ESTADO Y HACIENDA PÚBLICA EN COLOMBIA

IN MEMORIAM

PRESENTACION

Capítulo 1 PRIMERA ADMINISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

1.1 LA CRISIS

1.2 LOS RETOS

1.3 LAS FUENTES DE INSPIRACION

1.4 AMIGOS Y ENEMIGOS DE LA DOCTRINA LOPISTA

1.5 EL PROGRAMA DE GOBIERNO

1.5.1 La Reforma Constitucional: la batalla ideológica 1.5.2 La ley de tierras

1.6 QUE PAGUEN LAS CLASES PUDIENTES

1.7 PAZ Y MODERNIZACION

1.7.1 Las vicisitudes del Fomento 1.7.2 Educar a un pueblo sano

1.8 EL EPILOGO DE LAS REFORMAS

Capítulo 2 LOS GOBIERNOS DE LOS AÑOS 1938 A 1950 LOS GREMIOS AL PODER EDUARDO SANTOS, MODERACIÓN: ALFONSO LÓPEZ, DIFICULTADES; MARIANO

OSPINA, CRISIS

2.1 EDUARDO SANTOS: AMIGO DE MIS AMIGOS

2.1.1 Las Negociaciones en Torno a la Deuda Externa 2.1.2 La Política Cafetera 2.1.3Fomento a la Producción Nacional 2.1.4 Devaluación Particular 2.1.5 El Déficit Fiscal: de Malvado a Benefactor 2.1.6 La Política Social

2.2 ALFONSO LÓPEZ PUMAREJO: DEMASIADOS ENEMIGOS 2.2.1 El Ajuste a los Empresarios 2.2.2 Itinerario de la Oposición contra López 2.2.3 Alberto Lleras: la Reconciliación con las Elites.

2.3 MARIANO OSPINA PEREZ: LAS ELITES PERDIERON EL CONTROL

2.3.1 Optimismo Infundado 2.3.2 Presupuesto Expansionista 2.3.3 Derrumbe de la Unión Nacional 2.3.4 Intento de una Política más Social

Capítulo 3 LAUREANO GÓMEZ Y GUSTAVO ROJAS PINILLA LA ACCIDENTADA TRANSICION

3.1 LOS FOROS INTERNACIONALES 1944 - 1948 LA VOZ DE LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

3.1.1 Conferencia de Chapultepec 3.1.2 Conferencia de la habana 3.1.3 Conferencia panamericana de Bogotá

3.1.4 Después del Bogotazo

3.2 LAUREANO GOMEZ: BUSCANDO AMIGOS EN EL MAS ALLA

3.2.1 Misión Del Banco Mundial 3.2.2 Control de la inflación 3.2.3 Devaluación 3.2.4 Reforma del banco de la republica 3.2.5 Beneficios al capital extranjero 3.2.6 Gasto público: vías y seguridad 3.2.7 Régimen insostenible 3.2.8 Caída del Régimen

3.3 ASCENSO Y DESCENSO GUSTAVO ROJAS PINILLA

3.3.1 Ascenso 3.3.2 Medicina tributaria 3.3.3 Comienza la crisis 3.3.4 Las fricciones se intensifican 3.3.5 Se profundiza la crisis 3.3.6 Expansión del gasto publico 3.3.7 Cae el telón

Capítulo 4 EL PRIMER GOBIERNO DEL FRENTE NACIONAL

4.1 COMIENZO DEL FRENTE NACIONAL

4.2 ALBERTO LLERAS CAMARGO: LA ORGANIZACION DE UN NUEVO ESTADO

4.3 LA PLANEACION

4.4 BREVE ENCUENTRO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y LATINOAMERICA

4.4.1 Antecedentes

4.5 REFORMAS

4.5.1 La Reforma Agraria 4.5.2 La Reforma Tributaria

4.6 LA POLITICA ECONOMICA

4.6.1 La Junta Militar 4.6.2 Alberto Lleras Camargo

Capítulo 5 HACIA EL LIBERALISMO ECONOMICO

5.1 GUILLERMO LEON VALENCIA: ENTRE LA ESPADA Y LA PARED

5.1.1 La Devaluación

5.2 CARLOS LLERAS RESTREPO: RACIONALIZACION DEL APARATO ESTATAL

5.2.1 El Surgimiento de la Tecnocracia

5.3 MISAEL PASTRANA BORRERO Y ALFONSO LOPEZ MICHELSEN: MAS MERCADO Y MENOS INTERVENCIONISMO

5.3.1 Bonanza Cafetera

5.4 JULIO CESAR TURBAY AYALA: AUGE DEL ENDEUDAMIENTO Y CRISIS MORAL

5.5 BELISARIO BETANCUR: PROCESO DE PAZ Y AJUSTE ECONOMICO

5.5.1 Negociación Externa 5.5.2 Negociación Interna

5.6 VIRGILIO BARCO VARGAS: APERTURA EN MEDIO DE LA GUERRA

5.6.1 Las Dificultades de Última Hora

IN MEMORIAM

La Contraloría General de la República quiere dedicar esta investigación a la memoria del Profesor Lauchlin Currie, fallecido el 23 de diciembre de 1993.

Lauchlin Currie ha dejado una huella profunda en el pensamiento social y económico del país y ha sido protagonista principal en pasajes cruciales de la política económica nacional, como se puede apreciar a lo largo de este trabajo.

Llegó a Colombia en julio de 1949 presidiendo una misión del Banco Mundial, la primera de su tipo en el planeta. El informe de la misión Currie1 fue el primer Plan de Desarrollo del país, y su ejecución el comienzo del proceso de modernización de la economía colombiana.

El Plan Currie insistió en dos elementos que, en mi concepto, resultaron claves en el proceso: la construcción de vías que integraran el mercado nacional y la expansión del servicio eléctrico.

El Profesor logró convencer al país de su importancia, a pesar de las resistencias internas que encontró, especialmente en los políticos y terratenientes regionales, quienes se oponían a la construcción de troncales y vías férreas que permitieran la integración nacional, porque de esta forma se minaba el control que ejercían sobre el poder local.

Hoy, cuando el territorio nacional está integrado y electrificado, no se aprecia con facilidad la contribución de estos servicios al desarrollo. Sin embargo, si imagináramos lo que sería del país si careciéramos de ellos, no sería difícil concluir que continuaríamos siendo la economía campesina de entonces, en la cual los beneficios del progreso económico serían el privilegio de unos pocos.

1

."Bases de un Programa de Fomento para Colombia. Informe de una Misión dirigida por Lauchlin Currie y auspiciada por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento en colaboración con el Gobierno de Colombia". 2ª Ed., Bogotá, Ed. Banco de la República, 1951.

Currie tenía una visión del desarrollo que no se quedaba en la expansión de la riqueza material. Fue por iniciativa suya que la misión que presidió incluyó los temas sociales. Ello no estaba en las intenciones originales del Banco Mundial cuando la estaba diseñando.

El Banco en ese entonces no consideraba posible el financiamiento de programas de carácter social, pues si bien era una institución de fomento, esto no implicaba que perdiera su condición de organismo bancario en el sentido que los recursos debían ser aplicados a proyectos que tuvieran la rentabilidad financiera necesaria para recuperar la inversión (el Banco posteriormente abandonó este criterio).

Por esta razón, el Profesor Currie rompió relaciones con el organismo crediticio. Sucedió, como se narra en el capítulo tercero del libro, cuando el Banco se negó a atender su solicitud de financiar la construcción del acueducto de Barranquilla, en 1951.

La respuesta del vicepresidente del Banco, Robert Garner, a la solicitud del Profesor, fue "¡Maldita sea! Lauch, no podemos ocuparnos en cosas como educación y salud ¡somos un banco!"2. Currie no tuvo ningún inconveniente para tomar un sendero propio cuando se dio cuenta que la forma como el Banco Mundial concebía el desarrollo (en ese entonces) difería de la suya.

Este incidente sirve para mostrarnos la visión social que el tenía del desarrollo, pero más que eso, para enseñarnos que era consecuente con sus convicciones. No tuvieron razón quienes en el pasado intentaron calificarlo de vocero de intereses extraños al país. Tales críticos, además, desconocieron (probablemente a consciencia) que cuando el profesor estaba presidiendo la misión era víctima de la persecución de la extrema derecha norteamericana en la oscura época del macartismo. Por esta razón debió renunciar a su nacionalidad estadounidense.

Lauchlin Currie siempre fue fiel a sus convicciones, aún si sus ideas generaban resistencias, como sucedió con la política agropecuaria. En el informe de la misión propuso desplazar una parte de la población rural hacia las ciudades y criticó la política orientada a retener el campesino por medio del apoyo a la agricultura tradicional, pero encontró con la oposición de la mayoría de los economistas y políticos, quienes vieron con temor un cambio brusco en la estructura social y económica cuyas consecuencias podían ser impredecibles.

2

Sandilands, Roger. "Vida y política económica de Lauchlin Currie", 1990 (1ªed inglés 1990), Legis, Colombia. Pg. 162.

Su propuesta era la consecuencia del diagnóstico que la misión Currie recogía de la economía colombiana, según el cual el 70% de la población total estaba en el campo, donde la productividad de la mano de obra era extremadamente baja; a su vez, se registraba una migración constante hacia las ciudades donde la productividad. Este fenómeno era el resultado de las fuerzas del mercado que impulsaban una relocalización de la mano de obra hacia donde la eficiencia era mayor.

En este sentido -y esa era la propuesta del Profesor- debía permitirse que el proceso siguiera su curso, y dirigir la política a fortalecer un ambicioso programa de urbanización. Esa era la dirección que tomaban el progreso y el desarrollo económico, y había que facilitar el camino.

El punto de vista de los opositores al profesor prevaleció durante las décadas de los años cincuenta y sesenta. Un pasaje álgido del debate sucedió en 1961 cuando se enfrentaron dos propuestas de Plan de Desarrollo: la de Currie, conocida como "Operación Colombia", y la de la CEPAL, llamada Plan Decenal. Esta última continuaba con el enfoque convencional sobre el desarrollo agropecuario.

En Operación Colombia el profesor Currie señalaba que la mayoría de la población campesina estaba concentrada en parcelas muy pequeñas, donde los métodos eran rudimentarios y la producción no se destinaba al mercado, sino al autoconsumo. Así mismo, el mercado nacional era abastecido por un pequeño grupo de parcelas más grandes, más intensivas en capital y con métodos de producción más modernos.

La concentración campesina en minifundios de baja productividad no sólo era un obstáculo para el desarrollo, sino que además substraía de la demanda efectiva a la mayor parte de la población. Lo mismo sucedía con los grupos humanos que habían sido desplazados a los barrios marginales de las ciudades, los cuales no encontraban un trabajo remunerativo, mientras que por otro lado había una notoria escasez de bienes y servicios no agropecuarios.

Se presentaba la paradoja de la existencia del recurso humano para expandir la producción no agrícola, recurso que a su vez era la demanda potencial para la realización de esta producción, repitiéndose así las condiciones que treinta años el profesor había observado en la economía norteamericana (cuando era asesor del gobierno de Roosevelt) y que lo llevaron a participar en la formulación y ejecución de la política del New Deal.

El New Deal permitió que los Estados Unidos salieran de la profunda recesión de comienzos de los años treinta. Lo que Currie planteó en ese entonces era que había que permitir una expansión del gasto público y privado de manera que pudiera crearse la demanda necesaria que le diera salida a la producción que no podía ser vendida. Este planteamiento, posteriormente formalizado por Keynes, fue el principio central de la escuela de pensamiento económico que él creó.

En Operación Colombia Currie añadía que en el caso colombiano la demanda no podía ser estimulada mediante una política fiscal expansiva mientras no se buscara un aumento en la producción de bienes no agropecuarios, porque de lo contrario dicha demanda se traduciría en presiones inflacionarias debido a la inelasticidad de la producción agropecuaria. Adicionalmente, se agravarían los problemas de balanza de pagos.

Pero además del razonamiento teórico que lo llevaba recomendar un modelo de desarrollo basado en la expansión de la producción urbana (no agropecuaria), sus conclusiones eran el resultado de su experiencia personal. Y no solamente porque había conocido las condiciones de miseria y atraso del campo en los diversos estudios sobre diferentes regiones como Caldas, la Costa Atlántica, el Meta y los valles del Magdalena y el Sinú, sino porque además él mismo había experimentado en carne propia los obstáculos y virtudes del trabajo agropecuario.

El profesor Currie se dedicó a la ganadería cuando se retiró de la asesoría económica, en 1953. Lo hizo para demostrarse a sí mismo que era posible obtener niveles de productividad altos en el campo colombiano. La demostración sobrepasó sus expectativas: su granja se ganó, por tres años consecutivos, el premio como el hato de Holstein de mayor productividad lechera del país. Sandilands nos cuenta que "desconcertó a la Asociación Holstein de Colombia al lograr que sus vacas, de raza inferior, produjeran ¡mayor cantidad de leche!"3.

Y no era que Currie gozara de condiciones excepcionales o de inversiones masivas de capital. En el municipio de Albán compró una granja -en muy mal estado- de 65 hectáreas, de las cuales más de las dos terceras partes no era cultivable. Con una dedicación casi que religiosa fue desarrollando gradualmente el hato ganadero más eficiente de Colombia, a pesar que empleaba equipo de segunda mano. Tampoco utilizaba mano de obra especializada: contrataba como trabajadores campesinos de la región, y aunque no sabían leer ni escribir, aprendían sin mayores dificultades las técnicas utilizadas en la granja. Sin

3

ibid, pag 183.

embargo el observó, como una ratificación de lo que había sostenido durante varios años, que la aspiración de los muchachos que trabajaban en su finca era marcharse para la gran ciudad4.

Todas estas experiencias, junto con la reflexión teórica, enriquecieron las propuestas en Operación Colombia, las cuales eran fruto de un análisis y un diagnóstico riguroso, por encima de cualquier interés particular. No sucedía lo mismo con una parte de sus opositores, quienes temían que el cambio en el orden económico y social que él proponía pudiera afectar su dominio político. En particular le tenían miedo a las barriadas urbanas que habían sido la cuna del gaitanismo, y que podían darle vida al movimiento que el derrocado general Gustavo Rojas Pinilla estaba promoviendo, el anapismo. Prevalecieron los temores de quienes pensaban que el programa de Currie podía provocar un cambio que escaparía al control de las instituciones. El presidente Alberto Lleras Camargo (1958-62) debió descartar la propuesta de Currie, a pesar que se la había solicitado personalmente, y que profesaba por el Profesor admiración y cariño (fue Lleras Camargo quien le ofreció la nacionalidad colombiana).

Fueron los hechos los que le dieron la razón al Profesor: las crecientes masas urbanas de los barrios marginales de las grandes ciudades (las que no querían reconocer los opositores de Currie y que fueron marginadas de forma explícita del proceso de desarrollo económico) le quitaron el respaldo electoral al candidato del Frente Nacional para el período presidencial de 1970-74. Dicho candidato pudo lograr una mayoría muy reducida apelando a los sectores rurales controlados por la maquinaria oficial y a la clase media. El control social que ejercían instituciones frentenacionalistas estuvo a punto de naufragar.

Y el gobierno del Frente Nacional, que se inauguró en 1970, debió llamar al Profesor para que le colaborara en el diseño de su política económica. Se reconocía que había tenido la razón, y se le daba la oportunidad para que materializara sus propuestas. Así fue como nació el Plan de Desarrollo conocido como "Las Cuatro Estrategias".

Para entonces el Profesor había madurado su visión sobre el desarrollo económico. En los diez años que habían transcurrido desde la Operación Colombia de 1961 el Profesor había retornado a la academia para reflexionar sobre sus experiencias, y sobre las controversias que habían despertado sus propuestas. En 1966 publicó el libro "Desarrollo Económico Acelerado" 5/ donde hacía un esfuerzo por presentar de forma coherente su teoría del desarrollo. No se quedó allí. Fue a la academia para debatir su propuesta.

4 5

ibidem "Accelerating Development: the Necessity and Means", 1966, Mc Graw-Hill, Nueva York.

Pasó por las universidades de los Andes, Nacional, Simón Fraser (Canadá), Michigan y Oxford (EE.UU.).

Cuando en 1971 se enfrentó a la tarea de formular un Plan de Desarrollo, esta vez con la certeza que iba ser ejecutado, tenía una concepción formada sobre el desarrollo. Formada con la experiencia, con el estudio, con el trabajo riguroso y disciplinado, y sobre todo (como lo señaló Homero Cuevas) con una vocación por el bien común 6/.

Para entonces había elaborado el concepto de los sectores líderes. Señalaba que era un error intentar promover el desarrollo con un sinnúmero de proyectos esparcidos a lo largo de la geografía nacional. Esta estrategia no permitía romper los círculos viciosos del subdesarrollo, los cuales en 1965 definía como: "pobreza - mala salud e ignorancia - tasas de natalidad excesivamente altas - y pobreza nuevamente" 7/.

Era preciso identificar sectores líderes con un peso económico significativo y que tuvieran la capacidad de expandirse independientemente de la tendencia general. Se debía trasladar hacia allí un volumen importante de recursos, de tal forma que su crecimiento jalonara al resto de la economía.

Para Colombia los sectores que identificó fueron los de la construcción de la vivienda urbana y las exportaciones. Así quedó consignado en el Plan de "Las Cuatro Estrategias". El programa de vivienda debía ser financiado por ahorro privado nuevo y por ello propuso una reforma institucional del sistema financiero. La reforma consistió en la creación de un sistema indexado de ahorro, que lo protegiera de los estragos de la inflación. Ese sistema se llamó Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-.

Señalar la importancia de este programa para el proceso de urbanización del país resulta ser un lugar común. Fue el fruto de la visión del desarrollo del Profesor, visión que contribuyó de forma decisiva para que la Colombia rural y atrasada del pasado transitara hacia una más moderna donde muchos colombianos han logrado el acceso a las oportunidades que brinda la sociedad contemporánea.

6

Cuevas, Homero. "Ética y Economía: El pensamiento de Lauchlin Currie". En Revista CAMACOL, Nº 52, septiembre de 1992. Cámara Colombiana de Construcción, Colombia. 7 Tomado del discurso que pronunció el 26 de julio de 1965 cuando se le hizo un homenaje por el premio internacional que recibió su libro "Accelerating Development..." -op.cit.- que estaba próximo a publicarse. Tomado del libro del Profesor "Algunas Barricadas en Vía del Desarrollo", 1966, Tercer Mundo, Colombia. Pg. 16.

Es cierto que todavía quedan compatriotas que no han recibido los beneficios del progreso. Aún no se ha ganado la batalla por el desarrollo, en la que el Profesor fue nuestro guía. El mejor homenaje que podemos rendirle es el de recoger sus banderas, y continuar la lucha por un mañana mejor, por lograr la Colombia grande y justa que todos queremos, la Patria por la que este Maestro y hombre ejemplar, en el más amplio sentido de la palabra, brindó sus mejores combates.

Jorge Vivas Reyna

Vicecontralor

CAPITULO 1

Primera Administración López Pumarejo LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

César Giraldo Giraldo

En 1934, cuando Alfonso López Pumarejo asumió por primera vez la presidencia de la República de Colombia, el país se hallaba en una profunda crisis económica y social. La crisis económica se había precipitado en 1929 por la interrupción del crédito internacional y por el desplome de los precios externos del café, consecuencias de la gran recesión que atravesaban los países industrializados. Esa situación se había agravado en 1932 por la guerra con el Perú, cuya financiación había obligado emitir obligado a emitir una gran cantidad de dinero, lo que finalmente desató un peligroso proceso inflacionario.

El caos económico agravaba el problema social. El desempleo había aumentado en forma alarmante como consecuencia de la parálisis de las obras públicas causada por la falta de crédito externo, y de la migración hacia los centros urbanos de grandes contingentes campesinos que huían de la violencia, con la cual el poder terrateniente intentaba mantener su dominio.

En medio de ese caos, Alfonso López Pumarejo aparecía como una fórmula de salvación para todos. Para los sectores populares, porque estos se identificaban con sus fuerte cuestionamientos a la casta oligárquica gobernante, y porque los seducía su lenguaje revolucionario cargado de esperanzas de reforma en beneficio de las clases trabajadoras. Para la burguesía que lo acompañó, porque sus principales dignatarios veían en él un dirigente capaz de emprender el proyecto de industrialización y modernización del país, y entendían que para lograr dicho propósito era necesario crear un nuevo marco de relaciones sociales que permitiera restablecer la paz pública.

Las reformas no se hicieron esperar: al campesino se le dio la posibilidad de poseer la tierra que trabajaba; a las clases pudientes se les cobraron impuestos; el gasto público se reorientó el gasto público hacia los sectores sociales; se pasó de una educación confesional a una más abierta y universal; y se cambió el Estado clerical y autoritario por uno laico e intervencionista.

Sin embargo, las reformas se quedaron cortas frente a las aspiraciones de López Pumarejo. A medida que avanzaba su puesta en práctica también aumentaban las resistencias de los representantes de la tierra y del capital, quienes consideraban que se estaba sobrepasando el límite permitido (por ellos). Esas resistencias comenzaron a ser la voz de la mayoría dentro del partido de gobierno a partir de 1936 y torpedearon la continuación del programa de gobierno, hasta tal punto que el Presidente se vio precisado a presentar la renuncia de su cargo en mayo del 1937. La solicitud le fue negada; sin embargo, el reformismo lopista quedó herido de muerte.

El origen y el contenido de la doctrina lopista no se pueden desligar de la crisis social y económica que vivía el país. Existía un clima de insurgencia que las fuerzas represivas no lograban contener. Era necesaria la presencia de un gobierno reformista para restablecer la paz social. Esa tarea le correspondió a López Pumarejo.

1.1 LA CRISIS

Durante la década de los veinte la expansión económica colombiana se había sustentado en la bonanza exportadora -que promovió el auge de la economía cafetera- y en el ambicioso programa de obras públicas financiadas con crédito externo dirigidas a reforzar el modelo exportador productos primarios. La mayor parte de las inversiones públicas se enfocaron hacia los ferrocarriles que comunicaban el centro del país con los puertos marítimos.

Esas inversiones eran posibles porque el Presupuesto gozaba de una financiación generosa: el crédito externo, la "indemnización" por la "separación" de Panamá, y el incremento de los recaudos provenientes de la tributación sobre el sector externo. Pero cuando sobrevino la crisis de 1929 todo se vino abajo. El crédito externo neto pasó de 76 millones de dólares en 1928 a ser negativo durante toda la década de los treinta, y la tributación sobre el sector externo, que era la principal fuente de ingresos para el fisco, se redujo a la mitad (cuadro 1.1).

En esas circunstancias Olaya Herrera asumió la presidencia para el período 1930-1934, y los instrumentos de política económica y fiscal que había heredado no le servían para afrontar la crisis; estos se basaban en los preceptos ortodoxos introducidos por la misión Kemmerer en 1923,los cuales

resultaban muy rígidos para la situación 8/. Dichos principios prohibían utilizar el crédito del Banco de la República para financiar el Presupuesto, pero en ese momento se necesitaba disponer de él para continuar las obras públicas paralizadas y reactivar la demanda; ordenaban que el dinero en circulación debería estar respaldado en oro metálico (patrón oro), pero se necesitaba romper esa restricción para poder trasladar dinero nuevo al fomento del sector productivo; prescribían la libertad cambiaria, pero se necesitaba controlar la salida de divisas y oro para evitar el deterioro de la balanza de pagos.

Al comienzo de su administración, el presidente Olaya Herrera no era consciente de la necesidad de romper esa ortodoxia. Por el contrario, a los dos días de posesionado se trajo a Kemmerer y su equipo para tratar de encontrar las fórmulas que le permitieran resolver la crisis. Esta segunda misión Kemmerer respondió, además, a las sugerencias recibidas de banqueros internacionales, quienes le indicaron al gobierno que una buena forma de agilizar el préstamo que se les había solicitado por 17 millones de dólares, era dar a entender que el país estaba realizando las reformas necesarias para sanear sus finanzas estatales, las cuales debían estar avaladas por un experto extranjero de reconocido prestigio 9/.

La misión estuvo tres meses y medio en el país, pero sus resultados fueron desalentadores. De un lado, 8

La misión, presidida por el profesor Edwin W. Kemmerer, y enviada por el gobierno de los Estados Unidos, había venido a Colombia en 1923 con el objeto de organizar la hacienda pública, el sistema de crédito y el régimen cambiario. Este fue un requisito para tener acceso al crédito externo que llegó durante la década de los veinte. 9 Meisel Roca, Adolfo. "La segunda misión Kemmerer. Los intentos para mantener el patrón oro". Artículo incluido en el libro "El Banco de la República, antecedentes, evolución y estructura". Ediciones Banco de la República, Bogotá, 1990.

reiteró los postulados ortodoxos que no permitían encontrar respuestas a la crisis del momento

10

/ y de

otro, a pesar de la diligencia con que se adoptaron algunas de sus recomendaciones, el crédito prometido se demoró dos años más de lo previsto.

En esas circunstancias, la administración Olaya Herrera se encontraba ante un dilema. La caída de las reservas internacionales ocasionaba una reducción de la masa monetaria, pero no se podía disponer del crédito del Banco de la República (emisión) para restablecer la liquidez. Este hecho generó la caída de la demanda agregada de la economía, según se observa en la disminución del índice general de precios (deflación) entre 1929-1933 (deflación). Uno de los principales aportantes de la reducción de la demanda fue el sector público, cuyos gastos -al agotarse las fuentes de financiamiento- debieron bajar de $173 millones en 1928 a $103 millones en 1932. El desestimulo de la demanda se reflejó en el Producto Nacional que presentó tasas negativas de crecimiento de -0.9% y -1.6% en 1930 y 1931 respectivamente (Cuadro 1.2).

Ello causó una reacción interna reclamando una política de reactivación económica. En 1930 algunos exministros de hacienda y una Comisión del Congreso Nacional propusieron que se crearan cupos de crédito del Banco de la República para el gobierno y los cafeteros presionaron para que se aumentara el crédito y en particular pedían la creación de la Caja Agraria.

El gobierno temía que si recurría a la emisión monetaria se presentaría una mayor fuga divisas, lo que agravaría el problema. Pero su resistencia se doblegó en septiembre de 1931, ante la vertiginosa caída registrada en las reservas internacionales; esta última se aceleró con la retirada masiva de depósitos bancarios en moneda extranjera a raíz de la crisis bancaria internacional.

Finalmente se abrirían las puertas de la emisión monetaria, pero después de restablecido el control de cambios, con el objeto de evitar un mayor deterioro en las reservas internacionales. En octubre de 1931 el Banco Emisor le otorgó al gobierno un crédito de $5 millones, el cual debía ser amortizado con el impuesto al consumo de la gasolina. Ese cupo de crédito fue aumentado en $15.5 millones en diciembre del mismo año y como contraprestación el gobierno le cedió al Banco la explotación de las salinas de Zipaquirá, Nemocón, Sesquilé y Tausa, para que con ellas amortizara la deuda. 10

Eran pocas las medidas recomendadas por la misión que contribuían a mitigar la crisis de las cuales se pueden destacar dos. La primera fue la ley 82 de 1931 que ampliaba el cupo transitorio de tesorería del Gobierno en el Banco de la República del 30% al 45% del capital y reservas del Banco. La segunda, reformas tributarias de poco calado que contribuyeron a mitigar parcialmente la crisis fiscal. Ver el libro " La Intervención Económica del Estado en Colombia”, de Bernardo Tovar Zambrano (Fondo de Promoción de la Cultura del Banco Popular, 1984), págs. 213 y 214.

De los recursos anteriores, entre otros, $6 millones se destinaron para cubrir la deuda de Tesorería, $3.5 millones para fundar la Caja de Crédito Agrario e Industrial y aportar a la Corporación Colombiana de Crédito, $1 millón para apoyar los bancos hipotecarios y contribuir a la creación de la Corporación Colombiana de Crédito, $7.5 millones para carreteras y $1 millón para edificios nacionales. En los períodos siguientes los préstamos del Banco al gobierno continuarían y se constituirían en un instrumento de reactivación económica, al permitir la continuación de las obras públicas y el aumento de la liquidez de la economía

11

/

La política expansionista de Olaya Herrera ayudó a mitigar, en parte, el efecto contraccionista que le transmitió el sector externo a la economía. Pero en 1934, último año de Olaya Herrera y primero de López Pumarejo, los papeles se invirtieron: la política pública expansionista excedió los factores contraccionistas. Los tres principales factores que explicaron ese fenómeno fueron la guerra con el Perú, la moratoria de la deuda externa y el incremento en el 70% del precio interno del café.

El conflicto bélico con el Perú (1932-1933) le sirvió al gobierno para justificar la utilización del crédito del banco emisor y con ello contrarrestar los efectos depresivos de la crisis. La guerra conflicto significó una erogación extraordinaria de $44 millones y además del crédito del banco central, hizo necesario 11

Bernal Ramírez Joaquín. “Las Finanzas del Sector Público Central en Colombia". Publicado en la revista Coyuntura Económica (Fedesarrollo Bogotá, Junio de 1984), pág. 148,149.

arbitrar recursos fiscales adicionales provenientes de la emisión de bonos por $10 millones -ley 12 del 32, "empréstito patriótico-, la creación del impuesto llamado "cuota militar" y unos tributos especiales sobre espectáculos, loterías, giros al exterior y teléfonos

12

/.

La segunda fuente expansionista fue la moratoria de la deuda externa; el servicio de la deuda externa es un gasto en divisas que se transmite al sector externo y cuando este efecto de escape del gasto desaparece, aumenta el efecto expansionista del Presupuesto. Para el caso que acá se estudia se empezó con una moratoria gradual a finales de 1931, la cual se fue extendiendo a medida que aumentaban las dificultades fiscales agravadas por el conflicto con el Perú.

El tercer factor expansionista fue el aumento del precio del café para los productores. En 1933 la cotización del grano en el mercado internacional estaba deprimida; ante las presiones de los cafeteros el gobierno les aprobó una prima del 10% sobre el valor de las exportaciones, decisión que equivalía a conseguir un crédito del Banco de la República para subsidiar el precio interno. Como si fuera poco, al acercarse la fecha de expiración de la prima, los cafeteros ejercieron fuertes presiones para que se acelerase la devaluación; ésta les permitía mantener un precio interno mayor, con lo cual no sólo aumentaban la rentabilidad de su actividad, sino que además mejoraban su competitividad frente a los cultivadores brasileños. El gobierno finalmente devaluó a finales de 1933, pero al mismo tiempo introdujo un descuento del 20% a los dólares provenientes de las exportaciones cafeteras, lo que provocó las iras del gremio.

Los factores expansionistas mencionados hicieron que se produjera un desbalance macroeconómico que se expresó en un aumento de la base monetaria, inusitado para la época, del orden del 28% en 1933, y del 22% en 1934, y en un crecimiento de los precios del 17% para 1934 (cuadro 1.3). El país no estaba acostumbrado a la inflación. Su control preocupó seriamente a la opinión pública y se convertiría en la primera prioridad, de corto plazo, de la administración de Alfonso López Pumarejo al iniciar sus labores.

12

Tovar, op.cit., págs. 218.

1.2 LOS RETOS

La aceleración de la inflación en 1934 deprimió los salarios reales en aproximadamente 30% (cuadro 1.4) y aumentó los precios de los productos de origen agropecuario. En consecuencia, se incrementaron las demandas laborales y se activaron las presiones de los arrendatarios y aparceros para exigir el derecho a tener cultivos propios y a no quedar sometidos a las condiciones que unilateralmente establecía el propietario de la tierra.

El problema social no era un fenómeno coyuntural, y así lo entendía Alfonso López Pumarejo. En su opinión era necesario introducir reformas de carácter estructural en el régimen de tenencia de la tierra y en las relaciones obrero-patronales si se quería resolver satisfactoriamente la crisis social. Pero al promover esas reformas López se enfrentaba contra la oligarquía que tradicionalmente detentaba el poder económico y político.

La mayor dificultad de López en la lucha contra esa oligarquía no estaba en el plano político -al fin y al cabo dicha casta había perdido el respaldo popular-, sino en el dominio ideológico que desde el siglo pasado ejercía sobre la población. Ese dominio llevaba a la defensa del orden económico y social que dicha casta representaba a través de la identificación que se hacía entre lo político y lo sagrado. El preámbulo de la Constitución de 1886 proclamaba a Dios como fuente de toda autoridad legítima, de manera que el principio de autoridad no aceptaba controversias. El cuestionar el orden establecido se consideraba que era inmoral y que era ponerse del lado de las fuerzas del mal, del pecado.

La iglesia católica jugó un papel activo en la difusión de esa ideología, porque la Carta de 1886 la ratificó como su guardiana, y para ello le otorgó ciertos privilegios. Aparte de los beneficios económicos que obtuvo

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/ y de su independencia frente al poder civil, se le dio el control sobre la educación y sobre el

estado civil de las personas respecto a nacimientos, matrimonios y defunciones. "Esto le daba a la iglesia un inmenso poder en la medida en que dominaba la cultura y la dirección ideológica del país y en que disponer del estado civil de las personas podía, a su arbitrio, decretar una especie de muerte civil para quienes en su concepto no le fueran adictos."

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/.

Para defender esos privilegios la iglesia se convirtió en un ejército de batalla aguerrido en la defensa de esa ideología y del orden político y económico que la misma representaba, es decir, el orden de la hegemonía conservadora que había gobernado durante medio siglo. Intervino abiertamente en política y atacó con vehemencia al partido liberal, en el cual veía una amenaza para su posición privilegiada.

13

Sus bienes inmuebles no podían ser gravados (artículo 55 de la Constitución de 1886) Tirado Mejía, Álvaro. "Aspectos políticos del primer gobierno de López Pumarejo 1934-38". Procultura, primera edición, 1981. Bogotá. Pg. 386 14

El dominio ideológico de la iglesia no fue seriamente cuestionado antes de López Pumarejo. La élite liberal dejó que la iglesia se ocupara del orden social mientras se dedicaba a repartir los dineros de la "danza de los millones". Cuando en 1930 llegó el primer gobierno liberal, presidido por Enrique Olaya Herrera, se pactó no modificar el esquema de relación con la iglesia, dentro de los acuerdos que se suscribieron alrededor de lo que se llamó el gobierno de "Concentración Nacional", que fue apoyado por los conservadores.

Para poder combatir ese dominio ideológico López debía proponer una nueva ideología. Esa nueva ideología la incorporó (parcialmente) en la reforma que hizo de la Constitución en 1936. Contra el principio del origen divino de la soberanía opuso el origen popular; y contra el concepto de libertad concebido como la salvaguarda de los derechos naturales -de los cuales el más importante era el derecho de propiedad de los terratenientes- opuso el concepto de que la libertad debe entenderse como el cumplimiento de los deberes sociales del individuo. De estos principios se derivaban el de la independencia del poder civil respecto al eclesiástico y la función social de la propiedad privada.

La doctrina lopista debía responder a las necesidades de un nuevo orden que permitiera el desarrollo de una industria y una agricultura modernas dentro de un ambiente de paz social. Ese orden significaba la incorporación de nuevos actores sociales al proceso político y económico. Esos actores eran la clase empresarial, la burguesía cafetera, los obreros y los campesinos y empresarios agrícolas que se querían emancipar del dominio ideológico eclesiástico y terrateniente.

Pero la formulación de la doctrina lopista iba más allá de las necesidades de los nuevos actores sociales. Se había alimentado en las corrientes renovadoras a nivel mundial, que bullían con gran intensidad en ese momento. Esta parte será analizada a continuación con el objeto de entender los fundamentos doctrinarios; más adelante, se mirará el proceso político a través del cual se llevaron a cabo las reformas para precisar los verdaderos alcances de la doctrina. Las reformas, aunque tuvieron un amplio respaldo popular, también generaron resistencias que impidieron su completa realización; sin embargo, el hecho de que algunas partes no se hubieran culminado no significa que ellas no hubieran estado dentro del programa de gobierno.

1.3 LAS FUENTES DE INSPIRACION

Los principios que fundamentaban la organización del mundo occidental debieron ser replanteados ante la avalancha de acontecimientos originados con la primera guerra mundial, la revolución bolchevique, el

desarrollo del capitalismo y el ascenso de los movimientos obreros. En el pasado las democracias occidentales en el pasado habían apelado a los principios clásicos que defendían la libertad absoluta del individuo (laissez faire, laissez passer); y en aras de esa libertad, el papel del Estado se había reducido a la defensa de los derechos naturales del individuo y a la no intervención en los asuntos sociales y económicos más allá de lo necesario para mantener el orden interno y externo.

Esos valores fueron cuestionados en el fragor de la primera guerra mundial. Una nueva corriente doctrinaria surgió en Francia, la cual partió de cuestionar el principio clásico de la libertad, y de afirmar que no se trataba de la defensa de los derechos del individuo sino del cumplimiento de sus deberes sociales. El principal exponente de esta nueva doctrina fue León Duguit, quien afirmaba:

"el hombre forma parte de la sociedad, y por este hecho, es un ser social, nace para él una serie de obligaciones, especialmente la de desarrollar su actividad física, intelectual, moral, y no hacer nada que entorpezca el desarrollo de la actividad de los demás; que por consiguiente, no puede decirse en verdad que el hombre tiene un derecho al ejercicio de su actividad; es preciso decir que tiene el deber de hacerlo, que tiene el deber de no dificultar la actividad de los demás, el deber de favorecerlo y ayudarlo en la medida de lo posible."

15

/

Estos nuevos principios fueron introducidos en varias constituciones, de las cuales se destaca la Constitución alemana de Weimar, adoptada por la Asamblea Constituyente de 1919 con mayoría socialdemócrata. Allí se introdujo el principio de la función social de la propiedad, de donde fue tomado para incorporarlo en la reforma de la Constitución colombiana que se hizo en 1936.

El principio mencionado también se incluyó en la Constitución de la República española de 1931; pero allí además se abogó por la independencia del poder civil respecto al eclesiástico, y se desmontaron las prerrogativas con que contaba la iglesia.

En España las reformas generaron una reacción en su contra que desembocó en una guerra civil; este proceso tuvo en Colombia tuvo hondas repercusiones en la conformación de las ideologías liberal y conservadora. La importancia del efecto no residía tanto en los vínculos históricos de ambos países (que los había), sino en el hecho de que las fuerzas en conflicto en España coincidían de manera apreciable con el desarrollo político en Colombia. Mientras que en Colombia en 1930 había terminado la 15

Tomado de: Tirado Mejía, Álvaro; y Velásquez, Magdala. "La reforma constitucional de 1936", Ed. Oveja Negra. Bogotá, 1982. Pg. 69.

hegemonía conservadora, en España en 1931 terminaba la monarquía. Y tanto en España como en Colombia los terratenientes conjuntamente con la iglesia habían reaccionado frente a las reformas liberales. De manera que el desarrollo de los conflictos en la península ibérica eran replicados en el debate nacional.

Alfonso López Pumarejo, y en general el partido liberal, apoyaban a la República española y se identificaban con sus principios. Los conservadores, y en especial las fuerzas laureanistas, apoyaban a los sublevados y a su líder el general Francisco Franco. En los debates de la reforma constitucional de 1936 era frecuente traer a colación los sucesos españoles, los cuales eran seguidos día a día por la prensa, que normalmente les dedicaba las primeras páginas. Las noticias eran presentadas de acuerdo con la filiación política de cada periódico. El Tiempo (de la casa Santos, liberal) estuvo inicialmente del lado de la causa republicana y El Siglo (dirigido por Laureano Gómez, ultraconservador) estuvo de parte del Franquismo.

Otro aspecto internacional que tuvo influencia en el desarrollo de la doctrina liberal fue el cambio del concepto intervencionista del Estado a raíz de la crisis de 1929. La recesión mundial que se produjo generó un gran contingente de desempleados que creó una gran presión social. Un grupo de países dio respuesta a la crisis a través del intervencionismo estatal, -como por ejemplo Estados Unidos, Francia, Inglaterra- y otro grupo derivó hacia procesos autoritarios apoyados en amplios sectores sociales que respaldaron ese tipo de regímenes con la ilusión de buscar través de ellos la solución de sus necesidades, como fueron los casos de Alemania, Italia y España, aunque en este último país la dinámica tuvo sus connotaciones especiales.

Entre los gobiernos reformistas, a los cuales se adhirió López Pumarejo, se destaca el de Roosevelt en Estados Unidos, posesionado de la Casa Blanca el 4 de marzo de 1933. Este adoptó una serie de políticas económicas que reñían con los principios ortodoxos que imperaban hasta entonces. Entre sus medidas se pueden citar el masivo programa de obras públicas, los subsidios a la agricultura, la intervención del mercado de valores, la extensión de las hipotecas sobre vivienda y sobre la agricultura.

Todos estos elementos influyeron en el pensamiento lopista, bien sea a través de Alfonso López directamente, o a través de la élite intelectual que lo acompañó. Seguramente quedan por fuera otros elementos que no se han tenido en cuenta aquí -alguien debería explorar este tema 16

16

/, pero para tener

Un tema que no se ha desarrollado en esta parte es la influencia que sobre el pensamiento de López Pumarejo tenía el sistema político inglés, al que admiró por lo menos en los primeros años de su carrera política.

una idea de lo que bullía en la mente de los ideólogos del partido liberal de entonces, se pueden citar algunos apartes del programa adoptado por la convención de ese partido en 1935 (cuando López Pumarejo ya estaba en el poder):

-El partido entiende que en la época actual la libertad sólo se realiza cuando el hombre alcanza satisfacer dentro de la vida social el conjunto de sus necesidades económicas y sociales, y que la democracia es y debe ser la expresión del auténtico gobierno de las mayorías productoras.

-El partido liberal favorece y acoge las iniciativas individuales en todos los órdenes de la actividad, pero intervendrá siempre que sea necesario establecer un equilibrio entre el individuo y la empresa, entre ésta, como entidad económica, y el Estado...

-El partido liberal lucha por el establecimiento de una legislación que determine los derechos al trabajo transformando las actuales relaciones sociales, con sentido de protección en favor de los trabajadores.

-El partido, en su acción legislativa, tenderá a democratizar la tierra a fin de que ésta no sea un privilegio de los ricos sino el derecho de los pobres, y actuará en este sentido por medio de una política constante y progresiva del Estado para fraccionar los latifundios... la propiedad, posesión y manejo de la riqueza vinculada en bienes diferentes de la tierra debe regularse también con un criterio de funciones sociales.

-En materia del tributo rechaza el método existente, que grava especialmente al consumidor, para reemplazarlo por un sistema de cargas donde predomine la imposición directa y progresiva que logre la igualdad de sacrificios ante las necesidades del Estado.

-El partido liberal... proclama la libertad de cultos...Considera así mismo que el alejamiento voluntario por parte del clero de las actividades políticas y eleccionarias, incompatibles con su magisterio, haría imposibles en el porvenir la luchas de carácter religioso que lo agitaron estérilmente en casi todo un siglo.

-El partido liberal considera el problema de la educación nacional como hecho económico y social, y en consecuencia lucha por el establecimiento de la escuela de trabajo, gratuita, única, laica y obligatoria... La escuela está en el deber de capacitar a los ciudadanos como unidades de producción al

servicio de la sociedad, y tiene como base ideológica una nueva posición del hombre ante el mundo y ante la vida que rechaza los dogmatismos reaccionarios.

-El partido liberal considera que la vida civil debe estar regida por la ley civil y que el divorcio con disolución del vínculo debe llevarse a la legislación nacional, teniendo como base la igualdad jurídica de los dos sexos

17

/.

Aquí está resumida la ideología liberal encarnada en López Pumarejo. Sin embargo no toda ella pudo ser incorporada al Estado porque su desarrollo también dependía de la forma en que los distintos grupos sociales se adhirieron o se opusieron al programa de gobierno lopista. Este tema será tratado a continuación.

1.4 AMIGOS Y ENEMIGOS DE LA DOCTRINA LOPISTA

El deterioro de la situación social y económica en la primera mitad de los años treinta significaba, de una parte, la existencia de una crisis en el proceso de acumulación financiado con crédito externo y basado en la exportación de productos primarios, y de otra, la presencia de una crisis de legitimidad del sistema político vigente. En ese momento la situación era dramática, según cuenta Esteban Jaramillo, ministro de hacienda de Olaya:

"Cuando tuve el peligroso honor de ser llamado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en noviembre de 1931, regía en el país la revolución social. A causa de la paralización de las industrias, del estancamiento del comercio, del paro de las obras públicas, de la baja de los precios y de la ruina de los deudores, numerosas multitudes de obreros acosados por el hambre recorrían las calles y plazas, los caminos y veredas, pidiendo trabajo en forma amenazante; frente a las oficinas del Ministerio de Obras Públicas se reunía diariamente una muchedumbre de desocupados, esperando la manera de ganar un pan por exiguo que fuese;.... a las puertas de la tesorería se agolpaba otro ejército de modestos servidores públicos exigiendo con ansiedad colérica el pago de sus salarios."

18

/.

Eran imperativos un nuevo proceso de acumulación y un replanteamiento del Estado. El proceso de

17

Tomado de Gerardo Molina, "Las ideas liberales en Colombia". Ed. Tercer Mundo, Novena Edición, Bogotá 1989. Tomo 3, págs. 11 a 18. 18 Tomado de: Bernardo Tovar Zambrano, op.cit., pg. 211.

acumulación debía basarse en la expansión del mercado interno. El Estado debía ser reformado para que creara las condiciones económicas y sociales necesarias para viabilizar el nuevo proyecto. Y ese nuevo Estado debía ser intervencionista: defensor de la industria y de la agricultura -creándoles la protección frente a la competencia externa y canalizando recursos internos para su fomento- y benefactor de los sectores populares, introduciendo reformas en la legislación social y en la tenencia de la tierra. Así lo expresaba López Pumarejo en su mensaje al Congreso en 1935:

"En la práctica existe una clamorosa exigencia de que el Estado intervenga en todo, dirija todo, regule todo, apoye todo. El capital pretende, en la mayor parte de los casos, que no puede luchar sin el permanente amparo del Estado, y el trabajador está descubriendo que sólo el Gobierno puede modificar las condiciones feudales a que está sometido, porque sólo el Gobierno tiene los elementos para hacerse respetar y acatar de los capitalistas inescrupulosos."

19

/.

Ese tipo de Estado representaba los intereses de la nueva clase empresarial nacional que propendía por la industrialización del país, que necesitaba de un nuevo marco institucional para regular las relaciones sociales con el objeto de garantizar la paz social, y que requería remover las formas tradicionales de las zonas rurales, con el fin de permitir el desarrollo de las fuerzas productivas del campo lo que, a su vez, permitiría ampliar la capacidad de consumo de la población, aumentar la oferta de productos agropecuarios a la industria y liberar la circulación de la mano de obra asalariada. Así lo expresó López en su mensaje al Congreso en 1935:

"Más la defensa aduanera contra la invasión de productos agrícolas abre muchas perspectivas, y probablemente si el Estado ofrece el auxilio de sus facilidades a particulares que estudien y ensayen nuevas líneas de producción, si favorece los redescuentos de los bancos que secunden su política agraria; si protege al jornalero de una explotación que lo imposibilite para convertirse en buen consumidor; si impulsa, procurando abaratar las manufacturas nacionales, para ponerlas al alcance del obrero y campesino y al mismo tiempo democratiza el crédito para llevarlo al campesino asalariado y al pequeño agricultor ..... Al correr de muy pocos años provocaríamos una actividad económica que explotaría con provecho el mercado interno y colocaría la república en aptitud de asegurar un mayor bienestar a sus habitantes"

19

20

/.

/ Tomado de: López Pumarejo " Obras Selectas", compilador Jorge Mario Eastman, Cámara de Representantes, Bogotá, 1980. Segunda Parte Pág. 25. 20 ibíd., segunda parte, pág. 20.

Pero el presidente Alfonso López no era un representante de la clase empresarial a la cual se ha venido haciendo referencia. El pertenecía a la aristocracia financiera. Era un miembro ilustrado de esa aristocracia, que conocía la evolución del pensamiento occidental en ese momento, y que aglutinó en torno suyo a la intelectualidad liberal

21

/. Una intelectualidad que conocía las transformaciones del

mundo, la lucha de las democracias contra los regímenes autoritarios y fascistas, y que del mismo modo replicaba al autoritarismo encarnado en el partido conservador. Entre los jóvenes intelectuales de la época se destacaban los primos Carlos y Alberto Lleras, Eduardo Santos, Gabriel Turbay, José Mar, Jorge Zalamea y Darío Echandía. Algunos de ellos habían militado anteriormente en las filas del socialismo.

López Pumarejo pertenecía a una aristocracia que entendía que para que pudieran prosperar los negocios en el país (los financieros, el comercio exterior, la industria) era necesario adoptar las reformas y valores de las democracias occidentales. Una aristocracia que debía tomar el liderazgo frente a la crisis del régimen basado en los valores tradicionales.

Una aristocracia que se encontraba en medio de dos actitudes extremas: el fundamentalismo conservador representado en Laureano Gómez y alimentado por la iglesia, y las ideas socialistas que desde la década anterior despertaban simpatías en grupos de artesanos y obreros, y en algunos movimientos campesinos altamente politizados. La represión de que habían sido objeto los socialistas y sus movimientos huelguísticos, durante la hegemonía conservadora, había glorificado líderes como Ignacio Torres Giraldo y María Cano.

En este panorama el desarrollo del proyecto lopista debía buscar apoyo en las fuerzas internas, neutralizando las otras corrientes que competían por el favor popular (comunistas y fundamentalistas conservadores). No era suficiente, ni seguro, el apoyo de la clase empresarial, dadas las simpatías tradicionales de sus principales voceros hacia al partido conservador: el grupo empresarial más importante era de ascendencia antioqueña y su riqueza originaria había sido generada en el negocio del café.

Era preciso buscar apoyo en otras clases sociales: la burguesía financiera, los sectores más ilustrados de las clases medias, los obreros, los campesinos y los artesanos.

21

Su padre había sido el mayor exportador cafetero hasta 1923, actividad de la que se retiró a raíz de la quiebra del Banco López de propiedad de la familia.

El discurso político de Alfonso López, si bien servía a los intereses de industriales y cafeteros, era más universal e involucraba reformas que iban más allá. Por esta razón inicialmente dichas clases inicialmente le abrieron el paso; pero cuando quiso ir más allá para lograr el cumplimiento cabal de su programa de gobierno, le obligaron a decretar lo que se llamó "la pausa" en el proceso transformador -la cual se protocolizó en diciembre de 1936-, y posteriormente a presentar su renuncia, la que no fue aceptada en ese momento.

Alfonso López representaba una burguesía que no tuvo asiento en el poder durante la hegemonía conservadora, y su discurso estaba orientado a buscar el apoyo popular prometiendo un cambio del orden que había creado la vieja casta oligárquica. No se trataba de arrasarla, sino de que las nuevas clases de propietarios se incorporaran al Estado y las viejas reconocieran la decadencia de su régimen y se acogieran a las reformas para garantizar una paz social y permitir la industrialización del país.

Debe tenerse en cuenta que la crisis económica y el malestar social ponían en entredicho la viabilidad política y económica del sistema. Los conflictos sociales se habían extendido por el país y estaban fuera de control. De acuerdo con Gerardo Molina, "Era tal la fiebre de esos días que de no haberse producido enseguida el cambio del régimen político, Colombia habría conocido probablemente un estallido de magnitud impredecible"

22

/.

Esta situación fue la que permitió que López Pumarejo recibiera el apoyo de los sectores progresistas de la élite, quienes aceptaron a regañadientes las reformas sociales de su administración. Los sectores populares también miraban hacia él. Su debilidad organizativa justificaba sus esperanzas en el Estado. En la ciudad dichos sectores eran clases en formación provenientes en su gran mayoría del campo y que no tenían una conciencia bien definida acerca de sus reivindicaciones. Los artesanos solicitaban el beneficio del proteccionismo y los obreros aspiraban a reivindicar sus leyes sociales. La clase obrera industrial y urbana era un grupo reducido, superado incluso los artesanos en una relación de 4 a 1. Según el censo de 1938 su número estaba entre 80 mil y 100 mil trabajadores

23

/.

En el campo, los sectores populares esperaban del gobierno de López Pumarejo la reforma del régimen de tenencia de la tierra para resolver los conflictos que aquejaban las zonas rurales. Otro sector importante, sobre todo por su cualificación política, era el de los obreros rurales vinculados a las

22

Molina, Op.Cit., tomo 3, Pg.83. Datos de Daniel Pécuat en su libro "Orden y violencia en Colombia" (Vol. 1, siglo xxi, 1987, Bogotá) en la pg. 197. 23

actividades exportadoras, a quienes adicionalmente les seducía el discurso nacionalista de la doctrina lopista.

La necesidad que tenía López Pumarejo de apoyarse en las clases populares -de recoger sus aspiraciones para calmar el clima de violencia social que se vivía- y de apoyar a los empresarios en su proyecto de industrialización lo llevó la creación de un "Estado de compromiso" donde las clases dominantes transen y donde se abra un espacio de reformas sociales que permitan amortiguar los conflictos

24

/. La

hegemonía conservadora anterior representaba la falta de ese compromiso donde una clase (los terratenientes con el soporte ideológico de la iglesia) intentó subordinar a las demás.

El Estado de Compromiso significaba un pacto social: reformas sociales que favorecieran a las clases populares (para restablecer la legitimación); protección y fomento de la industria nacional, pero con la obligación de tributar para resolver la crisis fiscal; y legalización de colonos y regulación de los regímenes de arrendamientos y aparcería. Este pacto permitía que el Estado representara la unidad nacional en una sociedad con agudos conflictos sociales y con una crisis económica originada en el sector externo.

Un tropiezo importante que tuvo que afrontar dicho pacto fue el de la burguesía cafetera, la cual tenía un mayor poder de negociación frente al Estado que cualquiera de las demás clases sociales, debido a que la actividad económica representada por ella era el eje central de la economía. Cuando López Pumarejo ascendió a la presidencia ya se había consolidado el gremio, hecho favorecido por el arribo de Mariano Ospina Pérez a la dirección de Federación Nacional de Cafeteros en 1930, y que significó un triunfo de los agricultores de la colonización antioqueña (burguesía cafetera) tanto sobre los representantes de las haciendas de Cundinamarca y Tolima (terratenientes) como sobre los exportadores privados, aunque en este último caso el éxito no fue definitivo (el retiro total de los exportadores de la Federación se postergaría hasta 1935).

Dada la importancia del tema, es necesario ampliar el pasaje acerca del café, dada la importancia del tema, para poder comprender el contexto en que se desenvolvió la administración de López Pumarejo.

