticos del país una de las principales riquezas del mismo, es altamente deseable dicha transparencia respecto de su uso y administración. Sin embargo, la lectura y análisis del documento revela que a lo largo de sus 29 páginas, la mención de este eje estratégico se retoma en un párrafo citándolo como un beneficio esperado. El documento indica desde el principio que la base ideológica de la iniciativa se fundamenta en las ideas correspondientes al Presidente Lázaro Cárdenas relativas al tema de energía, sus reformas legales en materia eléctrica que se dieron durante su mandato presidencial, consecuentes con la Expropiación Petrolera de 1938, reconociéndolas como gestiones políticas progresistas para la época en que se dieron. A lo largo del documento, este ideal Cardenista se retoma constantemente, siendo en algunas partes un refuerzo adecuado a las justificaciones que respaldan los objetivos buscados por esta iniciativa de reforma energética, pero en otras, un exceso de identificación que pudiera interpretarse como una necesidad de validación de las ideas propuestas en esta iniciativa. 294 | E s t u d i o s

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La segunda sección de la iniciativa plantea los temas relacionados con el petróleo y demás hidrocarburos, su exploración y extracción, exponiendo un análisis bien estructurado de las debilidades actuales en este tópico, sustentado en los indicadores económicos correspondientes. Discute los riesgos que se vislumbran en el corto plazo de continuar con los esquemas energéticos actuales, así como las limitantes legales que le impiden al Ejecutivo establecer acciones que estarían encaminadas a atacar estos problemas de una manera eficiente y eficaz. Retomando nuevamente el ideal Cardenista, esta sección plantea la necesidad de reformas legislativas, y explica que dichas reformas recuperan el diseño original cardenista en materia energética, argumentando que a lo largo de casi un siglo, otras reformas justificables en su momento, pero que sin mantener ya razón de ser, han alejado el texto constitucional de dicho diseño. Es necesario entonces la reforma constitucional propuesta. La iniciativa acierta en defender la soberanía de la Nación en la posesión de los bienes nacionales, la cual nunca se discute o pone en entredicho, y establece la necesidad de mecanismos diferentes para lograr una eficiencia en temas energéticos. Básicamente, comprende dos esquemas: a)

Contratos eficientes para la exploración y extracción de hidrocarburos celebrados con el Ejecutivo Federal; y

b)

La participación de terceros en toda la cadena de valor de los hidrocarburos, a través de una autorización expresa del Gobierno Federal.

El documento establece que la propuesta “1) Mantiene la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos en el subsuelo, sólidos, líquidos y gaseosos en todo momento; 2) Mantiene la prohibición de otorgar concesiones, al basarse en la conducción decidida e irrenunciable de las actividades del sector por parte del Estado, en el entendido de que sólo éste puede disponer de los recursos Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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del subsuelo; 3) Plantea la incorporación de contratos, que celebre el Ejecutivo Federal, con organismos y empresas del Estado y/o terceros que permitan expandir y hacer más eficientes las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, y 4) Autoriza, a partir de permisos otorgados por el Ejecutivo Federal, la participación de terceros en refinación, transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos sin que se ponga en riesgo la propiedad de nuestros recursos.” (Iniciativa de reforma energética, 2013). Para la anterior las propuestas específicas en materia de hidrocarburos son: a) Eliminar la prohibición de que el Estado celebre contratos para la explotación de hidrocarburos; siendo necesario para este fin la modificación del texto del Artículo 27 Constitucional eliminando la restricción que impide al Estado utilizar contratos para la explotación de hidrocarburos. b) Sustraer de las áreas estratégicas del Estado a la petroquímica básica y dar certeza nivel constitucional para las actividades de la industria petrolera (…), puedan ser realizadas tanto por organismos del Estado, como por los sectores social y privado, a través de permisos que otorgue el Ejecutivo Federal; siendo necesario para este fin la modificación del texto del Artículo 28 Constitucional para suprimir a la petroquímica básica como área estratégica que no constituye monopolio. Esta segunda sección del documento cierra con la argumentación respecto de los beneficios esperados de las propuestas planteadas en esta iniciativa, fundamentalmente, la consolidación de un modelo de hidrocarburos sostenible en el largo plazo. Se espera un aumento de la producción de petróleo y gas natural, que en combinación con las acciones de la cadena de valor, permitirá precios competitivos para el abasto de gasolinas, gas metano y gas licuado de petróleo. 296 | E s t u d i o s

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Respecto de los beneficios fiscales esperados, el documento establece que se destinarán fundamentalmente a: a) fortalecer nuestro sistema de seguridad social, b) formar a las nuevas generaciones con educación de calidad y desarrollar capacidades profesionales, c) invertir en infraestructura. En primera instancia, esta parte de la iniciativa adolece de ser una promesa, ya que de hacerse realidad dichos beneficios en caso de aprobarse, nada garantiza que efectivamente se cumpla su aplicación en los rubros indicados. Por otro lado, conviene ser escépticos y críticos en las bondades de estos destinos de recursos, ya que tomando como ejemplo el sistema de seguridad social, se ha debatido ampliamente que la simple inyección de recursos no es la solución para rescatar un sistema que se encuentra colapsando bajo una compleja realidad que va mucho más allá de carencias económicas; siendo así cuestionable que sea el primer destino hacia donde esté considerado verter los recursos monetarios que pudieran derivarse del éxito de las reformas propuestas. Una situación similar adolece el sistema educativo nacional. La tercera sección del documento de la iniciativa se aboca al aspecto de la energía eléctrica, haciendo un diagnóstico del sector eléctrico enfatizando la delicada situación financiera de la empresa paraestatal Comisión Federal de Electricidad (CFE), situación que le impide tener tarifas competitivas de energía eléctrica a nivel internacional. Al no ser opción mantener altas tasas de subsidio por parte del Gobierno Federal, y no poder aumentar las tarifas, la alternativa viable es lograr una reducción de los costos de producción. Este mismo diagnóstico discute el tema de las energías limpias, estableciendo como una necesidad imperante buscar nuevas fuentes de energía sustentable y limpia, que permitan satisfacer la demanda eliminando la dependencia con los combustibles fósiles Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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como el principal insumo para sus procesos de generación. Se establece que el modelo actual del Sistema Eléctrico Nacional tiene serias deficiencias que hacen demasiado complicada la transición que debería darse a otras fuentes de generación de energía. La red nacional de transmisión y distribución constituye otro freno debido a su obsolescencia y falta de cobertura adecuada. La iniciativa propone específicamente en materia de energía eléctrica, por medio de las reformas sugeridas, la apertura de un mercado de generación de energía, manteniendo control del sistema eléctrico nacional y la exclusividad de transmitir y distribuir la energía como un servicio público indispensable. Nuevamente, la participación de terceros se ve como la clave para llegar a un sistema eléctrico nacional más competitivo y con tarifas más accesibles a la ciudadanía, siempre que el Estado mantenga la capacidad de control del recurso, en este caso, la energía eléctrica.

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2 Referentes de la Reforma Energética.

E

sta iniciativa de Peña Nieto con la propuesta de apertura del sector energético a terceros no es la primera en realizarse.

Vicente Fox, siendo entonces presidente de México y habiendo ganado como candidato del partido de oposición, presentó su Programa Sectorial de Energía 2001-2006, que fracasó en su intento de reforma energética, primero, por las acciones del presidente que fueron vistas como gestiones de apertura del sector energético a la inversión extranjera sin haber recibido aprobación del Congreso; y segundo, por la percepción de la sociedad sobre la reforma como antagónica a la nacionalización de la industria petrolera y sus principios revolucionarios (Gutiérrez, 2008). Felipe Calderón Hinojosa, presidente de la República sucesor de Fox y predecesor de Enrique Peña Nieto, también trabajó en una propuesta de reforma energética, presentada en 2008, y a pesar de haber logrado algunos cambios importantes, la reforma fue rechazada por considerarse que no solucionaba satisfactoriamente la entrada de capital extranjero al sector energético (Samples & Vittor, 2013), además de considerarse parcial ya que dejaba fuera al sector eléctrico y al de energías renovables concentrándose en la industria petrolera (Ángeles-Cornejo, 2009). Calderón planteó cinco iniciativas de ley: i) Iniciativa de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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ii) Iniciativa de decreto por el que se reforma la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos iii) Iniciativa de Decreto por el que se reforman diversos artículos de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía. iv) Iniciativa de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. v) Iniciativa de Ley de la Comisión del Petróleo. La reforma de Calderón era a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, a diferencia de la propuesta actual presidente Enrique Peña Nieto de modificar el texto mismo constitucional del artículo citado. La reforma de Calderón buscaba modificar 15 artículos que permitieran la apertura de inversión extranjera para explorar, perforar y explotar el petróleo de la Nación y fue ampliamente criticada y rechazada por considerarse anticonstitucional, que atentaba contra la exclusividad de la Nación para explotar su riqueza petrolera, planteando la desintegración de la industria petrolera con una intención privatizadora y desnacionalizante (Ojeda-López & Barrera-Canto, 2012). Es interesante notar que la propuesta de Calderón Hinojosa era para reformar la Ley Reglamentaria del Artículo 27, constituyendo una propuesta puntual que permitió en su momento un análisis más profundo del impacto de estas modificaciones y sus posibles consecuencias. En cambio, la propuesta de Peña Nieto de reformar el Artículo 27 Constitucional, deja abierto mucho a la especulación, ya que crea nuevos escenarios cuya normativa todavía será un proyecto a desarrollar por parte del Congreso de la Unión, como el mismo documento indica. Con el conocimiento de estas propuestas de ley se tendrán mejores elementos de análisis para considerar los beneficios que la reforma genere. Ambas propuestas tienen objetivos muy similares, buscando 300 | E s t u d i o s

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la apertura a terceros en materia energética, sin embargo, las reacciones que se han suscitado han sido hasta el momento diferentes. La propuesta de Calderón se vio muy afectada por el manejo mediático y la opinión pública, y las negociaciones en el Congreso para obtener votos fueron infructuosas, encontrando mucha resistencia del partido de izquierda PRD y una postura ventajista del PRI. La propuesta actual de Peña Nieto ha sido cuestionada en términos parecidos, pero el manejo mediático con la temática de ―ataque a la soberanía nacional‖ no ha sido tan intensa como en su momento. Nuevamente el PRD asume su postura de oposición extrema, y será ahora turno del PAN estar en la posición negociadora. Las apariencias llevan a la creencia de que nada nueva sucederá.

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3 Necesidad de la Reforma Energética.

N

o se discute la necesidad de una reforma energética, sino por el contrario, las circunstancias cada vez hacen que sea más apremiante encontrar soluciones a los problemas de energía del país. Siendo la empresa paraestatal Petróleos Mexicanos (PEMEX) la única autorizada a la explotación de los recursos energéticos del país, el futuro de México está estrechamente ligado al futuro de PEMEX. La recaudación fiscal proveniente de PEMEX representa más del 30% de los ingresos federales, y la empresa representa una enorme fuente de empleo para los mexicanos. Internacionalmente, el gran volumen de producción de barriles de petróleo convierte a México en un importante socio estratégico de los Estados Unidos para atender su demanda, manteniéndose entre sus 3 principales proveedores junto con Canadá y Arabia Saudita (Samples & Vittor, 2013). La producción de petróleo crudo ha ido disminuyendo en prácticamente la última década, del 2004 a la fecha, como se observa en la gráfica 1, estabilizándose en los últimos años en un nivel de producción de 2.5 millones de barriles diarios, estadística que lo posiciona como el séptimo productor más grande del mundo (REUTERS, 2012).

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Gráfica 1. Producción de petróleo crudo.

Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Energética, SENER (2013).

El documento de la iniciativa expone las limitaciones operativas y la tecnología inadecuada de PEMEX como principales razones de este declive de la producción, aunado a que los pozos de fácil explotación se están gastando, mientras que los pozos que implican mayores retos en su explotación son aquellos donde se está fallando en conseguir una explotación eficiente. Este punto es un pilar para sostener la idea de apertura a terceros, quienes dirigidos y regulados por PEMEX, reforzarían la explotación del hidrocarburo de forma más eficiente y a precios más competitivos. Es innegable que PEMEX podría beneficiarse con la participación de empresas con tecnología más avanzada y con maEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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yor experiencia en los nuevos campos y pozos donde es necesario trabajar; el costo de aprendizaje y la inversión necesaria para modernizar equipos y tecnologías ya no pueden seguir siendo absorbidas por el Gobierno Federal. Sin embargo, preocupa la gestión de PEMEX como empresa, que se ha visto ligada a aspectos de malas prácticas, corrupción e ineficiencia, con una estructura pesada, ante lo cual la inquietud es acerca de la capacidad de la empresa de gestionar adecuadamente los contratos con terceros. La iniciativa no plantea apoyar a PEMEX en estos aspectos.

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4 Conclusiones.

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na reforma energética es necesaria, es indiscutible que México necesita una solución eficiente en esta temática, para poder atender su demanda energética, de forma que el impacto del costo de combustibles y energía eléctrica en la economía del ciudadano no sea tan oneroso. Desafortunadamente, la reforma propuesta por el Presidente Enrique Peña Nieto no parecer traer nada nuevo a este escenario, cambia el discurso buscando una mayor animosidad en su favor, así como un respaldo nacionalista a sus intenciones, pero vuelve a centrarse en las ideas que han sido planteadas anteriormente. Esto siembra dudas sobre la propuesta en sí, ya que si no fue necesario cambios radicales respecto de la propuesta de la administración anterior, ¿por qué debería aceptarse ésta si la anterior fue rechazada tan drásticamente? La petición por parte del Presidente hacia el pueblo de México es ambiciosa, ya que pide un voto de confianza ofreciendo únicamente la promesa de beneficios que por definición, es responsabilidad del gobierno proporcionar. Pide que se le autorice abrir una puerta, sin dar una verdadera explicación de quienes entrarán y en qué condiciones se les permitirá dicho acceso y estancia. Es válido pensar que a la hora de establecer las condiciones, no se esté de acuerdo y se pueda debatir, pero en principio, ya no se podrá impedir la entrada. La participación de terceros en materia energética no debe Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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castigarse con una visión nacionalista cerrada, puede ofrecer alternativas atractivas que generen beneficios reales, pero se necesitan mecanismos muy bien estructurados para lograr esto.

