IX Jornadas sobre Democracia Participativa Nuevas Prácticas Participativas: Mecanismos, herramientas y tecnologías en la gestión pública 23 de septiembre de 2010 Buenos Aires Eje: Limitaciones a la participación democrática en el espacio público. Canales y mecanismos de accesibilidad de la ciudadanía. Título: Estrategias gubernamentales de inclusión/ exclusión en torno al Programa Mi Casa, Mi Vida. Autora: Juliana Hernández juliana_hernandez83@hotma il.com Profesión: Docente Investigadora Organización: Colectivo de Investigación “El Llano en Llamas” (UCC-UNC) – Becaria CONICET
Autora: Ma. Eugenia Monte
[email protected] Profesión: Docente Adscripta - Investigadora Organización: Colectivo de Investigación “El Llano en Llamas” (UCC-UNC)
Autora: Sabrina Ma. Villegas Guzmán
[email protected] Profesión: Docente Adscripta- Investigadora Organización: Colectivo de Investigación “El Llano en Llamas” (UCC-UNC) – Becaria CONICET
Introducción 1 El Programa Habitacional Provincial “Mi Casa, Mi Vida” (PMCMV) 2 ha sido aplicado en la Ciudad de Córdoba entre los años 2002 y 2009. Aunque extenso en su dimensión y extensión poblacional, el programa no ha logrado resolver la situación de precariedad en la que se encontraban los grupos relocalizados y ha generado nuevas situaciones de precariedad y exclusión a partir de una específica forma de ordenación territorial y regulación poblacional. En el marco del PMCMV, en el año 2007 el Gobierno de la Provincia de Córdoba concretó otro programa bajo el nombre de “Acompañamiento Social” que dispone la conformación y ejecución de políticas tendientes a mejorar las capacidades organizativas y productivas de las familias relocalizadas, que dieron continuidad y 1 Esta temática también se ha abordado en AVALLE, G., DE LA VEGA, C. y HERNÁNDEZ, J. (2009) “Desigualdades sociales y políticas habitacionales. Plan “Mi Casa, Mi Vida” para grupos vulnerables en la provincia de Córdoba”. En Revista Demos Participativa. Nº 3, año 2. Vol II. Pg. 155-158. Buenos Aires. Asociación Civil Mariano Moreno. 2 A partir de un préstamo proveniente del BID -una partida inicial de 33 millones de dólares (1287/OC-AR), que luego se completó con otros 69,5 millones de dólares (1765/OC-AR) la provincia de Córdoba dio vida al “Proyecto de Emergencia para la Rehabilitación Habitacional de los Grupos Vulnerables Afectados por las Inundaciones en la Ciudad de Córdoba” más conocido como Programa “Mi Casa, Mi Vida. Este programa tenía como objetivo erradicar villas miseria y asentamientos precarios ubicados en distintos lugares de la capital y relocalizarlos en “barrios-ciudades” creadas a tal efecto, provistas de una mínima infraestructura y situadas en zonas periféricas, muy distantes en casi todos los casos del lugar de habitación previo. En valores numéricos, el PMCMV logró desmantelar y relocalizar a más de 35 asentamientos, lo que supuso el movimiento de unas 28.000 personas aproximadamente.
origen a otras políticas implementadas en estos territorios. Fundamentalmente, estos instrumentos estuvieron focalizados en generar una “sociabilidad” particular, atendiendo a las consideraciones de trabajo, organización comunitaria, reglas de convivencia y habitabilidad en la nueva urbanización, etc. En este contexto, se configuran otras y diferentes intervenciones gubernamentales, específicamente sobre la población de los Barrios Ciudades. Los planes y programas de vivienda y empleo -entendidos como políticas públicas y mecanismos de gubernamentalidad 3 - que se desarrollan en ese marco son los que específicamente analizamos en el presente trabajo para dar cuenta de las dinámicas de inclusión/exclusión. La estrategia metodológica utilizada es el análisis de contenido de los instrumentos que sustentan estos planes y programas y también entrevistas realizadas a los habitantes de estos barrios 4 .
