Estrategias de Autonomía e Integración convergiendo en una relación bilateral: El caso Argentina y Chile

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REFERENCIA: Gilberto Aranda Bustamante y Cristian Ovando Santana (2014) “Estrategias de autonomía e integración convergiendo en una relación bilateral: el caso Argentina y Chile, pp. 243268”. En: José Briceño Ruiz y Alejandro Simonoff (editores) Integración y cooperación regional en América Latina Una relectura a partir de la teoría de la autonomía. Editorial Biblos,Buenos Aires

Estrategias de Autonomía e Integración convergiendo en una relación bilateral: El caso Argentina y Chile Gilberto Aranda Bustamante Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, Santiago, Chile . Cristian Ovando Santana Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Arturo Prat, Iquique, Chile.

Avanzado el siglo XXI una parte de los Estados sudamericanos han tendido dentro de sus estrategias de política exterior hacia posiciones decididamente autonómicas. Ya sea a través de posiciones categóricamente contra-hegemónicas, como las de Venezuela o Bolivia, o desde un liderazgo convergente ideológicamente amplio, como el que desempeña Brasil, una nueva autonomía relacional (Tokatlián y Rusell, 2001) ha ido despuntando. Pero qué pasa con aquellos Estados que han asumido el programa de la globalización económica sólo con correcciones, priorizando las relaciones comerciales dentro y fuera de la región, como es el caso de Chile. De alguna manera estás diversas dinámicas en juego tienen correlato teórico al informar parte del debate entre las fórmulas neoliberales (o más bien neoconservadoras) y las visiones neoestructuralistas. Una y otra escuela, se orientan a estrategias de inserción internacional que aspiran a la actualización de la integración latinoamericana, malograda en la década anterior. Es así que categorías como nuevo regionalismo, regionalismo abierto, regionalismo estratégico autonomía relacional, entre otros, forman parte de las discusiones en torno a las relaciones internacionales y la política exterior que se dan en el continente a inicios de este nuevo siglo. Éste se expresa a su vez -en sus extremos- en dos tendencias: “la inserción plena a la economía mundial y por otra, la autarquía económica y la especificidad política nacional que influyen de forma decidida en los distintos objetivos nacionales y establece las condiciones de desarrollo dentro de los procesos de integración”

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(Palomares, 2004: 162). Con todo, ya a una década de este nuevo siglo, el nuevo escenario latinoamericano se encuentra habitado por estrategias en torno a la autonomía relacional que plantea la búsqueda de una integración con presencia de contenidos renovados, algo distante de la pura convergencia liberal de los 90 (Bouzas, 2005). Si bien desde la autonomía relacional predominan estrategias de cooperación para influir en el sistema internacional como bloque regional, la idea de los 90 de conciliar los acuerdos preferenciales con la apertura comercial se ve desplazada como prioridad, al punto que los intentos de superar el regionalismo abierto se concentran en la coordinación de ciertas políticas sociales y el fortalecimiento de la integración multidimensional con énfasis en lo político. Bizzozero caracteriza a este proceso de ingreso en una etapa de regionalización de las políticas, con una mayor participación de la sociedad civil y una superación institucional, acompañada de instancias articuladora de los nuevos temas (Bizzozero, 2008). Este trabajo explora cómo desde un Estado como Chile, adherente a un modelo liberal con un alto componente multilateral- se experimenta una autonomía a partir de sus múltiples vínculos con la región y fuera de ella, sin mermar su membrecía, y a veces activa participación, en los heterogéneos bloques latinoamericanos. Desde dicha posición ha potenciado la convergencia con Argentina –a veces más espontáneamente coincidente que concertada- en torno a determinados tópicos. El derrotero de este trabajo inicia con un panorama general de la región sudamericana, a continuación se refiere al concepto de autonomía, haciendo énfasis a sus nuevas versiones y finalmente profundiza en cómo Chile desde su lugar hiper liberal y multilateral no ha tenido una posición enfrentada a esta noción, llegando incluso a momentos autonómicos, lo que ha favorecido su compromiso regional y particularmente sus relaciones bilaterales hacia Argentina. Si con Bernal Meza atendemos que en el diseño de una agenda política común Argentino-Chilena se “debe tomar debe tomar en consideración la política exterior y las relaciones regionales e internacionales de ambos países como su telón de fondo” (Bernal Meza 2007: 28) nos preguntamos ¿Qué significado tiene la autonomía para Estados como Chile y Argentina, tanto en su relación con el mundo como en su vínculo bilateral?

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Las políticas exteriores de la región: en busca de la autonomía Al comenzar el siglo XXI en los extremos de los modelos de inserción latinoamericana, continúa habiendo, por un lado, una apertura internacional en torno a mecanismos de integración preferenciales y otra tendencia hacia estrategias en torno a la firma de tratados de libre comercio o integración básicamente económica de corte liberal. Ambos procesos explican dinámicas de intercambio, apertura y cooperación en la que los involucrados cederían competencias estatales aunque sin cesión de soberanía. Desde este marco, podemos señalar una tendencia en que persisten opciones de inserción internacional básicamente económica-comercial -Chile, Colombia y Perú- y otra que busca un regionalismo multidimensional con un fuerte sello emancipador –Bolivia, Ecuador, Venezuela, Nicaragua, etc- (Aluzgaray, 2003; 2009) de carácter socio y geopolítico (Giacalone, 2008: 26). En este último caso se inscribe la propuesta ALBA desde 2001, que expone una nueva convergencia regional respecto a la profundización de la cooperación regional, especialmente en los ámbitos financieros, energéticos, y tele comunicacionales; orientando coordinadamente a los Estados para mejorar los niveles de justicia social, aunque reteniendo los márgenes de autonomía económica y política tradicionales. De algún modo incorpora aspectos teóricos de las propuestas de autonomía heterodoxa y secesionista planteadas Puig (1980; 1984)1, al incentivar la concertación política y social en torno a bloques alternativos que fortalezcan dicha posición aunque sin terceras posiciones. El cuestionamiento latinoamericano del “Consenso de Washington” y las nuevas opciones de desarrollo alternativo, ecológico y de corte indigenista que asumen algunos Estados de la región (Bolivia, Ecuador, Nicaragua, etc.), dan cuenta de que algunos de ellos 1