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5 Referencias. Ángeles-Cornejo, O. S. (2009): Crónica de una muerte anunciada: La reforma energética propuesta por el gobierno de Calderón. Memoria histórica. Dimensión Económica, 1(0), 1-23. Gutiérrez, R. (2008): La política petrolera foxista y la reforma energética. Análisis Económico, 23(52), 243-270. Iniciativa de reforma energética. (2013). Ojeda-López, R. N., & Barrera-Canto, J. L. (2012): La estrategia energética en México. In J. E. Sánchez-Cano, Estudios estratégicos de política energética (pp. 71-89). Mexico: Universidad Juárez del Estado de Durango. REUTERS. (2012, dic 21): Mexico sets oil hedge at $86 per barrel for 2013. Retrieved nov 4, 2013, from: http://www.reuters.com/article/2012/12/22/mexicooil-idUSL1E8NM13U20121222 Samples, T. R., & Vittor, J. L. (2013): The past, present, and future of energy in Mexico: prospects for reform under the Peña Nieto administration. Houston Journal of International Law, 35(3), 697-734.

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LOS ACTORES EN LA ESCENA ENERGÉTICA GLOBAL. Salvador Alejandro Barragán Heredia106.

Sumario. Resumen. Abstract. Introducción. 1.- La conformación de los grupos energéticos. 2.- Los sistemas jurídicos contemporáneos en el mundo del petróleo. 3.- Las potencias energéticas en el sistema jurídico romano germánico. 4.- Principales actores energéticos en el sistema jurídico common law. 5.- Los líderes energéticos en el sistema jurídico religioso. 6.- El sistema jurídico socialista de China. 7.- Consideraciones finales. 8.- Referencias.

Resumen.

L

as naciones petroleras, requieren incrementar los ingresos derivados. Sin embargo, los resultados provienen de factores internos y externos que repercuten directamente en la rentabilidad y productividad de sus operaciones comerciales. En este apartado, se analiza a las principales potencias energéticas, particularmente respecto de los factores determinantes de éxito, analizados mediante el espectro del sistema jurídico de pertenencia. Lo 106

El autor es Doctor en Derecho por la Universidad Anáhuac, profesor e investigador académico. Miembro de la Asociación Nacional de Doctores en Derecho y especialista en el Análisis Económico del Derecho Energético. Es abogado de Petróleos Mexicanos. ([email protected]) Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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cual permitirá discernir sobre los aspectos más relevantes de la política energética. Palabras Clave: Productores, importadores, consumidores, exportadores, rentabilidad, eficiencia, competitividad, crecimiento económico.

Abstract

O

il producing nations are in the need to increase their income from derivative products. However true up results come from internal and external factors that have a direct impact in the profit and productivity of the everyday trading. This chapter analyzes the energy policy of the major energy players particularly on the side of the success reporting factors which will be covered from the legal system point of view. This analysis will allow the distinction of the most relevant topics of the global energy policy. Keywords: Oil producing countries, oil importing countries, consumers, exporters, profit, efficiency, competitiveness, economic growth.

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Introducción.

A

pesar de los esfuerzos internacionales por transformar la matriz energética hacia la energía verde, el petróleo en el año 2035 seguirá siendo la fuente energética más importante del mundo. Sin embargo, se trata de un recurso natural no renovable que inevitablemente algún llegará a su fin. Mientras eso ocurre, de manera gradual se incrementarán los costos de producción, principalmente debido a las dificultades técnicas de la exploración y perforación. Por ello, el éxito de las corporaciones petroleras está supeditado a establecer estrategias corporativas alineadas a garantizar la seguridad energética necesaria para distinguirse como proveedores confiables en el suministro de energéticos y también para ofrecer precios asequibles derivados de su industria. El negocio del petróleo es y seguirá siendo para las siguientes décadas una de las actividades de mayor importancia económica para el mundo. Prácticamente, la mayor parte de las actividades cotidianas del ser humano dependen de los energéticos. El desarrollo económico de las sociedades, evoluciona al ritmo de la capacidad energética nacional, de lo cual se infiere que un País carente de energía es incapaz de generar prosperidad y calidad de vida. México no es ajeno a esta problemática, ya que se reconoce que el desafío principal de la política energética nacional es generar el crecimiento económico suficiente para reducir sustancialmente los niveles de pobreza y reducir la brecha de desigualdad social que padece el País. En la actualidad, existen más de 60 millones de pobres; aunado a ello, es inevitable observar que del otro lado de la Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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frontera habitan más de 20 millones de connacionales que abandonaron sus labores productivas, debido a la falta de oportunidades. Lo anterior demuestra, el fracaso del modelo energético empleado durante décadas atrás, ya que México siendo una Nación privilegiada en el mundo por su enorme potencial petrolero, no ha sido capaz de generar la prosperidad nacional esperada, lo cual ha ocasionado que la Nación sea uno de los países de mayor desigualdad social en el mundo. Por ello, encuentra sentido la reforma energética impulsada por el Ejecutivo Federal para potencializar al máximo posible la industria petrolera nacional que sea capaz de transformar el sector petrolero como palanca de desarrollo nacional y generar el crecimiento económico que demandan los mexicanos. La reforma energética mexicana y su implementación será determinante para el porvenir de la Nación. Lo cual representa una oportunidad definitiva para fortalecer, modernizar, transparentar y potencializar la Industria Petrolera Nacional y generar la riqueza suficiente en beneficio de las generaciones presentes y futuras. El establecimiento de infraestructura petrolera, el desarrollo tecnológico y científico, la expansión de operaciones, las alianzas internacionales, el incremento de participación privada, el fortalecimiento del órgano regulador, la disminución en costos de combustibles, la eficiencia, eficacia y efectividad en procesos operativos y gobierno corporativo, así como la sustentabilidad de las operaciones, son algunos elementos que se desprenden de la reforma energética que le permitirán a México posicionar a su Industria Petrolera Nacional como una de las más rentables del mundo moderno. En ese contexto, se analiza en este estudio de investigación a las principales naciones petroleras, ordenadas según el sistema jurídico que les es aplicable, a saber: derecho anglosajón o common law, derecho románico germánico o civilista, religioso y socialista, y los principales aspectos determinantes de éxito empleados y derivados de sus diversos ordenamientos jurídicos en vigor. Lo anterior, bajo la óptica del derecho comparado, con la finalidad de mostrar las oportunidades 312 | E s t u d i o s

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útiles que pueden servir a México como parte integrante de su política energética.

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1 La Conformación de los Grupos Energéticos.

L

os productores de crudo. El 72% de la producción diaria

de crudo, incluyendo condensados, es producido por apenas 13 países. (EIA, 2013). Rusia es el actor más importante del negocio, que en el 2012 desplazó a Arabia Saudita como el principal productor del orbe.107 En la lista figuran como los más importantes de Medio Oriente, Arabia Saudita, Irán, Irak, Emiratos Árabes y Kuwait, juntos conforman una producción de 21 millones de barriles diarios de crudo al cierre de 2012, volumen suficiente como para abastecer a Estados Unidos su consumo actual. China es también un importante productor de petróleo, aunque su producción la destina principalmente para su consumo interno y lo mismo ocurre con los Estados Unidos que a pesar de ser el tercer productor más importante del orbe, presenta un alto consumo, por lo que su producción es destinada al consumo nacional. México ocupa el décimo lugar, su volumen de producción es el mayor de América Latina, superando e incluso a Venezuela y Brasil. Para la Agencia de Información Energética la lista de los países de mayor producción está conformada de la siguiente forma: Rusia; Arabia Saudita, Estados Unidos, China, Irán, Canadá, Irak, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait y México.

107

Los datos y estimaciones de producción, consumo, importación y exportaciones de crudo, se obtuvieron de la Agencia Internacional de Energía “EIA” por sus siglas en inglés, que se localiza en la siguiente página: http://www.eia.doe.gov

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Países importadores de crudo. Para las potencias producto-

ras representa un potencial extraordinario los países que presentan un alto consumo. Es claro, que los países que requieren de altos volúmenes de petróleo presentan altos niveles de vida y de desarrollo. Estados Unidos al cierre del 2012, continúa como principal importador de crudo en el mundo, le sigue Japón, India, Corea del Sur, Alemania, Italia, Francia, Singapur, España y Países Bajos. Se trata del mercado más importante del negocio para dirigir exportaciones. Estos 10 países importadores que carecen de petróleo, justos conforman el 27% de la riqueza mundial, en términos de su Producto Interno Bruto, de lo cual se infiere que aun cuando se carece de petróleo es posible generar riqueza y prosperidad. En definitiva estos países importan el 60% del petróleo que se produce en el mundo. Países exportadores de crudo. Se trata de pequeño círculo de potencias, que tienen gran importancia en el mundo del petróleo, ya que el abastecimiento y seguridad energética de un gran número de naciones depende de estos proveedores. En gran medida las cotizaciones internacionales por el petróleo son determinadas por el mercado y este obedece en gran medida a que se cumplan en tiempo las entregas. Las irrupciones en el abasto, ya sea por cuestiones climáticas o por conflictos sociales, son factores que ordinariamente elevan las cotizaciones, de ahí la importancia para los exportadores por distinguirse como confiables. Hay que considerar, que para algunas potencias petroleras exportar petróleo es la única manera para generar prosperidad. Sin embargo, la anterior aseveración resulta una falacia tomando en cuenta la literalidad de la expresión, ya que al cierre del 2012, Arabia Saudita lideró las exportaciones, seguido por Rusia, Irán, Nigeria, Emiratos Árabes Unidos, Angola, Irak, Venezuela, Noruega y México; sin embargo, atendiendo a su Producto Interno Bruto, éstas naciones juntas conforman apenas el 7% de la riqueza mundial, destacando los lugares que ocupan de la lista publicada por el Fondo Monetario Internacional en el 2012, Angola ocupa el lugar 60; Irak (57); Nigeria (36); Venezuela (33); Emiratos Árabes Unidos (32); Irán (23); Noruega (22), Arabia Saudita (19) y Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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México (14); es decir, no es signo de riqueza exportar petróleo, de hecho sólo Rusia está posicionada dentro del grupo de las 10 potencias económicas en el noveno puesto. Hay que destacar, que en la era moderna del mundo del petróleo se requiere más de trasformación, como valor añadido a la materia prima, lo cual no significa dejar de exportar crudo; sino incrementar la capacidad transformadora para generar mayores ingresos. Otro factor destacable, es la enfermedad de los países petroleros, fenómeno que padecen principalmente los países exportadores y productores de petróleo, los cuales concentran fuertemente su política pública principalmente en la exportación, descuidando otros elementos que pueden generar mayores ingresos como la transformación. Como consecuencia de este fenómeno económico, se genera pérdida de competitividad nacional, incremento en el gasto corriente, falta de inversión para infraestructura en proyectos de alto impacto. De este grupo, México, Rusia y Noruega son países que han podido sortear el fenómeno de la enfermedad de los países petroleros. Las potencias de las reservas probadas de crudo. Se entiende por reserva probada “el volumen de hidrocarburos medido en condiciones atmosféricas, que se puede producir en forma rentable, según los medios y sistemas en explotación aplicables en el momento de la evaluación.” (Lanuza, 1986). En la actualidad, Arabia Saudita es la principal potencia en razón de sus reservas probadas, de hecho tiene más reservas probadas que 207 naciones juntas y su potencial actual estimado sería capaz de abastecer diariamente el consumo mundial de crudo para los siguientes ocho años o también podría decirse que de mantenerse sus ritmo de producción actual podría producir con sus reservas algo más que 75 años de producción. En la lista de las 10 potencias que poseen las mayores reservas probadas de crudo está dominada por los países de Medio Oriente, donde se localiza más de 50% de las reservas de crudo en tan sólo cinco países, a saber: Arabia Saudita (17%); Irán (10%); Irak (9%); Kuwait (7%); Emiratos Árabes (6%). En tanto, Nigeria (2%); Libia (3%); Rusia (4%), Canadá (11%) y Venezuela el (14%) de las reservas probadas de crudo de existen en el mundo. 316 | E s t u d i o s

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2 Los Sistemas Jurídicos Contemporáneos en el Mundo del Petróleo.

E

xisten casos de éxito de las naciones petroleras que presentan altos niveles de vida, logros que son determinados por el grado de rentabilidad, eficiencia, competitividad, sustentabilidad o márgenes de utilidad de las corporaciones petroleras que realizan actividades en sus naciones, que representan un factor determinante para el desarrollo económico y social. Lo anterior, es importante subrayarlo, ya que los modelos energéticos dependen de la política energética impuesta por las naciones; en otras palabras, el éxito o fracaso energético depende de la política regulatoria que se establezca. De ahí la importancia de examinar los diferentes modelos energéticos según los sistemas jurídicos que presentan para determinar los factores que representan mayor importancia y que deben de considerarse dentro de una política energética. Por ejemplo, mediante el derecho comparado, se puede encontrar las diversas oportunidades, ventajas o casos de éxito de los diferentes modelos energéticos que pudieran serle útil a México o bien podrían encontrarse factores, que pudieran representar una amenaza, en términos económicos y que la propia política energética debiera de evitarse. En tal tenor, en este estudio de investigación se ofrece una clasificación de los países que lideran los principales aspectos que involucran al negocio del petróleo, como lo son: la producción, consumo, importación y exportación, todos estos rubros serán orEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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denados según el sistema jurídico que es empleado por los diferentes países, con ello se podrán comparar sus diferentes modelos energéticos. Ahora bien, en primer término es necesario establecer una definición de sistema jurídico. La cual nos explica Castán Tobeñas: “se entiende el conjunto de normas e instituciones que integran un derecho positivo por las que se rige una determinada colectividad o que rigen un determinado ámbito geográfico. (González, 2000). En el mismo sentido se pronuncia Robert Alexy quien define al sistema jurídico como “un sistema que se puede identificar como reglas jurídicas sobre la base de validez y/o eficacia.” (Alexy, 1988) En una clasificación general de los principales sistemas jurídicos empleados por las naciones se estratifican de la siguiente manera: 1) las codificaciones de tipo romano, también llamado sistema romano germánico; 2) derecho anglosajón o common law; 3) sistemas religiosos, y; 4) sistema socialista. A continuación se detallará brevemente cada sistema y sus principales características:

Sistema Jurídico Romano Germánico. De fusión de la

cultura romana y germánica en el occidente de Europa a partir del siglo V d.C. La norma de derecho se elabora inicialmente y se aplica posteriormente a los problemas que la práctica presenta. Entre sus características se encuentran las siguientes: a) presentan una constitución escrita y establecen derechos y obligaciones básicas en códigos o leyes reglamentarias; b) la Ley es fuente de derecho; c) los actos legislativos son de observancia general y de fuerza vinculante; d) los precedentes judiciales son considerados para las resoluciones emitidas por los órganos jurisdiccionales; e) los tribunales administrativos y constitucionales están facultados para anular leyes y reglamentos de observancia general.