La Escritura ¿acceso a derechos o prerrogativa a permanecer en los márgenes? En julio de este año fue aprobado por la Legislatura de Córdoba un proyecto de ley que contempla la escrituración gratuita de viviendas sociales 5 . La propuesta tiene por objetivo “lograr la inclusión social de sectores vulnerables de la población, cuyas viviendas corresponden a una tipología de casa habitación (vivienda económica) realizada generalmente por instituciones gubernamentales o no u organizaciones de esfuerzo propio o comunitario, destinadas a resolver la marginalidad habitacional” 6 . Específicamente, este proceso reciente de escrituración tiene por finalidad dotar de mayor seguridad jurídica a los poseedores de inmuebles, quienes recibirían escrituras de consolidación que se harían definitivas al cabo de 10 años, sin que medie oposición, y habiendo cumplimentado previamente con el trámite ante la Unidad para el saneamiento de títulos 7 . La escritura aparece entonces, como un bien que promueve la 3 Con gubernamentalidad Foucault alude al “conjunto constituido por las instituciones, los procedimientos, análisis y reflexiones, los cálculos y las tácticas que permiten ejercer esa forma bien específica, aunque muy compleja, de poder que tiene por blanco principal la población, por forma mayor de saber la economía política y por instrumento técnico esencial los dispositivos de seguridad” (2009:136). 4 El presente artículo se enmarca dentro del trabajo del Colectivo de Investigación “El Llano en Llamas” (UCC-UNC), bajo la dirección de la Dra. M.A. Ciuffolini. El análisis que aquí se presenta corresponde al proyecto “La construcción política de la (des)igualdad en las políticas públicas de la Provincia de Córdoba”. El mismo tiene carácter de preliminar y, por lo tanto, sujeto a revisión. www.llanocordoba.com.ar. Recomendamos la lectura de los avances de estas discusiones en el texto de Scarponetti, P. & Ciuffolini, M.A. (Comp.), Ojos que no ven, corazón que no siente, Buenos Aires, editorial Nobuko, de pronta aparición. 5 Prensa del Gobierno de la Provincia de Córdoba28/07/2010 http://web2.cba.gov.ar/web/News.nsf/b4be43dab7448720032568d4004b9e12/91fa942c3979d9a 90325776e007fde28?OpenDocument 6 Ídem. 7 Recordemos que la Unidad para el Saneamiento de títulos fue creada a partir de la Ley Provincial N° 9150. A partir de ella, se puso en marcha un Registro Personal de Poseedores. El trámite previsto en esta ley se inicia a partir de una declaración jurada de posesión, que siempre y cuando no medie una oposición por parte del titular registral, culminaría con la inscripción de la posesión en dicho registro. Hasta el momento, esta Unidad –principalmente por encontrarse desfinanciada por la Provincia y ante la falta de voluntad política- ha logrado inscribir efectivamente a un porcentaje minúsculo (lamentablemente no contamos con datos oficiales) de
inclusión de las familias que se encuentran en situación de vulnerabilidad y que han resultado por ello beneficiarias de viviendas sociales. Podríamos afirmar, por un lado, que la escritura genera valor agregado al inmueble, al tiempo que legitima la posesión y permite la disposición del bien; y por otro lado, cumple la función de repeler el intento de un tercero de usurpar la vivienda y otorga la posibilidad a su titular de ofrecer en garantía el inmueble para un crédito hipotecario o común. Si bien todos estos aspectos son relevantes, la escritura funciona principalmente como un mecanismo que crea un sentido de pertenencia –y de estabilidad, permanencia/proyección a futuro- en relación al barrio. El proyecto, a su vez, incluye la posibilidad de que las escrituras traslativas de dominio se hagan a nombre de las Jefas de Familia de las unidades habitacionales en consonancia con la Ley de Protección Integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. En relación a la propiedad y la situación de las mujeres, el PMCMV no preveía originalmente ningún criterio específico de asignación de las viviendas a los habitantes de los Barrios-Ciudades; sin embargo dicha asignación parece derivar de las prácticas desplegadas en el proceso de relocalización territorial. Asimismo, las casas eran otorgadas en calidad de “comodato” o “tenencia” lo que supuso (y aún supone) la imposibilidad de disponer de las mismas, en cuanto el título de propiedad es de carácter precario. Esas operaciones se realizaban sólo con la autorización otorgada por el Ministerio de Desarrollo Social. Esto tuvo como consecuencia el inevitable “anclaje” de los vecinos a los Barrios-Ciudades, puesto que sus viviendas anteriores habían sido ya demolidas y se les había dado un destino a los predios que ocupaban. En esta lógica, las mujeres funcionaron y funcionan como el lugar de anclaje, que en tanto “dueñas” y “madres/jefas de familia” no tenían -ni tienena dónde ir. En este sentido, si pensamos que la inclusión se logra a partir de políticas que lleven a que el ciudadano se sitúe adentro de un supuesto Estado de Bienestar (entendiéndose por ello: acceso a los mercados de trabajo, consumo, vivienda, integración familiar y social, etc.) y no en sus confines, la decisión gubernamental de erigir Barrios-Ciudades alejados en extremo del centro de la ciudad, y en consecuencia de todos estos mercados, aparece como problemática. Su sentido manifiesto de inclusión va desdibujándose, para dar lugar a nuevas lógicas de exclusión.