En efecto, en el estadio en que se encuentran las sociedades guiadas por la “autonomía heterodoxa” los Estados que forman un bloque comienzan a discrepar abiertamente con las potencias hegemónicas en tres aspectos: “a) en el modelo de desarrollo interno, que puede no coincidir con aquello que desea la potencia; b) en las vinculaciones internacionales que no sean globalmente estratégicas; c) en el deslinde entre el interés nacional de la potencia dominante y el interés estratégico del bloque. “ (Bologna, 2009:4). El cuestionamiento latinoamericano del “Consenso de Washington”, el repliegue hacia las estrategias pos 11-S, las nuevas opciones de desarrollo alternativo, ecológico y de corte indigenista que asumen algunos estados latinoamericanos (Bolivia, Ecuador, Nicaragua, etc.), entre otros ejemplos, dan cuenta de que los Estados latinoamericanos comienzan a no aceptar que se les impongan dogmáticamente en nombre del “bloque”, apreciaciones políticas que sólo corresponden al interés propio de la potencia hegemónica. En el siguiente y último estadio, “la autonomía secesionista”, el Estado periférico parte de un bloque asume un desafío global, corta el cordón umbilical que lo unía a la metrópoli: sus repartidores supremos deciden sin tener en cuenta, espontánea u obligatoriamente, los intereses estratégicos globales de la potencia dominante como conductora del bloque del cual se retira”.(Bologna,2009:4) Sería el caso de algunas políticas de Venezuela y Bolivia que han confrontado directamente a EE.UU en materias como seguridad(narcotráfico) , defensa(cooperación militar con Iran y Rusia), económica comerciales ( nacionalizaciones de empresas transnacionales en el ámbito de la energía) buscando alternativas en estas aéreas de manera concertada

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no aceptan que se les impongan dogmáticamente apreciaciones políticas que consideran sólo corresponden al interés propio de la potencia hegemónica. El nervio de esta posición contestataria sería una “integración solidaria”, opuesta a la idea de una integración cuyo factor aglutinador central fueran las relaciones económico-comerciales” (Bernal Meza, 2013:16). Regresando a Puig (1984,1987), se propone que la integración es posible y deseable como motor de políticas de autonomía secesionista cuando están presentes valores compartidos para formar alianzas permanente en torno a una integración que construye herramientas institucionales al margen de organismos hemisféricos como la OEA (BernalMeza, 2013). Actualmente esta propuesta se refleja en las denominadas agendas “energética” y de “financiamiento”, propia del ALBA (Anillo energético y Banco del Sur) Esta visión se ha ido alojando paulatinamente en instituciones regionales que emergieron con un sello inconfundiblemente económico comercial, como MERCOSUR. En efecto, la perspectiva geopolítica y económica de éste exhibe diferencias de metas entre la política exterior de los venezolanos y los objetivos y mecanismos originales del bloque sudamericano tendientes al libre comercio al interior de una Unión Aduanera. Sin embargo, la alocución anti-imperialista desde el MERCOSUR no satisface a todos sus miembros. Aunque existen diferencias entre algunos Estado miembros de MERCOSUR y Estados Unidos en ciertos tópicos de su agenda externa, como fue el ALCA, también hay elementos de convergencia. De esta manera un bloque austral alineado con el discurso anti-Estados Unidos no aparece completamente viable. Porque incluso la impugnación del modelo así llamado neo-liberal puede llegar a marcar otra discrepancia, ya que aunque desde el MERCOSUR se ha previsto desarrollar sus dimensiones sociales y productivas, promoviendo una integración estratégica (Bizzozero,2008), no se ha renunciado a su carácter en torno al mercado común o a una unión aduanera que prosigue siendo el núcleo duro de un proceso de integración. Éste a lo más intenta armonizar los instrumentos de mercado con políticas más intervencionistas en materia social y productiva (Briceño, 2011: 69). El espacio centrípeto, ecléctico e intermedio del bloque es ocupado por Brasil, que impulsó la emergencia de la Comunidad Sudamericana de Naciones en 2004 y posteriormente la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) como alternativa al

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ALCA, y que actualmente alberga a doce países de América del Sur, incluyendo a Guyana y Surinam. Aunque tenía un alcance geográfico distinto al acuerdo patrocinado por Washington, su lógica era eminentemente comercial y cooperativa. De esta manera el origen de UNASUR estaba estrechamente vinculado al objetivo de liderazgo regional brasileño.

“Brasil optó por “preservar el MERCOSUR y, simultáneamente, construir espacios de integración regional en las áreas de la energía y la infraestructura física, incluyendo la creación de cadenas productivas”, UNASUR como “un espacio institucional que podría albergar esas nuevas modalidades de cooperación” (Soares de Lima, 2008:109).

A través de éste, Brasil intenta preservar los aspectos económicos de su proyecto expansivo que le confiere peso e influencia en el escenario mundial, manteniendo el estatus de su desarrollo industrial exportador que data de los sesenta, propendiendo a un incremento de la presencia de sus grandes empresas en América Latina (Giacalone, 2008: 25). Ideológicamente es una propuesta incluyente, es decir, abierta a gobiernos con diferentes orientaciones políticas, aunque con un horizonte sudamericano, que combina la armonización de programas y políticas con la promoción de materias de conexión territorial, infraestructura vial y portuaria, y energía. Desde otra perspectiva consideramos la creación de UNASUR y su consejo de Defensa Sudamericano, ambos proyectos construyen nuevas normas con efectos en la constitución de una identidad sudamericana reconocible teniendo en cuenta además la mayor prescindencia de EE.UU. (Álvarez y Ovando, 2010), lo que explicaría su apuesta por una autonomía relacional ¿Pero qué es este concepto?