Sistema Jurídico Common Law. Aquella familia jurídica que nace de la nobleza normanda con la población anglosajona, con influencias de vestigios romanos, celtas, irlandeses, que con poste318 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

rioridad se logró una unificación del derecho a través de las diversas resoluciones de los tribunales, se trata de un derecho eminentemente jurisprudencial. Entre las características básicas actuales de este sistema se pueden mencionar las siguientes: a) los países que presentan este sistema pueden tener o no, una constitución escrita o leyes codificadas; b) las resoluciones judiciales emitidas por los tribunales de última instancia pueden ser anuladas por el mismo tribunal o mediante la legislación; c) se observa flexibilidad contractual y protección al consumidor; d) generalmente todo está permitido siempre y cuando no esté prohibido por la Ley. (Banco Mundial, 2013) En síntesis, se puede concluir que las fuentes de derecho son la jurisprudencia, la costumbre y la razón.

Sistema Jurídico Religioso. Países que organizan su orde-

namiento jurídico basándose en un libro revelado. Para este sistema constituye especial importancia, como fuente de derecho, los libros sagrados. (González, 2000) Como las fuentes principales de derecho de este sistema se consideran las siguientes: a) el Corán, que consiste en el libro sagrado del Islam; a) el Sunna, que representa la tradición relativa al enviado de Dios; 3) el Idjma, que es el consentimiento universal de la comunidad musulmana, y; el Quiyás, el razonamiento por analogía.

Sistema Jurídico Socialista. Un grupo inicialmente ubicado

en Europa oriental, que originalmente formó su derecho con elementos romano germánicos, pero a partir de la revolución bolchevique de 1917, la extinta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, ha elaborado su derecho acorde al socialismo. En este contexto explica José Ovalle Fabela, que por regla, los derechos del sistema socialista, se encontraban integrados en el civil law. “En ellos persiste, por este motivo, algunas características del sistema romano germánico: la norma del derecho –afirma René David- es todavía considerada en ellos como una norma general de conducta; las divisiones del derecho y la terminología de los juristas continúan siendo, en muy buena medida, las producidas por la ciencia jurídica edificada sobre la base del derecho romano por obra de las universidades euroEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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peas.” (Ovalle, 1978) En resumen, para este sistema las fuentes de derecho, son la Ley, la jurisprudencia, la costumbre y la doctrina. A partir de esta segmentación de las familias jurídicas 108 antes mencionadas, es importante clasificar en cuatro principales grupos: a) productores; b) consumidores; e importadores, y; c) exportadores, para señalar las diferencias, similitudes de los distintos actores energéticos que tienen mayor importancia en cada rubro mencionado. Ha partir de ahí, considerando el total de países que conforman esta lista es de 25, los cuales se muestran en el siguiente gráfico: Gráfico 1. Principales actores en la escena mundial de crudo109 25 potencias energéticas de 2012.

Fuente: (EIA, 2013).

En el gráfico anterior, se muestran las principales once potencias de cada rubro y su sistema jurídico en vigor: common law (CL), derecho románico germánico (RG), religioso (RE) y socialista (SO). La muestra ha 108

En la tabla, se muestran en abreviaturas el sistema jurídico de pertenencia, a saber: Romano Germánico (RG); Religioso (RE); Socialista (SO), y; Common Law (CL) 109 Cálculos propios derivados de datos obtenidos de la producción, consumo, exportación e importación de crudo de la EIA, 2013.

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Estratégicos de Política Energéti ca II

sido determinada en relación a la importancia significativa de los volúmenes resultantes de cada anualidad en cada rubro; es decir, la tabla contiene a los actores energéticos de mayor relevancia y que generan el 82% de la producción; 72% del consumo; 80% de la exportación y 93% de las reservas probadas de petróleo crudo. Es importante subrayar que la conformación mostrada en el Gráfico 1, sirve para detectar a las 11 potencias principales, tanto de producción, consumo, importación y exportación de crudo. Adicionalmente, el análisis propuesto arroja resultados que son destacables, ya que se observa que la producción mundial de crudo en su mayor parte es regulada por países que pertenecen al sistema romano germánico, lo mismo ocurre con el consumo y la importación de crudo; en tanto, el rubro de las exportaciones y reservas probadas son liderados en volumen por países que practican el sistema jurídico religioso. Lo cual se muestra a manera de resumen el siguiente cuadro: Gráfico 2. Sistema jurídico de pertenencia y valores analizados de crudo. Romano Germánico Producción Consumo Importaciones Exportaciones Reservas Probadas

Common Religioso Socialista Law

Total países seleccionados

Resto del Mundo

Total Mundo 75.606 100% 89.275 100% 43.677 100% 42.777 100% 1525.95 7 100%

20.473 27% 17.081 19% 7.240 17% 12.158 28%

12.162 16% 26.295 29% 14.458 33% 4.562 11%

25.280 33% 10.365 12% 3.407 8% 17.457 41%

4.129 5% 10.277 12% 4.754 11% 0.061 0%

62.044 82% 64.018 72% 29.859 68% 34.238 80%

311.662

240.197

845.796

20.350

1418.005

13.562 18% 25.257 28% 13.818 32% 8.539 20% 107.95 2

20%

16%

55%

1%

93%

7%

Fuente: Cálculos propios, cifras (EIA, 2013).

Del resultado anterior, se puede inferir que el dominio o control en el negocio del petróleo, está en las reservas probadas de crudo que poseen; actores que concentran sus operaciones en la exporEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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tación de materia prima, evidentemente los países receptores presentan un sistema jurídico, en su mayoría common law, quienes importan el 33% para consumo; es decir el sistema jurídico preponderantemente dominador en el negocio, es el religioso, principalmente en Medio Oriente. Ciertamente, los países que requieren del petróleo presentan sistemas jurídicos de mayor flexibilidad, ya que sus sistemas económicos están orientados al sistema capitalista; en tanto, que la mayor parte de los países que presentan un sistema romano germánico presentan regulaciones orientadas a maximizar la actividad de producción petrolera. Otro punto destacable es que los países del sistema religioso son los principales productores, que superan e incluso al sistema romano germánico. En la muestra de 25 países, se puede observar que el consumo mundial en su mayoría es atribuible a los países del common law, es decir, que en la sumatoria mundial, tienen importancia significativa el consumo de Estados Unidos, como uno de los máximos consumidores. En resumen se puede mostrar la conformación de los 25 países que se consideran los más importantes dentro de la escena energética de la siguiente manera:

322 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

3 Las Potencias Energéticas en el Sistema Jurídico Romano Germánico. a)

Producción de Crudo.

A

ctualmente, en el mundo del petróleo del sistema civilista, la producción de 25 países asciende de 21.2 millones de barriles diarios. Los actores principales, de la producción son los siguientes: Rusia (13%); México (3%); Venezuela (3%), Brasil (3%); Angola (2%); Noruega (2%); Italia, Alemania, Países Bajos, Francia y España (1.7 MMBD). En definitiva, entre los seis principales productores de crudo de este sistema producen 20.30 MMBD, es decir, el 27% de la producción mundial de crudo. De lo anterior, cabe destacar que en América Latina, Brasil, México y Venezuela conforman una cuota de 6.95 MMBD, es decir, el 9% de la producción mundial, lo cual se encuentra muy alejado de conformar un volumen significativo a nivel global; sin embargo, a manera de continente conforman un importante aporte que significa el principal abastecimiento para realizar las operaciones en el continente americano, de ahí su importancia territorial en términos de seguridad energética. Adicionalmente, cabe destacar que las regulaciones en materia petrolera, son similares entre Brasil, México y Venezuela, estas tres naciones, presentan regulaciones modernizadas a los requerimientos de la era moderna, e incluso Venezuela, comercializa el crudo en distintas naciones bajo los estándares mundiales de requerimiento; emiten deuda en mercados bursátiles y buscan rentabilidad y eficiencia en sus operaciones petroleras. En tanto, el caso de Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Rusia y Noruega, presentan resultados óptimos según sus circunstancias, pero similares en cuanto a sus estrategias comerciales, como lo son exitoso transporte por ductos en Europa, en el caso de Rusia y el transporte por buques en el caso de Noruega, en ambos casos presentan regulaciones precisas, para potencializar las operaciones y generar mayor valor económico en sus actividades, en definitiva se trata de los principales actores energéticos de la producción de este sistema jurídico. En este grupo destaca el caso de Brasil, ya que en la década de los noventas no se distinguía como un productor de petróleo, el Estado se reservaba el monopolio petrolero. Sin embargo, el 9 de noviembre de 1995, el Órgano Legislativo, reformó la Constitución, mediante la Novena Enmienda, autorizando a la apertura económica del sector petrolero. Con la reforma, se logró incrementar la producción de crudo, hasta llegar a los niveles actuales de 2.6 MMBD. (EIA, Oil Producers 1980-2011, 2013). En la actualidad, Brasil es la novena potencia productora de petróleo y con ello, ha permitido sacar adelante a millones de brasileños de las filas de la pobreza. En efecto, mediante una política energética adecuada Brasil ha logrado prosperidad y surgir como una potencia económica. En ese sentido se pronuncia el destacado fiscalista Sergio A. Ramírez Martínez al señalar que el mejor instrumento para terminar con la pobreza es el empleo. El Estado debe generar las condiciones que permitan el crecimiento económico que resulte en la creación de empleos estables y bien remunerados.‖ (Ramírez, 2013). México presenta un desafío todavía mayor, ya que la pobreza y desigualdad social inunda a todo el territorio nacional; aun cuando el País posee el privilegio de contar con inmensa riqueza petrolera. El modelo energético empleado durante la última década no ha sido el más óptimo, ya que la producción petrolera ha ido descendiendo desde el 2004 al 2012 de manera importante, como se puede observarse enseguida:

324 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

Gráfico 4. Producción petrolera México: 2000-2012. 3900 3400 2900 2400 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

La producción petrolera, como se muestra en el gráfico anterior ha descendido desde el 2004, un poco más que el 25%. La situación es crítica, considerando que en el 2008 se aprobó una reforma energética, que tenía por objeto principal contener el declive del principal yacimiento, Cantarell, sin embargo el esfuerzo resultó insuficiente, ya que se eludió reformar el texto constitucional y sólo se concretó a reformar leyes secundarias; aunque ciertamente, constituyó un paso de importantes magnitudes en torno a la transparencia, rendición de cuentas, gobierno corporativo y sustentabilidad de operaciones. De ahí se entiende el afán por concretar una reforma energética que sea capaz de detonar al máximo posible la producción de petróleo y que tenga como consecuencia generar el suficiente crecimiento económico y con ello, sacar de las filas de la pobreza a millones de mexicanos. Otro de los aspectos, que se consideran de importancia estratégica para la Nación, es retomar el liderazgo de América Latina y establecer las alianzas necesarias para posicionar a México como una verdadera potencia energética. El esfuerzo por contrarrestar la situación que prevalece actualmente, se ha iniciado, (Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Sin embargo, es imprescindible que las reformas a las leyes secundarias, establezcan un marco jurídico eficiente y sencillo, ya que como señala Andrés Sierra Rojas: “la regulación excesiva impone costos elevados, limita la competencia, impulsa los precios a la alza, discrimina agentes producEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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tivos, desalienta la productividad y propicia una asignación ineficiente de los recursos.” (Serra, 2005) Se considera que la reforma energética es necesaria y viable, aunque para ello, se requiere que los principales actores políticos, atiendan más a la problemática planteada que a sus intereses políticos. En definitiva, corresponderá al Órgano Legislativo su aprobación. Rusia, representa un actor imprescindible en la escena energética. Hay que recordar que el control absoluto de las operaciones energéticas lo tiene el Estado, así lo establece el artículo 71 de la Constitución, que señala: que “la jurisdicción de la Federación Rusa incluye los sistemas de energía.” Es decir, el Estado mantiene el control de las operaciones energéticas mediante empresas estatizadas de alta eficiencia (IIJ-UNAM, Constitución Rusa de 1993). Al cierre del 2012, los rusos lograron una producción promedio de 9.9 MMBD, es decir, triplicaron a Irán y casi cuadruplicaron a México y a Venezuela, en términos de producción. Sin embargo, Rusia enfrenta enormes desafíos ya que su industria presenta obsolescencia, son distinguidos como altamente contaminantes y presentan problemas de falta de transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, han realizado importantes esfuerzos en la materia como lo es la Ley de Suministro de Gas, que establece a favor del Estado, que tiene por objeto regular aspectos de seguridad ambiental de los sistemas de transporte.

b)

Consumo de crudo.