En el margen de mi barrio, el sueño de mi empleo Las nuevas localizaciones de estos grupos poblacionales por fuera de las áreas centrales de la ciudad generaron la pérdida de fuentes laborales e incluso aumentaron las imposibilidades de generar trabajos que caracterizaban las economías de esas poblaciones (como el cartoneo y cirujeo, trabajos domésticos, albañilería, etc.). Las situaciones de vulnerabilidad y precariedad producto de los traslados hicieron que el gobierno implementara, en sus primeras etapas, una beca única a las familias de un monto mínimo como “premio o regalo” ante la nueva situación, con el objeto de evitar cualquier posibilidad de resistencia a la relocalización. Con posterioridad a esta medida, comenzaron a delinearse una serie de estrategias específicas para los Barrios-Ciudades, implementadas para otorgar a los los trámites iniciados, resultando una herramienta muy poco útil para cubrir con los fines que se propuso.
vecinos la posibilidad de autogestionarse en la búsqueda de un sustento económico que reemplazara a los antiguos empleos, al igual que se generaron algunos pocos puestos de trabajo en las instituciones localizadas en los barrios. En este sentido, los barrios fueron diseñados contando con un “Centro Comercial” donde los habitantes podrían localizar distintos emprendimientos como los que actualmente se desarrollan: remisería, almacén, carnicería, venta de elementos de limpieza, kioskos, etc. Cabe mencionar aquí el incentivo a la participación de los vecinos en proyectos autogestivos a través de la capacitación en distintas actividades y su incorporación en otro programa provincial denominado “Banco de la Gente”. A través de éste, se entregan subsidios económicos a las familias emprendedoras que deberán devolverse a plazos y bajo una modalidad especial según cada familia contrayente. En consonancia con las políticas de vivienda, encontramos un significativo número de mujeres que ocupan cargos en las instituciones dentro de los BarriosCiudades, como en comedores de ancianos y niños, guarderías, escuelas, etc., por los que muchas perciben una “beca” que les permite subsistir en la precariedad. De igual manera, se ha conformado un grupo de trabajo integrado por agentes del Ministerio de Desarrollo Social y “vecinas guías” donde se difunde y fomenta la inclusión de los jóvenes en programas de empleo de la Provincia, como son “Familia Joven”, “Igualdad de Oportunidades” o “Trabajo para Todos”, todos programas que responden a la modalidad de Contrato por Tiempo Indeterminado. La importancia de esta institución está dada por el hecho de que las vecinas guías sean mujeres que, en su gran mayoría, han estado vinculadas a la gestión comunitaria del barrio antes del traslado o eran referentes barriales. El Estado se vale y constituye a las mujeres como “puente” entre la institucionalidad y la comunidad, desarticulando de esta manera -en gran parte de los casos- la organización barrial existente con anterioridad al traslado (Gavernet, Monte y Mussolini, 2010). Estas medidas implementadas tienden a atender a una realidad generada posterior al traslado de las familias al perder sus principales fuentes de ingresos. Pero, a la vez que buscan responder a esto generan otros cuestionamientos y complejidades al interior de los territorios. Muchos de estos proyectos fracasan, persistiendo la precariedad laboral de las familias y, a partir de ello, aparece también el juego del Estado –a través de los planes sociales- de responder a una demanda social, pero anclando con ello aún más la permanencia de los habitantes en los territorios. De esta