Definiciones para el tipo autonómico En general, todo Estado-nación “para ser autónomo requiere: contar con un autodesarrollo; una autoconciencia de que se actúa con referencia a metas y propósitos propios; y una libertad de acción frente a los condicionamientos externos” (Tokatlián y Carvajal ,1995:8), subentendiéndose la dificultad y complejidad de concretarla en políticas

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exteriores, puesto que todo régimen internacional conformado por Estados naciones está sujeto a potencias centrales (repartidores supremos) y estados marginales (recipiendarios). De éste se deriva un juego que trae como resultado un mayor o menor margen de autonomía, lo que afecta a las estrategias de los respectivos Estados, fundamentalmente su proyecto nacional, modelo de desarrollo y las vinculaciones internacionales (Puig, 1980,1984; Bologna, 2008). Una primera aproximación a la autonomía la identifica con el derecho de un gobierno a ser independiente de estructuras de autoridad externas, del que se desprende el principio de no intervención o la libertad de operar sin la intromisión en los asuntos domésticos por parte de autoridad externa alguna (Rusell y Tokatlián, 2002:161). También se denomina a ésta visión clásica –westafaliana- y predominante de la autonomía en América Latina (Bernal-Mesa, 2005). De aquí se desprende el principio de autodeterminación de los pueblos, enunciado a finales del siglo XIX y asentado después de las Guerras Mundiales2. Enseguida, otra acepción se refiere a autonomía como una capacidad obtenida en un tiempo determinado por parte del Estado-nación. Ésta le permite articular y alcanzar metas políticas en forma independiente, ya sea en el ámbito doméstico como internacional (Colacrai, 1992; Rusell y Tokatlian, 2002). Esta capacidad facilita un proceso de toma de decisiones sin interferencias ni constreñimientos del exterior y el interior (Rusell y Tokatlian, 2001:162), pero siempre teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo (Puig, 1980). Una tercera la refrenda como uno de los intereses nacionales de los Estados, junto con la supervivencia y el bienestar económico (Rusell y Tokatlian, 2002:162). Para Alexander Wendt (2005) dichos intereses de todo Estado apuntan a los poderes causales que los predisponen a actuar de determinada manera. Su contenido, relevancia y jerarquía depende del contexto político y cultural dentro del que se formula la política exterior. Precisamente desde estas corrientes constructivistas de las Relaciones Internacionales, junto a las neo-marxistas, se procede a re-significar la categoría autonómica, considerada 2

No obstante, en la actualidad, marcada por nuevos debates en torno a la seguridad humana (García y Rodrigo, 2008), este principio (de “no injerencia”) rivaliza con otro emergente como “responsabilidad de proteger” , lo que da cuenta de cambios del sistema internacional en el contexto de posguerra fría que inciden notoriamente en la construcción gradual de las estrategias de autonomía presentes en la región.

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clave para comprender el comportamiento de la unidad estatal. Para Robert Cox (1994) el significado de autonomía se va transformando según las particularidades del marco para la acción en un determinado momento histórico. Según dicho autor “Este marco cambia con el tiempo y tiene la forma de una estructura histórica, una combinación particular de patrones de

pensamiento, condiciones materiales e instituciones humanas, que tiene cierta

coherencia entre sus elementos” 3. Del mismo modo, para Jaguaribe, una determinada concepción de autonomía depende de “un grado aceptable de congruencia y complementación entre los diversos regímenes societales, a saber (…), el de valores, el de participación, el poder y la propiedad” (Bologna, 2008:5). El cambio de este marco para la acción, tras el fin de la Guerra Fría, fue marcado por los siguientes rasgos: la globalización de sesgo neoliberal y el consenso o convergencia respecto a sus reformas; la crisis del socialismo y en general los macro-relatos; una integración más pragmática y selectiva con referencia al regionalismo abierto y la democratización de la mano de la protección de los derechos humanos y su proyección en los mecanismos regionales de integración a través de la denominada cláusula democrática (Tokatlián y Rusell, 2002:166). A lo anterior podemos agregar la geometría variable de la globalización en el sentido que operan al mismo tiempo procesos de inclusión y otros de exclusión, así como diversas oportunidades y amenazas para los actores participantes. Surge así una triada en el continente, que marca la década del 90, entre neoliberalismo, democracia representativa y respeto a los DD.HH, esta última en vista al reconocimiento y reparación a las víctimas de terrorismo de Estado emprendido en la dictaduras de la región. De esta manera, al tradicional liberalismo político se adiciona un hiper liberalismo económico. Sobre este punto el caso chileno, a menudo citado por la convergencia del régimen civil de corte electoral con apertura a los mercados y una nueva agenda política, puede ser ilustrativo respecto de la relevancia de los derechos humanos en su política exterior desde la recuperación del gobierno civil (Aranda y Morande, 2011). Sin embargo, este cuadro general latinoamericano comenzó a cambiar con el nuevo siglo: América Latina experimentó una crisis tanto de sus procesos de integración (Bizzozero, 2008; Bouzas, et al 2007) como del modelo de democracia liberal de 3

Citado por Tokatlián y Rusell, 2002:166-167)