La burguesía cafetera estaba más dedicada a los negocios que a la política, y sus relaciones con el gobierno giraban en torno a sus intereses particulares. Su poder económico les daba capacidad de negociación, y eso lo sabían los cafeteros. En 1930, Mariano Ospina Pérez, gerente del gremio, afirmaba: 24

Esta tesis es desarrollada por Pécuat, ibíd...

"La industria cafetera (...) podría decir a los cuatro vientos: `El equilibrio fiscal soy yo, porque de la exportación del café depende la renta de aduanas, que es el eje de nuestros presupuestos; el crédito externo de la nación y de los departamentos soy yo, porque con los giros sobre el café se atiende el servicio de las deudas externas públicas y privadas; el Banco de la República soy yo, porque si cesaran en un momento dado las exportaciones de café, el Banco de la República quebraría en menos de tres meses; el sano sistema monetario o base del talón de oro, la estabilidad del cambio, la posibilidad de introducir al país maquinarias, rieles, libros científicos, profesores extranjeros, en una palabra, la civilización de Colombia desde el punto de vista material, yo la represento y de mi depende'..."

25

/.

López Pumarejo tuvo dificultades para incorporar a los cafeteros en su programa de gobierno. La primera escaramuza se refería a la deducción que se hacía sobre los dólares provenientes por las exportaciones del grano, la cual había sido establecida por Olaya Herrera. En 1935 los cafeteros citaron una conferencia extraordinaria para pedir la revocatoria de la medida, y ante la negativa del gobierno Ospina Pérez renunció indignado del comité de cafeteros con el objeto de dar la lucha política contra la medida.

Pero la diferencia de fondo estaba planteada respecto a la política cafetera. Alfonso López, que era un gran conocedor del tema porque en el pasado había manejado los negocios de exportación cafetera de su familia, era partidario de seguir una política de sostenimiento del precio interno, limitar las exportaciones dentro de un acuerdo con el Brasil (para lo cual también había que limitar la producción), e introducir la representación gubernamental en la dirección del gremio. A todo ello se oponían los cafeteros, encabezados por Mariano Ospina.

El dirigente gremial defendía la libertad de producción y la libertad en las exportaciones. Esa había sido la bandera de la burguesía cafetera que había conquistado su posición mediante la colonización de territorios muchas veces controlados por los terratenientes. El cafetero era partidario de la libre empresa, y se oponía a los esquemas que pretendían limitar su actividad. En ese momento también existía la influencia de los exportadores privados, quienes defendían la libertad de las exportaciones. Además, todos esos principios estaban recogidos en los estatutos de la Federación.

El presidente forzó la situación y debió enfrentar una agria disputa con Ospina Pérez, en la cual se 25

Citado por Pécaut, ibíd., pg. 172. Estas palabras fueron pronunciadas en el discurso de clausura del Congreso de 1930 llevado a cabo por la Federación Nacional de Cafeteros.

registraron pasajes de tipo personal. En 1935 el jefe del Estado obligó a la Federación a revisar los estatutos: a partir de ese momento el comité contaría con diez miembros, la mitad de los cuales serían representantes del gobierno

26

/, y en caso de empate en las decisiones el Presidente de la República

tendría la última palabra. A su vez el primer mandatario nombraría al gerente a partir de una terna enviada por los caficultores. Los cafeteros se disgustaron, y en el Congreso de 1935, donde debería aprobarse la reorganización, la tercera parte de los asistentes se retiró indignada. Sin embargo, en ese momento los cafeteros no contaban con los medios políticos para oponerse a dicha decisión.

A partir de entonces la Federación cambió de política. Se nombra a Alejandro López como su nuevo gerente. Se abandonó el liberalismo y se adoptó el intervencionismo. Inmediatamente se iniciaron las negociaciones con Brasil, las cuales cristalizaron en 1936 con un acuerdo de precios firmado en Bogotá; ello permitió una recuperación momentánea de los precios internacionales.

López Pumarejo tenía varias razones para intervenir el gremio cafetero. Desde el punto de vista económico le preocupaba el crecimiento de la producción nacional en un mercado mundial deprimido, donde casi el único comprador que le quedaba a Colombia era Estados Unidos. Era necesario controlar la producción y las exportaciones y llegar a un acuerdo con el Brasil. Desde el punto de vista político, el gobierno de López Pumarejo necesitaba poner en cintura al gremio cafetero para que no le torpedeara su pacto social. Debe tenerse en cuenta que los dirigentes cafeteros eran de extracción conservadora, y que su poder económico les daba una gran capacidad de maniobra. Los resentimientos que quedaron en el conflicto con los cafeteros produciría más tarde tensiones políticas que amargarían a López.

Hasta aquí se han presentado en forma somera los principales elementos que conformaban el pacto social en el que se inscribió el programa de gobierno de López Pumarejo, incorporando la evolución de los acontecimientos cafeteros. A continuación se ampliará el contenido de dicho programa.

1.5 EL PROGRAMA DE GOBIERNO

Para comprender el programa de gobierno de López Pumarejo deben tenerse en cuenta tres elementos importantes, a los cuales ya se ha hecho referencia. El primero son los principios, los cuales reflejan la influencia recibida de las ideas democráticas que bullían en occidente; el segundo, es el pacto social en que se inscribía su gobierno; y el tercero, abarca las por las necesidades coyunturales relacionadas con la crisis económica originada en el sector externo. En ese marco, el programa puede dividirse en tres 26

Tres ministros y los gerentes de la Caja Agraria y del Banco Agrícola Hipotecario.

planos, que guardan correspondencia con los tres aspectos: los principios ideológicos, las reformas sociales y la política económica y fiscal.

Sobre la base de la exposición de estos aspectos se intentará presentar el desarrollo de la doctrina y de los programas, supeditando a ello el desarrollo cronológico de los acontecimientos. Para lo concerniente al presente estudio, es vital analizar la conformación del Estado y de la Hacienda Pública que se deriva del programa de gobierno, identificando tres áreas: los programas gubernamentales, la estructura del aparato estatal y la hacienda pública.

Para entender la evolución ideológica de la doctrina lopista el mejor camino es remitirse a las discusiones que acompañaron a la reforma constitucional de 1936. De allí se pasará a las principales reformas promovidas por la administración, como fueron la agraria, la tributaria, la educativa y la laboral. A medida que se expliquen las reformas se hará referencia a la política económica y fiscal, el régimen proteccionista, las reformas al Presupuesto Nacional, y la política de fomento.

1.5.1 La reforma Constitucional: la batalla ideológica

En forma explícita, el gobierno de Olaya Herrera descartó introducir modificaciones a la Carta de 1886, a pesar del anhelo manifiesto del partido liberal. López Pumarejo recordó el hecho en su discurso al Congreso en 1935, y señaló que correspondía a su gobierno llevar a cabo la reforma de la Carta Magna. Sin embargo, rechazó la idea de convocar una Constituyente que hiciera la reforma total del Estatuto, como lo pedían algunos; prefería adoptar cambios parciales que abrieran la posibilidad de emprender nuevas modificaciones en el futuro.

El aspecto más importante en la reforma constitucional de 1936 era el de las relaciones entre el poder civil y el eclesiástico. La Constitución de 1886 unificaba lo político con lo sagrado y el papel del Estado consistía en conservar el orden natural (creado por Dios y defendido por la iglesia católica, apostólica y romana), y en proteger los derechos naturales del individuo, de los cuales se derivaba la defensa del derecho de propiedad de los terratenientes.

En la Carta de 1886 Dios era la "fuente suprema de toda autoridad" (preámbulo) y "Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos" (artículo 19). Las funciones del Estado se reducían a las de policía y administración de justicia.

El presidente López no pretendió modificar el preámbulo, que invocaba el origen divino de la autoridad, para no herir el sentimiento cristiano del pueblo (y de los liberales moderados del Congreso), pero sí pretendió modificar los aspectos relacionados con el poder eclesiástico y el papel del Estado en la protección de los derechos naturales. Los derechos fueron cambiados por "los deberes sociales del Estado y de los particulares" (artículo 9 de la reforma del 36).

La reacción de la iglesia y del partido conservador no se hizo esperar. Un pasaje

27

/ que ilustra lo

caldeado que estaban los ánimos lo constituye el Congreso Eucarístico de Medellín, llevado a cabo el 14 de agosto de 1935, donde la iglesia movilizó a más de 400.000 fieles rechazar el proyecto de reforma constitucional, del cual ya cursaban los primeros debates en el Congreso.

Se presentó un incidente con el Concejo de Bogotá, que aprobó por diez votos contra uno una proposición en la que se condicionaba una moción de saludo al Congreso Eucarístico si la iglesia definía su posición frente a los siguientes conceptos:

"Primero: Reforma del Concordato sobre la base de equiparar, cuando menos, la soberanía espiritual de la iglesia y el Estado;

"Segundo: Establecimiento de la educación laica, gratuita y obligatoria;

"Tercero: adopción del divorcio vincular;

"Cuarto: Reconocimiento exclusivo de las autoridades colombianas en materias jurisdiccionales, relativas al estado civil de las personas; y

"Quinto: Supresión de las misiones catequizadoras de carácter eclesiástico"

En respuesta monseñor González Arbeláez, quien presidía el evento, tomó el juramento de la multitud "de defender la religión católica a costa de la misma vida; de no aceptar el matrimonio civil y el divorcio". En el documento final del Congreso se expresaba lo siguiente:

27

Tirado, "Aspectos políticos...", op cit, págs. 406 a 409.

"los prelados decían que `el matrimonio civil se ha incluido en la plataforma de un partido' (el liberal, por supuesto), y que en tal caso `acto glacial y burocrático vendría a reemplazar el sacramento de la iglesia'. Sobre el segundo punto (la educación) manifestaban los prelados que `los enemigos del nombre católico, no solo en Colombia sino en otras partes, han abierto campaña para llegar a la imposición oficial de la escuela laica, única gratuita y obligatoria. Los cuatro adjetivos que caracterizan tal escuela son su más elocuente reprobación. LAICO era sinónimo de seglar: se decía de lo que no es propiamente eclesiástico. Hoy la citada frase equivale a IRRELIGION... UNICA, quiere decir que no se permitirá el establecimiento de otras iglesias que no estén vaciadas en ese molde... GRATUITA, es un equívoco. Vale tanto como decir que con las contribuciones que pagan los ciudadanos católicos se les arrebataría a los hijos la fe y se les mataría el alma, cubriéndola con fuerte baño de impiedad y con un barniz superficial apenas de instrucción elemental, sin verdadera educación. OBLIGATORIA, en fin, significa que ni siquiera se concedería a los católicos la libertad de evitarles a sus hijos la perversión que los espera en tales establecimientos'.".28/

Las dos citas anteriores dan una idea del tono y del contenido del debate. Las posiciones de la iglesia fueron respaldadas por el partido conservador a pesar de que éste no participaba en el Congreso. Los conservadores se habían abstenido en las elecciones presidenciales y legislativas de 1934.

En la convención Conservadora llevada a cabo dos meses después del Congreso Eucarístico, se manifestó el repudio por el proyecto de reforma Constitucional donde se eliminaba a la iglesia como sustento del orden social, al darle al Estado el monopolio de la educación (arrebatándoselo a la iglesia), se le daba al matrimonio civil legitimidad exclusiva, y se cambiaba la tolerancia de cultos por la libertad.

Sobre el preámbulo de la Constitución del 86, donde se definía el carácter teocrático de la autoridad, la iglesia, a través del Arzobispo de Bogotá, manifestó el 13 de noviembre de 1935 que "sentar la tesis que el poder público emana del pueblo, es formar en éste la ideología de que si puede hacer, puede deshacer; si puede poner, puede quitar; es dejar a merced del pueblo la paz y orden públicos"

29

/.

Durante la discusión de la Reforma en el Congreso surgieron voces moderadas del partido -entre quienes se destacan Luis Cano, Eduardo Santos y Carlos Lleras Restrepo- que evitaron que se acogieran totalmente los principios liberales. Se invocó el hecho de que efectivamente "en Colombia el sentimiento

28 29

ibíd., págs. 408-9. ibíd., pg. 367.

católico es poco menos que unánime", que la Iglesia Católica "tiene derecho al respeto del Estado" y que es en el "Concordato (y no en la reforma Constitucional) donde van a plantearse verdaderamente cuestiones trascendentales". Este grupo se opuso incluso al divorcio

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Como resultado de lo anterior se mantuvo la facultad del Estado de celebrar convenios con la Santa Sede, lo que dejaba en pie el Concordato, de tal manera que la iglesia siguió controlando el estado civil de las personas lo que incluía el régimen matrimonial y su indisolubilidad.

Las principales reformas que afectaron al poder eclesiástico fueron el cambio del concepto de que la religión católica es la de la Nación por el de la libertad de cultos que no sean contrarios a la moral cristiana; la eliminación de la dirección de la Iglesia de la educación pública y el paso a la libertad de enseñanza tutelada por el Estado; se abolió la exención de la iglesia de pagar gravámenes sobre sus bienes raíces; y se eliminó la autonomía de las autoridades eclesiásticas para realizar sus actos interiores sin necesidad de autorización del poder civil.

Se avanzó hacia un Estado más laico, aunque no del todo como ya se vio. Se consagró la primacía del poder civil y se estableció la libertad de conciencia y de cultos (que no fueran contrarios a la moral cristina). Lo más importante fue la independencia de la educación respecto al poder eclesiástico porque permitía liberarla de los dogmas de la iglesia que colocaban al hombre subordinado a un orden de origen divino. Esta reforma le permitió a la administración López Pumarejo desarrollar su programa de educación, al cual le dio mucha importancia, puesto que lo consideraba como uno de los elementos esenciales para la modernización del país. Sobre este tema se volverá más adelante.

Con el cuestionamiento de los dogmas de la iglesia también se ponían en tela de juicio los principios referidos a los derechos naturales del individuo y al papel del Estado. En el debate en torno a estos conceptos Darío Echandía (ministro de educación) señalaba que el argumento de los derechos naturales respondía a una "teoría metafísica". Y añadía que el hombre aislado no tiene derechos "porque no tiene quien se los discuta", por esta razón los derechos hay que concebirlos en sociedad y por tal motivo se convierten en deberes. En este sentido, las autoridades están instituidas para hacer cumplir los deberes sociales del Estado y de los particulares

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Apartes de la carta que Eduardo Santos, Senador en ese entonces, dirigió al Parlamento el 5 de Febrero de 1936. Tomado de Navarro Pedro Juan, "Constitución Política de la República de Colombia: 1936". Talleres Gráficos Mundo al Día, Bogotá págs. 186-196. 31 ibíd., págs. 113 a 116.

Los deberes sociales convierten al Estado en intervencionista, y así se definió en la reforma constitucional. El Estado debe: organizar la educación (artículo 14), dar asistencia pública (artículo 16), e "intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o empresas públicas o privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho." (Artículo 11).

Un derecho natural que se quería reformar era el de la propiedad privada. En 1936 se señaló que era una "una función social que genera obligaciones" (artículo 10). Pero a pesar de las implicaciones de la declaración anterior no se avanzó más allá de lo que existía con la Carte de 1886, como era contemplar la posibilidad de la expropiación en caso de que el interés privado entrara en conflicto con el público, pero con el requisito de sentencia judicial e indemnización previa (artículos 31 y 32 en 1886 y 10 en 1936). En 1936 se introdujo la posibilidad de expropiación sin indemnización, pero para llevarla a cabo era necesario "el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara" (artículo 10), lo que en la práctica negaba esa posibilidad, como efectivamente sucedió.

No fue en la reforma Constitucional donde quedó consignado el avance lopista en las transformaciones del régimen de tenencia de la tierra. El Congreso, a pesar de estar conformado exclusivamente por el partido liberal, no estaba interesado en avanzar en esta materia porque una fracción importante de los congresistas pertenecía a la clase terrateniente. Pero el principio constitucional de la función social de la propiedad creó las bases para la adopción de una legislación especial -presionada por el gobierno y el ala lopista en el Congreso- que tratara el problema de la tenencia de la tierra, el cual fue abordado por la Ley de tierras (ley 200 del 36), aprobada en la misma legislatura de la reforma Constitucional.

1.5.2 La ley de tierras

La ley 200 intentó modificar el régimen de tenencia de la tierra. Buscaba (aunque no lo logró) que los campesinos que habían trabajado un predio tuvieran la posibilidad de que les fuera adjudicado. Con ello se pretendía pacificar el campo, ya que los conflictos por la tenencia de la tierra se habían tornado violentos. Los asesinatos y otras manifestaciones de violencia relacionadas con problemas de posesión de los predios rurales eran el pan de cada día y ocupaban un espacio importante de la prensa de la época.

El objetivo principal de la ley 200 de 1936 era acabar con el latifundio y permitir que la tierra se vinculara al proceso productivo, minando de esta forma el poder político y económico de los

terratenientes. Los terratenientes no solamente se habían convertido en un obstáculo político debido a que se negaban a renunciar a parte de sus privilegios para poder adoptar algunas reformas sociales, sino que además sus rentas se habían acrecentado de forma exagerada con la política proteccionista adoptada a partir de 1931, en virtud de la cual ellos se apropiaban de un volumen importante de los recursos necesarios para conseguir la acumulación de la incipiente burguesía industrial y la ampliación del mercado interno.

Los terratenientes no invertían las rentas en sus propiedades para que éstas se integraran al proceso productivo, y por el contrario, mantenían el régimen de hacienda que ataba al campesino y no le permitía que se vinculase a los mercados laboral y monetario. El acceso de los campesinos al mercado monetario, a través de relaciones salariales y el cultivo de bienes comerciales, era necesaria para el desarrollo del mercado interno, pues el dinero jugaba un papel fundamental en la transacción entre los bienes industriales y agrícolas. Empero parte del pago que recibía el campesino en la hacienda consistía en el derecho de cultivo de una pequeña parcela para satisfacer sus necesidades básicas (autoconsumo) y, por tanto, no estaba obligado a acudir al mercado.

Sin embargo, el régimen terrateniente se estaba descomponiendo, y era interés de la burguesía acelerar este proceso, razón por la cual, se promovió la reforma del régimen de tierras. La descomposición se había acelerado durante la década del veinte, con el aumento de la producción de cultivos comerciales orientados hacia el auge exportador, y la vinculación de grandes contingentes de campesinos como trabajadores de las obras públicas que se estaban financiando con el crédito externo. Estos dos elementos introdujeron a los campesinos en la esfera de la circulación monetaria, como asalariados o a través de la venta de los productos en el mercado.

Este fenómeno originó lo que en ese tiempo se llamó la "escasez de brazos". La SAC (Sindicato Central de Propietarios y Empresarios Agrícolas) se pronunciaría así: "Considerando que aparte de estas contingencias la agricultura nacional no cuenta hoy siquiera con los brazos indispensables para el laboreo de los campos y la recolección de los frutos porque la construcción de ferrocarriles, carreteras y obras públicas en todo el país y el aumento consecuencial de los jornales han creado una situación de justificada zozobra entre los elementos que constituyen las fuerzas productoras del país."

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La "escasez de brazos" que preocupaba a los terratenientes era la manifestación de que el mercado 32

Citado por Jesús Antonio Bejarano, "El Régimen agrario de la economía exportadora a la economía industrial", Ed. La Carreta, 1979, Bogotá. Pg. 211.

laboral estaba cambiando, y de que los sistemas tradicionales para retener al campesino estaban entrando en crisis. Alejandro López (designado por Alfonso López para la gerencia de Fedecafé en 1935) decía al respecto: "Los empresarios cafeteros ya no tienen a su disposición grandes masas de gente pobre a quienes empleaban, ocasional y únicamente en tiempos de recolección, lo que significa que esas gentes han hallado un empleo permanente y lucrativo en otras labores"

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La escasez de trabajadores en los veintes, por un lado, y la valorización de las cosechas por el aumento de los precios de los alimentos y del precio externo del café, por el otro, incentivaron las demandas campesinas, lo que puso en evidencia la crisis en el régimen de la hacienda. Dicho régimen mantenía una relación de servidumbre del campesino frente al propietario de la tierra, mediante dos formas. Una era la aparcería, donde el campesino debía trabajar varios días a la semana en la finca del terrateniente como contraprestación al uso de una parcela para sus necesidades básicas. La otra la constituía el régimen de arrendamiento, donde el campesino debía pagar en dinero o en especie el uso de la tierra.

El rechazo de los campesinos a la relación de dependencia que significaba la hacienda se manifestó de varias formas. Los arrendatarios reclamaban la posesión de la tierra -o al menos el reconocimiento de las mejoras- y exigían el derecho a sembrar cafetos y otros cultivos permanentes. Los aparceros demandaban eliminar la obstaculización a la libertad de movimientos, el cobro de las multas, y la restricción al número de días que deben dedicar al trabajo de la finca. Los jornaleros demandaban aumento de salarios, y denunciaban los abusos que se cometían en la época de cosechas, entre los cuales mencionaban trampas en el pesaje de los productos recolectados, como el café.

Adicionalmente se avivó un vasto movimiento de ocupación de los predios que se consideraban públicos, estimulado por el hecho de la valorización de las tierras como resultado del auge de los precios del café y por la mayor cercanía de los terrenos a los centros de distribución gracias a las obras públicas acometidas en la década de los veinte.

Cuando sobrevino la crisis de los años treinta los conflictos sociales se tornaron más violentos. La recesión provocó la parálisis de las obras públicas que estaban financiadas con crédito externo; ello dejó cesantes a una gran cantidad de trabajadores, muchos de los cuales retornaron al campo pero dispuestos a 33

López, Alejandro. "Problemas colombianos". Ed. París América, París, 1927. Citado por Bejarano, op.cit., Pg. 215.

rechazar las relaciones de dependencia del régimen terrateniente. Exigían salarios en dinero y jornada de ocho horas. La crisis también generó una caída de la rentabilidad de las haciendas, consecuencia del desplome de los precios de exportación de los productos agropecuarios, en especial el café.

Los campesinos comenzaron a argumentar que los terrenos que aparentemente no eran públicos también eran baldíos, pues según ellos los títulos que exhibían los terratenientes presentaban dudas jurídicas, además de corresponder a tierras incultas. "Para el campesino -decía López Pumarejo - la tierra inculta es baldía.... y entre dos baldíos prefiere cultivar el que esté comunicado con los centros de distribución"

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A todo esto se oponían los propietarios, por temor a perder la posesión de la tierra, tener que reconocer las mejoras, y no disponer de la mano de obra necesaria en el momento de la recolección de la cosecha. En 1928, en un intento de Abadía Méndez por refrenar el auge de los movimientos populares, expidió la "ley heroica" (ley 69 del 28), la cual fortaleció los instrumentos represivos del Estado al establecer sanciones penales para aquellos que atentaran contra el "Régimen de propiedad privada y el orden social". La "ley heroica" fue rechazada con vehemencia por López Pumarejo. Cuando en 1934, a los pocos días de su posesión, la SAC (Sindicato Central de Propietarios Agrícolas, creado el 22 de septiembre de 1934) le pidió un pronunciamiento acerca de los "conflictos provocados por los jornaleros, arrendatarios y colonos e hiciera respetar el derecho de propiedad", el nuevo presidente les respondió:

"Están en plena vigencia legal, en todos los casos, procedimientos para someter cualquier brote de rebeldía del trabajador a las condiciones legales o particulares a quienes presta su servicio, y hay una completa escala de medidas autoritarias que van desde las atribuciones de los alcaldes hasta las leyes heroicas recordadas por el país con repugnancia, para dar a la ley y a la interpretación de la ley el respaldo de las armas, pero no hay todavía ningún modo de obrar sobre los propietarios de tierras y grandes industriales para prevenir conflictos con un criterio más humano, más liberal, más generoso que corrija las injusticias e impida la aplicación de algunos reglamentos de trabajo que mantienen al campesino en un régimen feudal especialmente en ciertas secciones del país.

"El concepto de la propiedad privada intangible e invulnerable de la Constitución colombiana, puede obligar y obliga al gobierno, en cumplimiento de la ley, a rechazar a mano armada la rebeldía de los colonos que no quieran someterse de buen grado a la disposición judicial por la cual sean arrojados 34

/ Mensaje al Congreso 1936, citado por Molina, op.cit., tomo 3, pg30.

de una extensión de tierras cultivadas por ellos de buena fe, en gran parte de los casos introduciéndoles mejoras que no les son reconocidas; pero no existe la atribución del gobierno en tiempos normales para obligar a los empresarios agrícolas a sostener determinado nivel mínimo de vida para los trabajadores que tenga cierta dignidad y amplitud, ni facultades para proteger al colono de buena fe contra la sentencia judicial inapelable que lo obliga a entregar su trabajo y su esfuerzo colonizador a la destrucción, ordenada por el dueño de un título, aun cuando coloque al poder ejecutivo ante sucesos dramáticos como los que han venido oscureciendo cada día más el panorama de los problemas agrarios nacionales... “La ley tiene que ser respetada y debe hacerse por medio de la autoridad, pero la autoridad no puede ponerse al servicio inconstitucional de la injusticia sin perder su vigor y la naturaleza misma de sus funciones...

"... En estas circunstancias el gobierno considera que debe pedir al Congreso las reformas de la Carta Fundamental y de la Ley que le permita intervenir de forma distinta como hoy está obligado a hacerlo."

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/.

En consecuencia con esos pronunciamientos, además de la Reforma Constitucional, el nuevo gobierno promovió la ley de tierras, en virtud de la cual creó un mecanismo para que los campesinos pudieran alegar la propiedad de los predios que cultivaban y a los cuales les hubieran introducido las correspondientes mejoras. Así el artículo primero decía: "Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo...". Adicionalmente, el artículo sexto establecía la extinción de dominio en favor de la Nación de los predios rurales en donde no se había ejercido la explotación económica.

Como era de esperarse, los propietarios reaccionaron en contra de la ley, no sólo en los debates sobre la misma; además presionaron a los campesinos (quema de ranchos, destrucción de mejoras, etc.) para que abandonaran las parcelas, con el fin de evitar las reclamaciones; de esta manera se generaron nuevas manifestaciones de violencia.

Cuando estaban en curso los debates finales para la aprobación de la ley 200, el entonces presidente de la SAC, Laureano García Ortiz, manifestó:

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López Pumarejo, "Obras Selectas", op.cit., primera parte, pg. 139-143.

"Pero estamos viendo personas que se han llamado y se siguen llamando liberales, para acaparar los votos que los lleven a las curules en el Congreso, y que no son liberales sino comunistas, que enantes y ahora se levantarían indignados contra cualquier intromisión del Vaticano llamándolo poder extranjero y, no obstante eso, sumisos e incondicionales reciben órdenes de Moscú, y subvenciones también. Y tales órdenes moscovitas, tales encíclicas del pontífice rojo, esas decretales las más exóticas y tiránicas que el mundo haya conocido, anulan nuestra legislación, cambian nuestros códigos, arrebatan nuestros derechos, disponen discrecionalmente de nuestros bienes y se introducen dentro de nuestra familia."

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/.

En respuesta, en las sesiones del Senado del 28 de enero de 1937, el gobierno negó la vinculación de las reformas con las ideas socialistas, de acuerdo con los términos de una declaración suscrita por los ministros de Educación (Darío Echandía) y Gobierno (Alberto Lleras): "declaran (los ministros) que el gobierno no quiere la socialización de la tierra, sino democratizarla, esto es, hacer el mayor número de propietarios. Agregan que la diferencia consiste en que en la socialización, no hay más propietario que el Estado, y en la democratización son numerosos los propietarios particulares."

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No se trataba pues de la abolición de la propiedad privada como lo pedían los socialistas, ni de la defensa de la propiedad terrateniente; tampoco de la expropiación sin indemnización sino de la extinción de dominio de las tierras incultas. Además, cuando el terrateniente lograba demostrar judicialmente la propiedad del terreno a un campesino que trabajaba un predio específico, éste debía comprárselo, bajo unas condiciones establecidas por la misma ley (artículo 4).

De acuerdo con lo anterior la ley 200 no se puede entender como el traspaso de la propiedad rural de los terratenientes hacia los campesinos. Sin embargo, en la medida en que el terrateniente no tuviera los títulos suficientemente claros (lo que sucedía en un alto porcentaje de los casos) el campesino tenía la posibilidad de quedarse con el predio, siempre y cuando en el conflicto judicial

derrotara al

terrateniente; esto último era improbable, pues los terratenientes contaban con influencias y abogados (y finalmente la fuerza) y los campesinos sólo tenían la razón. A la postre las disputas se alejaron de lo judicial y se convirtieron en nueva fuente de violencia.

La ley 200 no solucionaba el problema de los aparceros y arrendatarios; en consecuencia fue complementada con una reglamentación para regular su relación con los propietarios y evitar que los 36 37

/ La Razón, noviembre 23 de 1936. Citado por Gerardo Molina, vol. 3, op.cit., Pg. 79. Navarro, op.cit., págs. 132 y 133.

conflictos se resolvieran a la fuerza, como sucedía en la práctica.

Este tipo de reglamentaciones data incluso desde antes de la expedición de la ley. Por ejemplo, en 1934 el Comité de Cafeteros de Cundinamarca aprobó un reglamento destinado a regir las relaciones entre patronos y arrendatarios en las haciendas de café. Allí se estipulaba, entre otras cláusulas, que el arrendatario tenía derecho a cultivar media fanegada sin pagar arriendo, que por concepto de arriendo no se pagaría más del 6% del valor comercial de la tierra, y que el arrendatario se comprometía a trabajar dos días al mes por cada fanegada en la tierra del dueño, por lo cual recibiría el jornal corriente de la región para peones

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El principal promotor de la adopción de esta reglamentación había sido Carlos Lleras Restrepo, en ese entonces secretario de gobierno de Cundinamarca, quien posteriormente con Fedecafé elaboró un contrato tipo para regular la actividad en todo el país en términos parecidos a los señalados para Cundinamarca; por esta vía se le asignaron funciones jurisdiccionales a la Federación, entre ellas la de evaluar las mejoras de los arrendatarios en caso de conflicto.

No existen estudios que permitan evaluar con precisión los efectos de la ley de tierras. Si bien esa norma permitió la legalización de algunos conflictos agrarios, y varias parcelaciones combinadas en ocasiones con la asistencia del Banco Agrícola Hipotecario, en general derivó en un clima de violencia. Esto se explica porque los propietarios, ante el temor de perder "sus" propiedades, ejercieron presión sobre arrendatarios y aparceros para que abandonaran los predios; en consecuencia, aumentó la población desarraigada de la tierra que deambulaba por los campos y se creó un clima de inseguridad; aparecieron bandas de asaltantes y se incrementaron delitos como el abigeato, el robo y el asesinato. Basta con leer la prensa a partir de 1937 para darse cuenta de este fenómeno, que se extendió hasta la década de los cuarenta, uniéndose al fenómeno de la violencia.

Además de la situación de inseguridad que caracterizó la segunda mitad de los años treinta, en ese período se presentó un recrudecimiento de la inflación. Para conjurar la crisis era necesario introducir reformas sociales y reordenar las finanzas estatales, cuyo estado de bancarrota era en gran parte responsable del crecimiento desordenado de los precios. Sin embargo, al mismo tiempo se requería aumentar el gasto público hacia los sectores sociales y el fomento económico, como condición para llevar a buen término las reformas que se consideraba urgente realizar. Ese era el dilema en que se 38

Tomado de "Sucesos Colombianos 1925-1950", recopilación hecha por Efraín Estrada (Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Antioquia, Medellín, Abril de 1990). Págs. 419 y 420.

debatía la administración de López Pumarejo en sus comienzos.

1.6 QUE PAGUEN LAS CLASES PUDIENTES

La única alternativa disponible por el gobierno para introducir un ajuste fiscal y aumentar al mismo tiempo las partidas para gasto social, era el alza de los impuestos. Y dado el bajo dinamismo de los tributos sobre el sector externo, se hacía necesario aumentar los gravámenes sobre la actividad económica interna, esto es, los impuestos sobre el consumo (indirectos) o sobre la renta y el capital (directos).

La actuación de los impuestos sobre el consumo interno resultaba imposible por varias razones: de una parte, el mercado interno no estaba lo suficientemente desarrollado y formalizado, y de otra, políticamente resultaba inapropiado plantear un impuesto al consumo en un ambiente de malestar social como el que existía. Al respecto el segundo ministro de hacienda de López Pumarejo (Gonzalo Restrepo), anotaba:

"Los impuestos indirectos tienen muchos y serios reparos, porque gravando los productos independientemente, de la capacidad del contribuyente, imponen una carga onerosa a los ciudadanos pobres en quienes en definitiva se hace recaer, prestándose de esa manera al establecimiento de una casta de verdaderos privilegiados que lo eluden, sin que el Estado pueda remediarlo. De ahí la tendencia de los países organizados hacia el establecimiento de impuestos directos, progresivos, que constituyen el ideal en materia impositiva, porque con ellos se evita en gran parte el desplazamiento del gravamen, y porque ofrecen la ventaja de afectar a los ciudadanos en proporción a su capacidad económica."

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El gobierno apeló a los impuestos directos. En 1935 logró que el Congreso le aprobara una reforma tributaria que elevó el impuesto a la renta, y estableció los de patrimonio y exceso de utilidades.

En general las finanzas públicas fueron la primera preocupación de López Pumarejo. Una vez posesionado, solicitó al Congreso que se le devolviera el Proyecto de Presupuesto para 1935, el cual había sido presentado por la administración anterior con el objeto de presentar otro con los ajustes que se consideraba necesario incluir. Sin embargo el nuevo Proyecto, acompañado de tributos adicionales por $16 millones (equivalentes a la cuarta parte de los gastos), sólo fue entregado hasta el 15 de noviembre, 39

Restrepo, Gonzalo. "Memoria de Hacienda", 1935-1936. Editorial Nueva, Bogotá.

un día antes de clausurarse las sesiones ordinarias del Congreso.

La presentación tardía generó suspicacias en las cámaras legislativas. Flotaba la duda de que el procedimiento había sido en realidad una maniobra gubernamental que respondía a las resistencias políticas generadas por la inclusión de algunos tributos que lesionaban intereses representados por los congresistas. Por ejemplo se incluía un impuesto predial nacional (sobre inmuebles rurales y urbanos) que debería aportar $5,2 millones; contra el mismo se objetó que competía injustamente con los gobiernos locales que cobraban un tributo de la misma naturaleza, y que podría volverse excesivo. En ese sentido se pronunció Carlos Lleras Restrepo, quien en ese entonces presidía la comisión de reforma tributaria

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Hubo otros gravámenes al capital, que si bien al año siguiente fueron aceptados, requerían un arduo proceso de discusión y negociación. Uno de ellos, el impuesto de defensa nacional (calculado en $5 millones), fue una reactivación del creado durante el gobierno de Olaya Herrera para financiar la guerra con el Perú, cuyo cálculo oscilaba entre el 5 y el 10 por mil sobre los patrimonios. También se creó el impuesto de exceso de utilidades (estimado en $1.2 millones) que gravaba los rendimientos del capital superiores a cierto límite.

Aunque se esperaba que se ampliaran las sesiones ordinarias para discutir el paquete fiscal, el gobierno anunció que las mismas no serían prolongadas; ante las protestas anunció que convocaría a sesiones extraordinarias próximamente, pero la citación fue hecha para comienzos de 1935. A pesar de ello, a través de decretos de Estado de Sitio dictados el 29 y 30 de diciembre de 1934, el gobierno resolvió adoptar las medidas tributarias, reajustando las tarifas del impuesto de renta y creando el impuesto sobre exceso de utilidades

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/.

Este procedimiento no fue bien recibido por la opinión pública ni por los dirigentes liberales. El partido conservador anunció de inmediato el rechazo de las medidas, que consideraba inconstitucionales. En últimas, la Corte Suprema de Justicia, en ese entonces controlada por los conservadores, tumbó los decretos del gobierno.

Con el afán de tranquilizar los ánimos, Jorge Soto del Corral, primer ministro de Hacienda de la

40

Lleras Restrepo, Carlos. "Borradores para una historia de la República Liberal". Editora Nueva Frontera Ltda., Bogotá, 1975. Tomo 1, págs. 292 a 298. 41 Decretos 2429 y 2432 de 1934.

administración López Pumarejo, anunció que los decretos serían presentados a las sesiones extraordinarias del Congreso, a realizarse a partir del tres de enero de 1935. Sin embargo, a los proyectos tributarios no se les dio curso en tales sesiones, y fueron abordados en las ordinarias, por el nuevo Congreso; este último de filiación exclusivamente liberal, debido a que los conservadores se habían abstenido de participar en las elecciones.

La aprobación del paquete tributario presentado por el gobierno el primero de agosto de 1935 fue el resultado de una inteligente maniobra. El proyecto incluía un gravamen a los giros sobre las exportaciones de café, que acompañaba a las propuestas de reforma y elevación del impuesto de renta y de creación tributos adicionales sobre patrimonio, exceso de utilidades y herencias. Como el impuesto al café generaba reacciones adversas del poderoso gremio cafetero y de sus amigos en el Congreso (que eran bastantes), se presentó una negociación en la cual se transó la limitación de dicho tributo por la aceptación de los otros

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Si bien las propuestas gubernamentales no fueron acogidas en su totalidad e intensidad, de todas maneras se aprobaron los nuevos tributos (con excepción del de herencias, que se adoptaría al año siguiente) en razón a las angustias fiscales de la Nación, y a la obligación de atender los reclamos populares en materia de educación, higiene, seguridad y fomento económico.

El mencionado impuesto al café (ley 21 del 35) fue aceptado como un tributo temporal con dos condiciones: se debía reducir el monto de las divisas que debían ser entregadas al Banco de la República a una tasa de cambio inferior (del 15% de las divisas recibidas por exportaciones se pasó al 12%), y se autorizaba al gobierno para que le cediera a la Federación una parte del tributo si ello era necesario para defender la industria cafetera; esto último debió practicarse en 1937, a raíz de la crisis cafetera presentada ese año.

En relación con el impuesto a la renta, a los ingresos altos se les aumentó la tarifa de 8 a 17% y se eliminaron varias exenciones y deducciones (ley 78 de 1935). Por otra parte, se crearon los impuestos al patrimonio y al exceso de utilidades

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42

El desarrollo de estas negociaciones es tratado por Carlos Lleras Restrepo (presidente de la comisión de reforma tributaria) en "Borradores para una historia de la república liberal", y "Crónica de mi propia vida" (tomo 1). Es de advertir que Lleras, al ser uno de los principales protagonistas del proceso, presenta los hechos de acuerdo a lo que él representaba en ese momento. 43

Alviar Ramírez, Oscar; y Rojas Hurtado, Fernando. "Elementos de Finanzas Públicas en Colombia", editorial Temis, 1985, Bogotá. Pg. 107

El impuesto al exceso de utilidades, que fue bastante polémico porque se lo consideraba un castigo a la eficiencia, lo debían pagar quienes obtenían utilidades superiores a una determinada proporción de su patrimonio. Aunque en su tiempo se lo defendió como un tributo que hacía justicia respecto al aprovechamiento excesivo que se hacía del capital, sobre todo por los beneficios que otorgaba la protección aduanera, la razón principal para su adopción fue introducir un control a la evasión

44

/. Así lo

había manifestado el ministro de hacienda en su memoria: "juega más que todo, un importante papel de control (el impuesto sobre exceso de utilidades), para que no se burle el patrimonio, haciendo nugatoria la reforma, porque si se oculta éste, con tal ocultación puede determinarse un exceso de utilidades, y si, por el contrario, por medios ingeniosos, se infla el capital, para evitar exceso de utilidades, se causa entonces impuesto sobre el patrimonio."

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Desde un comienzo, las propuestas tributarias encontraron resistencias dentro de los gremios y de la clase política. Sin embargo, ellas constituían una necesidad política del gobierno y del partido liberal que estaba en el poder. Se reconocía que de no resolverse la crisis fiscal, el país sería conducido al caos económico -porque habría que continuar apelando a la emisión para financiar Presupuesto- y al caos social porque el Estado se vería imposibilitado para atender las urgencias sociales que crecían de manera desproporcionada.

Los ingresos de la nación rayaban en la indigencia mientras que programas sociales debían ser atendidos con los recursos del Presupuesto Nacional. Las reformas eran la base de la nueva legitimación del Estado, y constituían la expresión del pacto social entre las clases dirigentes y los sectores populares. Así las cosas, el problema fiscal llegó a erigirse en un problema político de primera magnitud.

El desequilibrio presupuestal se venía gestando desde los años veinte, cuando los gastos crecieron de manera apreciable; en ese período se contaba con una financiación amplia, originada en la afluencia del crédito externo (además de los recursos provenientes por la "indemnización" por Panamá) y en el aumento del recaudo del impuesto de aduanas y recargos; este último recurso representaba más de la mitad de los ingresos ordinarios de la Nación, y su incremento estaba explicado por la mayor capacidad de importaciones permitida por la evolución favorable de los precios del grano en los veinte. Sin embargo, a raíz de la crisis desatada en 1929 los gastos quedaron desfinanciados.

44 45

Lleras Restrepo, "Borradores...", op.cit., Tomo 3 pg. 402. Memoria de hacienda, 1935-1936, pg. 29.

Para resolver la crisis fiscal y poder continuar con los programas de gobierno era necesaria la reforma tributaria. La necesidad política de la reforma, a pesar de que significaba un costo para los propietarios, llevó a que en la justificación de las nuevas medidas se recurriera a asignarle un papel redistributivo a la hacienda pública, coherente con el discurso ideológico de las reformas lopistas. La reforma tributaria era presentada como un proyecto en beneficio de los pobres, el cual, por tanto debía ser asumido por ricos.

Otro argumento utilizado para justificar las medidas tributarias decía que al amparo de la protección aduanera las industrias habían gozado de privilegios que debían retribuir a la sociedad. Así lo dijo López cuando presentó su renuncia al Congreso en 1937:

"Largos años llevamos los colombianos de pagar costosamente la protección que el Estado da a las industrias en forma de tarifas aduaneras, de concesiones o de privilegios. Cuando ellas prosperan y se hacen fuertes es llegada la hora, en mi opinión, de exigirles que retribuyan esos sacrificios comunes, no solo en impuestos equitativos sino aceptando una nueva intervención en las condiciones en que explotan el mercado nacional. Mi gobierno ha entendido que la protección no deba ser exclusivamente en beneficio de las clases capitalistas, sino también de las clases productoras y consumidoras que han pagado y siguen pagando la prosperidad de las industrias nativas y los dividendos de las grandes compañías."

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El impuesto de renta se enmarcaba dentro de la nueva estrategia económica, que buscaba estimular el desarrollo de la industria nacional (que sería uno de los sectores gravados) por la vía de permitirles usufructuar un mercado cautivo y protegido, al cual ya se le había dotado con algunas obras de infraestructura que lo integraban parcialmente, y podía disponer de mejores condiciones de rentabilidad.

La política proteccionista, entendida como un aumento de los aranceles a los bienes importados, había sido adoptada desde la administración de Olaya Herrera en 1931, a través de las leyes 4 y 62; éstas reestablecieron los aranceles para los productos agropecuarios, los cuales habían sido reducidos en 1927 (decreto 952). Como resultado de estas medidas el arancel promedio aumentó del 28% al 57% entre 1928 y 1932

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Alfonso López debió negociar un tratado de rebaja de aranceles con los Estados Unidos, el cual fue 46

López Pumarejo," Obras Selectas", op. cit., Primera Parte pg. 426. Tomado de: Montenegro, Santiago. "La política arancelaria en la primera fase de la industrialización.". Pg. 318. Este trabajo está incluido en el libro de Montenegro y José Antonio Ocampo, "crisis mundial, protección e industrialización", CEREC FESCOL, Primera edición 1984, Bogotá. 47

firmado en septiembre de 1935. En realidad la política estadounidense se dirigía a impedir discriminaciones contra el comercio norteamericano en un mundo donde el proteccionismo se había levantado como una barrera hostil contra el comercio internacional, y dentro de esa política se inscribían sus tratados con Colombia y con otros países del hemisferio.

En ese marco, se rebajaron 162 numerales de la tarifa aduanera colombiana y 12 de la norteamericana. La cantidad de numerales colombianos, más que una discriminación, eran resultado de la escasa diversificación de las exportaciones del país. Entre esos numerales estaban los principales productos incluido el café

48

/.

A pesar del citado tratado, la política de López Pumarejo era proteccionista. El impuesto de aduanas no era el recurso más dinámico del Presupuesto debido al deterioro del sector externo. El dinamismo de los ingresos de la nación respondió a la política tributaria adoptada, gracias a la cual el impuesto a la renta pasó de dos millones de pesos en 1934 a 13 millones en 1936 y a 18 en 1938 (cuadro 1.5).

El reforzamiento de los ingresos, unido a la disminución de las partidas destinadas al ministerio de guerra como consecuencia de la terminación del conflicto con el Perú, permitió liberar los recursos necesarios para financiar el gasto social.

López Pumarejo logró la hazaña de aumentar el gasto público -que creció a una tasa del 16% anual

48

Lleras Restrepo, "Borradores...", op.cit., págs. 428 a 430.

después del recorte del primer año- y a la vez obtener superávit fiscal. En el cuadro 1.6 se puede observar que a partir de 1935 se presenta superávit fiscal (columna 3), lo que significa que los ingresos corrientes fueron superiores a los gastos, excluyendo los de deuda

49

/. El significado de estas cifras se puede

interpretar como el logro de dos objetivos que normalmente resultan incompatibles: aumentar las partidas para los programas gubernamentales pero a la vez producir un ajuste fiscal que contribuya a la estabilización financiera de la economía.

1.7 PAZ Y MODERNIZACION

La solución de la crisis fiscal permitió cambiar la orientación del Presupuesto. Este pudo dedicarse al apoyo del programa de gobierno: atención a los sectores sociales, expansión del mercado interno y fomento económico. Esto se puede observar al confrontar el comportamiento del gasto público entre 1932 y 1938: los de educación se multiplicaron por ocho, los de fomento a la agricultura por 17, y los de asistencia pública y obras públicas se duplicaron (cuadro 1.7).

Las partidas para obras, aunque no alcanzaron los niveles de la década anterior, tenían una orientación diferente. Ya no se daba énfasis a los ferrocarriles dirigidos a una economía exportadora-importadora, sino principalmente a las vías (caminos y carreteras) que integraban el mercado nacional (cuadro 1.8).

49

Para la determinación del déficit fiscal no se considera como egreso las amortizaciones de deuda.

La reorientación del gasto también incluía el no pago del servicio de la deuda externa contraída con anterioridad al conflicto con el Perú y el recorte de las partidas para el ministerio de Guerra. Pero a pesar de los recortes, los gastos del ministerio de guerra se mantuvieron en niveles sustancialmente superiores a los de los años precedentes al conflicto. Mientras que entre 1930 y 1932 eran de cuatro millones de pesos anuales en promedio, entre 1935 y 1938 fueron de catorce (cuadro 9).

Las anteriores cifras indican que las fuerzas armadas estaban entre las prioridades del gobierno. Se les asignó un papel diferente al que tuvieron durante la hegemonía conservadora, cuando el ejército era utilizado como herramienta electoral al servicio del sistema, no sólo a través de su voto en favor de las autoridades, sino también para que forzara el sufragio de los campesinos en la misma dirección.

Durante el gobierno de Olaya Herrera a los militares se les había quitado el derecho al voto. La intención de López Pumarejo era convertir al ejército en una institución más profesional, ajena a las luchas partidistas. Se modernizó su dotación, y se inició un vasto programa de colonización de territorios incultos para ejercer la soberanía del Estado sobre el territorio nacional

50

50

/.

Galindo, Alberto " La República Liberal", Artículo incluido en el libro " El Liberalismo en el Gobierno", compiladores Plinio Mendoza Neira y Alberto Camacho Angarita, Ed, Minerva, Bogotá 1946, Tomo 1,pag 89-90.

1.7.1 Las vicisitudes del Fomento.

La política de fomento económico no sólo contaba con el soporte del presupuesto. También se nutría, como principal fuente, del crédito doméstico que se originaba en el Banco de la República y se canalizaba hacia la actividad productiva del sector privado. Ello era posible en la medida en que las finanzas estatales estaban en superávit, lo que permitía crear un espacio para el crédito del banco emisor. En el cuadro 10 se puede apreciar que en los años siguientes al ajuste monetario de 1935 (columnas 2 y

4), destinado a bajar la inflación, se liberaron recursos del emisor hacia el sector privado (columna 4), mientras que se mantenía en cintura el canalizado hacia el gobierno (columna 3).

Dada las difíciles circunstancias financieras, el hecho de poder dirigir recursos a la política de fomento fue la contribución más significativa de la administración López Pumarejo al fomento. Tal como se dijo, los instrumentos ya habían sido instituidos por la administración de Olaya Herrera (excepto uno muy importante que se verá a continuación), a través de la creación de instituciones de crédito como la Caja Agraria, la Corporación Colombiana de Crédito y el Banco Central Hipotecario -BCH-. Cabe destacar que en 1937 se creó en BCH se creó una línea especial para el financiamiento de los industriales, mediante la emisión del denominado "Bono Industrial"

51

/.

Otro instrumento creado por el gobierno en 1935 para el fomento fue la intervención de la Federación Nacional de Cafeteros en el mercado interno, garantizándole al productor un precio mínimo y la compra de la cosecha. Este hecho estuvo rodeado de incidentes, los cuales muestran hasta cierto punto las contradicciones en que se desenvolvía no solo la política cafetera, sino también la de fomento, y en general la intervención del Estado en la economía. La exposición de este pasaje es muy ilustrativa al respecto

52

/.

En 1935 Alfonso López le impuso a la Federación la representación del gobierno en el gremio. Se nombró como gerente a Alejandro López quien, en 1936 logró firmar un pacto de cuotas con el Brasil, consistente en una reducción voluntaria del volumen exportado, por parte de ambos países, con el objeto de defender el precio externo del grano.

51

Lleras Restrepo, Carlos. "La obra económica y fiscal del liberalismo de 1930 a 1946", capítulo de "las instituciones de crédito". Artículo incluido en "El liberalismo en el gobierno", op.cit, tomo II. 52 Una exposición más detallada de los incidentes se encuentra en el libro de Otto Morales Benítez "Historias económicas del café y de don Manuel" (Fondo cultural cafetero, 1990), pg. 51 y ss.

Para respaldar el pacto la Federación debía intervenir el mercado interno. Cuando el precio internacional era bajo, porque los tostadores no estaban comprando, la Federación adquiría el grano a un precio de sustentación y lo almacenaba esperando el alza en las cotizaciones. La retención del café ayudaba a la recuperación de los precios.

Exactamente esto fue lo que tuvo que hacer la Federación en 1936, cuando cayeron las cotizaciones internacionales. Alejandro López solicitó un crédito al Banco de la República para comprar la cosecha cafetera, una parte de la cual debía ser almacenada en cumplimiento de los pactos con Brasil. El préstamo sería garantizado con el producto del impuesto al café recientemente creado, y con el café físico recolectado por la Federación.

Sin embargo en la Junta Directiva del Banco no había buen ambiente para aceptar las solicitudes de Alejandro López. En 1936 le otorgó a regañadientes un primer préstamo como anticipo del recaudo del impuesto, pero a comienzos de 1937 le negó un segundo. La falta de recursos le impidió a la Federación comprar la cosecha, situación que fue aprovechada por los enemigos de la política de intervenir el mercado y causó la renuncia de Alejandro López el 24 abril de 1937. Según el propio Alejandro López, los enemigos de la intervención eran la banca privada y los exportadores de café

53

/. La verdadera razón del rechazo era el daño que la intervención de la Federación

le causaba al lucrativo negocio especulativo que ellos tenían. Es preciso recordar que en ese entonces el Banco de la República solo representaba los intereses de la banca privada.

Otro sector que se oponía a la política cafetera era el representado por Mariano Ospina Pérez, miembro de la burguesía cafetera, que había sustituido a los representantes de las haciendas. En la lucha con los hacendados aquélla había sido partidaria de eliminar todas las trabas al cultivo del café, argumento que utilizaba para oponerse a la intervención de la Federación en el mercado interno. Sin embargo, en ese entonces era dudoso pensar que la intervención no servía a los intereses de los productores (ya se había superado el conflicto con los hacendados), porque ésta se hacía para garantizar un precio mínimo del grano y la compra de la cosecha. En el caso de Ospina Pérez no se puede olvidar que éste también tenía vínculos con la banca, e incluso lazos familiares muy estrechos con un miembro de la Junta Directiva del Banco de la República. 53

Otto Morales Benítez (op.cit. pg. 86), trae la siguiente cita de Alejandro López, tomada de la Revista "Acción Liberal" (N 46, mayo de 1937, pg.56), la cual se incluyó en un artículo publicado a los pocos días de su retiro de Federación. "No impunemente, en efecto, se podía atentar contra los grandes beneficios que derivaba la Bolsa de Bogotá con la rifa de los giros (los dólares se vendían a los corredores de la bolsa mediante rifas de lotes), o privar a los bancos comerciales de sus lucias ganancias en las fluctuaciones de cambio y a los especuladores del café de su poder soberano e incontrastado en los precios de ese grano.".

El negocio especulativo al que se dedicaba la banca y que se acabaría con las políticas promovidas por Alejandro López consistía en lo siguiente: El tipo de cambio para cada semana era fijado por la Junta Directiva del Banco, compuesta por los representantes de los bancos privados. La cantidad que se iba vender cada día la determinaban el Gerente del emisor y el director de la Bolsa de Bogotá; este último "remataba" (entre comillas porque el precio y quienes iban a comprar ese día ya se había determinado por debajo de la mesa), mediante rifas, lotes de dólares a una docena de corredores -agentes de los bancos comerciales- a un precio convenido de antemano. Después quienes adquirían los dólares especulaban con ellos en el mercado obteniendo buenos dividendos. Era un mecanismo diabólico, en el cual los bancos (a través de sus agentes en la bolsa) tenían el monopolio de la compra de los dólares, imponían el precio de compra a través de la Junta Directiva del Banco, y luego especulaban con su venta al público obteniendo una renta monopólica.

En el negocio estaban incluidos los exportadores de café. Liquidaban los reintegros cafeteros a la tasa de cambio -inferior a la del mercado- impuesta por la Junta directiva del Banco. Sobre esa tasa reducida definían el precio de compra al productor local, lo que se traducía en una baja rentabilidad de los cultivos e incertidumbre debido a que el precio estaba sujeto a las especulaciones de los banqueros. Después los exportadores participaban de la feria de divisas con los hombres de la banca.