Los países que presentan un sistema romano germánico, no se distinguen por el alto consumo de petróleo crudo, en comparación con otras naciones. Sin embargo, el desarrollo económico o social de los países tiene un impacto con el nivel de evolución de la política energética. En otras palabras, el acceso a la energía representa un factor determinante para la disminución de la pobreza, como también lo es para la generación de la riqueza de las naciones. 326 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

El consumo que presentan las naciones del sistema romano germánico es de 20.70 MMBD, considerando a las 25 naciones, que se consideran actores de la escena energética, el volumen representa el 23% del consumo mundial; es decir casi una cuarta parte de lo que se consume a nivel mundial. En la lista de los principales consumidores considerados, se encuentran los siguientes países: India, Rusia, Brasil, Alemania, México, Francia, Italia, España, Países Bajos, Venezuela, Noruega y Angola, que correlativamente conforman una población de 2,017 millones de habitantes, es decir el 28% de la población mundial (Población Mundial Oficina del Censo de los Estados Unidos).

c)

Exportación de crudo.

Dentro de este espectro de 25 naciones, en las cuales 12 presentan el sistema jurídico romano germánico destacan en este grupo de exportadores las siguientes: Rusia, Angola, Venezuela, Noruega y México, juntos conforman un volumen de 11.52 MMBD, lo que significa el 27% de la exportación mundial de crudo. Hay que descartar, que aún con la importancia que significa la exportación, actualmente reditúa aún más la conversión de materia prima; sin embargo para algunos países representa un factor determinante para el sostenimiento de las políticas públicas, como es el caso de México y de Venezuela, sobre todo si se considera el alto impacto que representa la dependencia de los recursos derivados del petróleo. Sin embargo, el depender en alto grado de éstos ingresos, genera el fenómeno denominado la enfermedad de los países petroleros, que consiste en que la mayor parte de los recursos obtenidos por esta actividad, como lo es la renta petrolera, terminan destinándose a gasto corriente, descuidando los proyectos de inversión que pueden generar mayores fuentes de empleo, además que se afecta gravemente la competitividad y desarrollo, en esta circunstancia se encuentra Venezuela. Otras naciones han encontrado solución frente a esta problemática, como lo es el caso de Noruega, que mediante el Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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establecimiento del Fondo del Petróleo, han logrado captar porcentajes importantes de los recursos provenientes por la actividad petrolera para destinarlos a inversión proyectada a largo plazo para realizar proyectos de infraestructura estratégicos y con ello, traspasar el beneficio obtenido en el presente a generaciones futuras, quienes tienen también derecho a usar, gozar y disfrutar (ius utendi, fruendi y abutendi) de los recursos petroleros. Dentro de este grupo destaca Venezuela, que mantiene el monopolio del petróleo y que representa uno de los mayores productores y exportadores de crudo. Al cierre de 2012, Venezuela es la octava potencia exportadora, con más de 1.65 MMBD de crudo. Sin embargo, se trata de la segunda potencia energética en razón de las reservas probadas que posee, solamente son superados por Arabia Saudita, casi el 14% de las reservas probadas que existen en el mundo se encuentran en territorio venezolano. Es claro, que sería capaz de incrementar notablemente su producción; sin embargo, el exhaustivo control que mantiene el gobierno hacia los hidrocarburos, impide detonar correctamente la industria petrolera. En ese sentido la Constitución Política de Venezuela, establece en su artículo 12, que ―los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto, inalienables e imprescriptibles. Las costas marinas son bienes del dominio público.‖ En definitiva, la mayor parte de su producción se dirige hacia Estados Unidos.

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Estratégicos de Política Energéti ca II

4 Principales Actores Energéticos del Sistema Jurídico Common Law. a)

Producción de crudo.

L

os países que presentan un sistema jurídico anglosajón no se distinguen precisamente por ser países productores de petróleo. De facto, en su mayoría son países consumidores de petróleo. El consumo de petróleo en la era moderna está determinado por los requerimientos que el mercado energético requiere para realizar las actividades energéticas. En ese sentido, la lista de la adicción por el consumo lo encabeza Estados Unidos, le siguen, Corea del Sur, Canadá, Gran Bretaña, Singapur y Nigeria, considerando el sistema jurídico common law. Destaca precisamente el caso de Estados Unidos, sobre todo por considerarse no solamente la población que habita en el país del norte, sino por el tamaño del Producto Interno Bruto que posee, se trata de la nación que más riqueza reporta según las estimaciones del 2010 que publicó el Fondo Monetario Internacional en el cierre de 2012, que lo posiciona como la nación de mayor riqueza en el planeta. Sin embargo, consideran en este extracto a los países consumidores que presentan un sistema jurídico del common law, la riqueza conjunta que presentan es inmensa, ya que acumulan cerca el 27% del PIB mundial; es decir casi una tercera parte de lo que más de 182 naciones tienen como riqueza. Con lo anterior, puede inferirse que estos países, aun cuando no tienen riqueza petrolera, han sido capaces de generar la prosperidad deseada, ya que en conjunto aportan solamente 12.16 Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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MMBD, es decir, apenas el 16% de la producción mundial y sin embargo, acumulan el 27% de la riqueza mundial. Actualmente, se especula que de acuerdo a la producción de petróleo crudo de Estados Unidos, considerando su ritmo actual de producción, en algunos años, podría posicionarse como una nación que no dependa de las importaciones, como se puede apreciarse enseguida: Gráfico 5. Producción Petrolera, Estados Unidos y México 1980-2012. 12,000 +27.4% 11,000

ESTADOS UNIDOS

10,000 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 MEXICO

4,000 3,000

-23.7% 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

2,000

En la anterior gráfica, se puede constatar, que México alcanzó su máximo histórico de producción en el 2004, desde entonces su producción descendió un 23.7%; mientras tanto en el mismo periodo Estados Unidos acrecentó su producción un 27.4%; sin embargo, los requerimientos de Estados Unidos para lograr la autosuficiencia petrolera, todavía está muy lejos, como se podrá observarse enseguida: 330 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

Gráfico 6. Consumo y Producción Petrolera, Estados Unidos 1980-2012. -10.5% 27,000

22,000

CONSUMO

17,000

+27.4

12,000 PRODUCCIÓN

7,000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

2,000

Para estimar la autosuficiencia petrolera de Estados Unidos, debe de considerarse la producción y el consumo. De observarse los resultados obtenidos durante los últimos 3 años (2009-2012), Estados Unidos promedia por año, un incremento de la producción del 6.8% y una disminución en el consumo del -0.4%, lo cual significa, que de mantenerse ese ritmo, en el 2018, Estados Unidos tendrá la capacidad de autoabastecerse, sin requerir de las importaciones de crudo, como se muestra enseguida:

Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Gráfico 7. Proyección de Producción y Consumo de Petróleo en Estados Unidos. 23 21 19

MMBD

17 15

Producción

13

Consumo

11 9

7 5 2009 2010 2011 2012 2013 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

La anterior gráfica, es el resultado de los datos obtenidos por la Agencia de Información Energética de Estados Unidos (con proyecciones propias); sin embargo, se considera que la producción de Estados Unidos es poco factible que pudiera aumentarse para el 2021, un 74%; es decir, para ese año, la producción tendría que ascender a más del doble de lo que actualmente se produce. De manera hipotética, considerando que la proyección fuera certera, implicaría cambios sustanciales en la hegemonía mundial del negocio del petróleo, ya que países que antes eran tradicionalmente proveedores tendrán que buscar otros clientes en el mapa mundial de crudo; adicionalmente Estados Unidos sería el principal actor en la escena energética mundial de petróleo, lo que implicaría que las cotizaciones de crudo obedecerían principalmente a los requerimientos estadounidenses. México en consecuencia, tendría que diversificar su portafolio de exportación hacia Europa y Asia, compitiendo en mercado directamente con Medio Oriente. Nigeria es un actor relevante como productor de crudo. De conformidad con su Constitución Política, en el artículo 44.3 se es332 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

tablece que: ―la propiedad y el control de todos los minerales, petróleo y sus derivados y gas natural que se hallen dentro, debajo o sobre cualquier parcela de tierra en Nigeria o dentro, debajo o sobre las aguas territoriales y la Zona Económica Exclusiva de Nigeria recaerán en el gobierno de la Federación y serán gestionados conforme disponga la Asamblea Nacional.” En tal sentido, Nigeria tiene el privilegio de contar con extraordinarios recursos naturales, particularmente de petróleo. Se trata de la onceava potencia productora de crudo en el mundo, sus operaciones les permite extraer al día más de 2.5 MMBD. Sus actividades exploratorias se concentran en las aguas profundas en la cuenca del Chad y según los datos de Oil and Gas Journal, Nigeria es la décima nación que posee más reservas probadas en el mundo. Sin embargo, presentan importantes desafíos, como lo es la alta dependencia de los recursos petroleros, los bajos niveles de transparencia, contaminación y sobre todo, requieren de regulaciones estrictas que permitan controlar las actividades de empresas extranjeras que suscriben contratos para la exploración y producción de petróleo.

b)

Consumo de crudo.

Este grupo está conformado por los países que presentan un sistema jurídico anglosajón y que son altamente consumidores de crudo. La adicción por el crudo, alcanza niveles exorbitantes, considerando los requerimientos energéticos que son lógicos en los países desarrollados. Ciertamente, la mayor parte de nuestras actividades tienen relación con la energía, siendo casi imposible imaginarnos qué haríamos de no existir el petróleo. Otro factor determinante para los países altamente dependientes del petróleo es la población. En la actualidad los países que conforman el grupo del G20 (naciones industrializadas y emergentes) consumen casi el 70% del petróleo que existe, de estas naciones destacan el caso de Estados Unidos, Corea del Sur, Canadá y Gran Bretaña, cuyo sistema jurídico es el common law, entre estas naciones de manera conjunta se consume cerca de 24 MMBD. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Gráfico 8. Consumo de los países principales Common Law: 2000-2012. Gran Bretaña

Canadá

Corea del Sur

Estados Unidos

100% 90% 80% 70% 60%

50% 40% 30%

20%

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

0%

2000

10%

Como podrá observarse la tendencia del consumo de ha mantenido de 2000 a 2012; sin embargo, al observar detenidamente los años 2000 y 2012, se pueden notar cambios importantes, como se muestra enseguida: Gráfico 9. Variación en el consumo de petróleo 2000-2012 en MMBD. 2000

2012

Variación

Estados Unidos

19.701

18.555

-5.8%

Corea del Sur

2.135

2.301

+7.8%

Canadá

2.014

2.287

+13.5%

Gran Bretaña

1.765

1.503

-14.9%

De la anterior tabla, se destacan los casos de Estados Unidos y de Gran Bretaña, países que han reducido los niveles de consumo 334 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

en los últimos 12 años. Los factores determinantes para recudir el consumo, se localizan en las políticas internas orientadas a la eficiencia energética. La importancia en este tema, se relaciona con el fenómeno del cambio climático, que afecta gravemente a un número importante de países, con afectaciones graves que con mayor frecuencia se presentan con deslaves, erosiones e inundaciones que son producidos precisamente por el calentamiento global ocasionado en gran medida por el aumento del consumo energético. En ese tenor, cobran especial importancia las energías renovables, que mediante su correcto desarrollo podrían ser factor determinante para modificar la matriz energética y reducir sustancialmente el consumo energético. Destaca, en ese tenor, el caso de los Estados Unidos para disminuir el consumo energético. Durante los años, particularmente durante la administración del presidente Barack Obama se han concretado diversos esfuerzos orientados a potencializar la producción petrolera y al mismo tiempo a incentivar la generación de energías renovables, aunado al mejoramiento de la eficiencia energética. Por ejemplo, como consecuencia de la segunda mayor crisis en los Estados Unidos, se promulgó la Ley de la Recuperación de América y de Reinversión en febrero de 2009, mediante la cual el Congreso destinó más de 787 mil millones de dólares para estimular las energías renovables, que representa un Plan Verde de recuperación económica. 110 El objeto de la Ley es mantener y crear más de 3.5 millones de empleos, reactivar la industria de las energías renovables y la aportación de capital en los próximos 3 años para duplicar la capacidad nacional de energía renovable. Además, se destinaron 30 mil 110

La recuperación de América y de la Ley de Reinversión de 2009 (Pub.L. 111-5) es un paquete de estímulo económico aprobado por el 111 Congreso de los Estados Unidos y firmado en ley por el Presidente Barack Obama el 17 de febrero de 2009. La Ley del Congreso se basa en gran medida en las propuestas formuladas por el Presidente Obama y está destinado a proporcionar un estímulo para la economía de los EE.UU. a raíz de la recesión económica.” Puede consultarse en: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW111publ5/content-detail.html Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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millones de dólares para proyectos de energía renovable y 750 millones de dólares para proyectos que aumentan la fiabilidad, la eficiencia energética y la seguridad de la Nación en el sistema energético. Otro ordenamiento que destaca durante la administración del Presidente Obama, es la Ley de Política Energética, que tiene por objeto la obtención de bonos de financiación, préstamos y garantías para productores de energías renovables que tengan por objeto reducir los efectos de los gases invernaderos. Otro caso importante, que hay que señalar es el de Gran Bretaña, aun cuando es un importante consumidor de crudo; ha destinado importantes esfuerzos para potencializar su producción. Conviene recordar a David Shields que señalaba atinadamente: “en el mar del norte se han desarrollado esquemas de subasta y de concesiones que generan grandes ganancias para el Estado sin que éste tenga que invertir y sin que ninguna compañía monopolice la producción” (Shields, 2003). En efecto Gran Bretaña ha incentivado la producción de petróleo y gas con gran éxito. Pero además, Gran Bretaña mediante políticas energéticas establecidas en los últimos años, se ha logrado generar mayor eficiencia para reducir el consumo energético y al mismo ha logrado incentivar el desarrollo de las energías renovables. Por ejemplo, en noviembre de 2008, el Parlamento aprobó la Ley sobre el Cambio Climático, ordenamiento que regula las emisiones de carbono, para reducir los niveles en un 80% para el 2050, en comparación con los niveles de 1990. Otro importante aporte legislativo, en congruencia con los retos expresados anteriormente, es la denominada Ley de Energía de 2008, que regula la inversión privada para garantizar el abastecimiento y disminuir gradualmente la dependencia de importaciones; contiene dispositivos normativos orientados a regular proyectos de captura y almacenamiento de carbono, permitiendo inversión privada; además se incentiva el uso de energías renovables para aumentar la diversidad de fuentes de energía principalmente en el uso de la electricidad.