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procedimientos (Alzugaray, 2009). Pensamos que a partir de dicha coyuntura se propicia una redefinición de las agendas exteriores y del significado de autonomía. Por supuesto que antes concurrieron otros elementos adicionales: la emergencia de modelos deliberativos y participativos de la democracia, patrocinados desde una nueva izquierda con proyección internacional desde gobiernos de corte popular, pero también a partir del renovado protagonismo de los movimientos sociales (Alzugaray,2009; Borón,2006). Dicho proyecto se vincula con propuestas sociales amplias de integración, discursivamente no estadocéntricas (aunque en la práctica), compatibles –como se señaló más arriba4- dentro de algunos aspectos ya sea con la doctrina de la autonomía heterodoxa de Puig como con la secesionista (Bernal-Meza, 2013). En este nuevo marco para la acción, la autonomía relacional “debe entenderse como la capacidad y disposición de un país para tomar decisiones con otros por voluntad propia y para hacer frente en forma conjunta a situaciones y procesos ocurridos dentro y fuera de sus fronteras” (Tokatlian y Rusell, 2002:176). Es decir, se trata de una estrategia que abandona la idea de autonomía como no injerencia y privilegia la colaboración y la cooperación sistemática entre los Estados latinoamericanos, con la idea de contribuir a la definición del sistema internacional guiado por el regionalismo abierto, la democratización, el respeto a los DD.HH, etc. De esta manera este nuevo concepto se vincularía a una visión constructivista de las Relaciones internacionales, pues se trataría de redefinir las normas constitutivas (Wendt, 2005; Salomón 2002) del sistema internacional a partir de estos nuevos valores institucionalizados por el aprendizaje que supone la participación en crecientes espacios multilaterales de deliberación. Para Tokatlian y Rusell (2002:179) “la defensa e incremento de los grados de autonomía de nuestros países no puede provenir hoy de políticas nacionales o subregionales de aislamiento, de autosuficiencia o de oposición”, si no de la activa participación de los países no hegemónicos, los cuales de forma concertada definirán los nuevos lineamientos de sistema internacional en torno a una mayor cooperación. En clave relacional, “autonomía como capacidad” se refiere a la “disposición de un país para actuar independientemente y en cooperación con otros, en forma competente,

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Ver nota al pie Nº 1

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comprometida y responsable” (Tokatlian y Rusell, 2002:180). Autonomía “Como interés”, en clave constructivista (Wendt, 2005; Hopf, 2003), “se funda en un nuevo patrón de actividad, una nueva estructura institucional y un nuevo sistema de ideas e identidades. Prácticas, instituciones, ideas e identidades se definen y desarrollan dentro de un marco de relaciones en que “el otro”, en vez de opuesto, comienza a ser parte integral de lo que uno es” (Tokatlian y Rusell, 2002:180). De esta manera, por ejemplo se apuntaría a la creación de una comunidad de seguridad (Adler y Barnett, 1998) en que los Estados compartan una identidad colectiva. Como veremos en un siguiente apartado, es lo que han hecho Argentina y Chile al constituir unan fuerza militar integrada.

En síntesis, como práctica, la autonomía relacional requiere creciente interacción, negociación y una participación activa en la elaboración de normas y reglas internacionales que apunten a facilitar la gobernabilidad regional, sobre todo las denominadas normas constitutivas; es decir, las que definen los principios que orientan la acción internacional. Así, la autonomía, ya no se definiría exclusivamente por el poder de un país para controlar procesos y acontecimientos externos sino por su capacidad para participar e influir eficazmente en los asuntos mundiales, sobre todo en organizaciones y regímenes internacionales de todo tipo. En este caso construyendo una identidad colectiva, sudamericana, en torno a la participación concertada de los países de la región en regímenes internacionales en construcción.

El caso de Chile: autonomía e inserción múltiple

El golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973 marcó una profunda transformación económica y política en Chile, que se manifestó fuertemente en su despliegue internacional (Muñoz, 1984:357). En el terreno económico, el modelo ISI y su proyección regional quedaron descartados en favor de la radical apertura del país a la economía mundial, pasando los militares y ciertos grupos tecnocráticos a ocupar un papel protagónico en ese escenario.

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La política exterior de Chile, que hasta ese momento se fundamentaba en vínculos internacionales basados en el régimen democrático (institucionalismo) y de respeto a los tratados internacionales (legalismo), pasó a estar subordinada a los requerimientos del nuevo proyecto neo conservador de transformación económica. Las consecuencias generadas a partir de la práctica del nuevo y dual régimen autoritario-neoliberal, socavaron las bases tradicionales de la política exterior chilena, llevando al país a importantes niveles de vulnerabilidad externa, lo que redundó en una situación de aislamiento político del régimen de Augusto Pinochet. El aislamiento político propio del régimen militar fue superado con el advenimiento del régimen civil aunque en líneas generales las orientaciones de la política exterior en materia económica preservó altos grados de continuidad con el ciclo anterior a 1990. A partir de dicho momento se genera una política exterior permanente en el tiempo, con alto consenso político en el liderazgo político chileno, estructurada en torno a ciertos principios fundamentales, como son la promoción de la democracia, el respeto de los derechos humanos y una activa participación en organismos multilaterales. Así se confirmó un modelo de apertura concertada al mundo, basado en las instituciones y reglas de la democracia liberal, los derechos humanos y el libre comercio. Posteriormente se comenzó a proyectar hacia el ámbito internacional la imagen del denominado “modelo chileno”, que aunaba el modelo económico liberal instaurado durante el régimen militar, con el sistema democrático que poco a poco se solidificaba en el país, en el contexto del proceso de transición. Junto a ello, se volvía paulatinamente también a un estilo civil-pragmático en la diplomacia chilena. En palabras de Myriam Colacrai y María Elena Lorenzini, con la vuelta de la democracia y su proceso de reinserción internacional, “Chile se define como un país mediano, no periférico, integrado al mundo y a la región, exitoso económicamente y estable desde el punto de vista político-institucional” ( Colacrai y Lorenzini,2005:47). Dese estas características, ¿cómo se entiende la estrategia de autonomía emprendida por Chile -en tanto país medio- desde su reinserción internacional tras el fin de la dictadura? En un escenario internacional marcado por una pugna permanente por el poder entre poderosos que se disputan la jerarquía mundial , en la postrimerías de la Guerra Fría, la heteronomía definiría la conducta de los actores menores del sistema (Escudé, 1992). A