A esto se había opuesto Alejandro López promoviendo la eliminación del mecanismo y la adopción de una tasa de cambio fija, a la cual cualquier persona podría comprar los dólares, previo permiso de la oficina de Control de Cambios. De esta forma se garantizaba al cafetero un determinado nivel de precio interno del grano. Esa iniciativa motivaría la retaliación de los banqueros consistente en cerrarle las puertas del crédito a la Federación para la compra de la cosecha cafetera.

Ante tal situación, Alejandro López debió renunciar al gremio. Un día después, el 25 de abril de 1937, el periódico "La Razón" editorializaba expresando los intereses de la banca:

"Como se supo en el país, el día de ayer se empezó la solución nacional de la crisis cafetera, con la renuncia, inmediatamente aceptada, que hizo el gerente de dicha institución, señor Alejandro López, del puesto que venía desempeñado. ... Ha sido la derrota de una teoría del Estado que no tiene aplicación entre nosotros: la de la intervención de los funcionarios públicos en las industrias nacionales". Al día siguiente el mismo diario agregaba:

"...aunque se ignora en qué sentido las autoridades públicas resolverán el problema, los expertos en asuntos económicos han puesto de manifiesto la conveniencia de que el mercado cafetero, lo mismo que las divisas extranjeras se dejen libres sin restricciones en la venta y en las exportaciones." 54

/.

Pero la derrota de Alejandro López no significó la derrota del intervencionismo estatal. Un mes más tarde el Congreso aprobó la ley 41 de 1937, que autorizó al Banco de la República a otorgar a la Federación los créditos necesarios para la adecuada defensa del café, y aumentó a $0.25 el impuesto sobre la exportación del grano, con el cual se garantizaban tales créditos. Se le otorgaron facultades al Presidente para reajustar el impuesto en caso de ser necesario.

Una vez sustituido Alejandro López por Manuel Mejía, la Federación recibió los recursos del Banco de la República y continuó interviniendo el mercado doméstico. A partir de entonces la política cafetera se estabilizó en este sentido por varios decenios. 1.7.2 Educar a un pueblo sano

Antes del primer gobierno de Alfonso López el gasto social no era prioritario en el Presupuesto Nacional: en los años veinte las partidas se dedicaron a las obras públicas; y a comienzos de los treinta los recursos fueron absorbidos por el servicio de la deuda externa que financió tales obras y por la guerra con el Perú.

Este hecho se reflejaba, por ejemplo, en la falta de escuelas, y el abandono lamentable en que se encontraban las pocas existentes. Darío Echandía, ministro de educación en 1936, afirmaba que la escuela pública "es un lugar indecoroso en que la penuria de aire y luz, la suciedad y miseria, la incomodidad y el abandono, la escasez de espacio y la fealdad del conjunto, por igual deprimen el ánimo y estimulan la enfermedad."

55

/.

Otro tanto pasaba con la higiene. El Presupuesto Nacional a duras penas alcanzaba para las raciones de los leprosos y de los enfermos de los lazaretos (estos eran instituciones de misericordia donde hacinaban a los enfermos que lograban el acceso). Estos dos rubros copaban dos terceras partes del Presupuesto para la higiene; al sumarles los costos de funcionamiento del departamento de higiene y sus organismos, 54 55

Tomado de Morales Benítez, op.cit., págs. 86 y 87. Echandía, Darío. "Memoria que el ministro de educación presenta al Congreso en sus sesiones de 1936". Pg. 6.

se agotaban los recursos, y los programas en el área de la salud y para el mejoramiento de las instalaciones y los equipos resultaban desfinanciados

56

/.

Sólo las clases pudientes estaban en posibilidad de facilitarse los servicios de educación y salud; quienes en caso de necesidad podían pagarse los tratamientos médicos y los estudios superiores en el exterior.

La ausencia notoria del Estado frente a las demandas de la población, aunada a los agudos conflictos sociales habían contribuido a la crisis de legitimidad del Estado. El esfuerzo de López Pumarejo por recuperar dicha legitimidad demandaba también la reorientación del gasto público hacia lo social. El rubro al cual más prioridad se le dio fue a la educación, seguido por la higiene (o salud y previsión en la terminología actual). Los gastos del gobierno nacional en educación pasaron $1.9 millones en 1934 a $9.8 millones en 1938, y los de salud y previsión de $2.2 a $4.4 millones, en el mismo período (cuadro 7).

En el caso de la enseñanza primaria el problema de la educación y de la higiene se fundían en uno solo. En otras palabras, se tenía un enfoque "higiénico" de la educación básica. Las palabras del ministro Darío Echandía, en su memoria al Congreso en 1936, dan una idea al respecto:

"... el niño colombiano llega a la edad escolar y a los umbrales del conocimiento en la más lamentable de las miserias fisiológicas. El mestizaje aún no fraguado de nuestra raza, los rigores del medio físico, la incapacidad económica de la familia para suministrar cuidados higiénicos y alimentación adecuada y suficiente, las endemias peculiares a las diferentes regiones, la herencia alcohólica o específica con que dota a su progenie un alarmante porcentaje de la población adulta, obrando todo ello en ensañada connivencia sobre el niño, hacen de él un ser atemorizado y débil, vacilante entre un limbo de idiotez y un purgatorio de miserias físicas."

57

/.

En concordancia con esta concepción las partidas para la educación primaria le dieron énfasis al problema sanitario y a los restaurantes escolares.

58

/

El enfoque "higiénico" no alcanza a caracterizar en su verdadera dimensión la problemática de la educación en el período que se está analizando. El principal problema era que el sistema educativo se 56

LLeras Restrepo, Carlos. "Informe Financiero del Contralor General de la República de Colombia", Contranal, Bogotá 1937 pág. 38-39 57 Echandía, memoria..., op.cit., pg. 5. 58 ibíd. pág. 16 a 25

convertía en uno de los principales obstáculos para cambiar la estructura social y económica. Así lo veía Alfonso López:

"Si no han existido entre nosotros castas plutocráticas, aristocráticas y cerradas oligarquías económicas, en cambio, para impedir el desarrollo de una democracia legítima, ha habido una barrera infranqueable: la educación. En el fondo de toda la educación colombiana, pública y privada, ha predominado un espíritu de casta que se comprueba con la ocurrencia frecuente de que los hombres públicos salidos de la entraña del pueblo suelen ser los que más desprecian, desatienden y temen a su clase originaria."

59

/.

El sistema educativo legitimaba las diferencias sociales. De un lado porque el saber era monopolio de "ilustres" que oponían su contacto con el mundo civilizado al populacho enfermo y salvaje. Del otro, porque primaba la concepción según la cual el hombre estaba subordinado a un orden superior inconmutable, y en consecuencia el campesino, y en general los pobres, debían aceptar con resignación la suerte que les había tocado. Esta concepción fue impuesta por la iglesia, cuyo monopolio sobre la educación databa desde la Constitución de 1886, y buscaba atar al campesino a las cadenas que representaba el régimen tradicional.

Para poder liberar las fuerzas productivas era necesario romper esas cadenas, y el régimen de López Pumarejo estaba decidido a hacerlo. El primer paso que debía darse para lograrlo era remover el monopolio que tenía la iglesia sobre la educación, objetivo que se cumplió con la reforma constitucional de 1936 y cuyos tormentosos incidentes ya fueron analizados. La educación pasó a ser tutelada por el Estado y se introdujeron cambios en su contenido. Sin embargo, es preciso señalar que la iglesia continuó ejerciendo una gran influencia sobre el sistema educativo, entre otras muchas razones, porque era propietaria de una gran parte de los establecimientos educativos. En este sentido, las reformas aquí referenciadas deben considerarse como el inicio de un proceso, que tuvo avances y retrocesos, y que se consolidó después de varias décadas.

La nueva concepción educativa impulsada por las reformas gubernamentales cambiaba la visión del hombre sujeto a un orden predestinado y regido por dogmas inconmutables, por la de buscar la verdad en la realidad concreta. Así se expresaba Darío Echandía al respecto: 59

Alfonso López Pumarejo, entrevista publicada en El Diario Nacional, el 7 de agosto de 1937. Tomado de Pécaut, tomo 1, op.cit., pg. 135.

"Conviene destacar ese realismo (del gobierno frente a la educación), porque en pueblo de tanta predisposición a la retórica como es el nuestro, la gente se siente inclinada a preferir las vastas, vagas y nulas creaciones especulativas que estimulan la vanidad y halagan su imaginación, a la minuciosa y constante labor de quienes, teniendo en mira la realidad y sabiendo cuanto cuenta y cuánto cuesta, procuran participar en ella para modificarla en determinado sentido. En manera alguna ha buscado el gobierno desentenderse de esa realidad que tan esquemáticamente ha traído a vuestro recuerdo y consideración, ni excusarse de ese desentendimiento entregando a un cuerpo de ideólogos el estudio y manejo de un problema que, por su misma significación espiritual y por su propia esencia intelectual, se presta tanto a servir de trampolín a la imaginación desatada. Por el contrario, a riesgo de sacrificar el prestigio transitorio que pudiera derivar de una grandiosa e irrealizable utopía pedagógica, se ha propuesto el gobierno poner cerco a esa realidad con la necesaria y valerosa dosis de pesimismo que conviene a quien, sobre la crítica de una anterioridad indeseable, se propone crear un hecho nuevo."

60

/.

Cuando este pensador atacaba a los ideólogos y sus creaciones especulativas se refería a las posiciones idealistas, que en el caso de la educación en Colombia y en esa época, eran posiciones sustentadas en valores hispanizantes, alimentados por los dogmas conservadores y eclesiásticos. Las ideologías inspiradas en otras fuentes, como las socialistas, las comunistas y la intelectualidad liberal que acompañaba a López Pumarejo, no tenían cabida en el sistema educativo colombiano. Precisamente de lo que se trataba en este caso, era de que las ideas liberales ocuparan el espacio que había sido invadido por la iglesia en el sistema educativo colombiano.

Con frecuencia el rechazo a los intelectuales librepensadores se convertía en un rechazo generalizado a las ideas provenientes del exterior. Y el reclamo de aproximarse a la realidad, a veces terminaba en una defensa de lo colombiano (nuestra realidad); de esa manera se configuraba una especie de nacionalismo cultural. Sobre el particular Darío Echandía señalaba que "el gobierno desea poner un obstáculo arancelario a esa pedagogía de laboratorio que periódicamente exportan Suiza, Bélgica o Alemania para delectación de los aficionados y confusión de la infancia, y procura crear una escuela y una universidad colombianas para el servicio del hombre y de los colombianos."

61

/.

El nacionalismo cultural también derivó en el rechazo a las ciencias. Se decía que no se necesitaba de una 60 61

Echandía, Memorias... op.cit., pg. 10. Echandía, Memoria 36..., op.cit., pg. 11.

academia de ciencias sino de una escuela de trabajo para la calificación de los trabajadores especializados que necesitaba el país. En términos de Alfonso López:

"Faltan químicos industriales, directores de taller, mecánicos, agrónomos y no tenemos institutos que estén tratando de prepararlos. Las facultades universitarias producen abogados, doctores en filosofía y ciencias sociales, médicos, ingenieros y dentistas. Y esto no es suficiente. La Universidad colombiana deberá preocuparse muchos años por ser una escuela de trabajo más que una academia de ciencias. Es urgente ponernos al día en el manejo elemental de una civilización importada, cuyos recursos ignoramos y cuyos instrumentos escapan a nuestro dominio. Mientras ello no ocurra no habrá autonomía nacional, no habrá independencia económica, no habrá soberanía."

62

/.

Si se analiza con cuidado el párrafo anterior, se encuentra que su interés era sostener que la función de escuela de trabajo debía mantenerse por muchos años, los necesarios para conseguir el desarrollo de la independencia y la autonomía económicas. En el fondo no era una actitud de rechazo a las ciencias ni una apología al nacionalismo cultural (en el cual algunos caían), sino el afán de sacar adelante la industrialización y modernización nacionales, romper las viejas trabas culturales que obstaculizaban el desarrollo del país.

La nueva concepción de la educación -aproximar al hombre a la realidad y capacitarlo para el trabajotuvo su expresión en la educación básica (primaria), en la secundaria y en la universitaria.

En la básica se desarrolló lo que se llamó la "escuela activa" que consistía en despertar el interés del niño por las cosas que lo rodeaban, y progresivamente ir ampliando su conocimiento: primero el hogar, luego el municipio, y sucesivamente, el departamento, la nación, el mundo y el universo. Era lo que Luis López de Mesa, primer ministro de Educación de López Pumarejo, llamó "los círculos concéntricos de difusión"

63

/. Esta nueva pedagogía significaba invertir el sistema empleado por la iglesia, donde la

educación no empezaba por las cosas que rodeaban al niño, sino por la autoridad suprema, y donde el niño no era el centro del conocimiento sino el ser más insignificante de un orden natural regido por Dios.

La reforma del programa estuvo acompañada de un esfuerzo de difusión de la educación básica, cuyo objetivo era atacar el alto grado de analfabetismo de la población. En esas actividades se destacaron los

62

. López Pumarejo (Obras selectas, op.cit., tomo 3 pg.20), mensaje al Congreso de 1935. Las características generales de la metodología están presentadas Memoria que Luis López de Mesa presentó al Congreso en 1935, como ministro de educación. Págs. 46 a 53. 63

profesores ambulantes (comisión de cultura aldeana), las escuelas nocturnas para obreros y la radiodifusión.

En la educación secundaria el problema era más complejo pues el Estado no tenía mecanismos para controlar los establecimientos educativos, en su mayoría privados y de propiedad de la iglesia; en tales circunstancias, al revisar el contenido de la educación, el gobierno tenía también que buscar los mecanismos para imponer los cambios. En este punto resurgió el conflicto con las autoridades eclesiásticas.

La estrategia del gobierno consistió en elaborar un plan de estudios para el bachillerato obligar a los planteles educativos a sujetarse al mismo

65

64

/ y luego

/. Adicionalmente, el gobierno se apropió de la

facultad de expedir títulos de bachiller, mediante la preparación y realización de un examen que debían aprobar los aspirantes (decreto 1283 de 1935).

Las citadas medidas tenían como propósito unificar los programas educativos. Al decir de José Francisco Socarrás, director nacional de enseñanza secundaria, "existen en el territorio nacional tantos planes de enseñanza como establecimientos hay que los tienen."

66

/.

Según el profesor Socarrás, el plan de estudios elaborado por el gobierno se orientaba hacia "fórmulas concretas para la aplicación de esas (las) ciencias a la realidad del país" y a "procurar a los educandos una conveniente «preparación en la vida, por la vida y para la vida»". Al criticar el sistema que regía en los colegios, agregaba: "¿qué decir de las puras actividades especulativas? ¿De qué nos ha de servir andar al tanto de las ideas filosóficas antiguas y modernas, haber desentrañado el sentido artístico y literario de todos los tiempos, si al primer contacto con la realidad hemos de sucumbir bajo la acción de uno cualquiera de sus flagelos, porque ante ellos las escuela nos dejó desoladoramente inermes?"

67

/.

A pesar de las acciones señaladas, la iglesia seguía controlando el 80% del sistema educativo de la secundaria, de manera que el gobierno tuvo que empezar un proceso paulatino de creación de un sector oficial en esta área. Ese objetivo de dirigió preferencialmente hacia los establecimientos de educación industrial y de artes y oficios.

64

/ El plan de estudios está presentado en la memoria de mineducación del 35, López de Mesa op.cit., págs. 105 a 107. 65 Resolución N 1 de 1936, ver Echandía, memoria del 36 op.cit. anexo 1, pg.27. 66 ibíd., pg. 31. 67 ibíd...

El principal objetivo de la reforma a la educación secundaria era producir una fuerza de trabajo cualificada. Sin embargo, sus resultados fueron moderados, debido a la limitación de los recursos presupuestales. La iglesia conservó el monopolio de la educación secundaria, especialmente en el "bachillerato clásico", con el cual buscaba dar una cultura general al estudiante. Esto permitió que la iglesia conservara intacto su poder de reproducir su ideología en la juventud, y le aseguró un protagonismo significativo para los años venideros.

El enfoque de cualificar la fuerza de trabajo también fue trasladado a la universidad. Según el ideal del presidente López esta debía convertirse en una escuela de trabajo más que en una academia de ciencias. Parecería que en su mente el concepto de universidad se reducía a la educación técnica, al aprendizaje de oficios prácticos.

Finalmente la educación universitaria fue objeto de reformas profundas, y no precisamente en el sentido insinuado en la expresión anterior. La mayor realización fue la creación de la Ciudad Universitaria. En términos del jefe del Estado la pretensión era acabar con una situación caracterizada por "escuelas mal servidas, cada una con una orientación distinta, cada una tendiendo a fabricar un profesional especializado, más o menos apto para ganarse la vida, sin ninguna extensión universal de sus conocimientos..."

68

/. También se buscaba terminar con una universidad "raquítica y estéril, dedicada

como estaba a formar los escasos doctores en tres carreras que reclamaba la república señorial de entonces, cuando no se concebía que los médicos se ocuparan de la salud del pueblo, o que los ingenieros construyeran obras en los municipios pequeños o que los abogados defendieran los intereses del hombre ordinario."

69

/.

La creación de la Ciudad Universitaria se convirtió en el símbolo de la nueva política hacia la educación superior: "estar abierta a la investigación sin límites confesionales"

70

/, donde se promovieran la cultura

universal (por oposición a la cultura eclesiástica), la libertad académica, las nuevas profesiones y el espíritu investigativo.

A la par con el surgimiento de la Ciudad Universitaria se fue popularizando y masificando la educación superior. Esto permitió la formación de una clase media compuesta por profesionales y técnicos, que más

68 69 70

López Pumarejo, Mensaje al Congreso de 1935. "Obras selectas...”, op.cit., pg. 62. Molina Gerardo, vol. 3, op. cit., pg. 40. López Pumarejo, mensaje al Congreso de 1937, "Obras selectas", op.cit., segunda parte pg. 146.

adelante conformarían los cuadros directivos del sector oficial y de la administración pública. Si bien se derrotó la cultura eclesiástica en la educación superior -aunque la iglesia también promovía sus propias universidades- el proceso de reforma no terminó allí, según se mostrará más adelante.

1.8 EL EPILOGO DE LAS REFORMAS

A medida que avanzaban las reformas de López Pumarejo fueron surgiendo resistencias entre los representantes de la tierra y del capital que consideraban que se estaba llegando a límites delicados. A comienzos de 1936 tales resistencias se hicieron evidentes. En marzo la iglesia hizo público un manifiesto y el partido conservador una carta donde rechazaban de manera categórica la reforma constitucional. Ello habría "conmovido" a algunos liberales moderados, que desde el comienzo de los debates se mostraban temerosos de herir el sentimiento cristiano de la población

71

/.

A partir de abril comenzaron a circular rumores de que se preparaba una conspiración militar contra el gobierno, maquinada por los conservadores. Esos rumores debían tener algún fundamento, pues el gobierno cambió al ministro de guerra nombrando a Plinio Mendoza Neira y detuvo a varios militares y dirigentes conservadores que, por supuesto, estarían involucrados en los hechos.

En mayo un sector del partido liberal desafió al presidente López, al lanzar la candidatura de Olaya Herrera, quien representaba a un sector moderado que no compartía el ritmo de las reformas comentadas. Esa misma fracción empezó a bloquear la ley de tierras y promovió un debate contra el ministro Mendoza Neira por sus actuaciones contra la conspiración derechista

72

/.

Como el resultado final de estos hechos, a comienzos de 1936 se había empantanado en el Congreso la reforma Constitucional y se había enterrado formalmente la modificación del régimen de tierras

73

/.

Para defender las reformas de sus enemigos que estaban a punto de lograr sus propósitos, el gobierno apeló a la solidaridad de los sectores populares, en particular de los obreros organizados. Fue así como el 1º de mayo de 1936 las organizaciones sindicales realizaron una gigantesca manifestación para apoyar al gobierno y defender las reformas en peligro. Ese día Alfonso López dijo ante la multitud reunida:

71

Carta del partido conservador y Manifiesto de la iglesia rechazando el proyecto de reforma Constitucional publicados por la prensa el 8 de Marzo de 1936. Estrada, Efraín. Op.cit, pg. 479. 72 Ver, Tirado Mejía, "Aspectos políticos...", op.cit., págs. 290 a 295. 73 La prensa del 17 de abril de 1936 informaba de que el Congreso había enterrado el proyecto de ley acerca del régimen de tierras. Estrada, op.cit., pg. 481

"Prefiero tres años de Gobierno, con el apoyo activo de las masas, con la decisión de la mayoría de acompañarme en mis iniciativas, compartiendo mi responsabilidad de mandatario, que cuatro años partidos en un momento invisible por el retiro tácito de los adherentes, y sobrellevando el último haciendo transacción en la línea de un movimiento que si desfallece, se desalienta o quebranta, habrá perecido sin gloria."

74

/.

A lo largo de 1936 se avivó el forcejeo entre el gobierno y los opositores a sus reformas. Mientras estos acudieron a campañas de prensa, discursos políticos, arengas sacerdotales y debates en el parlamento, el gobierno apeló al respaldo popular especialmente del movimiento obrero organizado. El presidente era consciente de que su táctica sería efectiva, pues sus contradictores no podían mostrarse insensibles a la presión popular, en un momento de gran agitación social y cuando era necesario restablecer la paz pública.

El año terminó con la aprobación de la reforma constitucional y la ley de tierras, de un lado, y la declaración del gobierno de hacer una pausa en el proceso reformatorio, del otro. Se adelantaron intensas negociaciones, y como resultado de las mismas, los alcances de las reformas fueron limitados.

Durante el proceso se generó una relación especial entre el gobierno y el movimiento laboral organizado, relación que a la postre se constituiría en el punto de ruptura con los sectores moderados del partido liberal.

Es preciso detenerse en la política laboral para comprender los sucesos finales de la administración López. Además, este será el último aspecto tratado acá sobre la intervención estatal en dicho período.

La política laboral del gobierno de López Pumarejo no se debe caracterizar por las reformas que se acometieron al respecto, que fueron poco significativas. Debe analizarse tomando como base la aproximación que tuvo el gobierno al movimiento sindical, en particular, y al movimiento social en general.

No hay que olvidar que el arribo del lopismo al poder -que era el ascenso de una nueva clase empresarialse había dado sobre la base de un acercamiento hacia los sectores populares para poder luchar contra la 74

López Pumarejo, discurso ante la manifestación del primero de mayo de 1936. Tomado de "Obras selectas", 1a parte, op.cit., pg. 350.

vieja casta oligárquica representante de los intereses tradicionales de los terratenientes.

Por su parte, los sectores populares, pero especialmente sus organizaciones gremiales, adhirieron al lopismo debido a la debilidad de sus organizaciones y a los signos de progresismo que se derivaban de su discurso y reformas.

El proceso de reformas se venía adelantando desde 1930, cuando comenzó la administración de Olaya Herrera. Fue en ese período cuando se llevaron a cabo las principales modificaciones atinentes a la legislación social, como por ejemplo, jornada laboral de 8 horas (decreto 985/34), vacaciones, cesantías, derecho a sindicalización y reglamento del derecho a huelga (ley 83/31).

Olaya Herrera y sus reformas hicieron que el partido liberal apareciera más cercano a los intereses populares que el partido conservador, pues éste en el pasado había contestado con violencia a los reclamos sociales. Pero Olaya no rompió con el partido conservador con quien compartió el gobierno, no se atrevió a atacar abiertamente a las oligarquías, y no intervino directamente en favor de los trabajadores en los conflictos laborales.

López Pumarejo sí lo hizo, y ello lo aproximaba aún más a los intereses del pueblo. Esta actitud fue compartida por los sectores de izquierda -en especial el partido comunista-, lo cuales conjuntamente con el partido liberal tenían un gran poder sobre el movimiento obrero organizado, y sobre los movimientos campesinos más politizados. El lopismo fue identificado como una corriente progresista asediada por la derecha liberal y conservadora.

En los años treinta las clases sociales, tanto las de arriba como las de abajo, no estaban consolidadas como tales -a excepción de los terratenientes-. Por eso ni las organizaciones sindicales, ni las campesinas, ni los gremios, tenían la representación nacional. Este era un país donde la clase obrera era muy reducida, gran parte de los sectores urbanos estaba compuesta por migrantes provenientes del campo cuya cultura era todavía completamente campesina, la burguesía nacional no pasaba de ser un embrión de clase social y la burguesía financiera manejaba negocios muy modestos. El único sector de clase más o menos definido, pero con intereses muy específicos -más gremiales que de clase-, era la burguesía cafetera.

Ante este panorama, agravado por el deterioro de los ingresos de las clases trabajadoras como consecuencia de la inflación que se presentó en 1934 y redujo en un 25% aproximadamente los salarios

reales, López Pumarejo aparecía como un proyecto de salvador: representaba las reivindicaciones de las clases trabajadoras, la industrialización, la modernización y la paz social.

Alfonso López se aproximó a las organizaciones sindicales, pese a que éstas representaban a un grupo relativamente pequeño de trabajadores -42 mil afiliados en 1935 (cuadro 11), con una dirección politizada. La gran masa urbana no tenía una conciencia de clase muy definida y sus problemas fundamentales eran el alto costo de la vida y la estabilidad laboral. Esa masa no tenía organizaciones que la representaran, y con frecuencia los cuadros políticos de los sindicatos se tomaban su vocería.

Hubo un intento de establecer una organización que representara a los sectores urbanos; fue a través de un movimiento creado por Jorge Eliecer Gaitán en 1933, y que fue bautizado con el nombre de UNIR (Unión Nacional Izquierdista Revolucionaria). Sin embargo se desmontó en 1935, al plegarse su líder al partido liberal en las elecciones parlamentarias de dicho año. El proyecto de Gaitán, a pesar de su popularidad, no pudo superar su incoherencia, la maquinaria del partido liberal, ni la seducción que despertaba el lopismo entre empresarios y obreros. Cabe mencionar que por general las organizaciones sindicales eran enemigas declaradas de la UNIR.

La enemistad obedecía a múltiples razones, entre las cuales vale la pena exponer algunas a manera de ilustración: los dirigentes de las organizaciones sindicales veían en Gaitán un seguidor de las ideas fascistas; no compartían sus juicios sobre el sistema político, porque para ellos el Estado estaba en manos de una corriente democrática que estaba haciendo reformas en beneficio de las clases trabajadoras; y no estaban de acuerdo con el notable énfasis en las formas legalistas para la solución de los conflictos laborales (Gaitán era un famoso y ruidoso abogado) porque ello significaba renunciar a los verdaderos

instrumentos de combate de la clase obrera. Además, criticaban como falta de coherencia del proyecto gaitanista el que por un lado mostrara apego a las formas legalistas, y por el otro atacara al sistema político; ello les parecía una contradicción.

Según se dijo, López Pumarejo buscó una aproximación directa con el movimiento sindical. Un prueba de acercamiento lo constituye el que la mayoría de los pleitos laborales importantes se resolvían en Palacio, y no propiamente a favor de los patronos. Por ejemplo, de 36 conflictos que se presentaron entre mediados de 1935 y 1937 treintaitrés se solucionaron con intervención directa del gobierno (cuadro 12).

La primera participación gubernamental en un conflicto importante se presentó en diciembre de 1934 con motivo de la huelga de United Fruit, seis años después de la tristemente célebre masacre de las bananeras. El gobierno envió allí al ministro de defensa, pero no para que reprimiera a los trabajadores, como sucedió en 1928, sino para que promoviera la causa de los huelguistas logrando un aumento de sueldos del 50%. Este hecho tuvo un significado político importante, e impresionó a los dirigentes laborales

75

/.

Durante 1935 las intervenciones gubernamentales se multiplicaron. En diciembre de 1935 el gobierno logró poner fin a la huelga en la Tropical Oil Company, obteniendo importantes concesiones de la compañía extranjera. La popularidad gubernamental aumentaba de manera apreciable, inclusive en desmedro de la dirigencia sindical comunist, pues las bases obreras veían en el gobierno la única fuerza capaz de enfrentar a los monopolios extranjeros.

Esa popularidad se convirtió en respaldo a la administración cuando peligraban las reformas lopistas en el Congreso. Los líderes sindicales -un gran porcentaje militantes del partido comunista o de extracción socialista- condujeron el movimiento de apoyo al gobierno y para eso organizaron el acto multitudinario del primero de mayo de 1936, en el cual levantaron la bandera del Frente Popular, en torno al cual se aliarían las fuerzas de izquierda con el partido liberal.

Los coqueteos del gobierno con las fuerzas sindicales no eran vistos con buenos ojos por la derecha liberal; ésta reaccionó con fuerza 7 de agosto del mismo año, cuando se citó a un Congreso Sindical en Medellín. Al proponerse un auxilio para el evento, que debía ser aprobado por el Congreso, esos liberales se opusieron porque "el programa del Congreso (sindical) más da la impresión de una propaganda del Frente Popular o comunista que de Frente Democrático Sindical". De esa manera lo expresó un editorial 75

Pécaut Daniel. "Política y sindicalismo en Colombia". Ed. La Carreta, 1973, Bogotá. Pg. 150

del periódico El Tiempo, cuyo dueño, Eduardo Santos, era el presidente del Senado y estaba próximo a ocupar el despacho presidencial

76

/.

No obstante, el auxilio fue aprobado aunque a regañadientes, después de que el ejecutivo, a través del ministro de gobierno Alberto Lleras, señalara de que los sindicatos eran legales y "si hay elementos comunistas... la culpa sería del partido liberal, a quien podría formulársele el cargo de que, por entregarse a la suave molicie del poder, habría dejado de cumplir con su natural atribución de orientador y director de las masas que forman su propia alma y carne".

También añadió Lleras Camargo "en el caso de escoger entre dos entidades supuestas como peligrosas para la paz pública y teniendo que proteger una de ellas, el gobierno prefería cien veces, ahora, después

76

El Tiempo, julio 31 de 1936.

de la experiencia de 1935, dar su apoyo al Congreso Obrero y no a uno eucarístico."

77

/. Una semana

después de concluido el evento sindical, Eduardo Santos replicó "... es natural que nosotros (los liberales) seamos atacados por la derecha en una forma tenaz, implacable, injuriosa, sistemática y diaria que al fin y al cabo es benéfica porque produce la reacción, porque cuando uno se siente atacado, reacciona y se defiende y se establece la lucha en la cual puede salir triunfante. Pero hay un ataque solapado, disimulado, que no dice que viene a luchar con nosotros pero tiende a anonadarnos. Porque el partido conservador, en lucha franca, nos ataca; pero la extrema izquierda, enmascarada, quiere arrebatarnos el apoyo de las masas y quiere ocupar la posiciones que nosotros adquirimos, y quiere poner en peligro todas las conquistas que hemos realizado, y arriar la bandera democrática, para poner en su lugar otra cosa que no es, no será nunca, la del partido liberal colombiano."

78

/.

Para Eduardo Santos y sus amigos los enemigos del partido liberal estaban a la izquierda. Para López Pumarejo y sus seguidores los enemigos estaban a la derecha. Pero las tesis lopistas empezaran a ser minoría a partir de 1936. Y de minoría pasaron a ser abandonadas por el partido liberal cuando Eduardo Santos barrió a la fracción lopista -que estaba encabezada por Darío Echandía- en las elecciones parlamentarias realizadas en abril de 1937. Los santistas obtuvieron 118 escaños en la Cámara mientras que los Echandistas sólo 17.

En ese momento terminaba el experimento reformista de Alfonso López, quien ante su fracaso político presentó su dimisión al Senado en mayo de 1937, la cual no le fue aceptada. Aunque el gobierno continuó, perdió toda iniciativa política, y su prolongación se convirtió en un calvario de obstáculos. Vale la pena mencionar algunos la rebelión de los cafeteros contra la política intervencionista y la negativa del Congreso a permitir la legalización de la devaluación del peso.

En ese entonces la devaluación consistía en reducir el contenido de oro del peso. Un peso correspondía a 1.6 gramos

79

/ de oro fino. Ese valor, sin embargo, no reflejaba la realidad porque si se tomaba el valor

del oro (35 dólares la onza) y el tipo de cambio del mercado (un poco más de $1.75 por dólar) el contenido de oro por peso debía ser reducido a la tercera parte. Legalizar esa operación significaba que las reservas de oro del país se valorizaban en pesos, y esa ganancia, que superaba los 16 millones de 77

Anales del Senado, sesiones ordinarias, agosto 10 de 1936, serie 1a, N 15, págs. 149 y 152. Tomado de Tirado, "Aspectos Políticos...", op.cit., págs. 188 y 189. 78 Discurso pronunciado ante el Senado el 20 de agosto de 1936. Tomado de: Santos, Eduardo (Jorge Mario Eastman, compilador). "Obras selectas", Cámara de Representantes, Colección Pensadores Políticos Colombianos, Bogotá, 1982. Págs. 58 y 58. 79 Según el artículo 127 del Código fiscal de 1912, vigente, el contenido de oro por cada peso era de 1.5976 a la Ley 0.91666 de fino.

pesos, podía ser incorporada al Presupuesto (esa cifra equivalía a la cuarta parte del Presupuesto Nacional).

En la negativa del Congreso permitir que se legalizara una devaluación -que ya se había dado en la práctica en el mercado de divisas- veía el gobierno un acto de hostilidad hacia la administración; de ahí que esta fuera una de las dos razones aducidas por López Pumarejo para presentar su renuncia.

"... una de las razones fundamentales e `in pectore', cuando no declarada, que tuvieron la mayor parte de los Representantes que le dieron voto negativo al proyecto de devaluación en la tarde de ayer, es el de que consideran, y el Gobierno no pone ninguna objeción a que sea así lo consideren, que es mejor que el producto que pueda dar la realización de este proyecto, lo emplee en sus programas de construcción y de obras públicas y en sus proyectos administrativos el régimen que se va a constituir en 1938, mejor que si lo hiciera el régimen actual..."

80

/.

No sobra agregar que estas palabras se cumplieron al pie de la letra: iniciada la administración Santos se legalizó la devaluación.

Otra razón aducida por el presidente López para presentar su renuncia, y que fue uno más de los tantos obstáculos que le levantaron en la parte final de su administración, tuvo que ver con el proyecto de ley sobre la intervención gubernamental al sector bananero; ésta tenía un carácter simbólico, pues se trataba del primer desarrollo legal del intervencionismo de Estado; su objetivo específico, aunque no explícito, consistía en lograr capacidad de actuación sobre la United Fruit Company. El debate sobre la materia alcanzó tales proporciones, que terminó convirtiéndose en un asunto policial.

A pesar de que la opinión pública conocía ampliamente los abusos de la firma extranjera -que de manera arbitraria imponía el precio del banano, la fruta que era rechazada y los términos de los contratos laborales- el proyecto de ley orientado a su intervención por el Estado tenía tan extraños y aparatosos tropiezos en las cámaras legislativas, que estaba destinado a perderse en los laberintos procedimentales.

Cuando el gobierno presionó, amenazando con la renuncia del presidente de la República, la discusión del proyecto se redujo al debate acerca del intervencionismo de Estado -debate que se había superado

80

Alocución de Alberto Lleras ante el Senado cuando entregó la carta de renuncia de Alfonso López Pumarejo a la Presidencia de la República, el día 26 de mayo de 1937. Tomado de Lleras Restrepo, "Crónica...", op.cit., tomo 1, pg. 258.

para la reforma constitucional de 1936-. Ante la presión gubernamental para agilizar su trámite, los ánimos fueron subiendo de tono y el proyecto llegó a ser calificado como una maniobra contra el futuro gobierno de Eduardo Santos porque (según el senador Pineda) "el señor Alfonso López está fomentando en la zona bananera del Magdalena una huelga que estallará dentro diez o quince días y esa huelga es el prólogo de otras que está fomentando el señor López contra la candidatura del señor doctor Eduardo Santos"

81

/.

En el fragor de la discusión el ministro de Industrias, Antonio Rocha, resolvió destapar las cartas: en dos años la United Fruit Company había repartido $ 195.000 a abogados y políticos para que defendieran sus intereses. El funcionario presentó una lista de los nombres y el asunto terminó en una investigación policial, la detención del gerente de la compañía (mister Bennet) y el abogado de la misma, y la aprobación de la ley sobre intervención en la industria del banano.

En las postrimerías de la administración de López Pumarejo se quiso continuar con la labor legislativa, y para ello se citaron sesiones extraordinarias del Congreso a partir de febrero de 1938. Sin embargo, las reformas que se lograron fueron modestas respecto frente a lo realizado en la primera mitad de la administración. El partido liberal ya no tenía los ojos puestos en López Pumarejo. Los tenía en Eduardo Santos, su candidato presidencial y futuro presidente de la República de Colombia.

81

Anales del Senado, sesiones ordinarias, octubre 29 de 1937, serie 2a, N 80, pg. 974. Tomado de Tirado, "Aspectos políticos...", op.cit., pg. 225.

CAPITULO 2

Los Gobiernos de los años 1938 a 1950

LOS GREMIOS AL PODER

Eduardo Santos: moderación. Alfonso López: dificultades. Mariano Ospina: crisis.

César Giraldo Giraldo

Eduardo Santos gobernó de 1938 a 1942. Su administración representó el ascenso de las élites económicas al poder. Para el período siguiente (1942-1946) regresó a la presidencia Alfonso López Pumarejo, quien renunció en 1945 al perder el control del Estado por la oposición que le creó una fracción de la élite económica (los industriales y comerciantes) y por los ataques de que fue objeto por parte del sector radical del partido conservador. Le sustituyó Alberto Lleras Camargo, quien completo el período.

Entre 1946 y 1950 el turno presidencial le correspondió a Mariano Ospina Pérez. Su gobierno significó el regreso de las élites económicas que se habían distanciado del poder durante la administración López Pumarejo. Esos sectores tendrán que ceder más tarde su espacio a la clase política conservadora, representada por Laureano Gómez. Los sectores populares, abanderados por Jorge Eliecer Gaitán, perdieron la posibilidad de acceder al poder en 1950 por el asesinato de su líder.

El período de análisis del presente capítulo (1938-1950) se caracteriza por el ascenso de las élites económicas al poder. Para ellas la intervención del Estado en la economía se convirtió en un instrumento a través del cual los hombres de negocios promovieron sus empresas.

En este contexto el Estado cambió de carácter. Ya no era el pacto social impulsado por López Pumarejo, en el cual el Estado representaba las conquistas de los sectores populares y el apoyo a los industriales; se dio paso a un Estado ubicado por encima de las clases, que defendía el interés general. Así lo manifestaba Eduardo Santos en su discurso de posesión en 1938:

"El Estado es el único organismo capaz de defender el interés nacional en que deben encuadrarse,

protegerse y salvaguardarse todos los intereses privados, y su papel tiene que ser el de una especie de árbitro justiciero, deseoso de cooperar a la solución de los conflictos que se susciten, con fórmulas que consulten el interés general".

Para poder legitimar esta nueva concepción era preciso adoptar una nueva ideología acerca del papel que el Estado debía cumplir.

La nueva ideología proclamaba que el objetivo principal de la política gubernamental era promover el aumento de la producción nacional. Ese objetivo fue convertido en un propósito nacional cuando se hizo necesaria la creación de empresas y el fomento a la producción para poder abastecer el mercado interno; la economía doméstica atravesaba por una aguda escasez de productos básicos como consecuencia de las dificultades enfrentadas en el comercio internacional a raíz de la segunda guerra mundial (1939-1945).

Se adoptó fue el lema "defensa de la producción nacional", y todo aquello que atentara contra este propósito, como por ejemplo un movimiento sindical beligerante o politizado, se consideraba un obstáculo. El movimiento sindical, y en general las organizaciones y manifestaciones populares que pudieran ser adversas al régimen, debían someterse al imperio de la ley. Se trataba de disciplinar el movimiento social, y no era la hora para las conquistas laborales.

Aunque la cabeza del aparato estatal provenía de la élite económica, la burocracia gubernamental conformaba bajo la lógica partidista. Las administraciones de Santos y de López reclutaban sus funcionarios a través de las facciones liberales. En el gobierno de Ospina Pérez las facciones del partido conservador también entraron en la puja burocrática, a pesar de que el presidente anunció en su posesión que no haría despidos por cuestiones partidistas, ya que su gobierno era de Unión Nacional, y que contaría con la colaboración de los dos partidos tradicionales. Los políticos conservadores presionaban los despidos liberales con el objetivo de adquirir de esta forma un control hegemónico de la administración.

Al final del período de las tres administraciones que se analizan la clase política liberal y conservadora -que no disfrutaba de los beneficios económicos del poder- finalmente se volvió contra el gobierno abandonando su papel de legitimación del sistema. Por otro lado, las élites económicas eran acusadas de usar el poder en beneficio propio. El Estado aparecía ajeno al pueblo y ello estaba incubando de nuevo una crisis de legitimidad.

El ascenso de López Pumarejo en 1942 a su segunda administración, reflejaba un rechazo popular a la élite que se había apropiado del Estado. En las masas existía la ilusión de que se volvería al reformismo que caracterizó su primer gobierno. Sin embargo el presidente pretendía continuar con el gobierno de las élites e incluyó directamente a los hombres de negocios en el gabinete ministerial. La revista Semana calificó el gabinete como compuesto "por sólidos financistas particularmente sensibles a la poesía de las cifras. Los ministros, en este segundo gobierno de López, no se convirtieron en millonarios, pero muchos millonarios se convirtieron en ministros"

82

/.

Sin embargo el gobierno de López Pumarejo, casi desde su comienzo, se vio forzado a meter en cintura a los industriales, los comerciantes y los banqueros, con el fin de controlar el proceso inflacionario que amenazaba con desbordarse. El fenómeno inflacionario se originó en la expansión monetaria que produjo la excesiva acumulación de reservas internacionales, acumulación presentada porque las divisas no se podían destinar al pago de importaciones, al quedar estas paralizadas por las dificultades comerciales causadas por la segunda guerra mundial. A este hecho se sumaba la utilización de recursos de emisión monetaria para financiar el déficit fiscal.

El gobierno incrementó a los empresarios los obligó a congelar en papeles oficiales un porcentaje de sus utilidades, subió el encaje bancario, y estableció un control de precios que resultó odioso. Por esas medidas se ganó la antipatía de la élite económica, y los industriales organizaron un gremio para oponérsele. Ese gremio se llamó la Asociación Nacional de Industriales (ANDI).

La administración López también fue víctima de la reacción terrateniente y clerical representada por el dirigente conservador Laureano Gómez, quien desde su periódico (El Siglo) lanzó acusaciones sobre supuestos negociados relacionados con la nacionalización de los bienes que eran propiedad de los súbditos del Eje fascista (Colombia le había declarado la guerra al Eje). Las acusaciones de Laureano Gómez fueron aprovechadas por la élite económica para deshacerse de López Pumarejo, cuyos controles les impedían disfrutar plenamente de la bonanza por la que atravesaban. En ese ambiente, el presidente López debió renunciar un año antes de terminar su mandato.

En 1946, cuando los conservadores ascendieron al poder, por intermedio de Mariano Ospina Pérez, el desprestigio de la élite gobernante era total. A pesar de ello, el presidente Ospina creó un gobierno con

82

Cita de Fluharty, Vernon Lee. "La danza de los millones. Régimen militar y revolución social en Colombia". El Ancora Editores. Tercera edición. Bogotá 1981. (Primera edición Universidad de Pittsburg, 1957). Págs. 83 y 84. Tomado de la revista Semana, "Un consejero de la nación", Bogotá, 21 de febrero de 1955, pg. 12.

los notables (la élite económica) de ambos partidos, el cual bautizó con el nombre de Unión Nacional. El nuevo jefe del Estado también pertenecía a dicha clase y representaba a los hombres de negocios del partido conservador, en su mayoría de extracción antioqueña.

Ospina Pérez no estaba interesado en que la agitación política acabara con los beneficios que se derivaban de la expansión económica de la posguerra. Pero no pudo resistir las presiones que recibía desde dentro y fuera de su partido. Adentro le acosaba el ala Laureanista, que representaba el fundamentalismo clerical y terrateniente, la cual reaccionaba contra las reformas de la república liberal y se aprovechaba de los intereses de los políticos ávidos de puestos burocráticos. Desde afuera, por la presión era ejercida por el caudillo Jorge Eliecer Gaitán.

Las presiones burocráticas se hicieron irresistibles a partir de 1947, cuando se observaban avances electorales del laureanismo y del gaitanismo. A partir de ese momento los laureanistas fueron consolidando su control hegemónico sobre el aparato estatal.

Por su parte Gaitán, que se había tomado el 45% de la representación de su partido en las elecciones de 1946, promovió una política de no colaboración con el gobierno, aislando a los miembros liberales del gabinete y forzándolos al retiro definitivo de la administración. Sin embargo Gaitán cayó asesinado el 9 de abril de 1948 y el país se sumió así en la oscura noche de la violencia y de la hegemonía conservadora.

2.1 EDUARDO SANTOS: AMIGO DE MIS AMIGOS

Cuando Eduardo Santos arribó a la presidencia (1938-1942) el país sufría las consecuencias de la crisis económica mundial. Inicialmente, en 1938 y 1939, las exportaciones del país estaban deprimidas (el precio externo del café era muy bajo) a causa de las barreras proteccionistas que habían levantado las naciones industrializadas en un intento de resolver su crisis económica. Luego vino el estallido de la segunda guerra mundial, evento que obstaculizó el comercio con Europa haciendo que el único mercado importante para el país fuera el de los Estados Unidos.

Las dificultades presentadas en el sector externo originaban fuertes restricciones financieras en el manejo interno de la economía: no se podía mantener el ritmo de importaciones por la reducción en el ingreso de divisas, y, al disminuir las importaciones, cuyos impuestos financiaban más de la mitad del Presupuesto Nacional, no se podían sufragar completamente las erogaciones gubernamentales. Además no existían recursos para sostener el precio interno a la producción de café -la principal actividad económica del

país- lo que desvelaba a las autoridades económicas.

La situación del sector externo era agravada por el hecho de que el país no tenía acceso al crédito internacional, por la suspensión de pagos de la deuda externa decretada por Olaya Herrera y López Pumarejo.

Ante estas circunstancias el ministro de hacienda de Eduardo Santos, Carlos Lleras Restrepo, desplegó una intensa actividad en los frentes externo e interno de la economía. En el externo gestionó el arreglo de la deuda con la banca estadounidense con el fin de restablecer las líneas de financiamiento para el país, y promovió la creación de un pacto de cuotas entre los exportadores de café y los Estados Unidos. En el frente interno canalizó recursos al fomento de la producción y a la ampliación del mercado interno, y promovió la creación del Fondo Nacional del Café como organismo encargado de garantizar el precio interno al productor nacional.

Antes de comenzar a estudiar la evolución de la política económica de Santos es conveniente explicar las negociaciones internacionales efectuadas con los Estados Unidos, pues ellos constituían un requisito indispensable para poder llevar a cabo la gestión económica, y en particular el manejo de la política cafetera y el financiamiento de los programas gubernamentales. Para los E.U. la solución de la deuda en moratoria era una condición sine qua non para cualquier entendimiento con Colombia

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/.

2.1.1 Las Negociaciones en Torno a la Deuda Externa

En 1938, cuando Eduardo Santos tomó asiento en el despacho presidencial, los intereses norteamericanos respecto a Colombia se centraban en la solución del problema de la deuda (el país estaba en moratoria), las limitaciones que encontraban las compañías petroleras en el país, y la estabilidad monetaria; esto último era importante para que el país tuviera la liquidez necesaria para el pago de sus compromisos internacionales

83

84

/.

Bushnell, David. "Eduardo Santos y la política de Buen Vecino", El Ancora Editores, 2ª edición, 1984, Bogotá (1ª ed. 1967, University of Florida Press, en inglés). Pg. 86. 84 Memorando enviado el 3 de marzo de 1939 por el embajador norteamericano (Spruille Braden) al Secretario de Estado norteamericano de la época (Cordell Hull), a propósito de la entrevista sostenida con el Presidente Santos. El memorando de halla reproducido en el libro de David Bushnell, ibíd...

Cuando empezó la segunda guerra mundial (septiembre de 1939) los intereses colombianos frente a los E.U. (único mercado importante que le quedaría) se centraban en el establecimiento de un pacto de cuotas acerca para las exportaciones cafeteras con el objeto de defender el precio externo del grano, y en la garantía de que el país fuera abastecido de financiamiento y de productos vitales para su economía, como era el caso de las llantas, el hierro y el acero.

Para que Colombia pudiera obtener del país norteamericano una respuesta satisfactoria a sus intereses, debía resolver primero los problemas de la deuda externa y de la legislación petrolera. En el caso del petróleo el asunto involucraba reformas legales que debían ser sometidas al Congreso, lo que se prestaba para debates poco oportunos, en razón del discurso nacionalista de algunas fracciones liberales y las pocas simpatías de los conservadores laureanistas hacia los E.U. (aunque tampoco manifestaban una hostilidad abierta). Los afectos de dicha ala conservadora se habían orientado hacia la España franquista, y de forma más sutil hacia los regímenes totalitarios del Eje. Pero este tema era secundario para ellos (al fin y al cabo Europa estaba muy lejos de los intereses vitales del país) y al final terminaron apoyando la solidaridad con E.U. en el conflicto mundial.

La solicitud estadounidense respecto al petróleo consistía en ampliar el límite máximo de cien mil hectáreas de concesiones petroleras que podía poseer cada compañía, y abandonar el requisito de tener que perforar por lo menos un pozo en cada concesión, porque en algunos casos los estudios previos indicaban que ello era desperdiciar los recursos, a sabiendas de que no se iba a encontrar nada. El requisito de la perforación fue eliminado y lo de las hectáreas no era en realidad mayor problema, pues tal condición podía resolverse a través de terceros (subsidiarios o testaferros de las compañías matrices), lo que en la práctica venía sucediendo con la complacencia del gobierno. De manera que este asunto se resolvió fácilmente.

El arreglo de la deuda externa era un asunto más complejo. La deuda colombiana con los E.U. provenía de los empréstitos de 1927 y de 1928 (por 25 y 35 millones de dólares respectivamente)

85

/. Las

negociaciones se habían iniciado en la primera administración de López Pumarejo, en septiembre de 1937, cuando el representante del "Consejo Protector de Tenedores de Bonos"

86

/, el señor Munro, vino

a Bogotá.

85

Estaba pactada a una tasa de interés del 6% y a una tasa acumulativa de amortización del 1%. Esa deuda se encontraba en moratoria parcial desde 1933, y total desde 1934. Lleras Restrepo, Carlos. Memoria de Hacienda 1940. Pg. 136. 86 El nombre original del organismo era The Foreings Bondholders Council. Esta era una entidad privada creada en los Estados Unidos en 1933 con el objeto de proteger los intereses de los poseedores de bonos extranjeros.

Finalmente se llegó a un acuerdo (parcial en febrero de 1940 y final en diciembre de ese año) gracias a la intervención de los funcionarios del Departamento de Estado de los E.U. El acuerdo se basó en la fórmula propuesta por el secretario de comercio de los E.U., Jesse Jones, a pesar de los reparos de White quien consideraba los términos como injustos

87

/.

Sobre estas bases Colombia reestableció el servicio de la deuda externa y tuvo acceso a una línea de crédito de US$10 millones del Export-Import Bank, operación que fue formalmente anunciada a comienzos de mayo de 1940, dos meses después de logrado el acuerdo parcial sobre la deuda. Sin embargo, el banco americano sólo prestaba para la compra de productos americanos (era una institución de promoción de exportaciones) y el gobierno colombiano lo necesitaba para financiar su programa de fomento económico.

El "impasse" se resolvió otorgando el crédito al Banco de la República con destino al pago de importaciones provenientes de los E.U. De esa manera, el préstamo se convirtió en lo que se llama un crédito de Balanza de Pagos, es decir en un crédito de caja para financiar la liquidez en moneda extranjera. En 1941 el Export-Import Bank otorgó otro préstamo por US$12 millones en condiciones similares, pero esta vez en cabeza del Gobierno Nacional.

Se debe resaltar en todo este proceso la flexibilidad estadounidense al forzar al Consejo de Tenedores de Bonos a aceptar unas condiciones financieras que no satisfacían sus intereses, y a efectuar los arreglos necesarios para que un crédito de una agencia de exportación se convirtiera en un recurso de caja. Esa flexibilidad, indicaba la importancia que para E.U. tenía Colombia.

La importancia de Colombia para los E.U. en el ajedrez político latinoamericano se había hecho evidente en la Conferencia Panamericana realizada en Lima a finales de 1938. El objetivo de E.U. en dicho foro era impulsar una política de solidaridad continental ante futuras agresiones (E.U. estaba preparando el

87

Colombia propuso reducir los intereses del 6 al 2% con incrementos anuales de ¼% hasta llegar al 3%, y se descartaría el pago de intereses atrasados. La propuesta fue rechazada por el Consejo. Este rechazo se reiteró en las negociaciones realizadas durante el gobierno de Santos, cuyo ministro de Hacienda, Lleras Restrepo, volvió a presentar el 21 de mayo de 1939 la fórmula de López Pumarejo ante el nuevo representante del Consejo, el señor White; éste también la rechazó. La contrapropuesta de White, que no fue aceptada por los colombianos, consistía en el pago de un interés del 3.5%, que se elevaría gradualmente hasta llegar al 4.5%, incluyendo el pago de los intereses atrasados. Los términos finales fueron los siguientes: la deuda vieja (que estaba al 6%) y la mitad de los intereses no pagados se consolidarían en una nueva deuda al 3%, se destinaría US$1.8 millones en cinco años para atender los intereses y amortizaciones de los nuevos bonos, y a partir del sexto año se destinarían US$2 millones. Lleras Memoria... 1940, op.cit., pg. 139. Bushnell, op.cit., pg. 91.

terreno para el conflicto internacional que se avecinaba). Ya Colombia incluso había dado pasos hacia la concreción de dicha política; desde el primer gobierno de López Pumarejo propuso un proyecto de Liga de las Naciones Americanas, iniciativa que sería ratificada en Lima por Luis López de Mesa, canciller de Eduardo Santos. Esa propuesta no era apoyada explícitamente por la Argentina, ni recibió la adhesión de las demás naciones. A pesar de ello, Colombia se convirtió en un importante aliado de los E.U.

88

/.

No obstante su interés por Colombia, las restricciones financieras que la guerra le significaron a los E.U. limitaron su canalización de recursos. A esto se sumaba el cierre de las fuentes europeas, también consecuencia del conflicto, lo que significó que el endeudamiento externo neto del país fuera negativo en el período; la salida de recursos (Colombia había restablecido el pago de la deuda externa) superó las entradas (cuadro 1). A pesar de ello se debía continuar pagando, porque el futuro de las exportaciones y la disponibilidad de las importaciones dependían prácticamente de los E.U.