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Estratégicos de Política Energéti ca II

c)

Exportación de crudo.

Los países que tienen un sistema jurídico common law, no se distinguen por las exportaciones que realizan, de facto un gran número de países carecen de petróleo, lo cual como se ha precisado, no ha sido factor determinante para generar progreso o calidad de vida. En este grupo destacan dos naciones exportadoras, tal es el caso de Nigeria y de Canadá, que en conjunto aportan solamente 3.78 MMBD en exportación de crudo. Sin embargo, se trata de casos diferentes, por una parte Nigeria enfrenta serias dificultades en torno a la alta dependencia del petróleo: como lo son los pocos niveles de transparencia y rendición de cuentas, dispendio en el gasto social y carencia de megaproyectos energéticos que puedan significarle prosperidad y calidad de vida para los suyos. En tanto, Canadá representa la onceava nación de mejor calidad de vida (Informe sobre Desarrollo Humano, 2013), según el índice de desarrollo humano de 2013, publicado por Naciones Unidas y correlativamente se trata de la décima mejor potencia económica en términos del Producto Interno Bruto per cápita de 2013, publicado por el Fondo Monetario Internacional. Otro aspecto que se debe considerar es su fuerte presencia internacional en las energías renovables, ―sobre todo eólica, pero también fotovoltaica y electricidad solar termal. Además se asiste al despertar de la energía nuclear, como consecuencia de que la Ley de Energía de 2005 aprobó nuevas disposiciones de apoyo a ella. También desarrolla fuertemente los biocombustibles y de la economía de hidrógeno.‖ (Bermejo, 2008)

Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 337

Gráfico 10. Evolución de Exportaciones: Canadá y Nigeria, MMBD: 20002010.

2000 Nigeria Canadá

1500

1000 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Del anterior gráfico se puede observar, que Canadá en una década logró incrementar sus niveles de exportación 13.1%; mientras que Nigeria aumentó sus exportaciones 22.9%. Sin embargo; hay que aclarar, que si bien es cierto que en el negocio del petróleo, es importante exportar crudo; no menos verdad es que la transformación de la materia prima es más redituable. De tal suerte, que los países que destinan mayores esfuerzos para producir combustibles, son aquellos que obtienen mayores ganancias por la actividad petrolera.

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5 Los Líderes Energéticos en el Sistema Jurídico Religioso. a) Producción de crudo.

I

ntegran este grupo los países árabes, que tradicionalmente han sido los principales actores en la escena energética mundial. De las 25 naciones analizadas en este trabajo, las naciones que presentan un sistema jurídico religioso son las siguientes: Arabia Saudita, Irán, Irak, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait y Libia, que juntos conforman una producción de 22.99 MMBD; es decir aportan un tercio de lo que se produce en el planeta. La mayor parte de las empresas que operan son nacionales; sin embargo, presentan características de empresas modernas conforman alianzas con otras empresas, ya que celebran contratos de producción compartida, expanden operaciones y colocan deuda en mercados internacionales, factor que les permite generar mayores utilidades. En ese contexto explica el doctor Jorge Witker: “En función de los obstáculos precedentes, es posible afirmar que con todo, los Estados nacionales tienen ciertos espacios para actuar, en función de su interés nacional, pues la globalización es un proceso que no se impone en paquetes únicos y que, en el contexto de las economías de mercado diversas entre sí, hay rasgos de flexibilidad, siempre y cuando, la clase gobernante cautele los intereses nacionales de su comunidad.” (Witker, 2012) Sin embargo, también presentan problemáticas similares, ya que se consideran poco confiables para garantizar la seguridad energética de sus proveedores, ya que constituyen altos riesgos por zonas altamente inestables, por lo que son los máximos actores en las cotiEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 339

zaciones mundiales de crudo, ya que siendo tan importante su producción, son capaces de empujar los precios del crudo o disminuirlos con el aumento de la capacidad extractiva. Además, conviene recordar a apropósito del afán por mantener la hegemonía energética, que ―Arabia Saudita en 1960 decidió formar parte de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), que en 1973 resolvió suspender el suministro de petróleo a todos los países aliados a Israel en la guerra denominada Yom Kippur contra Siria y Egipto. La medida afectó gravemente la economía de los Estados Unidos y de sus aliados. La escasez de petróleo fue de tal magnitud que los precios mundiales del petróleo se duplicaron.‖ (Barragán, 2010) Sus operaciones de producción han ido incrementándose notablemente en los últimos doce años, ya que sus políticas energéticas están orientadas a maximizar la producción, aun cuando, sobre todo Arabia Saudita, mantiene el control del Estado sobre los hidrocarburos ha sido capaz de potencializar su industria petrolera y aumentar sus ingresos derivados. En ese tenor conviene citar el artículo 14 de la Ley Fundamental de Arabia Saudita que establece que “el dominio y la riqueza concedida por Dios, ya sea bajo tierra, en la superficie o en aguas territoriales nacionales, quedará bajo el control del Estado. La ley define los medios a utilizar, controlar, y el desarrollo de esa riqueza para beneficio del Estado, seguridad y economía.”. En ese tenor puede observarse el incremento notable de exportaciones realizadas en la siguiente tabla: Gráfico 11. Producción: variación 2000-2012 MMBD. Arabia Saudita Irán Irak Emiratos Árabes Unidos Kuwait Libia

340 | E s t u d i o s

2000 8.404 3.696 2.571

2012 9.832 3.367 2.983

Variación 17.0% -8.9% 16.1%

2.368

2.804

18.4%

2.079 1.410 20.527

2.635 1.367 22.988

26.8% -3.1% 12.0%

Estratégicos de Política Energéti ca II

Se puede observar en la tabla, que en doce años, los países que poseen un sistema jurídico religioso han incrementado notablemente su producción, de facto el 12% arrojado es superior al promedio de producción mundial que, en el periodo 2000 a 2012 fue del 10.3%. Es de observarse el caso de los Emiratos Árabes Unidos, quienes han incrementado su producción un 18% en el periodo de 2000 a 2012. Su política energética considera operaciones propias de una nación moderna y ordenada en términos energéticos. La Constitución de los Emiratos Árabes Unidos establece como base fundamental de la economía nacional la justicia social, la cual se basa en “la cooperación sincera entre las actividades públicas y privadas. Su objetivo es el logro del desarrollo económico, el incremento de la productividad, elevar el nivel de vida y el logro de la prosperidad de los ciudadanos, dentro de los límites de la ley.” (Art. 24) Para la consecución de sus fines económicos y de prosperidad, el Estado garantiza “la libre circulación de todos los capitales y las mercancías” y no puede ser restringido sino por una ley de la Unión. (Art. 11) En sintonía, las operaciones petroleras son realizadas por el Estado, pero permiten la participación privada en distintas actividades para la consecución de sus fines estratégicos. Otro caso, que merece la atención es el de Irán, que al cierre de 2012 produjo más de 3.3 MMBD de crudo. Esto aún con las restricciones comerciales impuestas por considerar que el gobierno iraní produce armamento nuclear. Debido al lanzamiento de un misil de prueba en diciembre de 2009, la Cámara de Representantes de Estados Unidos, aprobó la Ley de Sanciones de Combustible para Irán (HR 2194), ―el ordenamiento tuvo por objeto aplicar sanciones a empresas que inviertan más de 20 millones de dólares al año en el sector energético iraní para producir o importar productos refinados del petróleo y gas natural.‖ (Barragán, ―En disputa los yacimientos petroleros de Irán‖ , 2010) Para Fathi, citado por Raúl Berdejo en su obra Un futuro sin petróleo, afirma que el nivel de exportación de Irán, pese a las sanciones comerciales de los norteameEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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ricanos, “no tendrá afectaciones, ni repercusiones energéticas”, porque sus principales socios comerciales son los chinos y los rusos, y ambos hacen caso omiso del cerco financiero impuesto por los estadounidenses. Por todo ello, Irán continúa en la actualidad, negociando la restitución de sus relaciones comerciales; mientras tanto, continúa siendo un productor importante en el negocio del petróleo. En tanto, el caso de Kuwait es importante mencionarlo, ya que ha incrementado notablemente su producción en el periodo de 2000 a 2012, más del 26%. La industria petrolera kuwaití es estatal. De facto, el texto constitucional señala en su artículo 22: “los recursos naturales son propiedad del Estado, que velará por su conservación y explotación adecuada.” En la misma sintonía el artículo 152 establece que “ninguna concesión para la explotación de los recursos ya sea natural o de un servicio público puede ser concedida.” Aún con la restricción, la política energética se orienta a la adecuada explotación del petróleo, sin embargo, la dependencia adquiere niveles exorbitantes, ya que alcanza la mitad del PIB, el 75% de los ingresos del gobierno y depende del 90% de las exportaciones. Ante la carencia de otras actividades económicas, Kuwait considera conveniente potencializar su producción petrolera. De facto, el Parlamento autorizó en el 2007, la celebración de contratos incentivados, mediante los cuales el Estado no pierde el control, el dominio de los hidrocarburos. Dichos contratos son celebrados con empresas extranjeras. Por ejemplo, en el 2009, se autorizó un proyecto de 8.5 millones de dólares, con el objeto de aumentar la producción de petróleo en cuatro campos petroleros del norte: Raudhatain, Sabriya, Ratqa y Abdali. Se espera que la producción alcance 3.5 MMBD en 2015, y 4 MMBD en 2020. De lograrse el volumen esperado en el corto plazo, se situaría en como el quinto productor más importante del mundo, sólo debajo de Rusia, Arabia Saudita y Estados Unidos.

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Estratégicos de Política Energéti ca II

b)

Consumo de crudo.

Los países del sistema religioso dirigen la mayor parte de sus esfuerzos a la producción y exportación; sin embargo el consumo de este grupo es de apenas 6.49 MMBD, aunque destaca el caso de Arabia Saudita que, en la actualidad representa el sexto mayor consumidor de petróleo en el mundo, con 2.86 MMB. Lo anterior, presenta una seria problemática en la política energética y económica de Arabia Saudita, ya que en los últimos doce años se ha ido incrementando su consumo interno de petróleo a un ritmo promedio anual del 5.5%; mientras que el consumo mundial ha promediado durante ese periodo registró un incremento del 1.3%; es decir, de continuar con esta tendencia para el 2014, estaría consumiendo más de 5 MMBD111, convirtiéndose en el cuarto consumidor más importante del mundo, solamente debajo de China, Estados Unidos e India, como se puede apreciar en la siguiente tabla. Gráfico 12. Principales consumidores de petróleo en el mundo (2000-2012). Proyección al 2027. Estados Unidos China Japón India Rusia Arabia Saudita Brasil

2000 Lugar 2012 Lugar 2027 Lugar 19.701 1 18.555 1 17.537 2 4.796 3 10.277 2 22.260 1 5.515 2 4.715 3 4.059 5 2.127 6 3.622 4 6.177 3 2.578 4 3.195 5 3.975 6 1.537 7 2.861 6 5.425 4 2.166 5 2.807 7 3.684 7

La problemática de Arabia Saudita, está relacionada con la industrialización y la carencia de normas dirigidas a la eficiencia 111

Las estimaciones de la proyección se elaboró con datos del consumo de la EIA de 2000 a 2012. El promedio de consumo presentado es el siguiente: Estados Unidos (-0.5%); China (6.7%); Japón (-1.2%); India (4.5%), Rusia (1.8%); Arabia Saudita (5.5%) y Brasil (2.2%) Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 343

energética, aunque también la abundancia de petróleo, ha generado desidia frente a la necesaria protección al medio ambiente y sustentabilidad de sus operaciones energéticas.

c)

Exportación de crudo.

Se trata de la actividad más importante en la industria del petróleo de los países que presentan un sistema jurídico religioso. Este grupo presenta un alta dependencia del valor de las exportaciones en sus ingresos, prácticamente en sus políticas públicas no presentan estrategias para la diversificación de líneas de negocio o bien, omiten considerar otras posibilidades para transformar la matriz energética. Al cierre del 2010, Emiratos Árabes, Arabia Saudita, Kuwait, Irak, Irán y Libia exportan en conjunto, más de 16 MMBD, lo que significa, el 38% de todo lo que se exporta a nivel mundial. La política energética de este grupo de países, como se ha mencionado, está orientada a maximizar el volumen de las exportaciones de petróleo, lo cual puede observarse en la siguiente tabla: Gráfico 13. Variación en Exportaciones, MMBD: 2000-2010. Arabia Saudita Irak Emiratos Árabes Unidos Irak Kuwait Libia

2000 6.444 2.309

2010 6.844 2.377

Variación

1.870

2.142

14.6%

2.072 1.317 1.110 15.122

1.914 1.395 1.378 16.051

-7.6% 5.9% 24.2% 46.2%

6.2% 2.9%

La anterior tabla, muestra el incremento notable en las exportaciones de petróleo crudo en un periodo de diez años, que en conjunto promedia este grupo de países un 46% de incremento.

344 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

6 El Sistema Jurídico Socialista de China. a)

Producción.