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éstos les correspondería racionalizar pragmáticamente su falta de autonomía y capitalizar al máximo sus escasas y bastante ocasionales posibilidades de inserción menos subordinada y dependiente en la política mundial. Carlos Escudé (1992,1995) plantea así un realismo periférico a finales de la década de los 80. Éste señala que las políticas exteriores de los Estados periféricos suelen ser enmarcadas y ejecutadas de tal manera que el interés nacional se define en “términos de desarrollo”, la confrontación con las grandes potencias se evita, y la autonomía se entiende en términos de la los costos asociados al uso de esa libertad. En concreto una política exterior inspirada en el realismo periférico debería eliminar las confrontaciones políticas con las grandes potencias, acotar el ámbito de los enfrentamientos externos a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa con el bienestar y la base de poder del país. Así, la política exterior debe desplegarse, en clave utilitarista, a partir de un riguroso cálculo de costos y beneficios materiales asociados (Escudé, 1991). Los seguidores de esta mirada utilitarista de la autonomía, sobre todo los países del Cono Sur, plantean que los Estados deben prescindir de las presiones de las grandes potencias. ¿Cómo lo logran? En el caso de Chile: “Abogando por un pragmatismo que les permita promover los valores preeminentes de los países más desarrollados, avanzar en la consecución de sus valores centrales, disminuir el riesgo-país, mediante una conducta persuasiva y paciente, que resalte la diferencia entre el Cono Sur y el Tercer Mundo y que evite abrazar utopías tercermundistas.” (Witker, 2000:202). Iván Witker propuso forjar un realismo sub-regional inspirado en el realismo periférico, propuesto por Carlos Escudé, o criterio guía para los estados marginales, vulnerables y poco relevantes para los intereses vitales de los Estados centrales. Tratándose de un proceso “donde los países intervinientes mantengan y respeten los equilibrios que emanan de su poder especifico, de sus capacidades y potencialidades individuales”. (Witker, 2000:203). Consistiría en promover un realismo del más bajo perfil posible, que evite la confrontación, salvo en aquellos asuntos materiales asociados directamente a su bienestar y cuotas de poder.

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No obstante, como veremos a continuación, esta estrategia de autonomía en solitario fue disonante con el proceso de reintegración del continente que a todas luces requería un mayor compromiso con las estrategias de la región. Además, se le exigía el desafío de “articular una política regional con proyección de mediano y largo plazo, [que] debe abandonar su histórico “gatopardismo” que tan bien sintetiza la redefinición cosmética de la política vecinal de Chile hacia el norte (Ross, 2005:137) En este sentido, para Chile la plena inserción internacional se alcanzó complementado la apertura económica comercial –bajo un modelo de regionalismo abierto que permitía conciliar preferencias intrarregionales con un grado de apertura que facilitara el intercambio global con otras regiones- por medio de una activa participación en conferencias internacionales sobre seguridad internacional, medio ambiente, derechos humanos y desarrollo. La opción de Chile por el multilateralismo es una pieza cardinal de la política exterior, que promueve la existencia de reglas claras y disciplinas transparentes, avaladas por un sistema internacional que otorgue oportunidades a todos los actores. Desde esta perspectiva, apostando tímidamente por una autonomía relacional, el multilateralismo es una herramienta primordial que permite a los países de menor tamaño relativo incidir en los sucesos de la política mundial, más allá del tradicional balance de poder. Chile lo ha asumido firmemente como un activo participante de diversos grupos de orientación ideológica amplia como es el caso del G-77 más China. Esta apuesta por la autonomía relacional queda en evidencia en la justificación constructivista (pues enfatiza en el cambio de valores e ideas como posibilidad) que propuso Witker para el ingreso de Chile al MERCOSUR como miembro asociado:

“… una lectura renovada y específica de interés nacional (…) sostiene, por ejemplo, que, en democracia, el interés nacional podría ser un conjunto de prioridades compartidas con el resto del mundo, dentro de los que cabrían los Derechos Humanos y los valores democráticos, siempre y cuando la opinión pública se sienta identificada con ellos” (Witker, 2000: 127)

En efecto, la estrategia que aboga por valores compartidos, se entiende por la prioridad del espacio regional: Chile es parte de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y del Grupo de Río que decantó en la Comunidad de Estados Latinoamericanos

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y Caribeños (CELAC) -fundada en 2011 precisamente como eje articulador de posiciones a nivel regional-, y como miembro asociado del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Andina (CAN). Al mismo tiempo Chile es parte –junto a Colombia, México y Perú- de la Alianza del Pacífico, un bloque orientado a la coordinación de Estados con políticas económicas liberales con crecientes intereses en el Pacífico. Desde dicha base latinoamericana se ha comprometido con la región en instancias como la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH). Es decir en el plano regional no se renuncia a la integración si no que se le asigna un lugar prioritario, aunque no excluyente con esquemas extra-regionales de integración. La política exterior de Chile de inserción política e integración económica múltiple, tiene su expresión más cercana en su proyección latinoamericana. Este proceso de reinserción internacional con un acento regional se dio en el marco de un profundo proceso de convergencia entre los países del Cono Sur, particularmente del ABC (Argentina, Brasil y Chile). Chile adhirió al proyecto argentino-brasileño de MERCOSUR, aunque con carácter de asociado por las condicionantes de su inserción económica múltiple. Efectivamente las concepciones integracionistas de Chile derivaron en fórmulas más pragmáticas vinculadas con el concepto del regionalismo abierto. La Concertación entonces articuló una política comercial estrechamente vinculada con la política exterior, y sustentada en la referida apertura al mundo. En este contexto la vinculación con América Latina obedece a una estrategia de inserción política y económica de carácter global, que responde al interés chileno por fomentar un entorno regional estable para el comercio que permita, entre otros aspectos, plantear a Chile como un puente estratégico entre el Océano Atlántico y el Pacífico. También, la orientación hacia la región se explica por el interés chileno por mejorar la manera en que se lleva a cabo la inserción internacional, en lo referido al avance hacia una segunda fase exportadora. Es decir, la estrategia comercial chilena se ha orientado hacia los mercados de la región, en tanto el intercambio con estos países implica el posicionamiento de productos chilenos de mayor valor agregado. En esta línea, el país ha intentado reforzar los elementos de su capacidad productiva que implican el fortalecimiento de la industria manufacturera, potenciando la exportación de productos de mayor sofisticación en su elaboración.