89

/. Igual cosa sucedía con el

pacto de cuotas del café.

2.1.2 La Política Cafetera.

Para tratar el tema del desempeño del café durante el gobierno de Santos es preciso diferenciar dos períodos: antes y después del estallido de la guerra mundial en septiembre de 1939.

Previo al conflicto, el país sufrió un deterioro en los ingresos provenientes por exportaciones de café (cuadro 2). En principio los menores ingresos necesariamente deberían traducirse en una reducción 88

Lleras Restrepo, "Crónica... ", op.cit, 1983, Bogotá. Tomo 2, págs. 93ss. Las exportaciones norteamericanas estaban sujetas a cuotas de manera que era mejor estar en buenos términos con dicho país. 89

equivalente de las remuneraciones que recibían los productores del grano. Sin embargo, para evitar que esto sucediera, el gobierno les concedió beneficios a los cafeteros, entre los cuales se destacaron la eliminación del impuesto de giros a las exportaciones cafeteras, y la devaluación monetaria, la cual permitía traducir en un precio interno más alto el precio externo que se hallaba deprimido.

El impuesto de giros consistía en una porción de las divisas cafeteras, que se debía vender al gobierno a un valor inferior al de la tasa oficial. Esto significaba un menor ingreso para los cafeteros (un impuesto) y uno mayor para el gobierno. El ingreso gubernamental se producía cuando le vendía al público las divisas a un precio mayor del que se le había pagado a los cafeteros. Como se mencionó en el capítulo 1, en 1935, dentro de las negociaciones en torno a la reforma tributaria, se acordó que el 12% de las divisas por exportaciones cafeteras debían venderse a un precio de $1.13 cuando el tipo de cambio oficial era de $1.75, y se dispuso que este mecanismo regiría hasta el primero de enero de 1938

90

/.

Sin embargo, a raíz de la crisis cafetera de 1937, el gobierno renunció a apropiarse del impuesto de giros, trasladando la totalidad de los recursos a la Federación Nacional de Cafeteros para ésta que interviniera en la defensa del precio interno del productor nacional. Al mismo tiempo se prolongó la vigencia del tributo por dos años más (1938 y en 1939), con la condición de que en el último año sólo el 10% de las divisas recibirían descuento, y éste sería menor porque por cada divisa se pagarían $1.25.

El Congreso Cafetero de octubre de 1938 le solicitó al recién instalado gobierno de Eduardo Santos que el impuesto de giros sólo tuviera vigencia hasta el 31 de Julio de 1939, solicitud que inmediatamente fue atendida. En ese momento, los cafeteros y el gobierno estaban optimistas con la recuperación temporal que en ese momento vivían a los precios externos, aunque para entonces nadie podía saber que fuera

90

Lleras Restrepo, Carlos. Memoria de Hacienda 1942. Págs. 90 y 91.

temporal. Otro beneficio que recibieron los cafeteros fue el de la devaluación monetaria. El gobierno estaba promoviendo un proyecto de ley de devaluación, lo que favorecía a los cafeteros porque les permitía liquidar los dólares a un mayor valor, y así recibir un mejor precio interno. Este proyecto de devaluación era el mismo que el Congreso no le había querido aceptar al gobierno anterior, incluso a pesar de que López Pumarejo había presionado con su renuncia. Pero con Eduardo Santos la devaluación sí fue aprobada.

El ministro Lleras Restrepo había puesto bastante empeño en sacar adelante esta propuesta, no sólo porque favorecía a la industria cafetera, sino también favorecería a las industrias manufactureras, ya que actuaría "como un poderoso complemento a la protección aduanera"

91

/, y porque la devaluación le

liberaría al gobierno 16 millones de pesos que eran muy útiles para superar las restricciones financieras y sacar avantes los programas de fomento. Valga la pena explicar esta última parte.

La devaluación consistía en reducir el contenido de oro del peso, como ya se explicó. Un peso correspondía a 1.6 gramos

92

/ de oro fino, pero ese valor no reflejaba la realidad porque si se tomaban el

valor del oro (35 dólares la onza) y el tipo de cambio del mercado (un poco más de $1.75 por dólar), el contenido de oro por peso debía ser reducido a la tercera parte. Legalizar esa operación significaba que las reservas de oro del país se valorizarían en pesos, y esa ganancia, que superaba los 16 millones de pesos, estaría a disposición del gobierno (esa cifra, por ejemplo, era equivalente a la cuarta parte del Presupuesto Nacional).

La ley de devaluación (que formalmente se llamaba de estabilización del tipo de cambio) fue sancionada en noviembre de 1938 (ley 167)

93

/. El valor del peso en gramos de oro pasó 1.6 a 0.56. De los 16

millones de pesos que se ganó el gobierno con esta medida la mitad la destinó a cancelar deuda contraída con el Banco de la República (ello aumentaba su capacidad de endeudamiento con el Banco), destinó 3 millones para el fondo de estabilización de la moneda y los 5 millones restantes quedaron disponibles para las arcas oficiales.

91

La defensa de la devaluación está contenida en la exposición que el ministro de hacienda Carlos Lleras Restrepo hizo ante la Cámara de Representantes el 14 de septiembre de 1938. Esta exposición está reproducida en la Revista del Banco de la República de septiembre de ese mismo año. 92 Según el artículo 127 del Código fiscal de 1912, vigente, el contenido de oro por cada peso era de 1.5976 a la Ley 0.91666 de fino. 93 Los detalles del proceso de aprobación de la ley de estabilización del tipo de cambio (o devaluación) aparecen en Lleras Restrepo, "Crónica...", op.cit., tomo 2, págs. 33 a 43.

El hecho de que se considerara la devaluación como un fin deseable significaba un cambio importante en la concepción de la política económica. La concepción tradicional decía que devaluar era símbolo de debilitamiento de la economía. De todos modos, el pasaje de la devaluación tiene muchos matices dentro de la administración Santos, que serán analizados más adelante. Los cafeteros estaban muy agradecidos: recibieron los beneficios de la devaluación y el anuncio de que el impuesto de giros se suprimiría a partir de julio de 1939. En el segundo período de la administración Santos -el posterior al estallido de la 2ª guerra mundial- se complicaron aún más las cosas para el mercado cafetero. El precio externo del grano

94

/ cayó

vertiginosamente, al pasar de 12.3¢ de dólar en septiembre de 1939 -cuando estalló el conflicto- a 9.4 en diciembre del mismo año y a 7.5 en agosto de 1940 (ver cuadro 3). Esa situación era común a los demás países latinoamericanos productores del grano.

Ese panorama motivó al gobierno de Eduardo Santos a promover con los otros países productores -particularmente Brasil- la adopción de un Pacto de Cuotas de exportación a los Estados Unidos (el único mercado disponible porque los de Europa estaban cerrados) con el objeto de evitar que el exceso de oferta hacia ese país deprimiera aún más los precios externos. Los Estados Unidos apoyaron la solicitud porque temían que los apuros económicos de estos países se tradujeran en consecuencias políticas que

94

Tipo Manizales.

complicaran la situación internacional

95

/. El pacto se firmó el 29 de noviembre de 1940.

El Pacto de Cuotas le fijaba al país un cupo de exportación equivalente a las dos terceras partes de su producción. Esto hacía que quedara una producción excedentaria, que no podía ser vendida, razón por la cual, si el Estado no intervenía en el mercado doméstico, inevitablemente se deprimiría el precio al productor nacional.

Pero el gobierno sí intervino en la defensa del productor cafetero. Inicialmente, cuando se desató la crisis y antes de la vigencia del Pacto, a través del decreto 831 de 1940, creó una prima cafetera a las exportaciones -que no era otra cosa que una devaluación para un solo producto de exportación- lo que permitió sostener el precio interno al productor nacional. Una vez establecido el Pacto de Cuotas se creó el Fondo Nacional del Café, con el objeto de sostener el precio de las cotizaciones internas y financiar la compra del café que debía ser almacenado. Para nutrir el Fondo se crearon tributos sobre el egreso de divisas por concepto del pago de importaciones y sobre el ingreso por concepto de exportaciones cafeteras.

La aceptación del Pacto al interior del país tuvo algunos tropiezos, originados en las objeciones de los sectores que siempre habían estado en contra de la intervención del gobierno en el mercado cafetero. Estos sectores estaban compuestos por la fracción representada por Ospina Pérez y por la mayoría de los cafeteros de Caldas. Alegaban que sólo se podrían exportar tres cuartos de la producción, lo que en palabras dirigidas por cafetero Francisco José Ocampo a los campesinos de Caldas "quiere decir, amigo cafetero caldense, que la cuota de sacrificio contemplada en el tratado y que es de cerca de un millón de sacos anuales, se cargará a la cuenta deudora del productor". Además añadía otro cafetero, Sinforoso Ocampo, añadía "La Federación se convertirá en la más grande empresa burocrática de Colombia. De acuerdo con la reglamentación será la Federación la que compre el café de sacrificio en mercado abierto" 96

/.

Los opositores al Pacto eran los sectores que representaban a la colonización antioqueña, quienes habían desarrollado su producción superando los obstáculos que los terratenientes le habían puesto a su expansión. Para ellos el Pacto era otro obstáculo contra la libertad del productor y se le oponían por principio. Por eso clamaban "la libre concurrencia a los mercados internacionales". 95

Bushnell, op.cit., págs. 104ss. Declaraciones reproducidas por el periódico manizalita LA PATRIA en los días 27 y 28 de Octubre de 1940. Tomado de Otto Morales Benítez, "Historias Económicas del Café... ", op.cit., págs. 130 y 131. Este libro puede ser consultado si se quiere ampliar esta parte. 96

A ese clamor le respondía Roberto García Peña, en un editorial del Tiempo: "¿A cuáles mercados concurrimos? Los de Europa, cerrados"

97

/. Ante tal realidad se impuso la aprobación del Pacto de

Cuotas por parte del Parlamento, y el otorgamiento al gobierno de facultades extraordinarias que le permitieron la creación del Fondo Nacional del Café. A partir de ese momento la burguesía cafetera se convirtió en defensora del intervencionismo, pero del intervencionismo que caracterizó el período que se está reseñando: el Estado en manos de los gremios, en este caso, el Fondo Nacional del Café (una entidad pública) en manos de la Federación Nacional de Cafeteros (un gremio privado).

El Congreso aprobó el pacto de cuotas el 13 diciembre de 1940 (ley 100). Sin embargo un mes antes le dio al gobierno facultades extraordinarias (ley 45) para aplicar las medidas necesarias para el cumplimiento del Pacto, sujetas a que el Congreso posteriormente lo aprobara

98

/. Lo cierto era que el

tiempo apremiaba, pue ya estaban saliendo las cosechas de Caldas y Antioquia, los mayores productores, y era necesario tener las reformas legales a tiempo.

Sobre la base de las facultades extraordinarias se creó toda una estructura financiera y administrativa que permitió el manejo de la política cafetera. Así nació el Fondo Nacional del Café, encargado de financiar la compra de la totalidad de la cosecha cafetera a un precio mínimo de sustentación. Ello significaba que se debían destinar fondos a la adquisición del café que no iba a ser exportado y que sería almacenado. Esto permitió estabilizar el precio interno del grano a partir de 1941, como se puede apreciar en el cuadro 2.4.

97 98

ibíd..., pg. 131. Lleras R., Memoria de 1942, op.cit., págs. 79 y 80.

Para cumplir su principal función el Fondo fue dotado de una serie de recursos que se constituyeron en el origen de las cargas tributarias que en el futuro recaerían sobre la industria cafetera. Los principales tributos creados fueron un impuesto de 5 ¢ por cada dólar girado al exterior, incluyendo los giros oficiales, lo que le produjo al Fondo $32.5 millones entre 1941 y 1945. También se creó un impuesto de la valorización que obtuviera el café por encima de determinado valor (este impuesto consistía en que las divisas obtenidas por ventas del grano a precios por encima de 9 ¢ de dólar la libra debían ser entregadas al Banco de la República a $1, cuando el tipo de cambio era de $1.75). Este impuesto es el que posteriormente se llamará "Retención Cafetera". Más adelante (ley 128 de 1941) se estableció un impuesto adicional de $5 por cada saco de exportación de los café conocidos como "pasillas" y "consumos"

99

/.

La posición financiera del Fondo se fortaleció porque, de una parte, el impuesto sobre la valorización del café se tornó cuantioso, ya que muy pronto los precios internacionales superaron los 9¢ de dólar, y de otra, el país exportó más de su cuota, pues debió completar lo que el Brasil dejó de exportar como consecuencia de los ataques a sus barcos por parte de los submarinos alemanes en el Caribe.

Los ingresos del Fondo se ampliaron del escaso millón de pesos anuales de los años 1936 y 1937, a $18 millones en 1941, a $33 millones en 1942 y a $28 millones en 1943. El patrimonio del Fondo ascendió a $88 millones, y la entidad quedó convertida en la institución financiera más importante de la época. Esta enorme capacidad financiera le permitió a la Federación hacer aportes de capital en la Caja Agraria, capitalizar el 50% del Instituto Nacional de Abastecimientos INA (antecesor del Idema) y colocar el 45% de los recursos requeridos para la creación de la Flota Mercante Grancolombiana

100

/.

2.1.3 El Fomento a la Producción Nacional

El café era el soporte más importante de la política de fomento de la producción nacional. La política en su conjunto se caracterizó por la canalización de recursos hacia empresas que suplían las necesidades básicas del país, desatendidas por los proveedores externos.

La necesidad de canalizar recursos internos hacia la promoción de las empresas hizo que se adoptara una 99

Cruz Santos, Abel. "Economía y Hacienda Pública". tomo II. De la República unitaria a la economía del medio siglo. Historia Extensa de Colombia, Vol. XV. Academia Colombiana de Historia. Bogotá, Lerner, 1966. Págs. 340-1. 100 Ocampo, José Antonio. "Crisis Mundial y cambio estructural (1929-1945) -pg. 228- , en el libro del mismo autor (como compilador) "Historia Económica de Colombia", ed. Siglo xii, 2ª ed., 1988, Bogotá.

actitud más flexible respecto al manejo monetario: se abandonó la ortodoxia fiscal y se aceptó que los recursos de la emisión monetaria servían para incentivar la economía, lo que validaba la idea de un Presupuesto Nacional expansionista (es decir que los gastos superaran a las rentas corrientes).

Y en efecto, el gobierno procedió a acudir al Banco Emisor para canalizar recursos destinados al financiamiento de proyectos productivos

101

/. Pero además, el Estado participó de manera directa en la

creación de empresas "en las cuales la iniciativa privada y el capital particulares no hayan podido por si solos desarrollar satisfactoriamente"

102

/. Para este último propósito creó el Instituto de Fomento

Industrial (IFI) (decreto 1157 de 1940).

A través del IFI se promovieron distintos proyectos en coordinación con la Caja de Crédito Agropecuario y el Banco Agrícola Hipotecario. Se pueden destacar la Fábrica Colombiana de Abonos, la Compañía Colombiana de Levaduras, la Central Metalúrgica del Tolima, la Empresa Siderúrgica de Medellín, la Fábrica Colombiana de Productos Químicos de Sulfácido, y los Astilleros Marítimos de Barranquilla, entre otros

103

/. La culminación de algunos proyectos tomó varios años y se completó más allá del

período presidencial de Eduardo Santos.

Se le dio especial énfasis al desarrollo del sector agropecuario, en el cual la inversión pública aumentó (en millones de pesos de 1950) de 15 en 1937 a 117 en 1942 (cuadro 5). Sobresalió el fomento a la ganadería y los cultivos de tardío rendimiento -o permanentes-. Estos últimos eran importantes para el abastecimiento de productos básicos, como cacao y oleaginosas para la extracción de aceite y manteca de cocina.

El problema era que este tipo de actividad requería de fuentes de financiación de largo plazo. Para resolver esta necesidad se crearon líneas de financiamiento hasta por 20 años. La Caja Agraria recibió recursos para el efecto y abrió una nueva sección especializada en dicha área.

101

Los fondos iniciales para el financiamiento de los programas para el sector agropecuario y para el industrial provinieron de los $16 millones que obtuvo el gobierno del Banco de la República con la devaluación, y del crédito de 10 millones de dólares del banco de exportación de E.U. señalado en la sección anterior. Este crédito había sido otorgado al Banco de la República quien a su vez abrió un crédito de $17.5 millones a favor del gobierno, de los cuales 2 los destinó a la fundación del IFI y 7 como capital adicional de la Caja Agraria para que abriera una nueva sección para el fomento de cultivos de tardío rendimiento. Posteriormente se allegaron otros recursos provenientes del crédito público, en particular de la emisión monetaria. 102 103

Decreto 1157 de 1939, tomado de Lleras R., "Crónica...", op.cit., tomo 3, pg. 30. Cruz Santos, op.cit., pg. 334.

En el diseño de las medidas para el sector agropecuario estuvo presente la SAC, el gremio de los propietarios de la tierra. Para tal efecto en 1940 el gobierno expidió un decreto que no solamente declaraba como cuerpo consultivo a la SAC, sino que convertía a su Junta Directiva "en un comité directivo o permanente donde actuarían los funcionarios del Ministerio de Economía, de Hacienda, de Trabajo, de Higiene y Previsión Social"

104

/.

En otras palabras, el gobierno pasó a integrar la Junta Directiva del gremio y allí se gestaría la política agropecuaria de la administración. A su vez la SAC tendría representación en cada una de las instituciones gubernamentales que tenían asiento en su Junta. A partir de 1940 gremio y gobierno se fundieron en un solo cuerpo para lo relacionado con el sector agropecuario.

La política de fomento para los sectores agropecuario e industrial también estuvo acompañada de una recuperación de la inversión estatal en los mismos, incluso a pesar de las restricciones fiscales en las que se movió el gobierno de Eduardo Santos a partir de 1940. Las limitaciones se originaban, de una parte, en el deterioro de los ingresos provenientes de las importaciones, debido a las dificultades presentes en el comercio internacional por la guerra; de otra, porque había aumentado el servicio de la deuda a cargo del Presupuesto Nacional, en razón a que el gobierno había levantado la moratoria y restablecido el pago a 104

Bejarano, Jesús Antonio. "Economía y Poder. La SAC y el desarrollo agropecuario colombiano", Fondo editorial CEREC, 1ª ed., Bogotá, 1985. Pg. 231.

los acreedores internacionales. Para poder aumentar la inversión estatal, dentro de las restricciones señaladas, fue preciso recortar las partidas en defensa, educación y salud, y disminuir los salarios de los funcionarios estatales. Adicionalmente, para completar el financiamiento del fomento, se acudió a los recursos provenientes del crédito interno.

La inversión pública aumentó para compensar la caída de la inversión privada que se presentó debido a las dificultades observadas en la consecución de materiales y equipos suministrados por proveedores externos

105

/. Si se observa el cuadro 6 se puede apreciar cómo la inversión pública sustituía la reducción

que se presentaba en la del sector privado, logrando que la inversión total aumentara respecto al período previo a 1938.

Mientras que la inversión privada entre los años 1938 y 1942 (en millones de pesos de 1950) se redujo de 506 a 341, la pública aumentó de 193 a 305. El aumento más importante de la inversión pública se registró en el sector agropecuario donde pasó de 29 a 117. En cuanto a la inversión pública en la industria las cifras son más modestas, pasaron de cero a 6.

Las estadísticas relacionadas con el sector industrial son significativas porque señalan el inicio de la intervención estatal directa en el sector. Esa intervención sería más cuantiosa en las administraciones posteriores. Sin embargo la importancia de la gestión de Eduardo Santos fue que allí se gestaron los proyectos industriales (con sus respectivos mecanismos de financiación) que serían concluidos por los gobiernos siguientes. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que gran parte del financiamiento de los proyectos industriales no se realizó a través de inversión directa del gobierno, sino a través de las líneas de fomento creadas en la Caja Agraria, el Banco Central y el IFI.

105

Es preciso advertir que una parte de los recursos orientados para el fomento aparecen como inversión pública en la medida en que son aportes a la Caja Agraria y al IFI y otro tipo de instituciones de fomento. De manera que en un porcentaje importante decir que se aumentaron los recursos para el fomento de la inversión privada es lo mismo que decir que aumentó la inversión pública.

Dos proyectos industriales importantes surgieron de la escasez crítica de dos productos básicos cuyo abastecimiento se tornó crítico. Los productos eran las llantas y el hierro. Los proyectos, Icollantas y Paz del Río. La escasez de los citados bienes se agravó en el último año de la administración Santos, cuando los E.U. entraron abiertamente en el conflicto internacional. Las exportaciones estadounidenses quedaron sujetas a cuotas concordantes con las necesidades de dicho país en los frentes de guerra.

En 1942 el cupo de llantas para Colombia era de 20 mil, mientras el parque automotor alcanzaba los 34 mil vehículos. En el caso del hierro, utilizado principalmente en la construcción, el cupo era de 23 mil toneladas para el primer semestre de 1942 cuando en el primero de 1941 se habían consumido 41 mil 106

/. Las cifras anteriores son apenas una muestra de las privaciones en que se debió mover la economía

colombiana, sobre todo en la segunda mitad de la administración Santos.

Para poder manejar la situación fue preciso establecer un estricto control a las importaciones. Inicialmente, a finales de 1939, se creó un cupo para la adquisición de mercancía extranjeras, las cuales semanalmente no podían superar el valor de los ingresos de divisas de Banco de República de la semana anterior (resolución 87 del 18 de diciembre de 1939). Luego, el 8 de abril de 1940 (resolución 89), se crearon cuatro turnos para importación, cada uno conformado por una lista de bienes. En "el turno 1 se clasificaron todas las materias primas que es necesario importar, lo mismo que las maquinarias y equipos industriales, y, por otra parte, se llevaron al turno 4 aquellos artículos extranjeros que venían a competir 106

/ Lleras R., memoria de 1942, 2ª parte, op.cit., págs. 47 a 40.

con los que la agricultura o la industria nacional están capacitadas para producir en cantidad suficiente" 107

/.

Además se estableció un depósito previo a las importaciones equivalente al 10% del valor solicitado y se estipuló que las divisas para las importaciones de los turnos diferentes al primero se venderían más caras: a $1.95 por dólar cuando el tipo de cambio era 1.75 (regía el denominado sistema de tipos de cambio diferenciales).

En consecuencia con los cambios registrados en las condiciones macroeconómicas, al final de la administración Santos todas las medidas fueron abolidas, con excepción de los tipos de cambio diferenciales. En los últimos meses el problema ya no era la dificultad en la consecución de las divisas internacionales, sino todo lo contrario, el exceso de reservas motivado por la recuperación del precio del café y por las restricciones impuestas en la oferta de bienes importables. Este sería el problema macroeconómico más importante de la administración siguiente, como se verá más adelante.

2.1.4 Una Devaluación Particular

El tipo de cambio diferencial y la prima cafetera eran mecanismos de devaluación, aunque dirigidos hacia productos específicos. La prima significaba que los cafeteros recibían mayores ingresos por las exportaciones, lo que era equivalente a disfrutar de una tasa de cambio más alta (recibir más pesos por cada dólar).

El tipo de cambio diferencial significaba que las importaciones de los bienes de consumo (es decir, los que estaban en los turnos 2, 3 y 4) debían pagar una tasa de cambio más alta, lo que los volvía más costosos en términos de pesos, con lo que se creaba una protección adicional a la industria nacional.

En otros términos, la devaluación se aplicaba a las exportaciones cafeteras y a la producción de bienes de consumo. No afectaba a las demás exportaciones ni a la producción de bienes de capital y materias primas.

Los sectores que quedaban excluidos de los beneficios de la devaluación eran indiferentes a este tipo de medidas. En el caso de las exportaciones diferentes a las de café, no existían perspectivas de expansión por lo menos hasta que se terminara la guerra. Respecto a la producción de materias primas y bienes de 107

Lleras R. Memorias 1942, op. cit., 2ª parte, págs. 129 y 130.

capital, incluidos en el primer turno de importaciones, estos no se producían ni se iban a producir en el corto plazo, de manera que no tenía objeto protección con una devaluación.

Los empresarios (tanto rurales como urbanos) quedaban beneficiados por doble vía. De un lado la devaluación les creaba una protección en el mercado interno porque volvía más costosas las importaciones de bienes de consumo. Del otro, la no devaluación para los bienes de capital y las materias primas abarataba sus costos de producción.

Se tenía entonces una devaluación selectiva cuyos objetivos reales eran el fomento y la protección de la producción nacional que abastecía el mercado doméstico, y el apoyo a los cafeteros. Sin embargo el gobierno decía que no estaba devaluando, aunque esa expresión había que entenderla como que no se estaba haciendo una devaluación de tipo general. Así lo expresó Santos al Congreso el 20 de julio de 1940:

"No parece en manera alguna aconsejable encarecer por igual todas nuestras adquisiciones en el Exterior por una elevación pareja del tipo de cambio (devaluación). El gobierno se ha orientado por caminos distintos y por procedimientos nuevos, acometiendo un ensayo audaz cuyos resultados han sido satisfactorios"

108

/.

Lo interesante de lo expuesto hasta aquí es que la concepción acerca del manejo de los instrumentos de política económica respondía claramente a los intereses particulares y concretos del momento. No a postulados generales como por ejemplo devaluar o no devaluar. Es más, a veces se caían en contradicciones aparentemente teóricas, pero no era la teoría lo que importaba. Se trataba de resolver los problemas de la coyuntura y de defender los intereses que estaban representados en el Estado.

Una de estas contradicciones fue la que se presentó a comienzos de la administración, cuando se defendió la idea de la devaluación (general), a pesar de que un año y medio más tarde se la considerara como inconveniente. En ese entonces, cuando se propuso rebajar el contenido en oro del peso, como ya se explicó, al gobierno le interesaban los recursos que por esa vía se ganaba el fisco nacional. El 14 de septiembre de 1938, cuando Lleras Restrepo estaba solicitando la aprobación de dicha medida, afirmó ante la Cámara de Representantes:

108

Santos, Eduardo. "Obras Selectas", op.cit. pg. 282.

"Y las industrias manufactureras deben en gran parte su progreso y su prosperidad a la depreciación monetaria (a la devaluación). Es esa depreciación con respecto al dólar lo que está obrando como poderoso complemento de la protección aduanera. Una revalorización (revaluación) equivaldría prácticamente a reducir los gravámenes del arancel”109.

En este caso la defensa de la devaluación respondía al interés de apropiarse de los 16 millones de pesos, de los cuales 6 pasarían al Presupuesto y tomarían la forma de un crédito del Banco de la República que expandía la base monetaria. Para justificar la utilización de estos recursos de emisión se defendió el principio de la bondad de abandonar la ortodoxia del patrón oro y rescatar para el gobierno el derecho al uso del papel moneda. Así se expresaba Carlos Lleras en la misma alocución:

"El último de los puntos que acabo de enumerar (el de los 6 millones para el Presupuesto) ha dado asidero a las críticas vehementes que se formulan al proyecto (de devaluación). Se habla a la ligera del retorno al papel moneda, de emisiones de billetes sin respaldo y que no obedecen a las necesidades normales de la economía, etc. Yo entiendo que dentro de la política en que se entró en 1931 (cuando Olaya Herrera abandonó el patrón oro), todo eso carece de sentido. Cuando el Congreso autorizó la celebración del empréstito de salinas (en 1931 por medio del cual el Banco de la República le daba recursos de emisión al gobierno a cambio de la cesión en el manejo de las salinas, ver capítulo anterior) se quebró por primera vez la ortodoxia bancaria. ... Hablar ahora de que se entra por el camino de emisiones que no corresponden a los preceptos de la ortodoxia bancaria es incurrir también en un anacronismo y olvidar demasiado pronto la historia".

Sin embargo, cuando año y medio más adelante se abandonó el principio de la devaluación no se hizo lo mismo con en el de la emisión, a pesar de que ambos conceptos habían nacido unidos e interrelacionados.

2.1.5 El Déficit Fiscal: de Malvado a Benefactor

Para poder continuar con el programa de fomento económico, se hizo necesario mantener el acceso a los recursos del Banco Emisor; máxime a partir de 1940, cuando empezó a hacerse efectiva la reducción de los ingresos del fisco; esto último lo explicó la caída de los impuestos que pagaban las importaciones, como consecuencia de la baja de las comprar en el exterior. Tales impuestos pasaron de 43.2 millones de pesos en 1939 a 28.5 en 1940 y no se recuperaron sino hasta 1946 (cuadro 2.7). 109

Lleras, R. Exposición..., op.cit.

Los ingresos públicos reducidos y las mayores presiones sobre el gasto gubernamental para financiar la política de fomento hicieron que las erogaciones estatales superaran los ingresos corrientes del fisco nacional, diferencia que se debía financiar con recursos del crédito especialmente los de la emisión monetaria. En otras palabras, surgió el déficit fiscal.

Si se quería continuar con la política de fomento a la producción nacional, resultaba indispensable justificar la presencia del déficit. De esta forma se dio paso a una nueva concepción de la política fiscal que apoyaba el gasto público expansionista. Esta concepción fue presentada por Lleras Restrepo en la memoria de hacienda de 1942:

"Se ha considerado que el Estado puede y debe modificar el ritmo de los ciclos económicos a través de las actividades del fisco, y es así como, paradójicamente, el déficit, antiguo y temible espectro de todos los gobiernos, ha llegado a ser un instrumento buscado para actuar sobre la vida económica, variar el nivel de precios y acelerar el movimiento de los negocios"

110

/.

Como bien lo decía Lleras Restrepo, el déficit fiscal pasó de malvado a benefactor. Esa nueva perspectiva era el resultado de la necesidad del momento, cual era canalizar recursos internos hacia el 110

Lleras Restrepo, memoria 1942, op.cit., 1ª parte, pg. 8.

fomento de la producción nacional.

La política del déficit era viable desde el punto de vista macroeconómico. Entre 1939 y 1941 el lento crecimiento de las reservas internacionales permitió abrir un espacio para el crédito del Banco Emisor al gobierno con el fin de financiar el déficit fiscal (ver cuadro 8)

111

/.

El déficit fiscal y las emisiones volvieron a adquirir carta de ciudadanía en la segunda mitad del gobierno de Eduardo Santos y, en consecuencia, a partir de 1940 hicieron su aparición (ver cuadro 9)

112

/. Sin

embargo su monto fue moderado porque se aplicaron ajustes en algunas partidas para gasto con el objeto de crear el espacio suficiente para el programa de fomento. Los ajustes se introdujeron en 1940, cuando estalló la crisis fiscal: se redujeron los salarios de los funcionarios del gobierno entre el 5 y el 25% y se hicieron apropiaciones menores para los gastos de defensa, y educación, entre otros (ver cuadro 10).

111

Cuando el espacio macroeconómico se agotó, la política fiscal expansionista fue abandonada y el déficit fiscal otra vez se volvió perverso. Esto fue lo que pasó en los últimos meses del gobierno de Santos y sobre todo durante el gobierno siguiente -segunda administración López-. Más adelante se volverá sobre ello. 112 No era que se adoptaran los principios keynesianos, como se ha sugerido. La idea de que el Presupuesto vía déficit podía reactivar la economía ya se había adoptado en Colombia en 1931, (durante la administración Olaya Herrera), cinco años antes de que Keynes publicara su libro la "Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero". Igual cosa había sucedido con los ministros de finanzas y mandatarios de E.U. y Europa: a finales de los veintes y comienzos de los treinta, cuando la gran depresión, los gobiernos adoptaron Presupuestos expansionistas en un esfuerzo para restablecer las condiciones de crecimiento. Lo que hizo Keynes fue darle un soporte teórico posterior a esas políticas. En Colombia, después de Olaya, este tipo de políticas se había abandonado por el abuso que se hizo de las emisiones, a raíz de la guerra con el Perú, lo que obligó al primer gobierno de López a abandonar la doctrina del Presupuesto expansionista en un intento por controlar los altos índices inflacionarios (ver capítulo anterior).

Las medidas se acompañaron del reforzamiento de los fiscos departamentales y municipales con el fin de que estos estuvieran en condiciones para asumir la financiación de obras de carácter local. De esta forma se completaba el proceso de crear espacio para el financiamiento de los programas de fomento al sector productivo. El mecanismo empleado fue la creación de un Fondo de Fomento Municipal que le hiciera préstamos a los Departamentos y Municipios.

El financiamiento de las obras locales se estaba constituyendo en una pesada carga para el Presupuesto Nacional. Esa carga tomaba la forma de auxilios introducidos por los congresistas -quienes lo hacían con interés primordialmente electoral- lo que a la postre creaba una dispersión y explosión de partidas que se convertían, según palabras de Lleras Restrepo, en "insuficientes, que se pagaban, si acaso se pagaban, repartidas en varias vigencias, con lo cual, o bien no se realizaba la obra, o se la llevaba a cabo imperfectamente, con un costo desproporcionado a su magnitud e importancia"

113

/.

Para resolver el problema de los auxilios no sólo había que fortalecer las finanzas de los gobiernos locales de manera que ellos asumieran el financiamiento de las obras; además, era preciso eliminar el derecho de los congresistas para introducir partidas en el Presupuesto Nacional (tema que se conoce como la iniciativa parlamentaria en el Presupuesto).

113

Memoria 1940, op.cit., pg. 178.

El hecho de que los congresistas tuvieran la posibilidad de introducir sus proyectos creaba dificultades para ejecutar un programa nacional. El interés de los congresistas era primordialmente regional y electoral: garantizar su reproducción como clase política que periódicamente se reelegía a las corporaciones públicas. Pero el interés de la élite económica, en el poder, era otro: sacar adelante un programa global de fomento de la producción nacional, para que florecieran sus empresas y sus negocios.

Lleras Restrepo intentó eliminar la iniciativa parlamentaria en el Presupuesto

114

/. No lo logró -tendría

que esperar hasta la reforma constitucional de 1968- pero en el intento se ganó oposiciones que le crearon obstáculos en la reforma de los fiscos locales, hasta el punto que la propuesta de creación de un Fondo de Fomento Municipal, presentada por él al Congreso el 15 de septiembre de 1939, no le fue aprobada. Sin embargo, al año siguiente logró sacarla adelante mediante unas facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso (ley 54 de 1939). De todos modos, incluso para utilizar las facultades extraordinarias encontró resistencias en un sector que se oponía a la usurpación de funciones al Congreso y el traslado de poderes extraordinarios hacia el ejecutivo

115

/.

Con base en las facultades extraordinarias, el 9 de marzo de 1940 (decreto 503), se creó el Fondo de Fomento Municipal (más tarde se llamaría INSFOPAL) con el objeto de que otorgara créditos a los 114 115

Ver memoria de 1942, op.cit., págs. 147 a 151. Lleras, R. "Crónica...", op.cit., 2ª parte, págs. 282 y ss.

municipios para el financiamiento de acueductos, alcantarillados, locales de enseñanza, hospitales y plantas eléctricas. Se lo alimentó con el impuesto de defensa nacional, inicialmente creado para amortizar las deudas contraídas en la guerra con el Perú y que se cobraba con una tarifa entre el 5 y el 10 por mil sobre el patrimonio. Adicionalmente, al Fondo se canalizarían otros impuestos menores y el ingreso de los intereses y los reembolsos de los préstamos que les hacía a los municipios.

116

/.

En teoría los gobiernos locales no harían sus obras con auxilios del Presupuesto Nacional (lo continuaron haciendo pero en menor proporción). A partir de entonces debían acudir a sus propios recursos, pudiendo solicitar el apoyo del Fondo que les suministraría recursos en calidad de préstamo. Pero además, la finanzas de los gobiernos locales habían sido reforzadas con un programa de modernización del Catastro Nacional que facilitaba la identificación de los bienes inmuebles (urbanos y rurales) sobre los cuales se liquidaría el impuesto predial, tributo que era propiedad de los municipios. Para identificar los predios rurales, se incorporó la técnica de la fotografía aérea.

2.1.6 La Política Social

Las reformas sociales no estaban en la agenda de las élites en el poder. Su interés era la promoción de sus negocios y esas reformas no convenían. Sin embargo, para poder legitimar su política, debían contar con un discurso social que justificara los programas (o su ausencia en este caso). El discurso tenía dos aspectos; en primer lugar, como ya se vio, las reformas sociales se debían supeditar a las necesidades de la defensa de la producción nacional como una protección ante la crisis internacional. El segundo, lo expresó Eduardo Santos el día de su posesión, el 7 de agosto de 1938:

"Compañera inseparable de esta política de intensificación de la producción nacional tiene que ser la que vele incansablemente por la defensa de la raza, por cuanto tienda a mejorar la condición del pueblo colombiano, dándole salud, educación, protección adecuada de sus intereses, ayuda efectiva para su trabajo y para su vida".

El mejoramiento "de la condición del pueblo colombiano" -o de la raza, como se solía decir- había que sobreponerlo a cuestiones sindicales o de derechos laborales:

"Pero fuera de la cuestión de la sindicalización, ¡cuán vasto es el problema social en Colombia! ... Más allá de la zona de los obreros organizados está una inmensa categoría de trabajadores que 116

El detalle de los recursos está en la memoria de hacienda de 1940, pg. 182.

merecen y necesitan ser redimidos. Existe en un nuestras ciudades, y para convencerse de ello basta abrir los ojos, el problema de la habitación proletaria; existe en los campos, a todo lo largo del país, en la parte más pobre del pueblo, el problema de la alimentación deficiente, del vestido casi nulo, de las deplorables condiciones higiénicas"

117

/.

Y ¿para qué era necesario el mejoramiento de la raza? Esa pregunta la respondió el ministro de Trabajo e Higiene, José Joaquín Caicedo Castilla, en su memoria al Congreso en 1940:

"Defender la salud de los habitantes de nuestro suelo es deber primero e inaplazable del Estado. Porque hay que eliminar esa triste verdad según la cual más que miles de kilos de café exportamos millones de glóbulos rojos de nuestros campesinos, y esa otra de que nuestro trabajador, a causa de las enfermedades y taras que lo debilitan, tiene una capacidad productiva inferior en la tercera parte o en la mitad de los trabajadores de otros países.

"Se dice que nuestro principal problema es producir, que esto es también nuestra mayor necesidad. Estoy de acuerdo con tal concepto agregando que para producir es preciso que el elemento humano nacional sea sano y fuerte.

"A obtener ese resultado se encamina la labor de los organismos sanitarios..."

118

/.

El ministro de Trabajo e Higiene resumió la política social de ese gobierno y de los que le seguirán: el pueblo era una raza inferior que había que mejorar para que pudiera producir más, y ese era considerado un problema de Higiene.

Al respecto Daniel Pécaut dice: "Frente al espectáculo de la miseria rural y su irrupción en los lindes de las ciudades vuelve a surgir, como en los años 1920, la duda profunda de las élites sobre la posibilidad de hacer entrar al pueblo en el campo de la civilización. Es cierto que tal duda no se formula ya tanto en referencia a los orígenes indígenas, negros o mestizos de la población (como sucedía con la Hegemonía Conservadora). Se expresa más bien en términos que provienen del saber médico. Las enfermedades, la subalimentación, la debilidad fisiológica crónica, otras tantas realidades que le quitan todo realismo a la

117

Santos, "Obras Selectas", op.cit., 2ª parte, pg. 97. Caicedo Castilla, José Joaquín. "Memoria del Ministro de Trabajo, Higiene y Previsión Social al Congreso de 1940". Bogotá, 20 de Julio de 1940. 118

esperanza de hacer del pueblo un sector que se inscriba en la relación social."

119

/.

Los sectores sociales estaban excluidos del Estado. Se trataba de que el Estado apareciera por fuera de lo social y lo social se sometiera al imperio de la ley. En los términos del presidente, el Estado debía aparecer "como el árbitro justiciero", por encima de las "los intereses privados", para poder conferir plena legitimidad a las medidas destinadas a disciplinar los sectores populares. Esta apariencia también debía ser aplicada a las clases poseedoras, incluidos los empresarios -clase que al mismo tiempo se quería consolidar- para dar un sentido de neutralidad al Estado.

La vida del trabajo se debía desarrollar en un ambiente de cooperación y de sometimiento a la Ley. Era necesario erradicar el concepto de la lucha de clases, sobre todo en el sindicalismo, y se debía propender por la armonía entre las clases. Las pretensiones sindicales no podían agotar la capacidad productiva de las empresas, porque ello atentaba contra la defensa de la producción nacional.

Los programas gubernamentales hacia el área social casi que se reducían al programa de mejoramiento de la vivienda campesina. "Estas condiciones lamentables de la vivienda (se refería a una lúgubre descripción sobre la vivienda campesina que hacía en el párrafo anterior), que ejercen funesta influencia sobre la salud y el porvenir de la raza, se reflejan también sobre las costumbres y la moralidad popular, sobre el standard de vida y sobre la misma capacidad económica del campesino. Resulta inútil llamar la atención pública sobre las consecuencias bien conocidas de la vida en una sola habitación. No presentando, además, aliciente alguno el recogerse desde tempranas horas en las chozas, no puede existir realmente una vida de hogar, y las gentes prefieren detenerse en las ventas y estanquillos para invertir el fruto de su trabajo en el consumo de licores embriagantes. Por último, la mala habitación engendra o afianza costumbres de desaseo, de descuido, de desidia"

120

/.

Los recursos del programa de vivienda campesina no sólo eran modestos frente a las necesidades en este campo, sino que además servían de cortina de humo para evadir el problema de la reforma agraria, tal como fue denunciado por algunos congresistas en esa época.

Para su ejecución, a finales de enero de 1939, se creó el Instituto de Crédito Territorial (ICT) (decreto 200), para que otorgara préstamos hipotecarios a 30 años. Posteriormente se dispuso que el Estado le 119 120

Pécaut "Orden y Violencia...". 1ª parte, op.cit., pg. 351. Lleras Restrepo, memoria 1939, op.cit., págs. 87-8.

daría una subvención a los campesinos (ley 46 del 39), de manera que sólo pagarían una tasa de interés del 3%.

Posteriormente el programa fue extendido a la vivienda popular urbana (decreto 380 de 1942), orientando los recursos a la construcción de "Barrios Populares Modelo"

121

/. El énfasis en lo urbano

adquiriría importancia en las administraciones siguientes, cuando el proceso de migración hacia las ciudades presentó matices dramáticos.

Durante la administración Eduardo Santos el programa tuvo una orientación preponderante hacia las zonas rurales. Se hicieron 940 préstamos de vivienda (entre el 39 y junio del 42) por un valor de $700 mil (menos del 1% del Presupuesto Nacional)

122

/. Estos resultados se podrían considerar importantes frente

a la inexistencia de tales programas en el pasado, pero las cifras eran ínfimas frente a las necesidades de los campesinos, y a la ausencia de reformas sociales.

El programa funcionaba bajo tres modalidades: préstamos directos (1) a los campesinos, (2) a los hacendados para la construcción de habitación a arrendatarios y trabajadores, y (3) a los Departamentos y Municipios para edificaciones rurales.

En la práctica los recursos, inclusive los que canalizarían a través de los departamentos y municipios, se destinarían a los hacendados, porque (según el propio Carlos Lleras) existían problemas para que los campesinos construyeran su propia vivienda, pues quienes no tenían tierra no permanecerían en un solo sitio, y los que tenían tierra establecerían su vivienda en la parcela, lo que no era técnico (en concepto de Lleras Restrepo) porque las construcciones deberían hacerse en pequeños grupos. Además, el campesino no poseía capacidad de endeudamiento, y existía el problema de que la vivienda podía convertirse en una mejora a favor del campesino, quien después podría crearle dificultades a los terratenientes en los casos de litigio acerca de la posesión de la tierra

123

/.

Los críticos del programa decían, según las mismas palabras de Lleras Restrepo, que "era un gran error facilitar al gran terrateniente el que dotara a sus trabajadores de buenas viviendas, porque eso contribuiría a perpetuar la condición de dependencia de los actuales asalariados" y, añadían, "que la campaña por la habitación campesina sólo podía ser consecuencia de una transformación en el régimen de propiedad

121 122 123

Cruz Santos, op.cit., págs. 328-30. Lleras, R., Memoria 1942, op.cit., pg. 155. Ver las memorias de 1939 y 1940, en los capítulos sobre la vivienda rural.

rural llevada a cabo por medio de la parcelación de las tierras, para hacer primero propietarios y luego darles casa"

124

/.

El programa de la vivienda campesina estaba reflejando la ausencia de reformas sociales, característica de la administración de Eduardo Santos, y de todo el período que abarca el presente capítulo (1938-1950) con algunas excepciones, en los momentos de crisis en los gobiernos de López Pumarejo (antes de su renuncia en 1945) y de Ospina (después de que asesinaran a Jorge Eliecer Gaitán el nueve de abril de 1948), como se verá más adelante.

2.2 ALFONSO LÓPEZ PUMAREJO: DEMASIADOS ENEMIGOS

En los últimos meses del gobierno de Eduardo Santos la situación económica cambió totalmente: de escasez de reservas internacionales se pasó al exceso, como consecuencia del aumento de las exportaciones y la reducción de las importaciones. En 1942 las exportaciones superaron a las importaciones en 58 millones de dólares, mientras el año inmediatamente anterior sólo lo habían hecho en 1 millón (cuadro 11).

Este cambio se originó por la entrada abierta en la 2ª guerra mundial de los Estados Unidos, principal 124

Memoria 42, op. cit., pg. 88.

socio comercial de Colombia en 1941: hacia allí se dirigía el 69% de allí provenía el 77% de las importaciones. E.U. se involucró abiertamente en las hostilidades a finales de 1941, después del ataque japonés a Pearl Harbor.

Las importaciones disminuyeron porque fue preciso someterse a las cuotas impuestas los E.U. a la provisión de bienes en concordancia con sus necesidades en la guerra. Las exportaciones aumentaron por la recuperación del precio externo del café originada por el aumento de la demanda requerida para abastecer los ejércitos estadounidenses, y por las dificultades del Brasil para cumplir su cuota debido a problemas de transporte causados por los ataques de submarinos alemanes.

El exceso de acumulación de las divisas internacionales causaba, a su vez, expansión monetaria. Esto hacía que se presentara una gran demanda por tales divisas; pero como su entrega al público debía estar racionada -por la restricción que se presentaba en las importaciones- era preciso introducir controles, que a la postre se convirtieron en un privilegiado sistema de preferencias y de enriquecimiento.

La expansión monetaria era agravada por el déficit fiscal, ya que existía la presión para recurrir a los recursos de la emisión con el objeto de financiarlo. El déficit se produjo por la reducción de los tributos que pagaban las importaciones. El gobierno elaboró un riguroso ajuste fiscal -que a la postre fue insuficiente- de manera que se dio una gran expansión de la base monetaria, variable que creció a una tasa del 23.4% promedio anual entre 1942 y 1946 (ver cuadro 12).

La rápida expansión monetaria para la época, sumada a la escasez de productos importados, generó una espiral inflacionaria. La inflación promedio durante la segunda administración López (excluido el año de

1946 durante el cual gobernó Alberto Lleras) fue del 14%, con un pico del 20% en 1944. Estas cifras se consideraban muy altas, ya que el país no había tenido unos índices de esa magnitud en el pasado reciente, con excepción del corto período de la guerra con el Perú, diez años atrás.

A medida que se expandía la liquidez en la economía también lo hacía el capital financiero. El sistema bancario ya había alcanzado un desarrollo relativo. Esto se puede ver en el hecho de que a partir de 1940 los depósitos en cuenta corriente en los bancos (depósitos a la vista) superaban la cantidad de dinero efectivo en poder del público (cuadro 13). En otras palabras, era mayor la proporción del dinero que circulaba a través del sistema financiero que el que circulaba directamente entre las personas. En el pasado esa proporción era inversa, lo que quería decir que la importancia del sistema financiero en la circulación monetaria todavía era secundaria.

En ese escenario, el capital financiero logró hacer grandes ganancias. Sus depósitos estaban acrecentados, y como prácticamente podían hacer préstamos con todo el dinero que les depositaba el público, obtenían muy buenos dividendos. Esa libertad existió hasta diciembre de 1942, cuando el gobierno se vio precisado a introducir controles a la expansión monetaria que se originaba en los bancos, como se verá más adelante.

También se habían incrementado las ganancias de los industriales nacionales porque pudieron colocar su producción a buenos precios en un mercado donde la demanda estaba expandida y la oferta de bienes importados estaba restringida.

Había una euforia de grandes utilidades y un exceso de capitales que buscaba dónde ser invertido (exceso que se originaba en el superávit de la balanza de pagos). Sin embargo, una gran parte de ese capital se destinó a actividades especulativas porque la inversión productiva (formación de capital fijo) decayó hasta 1944 por las dificultades para importar equipos, insumos y materiales básicos para la construcción.

La fiebre especulativa abarcó todos los órdenes: acaparamiento de productos de primera necesidad, venta de dólares en el mercado negro y tráfico de licencias de importación, entre otros. Una parte de los capitales especulativos se orientó a la compra de acciones, lo que reforzó la concentración monopólica en algunas ramas de la producción. Por ejemplo, dos compañías textileras (Coltejer y Fabricato), controlaban el 43.6% del sector; en tabaco, Coltabaco dominaba el 77%; en bebidas, Bavaria manejaba el 61%

125

/.

Los empresarios antioqueños, que poseían la mayor parte del excedente que se generaba por las exportaciones cafeteras, pudieron consolidar su dominio sobre otros grupos industriales más importantes del país. La industria antioqueña generó la cuarta parte del valor agregado manufacturero. El predominio antioqueño quedó expresado en el hecho de que la sede del gremio industrial -la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) creada en 1944- quedara en Medellín.

A pesar de que la inversión en la industria decayó hasta 1944 -porque los recursos se dedicaban más a la toma de empresas ya creadas-, la producción industrial aumentó a un promedio anual del 12% real entre 1942 y 1944

126

/, lo que se explicaba por la mayor utilización de la capacidad instalada y por un proceso

de sustitución de importaciones. En 1945 se aliviaron las restricciones sobre el comercio internacional como resultado del apaciguamiento de la guerra, y la inversión industrial se recuperó (cuadro 14). A partir de ese año se configura una nueva etapa sobre, que se analiza más adelante.

La bonanza de las ganancias empresariales se estrellaba con la fragilidad del entorno macroeconómico. No sólo se trataba de la expansión monetaria causada por la acumulación de divisas y el déficit fiscal (expansión primaria), sino que debido a la importancia cobrada por el sector financiero, también se generaba una expansión monetaria adicional (expansión secundaria) a través de los préstamos que los bancos hacían utilizando los depósitos del público

125

127

/. Antes de seguir el análisis, es conveniente una

Pécaut, op.cit., tomo 1, pg. 297. De acuerdo con las estadísticas de la CEPAL para el período. 127 La expansión que originan los bancos se llama expansión secundaria. Se causa en el hecho de que los bancos con el dinero de los depositantes (dinero que para ellos es efectivo porque pueden utilizarlo mediante cheques) otorgan créditos que dan capacidad de gasto a nuevos usuarios. Allí se origina la expansión secundaria. 126

pequeña explicación acerca de los componentes del dinero en circulación.

La expansión primaria del dinero (es decir la forma como se crean los billetes que circulan en la economía) se origina a través de la monetización de las divisas internacionales y por el crédito del Banco de la República al gobierno -para financiar el déficit- y al sector privado. Aquí surge lo que se llama la base monetaria. Una vez que los billetes están en circulación, una parte de ellos va a parar a los bancos, y estos hacen préstamos al público, otorgándole así capacidad adicional de gasto. Aquí se origina la expansión secundaria, la cual, si se suma a la base monetaria, permite obtener los medios de pago en circulación.

A medida que aumenta la importancia de los bancos, los medios de pago sobrepasan a la base monetaria en una mayor proporción. El factor que relaciona ambas variables se llama multiplicador, que es el número por el cual hay que multiplicar la base para obtener el volumen de los medios de pago.

El multiplicador pasó de 1.4 en 1940 a 1.6 en 1944. Esto quería decir que cada peso de la base monetaria en 1940 generaba 1.4 pesos de medios de pago, y en 1944 la creación de medios de pago por cada peso de la base era 1.6. En otras palabras, el efecto monetario de la acumulación de las reservas internacionales y del déficit fiscal se estaba agravando por el efecto multiplicador de los bancos (ver cuadro 15).

2.2.1 El Ajuste a los Empresarios

La preocupación por la aceleración de un proceso inflacionario causado por los factores mencionados, más la escasez de bienes importados, estaban en el centro de la política financiera de López Pumarejo. En consecuencia, en primer lugar se adoptaron medidas destinadas a sanear el Presupuesto y a compensar de esta forma la expansión originada en el sector externo. En segundo lugar, se establecieron restricciones al sector financiero y a las empresas más grandes, con el fin de controlar su liquidez disminuir así el efecto indeseado del multiplicador monetario. Las medidas no gustaron a los empresarios, pues significaban el fin de la bonanza de ganancias por la que estaban atravesando.

La primera acción gubernamental quedó consignada en el Plan Fiscal presentado a consideración del Congreso el 13 de octubre de 1942. Los puntos que más les dolían a los empresarios eran: (1) Las empresas debían comprar bonos (Bonos de la Defensa Económica Nacional -DENAL-) en las siguientes cuantías: 20% de los depósitos en las Cajas de Ahorro, 10% de los de las compañías de seguros, y 10% de la reserva legal de las empresas de más de 20 trabajadores. (2) Los accionistas debían pagar un impuesto equivalente al 50% de los dividendos para las sociedades anónimas, o el mismo porcentaje sobre las utilidades recibidas por los dueños de las sociedades limitadas. (3) El Banco de la República solo entregaría el 90% del valor de los dólares que ingresaban al país por exportaciones diferentes a café, y el 10% restante lo pagaría en bonos; para las exportaciones cafeteras la relación era 95 y 5%.

Habían otras propuestas que no estaban dirigidas específicamente a los empresarios, pero que en la

práctica eran los afectados directamente. (4) Recargo del 50% sobre las liquidaciones de impuesto a la renta en 1942 y 1943, que debían ser invertidos en los bonos Denal. (5) Aumento del 50% en la tarifa de impuesto a la renta.

El Plan Fiscal fue aprobado por el Congreso el 18 de diciembre de 1942 (ley 45) eliminando el impuesto sobre dividendos y utilidades, y disminuyendo el aumento de la tarifa al impuesto a la renta al 35%. Las resistencias que encontró el proyecto fueron grandes, pero el gobierno lo sacó adelante, aprovechando que apenas iniciaba sus labores, y por tanto, todavía tenía el prestigio suficiente para imponer la disciplina dentro del partido liberal en el Congreso. Además invocó los efectos que sobre la economía causaba la guerra, los trastornos sociales que se producirían si se tuviera que reducir los gastos de la administración de 77 a 57 millones de pesos, y el efecto que tendría sobre los precios de los medios de pago crecieran desmesuradamente por falta de disciplina fiscal

128

/.