D

e la muestra propuesta en este trabajo de investigación, en el cual se consideraron a 25 países, solamente presenta un sistema jurídico religioso China, país que ha ido penetrando fuertemente en la actividad petrolera, ya que ha demostrado que es capaz de distinguirse como productor de petróleo, refinador de combustible, importador de crudo, generador de energía limpia y creador de tecnología. En la actualidad China es una nación de altísima influencia, dominio y poder en el mundo económico; de facto, el Fondo Monetario Internacional ubicó a la economía de China por encima de la norteamericana, según su Producto Interno Bruto de 2012. En efecto, es lógico inferir que China, siendo una potencia económica, tendría que tener garantizada su seguridad energética para generar progreso y prosperidad nacional. En la actualidad China es la cuarta potencia productora de petróleo, solamente superados por Rusia, Arabia Saudita y Estados Unidos. Su producción es de 4.3 MMBD volumen suficiente para abastecer el total del consumo conjunto de países como Bélgica, Dinamarca, Grecia, Italia, Noruega, España, Suecia y Suiza. Sin embargo, el desafío de la política energética está en aumentar la producción para abastecer el mercado interno de consumo y adicionalmente, aumentar la capacidad refinadora para añadir valor agregado a su materia prima. Los esfuerzos del gobierno chino, por autoabastecerse son admirables, pero ciertamente insuficientes, ya que de 1980 a 2013, la producEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 345

ción petrolera nacional ha aumentado 43%, mientras que el consumo aumentó en el mismo periodo 83%, por lo que están obligados a recurrir al aumento de las importaciones de crudo. Aunque hay que decir, que el mayor de los logros del gobierno Chino es “haber rescatado a más de 250 millones de personas de las filas de la pobreza.” (Oppenheimer, 2007).

b)

Consumo de crudo.

China presenta como desafío principal es haberse convertido desde hace unos años en importador de petróleo, ya que sus requerimientos les obliga a consumir 9.8 MMBD; es decir, requieren de 5.5 MMDD, volumen que principalmente proviene de Medio Oriente. En definitiva más del 50% del suministro provienen de Arabia Saudita, Rusia, Irán y Angola, por lo que el gobierno chino está ejecutando un programa de diversificación de proveedores mediante inversiones en el extranjero y contratos a largo plazo. China es actualmente el segundo mayor consumidor de crudo en el mundo, mismo que se ha incrementado en promedio en los últimos doce años 114%, como podrá observarse adelante: Gráfico 14. Consumo de petróleo, MMBD: 2000-2010. 11

+114%

CHINA

10 9 8 7 6 5 4 3

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2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

2

7 Consideraciones Finales.

M

éxico cuenta con enormes posibilidades de éxito en materia energética, sobre todo, considerando que el País cuenta con grandes riquezas naturales, enormes extensiones de territorio, condiciones climáticas privilegiadas y particularmente de enormes yacimientos de petróleo; con todo ello, sería lógico inferir que el País debiera de ser altamente próspero. Sin embargo, en la actualidad el País presenta un rezago en materia energética frente a otros modelos energéticos que han encontrado éxito y prosperidad, siendo determinante la correcta administración de los recursos petroleros y su regulación. El éxito de la política energética mexicana depende de un marco jurídico adecuado. Corresponderá al Órgano Legislativo la responsabilidad de generar normas eficientes para competir en el plano internacional y posicionar a la Industria Petrolera Nacional como una verdadera palanca de desarrollo, capaz de generar el crecimiento económico esperado. Por ello, es importante analizar los diferentes modelos energéticos que existen en el mundo y determinar el rumbo energético adecuado. Las naciones que son actores en la escena energética internacional, dependen en gran medida de sus políticas regulatorias. Los países que adoptan un sistema religioso son los líderes productores de petróleo (33%) y exportadores (41%) y son poseedores de la mayor parte de reservas probadas existentes en el mundo; en tanto, que el sistema jurídico anglosajón, prevalece en países consumidores de crudo (29%). Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

| 347

Los países que carecen de petróleo, son los consumidores e importadores. Sus regulaciones son menos complejas y más flexibles, tanto para incentivar el descubrimiento de yacimientos como para potencializar la producción de crudo. Se trata de países con alto poder adquisitivo y presentan altos niveles de crecimiento económico para los suyos. Al tiempo, que generan sistemas efectivos orientados a garantizar la transparencia y rendición de cuentas de las compañías que realizan actividades petroleras. La mayor parte de los países productores, con independencia del sistema jurídico que adoptan, permiten la celebración de contratos de riesgo o de concesiones, al tiempo que celebran alianzas con otras compañías de su especie para la consecución de sus objetivos comerciales. Sus marcos jurídicos están dirigidos a generar prosperidad y desarrollo para sus naciones. La abundancia de petróleo, en países altamente exportadores o productores, depende el Estado en niveles altos de los ingresos derivados del petróleo, lo cual genera desidia frente a la necesidad de potencializar otras actividades económicas redituables. También se observa en este fenómeno, que disminuye la competitividad nacional y se alude la inversión para el establecimiento de proyectos productivos. Los consumidores o importadores de crudo, en su mayoría consideran una actividad relevante dentro de su política energética, la refinación de combustibles y el desarrollo de energías renovables. Al tiempo, que presentan regulaciones apropiadas para generar eficiencia energética e incentivar al consumidor el consumo de energía limpia. La seguridad energética constituye un elemento estratégico para garantizar el desarrollo económico de las naciones. Generar precios asequibles de combustibles y establecer el suficiente abasto de energéticos y el acceso de energía representan elementos estratégicos para detonar la economía nacional. 348 | E s t u d i o s

Estratégicos de Política Energéti ca II

Los productores de petróleo son capaces de reducir sustancialmente los niveles de pobreza y marginación social, ya que existen claros ejemplos de países que han detonado la actividad productora generando empleos y esquemas que garantizan proyectos de contenido nacional que favorecen a sus naciones. México presenta uno de los mayores desafíos energéticos internacionales, ya que de concretarse una reforma energética integral con los elementos necesarios para detonar al máximo posible la Industria Petrolera Nacional, podría ser factor determinante para sacar de las filas de la pobreza a millones de mexicanos y reducir la brecha de la desigualdad social. Los modelos energéticos que se han analizado, encuentran similitudes y diferencias propias del sistema jurídico de pertenencia. Ciertamente, de acuerdo a sus circunstancias particulares establecen la política energética a seguir en el largo plazo; sin embargo, en su gran mayoría, concentran sus esfuerzos a desarrollar planes de expansión en un contexto internacional, establecen políticas para realizar sus actividades con la mayor eficiencia, rentabilidad y transparencia posible, optan por utilizar instrumentos jurídicos que les permite compartir riesgos y reducir costos y se distinguen también por ampliar el espectro de sus negocios, incursionando en la generación de energías renovables y en prácticas novedosas de eficiencia energética.

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RETOS PARA LA PROMOCIÓN DE CLÚSTER PERIFÉRICOS DE LA ENERGÍA EÓLICA. EL CASO DE GALICIA. Challenges to peripheral wind energy cluster promotion. The case of Galicia. Pedro Varela Vázquez; [email protected] María del Carmen Sánchez Carreira; [email protected] Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Santiago de Compostela.

Sumario: Resumen. Abstract. Introducción. 1.- El desarrollo y difusión de las energías renovables. 2.- El fomento de aglomeraciones industriales en el caso de la energía eólica. 3.- El clúster periférico de la energía eólica en Galicia y su cadena de valor. 4.- Conclusiones. 5.- Bibliografía.

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| 353

Resumen.

E

l fomento de las energías renovables provoca varios efectos socioeconómicos positivos, más allá de la diversificación energética y el desafío del cambio climático. En este sentido, su promoción favorece el surgimiento de un nuevo sector industrial y de servicios, el incremento del empleo y la aparición de nuevas sendas tecnológicas. El objetivo principal de este capítulo consiste en analizar los retos esenciales en la promoción de clústers eólicos en contextos de aglomeraciones industriales periféricas, como es el caso de Galicia (España). La metodología utilizada se basa en el enfoque evolucionista y en el análisis de las cadenas de valor. Palabras Clave: energía eólica, políticas públicas, clúster, Galicia. Código JEL: O20, O30.

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Abstract.

T

he promotion of renewable energies triggers several positive socioeconomic effects beyond energy diversification and the challenge of global warming. In this way, the promotion of these energy sources makes easier the emergence of new industrial and service sectors as well as the increase in employment and the emergence of new technological patterns. The main aim of this chapter consists of analyzing the essential challenges in wind energy cluster promotion in the context of peripheral industrial agglomerations, such as the case of Galicia (Spain). The methodology used is based on the evolutionary approach and the value chain analysis. Keywords: wind energy, public policies, cluster, Galicia. JEL code: O20, O30

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| 355

Introducción.

L

a emergencia de las energías renovables debe enfrentarse a una serie de inercias de carácter tecnológico, normativo e institucional, en su sentido más amplio, derivadas de la existencia de otras fuentes energéticas convencionales ya establecidas anteriormente. Estas barreras iniciales explican, en gran parte, que la aparición de nuevos sectores no sea automática y necesite el apoyo de un proceso activo de intervención pública y privada que fomente un cambio, no solo en el sector, sino también en el entorno en el que se desarrolla. Asimismo, los procesos de innovación representan un papel clave para alcanzar los objetivos de consolidación y de competitividad, puesto que permiten incrementar la base tecnológica del sector y el grado de difusión de la tecnología, así como crear un mercado que contribuya a su desarrollo a medio y largo plazo. En el caso de la energía eólica, existen una serie de ejemplos exitosos de desarrollo energético e industrial, mediante la creación de importantes clústers en países europeos. Podemos destacar los casos de Dinamarca y Alemania, en los que las políticas se caracterizaron por ser integrales, combinando instrumentos tanto desde la perspectiva de la oferta como de la demanda. Igualmente, las políticas públicas mantuvieron unas directrices comunes a medio y largo plazo, lo que facilitó la consecución de los objetivos. No obstante, estos ejemplos de consolidación del sector eólico son representativos de contextos socioeconómicos e institucionales consolidados. En este sentido, sus características fundamentales son un sistema de 356 | E s t u d i o s

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innovación marcadamente sólido y la inexistencia de estabilidad legislativa. Sin embargo, existen otro tipo de sectores o clústers, denominados periféricos, en los que las condiciones previas no son tan proclives a la emergencia de estos sectores. Este es el caso del sector eólico en Galicia (Comunidad Autónoma situada en el noroeste de España), que posee una capacidad instalada similar a la de Dinamarca (Galicia registró 3.272 MW y Dinamarca 3.805 MW en 2010), pero sin un sector industrial desarrollado en este campo. El objetivo de este trabajo consiste en analizar los retos que afrontan los clústers periféricos, especialmente el sector de la energía eólica en Galicia, y las diferentes dimensiones de promoción del clúster. El enfoque utilizado se basa en la perspectiva evolucionista que permite el análisis de transiciones sectoriales e institucionales, así como el diseño e implementación de políticas diversas, adaptadas a la fase de desarrollo del sector. El trabajo se estructura en tres apartados. En el primero se examina el papel de la innovación y, en particular, de los instrumentos de difusión en la emergencia y consolidación de un sector. Posteriormente, se muestran las alternativas para la promoción de aglomeraciones industriales. Finalmente, se analizan las características de los clústers periféricos y se analiza el estudio de caso del sector eólico gallego.

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1 El Desarrollo y Difusión de las Energías Renovables.

A

ctualmente, la dinámica de los mercados globales y la creciente competencia internacional aumentan la presión sobre los sectores y empresas para obtener una progresiva reducción de costes y productos más eficaces y fiables. La emergencia de un nuevo sector, ligado a una determinada tecnología, necesita penetrar en un mercado en el que existen una serie de tecnologías convencionales totalmente establecidas con sus correspondientes marcos institucionales. Asimismo, una nueva tecnología también tendrá que competir con otros centros de difusión, de tecnologías análogas o sustitutivas. Por lo tanto, resulta crucial desarrollar un marco integral que favorezca la aparición de los agentes iniciales y sus interacciones, con el fin de conseguir un nivel óptimo de competitividad y desarrollo socioeconómico. Este es el caso de las energías renovables que necesitan romper la inercia y la senda tecnológica de las fuentes de energía convencional. La emergencia y posterior consolidación de un nuevo sector necesitan apoyarse en los procesos integrales de innovación. Estos procesos fomentan no solo una reducción de los costes unitarios, sino también una mayor penetración en los mercados, un incremento en la aceptación social y en la maduración tecnológica. La innovación se puede canalizar mediante una serie de políticas horizontales o verticales, en función de si el objetivo es una tecnología determinada (en el caso de las políticas verticales) o su difusión al conjunto de sectores o industrias (políticas horizontales). 358 | E s t u d i o s

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En líneas generales, existen dos vías a través de las que se puede fomentar la innovación en un sector. La primera se refiere al technology push o innovación basada en la ciencia y actúa desde la perspectiva de la oferta. La segunda vía para innovar la constituye el demand pull, más dependiente de la interacción y el aprendizaje productivo. Estas dos vías se complementan y se retroalimentan. En relación al technology push, el proceso de difusión es esencial para la consolidación de los mercados y el avance a lo largo de las curvas tecnológicas (Del Río & Unruh, 2007; Del Río, 2007). Una de las principales políticas de difusión de las energías renovables la constituye el régimen retributivo. Se fundamenta en garantizar unos determinados niveles de rentabilidad para los productores y, por lo tanto, un cierto desarrollo de la capacidad instalada. Existen dos esquemas diferentes de apoyo a la difusión de las energías renovables, uno basado en la intervención en los volúmenes producidos, los green electricity certificates (certificados verdes eléctricos); y otro, fundado en la intervención vía precios, feed-in tarifs (sistema de primas) (Söderholm, 2008). Los certificados verdes consisten en una obligación de compra para las empresas comercializadoras de una cantidad de certificados (energía renovable) en función de un porcentaje de sus ventas totales de electricidad (Ib.). En este sentido, el mercado está definido por la demanda, determinada por la cuota fijada; así como por la oferta, generada por los productores. Por su parte, el esquema de primas (feed-in tariffs) se estructura en dos tipos, en función de su grado de dependencia de los precios de la electricidad (Couture & Gagnon, 2010; SchallenbergRodríguez & Haas, 2012)112. También puede existir una combina112