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Respecto a la relación vecinal ha tenido altibajos desde el nuevo siglo. En el caso de Perú, las relaciones fueron afectadas por la interposición de la demanda peruana ante los tribunales de La Haya por la delimitación marítima durante la segunda administración de Alan García, el año 2009. En tanto que con Bolivia la novedad estuvo radicada, en la experimentación de un intenso diálogo político. Por primera vez en décadas, las máximas autoridades de ambos países emprendían un diálogo sin exclusiones temáticas, lo que devino en una mejoría relacional al menos en el ámbito de las declaraciones públicas. Pero sin lugar a dudas la mayor convergencia se ha experimentado entre Argentina y Chile, a pesar de ciertos episodios en sentido contrarios. Finalmente cabe destacar el compromiso de Santiago con soluciones políticas en los conflictos regionales. En esta línea Chile participa desde 2012 como acompañante, junto con Venezuela, del proceso de diálogo entre autoridades colombianas y dirigentes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), que tiene a Cuba y a Noruega como garantes.

La Política Exterior Argentina y el papel de Chile

Desde la recuperación del régimen civil en Argentina dicho Estado ha basculado entre Estados Unidos y Brasil. Como señala Simonoff: “A lo largo de estos treinta años, la política exterior argentina ha construido una estructura triangular en donde sus principales variantes son las relaciones con Washington y Brasilia. El balanceo que realizó la Argentina entre estos dos polos fue producto de las innovaciones ocurridas en el primer gobierno democrático: el giro realista hacia los Estados Unidos y la política de cooperación hacia los vecinos que permitieron buscar márgenes de maniobra en el escenario internacional” (Simonoff 2013)

En consecuencia la integración regional propuesta por Argentina, también puede leerse en clave autonomía relacional y la superación paulatina de la propuesta

de

autonomía utilitarista propuesta por Escudé (1995) para la política exterior de Menem. Así es como dicha política tuvo al MERCOSUR como actor central que en la actualidad retorna a sus raíces comerciales mediante la aprobación de un Código Aduanero para 2011,

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sin olvidar sus dimensiones políticas como quedó claro en la crisis política paraguaya de 2012 en el que el bloque suspendió al nuevo Presidente Franco de participar en sus organismos deliberativos. Sin embargo en esta continuidad han existidos cambios. Hacia 1991 Los gobiernos de Patricio Aylwin y Carlos Menem sellaron un compromiso político y económico mediante la suscripción de la “Declaración Presidencial Conjunta Argentino-Chilena”, cuya meta era la consolidación de una ‘frontera de paz’, y adicionalmente, regular el comercio y suministro de gas a través de la firma del Acuerdo de Complementación Económica Nº 16 (ACE 16), respectivamente Durante la década del gobierno de Menem había intentado conciliar su prioridad del MERCOSUR con una relación integrativa comercial hacia Chile, insistiendo en la incorporación chilena al bloque regional. Aunque las ampliaciones del acuerdo austral tenían como complemento contrarrestar la gravitación de Brasilia en el bloque hacia el cambio de siglo era evidente el peso brasileño. La sintonía económica comercial argentino chilena permitieron concluir el siglo XX en una atmosfera cooperativa entre los dos países. La interlocución política en clave constructivista fue apuntalada por la aplicación de mecanismos concretos tales como: las Cumbres Presidenciales, las Reuniones 2+2 (ministro de Relaciones Exteriores y Defensa) y los Comités de Frontera (más tarde conocidos como Comités de Integración), etc. Como correlato la cooperación en materia de defensa se hizo efectiva. El punto más alto se vivió durante la cumbre presidencial del 19 de mayo de 2000 que anunció el mutuo reconocimiento de Argentina y Chile como aliados estratégicos. Las Políticas Exteriores de ambos Estado, tuvieron un nuevo desafío con posterioridad al 11 de septiembre de 2001. Argentina evitó un compromiso directo con las directrices de Washington tendientes a la primacía en la seguridad en la agenda y el reflotamiento del unipolarismo. En su lugar – en clave comunidades de seguridad, fueron propuestos mecanismos de corte multilateral que contemplaban la participación en misiones de paz. En la disyuntiva planteada por la Guerra contra el Terrorismo, Argentina reforzó su papel regional, alineándose con la estrategia brasileña, sin cortar los vínculos con la potencia global. En consecuencia se abrieron mayores oportunidades para una política argentina más autonómica en coordinación con Brasil y el bloque MERCOSUR

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respondiendo, como se ha insistido, a la denominada autonomía relacional (Tokatlian y Rusell, 2002). Así quedó claro con la intervención en la MINUSTAH en Haití y en las diversas crisis políticas que experimentó el Cono Sur. La aportación de tropas en la isla de El Caribe puede leerse como un reflotamiento del “ABC”. Chile aunque concordante con su estrategia de aperturismo negociado, insistía en alcanzar un TLC con Estados Unidos, lo que no fue óbice para que Santiago manifestara una posición negativa a un ataque a Irak en 2003. La negativa de Chile para autorizar la intervención norteamericana en Irak en el seno de Naciones Unidas reinició un ciclo de coincidencias con Argentina, aunque como señaló María Elena Lorenzini “esto fue una simple coincidencia puesto que no tuvo lugar un proceso previo de concertación y coordinación de política.” (2011: 177). Pero también existieron ciertos desencuentros entre los vecinos australes que comenzaron con la crisis del gas de de 2004. Ello se tradujo en un duro revés a la relación bilateral basada primordialmente en la integración comercial. El episodio dio comienzo en el primer semestre de 2004 cuando el gobierno de Néstor Kirchner decidió, unilateralmente, reducir el volumen del suministro del hidrocarburo5. Por medio de dicho acto Kichner buscaba garantizar el abastecimiento doméstico de gas frente a un progresivo aumento de la demanda. El Presidente Lagos reaccionó por medio de la Canciller Soledad Alvear, quien dirigió una Nota Diplomática de Protesta en la que solicitaba la revisión de las decisiones de la Secretaría de Energía argentina para aportar certidumbre en el suministro de gas. Simultáneamente, Argentina alcanzó un acuerdo con Bolivia, aceptando la condición de La Paz para ‘no enviar ni una sola molécula de gas boliviano a Chile’. Santiago lo interpretó como gesto poco cordial. A pesar que los mecanismos de las cumbres intentaron salvaguardar la relación bilateral nuevos episodios se agregaron6: a mediados de 2006 se produjo otro aumento en 5