Cuando el gobierno llevó a cabo su segunda acción -la expedición del decreto 1148 del 10 de junio de 1943

129

/- la protesta de los industriales y comerciantes no se hizo esperar. Las principales medidas

adoptadas por el decreto -más dolorosas aún para los empresarios- eran la emisión de más bonos de colación forzosa (certificados de depósito emitidos por el Banco de la República) en los cuales las empresas debían invertir el 20% de sus utilidades y la totalidad del valor de sus depreciaciones; el aumento del encaje en 100% para los bancos y cajas de ahorro; y la obligación de los importadores de depositar en el Banco de la República el 10% de los giros en moneda extranjera (lo que actualmente se conoce como depósitos previos). Todas estas medidas (las del Plan Fiscal y las del decreto 1148), con excepción del aumento de la tarifa del impuesto a la renta, eran la primera vez que se adoptaban en el país.

Los sectores que más se resintieron fueron los industriales y los comerciantes, no solamente porque eran los más golpeados, sino porque López Pumarejo no había concertado con ellos el diseño de las medidas. La vocería contra la política del gobierno fue asumida por los industriales antioqueños -el grupo más importante del sector-.

El presidente López consultó las medidas con la banca y los cafeteros, y ello se reflejó en un tratamiento más benévolo esos sectores. No llamó a los industriales ni a los comerciantes. Al otro día de expedido el 128

Ver exposición de motivos al Proyecto de ley, la cual aparece en la Revista del Banco de la República, Vol. XV, Nº 180, del 20 de octubre de 1942. Págs. 399 y ss. 129 Dicho decreto se había expedido con base en las autorizaciones otorgadas por la ley 7 de 1943, que se denominaba el Plan Económico del Gobierno.

decreto 1148, cuando los antioqueños le hicieron el reclamo, les replicó que las medidas las había consultado "previamente con la comisión de defensa económica, con el Banco de la República, y con el comité ejecutivo de la Federación de Cafeteros"

130

/.

Debe tenerse en cuenta que consultar con el Banco de la República, con la Federación y con la Comisión de Defensa Económica, era lo mismo que hacerlo con los banqueros privados, los cafeteros, y las personalidades allegadas al gobierno, respectivamente

131

/. La banca y los cafeteros tuvieron la

oportunidad de defender sus intereses mientras que los industriales y comerciantes quedaban por fuera.

A los cafeteros se les concedió un aumento en el precio interno del grano y se les disminuyó el impuesto de valorización

132

/ el mismo día en que se expidió el decreto en mención, a cambio de que con una parte

de los recursos del Fondo Nacional del Café se pagaran los intereses de los certificados de depósito que emitiría el Banco de la República. A los bancos se les aumentó el encaje en un 100%, pero el gobierno les reconoció el pago de intereses por ese concepto. Al respecto comentaba Fabio Robledo, subgerente del Banco de Bogotá, al otro día de la expedición del decreto: "La medida favorece a los bancos, porque ahora tenemos un encaje superior al treinta por ciento y en vez de tenerlo ocioso ganará un interés del tres por ciento"

133

/.

Una de las razones que tenían los cafeteros y la banca para apoyar el paquete de medidas del gobierno, a pesar de que para ellos tenía un costo moderado, era evitar el peligro de la revaluación (al haber un aumento en las reservas internacionales el precio de estas debería tender a disminuir si operaban libremente las fuerzas del mercado). La revaluación significaría para los cafeteros un menor precio interno y para los banqueros perder la oportunidad de poder especular con los dólares del mercado (como había exceso, los compraban barato en el mercado y se los vendían caro al gobierno; en caso de revaluarse se perdería el negocio).

En esas circunstancias, resulta explicable que mientras que los cafeteros y banqueros hacían manifestaciones discretas acerca de las medidas, los industriales antioqueños declararon abiertamente su inconformidad. Así se quejaba el gerente de la Cervecería Unión, José María Bernal: "La situación 130

El Tiempo, 12 de junio de 1943, pg. 11. La Comisión de Defensa Económica Nacional se instaló el 8 de abril de 1943, y la componían Jorge Soto del Corral, Emilio Toro, Nicolás Gómez, Ramón Santodomingo y Gonzalo Restrepo Jaramillo. Ver Lleras R., "Crónica...", op.cit., Tomo V, pg. 135. 132 Las características de este impuesto están explicadas atrás, en la sección de Eduardo Santos "La Política Cafetera". 133 El Tiempo, 12 de junio de 1943, pg. 11. 131

creada por ese decreto es tan grave que no es para resumirla en una breve conversación. Sin embargo se puede reseñar la actitud oficial que ha venido adoptándose con la industria privada: primero fue una elevación de los impuestos al treinta y cinco por ciento, luego la obligación de suscribir bonos del empréstito oficial, y ahora estas medidas que van a arruinar a muchas empresas, no solo a cuatro ricos de la plaza de Berrío (plaza principal de la ciudad de Medellín), como piensan algunos; estas medidas perjudicarán a infinidad de gentes pobres que tienen sus ahorros invertidos en acciones que de ahora en adelante no repartirán dividendos debido a la inmovilización del capital industrial impuesto por el decreto"

134

/.

Las palabras anteriores resumían el ánimo de los industriales antioqueños. Los comerciantes (que a su vez eran los importadores) también se manifestaron en el mismo sentido, de acuerdo con los registros de la prensa de la época. La reacción fue tan vehemente que a las tres semanas de adoptado el decreto 1148, el gobierno expidió otro (el 3 de julio de 1943) que suavizaba el alcance de las medidas, y aunque los empresarios antioqueños reaccionaron favorablemente, de todas formas su actitud continuó en oposición con la política económica de la administración.

Otra cuestión que molestaba a empresarios y comerciantes, fue el control de precios. Este se estableció a partir de mayo de 1943, y para tal efecto se creó una interventoría encargada de fijar los precios máximos de los bienes y servicios que se transaban en el país. Siguiendo este propósito la interventoría procedió a congelar los precios de los alimentos y de los artículos del comercio. Este tipo de reglamentaciones al oponerse a la tendencia inflacionaria generada por exceso de liquidez en la economía y por restricciones en la oferta de bienes, producía fricciones en los comerciantes e industriales, porque no podían trasladar a los consumidores el aumento de sus costos, y en el caso de que estuvieran obteniendo ganancias extraordinarias estas se verían reducidas.

Los empresarios y comerciantes se quejaron en forma permanente por el control de precios. Así lo reconocía el Interventor de Precios (Álvaro Díaz): "La campaña de hostilidad contra la interventoría ha contribuido en gran parte a socavar el principio de disciplina que con tanto esfuerzo se ha logrado implantar tanto en el público consumidor como en el productor y vendedor"

135

/.

En 1944 los empresarios y comerciantes ya se habían revelado contra ese espíritu de disciplina. Un mes después de las declaraciones del Interventor, los industriales antioqueños declararon: 134 135

ibíd... / El Tiempo, 16 de abril de 1944, pg. 1.

"No debe obstaculizarse el aumento del medio circulante, que es un fenómeno natural que refleja el robustecimiento económico del país, el cual necesita que la riqueza se difunda para bien de todos, y no se entierre o esconda para quienes viven del trabajo ajeno.

"Estimamos que el alto precio de los artículos alimenticios y de primera necesidad para la vida y las industrias, es consecuencia de la escasez de ellos y no de abundancia de dinero para adquirirlos.

"La única manera de rebajar su costo es producir más. Dejar trabajar a quien quiera y pueda hacerlo. Colaborar a la producción con medidas económicas de amplitud y no de coerción."

136

/.

De manera que mientras el gobierno se volvía intervencionista los industriales antioqueños abogaban por el liberalismo económico. Con esta consigna crearon el gremio de la ANDI en mayo de 1944:

"El dejar hacer, el dejar trabajar, el no entrabar el desarrollo económico".

Así lo pedía el presidente de la ANDI (Cipriano Restrepo Jaramillo) en una carta dirigida al ministro de hacienda el 22 de mayo de 1944, y añadía respecto a las medidas monetarias del gobierno:

"Se ha pensado que para salvar al país es preciso esterilizar esos millones, retrayéndolos de la economía y de la vida nacionales... Pero sucede que mientras esos millones duerman en las cavas del Banco de la República a nadie estarán beneficiando, y su falta si producirá disminución de actividades y malestar general"

137

/.

La respuesta del ministro Gonzalo Restrepo no les cayó en gracia a los empresarios. Les dijo que la opinión de los empresarios la

estaba "confrontando con otros sectores económicos que están resultando menos favorecidos con el aumento del medio circulante, porque sus sueldos, salarios y utilidades no reciben de la misma manera y en la misma proporción la influencia de progresión de los medios de pago, sino que, al contrario, advierten que su capacidad de compra es cada día inferior, en forma que no alcanza a suplir las necesidades más imperiosas, mientras que los valores que se cotizan en la bolsa y los dividendos de las 136 137

El Tiempo, 26 de mayo de 1944, pg. 13. El Colombiano, 24 de mayo de 1944, pg. 4.

empresas registran índices cada vez más altos"

138

/.

El gobierno no solo no respondía a los reclamos de los empresarios, sino que además les indicaba que debían subir los sueldos y salarios de los trabajadores. Estos acontecimientos alimentaron la gran oposición que se gestaba contra el gobierno de López Pumarejo.

2.2.2 Itinerario de la Oposición contra López

La campaña contra Alfonso López inicialmente la había orquestado Laureano Gómez, quien representaba la reacción terrateniente y clerical que se desquitaba así de las reformas que el mandatario había acometido en su primera administración. Laureano Gómez lanzaba sus ataques desde el periódico El Siglo, con acusaciones sobre la base de la denuncia de unas supuestas intervenciones del presidente (o miembros de su familia) en beneficio propio, en una serie de operaciones relacionadas con la expropiación de los negocios que estuvieron en propiedad de los súbditos del Eje, al cual el país le había declarado la guerra.

Las acusaciones eran a todas luces exageradas y agresivas. Pero como surgió una fisura en la élite económica en el poder, ante el descontento de empresarios y comerciantes, los ataques comenzaron a tener eco dentro de los sectores moderados del partido conservador y dentro de una parte del partido liberal, la cual le fue retirando el apoyo a López Pumarejo.

Adicionalmente, en ciertos sectores del partido liberal había una razón adicional para oponerse al presidente. Los representantes de la clase política estaban descontentos por el intento el primer mandatario de arrebatarles ciertas áreas de control del Estado. López Pumarejo proponía -y lo logró con la reforma constitucional de 1945- eliminar la interferencia política (a través de los Diputados en las Asambleas Departamentales) en el nombramiento de los miembros del poder judicial y en la elección de los senadores.

Esta campaña contaba con el apoyo de la élite económica, sobre todo en lo que se refería a la reforma del poder judicial. Los miembros de esa élite querían una justicia más expedita para resolver los problemas de inseguridad en el campo, inseguridad que era el resultado de un proceso de readecuación de la propiedad a la nueva legislación, especialmente a la "ley de tierras" de 1936.

138

EL COLOMBIANO, 26 de mayo de 1944, pg9.

Pero además, por lo menos en el caso de López Pumarejo, se quería despolitizar la justicia para evitar que "la injuria, la calumnia, la difamación llegaran a culminar en temerarias tentativas"

139

/. En otras

palabras, para que Laureano Gómez y sus seguidores no pudieran idearse las acusaciones temerarias que solían hacer sin que existiera la posibilidad de que respondieran por sus afirmaciones.

Alfonso López había atacado con fuerza las prácticas de la clase política. Por ejemplo, para referirse al régimen de las Asambleas, dijo en su discurso de posesión el 7 de agosto de 1942:

"El régimen de las Asambleas Departamentales, cuyo carácter se ha viciado, principalmente con la atribución de funciones que le son impropias, como la intervención en el origen de la justicia o la elección del Senado. El nivel de las Asambleas ha descendido a medida que son más intensas las intrigas para su formación. Y con este descenso los Diputados se han vuelto más audaces y exigentes ante los Gobiernos seccionales, y buscando recursos y maniobras para dominarlos por sistemas que en apariencia son legales y en fondo son incalificables coacciones. El derroche, la imprevisión, la ausencia de todo celo en los intereses regionales y la energía con que las Asambleas defienden sus abusos y aun sus indelicadezas en el manejo de los dineros públicos, están siendo a diario un germen de conflictos extravagantes y reprobables."

140

/.

Aunque en la reforma de la justicia el jefe del Estado contaba con el apoyo de la élite económica, en un momento dado se enfrentó, por razones diversas como ya se ha explicado, con la oposición abierta de la clase política y de los grupos económicos -con excepción del sector financiero y una oposición moderada de los cafeteros

141

/-. La oposición soterrada al régimen de López los había unido, a pesar de que sus

intereses eran dispares. Sus diferencias se evidenciaría y producirían una ruptura durante el gobierno de Ospina Pérez, como se verá más adelante.

Ante estas contradicciones, se puede decir que el gobierno de Alfonso López se paralizó después de la expedición de las citadas medidas de ajuste económico de junio de 1943. Al mes siguiente surgieron rumores de una conspiración militar para derrocarlo, en agosto renunció el gabinete, en octubre el Senado se pronunció contra el negocio de la Handel (la cervecería más importante del país, propiedad de holandeses, cuyo país en ese entonces se encontraba bajo el dominio del Eje) en el cual estaba implicado 139

Discurso de posesión el 7 de agosto de 1942. López, "Obras...", op.cit., 2ª parte, pg. 452. ibíd., pg. 458. 141 Los cafeteros no podían alegar un trato discriminatorio, sin embargo recibían una influencia apreciable la clase empresarial antioqueña y del ala Laureanista del partido conservador por lo menos en lo que se refería al departamento de Caldas a través de Silvio Villegas Arango (aunque entre Laureano y Villegas habían algunas diferencias). 140

un hijo del presidente y por cuya causa se desencadena una nueva renuncia del gabinete. Ese mismo mes, López Pumarejo pidió licencia para separarse del poder, la cual se hizo efectiva hasta el 15 de mayo de 1944; en esa fecha se dirigió al Congreso y presentó su renuncia definitiva. En esa oportunidad se quejó ante el Congreso de que no podía gobernar por las presiones y resistencias que generaron sus medidas:

"Se ha quebrantado y disminuido la autoridad del Ejecutivo, que está viendo sus poderosas funciones en un simple juego de detener y resolver conflictos creados por los intereses particulares sin ningún sentimiento de solidaridad nacional".

"...hay nuevos factores de desorden que antes no existían. Como es el activo desarrollo que está fomentando intereses de tal magnitud que desafían abiertamente la fuerza de las leyes, el imperio del Órgano Ejecutivo y la misma justicia."

142

/.

La renuncia no le fue aceptada en ese momento, decisión en la que pesó el respaldo popular que había recibido López; desde el 4 de marzo la CTC (Confederación de Trabajadores de Colombia) había convocado a un paro cívico nacional en favor de la posesión del presidente López. Este fue el primer paro nacional que se realizaba en el país, y despertó tales temores entre los enemigos de López, que no se atrevieron a desafiar al movimiento obrero organizado.

Dos meses más tarde -el 10 de julio de 1944- se presentó un intento de golpe de Estado, cuando el Presidente López se encontraba en Pasto. El jefe de gobierno alcanzó a ser retenido por un día por un grupo de militares. En esa oportunidad la CTC lanzó la consigna de la huelga general y se formaron algunas milicias que inclusive lograron conseguir algún armamento rudimentario; ello debilitó a los golpistas, quienes no pudieron asegurar el control de las tres principales ciudades del país (solo los secundaron Ibagué y Bucaramanga). Al otro día el presidente fue liberado, y Laureano Gómez, quien desde las páginas editoriales de El Siglo había apoyado de manera velada a los golpistas y que era acusado por el gobierno de participar en la conspiración, se tuvo que exiliar en el Ecuador.

Después de estos sucesos López Pumarejo buscó conservar el apoyo obrero y llevó a cabo una reforma laboral, ampliando las reivindicaciones de los asalariados. Fue así como en octubre, invocando el estado de sitio establecido a raíz de los sucesos de Pasto, expidió el decreto 2350 de 1944 (que sería ratificado por la ley 6 de 1945) que concedió los siguientes beneficios a los trabajadores: "(1) limitación de la duración del trabajo a ocho horas diarias en la industria y los servicios, a nueve horas en la agricultura, 142

López P., "Obras...", op.cit., 2ª parte, págs. 534 y 536.

fijación de una prima del 25 al 50% por el trabajo nocturno y las horas suplementarias; remuneración del descanso dominical; reconocimiento de indemnizaciones por enfermedades profesionales y accidentes de trabajo, que pueden llegar hasta el equivalente de un salario completo e indemnizaciones por enfermedades no profesionales (2/3 del salario durante 60 días, la mitad durante los 70 días siguientes); reglamentación de las `cesantías', equivalentes a un mes de salario por año de trabajo; establecimiento del retiro a los 55 años de edad o tras de 20 de años de actividad"

143

/.

Además de las anteriores medidas se obligó a las empresas a retener directamente de los salarios las contribuciones al sindicato, y se creó el "fuero sindical" que prohibió a los empresarios a despedir o licenciar a los dirigentes sindicales, y se puso fin al paralelismo sindical para evitar que se formaran sindicatos paralelos dóciles a la empresa.

Estas reformas fortalecieron el movimiento sindical y estimularon la creación de nuevos sindicatos. Pero, por otra parte, el gobierno fortaleció el control sobre el sindicalismo porque el ministerio de trabajo quedó con la facultad de decidir la aprobación de la personería jurídica de un sindicato, y de la declaratoria de legalidad de una huelga. Además, el ministerio quedó con la posibilidad de bloquear los fondos sindicales si la legalidad, en su concepto, había sido violada

144

/.

El apoyo obrero a López tomó la forma de la defensa de la república liberal amenazada por el fascismo encarnado en las fuerzas conservadoras laureanistas. El movimiento obrero era controlado por el partido comunista; este último había recibido desde Moscú la consigna de apoyar las democracias liberales, pues eso hacía parte de la alianza que la Unión Soviética tenía con las democracias de occidente en la lucha contra los regímenes fascistas, en el contexto de las hostilidades de la guerra mundial.

Sin embargo, las reformas laborales no trajeron la calma después del golpe de Pasto. Ellas se constituyeron en nuevo motivo de queja por parte de los empresarios, y motivo de ruptura con el ala moderada del partido liberal, que era liderada por Eduardo Santos. Esto minó definitivamente el apoyo que pudiera tener López, y lo llevó a la renuncia definitiva que, aceptada por el Congreso, se hizo efectiva a partir del 7 de agosto de 1945. Los acontecimientos que precipitaron esa renuncia fueron bastante agitados.

La ruptura con Eduardo Santos ocurrió antes de la promulgación de los decretos laborales de octubre de 143 144

Pécaut, op.cit., vol. 1, pg. 319. ibíd., págs. 319 a 321.

1944. En septiembre, cuando se estaba discutiendo su diseño al interior del gobierno, se produjo el rompimiento porque (decía Santos en la carta en la que anunciaba su retiro de la dirección liberal y su distanciamiento del gobierno) "No creo que... el estado de sitio dé al Órgano Ejecutivo facultades para legislar en materias que no tengan conexión directa e inmediata en el orden público"

145

/. Es decir,

Eduardo Santos manifestaba que estaba en desacuerdo con los proyectos laborales por la forma como fueron expedidos. Esa fue la forma en que el expresidente Santos y la fracción del partido liberal que él representaba expresaron su desacuerdo con los decretos laborales.

El 20 de octubre de 1944, inmediatamente después de la expedición de las normas, en Pereira las Cámaras de Comercio y señalaron su inconformidad porque, en su concepto, las medidas sólo podrían ser satisfechas por las grandes empresas, mientras que perjudicarían a las medianas y pequeñas

146

/.

Con las reformas sociales sobraron los motivos de la clase empresarial para oponerse a López: impuestos, inversiones forzosas, mayores prebendas para los trabajadores que representaban mayores costos, y la insistencia del gobierno para que se aumentaran los sueldos y los salarios de los trabajadores. Los empresarios, liderados por la ANDI, comenzaron una ofensiva contra las medidas económicas del gobierno.

López Pumarejo, además de buscar un apoyo en los sectores obreros para resistir la avalancha de empresarios, comerciantes y conservadores, también lo buscó en los propietarios de la tierra. Para ello acomodó más la legislación agraria a los intereses de los terratenientes. En ese momento regía la "ley de tierras" que él mismo había promulgado en 1936, la cual reconocía a los colonos, arrendatarios y aparceros la posibilidad de reclamar la posesión de los predios que laboraban. Sin embargo esto había sido fuente de muchos conflictos, ya que los terratenientes -temerosos de perder sus parcelas por los reclamos de los colonos y arrendatarios por las mejoras realizadas-, empezaron a presionar a los campesinos para expulsarlos. En consecuencia aumentó la población desarraigada de la tierra que deambulaba por los campos, aparecieron bandas de asaltantes y se incrementaron los delitos como el abigeato, el robo y el asesinato.

Para resolver los agudos conflictos en el campo sólo se tenían dos alternativas: avanzar aún más en la legislación agraria y hacer expropiaciones más expeditas a los terratenientes para trasladar la tierra a los campesinos de una vez por todas, o reversar la legislación regulando el régimen de aparcería y 145 146

Dicha carta está reproducida en "Crónica...", tomo 6, págs. 228 a 232. Estrada, "Sucesos Colombianos...", op.cit, págs. 711 y 712.

arrendamiento para garantizar la sujeción del campesino a esta forma de producción.

El gobierno de López optó por lo segundo. Cedió a la presión de la SAC y a su deseo acabar con uno de los factores que generaba perturbación social. Se rindió a su necesidad de buscar apoyo en algunos sectores de la sociedad, en este caso el gremio de los propietarios de la tierra, que era un gremio real, del cual él había sido presidente durante 1941; por otra parte los campesinos no tenían una expresión gremial que hiciera valer sus derechos, o que le pudiera prestar un apoyo efectivo al gobierno, como para que se justificara hacerles concesiones.

La legislación agraria fue modificada mediante el decreto 2350 del 5 de octubre de 1944, expedido al amparo del Estado de Sitio. Se legalizó la existencia de los contratos de arrendamiento y aparcería y se les prohibió a los aparceros y arrendatarios la siembra de cultivos permanentes (esto último no era otra cosa que prohibirles la siembra del café). De esta forma el terrateniente volvió a asegurar la permanencia del campesino para poderlo utilizar en sus tierras. Al campesino sólo le permitía la siembra de productos de pan coger y la posesión de los animales que requería para reproducirse como fuerza de trabajo. El terrateniente se quedaba con los cultivos comerciales.

Las reformas sociales debían ser llevadas al Congreso para su ratificación, ya que una vez que se levantara el Estado de Sitio los decretos dejarían de tener validez. El Congreso, que no había sesionado desde el golpe de Pasto en razón de la declaratoria de Estado de Sitio, fue citado a sesiones el primero de noviembre de 1944, para transformar en leyes los decretos sociales, y aprobar la reforma constitucional que fue presentada por el gobierno.

Las fuerzas políticas estaban muy polarizadas. El partido liberal, que tenía la mayoría de la bancada, rechazaba que los conservadores no hubieran condenado el golpe de Pasto, y no les permitió el acceso a las mesas directivas del Congreso. En ese ambiente sólo pudo avanzar la reforma del régimen de tierras, la cual convenía a todos los intereses representados en el congreso, y su aprobación estaba por encima de los intereses partidistas de ese momento.

El golpe de Pasto y el silencio de los conservadores hicieron que el partido liberal, que tenía la mayoría, se solidarizara con el gobierno, y defendiera sus iniciativas, de las cuales dos eran de importancia crucial: la reforma laboral y constitucional.

La reforma laboral era en realidad la confirmación de los decretos expedidos durante el Estado de Sitio.

Aunque la mayoría de los congresistas no estaban de acuerdo con ella, además de las manifestaciones que en su contra hicieron la ANDI y las Cámaras de Comercio, resultaba difícil no aprobarlas, pues ello significaría exponerse a la beligerancia de la CTC, que estaba dispuesta a promover acciones en apoyo del gobierno y sus reformas. Además, como contraprestación, el Congreso había logrado lo que quería en la legislación de tierras.

En cuanto a la reforma Constitucional, la propuesta del gobierno estaba relacionada con el carácter operativo de las organizaciones administrativa, legislativa y judicial. Uno de sus propósitos fundamentales era despolitizar la justicia -y en general el aparato administrativo del Estado- para que pudiera actuar de manera más efectiva sobre las manifestaciones de inseguridad que se vivían sobre todo en las zonas rurales. Este objetivo era apoyado por todas las fracciones políticas.

El gobierno también intentó arrebatarle la iniciativa de gasto al Congreso, pero no lo logró (Carlos Lleras ya lo había intentado sin éxito en 1939). Esto despertó las resistencias de la clase política, pues las partidas que introducían los congresistas eran necesarias para su reproducción.

Se llegó a una fórmula de transacción, consistente en sujetar la aprobación de los auxilios a los "los planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas de todas las obras que hayan de emprenderse o continuarse" (artículo 73). Esos planes y programas los debía fijar el legislativa y no el ejecutivo (que era lo que quería el gobierno)

147

/. Según el gobierno la

iniciativa parlamentaria en el gasto "Introduce el desorden en la administración pública, disminuye la capacidad del Estado para realizar obras de aliento y propicia la dispersión de dineros públicos en otras muchas sin importancia desde el punto de vista nacional"

148

/.

Para que las reformas laboral y constitucional fueran aprobadas, fue necesaria la intervención de los sectores moderados de los dos partidos para que permitieran la entrada de los conservadores a las mesas directivas del Congreso

149

/. Después de esto, en febrero de 1945, las reformas fueron aprobadas y se

procedió a levantar el Estado de Sitio.

Los problemas de López no terminaron con la conclusión de la tarea legislativa. Las conspiraciones contra su régimen continuaron. Al mes siguiente, el 10 de marzo de 1945, se descubrió un millar de

147

Ver Lleras, R. "Crónica...", op.cit., vol. 7, págs. 41 a 43. / Sanz de Santamaría, Carlos. "Memoria de hacienda 1945", pg. 10. 149 Ver Lleras, R. "Crónica...", vol. 7, pg. 86. 148

bombas en la Catedral Primada que supuestamente debían explotar cuando el presidente asistiera a algún oficio religioso (por ejemplo los de la semana santa, que se aproximaban).

A los cinco días del frustrado plan, el presidente les ofreció tres ministerios a los conservadores, actitud que causó sorpresa en ambos partidos. En el liberalismo porque no era entendible después de los sucesos de la Catedral, donde habían estado implicados algunos conservadores. Por su parte, el conservatismo rechazó el ofrecimiento (uno de los ministros nombrados aceptó pero finalmente su nombramiento no se hizo efectivo)

150

/.

El presidente López había actuado con la creencia de que el apoyo conservador a la reforma constitucional era un síntoma de acercamiento entre los partidos. Pero la realidad era que los dirigentes de los partidos lo estaban abandonando, en particular los del suyo propio. López estaba actuando solo. Las élites económicas querían un cambio total de la política económica, y eso implicaba sacar a López Pumarejo del camino. Querían eliminar todas las restricciones que se habían creado como resultado de la guerra, aprovechando la circunstancia de que ésta prácticamente había concluido.

Las conspiraciones continuaron. El primero de junio se registró una sublevación en el Panóptico, donde estaban recluidos los responsables del golpe de Pasto. La sublevación tardó nueve horas en ser dominada, pero se descubrió que en la misma no solo había complicidad de un grupo de guardianes, sino que el plan recibiría apoyo desde afuera: manos criminales dejaron sin energía eléctrica a Bogotá, se encontraron depósitos de armas y dinamita en varias casas de la ciudad, y cerca de algunas zonas rurales se hallaron depósitos de machetes cuyo fin era armar a los campesinos. El Plan fracasó, pero develó la existencia de una conspiración a gran escala.

El origen de las conspiraciones era supuestamente conservador, y entre sus objetivos figuraba derogar los decretos que condenaron a los golpistas. Sin embargo, en ellos participaban muchos más que conservadores y su aspiración no era sólo tumbar unos decretos. Esto se desprende de la lectura de una carta dirigida por el presidente al Procurador el 13 de junio de 1945, en la cual hacía referencia a lo que le había contado Laureano Gómez: "el doctor Gómez me declaró enfáticamente que era tal el ambiente de insinceridad e hipocresía reinantes que, encabezando las manifestaciones de adhesión y respaldo al Gobierno, habían venido al Palacio Presidencial industriales que estaban auxiliando a los conspiradores. Y me añadió el doctor Gómez: `No digo los nombres porque no soy un delator; pero le aseguro que esto es así. Algunos industriales dan dinero a los conspiradores y después vienen aquí a ofrecer su apoyo al 150

Una descripción más amplia la hace Lleras Restrepo en "Crónicas...", op.cit., tomo 7, págs. 147ss.

gobierno'."

151

/.

Las conspiraciones, más que el ataque de un grupo de conservadores radicales, reflejaban la presión para que se abandonara la política económica restrictiva, la cual no le permitía a la élite económica enriquecerse más aprisa. Esta buscaba el retorno al "dejar hacer, dejar pasar". Quería -como lo expresó Ospina Pérez en su gobierno- "Convertir el país en una gran empresa de producción". Si el costo de ello era la inflación ¡que viva la inflación! Respecto a la legislación obrera, se consideró que ésta había permitido la creación de una "aristocracia obrera" que abusaba de los privilegios sindicales y de las prestaciones sociales, cuando lo que debían hacer los trabajadores (lo diría Alberto Lleras en su breve gobierno) era contribuir a aumentar la producción para que de paso aumentara su nivel de vida

152

/.

Como reacción a las reformas laborales se desató una campaña anticomunista desde la prensa liberal y desde los gremios, a la cual se unieron las fuerzas conservadoras y la iglesia. Así la describía López en el mensaje que dirigió al Congreso el 26 de junio de 1945, pocos días antes de presentar su renuncia definitiva: "resurgió, desplegada a todos los vientos, la bandera del combate contra el comunismo, y simultáneamente con ella sobrevino una nueva campaña de procedencia reaccionaria contra el Gobierno. Campaña... que infortunadamente abrió la puerta para el reingreso del clero en la política... La cruzada anticomunista prendió de nuevo en mitad del escenario nacional la tea de la lucha de clases".

Dicho mensaje era el lamento de un presidente que se había quedado solo entre los políticos y la élite, a pesar del respaldo popular:

"Gozando el gobierno de una extensa y profunda base de confianza y prestigio en la opinión pública, no cuenta, sin embargo, con el apoyo constante de la opinión política".

De un presidente que se sentía confuso e impotente:

"actúan elementos que escapan a mi comprensión, si no a mi ingenuidad, y que, además, se hallan fuera de mi control, aunque según las apariencias tengo a la mano los recursos para dominarlos".

151

Tomado de "Crónica...", op.cit. tomo 7, pg. 187. Ver discurso pronunciado por Alberto Lleras Camargo en 31 de agosto de 1945 en la ANDI. Aparece reproducido en A. Lleras, "Un año de gobierno 1945-1946", imprenta nacional, 1946, Bogotá. 152

De un presidente derrotado:

"(el Congreso debería encargar) del Gobierno a un ciudadano que pueda congregar en torno suyo a todos los grupos liberales y ser bien acogido por el partido conservador. Un ciudadano que tenga menos nexos con el inmediato pasado del liberalismo y del país. Que no arremoline sobre su cabeza tantas resistencias y sobre cuya vida no gravite la amenaza de un crimen político"

153

/.

A los 23 días de pronunciadas estas palabras, López Pumarejo presentó su renuncia definitiva del cargo, y el 7 de agosto de 1945 fue sustituido por Alberto Lleras Camargo.

Durante sus últimos días de mandato registró un acto que merece destacarse, pues indica que López no cesó en su empeño de mejorar los beneficios de los trabajadores: el 21 de julio, el gobierno, a través del ministro del trabajo Adán Arriaga Andrade, presentó un proyecto de ley para establecer el seguro social obligatorio y crear el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales

154

/.

2.2.3 Alberto Lleras: la Reconciliación con las Elites.

Alberto Lleras Camargo gobernó un año (desde el 7 de agosto de 1945 al 7 de agosto de 1946). Su arribo a la presidencia reflejaba no solo un cambio en las condiciones políticas de gobierno, sino que también significaba un cambio en las condiciones económicas. Las dos cosas estaban interrelacionadas.

La transformación en el campo económico consistió en la desaparición de las restricciones sobre el sector externo, como resultado del fin del conflicto bélico internacional. Se eliminó la limitación impuesta por la guerra a las importaciones que el país podía realizar; y como éstas se encontraban represadas, una vez reactivadas se multiplicaron por aumentaron 2.3 entre 1944 y 1946. En consecuencia, se frenó el proceso de acumulación de reservas internacionales, y con ello la presión monetaria que causaban, lo que permitió abrir espacio para acudir a los recursos de emisión para financiar el déficit fiscal y para aliviar restricciones financieras que se le habían introducido al sector privado (cuadro 16).

El mayor espacio económico abrió la posibilidad expandir los negocios, oportunidad que era esperada con ansiedad por los empresarios para poder utilizar los recursos que habían acumulado durante la 153 154

López, P. "Obras Selectas", op.cit., 2ª parte, pg. 623 ss. "Crónica...", op.cit., vol. 7, pg. 240.

guerra. Sin embargo, tal posibilidad estaba amenazada porque la legislación adoptada por López favorecía la expansión de las organizaciones sindicales.

El gobierno de Alberto Lleras no estaba dispuesto a darles más concesiones a los trabajadores, pues ello podría entrabar el proceso de expansión económica que auguraba la postguerra. A las tres semanas de su posesión, les dijo a los empresarios: "Las organizaciones sindicales de todo el mundo tienen el encargo principalísimo de vigilar que el trabajo no desmejore y que no se abuse de las prestaciones sociales. Me temo que entre nosotros no estén cumpliendo con esa obligación, que es fundamental en una política obrera bien dirigida, y, al contrario, hay casos irritantes de organización para una explotación indebida de los recursos de la ley, que solo están sirviendo de obstáculo para un desarrollo progresivo de la política social"

155

/.

La política de mano dura con los obreros quedó demostrada en el manejo dado a la huelga de los trabajadores del río Magdalena, estallada el 16 de diciembre de 1945. El gobierno la declaró ilegal alegando que el transporte del río Magdalena era un servicio público y que, de acuerdo con la legislación vigente, había que suspenderla y recurrir al tribunal de arbitramento obligatorio (compuesto por un representante del gobierno, uno de la empresa y otro de los trabajadores).

155

Discurso pronunciado en la ANDI, el 31 de Agosto 1946. Tomado de Lleras, Alberto. "Un año...", op.cit.

Dicho tribunal fue rechazado por FEDENAL (que era la federación a la cual estaban afiliados los trabajadores del río Magdalena) y por la CTC. La huelga tomó entonces un carácter político, y así se lo expresó Alberto Lleras a Bernardo Molina, presidente de la CTC, en carta que le dirigió a los doce días de iniciado el conflicto: "La huelga es hoy simplemente una protesta contra las instituciones nacionales, contra la ley que ordena el arbitraje. ... La huelga, pues, es ahora contra el Estado, y no contra las navieras"

156

/.

Ante la arremetida del gobierno, y de los gremios, el paro fracasó. Alberto Lleras suspendió la personería jurídica de FEDENAL, disolvió los sindicatos, y autorizó contratar nuevos obreros y fundar nuevos sindicatos.

Después del conflicto el movimiento obrero organizado, aglutinado en torno a la CTC, quedó muy debilitado. Al interior de la CTC se presentó una división: los dirigentes liberales y los gaitanistas acusaron a los comunistas del fracaso del conflicto y procedieron a desafiliar los sindicatos donde tuvieran control (al interior de las filas comunistas también hubo un sector que condenó la huelga).

La actitud gubernamental de no hacer concesiones a los movimientos sociales estaba acompañada de un nuevo discurso. Así lo presentaba Lleras Camargo en el mensaje a los empresarios citado: "La política social no es solamente una cuestión de justicia, sino una manera de desenvolver la economía, acelerando y ampliando el consumo por la capacidad del pueblo para adquirir, con la elevación de su nivel de vida" 157

/. Quería decir que el movimiento social se debía supeditar a las necesidades del crecimiento porque se

supone que el crecimiento permitirá mejorar el nivel de vida de la población. En otras palabras: la política social era la producción.

Sobre la base de esta nueva doctrina fue posible la conformación de un nuevo gobierno de unión nacional entre los dos partidos tradicionales: tres miembros del partido conservador entraron a formar parte del gobierno de Lleras Camargo, a pesar de que semanas antes, en las postrimerías del gobierno de López Pumarejo, los conservadores habían hecho una oposición agresiva contra el gobierno liberal.

La colaboración conservadora había sido aceptada por el grupo que encabezaba Ospina Pérez. Sin embargo, se presentaron resistencias que provenían del ala dirigida por Laureano Gómez

156 157 158

158

/. Uno y otro

"Un año de gobierno...", ibíd., pg. 140. Discurso pronunciado en ANDI, op.cit. Para los que quieran los detalles de estos sucesos pueden consultar a Lleras Restrepo, "Crónica...", op.cit., vol. 7,

representaban cosas distintas dentro del partido conservador. Mariano Ospina representaba a la élite económica (principalmente a los industriales antioqueños) y no estaba interesado en revivir la agitación política que pudiera poner en peligro los beneficios que se derivaban de la expansión económica de la postguerra.

Por su parte, Laureano Gómez simbolizaba el ascenso de los políticos profesionales que manejaban el electorado pero que no pertenecían a la élite económica. Desde 1930 (cuando terminó la hegemonía conservadora y fue nombrado presidente el liberal Enrique Olaya Herrera) dicha clase política conservadora no disfrutaba de las gabelas de la burocracia ni obtenía los beneficios de los que se apropiaba la élite económica. Esos sectores se refugiaban detrás de Laureano Gómez, quien también, a su vez, representaba la reacción terrateniente y clerical.

2.3 MARIANO OSPINA PEREZ: LAS ELITES PERDIERON EL CONTROL

La política de colaboración continuó después de concluido el breve gobierno de Alberto Lleras, porque fue Ospina Pérez quien conquistó la Presidencia para el período siguiente, 1946-1950. Sin embargo esa política fue rota en la segunda mitad de su mandato porque al interior del gobierno se impusieron los integrantes del ala encabezada por Laureano Gómez, quienes no eran amigos de esa colaboración, y porque dentro del partido liberal también se impuso la política liderada por Jorge Eliecer Gaitán, quien tampoco era partidario del cogobierno de los dos partidos tradicionales.

Así como el partido conservador estaba dividido por el ascenso de la clase política, también lo estaba el liberal. Precisamente fue la división liberal la que permitió el triunfo de Mariano Ospina. El ascenso de la clase política liberal tenía connotaciones diferentes. La maquinaria electoral con sus caciques regionales estaba controlada por Gabriel Turbay, pero una fracción de esa clase política había apoyado a Jorge Eliecer Gaitán, pues aspiraba a pescar los votos de los grupos urbanos pobres de las grandes ciudades que sentían una atracción irresistible por el caudillo. La élite liberal, ante la imposibilidad de imponer su candidato (Carlos Lleras Restrepo), resolvió dar un tibio respaldo a Turbay (y fue proclamado en la convención liberal) con el objeto de cerrarle el paso a Gaitán; pero éste se lanzó en disidencia.

La división fue fomentada por los conservadores porque ello les representaba la posibilidad de acceder al poder (lo que efectivamente sucedió). Laureano Gómez no se lanzó como candidato porque estaba convencido de que su candidatura produciría la unión liberal para oponérsele. Postuló como candidato a págs. 282 ss.

Mariano Ospina Pérez en la convención que hizo dicho partido el 24 de marzo de 1946; el candidato representaba al ala moderada que defendía los intereses de la élite económica, y en su campaña hizo un llamado a la Unión Nacional de los dos partidos tradicionales.

Ese era el mismo llamado que venía haciendo la élite liberal a través de Carlos Lleras, Eduardo Santos y Alfonso López Pumarejo. Una vez que Ospina Pérez fue electo para el período 1946-1950, la élite liberal procedió a reclamarle el gobierno de Unión Nacional que había ofrecido, y encargó a Alfonso López Pumarejo para esa tarea. El 4 de julio de 1946 López Pumarejo le dirigió un telegrama a Ospina Pérez en ese sentido, y éste le respondió reiterando la oferta

159

/. Así el 7 de agosto, cuando Mariano Ospina se

posesionó, le dio la mitad del gabinete al partido liberal.

Las élites económicas que se habían instalado con Alberto Lleras en el poder continuaban con Ospina Pérez. Sin embargo, el dominio que éstas adquirieron sobre el aparato estatal estaba muy debilitado por el desprestigio que gozaban ante el pueblo por la inflación, la miseria y la corrupción de la administración pública. La inflación se había convertido en un mal interminable iniciado desde el gobierno de López Pumarejo por la escasez de productos y la monetización de las divisas internacionales; con el ascenso de Ospina Pérez el problema continuó, debido a la utilización de la emisión para financiar el déficit fiscal.

A la inflación se unía la miseria rural que produjo un flujo migratorio hacia las ciudades, lo que a su vez dio como resultado la expansión de la miseria urbana. Entre 1938 y 1951 la población rural pasó de ser el 70.9% del total al 61.1%. En ese mismo período ciudades como Bogotá pasaron de 478 a 715 mil habitantes, Medellín de 221 a 358 mil y Cali de 160 a 284 mil. De la población desplazada entre 1938 y 1945 sólo el 10% fue absorbido por la industria mientras que el resto pasó a actividades artesanales o hacia el sector de los servicios (sector terciario)

En cuanto a la corrupción, ésta se había fomentado desde la administración López, por los privilegios que se crearon en torno a los controles que se habían establecido para el acceso a las divisas internacionales, las cuales estaban racionadas por las restricciones a las importaciones que imponía la guerra. Tales controles terminaron por corromper el sistema, porque (en palabras de Antonio García) el privilegio de tener acceso a una licencia de importación o de cambio "hacía hombres más ricos en menos

159

/ Estas comunicaciones son reproducidas por Carlos Lleras Restrepo en "Crónica...", op.cit., vol. 7, págs. 508 a 510.

tiempo que cualquier otra actividad, incluida la especulación de tierras"

160

/. A lo anterior se sumaban las

actividades especulativas, estimuladas porque en el gobierno anterior el dólar oficial se cotizaba por encima del que regía en el mercado negro, de tal forma que se hacía un gran negocio comprándolos baratos en la calle para luego vendérselos caros al Banco de la República.

La imagen de corrupción del sistema se había inflado con los escándalos (reales o ficticios pero ampliamente difundidos por la prensa conservadora) que rodearon el gobierno de López Pumarejo. Se creó un contraste marcado entre la corrupción de la clase dirigente y la miseria de las masas, y ese contraste fue explotado por Jorge Eliecer Gaitán y por Laureano Gómez, quienes arreciaron sus ataques (cada uno de una forma diferente) contra lo que llamaron la "oligarquía" de los dos partidos.

Sin embargo Mariano Ospina no era consciente de ello cuando comenzó su mandato, o por lo menos sus declaraciones no lo dejaban entrever. Su discurso de posesión fue una apología al gobierno de Unión Nacional entre los dos partidos tradicionales, a pesar de que las bases para dicho cogobierno estaban muy debilitadas por el peso que al interior de los dos partidos jugaban Jorge Eliecer Gaitán y Laureano Gómez.

El nuevo gobierno le entregó la mitad del gabinete al partido liberal sin consultar a Gaitán, quien en ese momento tenía un poder muy importante entre los elegidos a cuerpos colegiados por el partido liberal, colectividad de la cual sería director a los pocos meses, después del retiro de Gabriel Turbay de la arena política.

2.3.1 Un Optimismo Infundado

Cuando Ospina Pérez arribó al solio de los presidentes los empresarios tenían motivos para mostrarse eufóricos. En el plano económico, los recursos acumulados durante la guerra les permitían un desarrollo rápido aprovechando la oportunidad de que el fin del conflicto bélico creaba la posibilidad de importar los bienes de capital necesarios para equipar sus negocios. Desde el punto de vista político tenían la ilusión (porque la realidad era diferente) de que se había conjurado la crisis y se vislumbraba un cogobierno de los dos partidos tradicionales que garantizaría la estabilidad política necesaria para el florecimiento de los negocios.

El optimismo de los empresarios, los recursos acumulados, y la eliminación de las restricciones a las 160

Citado por Fluharty, op.cit., pg. 85.

importaciones, llevaron a que aumentara significativamente la inversión privada. En millones de pesos de 1950, pasó de 391 en 1943 a 903 en 1946 (primer año de gobierno de Ospina) y se mantuvo en niveles superiores durante todo el gobierno, con excepción de 1949, año crítico afectado por el recrudecimiento de la violencia que se desató después del asesinato de Gaitán (cuadro 17). Más significativo fue el crecimiento de la inversión en maquinaria y equipo: en millones de pesos de 1950, pasó de 52 en 1943 a un promedio anual de 399 entre 1946 y 1950

161

/ (cuadro 18).

El aumento de la inversión presionó un aumento considerable de las importaciones, especialmente de bienes de capital e insumos para la producción. Entre 1945 y 1948 se produjo un déficit comercial porque las importaciones superaron ampliamente a las exportaciones, a pesar de que éstas se venían recuperando gracias al aumento progresivo en el precio externo del café. A partir de 1949 el ascenso continuado de los precios del grano invirtió la balanza y se obtuvo superávit comercial (cuadro 19).

El déficit comercial de los primeros años del gobierno de Ospina se financiaba con la utilización de las reservas internacionales que se habían acumulado en la fase anterior, la de la segunda administración de López Pumarejo. Las reservas disminuyeron de 176 a 123 millones dólares entre el 1946 y 1949. La caída de las reservas producía una reducción en la base monetaria, lo que creaba un espacio para eliminar las restricciones financieras al sector privado, suprimir los controles de precios y financiar el déficit en el Presupuesto Nacional.

161

En este caso se toma la inversión pública y privada porque no se dispone de información desagregada.

Existía la posibilidad macroeconómica de destinar recursos del Banco de la República para financiar el fomento de las industrias y sostener un nivel de gasto expansionista que reactivara la demanda interna, que a su vez, permitiera ampliar los mercados a tales industrias. Esa posibilidad se convirtió en la política económica de la administración Ospina durante la primera mitad de su gobierno, política que era la continuación de la inaugurada el año anterior por Alberto Lleras Camargo.

Los empresarios querían emisión y el gobierno la aceptaba de manera implícita. No podía aceptarla de manera abierta y pública porque aparecería como el promotor del incremento en los precios, sobre todo cuando el fenómeno de la inflación persistía sin declive desde el comienzo del gobierno de Alfonso López en 1942.

Como se recordará, López Pumarejo inició un severo programa fiscal para controlar la expansión de la base monetaria generada por el sector externo, lo que entre otras cosas le granjeó las iras de los empresarios. Aunque el programa de Alfonso López fue insuficiente frente a la magnitud expansionista de las reservas internacionales, de todas maneras su política fiscal se había tornado bastante estricta.

Desaparecida la presión monetaria se pudo acudir a unas políticas fiscal y monetaria expansionistas. Las cifras muestran claramente cómo se acudió a los recursos del Banco Emisor para el fomento del sector privado y el financiamiento del déficit fiscal: durante el gobierno de Ospina la base monetaria en su conjunto creció 97%, a pesar de que el componente originado en las reservas internacionales disminuyó el 16%; el crecimiento se explicaba por los componentes originados en el crédito del Banco de la República al sector privado a través del sector financiero, y en el crédito al gobierno para financiar el

déficit fiscal, esas variables aumentaron 358% y 68%, respectivamente (cuadro 20).

Fue más activo el crédito del emisor al sector privado que al gobierno, a pesar del fuerte crecimiento observado en el gasto público. Aunque las mayores erogaciones gubernamentales produjeron déficit fiscal, el monto del mismo estuvo amortiguado, inicialmente, por una recuperación en los impuestos que pagaban las importaciones causado en el aumento de estas últimas, y posteriormente, por el aumento en la tributación directa (cuadro 21). Este aumento hizo parte de los virajes que la administración Ospina tuvo que hacer para calmar la reacción popular que desencadenada después del asesinato de Jorge Eliecer Gaitán, acaecido el 9 de abril de 1948.

2.3.2 Un Presupuesto Expansionista

Los gastos del Presupuesto Nacional pasaron (en millones de pesos de 1950) de un promedio anual de 345 en el período 1944-1945 a 491 entre 1946-1950. Para los mismos años los de funcionamiento pasaron de 258 a 327, y los de inversión de 82 a 164 (cuadro 22).

Los gastos de funcionamiento crecieron porque los ministros conservadores del gobierno presionaban para que se cumpliera la nómina oficial, a fin de darles cabida a los militantes del partido, quienes habían estado por fuera de la administración pública desde 1930. Había que ampliar la nómina, porque en teoría no se podía botar a los liberales debido a los acuerdos del gobierno de Unión Nacional

162

/.

Otro factor que incidió en el crecimiento de los gastos de funcionamiento fue el mayor peso que tuvieron los militares en el gabinete ministerial a medida que se deterioraba el orden público; ellos presionaron un aumento de las partidas para el ministerio de defensa, las cuales pasaron (en millones de pesos de 1950) de 47 en 1946 a 81 en 1950 (ver cuadro 22).

Los gastos en inversión pública también aumentaron de manera considerable, aunque no alcanzaron los niveles de la administración Santos. En ese entonces la inversión pública jugaba un papel compensatorio a la reducción de la inversión privada. En la administración Ospina las dos inversiones (pública y 162

Abel, Christopher. "Política, iglesia y partidos en Colombia: 1886-1953", FAES - Universidad Nacional de Colombia, 1ª ed., 1987, Bogotá. Págs. 150 a 152.

privada) aumentaron al tiempo. En este caso el papel de la inversión pública era el de la adecuación de la infraestructura para el desarrollo de la actividad privada, especialmente en obras en los campos de generación eléctrica, carreteras, servicios públicos y distritos de riego para la adecuación de tierras cultivables

163

/ (cuadro 23).

Respecto al sector eléctrico se hizo un esfuerzo considerable y sin precedentes, como fue la construcción de proyectos de gran magnitud para la época, mediante los cuales se amplió la capacidad de generación del sector, como por ejemplo las represas del Sisga y Neusa en Cundinamarca. También se creó (en 1947) el "Instituto de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico" que emprendió la construcción de las Centrales Hidroeléctricas de Caldas, Anchicayá y Lebrija

164

/.

Los empresarios insistían que el gobierno ampliara la inversión pública y que acudiera al poder emisor del Banco de la República pues necesitaban que el Estado asumiera el financiamiento de la infraestructura necesaria para la expansión de la industria, y porque los recursos de emisión permitían ampliar la demanda agregada de la economía, lo que redundaría en mayores mercados

165

/.

El ministro de hacienda Francisco de Paula Pérez, quien ocupó dicha cartera durante el gobierno de

163

Se hicieron distritos de riego de Coello, Saldaña y Río Recio en el departamento del Tolima. Jaramillo Ocampo, Hernán. "1946-1950 de la Unidad Nacional a la Hegemonía Conservadora". Ed. Pluma, Bogotá, 1980. Pg. 70. 165 Ver las comunicaciones enviadas al ministro de hacienda Francisco de Paula Pérez por los empresarios antioqueños Carlos J. Echavarría (gerente de Coltejer) y Cipriano Restrepo Jaramillo -y los comentarios que el ministro hace a las mismas-, las cuales están reproducidas en las memorias de hacienda de 1946 y 1947, respectivamente. 164

Lleras y los dos primeros años de Ospina, inicialmente quería recuperar el equilibrio fiscal y propuso la creación de varios tributos de los cuales el más importante era el de dividendos. Este impuesto causó fuertes reacciones entre de los empresarios, quienes argüían que era una doble tributación, porque primero se gravaba la utilidad de las empresas, y luego se volvía a cobrar impuestos sobre lo que de esa utilidad ya gravada iba a los accionistas en forma de dividendos (esto es lo que se conoce formalmente como la "doble tributación").

Los empresarios consideraban que la tributación sobre la renta estaba demasiado elevada, debido a los recargos introducidos durante el gobierno de López (además de las inversiones forzosas que les habían obligado a hacer). Este debate estuvo recogido en un cruce de cartas (que está reproducido en la memoria de hacienda de 1946) protagonizado por el ministro Pérez tuvo con Carlos J. Echavarría, gerente de Coltejer.

En ese debate el ministro terminó por aceptar la posibilidad de la existencia de un presupuesto deficitario que estuviera financiado con crédito del Banco de la República (emisión). En una de esas cartas, fechada el 3 de junio de 1946, el ministro decía que "Debemos usar el crédito, es indiscutible, pero también lo es que hay que orientarlo al fomento de actividades reproductivas"

166

/. El concepto de actividades

reproductivas se refería a las obras que creaban riqueza, es decir, a lo que hoy se conoce como inversión pública.

Posteriormente, en 1947, el ministro añadía: "Conviene igualmente recordar que una de las funciones primordiales de todo banco emisor es la de prestar su concurso al Erario Público en las épocas de crisis fiscales. Y si bien es verdad que el gobierno ha procurado solucionar, por medios distintos, las dificultades que en esta materia ha contemplado, no puede resignarse con indiferencia a que se agoten los recursos del instituto de emisión"

167

/.

Se aceptaba de nuevo el principio del Presupuesto expansionista a través de la utilización de los recursos del Banco de la República (emisión), pero no de una manera abierta como lo había hecho Carlos Lleras en la administración Santos. Ospina Pérez no podía aparecer justificando una emisión que contribuiría a una mayor carestía.

Para justificar la política fiscal se utilizó un argumento indirecto: el de que la causa de la inflación no era 166 167

Francisco de Paula Pérez, Memoria de Hacienda de 1946, pg. 44. Francisco de Paula Pérez, Memoria de Hacienda 1947, pg. 43.

el exceso de dinero en circulación sino la falta de producción. De este argumento se deducía que las políticas restrictivas (como por ejemplo un Presupuesto superavitario) tenían un efecto depresivo sobre la producción, lo que a la postre aceleraba la inflación.