Existen, principalmente, siete modelos diferentes que componen el sistema de retribución basado en primas. Por ejemplo, el sistema de tarifa fija o regulada (fixed price model) puede tener diferentes grados de ajuste con la inflación. Lo mismo sucede con los sistemas dependientes del precio de mercado (premium feed-in tariffs), en los cuales puede haber un grado variable de primas y tramos, así como precios mínimos y máximos Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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ción de los dos modelos anteriores de primas, como en el caso de España hasta la última reforma de julio de 2013 113. Antes de dicha reforma, en España los productores podían acogerse a una tarifa regulada, similar a un sistema independiente de los precios de la electricidad (market-independent feed-in tariffs o fixed price model), o bien, a un sistema de primas dependiente de los precios eléctricos (premium feed-in tariffs). En este último caso, existían unos valores máximos del precio de la electricidad para los que ya no se percibiría prima alguna. Asimismo, el precio mínimo aseguraba percibir la totalidad de la prima por debajo de ese umbral. El esquema de primas es el más extendido en gran parte de Europa. No obstante, los certificados verdes cuentan con una amplia trayectoria en países como Suecia o Noruega. En relación a la estabilidad de la retribución, el sistema de primas con tarifa regulada constituye el esquema con menor incertidumbre. Los certificados verdes y los sistemas de primas dependientes del mercado generan mayor volatilidad en los ingresos de los productores, al depender del precio negociado en el mercado diario de la electricidad (Couture & Gagnon, 2010)114. En términos de desarrollo de la capacidad instalada de la energía eólica, el modelo dependiente de los precios de la electricidad fue el que logró mayor desarrollo de las tecnolode mercado para los cuales se recibe la subvención (Couture & Gagnon, 2010). Este cambio viene regulado por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico. En este nuevo marco retributivo, la retribución gira alrededor de la idea de “rentabilidad razonable”, a partir del rendimiento medio en el mercado secundario de las Obligaciones del Estado Español a diez años, sumando el diferencial correspondiente. En el caso de instalaciones, que antes de la entrada en vigor de este decreto, tuvieran derecho al régimen primado, el diferencial sería de 300 puntos básicos. Este régimen retributivo es el primero de su tipología en Europa. En este sentido, la Comisión Nacional de la Energía de España, así como la Comisión Europea, dudan del diseño y viabilidad del modelo. 114 No obstante, una combinación de un sistema de primas dependiente del mercado con unos precios máximos y mínimos, acota dicha incertidumbre. El precio mínimo permite garantizar una remuneración “suelo” y el precio máximo funcionaría como protección para no incurrir en unos beneficios excesivos, comúnmente conocidos como “beneficios caídos del cielo” (Couture & Gagnon, 2010; Schallenberg-Rodríguez & Haas, 2012). Este modelo retributivo híbrido alcanzó cierto grado de éxito en España. 113

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gías renovables, en especial, de la eólica (Couture & Gagnon, 2010; Schallenberg-Rodríguez & Haas, 2012). La infraestructura tecnológica, entendida como el conjunto de infraestructura de transporte y comunicaciones convencionales más el capital humano, la infraestructura institucional y las capacidades empresariales (Justman & Teubal, 2010), constituye un elemento clave para el desarrollo exitoso de masa crítica e interacciones. En este sentido, se comprueba el significativo carácter multidisciplinar de una política energética integral, puesto que debe combinar diferentes políticas como la industrial, la educativa, la tecnológica, así como la propia energética. También cobra gran importancia la colaboración activa horizontal con centros tecnológicos, laboratorios y universidades para lograr un mayor grado de innovación. Desde la perspectiva de la demanda, las políticas públicas también pueden afectar al proceso de innovación y de maduración de los sectores energéticos, a través de instrumentos de diferente tipo. De hecho, el incremento de la comercialización de la producción de energía renovable, especialmente debido al desarrollo del mercado, constituye un objetivo esencial para la política energética y un incentivo industrial decisivo debido a las curvas de aprendizaje (Lund, 2009). En el caso de la energía eólica, existe una fuerte relación entre balances positivos de exportación y el tamaño del mercado interno, debido a la consolidación de la estructura empresarial que crea barreras de entrada para los potenciales competidores (Ib.). En este sentido, las instituciones pueden establecer estándares referidos a la producción de energía o a los equipos empleados; y así, fomentan la innovación incremental y el aumento de la competitividad. El mayor grado de concienciación ambiental por parte de los ciudadanos e instituciones puede favorecer una mayor demanda de energías renovables y, como consecuencia, incrementar los incentivos para realizar inversiones en este campo. El sector público también puede liderar el avance tecnológico indirectamente, mediante Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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la compra pública innovadora (Government Technology Procurement) (Edquist, 2010). Esto significa que el sector público demanda nuevas tecnologías, bienes o servicios que aún no existen en el mercado, implicando la necesidad de innovar. Otra vía para innovar desde la perspectiva de la demanda consiste en la colaboración vertical con proveedores de maquinaria, clientes o competidores. Estas tipologías de interacciones con las fuerzas que actúan directamente en un mercado determinado fortalecen los procesos de competitividad y eficiencia (Porter, 1998). Asimismo, la colaboración con clientes presentes en diversos mercados también es una vía de adopción de nuevos estándares.

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2 El Fomento de Aglomeraciones Industriales en el Caso de la Energía Eólica.

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as fuerzas del mercado, así como las políticas públicas, son capaces de promover la emergencia de diferentes tipos de aglomeraciones industriales con efectos cruciales en economías regionales, como unos de índices de crecimiento y ocupación más altos y la atracción de capital extranjero (Markusen, 1996). Una de las principales tipologías de aglomeraciones industriales son los clústers, definidos por Porter (1998, p. 215) como ―un grupo próximo geográficamente de empresas e instituciones interconectadas, enlazados por características comunes y complementarias‖. No obstante, existen alternativas para esta perspectiva geográfica, que destacan diferentes aspectos y dinámicas, como por ejemplo, las cadenas de suministro, la masa crítica, las redes empresariales, las relaciones tecnológicas, etc. (Nooteboom & Wolthuis, 2005). De todas formas, un clúster se refiere a un conjunto de agentes (privados o públicos) con un mismo propósito y fuertes relaciones entre ellos motivadas por factores cognitivos, organizativos, geográficos, sociales o institucionales (Boschma, 2005). A pesar de las diferentes clases de clústers y aglomeraciones industriales (Markusen, 1996; Cooke, et al., 2007), Marshall (1920) señala los efectos positivos en la economía, así como las economías externas a escala para los agentes participantes. Por lo tanto, existen incentivos importantes para participar en un clúster debido a la existencia de un mercado laboral y proveedores especializados, un alto grado de intercambio de conocimientos y cooperación activa. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Actualmente, el conocimiento de los principales factores que implican la emergencia de un clúster es una de las preguntas de investigación clave. Por ello, la promoción de un clúster representa un instrumento decisivo para gobiernos y asociaciones sectoriales. El concepto de promoción de clústers se refiere a un conjunto de medidas e iniciativas (de la esfera pública o privada) que promueve la aparición de una aglomeración industrial con respecto a una idea de madurez en términos de innovación, competitividad y cooperación entre agentes (Fromhold-Eisebith & Eisebith, 2005). Siguiendo a estos autores, estas iniciativas podrían ser de tipo top-down o bottom-up. El primer tipo se refiere a esquemas de políticas diseñados, implementados y financiados por el sector público. A veces, existe un objetivo secundario basado en el desarrollo regional. Las iniciativas bottom-up se caracterizan por implicar, principalmente, acciones privadas de fortalecimiento de las interacciones y relaciones innovadoras del clúster. Asimismo, las políticas de promoción de clústers también podrían ser implícitas o explícitas (Ib.). La principal diferencia entre ambas se refiere al grado de concienciación oficial o institucional en el momento en el que se diseñan los objetivos y las directrices. Es importante conocer las condiciones preexistentes, la historia económica, las estructuras industriales o los marcos institucionales (la path-dependence subyacente), así como los agentes presentes115 y las capacidades, antes de implementar cualquier clase de promoción sectorial (Fromhold-Eisebith & Eisebith, 2005; Avnimelech & Teubal, 2007, 2008). Esto facilita un uso más eficiente de los fondos públicos para promover las capacidades existentes en los territorios y la pre-selección, mediante las fuerzas del mercado, de las actividades con más posibilidades. Se debe incluir un diagnóstico inicial que resulta crucial para identificar las ventajas regionales 115

La identificación inicial de los agentes es esencial, entre otros factores, debido a que pueden desempeñar el papel de “clusterpreneurs”, es decir, figuras centrales que pueden fortalecer la estructura y que constituyen nodos fundamentales.

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(Avnimelech & Teubal, 2008). Ese diagnóstico preliminar es también esencial para decidir qué tipo de diseño de políticas (top-down o bottom-up) debe ser implementado por el sector público y/o el privado. Este hecho depende del número, composición y tamaño de los clusterpreneurs presentes en la etapa de exploración de un clúster. Un número considerable de actores e interacciones pudieron establecerse desde las primeras etapas, debido a razones individuales o decisiones públicas no centralizadas, motivadas por la relación con un sector preexistente o la existencia de multinacionales. Por lo tanto, es conveniente realzar esas interacciones ya existentes. No obstante, en el caso de limitada masa crítica o existencia de una dinámica negativa, por ejemplo, debido a una dependencia excesiva de materias primas o ciclos productivos incompletos, la función del sector público es crucial debido a que puede superar estas sendas de desarrollo. Un caso particular de este último ejemplo lo constituyen los clústers periféricos (analizados en el próximo epígrafe), en los que se presenta un problema institucional y tecnológico estructural. Sin embargo, en los mismos ejemplos de desarrollo exitoso de la energía eólica, como el caso danés, hay una combinación de políticas top-down y bottom-up en diferentes etapas. Las primeras son más efectivas en las primeras etapas, debido a la necesidad de construir la base para un futuro desarrollo (Gregersen & Johnson, 2008). Con respecto a la energía eólica, las dotaciones esenciales comunes para la emergencia de un clúster en un territorio son la existencia de un mercado interno considerable, la abundancia del recurso eólico y un nivel significativo de infraestructura industrial y tecnológica (Pintor et al., 2006; Del Río, 2007; Lund, 2009). Asimismo, los mercados extranjeros son también decisivos para exportar en etapas posteriores (Lund, 2009). De hecho, existe una importante conexión entre políticas exitosas implementadas en los mercados nacionales y el subsiguiente éxito en los mercados extranjeros (Lewis & Wiser, 2007). Este hecho resalta la importancia de un conjunto integrado de políticas para realzar los elementos iniciales existentes en un proto-clúster. En este sentido, no existe una relación Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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directa entre flujos de viento y desarrollo de un clúster. Según los mapas de recurso eólico de la European Wind Energy Agency (EWEA), la dispersión geográfica de esta energía renovable no está siempre relacionada con la ubicación de la industria 116. Por ello, en relación a nuevos sectores y actividades, el sector público es decisivo para promover y facilitar la transición en etapas tempranas de desarrollo en las que los niveles de incertidumbre son elevados (Rodrik, 2004). Además, las energías renovables se introducen en un mercado con fuentes de energía convencionales plenamente establecidas. Estas energías no renovables tienen una clara posición dominante en varios ámbitos como el tecnológico o el social, así como una trayectoria madura de diseño de políticas a lo largo del tiempo. Por lo tanto, las barreras y la inercia pueden aparecer como elementos contrarios al desarrollo de las energías renovables (Del Río & Unruh, 2007). En el ámbito de la energía eólica, la experiencia danesa en la promoción de dicho sector confirma una lección exitosa que consiste en construir un marco integral en el que varios agentes, con orígenes diferentes, trabajan en la misma dirección mediante un consenso social en las principales directrices (Lindgaard, 2010).

116

Incluso en un país como España, este fenómeno se observa en lo que sucede en los casos contradictorios de Navarra, con un nivel relativamente bajo de capacidad instalada pero con un sector industrial muy fuerte ligado a esta fuente energética (Pintor et al., 2006), y Galicia, que presenta una débil estructura industrial y de servicios (Varela & Sánchez, forthcoming).

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3 El Clúster Periférico de la Energía Eólica en Galicia y su Cadena de Valor.