Éste es el Segundo Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Económica N° 16 firmado en 1991. Cabe señalar que fue reemplazado por el Protocolo Sustitutivo del Protocolo N° 2 firmado en 1995. 6 Otro obstáculo en la relación ha sido el Caso Apablaza. Ciudadano chileno acusado de la autoría intelectual del asesinato en 1990 del senador Jaime Guzmán, líder de la UDI, partido de oposición política de la época. En noviembre de 2004 fue detenido en Argentina por petición de la Corte Suprema de Chile que, además

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los precios de las exportaciones de gas argentino a Chile, seguidos por recortes más agudos en 2007. Entonces Chile apostó a buscar proveedores alternativos de gas natural licuado (GNL), para abaratar los costos. En síntesis, la crisis del gas afectó la confianza, puso una cuota de incertidumbre y evidenció el rol crucial de una buena comunicación para administrar las percepciones (Lorenzini, 2011). Un cambio estructural y de las mentalidades –en clave cosntructivista en lo referido a nuevas normas constitutivas como la responsabilidad de proteger- acaeció con la constitución de la Fuerza de Paz Conjunta y Combinada (FPCC) ‘Cruz del Sur’ cuyo principal objetivo sería la participación en Operaciones de Mantemiento de la Paz (OMP) bajo responsabilidad de Naciones Unidas. Las primeras ideas al respecto se expresaron en abril de 2006 al anunciarse oficialmente la creación de un Estado Mayor Conjunto de la Fuerza Binacional. Argentina y Chile consideraron que ‘Cruz del Sur’ era un valioso aporte al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional en el escenario multilateral, además de un progreso sustancial en la integración binacional en la defensa y seguridad. Posteriormente los Presidentes Kichner y Bachelet con ocasión de la reunión bilateral “2+2” (con los Cancilleres Jorge Taiana y Alejandro Foxley y las Ministras de Defensa, Nilda Garré y Vivianne Blanlot) de diciembre de 2006, anunciaron la entrada en operación de la fuerza binacional combinada. Según describe Simonoff:

“…Se trata de la primera experiencia de integración entre fuerzas armadas que, en este caso, tendrá por cometido la conformación de una fuerza militar disponible para misiones internacionales de paz de las Naciones Unidas. La fuerza Cruz del Sur actuará bajo mandato de la ONU y conforme a los parámetros y procedimientos del Sistema UNSAS (United Nations Stand-By Arragement System).” (Simonoff et al. 2007) solicitaba la extradición para ser juzgado en su territorio. El imputado reclamó la calidad de ‘refugiado’. La Corte Suprema de Justicia argentina en 2007 decidió hacer un paréntesis hasta que se resolviera si se le otorgaba o no la condición de refugiado. El 14 de septiembre de 2010 la Corte Suprema argentina concedió la extradición de Apablaza al gobierno de Chile. Conforme al procedimiento y sus facultades, el gobierno argentino solicita a la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE) que evaluara si procedía o no conceder el carácter de refugiado a Apablaza. El CONARE resolvió reconocerlo como ‘refugiado’, dejando sin efecto la extradición. El gobierno argentino consideró que el pedido de extradición del ex líder del FPMR podría cuestionar la política de Derechos Humanos inaugurada por Néstor Kirchner. Al igual que la ‘crisis del gas’, el ‘caso Apablaza’ incidió negativamente sobre la relación bilateral, reduciendo la confianza .

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Se trataba de un hecho inédito que la Argentina alcanzara este tipo de vínculo con Chile, que ni siquiera tiene con su socio principal, Brasil. Los gobiernos argentinos y chilenos posteriores prosiguieron dicho derrotero de concertación. La administración de Michelle Bachelet se mostró particularmente activa en la profundización del diálogo político con Argentina y con Perú, lo que se tradujo en el primer caso en la des-gasificación de las relaciones. La asunción de la actual Presidenta de Argentina Cristina Fernández reforzó la interlocución política por medio de una relación expedita entre las Presidentas de ambos Estados,: y que tuvo un punto destacado durante la crisis de Bolivia en septiembre de 2008, en la que las dos Jefas de Estado colaboraron la reunión extraordinaria de UNASUR que coordinó la respuesta a los autonomistas bolivianos7. Un primer encuentro entre ambas, si descontamos la asunción, se verificó en Punta Arenas. Fue la primera visita oficial de la mandataria argentina a Chile, en el marco del trigésimo aniversario del inicio de la mediación de Juan Pablo II en el conflicto del Beagle. En la Declaración de Puntas Arenas, las Jefas de Estado reiteraron el modelo de integración estratégica que orientaba la relación binacional de acuerdo a ciertos principios y valores como son la democracia, paz, Derechos Humanos, justicia social y desarrollo integral y sustentable (Declaración de Punta Arenas, 2008: 1). Adicionalmente fue organizada una Comisión Binacional de Comercio, Inversiones y Relaciones Económicas para propiciar el más alto nivel de diálogo en temas económicos. Las funciones de grupo fueron delimitados en el Memorándum de Entedimiento entre ambos países del 4 de diciembre de 2008. Entre otras destaca la ejecución de actividades conjuntas de promoción e incentivo del comercio y las inversiones por medio de la planaficacion a largo plazo. En dicho espíritu de colaboración, anunciaron el inicio de las

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Al respecto cabe consignar que UNASUR jugó un papel proactivo y menos gradual que la OEA en las crisis de Boliviana (2008), Ecuador (2010) y Paraguay (2012). Sólo tuvo un perfil menos nítido en la crisis de Honduras (2011), aunque no correspondía a su espacio regional.