manera, las medidas entrañan otra configuración dentro de los barrios al profundizar la segmentación y fragmentación social a la que son sometidos. Bajo estas condiciones, se entiende una manifiesta intención gubernamental de impedir el traslado de personas entre los Barrios Ciudades y la Ciudad. [Y no sabemos, pero nos dijeron ahí en el gobierno, que el objetivo de los salones era de que la gente del barrio, uno para que(-) porque ellos lo capacitan (…) Y ellos te habilitan con dinero ¡para que vos puedas iniciar el negocio! porque el objetivo, el objetivo de estos centros comerciales del gobierno, era de que pudiera haber por lo menos un negocio de cada rubro. ¿Para qué? para que la gente se mantenga acá ¿me entendés? Lo ideal era, para ellos, que alguien pudiera vender ropa, que alguien pueda vender calzado, entonces que la gente esta no se movilice tanto, vaya y venga ¿me entendés lo que te quiero decir? Así como poder mantenerlos. Si bien el objetivo (…) que ellos progresen, en cierta forma los ayudaron a progresar, pero era para que no se
movilizaran tanto, poder mantenerlos dentro del mismo barrio ¿me entendés?] (Bº C.Evita18 F -28-08-09) Estas políticas esconden otra manifestación del poder gubernamental que es el control directo sobre la población que se ejerce con estas medidas. Con esas acciones el Estado logra regular y controlar el destino de cada uno de los habitantes de los Barrios Ciudades. Nada puede ser realizado sin la venia del Estado o al menos sin su conocimiento.
Reflexiones finales Las políticas públicas, como mecanismos de gubernamentalidad pueden ser concebidas como dispositivos de poder, que interpelan a los sujetos y que a la vez, disponen nociones sobre inclusión/exclusión, que contribuyen a reproducir y consolidar estructuras de desigualdad. De este modo, este par inclusión-exclusión, permite transparentar las condiciones de (des)igualdad que reproducen las políticas públicas, como una de las formas que adopta la operatoria estatal sobre la sociedad. Los distintos programas analizados, muestran un doble accionar estatal, que dispone una forma de poder, que es a la vez individualizante y totalizante a partir de las operatorias que implementa (Foucault, 1989). De esta manera, las políticas de ordenación del territorio y regulación de la población de los Barrios-Ciudades no hacen más que reproducir las lógicas de desigualdad y exclusión, en tanto los habitantes se encuentran “anclados” en el territorio, alejados de la ciudad y desposeídos de sus antiguos vínculos y relaciones laborales. Cabe destacar el innegable papel de las mujeres en este proceso, en tanto son interpeladas no sólo como “madres” y “jefas-sostenedoras de hogar”, sino además como vínculos entre el Estado y la comunidad, constituyéndose como el fundamento del anclaje a los Barrios-Ciudades, la desarticulación de la resistencia y la dependencia del Estado para la supervivencia.
BIBLIOGRAFÍA AVALLE, G., DE LA VEGA, C. y HERNÁNDEZ, J. (2009) “Desigualdades sociales y políticas habitacionales. Plan “Mi Casa, Mi Vida” para grupos vulnerables en la provincia de Córdoba”. En Revista Demos Participativa. Nº 3, año 2. Vol II. Pg. 155-158. Buenos Aires: Asociación Civil Mariano Moreno. FOUCAULT, M. (1989) El Sujeto y el Poder. Disponible en www.philosophia.cl. FOUCAULT, M. (2009) Seguridad, territorio y población. Buenos Aires: FCE. GAVERNET L.; MONTE, M. E. y MUSSOLINI, C. (2010) “Subalternidades y Resistencias: Experiencias de mujeres en los barrios ciudades”. En: En P. Scarponetti & M.A. Ciuffolini (Comp.), Ojos que no ven, corazón que no siente. Buenos Aires: Nobuko. En prensa.