Ospina Pérez había expuesto este argumento poco antes de que fuera candidato presidencial, aunque después, en el gobierno, sus declaraciones fueron más prudentes lo que no significaba que hubiera cambiado de doctrina. Así dijo el 31 de enero de 1945:

"Con un criterio muy discutible se considera por algunos escritores públicos que la abundancia de medio circulante es la causa exclusiva de la carestía de la vida ... Yo considero, por el contrario que el fenómeno de la carestía de la vida es bastante complejo y que entran en él distintos factores, entre ellos la falta de producción agrícola y pecuaria"

168

/.

Sin embargo, cuando llegó a la presidencia, el problema de la carestía preocupaba mucho a la opinión pública. A los 12 días de posesionado, adoptó medidas (Resolución 751) para restringir el crédito bancario que se había desbordado y constituido en una fuente de expansión monetaria adicional (el multiplicador monetario pasó de 1.53 en 1945 a 1.66 en 1946 (cuadro 24). Esto sucedía porque el gobierno de Lleras Camargo flexibilizó las restricciones que López le había introducido al sector financiero. La mayor parte de ese crédito se destinó a actividades especulativas

168 169

El Tiempo, 1 de febrero de 1945, pg. 1. Jaramillo Ocampo, op.cit., ver el capítulo 3.

169

/.

Pero los controles al crédito bancario resultaban ser una medida contradictoria porque (decía el Contralor Alfonso Palacio Rudas en el Informe Financiero de 1946) "mientras el Estado decretaba la restricción del crédito particular, continuaba emitiendo, para salvar situaciones fiscales de indudable urgencia. Y entonces vemos cómo desde la vigencia del decreto restrictivo se han emitido en título de deuda más de cien millones de pesos, a fin de aligerar las cargas que pesan al Tesoro. Con lo que las corrientes monetarias sobrantes que absorbieron los bancos fueron bombeadas a través del presupuesto a sus antiguos cauces" (pg. xiv). Los controles que Ospina Pérez le impuso al crédito bancario duraron poco. Al mes se suavizaron, lo que los hizo inoperantes. En enero de 1947 se eliminaron completamente.

El crecimiento del crédito bancario estuvo alimentado por el acceso que los bancos tuvieron a los recursos del Banco de la República. Los préstamos del emisor a los bancos comerciales se constituyeron en el principal componente de la base monetaria. En 1950 representaban el 53.6% del crédito del Banco Emisor, cuando en 1943 ese porcentaje era sólo el 6.1% (cuadro 25).

Una parte de los recursos que se transferían por medio del sistema financiero se destinaban a los proyectos de inversión del sector privado. Pero otra parte muy importante se orientaba a las actividades especulativas.

En resumen, la política económica de Ospina Pérez era expansionista, aunque después del 9 de abril de 1948 tuvo que dar un viraje. Expansionista porque el Estado tenía que construir la infraestructura

necesaria para la ampliación de la industria y de la agricultura que se desarrollarían con la inversión de los capitales acumulados durante la guerra, y porque había que expandir la capacidad de compra para ampliar el mercado interno.

2.3.3 El Derrumbe de la Unión Nacional

El programa económico del gobierno de Ospina Pérez pretendía convertir al país en una gran empresa de producción. Si el costo de ello era la inflación, bienvenida la inflación

170

/. Este era el programa de la

élite económica, de los hombres de negocios, los de empresa, quienes eran los "hombres de trabajo" para el gobierno.

A estos hombres Ospina les había encomendado el gobierno de Unión Nacional. Decía Ospina Pérez: "Debe ser grato para la nación saber que en esta hora sus hombres de empresa y de trabajo, los que en la diaria faena vienen construyendo silenciosamente el progreso nacional y han levantado una fortuna a base de esfuerzos, ocupan también sus puestos de responsabilidad en la batalla por Colombia"

171

/.

Cuando presidente hablaba de hombres de trabajo no se podía referir a los trabajadores, porque ellos no levantaban "fortuna a base de esfuerzos" (más bien sus esfuerzos levantaban la fortuna de otros) ni ocupaban "puestos de responsabilidad". La concepción del gobierno y de los gremios era que los hombres de negocios eran los que creaban riqueza, eran las personas de bien. En cambio al pueblo lo miraban como una masa desorientada que llegaba a cometer actos de barbarie como los que sucedieron el 9 de abril de 1948.

Sin embargo, mientras los hombres de negocios del gobierno se dedicaban a convertir a Colombia en una gran empresa de producción, y para ello estimulaban la inflación, el país andaba en otro negocio: los sectores populares estaban agobiados por la inflación, la miseria y la violencia en el campo; la clase política estaba dedicada a la pelea por los puestos de la administración, y los sectores más radicales de esa clase (encabezados por Gaitán en el partido liberal y por Laureano Gómez en el conservador) habían comenzado una campaña contra los hombres al mando del gobierno, a quienes habían bautizado como la oligarquía liberal y conservadora.

170

Pécaut, op.cit., vol. 2, pg. 442. Tomado de Pécaut, op.cit., vol. 2, pg. 500. Allí se cita Ospina Pérez, M. "El gobierno de Unión Nacional", Bogotá, Imprenta Nacional, 1950, Tomo 5, pg. 241. 171

Gaitán atacaba al gobierno desde afuera y Laureano Gómez maquinaba desde adentro. En el caso del gaitanismo los ataques a la llamada "oligarquía" calaron de manera profunda en las masas urbanas. En el caso del laureanismo se maquinaba dentro de la administración para barrer a los liberales, lo que se acompañó de la ofensiva ideológica de la iglesia y de los terratenientes para la movilización de los campesinos contra la militancia liberal.

El descontento popular era manifiesto cuando Mariano Ospina asumió el mando. Las protestas de los dirigentes populares eran aceptadas por las masas urbanas, que estaban agobiadas por la carestía. Los dirigentes sindicales, a su vez, reaccionaban contra la arremetida oficial que había comenzado con la huelga de FEDENAL. La asistencia a las manifestaciones era multitudinaria y en Bogotá era frecuente que terminaran en saqueos al comercio.

En los meses de octubre y noviembre de 1946 había rumores de un paro nacional ante la generalización de los conflictos sociales, entre los que se destacaron la huelga de los trabajadores del petróleo, la de los choferes de Bogotá y el paro general en el Valle.

Estos movimientos populares inquietaron a algunos congresistas liberales (especialmente a los gaitanistas). Les preocupaba el hecho que el liberalismo tuviera la mitad del gabinete cuando electoralmente era más conveniente adoptar un discurso antigobiernista. La campaña electoral comenzaría próximamente, con el inicio del año 1947.

En noviembre de 1946 la bancada liberal, en una junta con los ministros liberales, les manifestó que no podían continuar en el poder porque eso sería estar de parte de las manifestaciones represivas del régimen. A raíz de ello se retiraron 5 ministros, 7 gobernadores y 400 alcaldes.

Sin embargo, Ospina Pérez no se resignó a dar por terminado su gobierno de Unión Nacional, ni tampoco lo hizo la élite liberal. Inmediatamente después de la ruptura, la prensa liberal y los voceros de la casas Santos y López, reaccionaron de manera adversa. Las élites negociaron de nuevo: Eduardo Santos fue nombrado designado el 29 de noviembre de 1946, y el 10 de diciembre había nuevo gabinete de Unión Nacional donde el partido liberal tenía la mitad

172

/.

Pero a pesar del arreglo, el descontento en las filas liberales seguía y la agitación social continuaban. 172

Ver la revista Semana, las ediciones del 18 de noviembre de 1946 al 16 de diciembre del mismo año, sección "La Nación".

Entre 1946 y comienzos de 1947 se presentó el mayor número de conflictos laborales en la historia del país. Las huelgas no sólo se originaban por el encarecimiento del costo de la vida; también se empezaron a gestar por los continuos despidos (de liberales) que se daban en el sector oficial.

La CTC convocó a un paro nacional para la segunda semana de mayo de 1947. El paro fracasó por la falta de apoyo de los políticos liberales -incluido Gaitán-, quienes tenían influencia sobre la mayoría de los dirigentes sindicales. A consecuencia del fracaso la CTC fue declarada ilegal por tres meses y se desató una ola de despidos de sindicalistas.

La actitud oficial de hostilidad hacia el movimiento obrero organizado no fue independiente de la guerra fría que vino después de concluido el conflicto internacional. El partido conservador en el poder atacó la relación de sectores liberales con la CTC y con el Partido Socialista (o comunista).

El movimiento obrero organizado perdió protagonismo, pero ello no significó un reflujo del movimiento social. Todo lo contrario, éste aumentó por la miseria en las ciudades y en los campos, por la carestía y por la violencia. Dicho movimiento estaba compuesto por el pueblo bajo: los pequeños comerciantes, los artesanos, los funcionarios liberales, los empleados dedicados a las actividades de servicio y los estudiantes e intelectuales liberales que no eran hijos de las élites (o sea la gran mayoría de estudiantes e intelectuales).

A este grupo cautivó Gaitán. Y para ello tuvo que adoptar un discurso dedicado a atacar a la oligarquía liberal y conservadora en el poder. Por eso Gaitán cada vez tuvo que alejarse más del gobierno de Unión Nacional, a pesar de que en el nuevo gabinete nombrado en abril de 1947 tuvo una cuota de tres ministros.

El nuevo gabinete y la cuota gaitanista se originaban en el hecho de que el caudillo había triunfado sobre el oficialismo liberal en las elecciones de marzo del mismo año. No se originaban en la simpatía que el caudillo despertara en las élites. De hecho, ante el triunfo electoral de Gaitán, que le significó el ascenso a la dirección del partido liberal, la élite liberal se retiró temporalmente de la política en espera de una oportunidad para deshacerse del caudillo. Algunos salieron del país, como fue el caso de Eduardo Santos, antiguo director del partido. Otros se retiraron de la política, incluso hasta el extremo de renunciar a la curul en el Congreso, como fue el caso de Germán Zea.

Pero a pesar de la colaboración, Gaitán continuó atacando al gobierno de Unión Nacional e incluso a los

ministros gaitanistas cuando estos apoyaban las medidas oficiales. Dichos ministros quedaron maniatados. Gaitán prefirió mantener la imagen de un líder popular que la de un dirigente político que compartía el poder.

Gaitán se debatía en una contradicción: encarnar el rechazo del pueblo hacia la oligarquía en el mando, o maquinaria de su partido para tener acceso al poder. Los hechos lo fueron llevando al rechazo de la oligarquía, y en consecuencia sus declaraciones se hacían cada vez más hostiles contra el gobierno de Ospina.

Por su parte el régimen conservador replicaba con la persecución de liberales. Los órganos de represión, que habían pasado a manos de los conservadores, se ejercían contra los liberales. Y esto a pesar de la aparente neutralidad política que quería mantener Ospina Pérez, neutralidad que no pudo lograr por las presiones de la clase política conservadora que logró hacerse a un control hegemónico de la administración.

Un incidente que ilustra las presiones mencionadas fue el que se presentó a finales de 1946 cuando Laureano Gómez obligó al presidente a cambiar el director de la policía (general Vanegas) porque era liberal y no había reprimido con firmeza los desórdenes callejeros provocados por los choferes en Bogotá. Fue reemplazado por un conservador, el general Delfín Torres.

Los miembros de la policía eran removidos continuamente de acuerdo con el color político del gobernador o del alcalde de turno. Pero como el presidente nombraba directamente a los gobernadores y estos a los alcaldes, en la medida en que los políticos conservadores profesionales se apoderaban del aparato estatal, en esa misma medida los conservadores se fueron apoderando de los aparatos represivos del Estado. De manera que poco a poco la violencia se fue tornando en una persecución de dichos aparatos hacia los liberales.

A comienzos de 1948 la situación se había vuelto muy tensa. La prensa liberal estaba llena de denuncias acerca de las persecuciones a los miembros de ese partido. Gaitán, como repudio a la violencia oficial, realizó una multitudinaria manifestación el 27 de febrero de ese año, la cual fue conocida como la marcha del silencio.

Gaitán despertaba la antipatía de las élites de los dos partidos, y por supuesto la del gobierno. Por ejemplo, no fue invitado a la conferencia Panamericana que se realizaba en Bogotá en abril de 1948. Y

cuando la conferencia estaba en sesiones, con la presencia del general Marshall -un héroe de la segunda guerra mundial enviado por E.U.- Gaitán cayó asesinado en el centro de la ciudad. Y mientras el pueblo se levantaba enardecido y la revuelta popular estallaba en las principales ciudades del país, dentro del palacio gubernamental se entablaban negociaciones con los dirigentes liberales que permitieron restablecer de nuevo el gobierno de Unión Nacional, con la colaboración del partido liberal (es decir, del partido cuyo jefe había sido asesinado). Darío Echandía fue nombrado ministro de gobierno.

A pesar de que se intentó instaurar el gobierno de los notables, las cosas ya no eran las mismas: el pueblo no quedó satisfecho con el arreglo; la imagen de la oligarquía corrupta instalada en el poder no desapareció -por el contrario pareció ratificarse-; y los conflictos locales se multiplicaron con el ingrediente de que se politizaron aún más: por un lado, grupos liberales se desplazaron hacia la guerrilla y tomaron la bandera de la defensa de los campesinos, por el otro, las fuerzas armadas y la policía estaban en manos de los conservadores y su poder se incrementó con la legislación de Estado de Sitio que se adoptó a raíz del magnicidio la cual les daba la prerrogativa para juzgar a los civiles.

2.3.4 El Intento de una Política más Social

Después del asesinato de Gaitán, la política gubernamental además de ser más represiva intentó tener un contenido más social con el objeto de calmar los ánimos exaltados de la población. Para el efecto, se tuvieron que aumentar las partidas del Presupuesto Nacional. Así lo explicaba el ministro de hacienda, José María Bernal:

"Estas desventuradas ocurrencias (los acontecimientos del 9 de abril) produjeron un serio quebrantamiento en todos los órdenes de la vida nacional, e implicaron nuevas obligaciones del Estado a las cuales era inevitable atender: el sostenimiento de un ejército sensiblemente más numeroso que el ordinario; la dotación de nuevos e inaplazables servicios de seguridad; la urgencia de tomar medidas encaminadas a la pacificación del país, al restablecimiento del orden y al robustecimiento de la economía; la indiscutible urgencia de atender igualmente a servicios sociales que procuraran un sano equilibrio entre los distintos grupos de colombianos. Todas estas necesidades exigieron gastos inmediatos a los cuales fue indispensable atender con recursos ordinarios"

173

/.

Para aumentar los recursos ordinarios se elevó el impuesto a la renta a pesar de las quejas de los empresarios, quienes alegaban que ya estaba muy alto. Ospina Pérez al defender los tributos decía: "no 173

Memoria de Hacienda, 1948, pg. 15.

era justo, naturalmente, fijar como fuente exclusiva de los nuevos recursos la muy precaria capacidad de los menos dotados, sino más bien la de aquellos cuyo nivel supera la ordinaria satisfacción de las necesidades primordiales. Es lógico, de otro lado, que la presión impositiva sobre las clases económicamente más capacitadas debe tener sus límites, claramente señalados por la necesidad de no llegar a extremos que agoten las propias fuentes de producción, a fin de que no se desaliente o dificulte el impulso creador y el progresivo crecimiento del ahorro y del capital nacional"

174

/.

Entre los nuevos tributos creados se destacaba el "Impuesto a las grandes Rentas" (decreto 1961 del 48) el cual no solo aumentaba la progresividad del impuesto a la renta, sino que además establecía el gravamen sobre dividendos que el Congreso le había negado al primer ministro de hacienda de Mariano Ospina. Los empresarios se quejaron, pero no tenía presentación aumentar los impuestos indirectos cuando el país se debatía en una conmoción interna.

Los nuevos recursos permitieron aumentar los gastos en educación, salud y en el ministerio de guerra (defensa) (cuadro 26). Respecto al gasto en defensa el incremento fue consecuencia del predominio que adquirieron los militares dentro del gobierno después de los sucesos del nueve de abril. El gobierno se fue apoyando cada vez más en la institución castrense a medida que fue perdiendo el control político de la situación.

174

Mensaje al Congreso el 24 de noviembre de 1948. En "El Gobierno de Unión Nacional y los Acuerdos Patrióticos" de Mariano Ospina Pérez, publicaciones de la Oficina de Información y Prensa de la Presidencia de la República (sin fecha, 1949?), Bogotá. Pg. 67.

En el nuevo gabinete que se nombró después del asesinato de Gaitán se incluyó a un militar como ministro de guerra (esta cartera había estado en manos de los civiles), además se encargó a la justicia militar de "conocer todos los delitos cometidos en el motín de abril". Más adelante, en mayo de 1949, cuando se rompió el gobierno de Unión Nacional, los militares obtuvieron tres ministerios, incluidos los de justicia y gobierno.

En la medida en que el ejército se fue comprometiendo en el orden público, cuya principal función era la persecución de las guerrillas liberales que se formaron después del magnicidio, los militares se fueron involucrando en la política,

175

/ hasta el punto que en 1953 se tomaron el poder.

La policía, que hasta ese momento no hacía parte de las fuerzas militares, fue nacionalizada, una vez el gobierno se aseguró de su control político. Esta nueva policía fue conocida con el nombre de "chulavitas", ya que una parte importante de los nuevos integrantes provenían de una región con ese nombre que se caracterizaba por su fanatismo conservador.

Los otros dos gastos del Presupuesto Nacional que más aumentaron después del asesinato de Gaitán, fueron los de educación y salud. Estos rubros alimentaban la política social del gobierno. Dicha política 175

Hay que recordar que la policía, que sí intervenía en política abiertamente, no pertenecía al estamento militar antes del nueve de abril. Dependía de los mandatarios locales.

era concebida como un problema de salubridad, el cual llevaba implícito el concepto de que el pueblo era una "raza" desnutrida, inculta y alcohólica. Así definía el ministro de trabajo Víctor G. Ricardo la política social de la administración Ospina:

"La política social llevada a cabo por la actual Administración ha tenido en cuenta en primer término el capital humano del país y la defensa del hombre en sí mismo, como elemento de la célula familiar y base estructural de toda organización civil. De allí que haya ocupado en forma preferencial la atención del Ejecutivo el desarrollo de una extensa campaña de salubridad nacional... (y más adelante continuaba) En el recuento de esta lucha sostenida en defensa del elemento humano, no puedo menos de mencionar el éxito de la campaña librada contra el arraigado vicio de las bebidas fermentadas, que minaba desde tiempo inmemorial la salud de los habitantes"

176

/.

Un programa social al cual se le dio bastante impulso fue el de la seguridad social. El seguro social había sido creado por medio de la ley 90 de 1946 -el proyecto había sido presentado al Congreso por López Pumarejo- pero la institución dedicada a prestar el servicio no había sido organizada. En 1948 se dictó el decreto 2324 orgánico del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales (ICSS)

177

/.

El giro del gobierno de Ospina hacia una política más social correspondía a la necesidad de relegitimar a un Estado que no ejercía el control político de un país inundado por la violencia. En este sentido existieron más reformas aparte de las enunciadas, como la distribución de utilidades entre los trabajadores; la entrega por parte de los patrones de overol y zapatos; un programa de parcelaciones de tierras para lo cual se creó el Instituto de Parcelaciones, Colonización y Defensa Forestal (aunque su presupuesto fue modesto); y el aumento de las partidas para vivienda y para electrificación rural.

También debe destacarse la creación de la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol). En este caso primó el afán del gobierno por solucionar la huelga de los trabajadores petroleros, la cual había sido declarada para obligar a que la Standar Oil no disminuyera sus actividades ante la expiración de la concesión de Mares.

La mayoría de estas reformas no eran del agrado de los empresarios. Los gremios se opusieron al intervencionismo del Estado en casos como el Seguro Social que les significaba pagar las aportes correspondientes, y en el del incremento en los impuestos directos. Tampoco vieron con agrado la 176 177

Ricardo, Víctor G. "Una política social en Colombia. Informe del ministro de trabajo 1946-1950". Bogotá, 1950. ibíd., págs. 25 a 30.

nacionalización de los pozos petrolíferos, porque era negarle una oportunidad a la empresa privada para desarrollar dicha actividad.

Además los empresarios se sintieron afectados por las restricciones al comercio internacional que fue preciso adoptar por el agotamiento de las reservas internacionales, resultado del déficit comercial que se presentó en la posguerra.

A los empresarios no les gustó la política proteccionista de Ospina porque en vez de dirigirse a los productos terminados se aplicó a las materias primas de origen agrícola, lo que a la postre representaba mayores costos para la industria. Este fue el caso del algodón: se obligó a comprar algodón nacional (el importado era más barato) lo que produjo resistencias por parte de los textileros

178

/.

Las querellas de los empresarios con el gobierno eran secundarias frente a las necesidades de reforma social. Y las reformas sociales fueron insuficientes para calmar la violencia. Esas reformas se hicieron sobre un aparato estatal que había sido apropiado por los políticos conservadores, quienes se sobrepusieron a Ospina Pérez. Políticos que adquirieron un control hegemónico de la administración incluido el ejército y la policía. El Estado, más que a las reformas sociales, se dedicó a la persecución política, y los terratenientes aprovecharon la oportunidad para deshacerse de campesinos, colonos y aparceros que tenían la posibilidad de reclamarles derechos sobre la tenencia de la tierra.

El nuevo acuerdo entre los notables, suscrito después del asesinato de Gaitán, no pudo sostenerse ante la multiplicación de los conflictos locales. Los liberales se retiraron de la administración -ante la falta de garantías para su militancia local- el 21 de mayo de 1949, poco antes de las elecciones parlamentarias del 5 de junio, donde ratificaron su mayoría sobre los conservadores (886 mil votos contra 773 mil). A comienzos de noviembre los liberales también resolvieron retirarse del debate electoral -Darío Echandía era el candidato para la presidencia-, quedando Laureano Gómez como el único candidato presidencial 178

Un mecanismo adicional de protección fue la devaluación que se llevó a cabo el 10 de diciembre de 1948: el valor nominal del dólar pasó de 1.75 a 1.95 pesos. Sin embargo la devaluación estaba acompañada de una supresión de la prima cafetera. Estas medidas fueron una exigencia del Fondo Monetario Internacional, y eran requisito para la consecución de los créditos externos que el país recibió después del 9 de abril. A partir de ese momento los organismos multilaterales creados después de la segunda guerra mundial -tales como el Fondo Monetario internacional, el GATT y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (hoy conocido como Banco Mundial)-, se convirtieron en un nuevo actor que es preciso tener en cuenta en el análisis de las políticas gubernamentales. Este tema será tratado en el próximo capítulo. Ver el mensaje de Ospina Pérez a las Cámara Legislativas, dirigido el 24 de noviembre de 1948, pg. 68. Reproducido en Ospina Pérez "El gobierno de Unión Nacional...", op.cit.

para el período 1950-1954.

Se creó un agudo conflicto entre los poderes legislativo y ejecutivo. En el Congreso la mayoría liberal se enfrentó al gobierno conservador. El partido liberal tenía la intención de hacerle un juicio político a Ospina con miras a lograr su destitución. La respuesta del jefe del Estado fue el cierre del Congreso el 8 de noviembre de 1949 y el establecimiento del Estado de Sitio en todo el país.

A los veinte días de estos acontecimientos fue elegido Laureano Gómez presidente de la República. La elección se dio en un ambiente en que no había candidato del partido liberal, el Congreso estaba clausurado y regía el Estado de Sitio.

Había muerto definitivamente la lógica política que caracterizaba el período que se está analizando. Ya no se trataba del arribo al poder de la élite económica para promover sus empresas. Se trataba de que las motivaciones de carácter político se sobrepusieran a la base social y económica que inicialmente les dieron origen.

CAPITULO 3

Laureano Gómez y Rojas Pinilla

LA ACCIDENTADA TRANSICION

César Giraldo Giraldo

3.1 LOS FOROS INTERNACIONALES 1944 - 1948 LA VOZ DE LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

En julio de 1944, cuando ya era evidente el triunfo de los países aliados, se crearon el Fondo Monetario Internacional -FMI- y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (hoy conocido como Banco Mundial -BM-) en la conferencia de Bretton Woods, la cual se llevó a cabo en New Hampshire (EU). Asistieron 44 naciones, y la representación colombiana estaba presidida por Carlos Lleras Restrepo. El principal objetivo de la conferencia era la eliminación de las trabas al comercio exterior y la supresión de las prácticas restrictivas al movimiento de cambios internacionales.

Con ese mandato se creó el FMI. Pero en su creación los EU impusieron su criterio. En las negociaciones para la definición de las características de la institución se presentaron dos posiciones. La estadinense, defendida por Harry Dexter White (asesor del secretario del Tesoro), y la inglesa defendida por John Maynard Keynes, que en ese momento ya gozaba de gran prestigio intelectual.

Sobra decir que las naciones menos desarrolladas, entre las que se contaba Colombia, no tuvieron ninguna incidencia en este debate.

Keynes, quien representaba a una nación que salía altamente endeudada del conflicto internacional, defendía la eliminación del patrón oro porque de esta forma los países podrían obtener mayor poder de emisión monetaria, el cual podría ser utilizado para resolver sus crisis financieras. Los EU se opusieron, y finalmente impusieron el patrón oro-dólar. El dólar se volvía equivalente al oro, lo que le daba a los EU un poder ilimitado de absorción del flujo de bienes y servicios internacionales. EU podía emitir dinero, el cual tenía capacidad de compra en cualquier lugar del planeta, y los países deudores debían adquirir, mediante sus exportaciones y la reducción de su consumo interno, esos dólares para pagarle a EU las

deudas contraídas en la guerra mundial.

A su vez los EU promovieron que el FMI tuviera la capacidad de exigir a los países con problemas de liquidez internacional, a tomar las medidas que bajo el patrón oro se darían automáticamente. Bajo dicho patrón un país con problemas de pagos internacionales debía exportar sus activos en dicho metal, lo que producía una reducción en el dinero circulante (ya que éste estaba respaldado con tales activos), con la consecuente caída de la demanda interna de la economía, lo que se traducía en una reducción de las importaciones hasta el punto en que se alcanzara el nuevo equilibrio en la balanza de pagos

179

/.

Estas reformas no fueron compartidas por el delegado colombiano a Bretton Woods, Carlos Lleras Restrepo. Manifestó que los países menos desarrollados no podían eliminar los controles a las importaciones como lo exigían los acuerdos allí pactados, porque ello los podría precipitar a exageradas compras en el exterior, lo cual forzaría a sus autoridades económicas a recurrir a restricciones cambiarias, con lo que se llegaría a la situación que se quería evitar

180

/.

Las inquietudes de Lleras Restrepo reflejaban en ese momento la situación por la que atravesaban las economías latinoamericanas: déficit en las balanzas de pagos por aumento en las importaciones que estaban represadas por la guerra, mientras que por otro lado los flujos del capital internacional -en lugar de dirigirse a la región- se dirigían a la reconstrucción de Europa. Por eso para estos países era difícil aceptar el mandato de libre comercio de los organismos internacionales.

A partir de ese momento, julio de 1944, y hasta la conferencia Panamericana de abril de 1948 en Bogotá -esta última realizada en medio de la conmoción civil que produjo el asesinato de Gaitán- el debate económico adquirió gran intensidad, aunque al final no se llegó a ningún acuerdo entre la posición de Latinoamérica y los EU.

La relación de los países latinoamericanos con los EU tenía una característica particular: por un lado, desde el punto de vista mundial, los EU eran los promotores del discurso librecambista de los organismos internacionales; por el otro, a nivel regional, los EU sólo podían repetir el mismo discurso a las naciones latinoamericanas. De manera que para estas naciones era muy difícil expresar una opinión regional sin oponerse a EU. Esta fue una de las razones que llevó a crear una institución paralela a nivel 179

Moffitt, Michael. "The World's Money". Ed. Touchstone, New York, 1984. Capítulo 1. Véase la conferencia dictada por Carlos Lleras Restrepo en el ciclo organizado por el Instituto de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, en julio de 1945. Esta conferencia está reproducida en el libro "Economía internacional y régimen cambiario" pg. 93 (Carlos Lleras Restrepo, Bogotá, 1981 -no aparece editor-). 180

regional, con un contenido más latinoamericano, conocida como la CEPAL, a la cual los EU se opusieron inicialmente, como se verá más adelante.

3.1.1 La Conferencia de Chapultepec

El primer escenario de discusión entre EU y Latinoamérica fue la conferencia de cancilleres americanos, llevada a cabo en Chapultepec (México) en febrero de 1945. Allí Carlos Lleras Restrepo (miembro de la delegación colombiana la cual estaba presidida por su primo, Alberto Lleras Camargo) expresó de manera más estructurada (respecto a lo planteado en Bretton Woods) la posición colombiana sobre el nuevo orden económico internacional, la cual en ese momento se constituyó vocera de los demás países latinoamericanos. Los problemas centrales para Lleras Restrepo eran dos: los precios máximos de los productos básicos (primarios) y la conservación de los controles de cambio y de importaciones para los países menos desarrollados, en este caso los latinoamericanos.

Los EU tomaron una posición completamente diferente: se aferraron a los postulados del libre comercio adoptados en Bretton Woods, y señalaron la necesidad de estimular el capital privado y prohibir la constitución de empresas estatales. Esta actitud causó malestar entre los países latinoamericanos cuyos deseos iban en contravía de lo que EU quería para ellas.

Respecto a la oposición de EU a las empresas estatales señalaba El Tiempo el 8 de marzo de 1947: "Contra la coalición latinoamericana, Clayton (representante estadinense que tendrá un papel protagónico en los años siguientes) se mantuvo firme en particular en un punto: el que prescribe el negocio emprendido por los gobiernos. Lleras Restrepo, Del Pedregal y Guichón (voceros latinoamericanos), sostuvieron que había circunstancias en las cuales el bienestar nacional puede exigir la intervención gubernamental en la industria o el comercio. Lleras Restrepo y Bello observaron las condiciones de la industria del café, en que unas pocas entidades dominan la exportación y por consiguiente los cambios extranjeros, lo que hace indispensable ciertas dosis de intervención, pues de lo contrario un dominio total, pero basado exclusivamente en el interés privado de unos pocos, se ejercería en ese campo (...) Otro punto de la extensa discusión fue el relativo a los derechos de aduana. Cuando Clayton pedía reducción o eliminación LLeras Restrepo explicaba que sin protección aduanera, casi todos los países latinoamericanos volverían a la época pastoril"

181

/.

Desde el punto de vista de los intereses de EU, la promoción de la empresa privada era la forma como 181

Citado por Lleras Restrepo en "Crónica...", tomo vii, op.cit., págs. 109-10.

dicho país podría canalizar inversiones hacia las economías latinoamericanas. De ahí su oposición a la empresa estatal y el hecho de que insistieran en que los países latinoamericanos, para promover la entrada de capitales a sus economías, deberían incentivar inversión extranjera.

Desde el punto de vista colombiano, el tema del café era un aspecto crucial a tratar, ya que dicho producto representaba más de dos terceras partes de las exportaciones del país. De ahí la insistencia de Lleras Restrepo en el tema de los precios máximos de los productos básicos, que para Colombia no era otra cosa que el precio de exportación del grano.

El precio del café colombiano en EU estaba congelado desde diciembre de 1941. Dicho precio no guardaba proporción con el aumento del costo de vida del productor del grano, afectado por la inflación doméstica y la devaluación. Según cálculos elaborados por Lleras Restrepo dicho precio debería ser incrementado en 129% para mantener en términos reales el nivel de ingreso que tenían los productores en 1941, cuando se fijó el precio máximo

182

/.

Sin embargo, el objetivo central de la conferencia de Chapultepec era más político que económico, y las tesis latinoamericanas esbozadas por Lleras Restrepo tuvieron que esperar otros foros. El objetivo principal de los EU en dicha conferencia era crear un sistema de defensa regional, regido por ellos a través de su indiscutible poder militar.

Para tal efecto, se adoptó una resolución que se llamó "Asistencia Recíproca y Solidaridad Americana", conocida con el nombre de Acta de Chapultepec, donde se declaraba que una agresión contra cualquier Estado Americano por otro Estado Americano, o no Americano, sería considerada como una agresión contra todos ellos lo que justificaba su reacción (en La Habana en 1940 sólo se contemplaba la agresión de un Estado no americano)

183

/. Este nuevo enfoque creaba la posibilidad de que los EU intervinieran

militarmente en el caso de un conflicto armado entre dos naciones latinoamericanas

182

184

/.

Los cálculos están incluidos en el memorando que, a solicitud del gobierno, elaboró Carlos Lleras Restrepo el 8 de enero de 1945. Este memorando fue utilizado para sustentar la petición colombiana ante el gobierno de EU para la revisión del precio tope del café. El memorando se halla reproducido en la publicación "Política Cafetera 1937/1978", págs. 99 a 112 (Carlos Lleras Restrepo, Osprey impresores, Bogotá -sin fecha-). 183 Gordon Connel-Smith "Los Estados Unidos y la América Latina". Fondo de Cultura Económica, México, 1977. cap.6 184 Estos acuerdos serán ratificados en la creación de Organización de Estados Americanos -OEA-, la cual se llevó a cabo en Bogotá en abril de 1948.

Dicho acuerdo se convirtió en uno de los primeros incidentes de la guerra fría que se desataría en la posguerra entre los EU y la Unión Soviética. Este último país argumentó que el acuerdo no era compatible con los principios de las Naciones Unidas, en reunión que se llevó acabo al mes y medio (el 25 de abril de 1945) en San Francisco (EU), para la constitución de dicho organismo. Sin embargo debió aceptar el acuerdo porque encontró oposición latinoamericana en otro asunto más importante para sus propios intereses: el poder de veto que reclamaban para sí, y que finalmente lograron, los 5 Grandes en el Consejo de Seguridad: Unión Soviética, EU, Gran Bretaña, China y Francia. En la votación final sólo hubo dos votos en contra del poder de veto, y uno de ellos fue el de Colombia, cuya delegación estaba presidida por Alberto Lleras Camargo. El otro voto en contra fue el de Cuba

185

/.

3.1.2 La Conferencia de La Habana

El segundo escenario de la discusión de los temas económicos entre EU y Latinoamérica se enmarcó en las discusiones acerca de la "Carta para la Organización Internacional de Comercio de las Naciones Unidas", la cual debería ser elaborada en la conferencia de las Naciones Unidas que se realizaría en La Habana a partir de noviembre de 1947.

El tema del comercio internacional debía haberse definido año y medio antes, en la Conferencia de Comercio y Empleo que se reunió en Londres en enero de 1946. Sin embargo, allí simplemente se presentó un documento elaborado por técnicos de los EU conocido con el nombre del Plan Clayton (quien era el subsecretario de Estado de EU)

186

/, el cual se constituyó en el borrador de discusión para la

conferencia de La Habana. El documento abogaba por "mantener empleo pleno y remunerativo" a través de "procurar un comercio más libre".

Al respecto comentaba el ministro de relaciones exteriores de Colombia -Francisco Umaña Bernal- en octubre de 1946: allí se "establece normas idénticas para la política comercial e internacional de las diversas naciones, sin distinguir en absoluto entre las que gozan de un alto nivel de vida y las que disfrutan de menos bienestar; entre las que ya han alcanzado una economía compleja de alto desarrollo -a menudo a favor de una política de protección aduanera practicada por largo tiempo- y las que apenas se inician en la industria manufacturera y todavía dependen, en lo relativo a su comercio exterior, de una o 185

Lleras Restrepo, "Crónica..." op.cit, vol. 7, cap. 27. Ver la comunicación dirigida por el ministro de relaciones de Colombia -Francisco Umaña Bernal- a la Comisión preparatoria el 24 de octubre de 1946. Este texto se halla reproducido en la Revista del Banco de la República del 20 de noviembre de 1946 (Vol. XIX, No 229), págs. 739 a 742. 186

de unas pocas materias primas"

187

/.

Posteriormente, y tres meses antes de la conferencia de La Habana, se llevó a cabo una conferencia regional en Río de Janeiro en agosto de 1947, donde se ampliaron las distancias entre Latinoamérica y EU. Los delegados recibieron como un baldado de agua fría el anuncio hecho por el General George Marshall (Secretario de Estado de los EU) según el cual no habría Plan Marshall para América Latina. Dicho Plan había sido anunciado por el General dos meses antes -por eso llevaba su nombre- y consistía en la canalización de decenas de miles de millones de dólares hacia la reconstrucción de Europa. El General afirmó en Río que en Latinoamérica se requería "un tipo de colaboración en que un peso mucho mayor recae sobre los ciudadanos y grupos particulares (a diferencia) de lo que ocurre en un programa cuyo fin es ayudar a los países europeos a recuperarse de la destrucción de la guerra"

188

/.

La desilusión latinoamericana frente a EU se manifestó en la propuesta que hizo Chile en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, que se reunía para la misma fecha, de la creación de un organismo independiente de los órganos regionales que terminaban siendo controlados por EU. Este organismo era la Comisión Económica de las Naciones Unidas para la América Latina (CEPAL). Sin embargo su creación tuvo que esperar año y medio más, ante la negativa que en ese momento exhibieron los EU

189

/.

En Colombia hubo preocupación por la evolución de las discusiones sobre el comercio internacional. El gobierno, con el objeto de estudiar el tema, creó en septiembre de 1947 un Comité de Asuntos Económicos Internacionales, compuesto por las principales personalidades en la materia, como eran Carlos Lleras Restrepo y Esteban Jaramillo. La tarea principal del Comité era el estudio del Plan Clayton y la definición de la posición que adoptaría el país en la conferencia de La Habana a realizarse a finales del año.

El 8 de octubre de 1947 el comité señaló "la imperiosa necesidad de una adecuada elevación de la tarifa aduanera" con el objeto de mejorar la posición negociadora del país en La Habana. Como los aranceles sólo podían ser modificados por el Congreso el Comité le sugirió al Presidente Mariano Ospina Pérez que solicitara unas facultades extraordinarias

187

190

/. A los dos días el Presidente hizo la solicitud

ibíd... pg. 741. Citado por Connel-Smith, op.cit. págs. 228-9. 189 ibíd... pg. 229. 190 Primer Informe del Comité de Asuntos Económicos Internacionales al Presidente de la República, el cual fue presentado el 8 de octubre de 1947. Este informe está reproducido en la Revista del Bando de la República No 241, del 188

correspondiente. Sin embargo, los aranceles no podían ser modificados, porque ello constituiría una violación del Convenio Comercial que en 1936 firmó Alfonso López Pumarejo con EU.

En los días previos a la conferencia de La Habana hubo agitación en el país, aún dentro de las esferas oficiales, por las implicaciones que un acuerdo que liberara el comercio internacional pudiera tener sobre el desarrollo del país. Los gremios económicos pidieron ser incluidos en la delegación colombiana con el objeto de poder defender sus intereses en las negociaciones, lo cual obligó a Carlos Lleras Restrepo a declarar que la delegación no podía representar intereses particulares, sino los intereses nacionales en su conjunto

191

/.

La conferencia de La Habana inició sesiones el 21 de noviembre de 1947, y la intervención en la plenaria de la delegación colombiana -que fue realizada por Lleras Restrepo- se hizo el 26 del mismo mes. Solo basta citar unos párrafos de dicha intervención para comprender los temores que se tenían sobre el nuevo orden económico internacional:

"Ninguna distinción se establece (en el proyecto de Carta para la Organización Internacional de Comercio de las Naciones Unidas, que había sido presentado por EU y conocido como Plan Clayton) entre aquellos (países) que han alcanzado ya los más altos grados de desarrollo económico y que gozan de elevados niveles de vida y aquellos otros que se encuentran retardados en el aprovechamiento de sus recursos naturales y humanos y cuyos pueblos carecen de las más elementales condiciones de bienestar. A la tremenda desigualdad de condiciones se le da una igualdad de tratamiento, y ello, a la luz de los principios de solidaridad humana, de equidad y aún de simple conveniencia general, resulta inadmisible.

"Las condiciones económicas comparativamente más favorables que algunos países derivaron en buena parte en la política proteccionista no se pueden proclamar como un derecho adquirido contra los demás, para pedirnos ahora que iniciemos una nueva etapa, sujetos a unas mismas reglas que constriñen la libertad de acción de los distintos países, cuando es lo cierto que no salimos del mismo punto de partida ni vamos armados con las mismas armas.

"¿Qué especial derecho de progenitura pueden tener ciertas naciones frente a otras, que representan la mayor parte de la población mundial y también la más necesitada para llevarlas a

20 de noviembre de 1947, págs. 865-7. 191 Reportaje a Carlos Lleras Restrepo publicado por El Tiempo el 15 de noviembre de 1947.

modificar las condiciones presentes de su economía?"

192

/.

Sin embargo, los EU se opusieron a estos reclamos, que eran comunes en todas las delegaciones latinoamericanas. Así lo registró el periódico El Tiempo el 15 de diciembre, cuando la conferencia llevaba tres semanas de deliberaciones. La nota señala que "es clara la renuncia de Estados Unidos a asumir ningún compromiso grande con la América Latina mientras no se resuelva el problema de la reconstrucción europea (...) funcionarios norteamericanos (citando como fuente al Subsecretario de Estado Norman Armour) han tratado de disipar las dudas de los países latinoamericanos sobre las intenciones de los Estados Unidos, insinuando aumentos en los futuros empréstitos del Banco Internacional (Banco Mundial -BM-) y el Banco de Exportación e Importación (Eximbank). Sin embargo muchos economistas latinoamericanos en ésta (ciudad) creen que tal ayuda es insuficiente e insisten en la creación de un nuevo Banco Interamericano que suministre fondos para los nuevos proyectos de desarrollo industrial y económico. Se dice que en general los funcionarios norteamericanos se oponen a dicha idea, alegando que los actuales bancos son suficientes. (...) Se señala que en La Habana la mayor parte de los desacuerdos son consecuencia de la oposición de las pequeñas naciones a abandonar las cuotas de importación y otras medidas que creen necesarias para protegerse durante el período de desarrollo industrial. Por su parte, los Estados Unidos creen que todos los países deben -excepto en ciertas y específicas circunstancias- abandonar tales restricciones comerciales en bien del objetivo de la máxima libertad comercial".

Las diferencias en La Habana entre los países industrializados y las naciones menos desarrolladas -que en la práctica eran las diferencias entre EU y Latinoamérica- fueron tan grandes que no se pudo ratificar la Carta de Comercio. Carlos Lleras Restrepo resumió la situación el 26 de diciembre de 1947, cuando la Conferencia se había empantanado, razón por la cual debió continuar sus deliberaciones en enero de 1948, sin que finalmente se llegase a un acuerdo definitivo.

Lleras Restrepo señalaba que los países pequeños insistían que se debía aceptar la posibilidad de establecer ciertas limitaciones a su comercio internacional de tal forma que pudieran resolver sus problemas de balanza de pagos, además que se les debe proteger "el mantenimiento de precios estables y remuneradores para los productos básicos que constituyen hoy la principal fuente de entrada de los países poco desarrollados". 192

/ Discurso pronunciado el 26 de noviembre de 1947 por Carlos Lleras Restrepo como presidente de la delegación colombiana en la sesión plenaria de la Conferencia Mundial de Comercio y Empleo, en La Habana. Este discurso se halla publicado en el libro del mismo autor "De la República a la Dictadura (testimonio sobre la política colombiana)". Ed Argra, Bogotá. Págs. 81-8.

A estos principios los países desarrollados oponían dos tesis, según Lleras Restrepo: La primera "la de que no puede establecerse una diferencia clara entre países poco desarrollados y países desarrollados, sino que en realidad existe un proceso evolutivo de muy diferentes grados, y al amparo de esta afirmación se defiende con más o menos decisión la implantación de reglas comunes para todos". La segunda, "la tendencia de los países europeos a extender los problemas de la reconstrucción a las normas que la Carta contiene para los problemas de desarrollo". Sobre esta segunda tesis Lleras decía que "es equivocada, por cuanto asimila una situación eminentemente transitoria y temporal a otra que requiere un esfuerzo más dilatado y de características diferentes. El hecho de que una fábrica haya sido destruida no establece una situación igual para el país afectado a aquella que presenta un país donde esa industria no se ha establecido aún. En el segundo faltan la técnica, la experiencia, etc."

193

/.

La diferencia de criterios, que escondía la diferencia de intereses de cada grupo de naciones, se concentró en torno a las rebajas arancelarias y a la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones. Pero hubo dos puntos adicionales -de acuerdo con el relato de Lleras Restrepo- que tenían especial significación para Colombia por sus implicaciones sobre la producción cafetera.

El primero de ellos se refería a que el proyecto de Carta abogaba por la eliminación de las prácticas restrictivas de los negocios que tendían a imponer precios artificiales, restringir la producción o repartir arbitrariamente los mercados. "Sobre este particular, para Colombia se plantea el problema concerniente a las actividades de la Federación Nacional de Cafeteros".

El segundo punto se refería a los acuerdos gubernamentales sobre productos. El proyecto de Carta dejaba de lado el problema de que pudiera existir acuerdos para hacer frente a las variaciones de corta duración de los precios. Este vacío hacía que el pacto cafetero no tuviera validez

194

/.

Pero lo que se pudo apreciar en la conferencia de La Habana fue la falta de acuerdo en temas económicos. En el caso de EU existía total indiferencia por la suerte latinoamericana, y sus ojos estaban puestos en el plan Marshall y en la guerra fría que se iniciaba con la Unión Soviética. EU sólo aceptaba el mandato del libre comercio lo que condujo las negociaciones a un callejón sin salida

193

195

/.

/ Declaraciones dadas por Carlos Lleras Restrepo el 26 de diciembre de 1946, reproducidas por El Tiempo el día 27. La cita fue tomada del artículo de Lleras Restrepo "Crónica de mi propia vida", aparecido en la Revista Nueva Frontera, No 727, abril 10-16 de 1989. 194 ibid.pg. 195 Basta con leer la prensa de la época para percibir esta realidad. Por ejemplo El Tiempo titulaba el 11 de enero de

Por otra parte, los países latinoamericanos decidieron acelera las gestiones para la constitución de la CEPAL, la cual se llevó a cabo el 25 de febrero de 1948, un mes después de clausuradas las sesiones en La Habana. dicho fue conformado por las 20 naciones latinoamericanas, los EU, Gran Bretaña, Francia y Holanda.

EU había objetado su creación alegando que duplicaba las funciones del Consejo Interamericano, pero dicha resistencia fue allanada con la propuesta de Alberto Lleras Camargo de consultar previamente sus proyectos con el Consejo para evitar duplicidades, y con la amenaza de la Unión Soviética de integrar también el organismo. De todas formas los EU se abstuvieron en la votación final

196

/.

3.1.3 La Conferencia Panamericana de Bogotá

De la Conferencia de La Habana (que tenía un carácter mundial) se pasó a la Conferencia Panamericana de Bogotá (con un carácter regional), la cual inició sesiones el 1 de marzo de 1948. Para ese entonces las relaciones entre Latinoamérica y los EU se habían enfriado.

El principal objetivo de los EU en la conferencia de Bogotá era político y se inscribía en la guerra fría sostenida con la Unión Soviética. El secretario de defensa de EU, James Forrestal, consideraba que la Conferencia era de gran significancia para las fuerzas armadas de su país, porque allí se propondría la creación de un Consejo Interamericano de Defensa. Además se propondría la adopción de un Pacto Orgánico del Sistema Interamericano, el cual finalmente se constituyó con el nombre de la Organización de Estados Americanos (OEA)

197

/.

Si bien los EU lograron su objetivo de crear la OEA, se encontraron con una fuerte oposición -liderada por México- para la inclusión del Consejo Interamericano de Defensa dentro de la estructura de la OEA. 198

/.

1948: "El libre comercio es lo único que acepta EU en Cuba". En el mismo periódico, el 16 de enero manifestó Eduardo Zuleta Ángel, al regresar al país después de hacer gestiones en EU a nombre del gobierno Colombiano, que existía "Total indiferencia en EU por la América Latina". Igual declaración dio en El Tiempo del 25 de enero José Restrepo Restrepo, razón por la cual abandonó su cargo de consejero de la delegación colombiana en el Consejo Económico y Social de la Unión Panamericana. 196 El Tiempo del 26 de febrero de 1948, pg. 1: "Comisión Económica para Latinoamérica fue creada". 197 Randall, Stephen J."Aliados y Distantes - Las Relaciones entre Colombia y Estados Unidos desde la Independencia hasta la guerra contra las drogas”. Editorial Uniandes y Tercer Mundo, Bogotá 1992 (1ra.Ed. Inglés 1991), pg. 229. 198 Connell-Smith, op.cit. pgs. 230. y Randall, op.cit., pgs. 228s.

Respecto a las conversaciones en el plano económico, el General Marshall -quien presidía la delegación estadinense- había repetido en Bogotá el decepcionante discurso pronunciado en agosto de 1947 en Río, indicando que los EU no ofrecían nada concreto hacia Latinoamérica.

El objetivo estadinense en Bogotá -según referencia de Randall a un documento interno- era "el fortalecimiento del desarrollo económico y el rechazo de las influencias comunistas; para ello era necesario reducir las barreras comerciales, crear un `clima apropiado' para el flujo internacional y, en general, fortalecer el sistema de la empresa privada"

199

/. Adicionalmente, los EU estaban interesados en

garantizar el abastecimiento de materias primas relacionadas con su seguridad nacional, especialmente en el campo petrolero, razón por la cual incluyeron técnicos en la materia en su delegación.

Pero mientras los delegados estadinenses estaban preocupados por garantizar fuentes de abastecimiento de materias primas, los latinoamericanos estaban preocupados por la caída en los precios de tales materias frente al de los productos manufacturados. Y mientras los primeros se preocupaban por que se le dieran garantías a la inversión extranjera los segundos se preocupaban porque aumentara la ayuda económica hacia los países del continente. Las diferencias eran tan grandes que el Acuerdo Económico de Bogotá fue firmado con tantas reservas que nunca fue ratificado, dada su inutilidad.

Sin embargo, mientras la conferencia estaba reunida, en Bogotá sucedió un acontecimiento que produjo una fuerte impresión en EU, y en las delegaciones latinoamericanas: la conmoción civil que se desató el 9 de abril a raíz del asesinato de Jorge Eliecer Gaitán, la cual fue conocida con el nombre de "El Bogotazo".

El Bogotazo para Marshall y para Truman (el presidente de los EU) fue una prueba del poder del comunismo en los países del continente, a pesar que en este caso la participación de los comunistas fue marginal. Los acontecimientos de Bogotá dieron pie a los EU para reforzar las actitudes anticomunistas de las delegaciones latinoamericanas, situación que fue aprovechada para lograr la firma de manera unánime de la primera resolución anticomunista adoptada por el sistema interamericano, denominada "La Conservación y Defensa de la Democracia en América".

199

Randall, op.cit., pg. 230.

3.1.4 Después del Bogotazo

Sin embargo, a raíz de la conmoción social, los EU se preocuparon por apurar el financiamiento hacia la región vía BM, y el banco de exportaciones de EU. Las autoridades colombianas inmediatamente después de terminada la Conferencia hicieron una solicitud al BM de créditos por valor de US$78 millones para financiar proyectos no especificados y otra al banco de exportaciones por una cantidad inferior

200

/.

Pero las gestiones encontraron dificultades porque los organismos crediticios exigían una reestructuración de la política cambiaria del país orientada a adoptar los principios de Bretton Woods y a corregir el déficit en la balanza de pagos. Se enviaron técnicos del FMI para inspeccionar el régimen de comercio exterior. Por su parte el BM acordó con el gobierno colombiano enviar una misión con el objeto de estudiar las prioridades del país en materia de desarrollo económico, lo que serviría para orientar los créditos de la institución. La misión estuvo presidida por el profesor Lauchlin Currie (ex asesor económico del presidente Roosevelt), la cual arribó al país en julio de 1949. Sobre ello se volverá en la siguiente sección.

En mayo de 1948 ya estaban los técnicos del FMI dando recomendaciones: consideraban que existían múltiples tasas de cambio, entre las cuales la que más les molestaba era la prima cafetera, que no era otra que dar una tasa de cambio preferencial (más alta) para las exportaciones de dicho producto; pedían que se devaluara la tasa de cambio; y no estaban de acuerdo con la intención colombiana de aumentar los aranceles a las importaciones.

Inicialmente el gobierno se opuso a la devaluación como manera de solucionar sus problemas de balanza de pagos. En su concepto dicha medida no servía para estimular las exportaciones de café porque la oferta de este producto no respondía a estímulos de corto plazo debido a que se trataba de un cultivo de tardío rendimiento. Mientras que, por otro lado, una devaluación entrañaba el peligro de una fuga de capitales y un aumento de las presiones inflacionarias

200

201

/.

Sandilands, Roger J. "Vida y Política Económica de Lauchlin Currie". Ed. Legis, Bogotá, 1990. Pg. 161. Jaramillo Ocampo, op.cit., cap. 7. 201 Estos argumentos se presentan en la exposición de motivos del proyecto de ley "por la cual se dictan algunas medidas sobre exportaciones, importaciones y control de cambios, se modifica el artículo 3º de la Ley 67 de 1946 y se dictan otras disposiciones", presentado a la Cámara de Representantes por el ministro de hacienda José María Bernal el 11 de agosto de 1948. Este proyecto se encuentra reproducido en el anexo II de la memoria de hacienda de 1948. Ver págs. 28 y 29.

Adicionalmente, el gobierno no podía recurrir al aumento a los aranceles por la vigencia del Convenio Comercial con EU de 1936. Dada esta situación (decía el ministro de Hacienda, José María Bernal) "El Gobierno, de acuerdo con el concepto del Fondo Monetario Internacional, ha estimado que para remediar el mal (de balanza de pagos) ... no existe otro recurso sino establecer impuestos sobre las operaciones de cambio exterior (impuesto de giros) con lo cual se obtendría con las importaciones, un medio de allegar recursos al Fisco Nacional, evitando así en lo posible, la necesidad de recurrir al crédito del Instituto Emisor"

202

/.

El impuesto sobre giros de divisas al exterior (adoptado mediante el decreto 1952 del 48, y que variaba entre el 10 y el 26% de acuerdo con el grupo de mercancías que afectara) fue una negociación entre el FMI que quería la devaluación y el gobierno que quería aumento de aranceles. La medida fue complementada con la expedición de certificados de cambio (decreto 1949 de junio de 1948) que se entregaban por determinadas exportaciones (diferentes de las principales como café y banano), los cuales eran libremente comerciables, lo que les permitía adquirir un valor por encima de la tasa oficial.