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a promoción de los clústers en algunas áreas y sectores presenta una serie de particularidades que afectan al diseño de las políticas públicas y a sus efectos en la economía. El concepto de clúster periférico no sólo hace referencia a la dimensión geográfica. Los clústers periféricos se refieren a una idea más amplia que presenta nuevas características adicionales (Gorenstein & Moltoni, 2011). En este sentido, se pueden destacar elementos como el bajo desempeño innovador117, la reducida inversión en I+D o una especialización productiva basada en recursos naturales sin vínculos hacia delante o hacia atrás en la cadena productiva. Asimismo, unas reducidas capacidades empresariales y una limitada masa crítica, la carencia de infraestructura 118 y servicios especializados y la volatilidad macroeconómica también constituyen características definitorias. Un ejemplo representativo de volatilidad macroeconómica es el cambio continuo de las reglas y marcos normativos (Ib.). Esta situación causa incertidumbre legal e inestabilidad financiera. Los clústers periféricos se sitúan más allá de la idea de ―clúster central‖, que está basada en el establecimiento de relaciones a un 117

Este tipo de regiones suelen ser capaces de usar las tecnologías de frontera. Sin embargo, no son capaces de crear y difundir nuevo conocimiento. 118 El término infraestructura comprende la convencional (transporte, comunicación, generación eléctrica, etc.), la infraestructura tecnológica como el capital humano, la institucional (sistema de patentes o la existencia de mercado de capital riesgo), centros tecnológicos, capacidades empresariales productivas, inversión e innovación (Justman & Teubal, 2010). Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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mismo nivel y descentralizadas entre agentes. Tradicionalmente, no se considera clúster una red con una alta centralidad o dependencia asimétrica (Nooteboom & Wolthuis, 2005). Esto constituye un sesgo, porque sólo refleja una situación idealista en algunos países y aglomeraciones industriales, como los italianos o los distritos marshallianos. No obstante, no tienen en cuenta otras realidades en las que existen agentes dominantes y un alto nivel de centralidad, como un clúster dominado por empresas multinacionales en unos cuantos nichos productivos, filiales de multinacionales con conexiones regionales limitadas o aglomeraciones que giran en torno a un hub del sector público (Markusen, 1996). Estos clústers periféricos surgen tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo y, su aparición depende de las condiciones preexistentes en aquellos territorios, que pueden generar diferentes tipos de configuraciones en evolución continua a lo largo del tiempo. Con respecto a su distribución, es esencial un análisis profundo de sus orígenes, características principales y las políticas e instrumentos específicos para realzar este tipo de aglomeraciones. Además, el conjunto de políticas implementadas debería ser diferente y fundamentalmente adaptado a cada situación, en comparación con las estrategias más genéricas en los clústers centrales o aglomeraciones industriales tradicionales. En el ámbito de la energía eólica, hay varios ejemplos de estructuras de clúster integrales y proto-clústers periféricos en Europa, así como en el contexto español. En este sentido, desde hace aproximadamente tres décadas, en el norte de la península de Jutlandia (Dinamarca) se ha establecido uno de los más importantes y exitosos clústers de la energía eólica en Europa. Algunas de las compañías más globales en el mercado de la energía eólica, como Vestas, Bonus-Siemens o LM, tienen sus fábricas y su sede en esta área. Asimismo, en la Comunidad Autónoma española de Navarra, se desarrolló una estructura integral industrial y de servicios ligada a las energías renovables y, especialmente, a la eólica. Puede considerarse que ha logrado un éxito sustancial en los aspectos de masa crítica, actividades tecnológicas o industriales y servicios especiali368 | E s t u d i o s

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zados. En cambio, otras regiones con una capacidad instalada eólica de cuantía similar o incluso más elevada, no fueron capaces de desarrollar actividades productivas vinculadas a la energía eólica renovable. Galicia constituye un caso claro de carencia de una estructura industrial y de servicios significativa. En España, las competencias de desarrollo normativo y ejecución del régimen de producción de las energías renovables fueron asumidas por las Comunidades Autónomas. Por su parte, la Administración Central del Estado mantiene las competencias sobre el régimen retributivo y las bases de coordinación de la política energética y la legislación básica sobre contratos y concesiones. La Comunidad Autónoma de Galicia, situada al noroeste de España, se caracterizó por un desarrollo sustancial de la potencia eólica instalada, especialmente, desde mediados de la década de los noventa. Los principales promotores de parques eólicos fueron, desde los comienzos de la explotación de este recurso en 1993, grandes conglomerados empresariales. La participación de los ayuntamientos y comunidades locales fue, en general, residual. En la Tabla 1 se muestra la evolución de la potencia instalada entre los años 2000 y 2010. Desde el año 2008 se aprecia una parálisis creciente, derivada de la mayor inestabilidad normativa, tanto a nivel regional como estatal. En el ámbito geográfico regional, la parálisis del concurso eólico del 2008 y las dudas sobre la viabilidad del concurso de 2009, lastran el desarrollo. Asimismo, en el ámbito estatal, la reducción progresiva de las primas desde 2011, hasta su desaparición en 2013, sustituidas por una retribución incierta en base a una ―rentabilidad razonable‖ reduce los incentivos para invertir en esta fuente renovable. A ello se unen los efectos de la crisis económica que se reflejan en una menor inversión y dificultades de financiación de los proyectos (así sucede claramente en los proyectos adjudicados en el concurso de 2009). Como consecuencia, desde el año 2010, la inversión en nueva potencia instalada es testimonial. Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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Tabla 1. Potencia instalada acumulada anual en Galicia (MW, 2000-2010). 2000 618

2001 971

2002 1.297

2003 1.579

2004 1.824

2005 2.364

2006 2.621

2007 3.017

2008 3.122

2009 3.230

2010 3.272

Fuente: INEGA (2012).

La Figura 1 presenta las características principales de las cadenas de valor del sector eólico gallego. El concepto de cadena de valor se refiere al conjunto de empresas que añaden valor en la producción, comercialización y marketing de un producto dado (Nooteboom & Wolthuis, 2005) 119. El sector de la energía eólica está caracterizado por un reducido nivel de I+D y de capacidad innovadora. Existe una ausencia completa de diseñadores de turbinas eólicas y centros tecnológicos. Esta situación refleja la dependencia estructural de los diseños y patentes foráneas. Además, debido a la naturaleza de los fabricantes de componentes, básicamente góndolas, torres y palas, y el limitado valor añadido, el patrón principal para innovar consiste en la compra de maquinaria nueva y el learning by doing (Varela & Sánchez, forthcoming). Este comportamiento se corresponde con el hecho de que una de las vías más comunes para innovar en ciertos sectores eólicos periféricos consiste en la compra de nueva maquinaria para integrarla en el proceso productivo interno. Ello derivaría, en términos de Pavitt (1984), en una pauta de innovación dependiente de los proveedores. Por lo tanto, la cadena de fabricación es incompleta y dependiente de las importaciones intensivas en tecnología como sistemas de control, multiplicadores, etc. Esta característica es esencial en los clústers periféricos. Sin embargo, durante la década pasada, coincidiendo con los años de mayor crecimiento del sector, la concentración geográfica de fabricantes de componentes alrededor del sector naval gallego representó una oportunidad de diversificación industrial a través de los ―clústers jacobianos‖120 (Cooke, 2009). 119 120

El concepto de cadena de valor fue desarrollado por Porter (1985). El concepto de clúster jacobiano, basado en la perspectiva evolucionista, es un tipo de aglomeración industrial y de servicios con relaciones tecnológicas comunes, que

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Sector de servicios y construcción

Sector manufacturero

Figura 1. Principales características de las cadenas de valor del sector eólico gallego. Diseño de componentes y turbina extranjero. Carencia de infraestructura tecnológica

Desarrollo del proyecto. Pocas empresas de asesoría especializadas en energías renovables. Res-

Fabricantes de Bajo valor añadido. Modelo de venta bajo pedido

Instalación. Masa crítica sustancial. Empresas locales y extranjeras.

Operación, control y mantenimiento. Masa crítica significativa

tricciones financieras.

Distribución y ventas. Empresas eléctricas españolas y extranjeras con interés en actividades de promoción

Fuente: Adaptado de Lema, Berger, Schmitz, & Song (2011) y EWEA (2009).

Respecto a la cadena de valor de servicios y construcción civil (Figura 1), existen más empresas concentradas en actividades relacionadas con la energía eólica, principalmente en actividades de instalación y mantenimiento y operación. El nivel de masa crítica es más elevado que en el sub-sector industrial. Casi todos los trabajos emergen por evolución desde otro clúster próximo o existente. Ambos clústers tendrían en común vínculos tecnológicos, hecho que facilita la transición entre los dos clústers (Cooke, 2009). Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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de construcción civil, instalación, mantenimiento y operación, y monitorización, son proporcionados por empresas establecidas en Galicia. Esto se debe a que estos servicios se suelen proveer de forma local. Sin embargo, existe un reducido nivel de especialización en servicios de asesoría (desarrollo de proyectos), particularmente en consultoría medioambiental, en ingeniería y en el ámbito topográfico. De hecho, es habitual que los promotores cuenten con departamentos específicos que suministren estos servicios. Asimismo, con respecto al desarrollo del proyecto, el aumento progresivo de las restricciones financieras, debido a la actual crisis, provoca una reducción en el apalancamiento y, por lo tanto, aumentan las contribuciones iniciales de capital para instalar un parque eólico. Esta situación tiene un efecto crítico en el número de proyectos desarrollados, especialmente desde que se suprimió el esquema de primas en España. Las actividades de promoción, distribución y de venta son desempeñadas, principalmente, por empresas multinacionales y consorcios que también promueven un porcentaje importante de los parques eólicos en Galicia. No obstante, ayuntamientos, propietarios y cooperativas tienen poca presencia. Esta situación puede constituir una barrera para promover un desarrollo más descentralizado, como el impulso a la energía mini-eólica. Esta clase de inercia se originó por los tradicionales rendimientos crecientes a escala y el sistema centralizado de producción, característico de las energías no renovables y convencionales. Los clústers periféricos normalmente no tienen fuerza suficiente en términos de masa crítica, presión e interacciones como para superar las inercias y las sendas industriales y tecnológicas establecidas. Otra característica de los clústers periféricos es la inestabilidad macroeconómica. Un elemento clave lo constituye la volatilidad del contexto legislativo, particularmente en los incentivos económicos, con cambios importantes en el esquema de primas. Estos cambios afectan considerablemente a la rentabilidad futura. Asimismo, 372 | E s t u d i o s

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los diferentes niveles administrativos en España (Estado central, Comunidades Autónomas y municipios) obstaculizan un proceso administrativo sencillo y rápido, aumentando los costes de transacción, principalmente cuando el promotor tiene una amplia cartera de inversiones en varias regiones. Además, la interpretación legal varía, por lo que debe aclararse el proceso administrativo, para garantizar estabilidad normativa, puesto que actualmente existe un grado de confusión considerable. También se debe agilizar, para evitar que los plazos se extiendan más de lo debido, como viene siendo habitual. El sector de la energía eólica es relativamente intensivo en capital (se requiere más de 1 millón de euros por MW instalado). De este modo, resulta decisivo contar con un mínimo de estabilidad para diseñar los escenarios financieros y analizar los beneficios potenciales, en particular, en un sector, como el energético, profundamente regulado. Asimismo, en las primeras etapas del desarrollo tecnológico es crucial el apoyo público fomentando un importante mercado interior, infraestructura tecnológica, sistema de primas, certificados verdes, etc. Teniendo en cuenta las características estructurales del clúster periférico de la energía eólica en Galicia, el conjunto de políticas implementadas debería ser una combinación de los esquemas topdown y bottom-up, así como de políticas multidisciplinares como la energética, la industrial y la tecnológica. En un ciclo virtuoso de desarrollo, todos los elementos tienen efectos de refuerzo recíproco, lo que fortalece, a su vez, la estructura en su conjunto. De la misma manera, en un clúster periférico, los agentes públicos y privados tienen debilidades estructurales que impiden un desarrollo integral. Esta ―retroalimentación‖ negativa convierte en más débiles a las políticas fragmentadas y unidireccionales. El factor institucional se convierte en crucial para promover un proceso de aprendizaje que construya capacidades administrativas y know-how útil para los policy-makers (Gregersen & Johnson, 2008). Además, los sectores industrial y de servicios relacionados Estudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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con la energía eólica necesitan mejorar en términos de masa crítica, valor añadido, cantidad y calidad de las interacciones e, infraestructura tecnológica para poder aprovechar la ventaja comparativa derivada de los recursos naturales. La combinación de medidas resulta indispensable para poder promover un clúster exitoso. Sin embargo, la tarea más compleja consiste en identificar y temporizar las políticas aplicadas, así como su diseño final para una implementación correcta. Por lo tanto, un clúster o aglomeración industrial periférica afronta retos multidimensionales que constituyen, sin embargo, objetivos esenciales en la promoción de los clústers.

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4 Conclusiones.

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a emergencia de nuevos sectores, como es el caso de las energías renovables, no constituye un proceso automático dirigido, únicamente, por las fuerzas del mercado. Este proceso debe ser sostenido a lo largo del tiempo por la innovación entendida en un sentido amplio, es decir, una combinación de políticas públicas y actuaciones privadas tanto desde la perspectiva de la oferta como de la demanda. Asimismo, también se muestra la importancia de la implementación de políticas multidisciplinares, como la tecnológica, la educativa y las encaminadas a incrementar la difusión de las energías renovables. La promoción de los clústers genera una serie de ventajas socioeconómicas en los territorios, por lo que incrementan su atractivo desde una perspectiva de política económica regional. En este sentido, la emergencia de un clúster eólico añade efectos positivos a los propiamente medioambientales y de diversificación energética. Su implementación hace necesario el análisis de las condiciones previas, en términos de agentes y marcos institucionales existentes. No obstante, la observación de modelos exitosos de desarrollo de la energía eólica a nivel europeo, muestran la necesidad de combinar las políticas top-down con las bottom-up, conjuntamente con una planificación de la política energética e industrial a largo plazo y un elevado grado de aceptación social. En ciertas áreas geográficas, dada una serie de debilidades estructurales y de carácter sistémico, las políticas públicas se deben enfrentar a unos contextos más complejos. De este modo, en sectoEstudios Estratégi cos de Política Ener géti ca II

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res en los que a la reducida capacidad innovadora y de colaboración con entidades tecnológicas y científicas se le añade una elevada volatilidad legislativa y limitada creación de valor añadido; las políticas públicas tradicionales no deberían tener el mismo diseño que en aglomeraciones industriales consolidadas. Esta es la situación actual del sector eólico en Galicia, que presenta gran parte de las características propias de un clúster periférico. Esta situación necesita un nuevo diseño y programación del conjunto de las políticas implementadas y de la función realizada por el sector público y los principales agentes privados. De este modo, debido a las características propias de un clúster periférico, sería conveniente adaptar las políticas convencionales de promoción de los clústers. La amplia variedad de debilidades presentes en varios campos tiene efectos negativos reforzados en el sistema en general. Por lo tanto, resulta necesaria una programación integral y, la temporización de las políticas implementadas con el fin de reinvertir este proceso. En este sentido, un objetivo esencial consiste en analizar la escala temporal en la implementación de políticas públicas y su integración en un conjunto de directrices comunes coherentes a lo largo del tiempo. La naturaleza sistémica de los desafíos presentes y el ámbito multidisciplinar de actuación política, incrementan la dimensión de estos retos.

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