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negociaciones para elaborar un nuevo Acuerdo Complementario al Tratado de Paz y Amistad. Dicha voluntad se concretó en octubre de 2009 cuando las Jefas de Estado de Argentina y Chile firmaron el Tratado de Maipú de Integración y Cooperación que pasó a ser el nuevo marco en la dinámica de integración bilateral. De esta manera Argentina privilegió un grado de interacción política con Chile, de reuniones intergubernamentales regulares, sólo comparable con el vínculo con Brasil (con cierto grado de institucionalización a través de las Cumbres Presidenciales Anuales, de las reuniones de los Ministerios de Defensa y Relaciones Exteriores ya referidas-, del Comité Permanente de Seguridad, los Comités de Integración, las reuniones de Cancilleres, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Consejo Empresarial Binacional Permanente y la Comisión Binacional de Cooperación Económica e Integración Física.). Los primeros objetivos de este tipo de interrelación apuntaron al terreno de la conectividad física. A pesar de lo anterior los intercambios comerciales entre ambos Estados exhibieron un número decreciente, reduciéndose a la mitad en 2011, como resultado de las transformaciones de los lineamientos de inserción internacional argentina inauguradas hacia el cierre de siglo. Por ese entonces la economía argentina había experimentado una sustancial contracción de tamaño que potenció la oferta de energía hacia el exterior. Con la reactivación del nuevo siglo Argentina volvió a depender del suministro energético externo para sostener su crecimiento. Pero el Tratado de Maipú de Integración y Cooperación no sólo se dedicó a las clásicas cuestiones del Estado o el Mercado, también atendió a una agenda social amplia al proveer de Orientaciones Pedagógicas y Propuestas Didácticas para la elaboración de un programa intitulado ‘Nueva Ciudadanía, Cultura de Paz e Integración-, a la vez que integraba medidas que beneficiaran la libre circulación y residencia de nacionales en los territorios de ambas partes. Complementariamente se declaró la intención de armonizar las legislaciones de migraciones y previsión social y fue adoptado el principio de asistencia y protección consular mutua. Un proyecto ambicioso que incluyó a la Sociedad Civil: una integración desde arriba y desde abajo, que tenía al Estados de ambos lados de la frontera su principal promotor.

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CONCLUSIONES

Desde una lógica cooperativa, la instalación de cierta autonomía relacional como objetivo sugiere la capacidad y disposición del “nosotros” para integrarse, pero que no obstante, en dos décadas no había logrado consolidar una identidad colectiva y compartida en torno a los valores que la orientaban. Lo anterior dado que ese “nosotros” no cuajo entre las distintas orientaciones ideológicas que despuntaron en el continente con sus diversas expresiones en política exterior: una agenda económica liberal de la integración versus otra pos liberal de corte multidimensional con énfasis en la equidad y en la institucionalización de políticas regionales. No obstante, Chile y Argentina, habiendo superado paulatinamente estrategias de autonomía en solitario, siguiendo las propuesta de Escudé y la variante de Witker, comienzan a converger a partir de expeditas relaciones bilaterales proclives a una integración regional, sobre todo en lo referido al MERCOSUR político. Pese a sus diferentes orientaciones ideológicas hacia la región, las políticas exteriores de Argentina Y Chile han podido converger en una serie de iniciativas de cooperación inéditas, no contempladas por décadas. Si bien en América Latina estaría surgiendo un sistema de relacionamientos dispares; es decir, en el que prevalecen papeles divergentes de gran importancia respecto a sus posiciones y estrategias de inserción internacional, que repercuten en sus acciones y respuestas hacia el escenario internacional (Kehoane, 2002:15). Dicha dinámica genera una serie de problemas asociados a la comunicación y conocimiento que brindan las instituciones internacionales en

que participan,

lo que no es óbice para explorar

mecanismos de convergencia entre Estados que siguen estrategias diversas. El caso de Argentina y Chile sería un ejemplo. Chile se ubica en uno de los extremos de los modelos de inserción latinoamericana al empezar el siglo XXI, abogando por la inserción plena a la economía mundial La otra cara de la moneda de cierta forma se identifica con el proceso político argentino: la

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especificidad política nacional que influye en los distintos objetivos nacionales y establece las condiciones de desarrollo dentro de los procesos de integración regionales. Esta estrategia se aproxima a la del bloque de Estados encabezados por Venezuela, sintonizando más en el país trasandino. Con todo, la política vecinal coincidente de Argentina y Chile en clave relacional se manifiesta en una creciente cooperación en distintas materias, principalmente en las estrategias convergentes de paz y estabilidad internacional. Como hemos señalado, estos Estados han actuado de manera conjunta en misiones de observadores militares, siendo la última la iniciativa conjunta binacional, CRUZ DEL SUR. Esta tendencia se manifestó en una ostensible baja en los niveles de conflicto y beligerancia entre los países del Cono Sur, donde el proceso de concertación y formación de redes cooperativas va dejando gradualmente atrás las desconfianzas entre los países del Cono. Finalmente esta convergencia de autonomías, pese a sus diferencias hacia la región, les ha permitido a Chile y Argentina encarar desafíos regionales y bilaterales prescindiendo hasta cierto punto de presiones globales y sosteniendo una cooperación inédita hace unas décadas, cuando la autonomía era una preocupación aislada y de cada Estado.

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