El impuesto de giros suscitó variadas reacciones. Las autoridades estadinenses consideraron que era una violación del Convenio Comercial porque en la práctica el impuesto era una sobretasa aduanera

203

/.

Internamente dicha medida generó malestar porque se consideraba que era una devaluación a las importaciones pero no a las exportaciones, de manera que los cafeteros no se podrían beneficiar con la medida, porque la tasa de cambio a la cual se liquidaba su producto no había aumentado y por tanto tampoco aumentaban los ingresos al productor

204

/.

Ante estas circunstancias se llegó a una negociación en el Congreso, donde debía ser aprobado el Plan Económico que el gobierno presentó a dicha institución a raíz de los sucesos del 9 de abril

205

/. Se acordó

devaluar en 10% la tasa de cambio (medida que se hizo efectiva el 10 de diciembre de 1948, pasando el dólar oficial de 1.75 a 1.95), reducir el impuesto de giros a la mitad, y eliminar la prima cafetera. La eliminación de la prima era exigida por el FMI. El Congreso (donde los cafeteros tenían gran influencia) aceptó la imposición a condición de introducir la devaluación de manera que se compensara por tasa de

202

ibíd., págs. 27-8. Jaramillo, op.cit. pg. 188. 204 Lleras Restrepo, op. cit., Nueva Frontera, Nº 168, febrero 5-11 de 1990. 205 Para tal efecto se había creado una Comisión Interparlamentaria de Política Económica, la cual estaba integrada, entre otros, por Carlos Lleras Restrepo y Augusto Espinoza Valderrama. 203

cambio lo que se perdía con la eliminación del beneficio

206

/. No aceptar la recomendación del FMI

hubiera significado renunciar a los recursos del BM y del banco de exportaciones.

Quedaba pendiente en la agenda del gobierno y de los gremios la elevación de los aranceles, los cuales se habían rezagado con el Convenio Comercial de 1936, en virtud del cual se congelaron las tarifas de 161 posiciones arancelarias, todas importantes en el comercio exterior colombiano. Dicho Convenio se había elaborado tomando como base las tarifas de 1931, las cuales se habían rezagado porque habían sido definidas sobre un valor monetario específico por unidad de peso físico, valor que se depreció considerablemente, perdiendo su efecto proteccionista, como resultado de la inflación doméstica y de la devaluación del peso.

Existía consenso en el interior del país acerca de su reajuste no sólo para mejorar la posición negociadora ante los organismos internacionales, sino para reestablecer los niveles de protección a la industria y para resolver los problemas de balanza de pagos y aumentar los ingresos fiscales (esta percepción no era compartida por el FMI).

El gobierno comenzó gestiones ante el Congreso para lograr la aprobación de un nuevo arancel y ante el gobierno de los EU para lograr la terminación del Convenio de 1936. La terminación la obtuvo el primero de diciembre de 1949 pero la autorización del Congreso no pudo ser lograda por la retirada del liberalismo del gobierno y el cierre de dicha institución (ver capítulo anterior). Ospina Pérez finalmente adoptó el nuevo arancel mediante decreto el 8 de julio de 1950, faltando un mes para que terminara su mandato

207

/.

3.2 Laureano Gómez: Buscando amigos en el más allá

El acuerdo de Unión Nacional de la administración Ospina Pérez (1946-1950), por medio del cual los dos partidos tradicionales compartían el gobierno, fue roto en mayo de 1949 cuando los ministros liberales se retiraron del gobierno. A partir de ese momento los conservadores tuvieron un control hegemónico del aparato estatal.

Los liberales también se abstuvieron de participar en las elecciones presidenciales para el período 1950 1954, lo que permitió que el candidato conservador Laureano Gómez ascendiera al poder en unas 206 207

Lleras Restrepo. Op. Cit., Nueva Frontera N. º 766 (enero 22-28 de 1990) y 768 (febrero 5-11 1990). Jaramillo, op. cit., págs. 332-4 y 359-68.

elecciones donde la oposición liberal no participó por falta de garantías políticas. Laureano Gómez tomó el poder el 7 de agosto de 1950 pero tuvo que dejarlo el 5 de noviembre de 1951, por razones de salud. Le transfirió al poder a Roberto Urdaneta Arbeláez (su ministro de guerra), y cuando intentó retomar las riendas del mando, el 13 de junio de 1953, fue derrocado por el teniente General Gustavo Rojas Pinilla.

Los liberales no participaron en el gobierno de Laureano Gómez, ni en las elecciones parlamentarias que fueron convocadas durante su mandato. El presidente, en un intento de darle legitimidad a su régimen trató de atraer a los liberales garantizando el 15 de mayo de 1951 un cupo de curules en el Congreso para dicho partido en las elecciones que se debían llevar a cabo en septiembre de ese año, pero su táctica no funcionó.

El distanciamiento liberal trajo como consecuencia la ausencia de las delegaciones colombianas en los foros internacionales sobre comercio exterior. Los liberales habían sido protagonistas en tales foros, en especial Carlos Lleras Restrepo.

El nuevo gobierno le dio un giro de 180 grados a la política internacional. Se apartó de la diferencia de criterios que se había presentado con EU en materia de comercio internacional e hizo manifestaciones explícitas de buscar el acercamiento con dicho país. En un almuerzo que le fue ofrecido por la American Society of Colombia, faltando un mes para su posesión, el presidente electo manifestó su respaldo incondicional a los EU y su disposición a favorecer al capital extranjero

208

/.

Laureano Gómez intentó de manera ostensible ganar los afectos de EU. Las autoridades de dicho país lo miraban con recelo debido a su pasado de simpatías con el Eje, la forma poco clara por medio de la cual había ascendido al poder, las continuas denuncias de la oposición liberal sobre violaciones a las garantías políticas, y el hecho evidente de que la fracción por él representaba era la que impulsaba la violencia. En un intento por limpiar tales culpas, el mandatario pretendió aproximarse a los estadinenses haciéndoles muchas concesiones; entre ellas la de ser el único país latinoamericano que envió tropas a Corea para apoyar la política de los EU en esa región.

Había dos razones que en ese momento impulsaban a Laureano Gómez a estrechar las relaciones con EU: compartía en forma auténtica el discurso anticomunista de la administración estadinense, y, necesitaba de un soporte externo que le ayudara a mantener la deteriorada legitimidad de su régimen. Una forma de lograr dicho soporte consistía en adherirse a las recomendaciones de los organismos 208

El Siglo, 1 de julio de 1950.

financieros internacionales que en ese momento reflejaban la política de EU. Su apego a las recetas de tales organismos, que aparecían como entes técnicos especializados en el manejo económico, le permitía desde el punto de vista interno presentar las políticas gubernamentales como producto de la razón, y defensoras del bien común y de los intereses de la Nación. De ahí que el programa económico de su administración fuera presentado por la misión del Banco Mundial -BM-, dirigida por Lauchlin Currie.

La misión enviada por el BM a Colombia fue la primera en su género en el mundo. Su origen se remontaba a julio de 1948 cuando el gobierno colombiano sometió a consideración del organismo multilateral una solicitud de crédito por valor de US$78 millones, la cual se enmarcaba dentro del plan económico adoptado después de los sucesos del 9 de abril. El presidente del BM, John McCloy, arguyó que la solicitud no especificaba los proyectos a financiar, y que no estaba seguro de que el préstamo ayudaría a resolver las necesidades más urgentes del país. El gobierno colombiano sugirió entonces que se enviara una misión con el objeto de que verificara directamente tales necesidades.

3.2.1 La Misión del Banco Mundial

A comienzos de 1949 Lauchlin Currie fue llamado para que dirigiera una misión del BM en Colombia; previamente, el vicepresidente Robert Garner pudo cerciorarse de que el experto, no estaba a favor de la empresa pública en detrimento de la privada. El temor del BM surgía por los nexos que el profesor había tenido con la política del "New Deal" de Roosevelt, la cual estaba siendo fuertemente atacada por los senadores conservadores.

A su vez, el profesor convenció a Garner de elaborar unos términos de referencia amplios, destinados a "formular un programa de desarrollo para elevar el nivel de vida de la gran masa del pueblo colombiano". Garner estuvo de acuerdo con incorporar expertos en salud y educación y en que el profesor trabajara el tema de la administración pública, a pesar que más adelante, el profesor encontraría resistencias dentro del propio BM para el financiamiento de programas en esta área

209

/.

Los primeros miembros de la misión llegaron al país el 10 de julio de 1949; su estadía se extendió hasta el 5 de noviembre del mismo año. Una de las primeras deficultades encontradas fue la ausencia de estadísticas sobre cuentas nacionales y medios de pago, las cuales fue preciso reconstruir. Los resultados de la misión fueron dados a conocer formalmente en el país el 13 de julio de 1950 -un mes antes de la posesión de Laureano Gómez- y se publicaron bajo el título "Bases de un programa de Fomento para 209

Esta parte ha sido tomada de Sandilands, op.cit., págs. 161-163.

Colombia"

210

/. Este documento se constituyó en el Plan de Desarrollo del gobierno entrante.

El informe significaba un enfoque completamente diferente del desarrollo económico, el cual privilegiaba el papel de las fuerzas del mercado en la asignación de los recursos productivos. Dicho enfoque estaba por encima de los intereses económicos domésticos que habían inspirado la política económica hasta entonces.

Por otra parte, las recomendaciones de Currie no entraban en contradicción con el discurso político de Laureano Gómez. Los dos enfoques coincidían en la ausencia de plantear reformas sociales. Sin embargo, diferían en que para el presidente dicha ausencia se justificaba en un discurso político que defendía un orden jerarquizado, basado en una concepción católica,

mientras para

Currie se

fundamentaba en un discurso económico basado en el respeto del orden natural regido por el mercado; las reformas se justificarían para permitir un mejor funcionamiento del mercado, y no para entrabarlo como ocurriría en el caso de introducir reformas sociales.

Para Currie, más que de reformas sociales, el nivel de bienestar de la población (en un pueblo donde el consumo era muy reducido) dependía del nivel de vida, el cual, a su vez, dependía del volumen de la producción. De manera que, antes que reformas sociales, había que promover reformas económicas que permitieran la libre movilidad de los factores productivos (de los cuales el más importante era la mano de obra) para que fueran asignados de manera más eficiente, a través del mercado, y de esta forma aumentar la producción, el nivel de vida de la población y, en consecuencia, su bienestar

211

/.

La diferencia de estas ideologías, producto de dos procesos históricos distintos, hizo que se presentara un divorcio entre la esfera política y la económica. Laureano Gómez aplicó la política económica liberal de Currie (libre juego de las fuerzas del mercado) y sólo se apartó de ella en la medida en que había oposición interna de los gremios en aspectos específicos.

Además, los dos coincidían en que atacar el fenómeno de la inflación era la meta prioritaria en el corto plazo. En 1950 el incremento del costo de la vida era del 20.5%, cifra muy superior a la del año anterior (cuadro Nº1). Para el gobierno el control de la inflación era prioritario, porque dicho fenómeno afectaba profundamente la sensibilidad de la población, como pudo apreciarse con la reacción popular a raíz del 210

."Bases de un Programa de Fomento para Colombia- Informe de una Misión dirigida por Lauchlin Currie y auspiciada por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento en colaboración con el Gobierno de Colombia". Ed. Banco de la República, Segunda Edición, Bogotá -Colombia, 1951. 211 "Bases de un Programa de Fomento...", op.cit., cap. II.

asesinato de Gaitán, cuando la "carestía de la vida" se había convertido en la principal causa del descontento general. El primer encargo formulado por el gobierno a Currie fue la presentación de recomendaciones acerca del control de la inflación.

Finalmente, una razón muy poderosa, que explica la adhesión al modelo económico sustentado por el profesor -razón que por demás está por encima de cualquier afinidad ideológica que se quiera buscar-, era que en ese momento los recursos externos que podría obtener la economía dependían del acatamiento de las recomendaciones del profesor y del BM.

Con base en las recomendaciones de la misión Currie, se hicieron reformas importantes en la política económica en 1951, las cuales apuntaban a darle una mayor preeminencia al mercado: se eliminaron los controles a las importaciones y las restricciones al capital extranjero, se suspendió el control de precios, y se unificó el tipo de cambio permitiendo el mercado libre para las divisas provenientes de exportaciones menores. Estas medidas se combinaron con el fortalecimiento del poder regulador del Banco de la República.

El giro hacia el liberalismo económico también contó con la benevolencia de los gremios, quienes atravesaban por un período de optimismo, causado en gran parte por el ascenso de los precios externos del café. La libra de café en Nueva York había pasado de un promedio de 37.6 ¢ de dólar la libra en 1949 a 53.3 en 1950 (cuadro Nº 1). Todos estaban contentos: los cafeteros, los comerciantes porque se incrementaba el nivel de gasto de la economía, y los industriales porque además se beneficiaban con el aumento de los aranceles aprobado por Ospina Pérez un mes antes de la posesión del nuevo mandatario.

El programa de reformas de Currie estaba acompañado de un ambicioso programa de integración del mercado nacional, consistente en concentrar las inversiones en carreteras de las grandes troncales y en la ampliación del ferrocarril del Valle del Magdalena. El gobierno accedió a suspender la construcción de las pequeñas carreteras y vías férreas con el objeto de concentrar los recursos (que en gran parte provenían del BM) en los grandes proyectos sugeridos por Currie

212

/.

El paquete de medidas estuvo acompañado de una política fiscal restrictiva, pero ello fue el resultado de la recuperación en los ingresos de la Nación como consecuencia de las reformas tributarias introducidas en el gobierno de Ospina, entre las que se destacaban el impuesto a las grandes rentas y el aumento de los aranceles decretado en julio de 1950. El resultado fiscal no fue producto de una política de austeridad en la parte del gasto, como se suele afirmar. Por el contrario, las partidas para inversión en vías (una gran parte financiada con los recursos del BM) y para defensa aumentaron en forma apreciable. El aumento del gasto militar era un reflejo del ascenso de los poderes castrenses ante el recrudecimiento de la violencia en el territorio nacional. Con el objeto de llevar a cabo las recomendaciones de la Misión Currie, el primero de septiembre de 1950 (decreto 2838) el gobierno creó el "Comité de Desarrollo Económico", al cual asistían el ministro de hacienda y el gerente del Banco de la República. El Director del Comité era el profesor Currie, lo que le permitió obtener una gran injerencia en la política económica de la administración.

La decisión de crear dicho Comité estaba tomada de antemano, por insinuación del propio BM. El vicepresidente de dicha institución, Robert Garner, había sugerido que fuera integrado por miembros de los dos partidos tradicionales. Sobre esta base Currie se entrevistó con el director del partido liberal -Carlos Lleras Restrepo- un mes antes de que empezara el nuevo gobierno, y le pidió la participación de su partido en el Comité. La entrevista fue difícil porque el partido liberal se había lanzado a la oposición y no estaba dispuesto a colaborar con un gobierno al que no reconocía como legítimo. Además Lleras Restrepo no compartía las propuestas fundamentales del informe de la misión. A pesar de lo anterior, tres militantes del partido liberal integraron el Comité a título personal

213

/.

La diferencia fundamental de Lleras Restrepo, y en general de los gremios y la élite económica, con las recomendaciones del profesor, era la cuestión agraria (diferencia que a la postre haría que los gobiernos siguientes se apartaran de las recomendaciones del profesor; solamente en 1970, durante el gobierno de

212 213

Sandilands, op.cit., pgs. 194-5. Ibid. pgs. 169-70.

Misael Pastrana Borrero, serán retomadas)

214

/.

Currie proponía desplazar la población rural hacia las ciudades. En su diagnóstico, el problema principal de la economía colombiana estaba en que la mayoría de la población (el 70%), se hallaba concentrada en el campo donde la productividad del trabajo era muy baja. Con base en este diagnóstico la principal recomendación de su Programa era: "En general, la amplia pauta de desarrollo que se propone aquí, requiere que una menor proporción de la población esté vinculada a las labores agrícolas (donde la productividad es muy baja) y una mayor proporción vaya a los sectores urbanos (donde la productividad es más alta). El rápido incremento de la mano de obra disponible para propósitos distintos de la agricultura lo absorberán, la industria, la construcción de viviendas y otras construcciones requeridas para la expansión de los servicios públicos (energía eléctrica, agua, alcantarillado, hospitales, escuelas, calles, etc.) y los establecimientos comerciales e industriales"

215

/.

Currie iba más lejos. Propuso un impuesto a la utilización inadecuada de la tierra. Impuesto que sería mayor para las tierras mejores por su calidad o ubicación, el cual debía estar precedido por un revalúo de los predios a su valor comercial. Como el impuesto era una tarifa sobre el valor del predio (por ejemplo 4 por mil) ello promovería el uso intensivo de la tierra, desestimulando su uso extensivo. El profesor señalaba que en Colombia se hacía un uso irracional del suelo: las mejores tierras (planas, mecanizables y próximas a los centros urbanos) se les estaba dando una utilización inadecuada porque se destinaban a la ganadería extensiva, mientras que la tierra de ladera, que era menos apta para cultivar, se destinaba a la agricultura.

La propuesta era osada y no tuvo acogida dentro del gobierno, y mucho menos en el gremio de los agricultores. El gobierno adoptó una política de silencio -que en el fondo significaba su no aceptación- y dejó que circulara la propuesta del profesor de tal forma que recibiera la oposición de los gremios y de los sectores políticos. Laureano Gómez no se atrevió a contradecir públicamente las recomendaciones de la misión del BM porque no quería deteriorar su posición frente a la comunidad internacional.

El gremio que más se manifestó en contra fue la Sociedad de Agricultores de Colombia -SAC-. La SAC desplegó una gran actividad contra las propuestas del profesor de gravar el mal uso de la tierra, a las que

214

Además, desde el punto de vista académico, habría una diferencia entre Currie y Lleras Restrepo. Currie concebía el atraso económico del país como un problema de grado de desarrollo, de donde se concluía que se trataba de aplicar las reglas del mercado invocadas -en el período de la posguerra- por los países industrializados para las naciones de menor desarrollo. Lleras Restrepo se había opuesto en la Conferencia de La Habana a esta concepción. 215 ibíd... pg. 411.

calificó de tinte socialista, persecución a los agricultores y técnicamente muy difíciles de llevar a cabo 216

/.

Además, en ese entonces no había ambiente político favorable para una propuesta de esa naturaleza, y menos para estimular la migración de los campesinos a las ciudades. Esas propuestas no sólo significaban atentar contra los privilegios de la clase que sustentaba su riqueza en la tierra (la cual aceptaba reformas en la medida en que fueran necesarias para atar al campesino al campo), sino que además despertaba el temor de las élites de los dos partidos, quienes no querían ver repetido el fenómeno gaitanista -que escapaba a su control- cuya base social eran los sectores urbanos desarraigados surgidos de la migración campesina.

Finalmente el profesor, a través del Comité de Desarrollo Económico que se había creado para estudiar el informe de la misión, tuvo que moderar su posición en la cuestión agraria, por razones políticas. Sin embargo no dejó de señalar que era necesario atacar el sistema según el cual (en palabras del Comité en junio de 1951) "la mayor parte de las tierras utilizables están dedicadas a la ganadería extensiva y pertenecen en general a propietarios que las han adquirido con el carácter de inversión y que viven en las ciudades o en exterior, esperando que el desarrollo natural del país y los esfuerzos del Estado determinen su valorización (...) El sistema antieconómico de comprar tierras con criterio de inversión seguirá siendo uno de los obstáculos más serios para el desarrollo normal de la agricultura colombiana, porque impide a las personas aptas para trabajar en la agricultura vincularse a la tierra, por su escasez o por los precios excesivos de adquisición o arrendamiento"

217

/.

Lo que buscaba el profesor era la modernización del agro a través de instrumentos fiscales. Posteriormente se insistirá en estos mecanismos por parte del BM y de sectores empresariales no ligados al poder terrateniente.

Otro punto de fricción con las recomendaciones de Currie fue el relativo a la creación de la siderúrgica de Paz del Río, ubicada en el Departamento de Boyacá. La decisión de la creación de la siderúrgica se había tomado desde el segundo gobierno de Alfonso López Pumarejo, cuando el país atravesaba una aguda escasez de hierro y acero como consecuencia de la guerra mundial. Se consideraba que el proyecto era estratégico para la modernización el país. El proyecto recibió un gran impulso durante el gobierno de Ospina Pérez quien promovió su constitución formal mediante la ley 45 de 1947, para lo cual destinó una 216 217

Bejarano, "Economía y Poder...", op.cit., cap.5 sección 3. Comité de Desarrollo Económico, "Informe Final", op.cit., pg. 114.

sobretasa del impuesto a la renta (decreto 4051 de 1949)

218

/.

Currie se opuso frontalmente al proyecto de Paz del Río (y en esto reflejaba la posición institucional del BM), a pesar de su popularidad en los círculos oficiales y entre los gremios. La oposición del proyecto venía desde los EU, país que contaba en ese momento con una sobreproducción de acero (como resultado de la capacidad instalada durante la guerra) y temía que las exportaciones hacia Colombia peligraran por las barreras proteccionistas destinadas a favorecer a Paz del Río

219

/.

Currie, a través del Comité de Desarrollo Económico que él dirigía, envío al gobierno un memorando el 14 de diciembre de 1950 oponiéndose al proyecto (allí se incluía una constancia de Juan Pablo Ortega quien no compartía esa opinión)

220

/. Sin embargo, a los pocos días, cuando el Comité entró en el receso

de navidad, el gobierno llevó a cabo los planes tendientes a la continuación de la siderúrgica con recursos internos, provenientes de los contribuyentes, y con costosos créditos de corto plazo provenientes de entidades francesas.

El desconocimiento por parte del Gobierno de las recomendaciones de Currie en el tema de Paz del Río constituyó un serio revés para el Comité, y particularmente para el profesor quien habría de sufrir otro golpe al poco tiempo: A comienzos de 1951 el BM concedió un préstamo para el financiamiento del plan vial cuando el profesor esperaba que esta operación se sujetara al financiamiento global del programa. El hecho de que el BM no condicionara la financiación a la aprobación total del programa le quitaba mucho piso a las gestiones del profesor

221

/.

Una vez pasados los dos tragos amargos -Paz del Río y el préstamo para el plan vial- el profesor se apuró para insistir en las reformas económicas y especialmente en la devaluación, solicitando incluso

218

Jaramillo Ocampo, op.cit., cap. vii. Randall, op.cit., pgs. 236-7. 220 Comité ..., op.cit., cap. 10. 221 Sandilands, op.cit., pg. 174. Un segundo incidente, que fue más significativo y que a la postre determinó un rompimiento entre el profesor y el Banco, fue el relacionado con el acueducto de Barranquilla. En Octubre de 1952 el profesor se encargó de un estudio urbano para Barranquilla y concluyó que el requisito previo para su desarrollo era la ampliación del acueducto de dicha ciudad. Sin embargo el Banco Mundial se negó a financiar la obra porque la consideraba (en ese entonces) demasiado social para calificar como préstamo del Banco. Este punto fue motivo de un agrio enfrentamiento con Albert Waterston (del Banco) en abril de 1953 (Sandilandes, pg. 179). Ya en 1951 Robert Garner -vicepresidente de la institución- le había manifestado a Currie que "no podemos ocuparnos en cosas como educación y salud ¡somos un banco!" (Sandilands, pg. 162). Desde entonces, y hasta el gobierno de Misael Pastrana Borrero en 1970, prácticamente desaparece la influencia del profesor en la determinación de la política económica colombiana. 219

expresamente el aval del FMI y del BM para no dejar caer el prestigio y el ánimo interno del Comité

222

/.

Antes de entrar en las reformas, se presentará rápidamente el manejo de la coyuntura inflacionaria de 1950, con el fin de guardar el orden cronológico de los acontecimientos.

3.2.2 El control de la inflación

En 1950, primer año de gobierno de Laureano Gómez, los precios aumentaron el 20.5%, lo que significaba una aceleración del proceso inflacionario. El año anterior los precios habían aumentado 6.7% (cuadro Nº1). Para el presidente el control de la inflación era prioritario porque dicho fenómeno afectaba profundamente la sensibilidad de la población.

En este campo el jefe del Estado solicitó la asesoría del profesor Currie, quien recomendó atacar la inflación controlando la expansión de los medios de pago, en lo que se refería a los préstamos que los bancos comerciales hacían al público (la expansión secundaria del dinero). Para ello el profesor señalaba que era necesaria una reforma del Banco de la República con el objeto de aumentar el poder de control de la banca central sobre las variables monetarias

223

/. La reforma se hizo efectiva en abril de 1951

224

/.

Mientras ella se llevaba a cabo, el control al crédito bancario se estableció a través de un "Pacto de Caballeros" por medio del cual los bancos se comprometieron a no sobrepasar el nivel de préstamos existente a septiembre 30 de 1950, promesa que fue cumplida al pie de la letra. A la reducción del crédito bancario, se unieron el superávit fiscal de 1950 y el leve déficit de 1951; todo lo cual trajo como 222

Este pasaje es contado por el propio Currie en el artículo "Un episodio olvidado en historia económica colombiana: La devaluación de 1951", el cual fue publicado en la revista Estrategia Económica y Financiera de junio de 1980 (Bogotá). 223 / "Bases de un Programa...", op.cit., caps. xiv y xxvii También se puede consultar el informe del Comité de Desarrollo Económico "Inflación y Estabilidad Económica" del 13 de octubre de 1950, del cual era consejero y secretario técnico Currie (y en la práctica su director); dicho informe se halla reproducido en la publicación elaborada por dicho Comité "Informe Final, septiembre 1950 - agosto 1951", reproducida por el Departamento Nacional de Planeación en 1989. 224 La inflación en 1950 se originó en la evolución del sector externo, y en el crecimiento del crédito del emisor a los bancos comerciales especialmente en los primeros meses del año que correspondieron a la administración Ospina Pérez. Dicha administración había buscado canalizar fondos hacia la inversión privada a través del sistema bancario, aunque a la postre una gran parte de tales recursos se destinó a la especulación. En el cuadro Nº2 se puede apreciar como en 1950 la variación de la base monetaria estuvo originada en 69% en las reservas internacionales y el 31% en el crédito doméstico, el cual se dirigió en su totalidad al sector privado, especialmente a bancos comerciales. El crédito del emisor al gobierno fue negativo ante la eliminación del déficit fiscal como resultado del fortalecimiento de los ingresos de la nación.

resultado un crédito negativo del emisor hacia al gobierno, lo cual fue suficiente para producir una reducción de la base monetaria.

La reducción de la base produjo una caída de la Oferta Monetaria del 5.4% en términos reales en 1951 (ver cuadros Nº2 y 3). Esta caída tuvo como consecuencia una reducción abrupta de la demanda agregada que afectó de manera negativa el crecimiento económico, reflejado en una disminución en el PIB per cápita del 0.1%

225

/.

Esta situación suscitó la protesta de los gremios porque se estaba perjudicando la buena marcha de los negocios. Solicitaron una flexibilización de la política monetaria, y el restablecimiento de líneas de fomento para el apoyo de la actividad empresarial.

La anterior situación precipitó la renuncia del ministro de hacienda. El 21 de febrero de 1951 fue sustituido por Antonio Álvarez Restrepo, quien inmediatamente se puso en la tarea de introducir las reformas recomendadas por Currie (en la misión del BM) aunque con el cuidado de establecer líneas de crédito del fomento a la actividad privada, con el objeto de aliviar la situación de iliquidez extrema por la que atravesaba la economía.

225

Meisel Roca, Adolfo. "El Banco de la República, 1946-1954 y la Reforma de 1951", págs. 419-23. En "El Banco de la República - antecedes, evolución y estructura", Banco de la República, Bogotá, 1990.

3.2.3 La devaluación

Al mes de posesionado Álvarez Restrepo (el 20 de marzo) se liberaron el régimen de cambios internacionales y las importaciones, y se devaluó el peso respecto al dólar en 28%. El 8 de abril se eliminó el control de precios. El 3 de agosto se le dio libertad de entrada y salida al capital extranjero, al que se le autorizó hacer la remisión de utilidades sin ningún límite.

Antes de la adopción de las medidas sobre el régimen cambiario, las divisas se repartían por cupos, lo que desató un tráfico de influencias muy corrupto, hasta el punto que el jefe de Control de Cambios fue asesinado. El acceso a las divisas oficiales, que estaban sobrevaluadas, era una fuente de rápido enriquecimiento, porque la tasa de cambio en el mercado libre se cotizaba por más del doble. La tasa de cambio se había sobrevaluado, ya que el efecto de la devaluación de 1948 había sido transitorio, como resultado de la inflación interna. Por ejemplo, durante 1950 el tipo de cambio se revaluó en 14%.

Para resolver la situación se devaluó la divisa de 1.95 (pesos por dólar) a 2.50. En términos reales la divisa se devaluó en la cuarta parte, si se tiene en cuenta la evolución negativa de los precios internos en 1951. La devaluación permitió liberar las importaciones, eliminando el sistema de los cupos y las licencias de importaciones, aunque se mantuvo una lista de prohibida importación de algunas mercancías que se consideraron superfluas.

Sin embargo la devaluación estuvo acompañada de la eliminación de la prima cafetera, tal como lo había exigido el FMI desde finales de la administración Ospina, (según se comentó en la primera parte del presente capítulo). Además, a los cafeteros sólo se les compraba el 25% de las divisas a la nueva tasa de cambio, y el resto al valor anterior de 1.95. Si bien los cafeteros se beneficiaban de la devaluación en general, estaban recibiendo un trato discriminatorio que anulaba los beneficios que pudieran recibir, tratamiento que resultaba extraño si se tiene en cuenta que el ministro de hacienda era un cafetero reconocido. Las presiones cafeteras llevaron a que en octubre de 1951 se elevara al 40% el porcentajes de divisas que se compraban a $2.50

226

/.

Sin embargo el tratamiento a los cafeteros fue más benévolo de lo que Currie y el FMI querían

227

/. El

profesor, a través del Comité de Desarrollo Económico, había recomendado el 15 de febrero -un mes antes de la devaluación- que el 30% de los ingresos que se recibieran por el diferencial cambiario -producto de comprar más baratas las divisas cafeteras y luego venderlas a la tasa oficial- se retornara a los cafeteros

228

/. El gobierno finalmente decidió que la totalidad se trasladara al gremio para fortalecer

las finanzas del Fondo Nacional del Café y la compra de acciones de la Caja Agraria por parte de la Federación de Cafeteros una vez se financiara el mayor costo de las obligaciones del gobierno

229

/.

La devaluación no fue una iniciativa del gobierno. El presidente no quería comprometerse en esa política, porque temía un efecto inflacionario que él quería evitar a toda costa y no estuvo muy convencido de su beneficio. Sin embargo, cuando el tema se había presentado por Currie al Comité de Desarrollo Económico, el ministro de hacienda -quien asistía al Comité con el gerente del Banco de la República- inmediatamente hizo que el Banco Central suspendiera las negociaciones en divisas creando la "crisis" cambiaria y la necesidad de que se adoptara alguna medida. De manera que ante este hecho cumplido Laureano Gómez simplemente pidió que la nueva tasa de cambio no fuera de 2.75, como pedía Currie, sino de 2.50

230

/.

3.2.4 La Reforma del Banco de la Republica

226

López Mejía, Alejandro "Las minidevaluaciones en Colombia: un largo período de búsqueda de una tasa de cambio libre pero intervenida". Trabajo presentado en el Simposio para conmemorar el vigésimo aniversario del Estatuto de Cambios internacionales y de Comercio Exterior, llevado a cabo en Bogotá en junio 15-16 de 1987. 227 Currie consultó a Walter Robichek del FMI, de acuerdo con el relato que él mismo hace en "Un episodio olvidado...", op.cit. 228 Comité... "Informe Final", op.cit. págs. 44-50. 229 Álvarez Restrepo, Antonio. "Memoria de Hacienda 1951". págs. 36-8. 230 Currie, "Un episodio...", op.cit.

Después de la modificación del régimen cambiario se pasó a la reforma del Banco de la República, la cual se llevó a cabo a través del decreto 756 del 5 de abril de 1951. La reforma había sido solicitada por Currie en el informe de la misión y a través del Comité de Desarrollo Económico. El gobierno anterior había contratado de antemano dos asesores estadinenses (David Grove y Gerard Alderd) para que estudiaran el régimen del Banco Central, ya que el contrato que regía su administración vencía a finales de 1951

231

/.

Había consenso en que se debía fortalecer la función reguladora del Banco Central sobre las variables monetarias. Esta necesidad se había hecho manifiesta en el llamado "Pacto de Caballeros" de septiembre de 1950, a través del cual se aplicó una política de limitación del crédito bancario. La necesidad de llevar a cabo dicha política a través de un pacto demostraba la ausencia de instrumentos para llevar a cabo el control monetario.

Sin embargo, las diferencias residían en quién debería tener el control del Banco, lo que quería decir al servicio de quién estaría el manejo de la autoridad monetaria. La Junta Directiva del Banco en ese momento estaba compuesta por nueve miembros, de los cuales 3 eran del gobierno y 6 del sector privado 232

/.

Currie y Grove eran partidarios de que el control pasara completamente a manos del gobierno. Decía Currie "la dirección de la política del banco central es patrimonio público y por lo tanto, debe estar determinada por los intereses públicos. El poder de crear o destruir moneda ha sido siempre prerrogativa del soberano"

233

/.

Currie era más estricto que Grove y no consideraba la posibilidad de que el Banco incluyera la función de canalizar crédito hacia el fomento económico. Pero por otro lado los gremios lo pedían a gritos, porque la economía se resentía por la caída de la liquidez monetaria como resultado del "Pacto de Caballeros". Estas opiniones eran recogidas por Augusto Espinosa Valderrama: "las gentes de negocios 231

Jaramillo Ocampo, op.cit., pg. 354. La Junta vigente en ese momento había sido establecida por la ley 46 de 1933 de la siguiente manera (citando a Augusto Espinosa Valderrama): "tres por el Gobierno; dos por los bancos nacionales; uno por los bancos extranjeros; uno por los accionistas particulares; uno por las Cámaras de Comercio y Sociedades de Agricultores; y uno por la Federación Nacional de Cafeteros". Ver el artículo de Espinosa "Modificaciones al Banco de la República", incluido en la publicación El Financiero de octubre de 1951. Este artículo se encuentra reproducido en la publicación del mismo autor "Escritos Políticos y Económicos", tomo 1, págs. 301-11 (Contraloría General de la República, 1ªed, 1986, Bogotá). 233 Currie, "Bases...", op.cit., pg. 664. 232

y de empresa, ilusionadas con un nuevo y vigoroso impulso de las operaciones comerciales, se muestran desconcertadas por lo que consideran una peligrosa parálisis de nuestro organismo financiero. Y vuelven a oírse comentarios aungustios a propósito de la restricción de crédito (...) Es de esperar que se aproveche la reforma del estatuto de nuestro banco central, anunciada como inminente, para reemplazar el espíritu kemmeriano que lo preside... Sin una política distinta para los redescuentos, con franca tendencia hacia el fomento de la producción ... no saldríamos del aspecto teórico y convencional del asunto"

234

/.

Ante estas presiones la reforma combinó los diferentes intereses. Le dio al Banco Central los instrumentos requeridos para el control monetario, creó líneas de crédito para el financiamiento del fomento y enfatizó el control del gobierno sobre el Banco al señalar que dos de los delegados del sector privado fueran escogidos por el gobierno de candidatos enviados por los gremios. De todas formas los gremios continuaron con un amplio poder en la Junta. De 9 puestos poseían 6, aunque de ellos, 2 debían contar con la aprobación del gobierno y 1 (el gerente de la Federación de cafeteros) era un funcionario que debía tener el respaldo del ejecutivo.

Respecto a los instrumentos dados al Banco se pueden mencionar: fijar los cupos de crédito a los bancos, las tasas de interés y el encaje legal de los bancos y cajas de ahorros. A su vez, con el propósito de crear líneas de crédito para el fomento económico, se le autorizó fijar cupos extraordinarios de descuento para determinadas actividades económicas para lo cual también podía asignar tasas de interés especiales

235

/.

Además de la reforma del Banco y de la liberación del régimen cambiario, la otra reforma económica importante consistió en los beneficios otorgados al capital extranjero. Mediante el decreto 1625 del 3 de agosto de 1951 se permitió la libre importación de capital extranjero en dinero o en equipo, se dio libertad para reexportarlo y para hacer la remesa de utilidades, y se permitió declarar las utilidades no distribuidas como capital importado

236

/.

3.2.5 Los beneficios al capital extranjero

Como se recordará, los beneficios al capital extranjero habían sido solicitados por los EU a los países latinoamericanos en las Conferencias internacionales llevadas a cabo después de la terminación de la 234

Artículo publicado por Augusto Espinosa Valderrama en el periódico El Tiempo el 6 de abril de 1951. La reforma del Banco de la República se hizo el 5 de abril pero es evidente que no podía ser conocida por Espinosa cuando escribió el artículo mencionado, porque debió ser necesariamente escrito con anterioridad a su fecha de publicación. 235 La reforma del Banco de la República está descrita en el artículo de Adolfo Meisel Roca, op.cit. Véase también la memoria del ministro de hacienda de 1951, págs. 81 a 108. 236 Memoria de Hacienda de 1951 pg. 147-52.

segunda guerra mundial. Los EU insistían en que los países latinoamericanos, para incentivar la entrada de capitales a sus economías, deberían promover la inversión extranjera. La solicitud de favorecer el capital extranjero había sido reiterada por Currie en el informe de la misión, y a través del Comité de Desarrollo Económico en un memorando del 21 de febrero de 1951

237

/.

En las negociaciones celebradas sobre el tema entre 1945 y 1950, el gobierno colombiano había solicitado como condición a una política de beneficios al capital extranjero, la eliminación de la doble tributación lo que significaba que sólo se cobrarían impuestos donde la empresa realizara sus negocios. Esto quería decir, por ejemplo, que en los EU no se podrían cobrar impuestos a las empresas originarias de dicho país por sus negocios realizados en Colombia, porque tales impuestos serían cobrados en el último país.

Sin embargo el jefe de Estado se olvidó de la solicitud colombiana y les dio un tratamiento preferencial a dicho capital, tal como se expuso atrás. Además, en un tratado de Amistad y Comercio que fue firmado en 1951 se le dio seguridad a las multinacionales estadinenses sobre cualquier peligro de expropiación. A cambio, Colombia recibió garantías del Departamento de Estado de los EU de sostener los precios y la cuota de café colombiano en el mercado estadinense

238

/.

En resumen se adoptó una política económica más liberal: se eliminaron las restricciones al capital extranjero, se liberaron las importaciones y el régimen cambiario, y se suspendió el control de precios. Estas medidas fueron complementadas con el fortalecimiento del control monetario por parte del Banco de la República, otorgándole además a dicha entidad la capacidad de canalizar recursos para el fomento económico. Todas estas reformas estuvieron acompañadas de una hacienda pública equilibrada, principalmente por el buen comportamiento de sus ingresos corrientes.

3.2.6 Gasto Público: Vías y Seguridad

El fortalecimiento de los ingresos públicos era el resultado de las reformas tributarias y el aumento de los aranceles adoptados por el gobierno anterior. Como se recordará, el gobierno de Ospina Pérez había llevado a cabo una reforma tributaria después de los acontecimientos del 9 de abril de 1948. Se había aumentado el impuesto a la renta, incluso a pesar de que antes Mariano Ospina había manifestado que 237

Comité... "Informe Final", op.cit., págs. 51-5. Sáenz Rovner, Eduardo. "Industriales, Proteccionismo y Política en Colombia: intereses, conflictos y violencia". Ed. Universidad de los Andes, Facultad de Administración. Serie de Historia del Desarrollo Empresarial, Nº 13. 1989, Bogotá. Págs. 28-9. 238

ese no era su propósito porque consideraba que los tributos que recaían sobre los negocios eran muy altos. Pero no tenía presentación aumentar los impuestos indirectos -que recaían sobre el consumo de la población- después de la conmoción civil por la que había atravesado el país (ver capítulo anterior). Por otra parte, los impuestos a las importaciones fueron aumentados significativamente en junio de 1950 (mes y medio antes de que se posesionara Laureano Gómez).

Estas reformas permitieron que los ingresos corrientes crecieran en términos reales el 18.2% promedio anual entre 1948 y 1951, y el 13.2% si se toman las cifras hasta 1953 (cuadro Nº4). Este dinamismo de los ingresos, unido a los recursos del crédito externo, provenientes del BM y del Banco de Exportaciones de EU, permitió acometer un plan de inversiones públicas ambicioso. cuya definición dependió del profesor Currie y del BM.

Otro gasto que aumentó significativamente fue el relacionado con la seguridad interna (ministerios de defensa y justicia, y departamento administrativo de seguridad), hasta el punto que este rubro en 1952 representaba 30% del Presupuesto Nacional. El aumento del gasto en seguridad venía desde la administración de Ospina Pérez, como resultado del recrudecimiento de la violencia lo que a su vez estuvo aparejado por una mayor injerencia de los militares en los asuntos públicos. Por ejemplo, el gasto militar pasó (en pesos de 1958) de $95 millones en 1946 a 158 en 1949 (un año después del 9 de abril), y a 363 en el 1953 (último año de gobierno de Laureano Gómez y primero de Rojas Pinilla) (cuadro Nº5).

El incremento de los gastos en seguridad se justificaba ante la opinión pública como medida de apaciguamiento de los problemas de orden público por los que atravesaba el país. Por su parte los gremios veían con buenos ojos el fortalecimiento de la autoridad en el régimen de Laureanista, la cual se apalancaba en los aparatos represivos. Consideraban que ese era el mejor camino para la pacificación del campo; sin embargo, el resultado final fue todo lo contrario.

El fortalecimiento del poder castrense bajo el gobierno de Laureano Gómez no fue obstáculo para que los 3 ministerios que estaban en manos de los militares durante el gobierno de Ospina Pérez, fueran retornados a civiles. En el país no existía tradición de injerencia de los militares en los cargos del ejecutivo. Además, en ese momento el ejército no dejaba de ser una fuerza modesta desde el punto de vista político. Sus cuadros dirigentes provenían de las clases medias, y todavía estaban subordinados al orden elitista del poder. Después de los sucesos del 9 de abril, el régimen conservador había promovido la depuración de militares liberales para reemplazarlos por conservadores. Sin embargo, desde antes de esa fecha, la mayoría de los uniformados era liberal porque el gobierno de López Pumarejo había propiciado su ascenso, de forma que todavía una gran parte del cuerpo castrense (excluida la policía) era liberal.

El fortalecimiento del aparato militar, de un lado, y la generalización de la violencia en el campo, del otro, son manifestaciones de un régimen que tenía minada su legitimidad. Sin embargo esa violencia era ejercida contra sectores populares difusos que no tenían claramente definida una conformación de clase. En los sectores rurales la violencia había adquirido un alto grado de politización, en el cual las causas originarias por la posesión de la tierra de las décadas veinte y treinta se habían diluido en el sectarismo político.

El régimen estaba comprometido con la violencia, ya que los intermediarios locales de los políticos conservadores que controlaban la administración pública dirigían la policía (denominada Chulavita) la cual estaba al servicio de los pájaros (bandoleros al mando de los conservadores y de los terratenientes),

lo que llevó a que en la generalidad la violencia terminara siendo una persecución política de la policía contra los liberales.

En este contexto la violencia rural tenía múltiples manifestaciones y motivaciones, además de las políticas, las cuales diferían en distintas regiones. Por ejemplo: la transición hacia a la agricultura moderna en el Valle del Magdalena y en el Tolima; la repartición del excedente cafetero en las zonas de colonización antioqueña y la disolución del latifundio y el repliegue de grandes propietarios en algunas regiones, o el caso contrario: el fortalecimiento del poder terrateniente mediante el desalojo de colonos sin títulos de propiedad

239

/.

El móvil político de la violencia, el cual se entrelazaba con su utilización para el usufructo de intereses económicos inmediatos, llevó a que el fenómeno evolucionara en dos ramas. Una fue el bandolerismo, en el cual la violencia era ejercida con fines económicos, y se convirtió en un medio de subsistencia para las bandas que deambulaban por los campos colombianos. La otra rama fue la guerrilla política, donde la violencia era practicada por (y contra) grupos que tenían una inspiración comunista o liberal. Los voceros de estos últimos se reunieron en 1952 en Boyacá, en la Conferencia Nacional Guerrillera, donde se aprobó una plataforma que vinculaba la lucha con la reforma agraria y con la creación de gobiernos

239

Pécaut, "Orden y Violencia...", op.cit., tomo 2, págs. 548-59.

populares en las zonas controladas por los guerrilleros.

En cuanto a los sectores urbanos existía un gran descontento que se concentraba en vastos grupos de marginados que tenían un origen y cultura campesinos. Eran grupos humanos desarraigados y en transición hacia un proceso de urbanización, los cuales se concentraban en actividades no formales del sector servicios. Los grupos que se pudieran calificar como obreros eran reducidos, y su importancia política había disminuido después de la segunda administración López Pumarejo.

De todas formas el fenómeno llamado violencia -que llevaba la connotación de responsabilizar a las masas de sus secuelas- llevó a un incremento del gasto militar y a una preponderancia del elemento castrense, que desembocó en la dictadura del General Rojas Pinilla.

Continuando con los gastos públicos, otro rubro del Presupuesto Nacional que tuvo un crecimiento importante, junto con el relacionado con la seguridad interna, fue el de las inversiones públicas. Su crecimiento estaba vinculado al financiamiento internacional, el cual se expresaba a través de las recomendaciones de la misión del BM dirigida por el profesor Lauchlin Currie.

El profesor, en el informe de la misión, había propuesto que las inversiones públicas se concentraran en cuatro áreas, que de acuerdo a su orden de importancia eran: transporte (vías), servicios públicos (especialmente energía eléctrica), edificación y agricultura. Para entender el énfasis que le daba a cada una de estas áreas, puede verse el cuadro Nº 6, donde se presenta el monto de las inversiones públicas que la misión consideraba que se debían adelantar en cada una de estas áreas para el lapso 1951 - 1955.

Para Currie el transporte era vital para el desarrollo del mercado interno, lo que a la postre promovería un aumento en la productividad (de la cual -en su concepción- dependía el bienestar). La trascendencia de los servicios públicos estribaba en su importancia para el mejoramiento del nivel de vida de la población. Dentro de los servicios proponía dedicar casi la mitad de los recursos a energía eléctrica, pues consideraba que, además, "La energía eléctrica es quizá el elemento más importante en desarrollo económico moderno. Suministra la principal fuerza motriz a la industria; el alumbrado para casas y fábricas; la fuerza para bombas y sistemas urbanos de distribución de agua, y oportunidades para la educación y la diversión colectivas por medio del cinematógrafo y radio"

240

/.

Estas recomendaciones fueron llevadas al Comité de Desarrollo Económico en su primera reunión, la 240

Currie, "Bases de un Programa...", op.cit. pg. 595.

cual se realizó el 28 de septiembre de 1950. Allí el profesor sugirió concentrar las inversiones del área del transporte en las carreteras troncales y acometer el Ferrocarril del Valle del Magdalena, para lo cual había que suspender las inversiones en curso diferentes a tales proyectos. El ministro de obras -Jorge Leyva- inmediatamente puso en práctica las recomendaciones a pesar de que las obras que se suspendían se originaban en la presión de los políticos y terratenientes locales.

El hecho de que se le hubiera dado preeminencia a las recomendaciones del profesor (o a las condicionalidades del BM, que financiaba los proyectos) permitió el desarrollo de la integración del mercado interno, lo que aceleró en gran medida el proceso de modernización de la economía. De lo contrario los mercados regionales continuarían fragmentados, lo que habría permitido la supervivencia de modos de producción tradicionales.

El financiamiento del BM a tales proyectos estuvo condicionado a la privatización de los ferrocarriles nacionales

241

/ y a la eliminación del monopolio de Avianca en el transporte aéreo. Este último punto

produjo un intenso enfrentamiento al interior del Comité ya que un alto funcionario de la aerolínea -Juan Pablo Ortega- hacía parte de dicho organismo. Pero el Comité terminó apoyando la propuesta

241

242

/.

Ver las declaraciones del doctor Martín del Corral, gobernador por Colombia en el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, dadas en la Conferencia Conjunta de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, la cual se llevó a cabo en Washington D.C. del 9 al 12 de septiembre de 1953. Estas declaraciones se hallan reproducidas en la Revista del Banco de la República del 20 de septiembre de 1953 págs. 972-3. 242 Sandilands, op.cit., pg. 174. Currie había señalado la necesidad de eliminar el monopolio que tenía Avianca desde el informe de la misión. Esto está recogido en los capítulos viii y xxi del informe.

En el recuadro Nº 1 se presenta información sobre algunos proyectos de inversión importantes. Como se puede apreciar, allí se destinaron recursos significativos para el financiamiento de carreteras troncales, el Ferrocarril del Magdalena y obras relacionadas con la generación de energía eléctrica. Respecto a la parte eléctrica se debe recordar que en la mayoría de los casos se trataba de la continuación de los proyectos iniciados por la administración Ospina, la cual le había dado énfasis al sector.

El aumento del gasto público era posible por el buen comportamiento de los ingresos y por la disponibilidad de financiamiento externo. El buen dinamismo de los ingresos en 1950 y 1951 permitió la existencia de superávit fiscal en el primer año y un déficit pequeño en el segundo. Pero para 1952 el crédito externo se convirtió en la fuente más dinámica de financiamiento del gasto (cuadro Nº7).

La abundancia de recursos fiscales era tal que el gobierno de Laureano se dio el lujo de rebajar algunos tributos. El 8 de junio de 1951 se declararon exentas de tributos las viviendas para las clases obreras y el 13 de septiembre se suprimieron 11 impuestos sobre el consumo con el objeto de contribuir a rebajar el costo de la vida. Entre los impuestos suprimidos se pueden mencionar los de la gasolina, llantas, teléfonos, y exhibición de películas

243

/.

En general durante el gobierno no se presentaron modificaciones importantes en materia tributaria. Las reformas ya se habían llevado a cabo al finalizar el gobierno anterior.

En la segunda mitad de la administración, es decir, durante el mandato de Roberto Urdaneta Arbeláez quien asumió el mando el 5 de noviembre de 1951, ya que el presidente titular había caído enfermo, se empiezan a manifestar los signos del deterioro de la estabilidad macroeconómica y política.

3.2.7 Un régimen insostenible

En 1952 la base monetaria aumentó el 21.2%, cifra que estaba muy por encima de las tasas normales. Este resultado fue el efecto combinado de un aumento en las reservas internacionales más el aumento del crédito del Banco de la República a particulares (crédito de fomento). Respecto al crédito, se rompieron las cadenas de finales de 1950 y comienzos de 1951, cuando el crédito fue negativo como resultado del "Pacto de Caballeros". La reforma del Banco en 1951 posibilitó la existencia de dicho crédito (cuadro Nº 8,3) 243

Memoria de hacienda de 1951, págs. 240-2.

La expansión monetaria no alcanzó a tener efectos sobre el índice de precios en 1952 -cuando su crecimiento fue negativo en 2.3%-, pero sí en 1953, cuando los precios comenzaron a incrementarse de nuevo. En dicho año, el sector externo produjo una expansión monetaria mayor porque el precio del café se continuó recuperando, a lo que se sumó un aumento en el volumen exportado.

Para contrarrestar la expansión monetaria se adoptó una tímida política de control, sin incurrir en austeridad del gasto público. La política monetaria fue tímida porque los gremios presionaron al gobierno para que no recurriera de nuevo al traumático ajuste del "Pacto de Caballeros". En consecuencia, el gobierno intentó desacelerar crecimiento de los medios de pago a través del aumento gradual del 12 al 18% del encaje bancario sobre depósitos a la vista.

En la parte fiscal, las erogaciones presupuestarias continuaron en aumento porque existían presiones internas en la administración por incrementar los gastos de seguridad, y presiones externas desde los organismos internacionales, esta vez expresados en el Consejo Nacional de Planificación (creado a finales de 1951 en reemplazo del Comité de Desarrollo Económico) por la ejecución de las obras que eran financiadas con los recursos del BM. En ese año los gastos en seguridad y en inversión aumentaron, en términos reales, el 18.3% y el 39.3% respectivamente (cuadro Nº9).244/

244

“Informe Anual del Consejo Nacional de Planificación- año 1952", parte 2, cap., iv. Edición Facsimilar Departamento Nacional de Planeación - Contraloría General de la República, Bogotá, 1988.

Sin embargo, a medida que avanzaba la administración, y concretamente durante el mandato de Urdaneta Arbeláez, los asuntos económicos pasaron a un segundo nivel de importancia ante la tensión política. La violencia iba en aumento, el partido liberal se hallaba perseguido y se abstenía de participar en cualquier acto de gobierno, y se abría una profunda división al interior del partido conservador.

El enrarecimiento de la atmósfera política se presentaba desde el momento mismo de la elección de Laureano Gómez. Su elección adquirió ribetes de imposición dictatorial: el partido liberal se había retirado de la contienda electoral por falta de garantías y persecución oficial, de manera que el único candidato en la contienda era él, quien quedó elegido exclusivamente con los votos conservadores ante la falta de contrincante.

Desde el momento de su posesión el nuevo mandatario pedía la eliminación de las reformas constitucionales de la república liberal. Quería desmontar el Estado laico y retornar al dominio eclesiástico. Así decía en su discurso de posesión:

"Cuando se borró el nombre de Dios del preámbulo de la Constitución, cuando se adulteraron los sanos principios que regían la sana y benéfica concordia entre las potestades civiles y espirituales, cuando la juventud fue sometida en la universidad y en las escuelas normales a un desembozado magisterio de naturismo y ateísmo, adelantaba un empecinado proceso de desfiguración del alma nacional y destrucción de

nuestra noble Patria libre y cristiana, dándonos en cambio una estructura contrahecha que forzara al pueblo a transitar rencorosos caminos revolucionarios"

245

/.

Inmediatamente el jefe de Estado se embarcó en la tarea de reformar la Constitución y para el efecto convocó una Asamblea Nacional Constituyente. El proyecto debía ser sometido al Congreso de la República para su aprobación, y sólo hasta el 30 de octubre de 1951 (15 meses después de posesionado el presidente) se iniciaron la sesiones (dicha institución había sido cerrada a finales de 1949 por la administración Ospina). La convocatoria para la Constituyente sólo fue sancionada el 9 de diciembre de 1952, con el mandato expreso de que no podía tener funciones legislativas (que seguirían en manos del Congreso), no podía modificar el período en curso del Presidente, del designado y del Congreso, y en el caso de este último sólo podría modificarlo si era para hacer igual el período de la Cámara al del Senado.

El Congreso estaba compuesto exclusivamente por representantes del partido conservador porque el partido liberal se había abstenido de participar en las elecciones, de manera que Laureano no contaba con una oposición ideológica importante en las cámaras, aunque ello no quería decir que no existieran síntomas de división en el interior del conservatismo, originados en los apetitos electorales.

245

Gómez, Laureano. "Obras Selectas", segunda parte, Colección "Pensadores políticos colombianos", Cámara de Representantes, Bogotá (sin fecha). Pg. 598.

En el mensaje con el cual Laureano Gómez inauguró las sesiones del Congreso abogó, además del sometimiento al poder eclesiástico, por "Mantener un ejecutivo fuerte, dentro de los perfiles de la Constitución de 1886" y por eliminar el sufragio universal. Sobre el sufragio decía: "Con la generalización del sufragio universal se ha eliminado el sentido de responsabilidad de los colombianos" 246

/.

A los 5 días de pronunciado el mensaje, el presidente se retiró de manera definitiva de su cargo por motivos de salud, y la obra fue continuada por Roberto Urdaneta Arbeláez. De todas maneras, Laureano Gómez siguió manejando los hilos del poder desde la sombra y su retorno formal duró solamente 24, horas porque inmediatamente fue depuesto por Rojas Pinilla el 13 de junio de 1953. Durante la administración Urdaneta lo político cedió espacio a lo económico. Dos temas llenaban el ambiente: el proyecto de reforma constitucional a través de la Asamblea Nacional Constituyente, y el recrudecimiento de la violencia. Las reformas económicas ya se habían llevado a cabo durante los 15 meses gobernados Laureano Gómez, y Roberto Urdaneta se dedicó prácticamente a ejecutar las obras que habían sido financiadas con los recursos externos gestionados a través de la misión del BM.

En mayo de 1952, el gobierno de Urdaneta creó una Comisión de Estudios Constitucionales para que presentara proyecto de cambios a la Constitución, la cual estaría conformada por seis conservadores y cinco liberales. El 11 de junio se conformó la lista de quienes integraban la comisión, pero los liberales finalmente se abstuvieron de participar, de manera que los conservadores sesionaron solos.

La Comisión presentó al gobierno un proyecto de cambios constitucionales el 10 de febrero de 1953, asunto que fue estudiado directamente por el Laureano Gómez en su lecho de enfermo. Finalmente, el gobierno (léase Laureano Gómez) elaboró el proyecto que debía ser discutido por la Asamblea Nacional Constituyente, el cual fue presentado a la opinión, y transmitido a los funcionarios del gobierno el 6 de mayo de 1953 (circular 146) (ver recuadro Nº 2). La Asamblea debía reunirse el 15 de junio, pero tal evento nunca sucedió porque el gobierno fue derrocado dos días antes. La Asamblea Constituyente, de acuerdo con lo previsto por el gobierno,

era un organismo

completamente corporativo, en el cual sus integrantes serían nombrados de forma mayoritaria por los gremios de la producción. El decreto de citación (el 0029 de 1953) convocó a varios grupos, cada uno de los cuales debía nombrar diez representantes

246

247

/. Según Martz, los grupos eran los siguientes: "la

Mensaje al Congreso Nacional de 1951, enviado el 30 de octubre de 1951. Reproducido en "Obras Selectas", op.cit., págs. 643-53. 247 Martz D. John "Colombia un estudio de política contemporánea", Ed. (Universidad Nacional, Dirección de

Sociedad de Agricultores de Colombia, la Asociación Colombiana de Ganaderos, la Asociación Bancaria, la Asociación Nacional de Industriales, la Federación Nacional de Cafeteros, la Federación Nacional de Cooperativas, la Federación Nacional de Comerciantes, y los grupos sindicales de la Confederación de Trabajadores Colombianos y la Unión de Trabajadores Colombianos. También se pidió una lista de periodistas, y los representantes de la Universidad se escogerían por los rectores de catorce de tales instituciones"

248

/.

Recuadro No.2 Bogotá, 6 de mayo de l953 Gobernadores, intendentes, comisarios:

Para su conocimiento, el de los alcaldes, corregidores, inspectores de policía y demás comisarios públicos, y para entregar al análisis y aceptación de todos sus gobernados, inserto a continuación las bases de la reforma constitucional que el gobierno propondrá a la Asamblea Nacional constituyente el 15 de junio próximo.

La reforma no va a sustituir los principios fundamentales de la Constitución de 1886; los desarrolla actualizándolos; prescinde de varios actos legislativos que han desvirtuado su benéfico influjo y servido de respaldo a la expedición de leyes caóticas, cuando no francamente funestas.

La Constitución vigente con las reformas que el gobierno propone ahora, implican un sistema de normas coordinadas en unidad ideológica, para premunir a la nación los daños del comunismo internacional, hacer respetable y respetada la autoridad, garantizar los derechos esenciales de la persona humana, mantener el orden y la paz, lograr la prosperidad pública y privada, conseguir que los órganos del poder realicen conjunta y armónicamente el bien común y para que, en suma, las instituciones de la república se aparten definitivamente de la influencia perniciosa de las ideas rusonianas y marxistas y se inspiren por entero en las evangélicas y bolivarianas, a fin de realizar la democracia cristiana. En consecuencia, la reforma se asienta sobre las siguientes bases:

1.

La doctrina política, moral, social, económica y educacionista es la que fluye como de su fuente

natural de la religión católica, apostólica, romana que es la de la nación, benemérita de la patria, gloria del pasado, guía del presente y luz del porvenir. Por consiguiente, debe gozar ella de la protección del

Divulgación Cultural, Bogotá, 1969), cap. X. 248 ibíd., pg. 199.

Estado como esencial elemento del orden social, y sólo se tolerarán cultos extraños en cuanto no pugnen con la moral cristiana, las sanas costumbres y el sosiego público, sin que nadie pueda ser molestado por sus opiniones religiosas, ni compelido a prácticas contrarias a su conciencia. La iglesia continuará disfrutando de libertad para el manejo de los asuntos que le son propios,; y para el gobierno de los que son comunes a su potestad y a la del Estado, proseguirá rigiendo el sistema concordatario.

2.

Gobierno democrático; sistema representativo; régimen presidencial; centralización política y

descentralización administrativa; autonomía municipal fortificada económica y administrativamente.

3.

Los partidos políticos deben representar la unificación de la voluntad de sus integrantes. Su

organización es libre pero su ideología y sus métodos de acción deben conformarse con los principios fundamentales de la democracia cristiana. Deben rendir cuenta publica el origen de sus recursos. Son inconstitucionales los partidos políticos cuyas doctrinas y métodos de acción conspiren contra los principios de la democracia cristiana y contra la estabilidad de la organización jurídica de la nación.

4.

Proscripción de la lucha de clases, sustituida por la armonía social al amparo de la justicia y de la

garantía de los derechos de los asociados para el bien común.

5.

Reconocimiento de la familia como núcleo fundamental de la sociedad a la que se la robustece

en su organización, se la ampara en sus intereses y se la garantiza en sus derechos. Las familias de los colombianos deben tener habitación propia. La ley reglamentará la manera de adquirirla.

6.

Protección especial al matrimonio ligado con vínculo indisoluble. Amparo y cristiana

orientación a la niñez.

7.

Reconocimiento al trabajador del derecho de devengar el salario que le permita subvenir a sus

necesidades personales y a las de su familia. Al salario se le fija función esencialmente familiar.

8.

Garantía de la libertad de trabajo considerado como derecho y obligación social.

Reconocimiento del derecho de agremiación de trabajadores y patronos para los fines lícitos. Firme protección al trabajador y a su familia.

9.

Garantía del derecho de huelga sólo como último recurso después de agotar los procedimientos

legales para la coordinación de patronos y asalariados. Prohibición de que personas extrañas a las partes

intervengan en los conflictos.

10.

Reconocimiento de la asociación cooperativa y estímulo a la organización de corporaciones y

empresas que departen beneficio al trabajador y a su familia.

11.

Crédito orientado hacia el fomento de la riqueza privada, especialmente para el estímulo y

protección de la agricultura, la pequeña industria, el artesanado y el comercio, evitando la indebida especulación. Fomento y protección del ahorro, especialmente encaminado a la adquisición de habitaciones para las familias de las clases media, campesina y obrera. 12.

Libertad de enseñanza. Garantía del derecho de los padres de educar a sus hijos. Organización

de la educación pública en acuerdo con la religión católica. Inspección y vigilancia del Estado sobre los institutos particulares para evitar abusos que restrinjan o impidan la divulgación de la cultura cristiana.

13.

No debe haber analfabetos en Colombia. Los patronos y empresarios, por una parte, y el Estado,

por la otra, depararán enseñanza adecuada a quienes carezcan de cultura elemental hasta eliminar el analfabetismo. El Estado no es docente pero ofrece educación e instrucción en todos los grados para suplir la deficiencia de la iniciativa privada.

14.

La radiodifusión y la televisión deben cumplir fines de cultura popular, honesto esparcimiento,

seguridad social y propaganda comercial, bajo la dirección y el control del gobierno.

15.

Amparo, fomento y auxilio a la beneficencia de iniciativa social y asistencia pública

complementaria costeada por el Estado.

16.

La prensa es servicio público; su libertad se ejercita con efectiva responsabilidad, sometida a la

verdad y a la moral cristiana, para que no desoriente ni pervierta la opinión pública y, en cambio, colabore a la realización del bien común.

17.

Garantía de la propiedad de acuerdo con la moral, la justicia y el bien público, sin que la función

social que debe cumplir anule el derecho. Garantía de las libertades individuales con las limitaciones que impone el bienestar general.

18.

Nacionalidad e inmigración abiertas para los extranjeros sanos y laboriosos; cerradas para la

infiltración de elementos nocivos a la sociedad, que deberán ser expulsados cuando a cualquier título se

hagan presentes en el país.

19.

Proscripción de las sociedades secretas, que ningún beneficio deparan a la comunidad y que en

cambio originan males incontables como lo comprueba la historia. A la sombra no trabaja sino el crimen, anotó Simón Bolívar.

20.

Unidad del poder derivada de la soberanía, con tres órganos: legislativo, ejecutivo y judicial.

21.

Congreso bicamarista con distinción esencial en el origen del Senado y de la Cámara; aquel

representa las secciones, asociaciones, academias y universidades por elección de los integrantes de éstas, y la tradición administrativa representada en los expresidentes de la república y en algunos ministros calificados en cuanto al tiempo que permanezcan en el servicio de sus carteras; la Cámara de Representantes, constituida por medio del sufragio universal con funciones políticas, de control fiscal y con todas sus prerrogativas tradicionales. Al Senado le corresponde principalmente la defensa de la estabilidad de las instituciones para atemperar las tendencias innovadoras de la Cámara de Representantes ; será vocero de los diversos intereses de la nacionalidad, mientras la Cámara de Representantes lo será directamente de todo el pueblo Colombiano. En las determinaciones de una y otra sólo tendrán en cuenta el interés común.

22.

Los senadores y representantes, los diputados y concejales, carecen de iniciativa en materia de

gastos para la expedición de leyes, ordenanzas y acuerdos. Esa atribución corresponde al gobierno nacional, departamental y municipal sobre planes y programas previamente expedidos por el congreso, las asambleas y los concejos.

23.

Las asambleas departamentales y los concejos son corporaciones exclusivamente

administrativas, extrañas a la política y sólo interesadas en el progreso moral y material de sus comitentes que son las familias, en armonía con los gobernadores y alcaldes como jefes de la administración respectiva.

24.

Igualdad civil y política de los varones y mujeres. En consecuencia éstas, en cuanto adquieren la

calidad de ciudadanas, eligen y pueden ser elegidas en las mismas condiciones que los hombres.

25.

El Presidente y Vicepresidente de la República y los representantes a la Cámara se eligen por el

voto directo de los ciudadanos. Los concejos se constituyen por el voto de los cónyuges legítimos en representación de familias; los alcaldes los presiden y votan sólo para resolver empates. Los concejos eligen las asambleas, que son presididas por los gobernadores, cuyo voto sólo obra para desatar empates.

26.

Organo ejecutivo (Presidente de la República) fuerte, justo, honesto y progresista, dotado de

medios suficientes para realizar el bien común.

27.

Sustitución del designado por el Vicepresidente de la República, elegido por el pueblo

simultáneamente con el Presidente. 28.

Abolición de la responsabilidad presidencial por actos de gobierno que deben considerarse

ajustados a la moral y el derecho, como corresponde al decoro nacional. Responsabilidad de los ministros y jefes de departamentos administrativos.

29.

Las fuerzas militares continuarán bajo el comando supremo del Jefe del Estado, en la alta

posición de prestigio y respeto que corresponde a su función de salvaguardar la soberanía y la seguridad interior de la nación; por tanto mantendrán sus condiciones de no deliberantes y gozarán de los fueros especiales que les son propios y que les están garantizados.

30.

Policía técnica debidamente preparada en todas las ramas de sus diversas especialidades; policía

marítima y fluvial, policía de higiene, policía escolar, etc. Estará bajo el comando supremo y dirección inmediata del jefe del Estado y de quienes lo representan en las secciones y en los municipios. Responsabilidad y fuero especial para las policías uniformadas.

31.

Establecimiento de un cuerpo técnico imparcial que asesore permanentemente al Presidente en

cuestiones económicas y financieras, que estudie las inversiones que deben hacerse en planes y programas de obras públicas y benéficas; que atienda las solicitudes de los departamentos y municipios para la formación de sus correspondientes planes y programas de progreso, estudio de inversiones de empréstitos, arreglo de finanzas, etc.

32.

Contraloría General de la República alejada de influjos políticos para que cumpla fielmente su

función fiscalizadora.

33.

Consejo de Estado como corporación asesora del gobierno en asuntos administrativos,

colaborador en la preparación de las leyes y en su debida reglamentación: tribunal de justicia para los

altos funcionarios del Estado acusados por la Cámara de Representantes y guardián de la Constitución, y con las funciones correspondientes al supremo tribunal contencioso-administrativo.

34.

Órgano judicial independiente de los otros órganos del poder, alejado de la política, renovado

por sí mismo automáticamente mediante concurso y ascensos y continua y celosa vigilancia de la moral y rendimiento de trabajo de quienes lo forman. Para esto crease la carrera judicial y de ministerio público, los jueces municipales y de investigación criminal, los jueces de circuito, superiores y del trabajo, los tribunales superiores que incluyen la administración de justicia ordinaria y la del trabajo; La Corte Suprema de Justicia, en la cual se incorpora la del trabajo. Quienes integran la carrera judicial no podrán intervenir en política ni aun ejercer el sufragio; deben ser equitativamente remunerados y retirados del servicio al término de la carrera con adecuada pensión de vejez.

35.

El ministerio público tiene a su cuidado los jueces de instrucción para que pueda cumplir su

encargo fundamental de obtener buena y recta administración de justicia; tiene asimismo el encargo de ser el centro de la vigilancia de la carrera judicial y del mismo ministerio público, convenientemente asesorado de acuerdo con la ley.

36.

Reglamentación de la carrera de la abogacía con independencia de la judicial y del ministerio

público sin trashumancia de la una a la otra sino en contados casos en la iniciación de una y otra carrera.

Sírvase pública profusamente y expresar su concepto.

Servidor y compatriota, Luis Ignacio Andrade, ministro de gobierno.

Fuente: Urán, Carlos. "Rojas y la Manipulación del Poder".

Del análisis del texto del proyecto de reforma constitucional -reproducido en el recuadro Nº 2 se puede deducir el carácter del Estado al que aspiraba Laureaano Gómez. El proyecto era una contrarreforma a la Constitución de 1936: Se le restituía a la iglesia (católica, apostólica y romana) sus prerrogativas, y se propugnaba por un Estado autoritario sustentado en la invocación del origen divino de la soberanía. La reforma constitucional de 1936 le había quitado a la iglesia el control de la educación y había proclamado que la soberanía de la Nación tenía un origen popular. Con el proyecto Laureanista la iglesia recuperaba el control sobre la educación y en general el dominio ideológico sobre la sociedad.

La propuesta abogaba por un poder central fuerte acompañado de un Congreso Corporativo integrado por las élites gremiales y por la academia como depositaria del saber. Esta propuesta significaba el desconocimiento de la participación del pueblo en la decisión de los designios del Estado. En este sentido no aceptaba el sufragio universal, sino un sufragio calificado. Para ilustrar lo anterior se pueden tomar dos citas del proyecto de reforma: el Senado "representa las secciones, asociaciones, academias y universidades por elección de los integrantes de éstas" (numeral 21); "los concejos (municipales) se constituyen por el voto de los cónyuges legítimos en representación de las familias" (numeral 25).

El proyecto se basaba en la concepción de un mundo jerarquizado, regido por un orden determinado por fuera de la voluntad popular o humana. Un orden que tenía un origen divino. Y dentro de ese orden se rechazaban el comunismo y todas las ideologías que le fueran contrarias, incluidas las ideas de la república liberal.

Pero Laureano Gómez no pudo culminar su sueño. A medida que avanzaba su gobierno se hundía en un mar de violencia que no podía controlar (incluyendo la administración de su agente en el poder: Urdaneta Arbeláez). La estabilidad del gobierno se fue agrietando hasta que terminó finalmente derrocado por un golpe militar.

3.2.8 La caída del régimen

Desde el momento de la posesión de Laureano Gómez -el 7 de agosto de 1950- comenzaron las dificultades. Asumió ante la Corte Suprema de Justicia porque el Congreso se hallaba clausurado. A los tres días de posesionado el partido liberal (en oposición) realizó una convención (el gobierno había prohibido que fuera mencionada por la prensa) para manifestar el no reconocimiento al gobierno que consideraban de facto, y expulsar del partido a los miembros liberales de la Corte y del Consejo de Estado que se prestaron para la posesión.

Sin embargo, el partido liberal lanzó una oposición civil no violenta (así se lo expresó al gobierno en un manifiesto de noviembre de 1950), lo que significaba una desautorización pública a los guerrilleros que a nombre de dicho partido le hacían oposición armada al gobierno. Este era un matiz importante que no era desapercibido por el gobierno.

Las dos colectividades continuaron distanciadas. En junio de 1951 el partido liberal realizó otra

convención, que ratificó la oposición y la abstención del partido. Pero al interior surgió la línea del diálogo de Alfonso López Pumarejo. Esta propuesta fue rechazada por los demás integrantes de la dirección del partido: Carlos Lleras Restrepo y Eduardo Santos.

En septiembre dicho partido se abstuvo de participar en las elecciones para nombrar los representantes al Congreso, que había sido reabierto. Sólo asistieron los conservadores, aunque el gobierno mantuvo el cupo de curules que corresponderían a los liberales.

A los pocos días de iniciadas las labores del Congreso, cuando el presidente debió retirarse del poder por causa de una afección cardíaca, fue sustituido por Roberto Urdaneta Arbeláez, el 5 de noviembre de 1951. Este en el mensaje de año nuevo, tomó una actitud conciliadora respecto al partido liberal, indicando su deseo de tratar con ellos los problemas nacionales.

Esta actitud, y la posición conciliadora de López Pumarejo, llevaron a que este último, a iniciativa del gobierno, viajara en enero de 1952 a los Llanos (al oriente del país) con el objeto de buscar un diálogo con las guerrillas liberales, que en esa región habían alcanzado una cualificación militar y política importante, logrando el apoyo de vastos sectores de la población.

Pero cuando López pasó a tratar con funcionarios del gobierno, las condiciones de los guerrilleros, se encontró que la posición de Roberto Urdaneta (seguramente a instancias de Laureano Gómez) se había endurecido. En el mensaje que Urdaneta le dirigió al país el 19 de abril de 1952 consideraba inaceptables las condiciones de los guerrilleros y se negaba a conceder un indulto porque en su concepto continuaban siendo bandoleros

249

/. La gestión de López Pumarejo había fracasado, y se eliminó cualquier salida

-diferente a la militar- al fenómeno de la violencia.

Un síntoma de lo caldeado que se había puesto el ambiente contra los liberales, fue el incendio, a manos de enardecidos conservadores, de las casas de Lleras Restrepo y López Pumarejo en septiembre de 1952, quienes debieron exilarse en el extranjero. En ese momento los notables liberales volvieron su mirada hacia los militares.

Lo anterior constituyó la primera ruptura del régimen. La segunda se dio en el campo conservador. La división de los conservadores se hizo manifiesta en noviembre de 1951, cuando en la convención 249

"Urdaneta Arbeláez Roberto- Escritos y Discursos", Colección Pensadores políticos colombianos Ed. Cámara de representantes, Bogotá, págs. 319-39.

partidaria Gilberto Álzate Avendaño creó un directorio paralelo. Álzate aspiraba tener la fuerza suficiente para reelegirse en 1954. Sin embargo, el gobierno procedió a aplicarle la censura de prensa, de manera que su actividad proselitista quedó muy restringida.

Álzate Avendaño, con el ánimo de compensar su debilidad, resolvió apoyar las aspiraciones electorales de Mariano Ospina Pérez, cuando este último manifestó su deseo de aspirar a la reelección. La candidatura de Ospina Pérez fue proclamada en abril de 1953, y en esa oportunidad hizo un fuerte ataque al gobierno de Laureano Gómez, tildándolo de autoritario, y lo acusó de pedirle que le entregara el gobierno a los militares el 9 de abril de 1948.

A las dos semanas Laureano Gómez replicó de forma encendida las acusaciones de Ospina Pérez. Lo calificó de elegante financista, que sólo se preocupaba de los asuntos económicos y del café, pero que se retiraba siempre de las batallas políticas que significaban la reconquista de los valores morales, porque esas contiendas, que significaban sudor y lucha, le repugnaban

250

/. Ospina Pérez trató de replicar, pero

le fue aplicada la censura de prensa. Desde ese momento él se convirtió en el primer promotor del golpe de Estado que derrocaría a Laureano Gómez.

La ruptura con los notables liberales y conservadores fue la estocada de muerte del régimen Laureanista. El régimen intentaba defenderse con censura, persecución y violencia. Esta actitud también suscitó fisuras con los EU, cuyas autoridades miraban con recelo tales prácticas antidemocráticas.

Los EU tomaron distancias respecto al gobierno. Por ejemplo, objetaron la solicitud colombiana de equipo militar por el temor (evidente) de que fuera utilizado contra la "oposición legítima". Así se lo manifestó Thomas Mann, funcionario del Departamento de Estado, el 19 de junio de 1952, al ministro de guerra colombiano (José María Bernal) y al embajador en EU (Cipriano Restrepo Jaramillo).

Los funcionarios colombianos replicaron que el orden interno era más importante que la contribución colombiana a la guerra de Corea y amenazaron con retirar sus tropas de dicho país. Esto para EU hubiera sido desastroso porque afectaría de forma negativa el ánimo de las Naciones Unidas y de los países latinoamericanos, puesto que Colombia había sido el único país de suramericano que había enviado tropas.

Ante esta situación los EU aceptaron enviar armas a Colombia, aunque limitando el suministro de armas 250

Mensaje transmitido el 18 de abril de 1942 por la Radio Nacional.

antipersonales. Por ejemplo, se negó el envío de mil bombas de 100 libras de napalm solicitadas por Colombia, argumentando que éstas serían utilizadas contra la oposición liberal.

La acumulación de los factores mencionados fueron los que produjeron la caída de Laureano Gómez. El ascenso de Rojas Pinilla fue apoyado por las élites liberales, las fracciones ospinista y alzatista del partido conservador, y fue visto con buenos ojos por EU. Dicho país había condecorado a Rojas Pinilla por los servicios prestados en Corea, y consideraban que era un medio para reducir la violencia interna y para acelerar el Programa de Seguridad Mutua

251

/.

3.3 ASCENSO Y DESCENSO GUSTAVO ROJAS PINILLA

El teniente general Gustavo Rojas Pinilla subió al poder mediante un golpe militar el 13 de junio de 1953; y fue derrocado por otro golpe cuatro años después, el 10 de mayo de 1957. El ascenso del militar encontró el apoyo entusiasta de los diferentes sectores que componían la opinión pública: para la población porque veía en él y en el ejército un símbolo de neutralidad que podría acabar con la violencia política y restablecer la paz; para el pueblo liberal porque veía en la institución castrense la protección contra una policía conservatizada; para la élite económica porque anhelaba un clima de paz que permitiera crear el ambiente necesario para la buena marcha de los negocios; para la iglesia porque él -al igual que Laureano Gómez- prometía devolverle el monopolio de la educación (como lo demostraría en los proyectos presentados en la Asamblea Nacional Constituyente) y porque también prometía continuar con la campaña de persecución contra las religiones protestantes que se originaban en EU; para los dirigentes de los partidos tradicionales (con excepción de Laureano Gómez, por supuesto) porque creyeron que podrían retornar al proselitismo político.

Los liberales sintieron en el golpe un respiro. El régimen derrocado había llevado al exilio a los jefes del partido, y a las armas a los campesinos que militaban en dicha colectividad.

Darío Echandía, expresando la opinión de su partido, le decía a Rojas Pinilla en el homenaje que le ofrecieron los partidos tradicionales el 24 de julio de 1953: "No fue vuestro gesto (el golpe) el producto de una ambición rapaz, sino el abnegado sentido del deber. No tomasteis el mando en virtud de un golpe

251

Randall, op.cit., págs. 237-45.

de fuerza sino de un golpe de opinión"

252

/.

Los liberales olvidaron que hacía cuatro años habían solicitado la remoción de Rojas Pinilla del ejército, cuando era comandante de la tercera brigada en Cali, porque los había perseguido impidiéndoles el ejercicio de su actividad política

253

/. Pero en la euforia del momento ese pasado no importaba.

El ascenso del militar se inscribió dentro de una coyuntura caracterizada por la negación del derecho a ejercer la política, que había sido impuesta por el régimen derrocado. En ese momento Rojas Pinilla aparecía como una luz de salvación en medio de la oscura noche en la que se hallaba sumida la República. Sin embargo su ascenso no significaba la concreción de un proyecto que representara a las distintas fuerzas sociales y económicas del país. Por esta razón, cuando se produjo su arribo al poder, su mandato carecía de un programa político definido y de una base social propia.

La ausencia de la base social hizo que el nuevo mandatario no pudiera introducir la disciplina necesaria para manejar las dificultades en el plano económico, que se presentaron en la segunda parte de su administración como resultado de la caída del precio externo del café. Cada fuerza social que sentía afectados sus intereses, como resultado de las medidas de ajuste, reaccionaba en contra del gobierno, y finalmente conspiraba contra él.

El jefe de Estado intentó (inútilmente) crear una base social propia que sirviera de soporte a su régimen y a su prolongación. Para tal fin promovió programas como SENDAS (mercados populares); el Movimiento de Acción Social -MAN-, que posteriormente se llamó Tercera Fuerza; y una central obrera adepta al régimen, que se llamó la Confederación Nacional del Trabajo -CNT-. Estos intentos fracasados sólo sirvieron para alejarlo aún más de las élites, y de las organizaciones sociales controladas por la iglesia, por los comunistas y por el partido liberal.

Cuando sobrevino la crisis económica las élites no estaban interesadas en crear un pacto social para superar la situación. Lo crearon con las organizaciones populares pero para atacar la dictadura. Por otro lado Rojas, a medida que fracasaba en su intento para crear su propia fuerza social, llenaba de privilegios a los militares en un esfuerzo desesperado por mantener su apoyo.

Pero esto último también constituyó motivo de descontento por parte de las élites, quienes criticaban que

252

Tomado de Elmo Valencia & Jotamario "El libro rojo de Rojas", Ediciones Culturales Ltda., Bogotá, 1970. Pg.

31. 253

Martz, op.cit., pg. 112.

los recursos del Presupuesto Nacional se estaban dilapidando en gastos militares improductivos.

El gobierno del general Rojas terminó aislado aún del cuerpo castrense, lo que produjo su caída el 10 de mayo de 1957. Sin embargo las raíces que logró echar de su fracasado movimiento social fueron las que más adelante le permitieron crear un grupo político llamado Alianza Popular Nacional (ANAPO), el cual, en 1970, lograría disputarle el poder a los partidos tradicionales.

3.3.1 El ascenso

El día 13 de junio de 1953 Laureano Gómez reasumió la presidencia -que desde hacía año y medio estaba en manos de Roberto Urdaneta Arbeláez por enfermedad del presidente titular- con el único propósito de destituir a Rojas Pinilla como comandante general del ejército.

El incidente que motivó la reacción de Laureano Gómez fue la detención que Rojas Pinilla hiciera de Felipe Echavarría, un industrial antioqueño a quien acusó de atentar contra la seguridad interior y ordenar la muerte del propio militar. Laureano Gómez dispuso la liberación de Echavarría a lo que Rojas se negó. Aquél, entonces, destituyó al militar, pero finalmente fue Gustavo Rojas quien terminó destituyendo a Laureano

254

/.

Mientras estos acontecimientos se desarrollaban, en la secretaría privada del Palacio presidencial estaba Mariano Ospina Pérez moviendo los hilos. Cuando Rojas Pinilla ya estaba posesionado le pidió a Ospina Pérez los candidatos de su gabinete, quien ya tenía una lista elaborada de antemano. El interés de Ospina en el golpe era apropiarse de una parte de la administración, y de esta forma tomar posiciones para la siguiente campaña electoral

255

/.

A la semana siguiente del golpe debía reunirse la Asamblea Nacional Constituyente que había sido convocada por Laureano Gómez. A pesar de ello, Rojas Pinilla permitió que la Asamblea se reuniera y ésta, desconociendo el hecho de que había sido escogida a dedo por Laureano Gómez, vitoreó a Rojas, declaró vacante la presidencia, y nombró formalmente en el cargo al General hasta 7 de agosto de 1954, que era cuando terminaba el período constitucional del presidente derrocado. Rojas, por su parte, 254

Esta historia está contada con todos sus detalles en el libro del propio Felipe Echavarría "Historia de una monstruosa farsa" (sin editorial, 1974, Madrid -España-). 255 Mejía Tirado, Álvaro. "Rojas Pinilla: del golpe de opinión al exilio". En Nueva Historia de Colombia, op.cit., tomo 2, pg. 108.

anunció que archivaría los planes de reforma constitucional de Laureano Gómez.

El apoyo que Rojas recibió de los líderes de los partidos tradicionales tenía como objetivo la restitución de la normalidad política en el corto plazo; aquél, en cambio carecía de objetivos claros. El único objetivo evidente que poseía, y que casi era la razón formal de ser de su régimen, era el de la pacificación nacional.

De ahí que una de sus primeras acciones en el poder consistiera en dar una amnistía a los guerrilleros condicionada a la entrega de las armas, además de que hubo rebajas de penas para los condenados por delitos comunes y de orden público. Los amnistiados y los campesinos afectados por la violencia recibieron préstamos (garantizados por la nación) a través de la Caja Agraria.

Esta política trajo como resultado que las guerrillas liberales de los Llanos Orientales -el grupo armado más importante en ese momento- depusieran sus armas el 3 de septiembre, a los tres meses de iniciado el régimen. Este hecho se constituyó en el primer triunfo político de importancia de Gustavo Rojas.

Dos medidas adicionales, tomadas durante 1953, realzaron la popularidad del militar. La primera fue que en octubre levantó la censura de prensa instaurada por el gobierno anterior. Lógicamente esto fue muy bien acogido por los medios de comunicación.

La segunda fue el nombramiento de una Corte Suprema de Justicia paritaria entre los dos partidos tradicionales, lo que fue recibido con beneplácito por el partido liberal. La Corte anterior estaba conformada exclusivamente por miembros del partido conservador, con excepción de dos liberales quienes habían sido expulsados de su partido por asistir a la posesión de Laureano Gómez. Esto había dado pie a una justicia parcializada que se prestaba a la cacería de liberales durante el gobierno anterior.

El dictador provocó la renuncia de los miembros de la Corte anterior cuando hizo un violento ataque al poder judicial, el 11 de mayo de 1953. Dicho ataque fue suscitado por la libertad otorgada, por parte de un juez penal, a Felipe Echavarría, cuya detención había motivado el golpe.

El jefe del gobierno aceptó las renuncias de los miembros de la Corte, e invitó a otros organismos del poder judicial a que procedieran de la misma manera. Las renuncias se fueron produciendo y se fue reestableciendo la paridad en el poder judicial. El 5 de febrero de 1954 se estaban posesionando los 16 nuevos magistrados de la Corte.

Más allá de la pacificación, el mandatario no tenía concepciones claras sobre el manejo del Estado y de cómo dirigir la economía. Lo guiaban unos principios generales del bien común inspirados en la doctrina católica, y una concepción autoritaria conservadora.

En lo económico se puede decir que las dos características más importantes fueron su ambicioso programa de obras públicas y el énfasis en el desarrollo agropecuario (en detrimento del sector industrial) lo cual se explicaba por las demandas de la pacificación que lo llevaban a acometer programas que estaban concentrados en las zonas rurales.

A lo anterior se agregaban las declaraciones iniciales (a la semana de instaurado el régimen) del ministro de hacienda -Carlos Villaveces-, en las que presentó su programa económico, donde lo que vale la pena destacar (y así mismo está subrayado en el texto original) son las garantías a los organismos financieros internacionales de continuar con las políticas introducidas desde la administración anterior, en particular, las de mantener beneficios al capital extranjero

256

/.

Los demás puntos del programa mencionado eran generalidades sobre el control a la inflación, la protección a la industria, y otras, que carecían de contenido concreto porque no representaban un proyecto económico definido que involucrara las principales fuerzas económicas o sociales.

Ante la ausencia de un programa fácilmente caracterizable la mejor forma de tener una idea general de la política económica y fiscal de Rojas Pinilla consistió en presentar su itinerario. Aquí se pueden distinguir dos períodos. En la primera mitad de la administración el gobierno gozó de una situación favorable en el sector externo, gracias a la recuperación de los precios del café. En la segunda, la caída de los precios condujo una crisis económica, que avivó la crisis política.

3.3.2 La medicina tributaria

Cuando se dio el ascenso del militar la economía estaba contagiada por la prosperidad por la que atravesaba el mundo, después de la conclusión de la segunda guerra mundial. La industria crecía, la agricultura progresaba a pesar de la violencia, y el café gozaba de buenos precios en los mercados internacionales. 256

Villaveces, Carlos. Memoria de Hacienda 1954, págs. 5-6.

Pero el auge externo había generado agudos problemas monetarios. Durante 1952 y 1953 el crecimiento de la base monetaria originado en la monetización de las reservas internacionales había sido del 15,7% promedio anual, lo que exigía de una política de crédito doméstico restrictiva para evitar la aparición del fenómeno de la inflación (cuadro Nº10).

Cuando Villaveces se hizo cargo del despacho de hacienda se encontró con unas finanzas públicas desequilibradas que poco contribuían a la resolución de la coyuntura monetaria. El sector público había acusado un déficit fiscal en 1952 de 1.4% del PIB, (cuadro Nº7) y la expectativa era que dicho déficit se acrecentaría en 1953. Estos resultados eran consecuencia del crecimiento en los gastos públicos decretados por Laureano Gómez, cuando se aumentaron considerablemente las partidas destinadas para seguridad interna y para inversión pública.

Sin embargo, para 1953 los recursos externos para financiar el déficit que abundaron cuando Laureano Gómez se volvieron escasos, de tal forma que su financiación debía provenir del crédito de emisión del Banco de la República. Pero el exceso de monetización de reservas internacionales indicaba que no existía el margen monetario necesario. Ese era el problema inmediato que debía resolver el primer ministro de hacienda de Rojas. Para ello era necesario recuperar el equilibrio en las finanzas estatales con el objeto de que contribuyeran a aliviar las presiones monetarias.

Villaveces buscó el ajuste fiscal mediante un incremento de los tributos, antes que pensar en una reducción de los gastos. Las medidas tributarias estaban dirigidas claramente contra las clases altas. El 6 de julio, a menos de un mes de iniciado el régimen, el ministro de hacienda les anunció a los industriales

que pensaba aumentar el impuesto sobre las utilidades, porque en su concepto la carga tributaria no era alta y era necesario introducir criterios de equidad en el régimen tributario

257

/.

Y así lo hizo. A la semana siguiente, el 15 de julio, creó la cuota de Rehabilitación y Fomento (decreto 1877), que consistía en un recargo del 20% sobre el valor del impuesto a la renta para quienes pagaron más de $10 mil. A los dos meses, el 8 de septiembre, gravó los dividendos o los ingresos por participaciones de cualquier tipo en sociedades, además de que se aumentaron las tarifas para liquidar los impuestos sobre las grandes rentas (mientras que por otro lado se redujeron las tarifas para las rentas menores)

258

/.

La reforma se adoptó mediante decreto, sin que mediara el debate y la negociación a través del Congreso (que estaba clausurado). Simplemente se estaba ante un gobierno dictatorial que no estaba obligado a consultar las decisiones en materia fiscal a los órganos de representación popular. Los sectores gremiales afectados debían expresar sus reparos e inquietudes a través de manifestaciones públicas y presiones al interior del régimen, lo que creaba fisuras ante la opinión pública, y enturbiaba las relaciones al interior del aparato estatal.

Las medidas tributarias despertaron resistencias en todos los gremios: La SAC (grandes agricultores y terratenientes), la ANDI (industriales), FENALCO (comerciantes) y la Federación de Cafeteros. Las reacciones no se hicieron esperar. Por ejemplo, Luis Carlos Estrada, miembro de las Juntas Directivas de Coltejer y Suramericana, decía expresando el sentimiento general de los empresarios: "La reforma es un golpe para el desarrollo industrial del país y para la iniciativa particular"

259

/.

La decisión más controvertida fue la que incluyó los dividendos como renta gravable. El gremio de los industriales -ANDI- organizó una fuerte oposición a la medida. Se esgrimió el viejo argumento de que se trataba de una doble tributación ya que las empresas antes de pagar los dividendos pagaban impuesto a la renta, y luego esos dividendos, que ya habían recibido el descuento del impuesto, se volvían a gravar.

Sin embargo, a pesar de las protestas, no se desmontó el impuesto sobre dividendos

260

/. Así se lo dijo

Rojas Pinilla a los empresarios:

257

Memoria de Hacienda, 1954, op.cit., págs. 14-17. ibíd... Págs. 31-69. 259 El Tiempo, septiembre 17 de 1953, pg. 1. 260 Se aceptó eliminar el aumento de las tarifas sobre las grandes rentas, dejando vigentes las que existían anteriormente. 258

"El gravamen a los dividendos en la cabeza de las personas naturales ha sido encontrado justo... por ser difícil justificar el privilegio de no pagar impuestos cuando se invierte el dinero en acciones, y gracias a la protección del Estado, enriquecerse del trabajo de los demás sin el menor esfuerzo personal, en contraste con quienes a base de rentas de trabajo obtienen menos utilidades y pagan sin embargo impuestos notoriamente mayores"

261

/.

Las medidas impositivas permitieron un crecimiento de los ingresos tributarios de la Nación del orden del 19.2% en términos reales para 1953, pero en ese mismo año los gastos del Presupuesto tuvieron un crecimiento mayor (22.5%), de manera que no se logró el ajuste fiscal anunciado. El crecimiento de los gastos se dio en todos los órdenes, pero los referidos a la seguridad interna y al fomento económico fueron los que tuvieron los mayores incrementos: 24.7 y 33.8% respectivamente (cuadros Nº11,9)

Y mientras persistía el déficit fiscal, al finalizar 1953, las presiones monetarias originadas en el sector externo se hacían más intensas por el hecho de que los precios externos del café continuaban aumentando. El precio del grano en el mercado de New York pasó de 56.5 ¢ de dólar en junio de 1953 a 66.4 en diciembre, a 73.5 en enero de 1954 y a 91.4 en marzo siguiente (Cuadro Nº12). La recuperación era intensa y sostenida. Para la autoridad económica resultaba evidente que de persistir el déficit fiscal el manejo monetario iba a resultar muy difícil, dada la acumulación de reservas internacionales que se anunciaba para 1954.

Al comenzar 1954 se tomaron medidas para resolver la coyuntura. Las más importantes fueron las de gravar las exportaciones cafeteras y la liberación de las importaciones con el objeto de reducir el superávit en divisas y aumentar la oferta de bienes en el mercado interno. Se empezará por las medidas cafeteras.

El 13 de enero de 1954 se suspendió el aumento automático de 1½ punto mensual en el cambio cafetero, con el objeto de reducir la cantidad de pesos que recibirían los cafeteros por cada dólar exportado, y de esta forma mitigar su impacto monetario. Los cafeteros recibían una tasa de cambio inferior a la oficial. La tasa oficial era de 2.50 pesos por dólar y los cafeteros recibían 2.38. Cada mes ese valor se reajustaba automáticamente en el monto anotado

261

262

/.

Exposición de Gustavo Rojas Pinilla sobre las modificaciones a la reforma tributaria, llevada a cabo el 9 de octubre de 1953. Reproducida en la Revista del Banco de la República, del 20 de octubre de 1953, págs. 1098 a 1103. 262 Memoria 1954, op.cit., págs. 111-2.

Posteriormente, el 31 de marzo, se creó un impuesto a las exportaciones cafeteras, equivalente al 50% del valor del saco de 70 Kg que excediese la suma de US$ 105 dólares. Este impuesto en ese momento equivalía US$10 por saco.

Las dos medidas generaron una viva reacción en el gremio. Para el presidente del Comité de Cafeteros de Caldas -Pedro Uribe Mejía- el impuesto "es una confiscación aberrante"

263

/. El rechazo de las medidas

fue compartido por los demás gremios. FENALCO calificó la medida de injusta y discriminatoria

264

/.

Se creó un Comité de Acción Cafetera que tenía como propósito oponerse a las medidas. Dicho Comité propuso al gobierno un plan antiinflacionario alternativo a los impuestos cafeteros, el cual fundamentalmente se basaba en reducir el gasto público y aumentar los controles monetarios

265

de la petición de reducir el gasto sutilmente se sugería que el gasto militar estaba muy crecido.

263 264 265

El Tiempo, 3 de abril de 1954, pg. 23. El Tiempo, 9 de abril de 1954, pg. 10. ibíd...

/. Detrás

Con el objeto de presionar al gobierno para que reversara las medidas los cafeteros citaron un congreso extraordinario, a finales de abril de 1954

266

/. Finalmente el gobierno, ante la presión, accedió aumentar

el límite para liquidar el impuesto (de 105 dólares a 115), y a considerar los recursos recaudados como compra de acciones del recién creado banco cafetero por parte del Fondo Nacional del Café.

Esta fórmula contó con el visto bueno del BM y del FMI, quienes alabaron el hecho de que se hubiera logrado introducir el impuesto

267

/. Y si bien los cafeteros consiguieron cambiar su ingreso por la

propiedad del Banco Cafetero, el sentimiento fue amargo porque preferían apropiarse de la totalidad de los recursos que fluían hacia el país.

Otra medida económica, tomada a comienzos de 1954, que tampoco tuvo buena acogida entre los industriales y los representantes de la tierra, fue la liberación de las importaciones. Sin embargo hay que señalar que los comerciantes y los cafeteros la apoyaron.

En enero de 1954 comenzó el proceso, con la autorización de las importaciones de arroz y carne. El 19 de febrero se suspendió la lista de prohibida importación. El 12 de mayo se eximieron de requisitos especiales y se les redujo sustancialmente el arancel a las importaciones de alimentos. Para esa fecha el país ya había entrado de manera plena a un régimen de libertad de importaciones, y la única protección existente era la de los aranceles que gravaban a las mercancías importadas, siendo muy reducida dicha

266

Otto Morales Benítez y Diego Pizano Salazar "Don Manuel - Mister Cofee", Fondo Cultural Cafetero, Bogotá, 1989. Tomo 2, págs. 258 ss. 267 El Tiempo del 3 de junio de 1954, pg. 11.

protección para el sector agropecuario.

La eliminación de la protección a la industria, pero sobre todo al sector agropecuario, generó reacciones de los gremios de la producción, quienes ya estaban resentidos con la reforma tributaria de 1953. Para 1954 la luna de miel del régimen comenzó a agriarse. Sin embargo el hecho de que el país gozara de buenos precios del café desde 1950, y que durante los primeros meses del 54 se gozara de una verdadera bonanza, hacía que la actividad de los negocios fuera intensa, que la economía creciera, y que en general existiera un ánimo optimista en los empresarios. Pero ese optimismo desapareció a finales de 1954, cuando los precios externos del café comenzaron a caer.

3.3.3 Comienza la crisis

El precio del café en New York, que estaba en 91.4 ¢ de dólar en marzo del 54, pasó a 72.3 en octubre y a 59.3 en marzo de 1955 (cuadro Nº12). Si bien se podría decir que la última cifra no era baja desde el punto de vista de los precios recibidos antes de 1950, el problema era que el nivel de importaciones (producto de un alto nivel de gasto doméstico) se había acomodado a la holgura de la bonanza, y lo difícil consistía en reducir el gasto doméstico para poder bajar las importaciones. Cuando el gobierno empezó a tomar medidas tendientes a restringir la demanda interna las cosas comenzaron a complicarse

268

/.

En octubre de 1954 se hizo evidente la necesidad de tomar medidas ante la certeza de que el desequilibrio externo persistía. En ese momento se llevaron a cabo diversas acciones con el objeto de desestimular las importaciones: se duplicaron los impuestos de importación sobre 300 artículos que fueron calificados como no esenciales; se restringieron las importaciones de alimentos (decreto 3078), las cuales habían sido liberadas a comienzos del año; y se aumentaron los depósitos previos para importaciones en 100% (decreto 3079)

269

/.

Las medidas serían más duras en 1955, lo que generaría una relación más tensa con los gremios. Pero en 1954 se presentaron dos hechos que comenzaron a crear un mal ambiente en los círculos empresariales.

268

El inicio de la crisis se dio en agosto de 1954 cuando el Brasil resolvió sacar al mercado una gran cantidad de café que tenía sin vender, lo que produjo una caída en la cotización internacional del grano. La Federación de Cafeteros de Colombia se lanzó a comprar grandes cantidades del grano, con la esperanza de una recuperación en el precio, pero la táctica no funcionó (Martz, op.cit., pg. 250). Incluso la situación para Colombia se agravó porque las exportaciones colombianas se paralizaron esperando una mejora (que no sucedió) en el precio internacional (Memoria 1955, op.cit., pg. 43). 269 Memoria 1955, op.cit., pg. 43.

El primero fue el anuncio hecho por Rojas Pinilla a los industriales, en abril, que volvería a cobrar la cuota de rehabilitación que se les había impuesto el año anterior, la cual consistía en un recargo del 20% sobre el impuesto para liquidaciones mayores a $10 mil. Esto no cayó en gracia a los empresarios porque se les había dicho el año anterior que esa cuota sólo se les cobraría una vez, y esta era la segunda. Además los recursos, que se extraían del sector industrial, se dirigían al agropecuario, ya que se destinaban para darle soporte financiero a las víctimas de la violencia y a los amnistiados.

El segundo hecho, que generó verdadero temor entre la clase empresarial, tuvo que ver con Coltabaco. El dictador, en una reunión con obreros y campesinos dedicados a la producción del tabaco, en San Gil (Santander), dijo que "había visto cómo la Compañía Colombiana de Tabaco había elevado el precio de venta de los cigarrillos sin que ese excedente se devolviera a los productores de tabaco y a los obreros en mejores precios y en mejores jornales y salarios ... (los recursos) han ido a parar a los poderosos accionistas de tan formidable empresa que liquida, anualmente, muchos millones por concepto de utilidades ... Con esa política las empresas obligan al gobierno a pensar en su nacionalización inmediata y el gobierno de las Fuerzas Armadas no vacilará en hacerlo"

270

/.

Estos comentarios produjeron una fuerte impresión en los círculos empresariales. Al otro día de la declaración, el periódico El Tiempo informaba que "La noticia sobre la posibilidad de una nacionalización de las empresas produjo gran desasosiego en las esferas industriales"

271

/.

La nacionalización no se produjo, pero Coltabaco tuvo que aumentar el precio de compra del tabaco y el salario de sus trabajadores. Sin embargo este incidente fue el que marcó el distanciamiento de los gremios con el gobierno, lo que no auguraba un buen comienzo para 1955.

3.3.4 Las fricciones se intensifican

Las fisuras que empezaron en el plano económico en 1954 también se manifestaron en lo político, y en las relaciones con los EU y con los organismos financieros internacionales.

La primera fricción del régimen fue con la prensa. Rojas Pinilla no toleraba que lo atacaran. Así lo sugirió de manera moderada la oficina de información de la presidencia, cuando en febrero de 1954 pasó una circular a los periódicos en la que pedía que se respetara al mandatario y a las instituciones. La 270 271

El Tiempo, 13 de diciembre de 1954, pg. 1. El Tiempo, 14 de diciembre de 1954, pg. 20.

mayoría de los periódicos contestaron con editoriales en los que reclamaban su derecho a diferir cuando lo consideraran conveniente.

Al mes siguiente (el 6 de marzo) se emitió un decreto donde la sugerencia anterior se convirtió en una orden, y se castigaba con prisión de 6 meses a dos años a quien violara la norma, más el pago de sanciones económicas. Al amparo de dicho decreto el 15 de marzo se llevó a cabo el primer cierre de un periódico. En este caso las acciones se dirigieron contra el periódico "La Unidad", dirigido por Belisario Betancur (quien sería presidente de la República en el período 1982 - 1986), con el argumento de que allí se publicó un manifiesto de Luis Ignacio Andrade en el que se atacaba al gobierno.

En noviembre de 1954 el periódico El Tiempo fue obligado a reproducir un fuerte comunicado de los militares condenando la campaña tendenciosa de la prensa escrita, porque allí se había reproducido un artículo de Alberto Galindo, donde atacaba los privilegios de los militares.

A partir de ese momento fue claro para los periódicos, y para los medios de información en general, que la libertad de expresión estaba cercenada, lo que produjo una ruptura entre el régimen y tales medios (con excepción de los periódicos oficialistas, que eran pocos).

Otro hecho que fue minando la popularidad del régimen fue la masacre de estudiantes acaecida el 8 y 9 de junio de 1954. El día 8 murió -en un ataque de la fuerza pública- un estudiante que regresaba del cementerio de conmemorar la muerte de otro estudiante que había caído bajo el régimen de Abadía Méndez. Al día siguiente, en una manifestación que protestaba contra lo sucedido, el ejército disparó contra la multitud matando a ocho estudiantes. Desde ese momento los estudiantes se convirtieron en una fuerza activa que participó en el derrocamiento del general. Sin embargo Rojas Pinilla recibió el respaldo unánime de los dirigentes de los partidos liberal y conservador.

Pero al poco tiempo los dirigentes liberales comenzaron a distanciarse del régimen, cuando el dictador se hizo reelegir para el período 1954 - 1958 por la Asamblea Nacional Constituyente, convocada el 27 de julio de 1954. Para tal efecto Rojas Pinilla amplió el cupo de la Asamblea en 40 miembros, y si bien todos se prestaron (incluidos los liberales) para su confirmación en el poder, ya no lo hicieron con el entusiasmo del año anterior.

El partido liberal tomó sus distancias respecto al militar y posteriormente no autorizó a sus militantes para que asistieran a las sesiones de la Asamblea. Sin embargo algunos liberales participaron en el

gobierno, los cuales recibieron el calificativo de "lentejos", recordando el pasaje en el cual un personaje bíblico cambió su primogenitura por un plato de lentejas.

El desgaste político del régimen se hacía evidente y la Asamblea entró en receso el 8 de septiembre de 1954, mes y medio después de que había iniciado sus sesiones. El gobierno, en su afán de buscar legitimidad y un sustento social, resolvió crear organizaciones adictas que le permitieran canalizar movimientos sociales y que lo independizaran de las oligarquías. Entre tales organizaciones se destacaron SENDAS, la Confederación Nacional de Trabajadores (CNT) y el movimiento político conocido con el nombre de MAN.

SENDAS (la Secretaría Nacional de Acción Social y Protección Infantil) se creó el 9 de septiembre de 1954. La dirigía la hija del general, María Eugenia. Este organismo se constituyó en la base de propaganda para el régimen a través de donaciones de juguetes y mercados populares en los barrios tuguriales de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla, con gran despliegue publicitario. Esto fue calificado por los críticos del régimen como "la dialéctica de la panela".

La CNT se creó en 1954 sobre la base de la filial de la CTC de Cundinamarca, y sus estatutos doctrinarios habían sido redactados personalmente por el ministro de trabajo. Dicha confederación fue utilizada, sin éxito, por el régimen para orquestar sus organizaciones sindicales y políticas

272

/.

Este fue el caso de la creación del movimiento político MAN (Movimiento de Acción Nacional), donde la CNT cumplió un papel crucial. En diciembre de 1954 Rojas Pinilla se reunió con un grupo de liberales y conservadores afectos al régimen y allí se propuso la creación de una tercera fuerza, que posteriormente fue anunciada como el MAN. Dicho movimiento citó a una manifestación el 26 de febrero de 1955, con el apoyo de la CNT, convocando contra las oligarquías.

Se presentó una fuerte reacción negativa a la convocatoria de parte de la dirigencia política. Se produjeron órdenes oficiales en los partidos liberal y conservador prohibiendo a sus militantes y simpatizantes asistir a la manifestación; la dirigencia de los dos partidos estaba temerosa de la formación de un partido rojista. Lo mismo sucedió con la iglesia que controlaba la central sindical UTC, para quien la recién creada CNT era un enemigo potencial muy peligroso. El 18 de febrero la iglesia promulgó una Carta Pastoral que rechazaba la convocatoria, acusaba a la CNT de peronista y anticatólica, y condenaba su afiliación al MAN. 272

Pécaut "Política y Sindicalismo...", op.cit., págs. 250-7.

El dictador se atemorizó porque quería evitar el enfrentamiento con los estamentos políticos y con la iglesia, y prohibió la manifestación. A raíz de ello el MAN se disolvió

273

/. Pero en ese momento,

comienzos de 1955, el enfrentamiento del jefe del gobierno con las élites era inevitable.

Sin embargo, antes de entrar a describir los conflictos de 1955, es necesario analizar las relaciones del régimen con EU y con los organismos financieros internacionales, las cuales terminaron en un abierto enfrentamiento que contribuyó a aislar aún más al régimen.

Cuando a finales de 1954 la economía empezó a tener problemas en la liquidez de su balanza de pagos, el gobierno entró en negociaciones con el Fondo Monetario Internacional con el objeto de obtener un préstamo de contingencia entre 25 y 30 millones de dólares. La solicitud se hizo el 13 de diciembre

274

/.

El FMI exigió devaluar y recortar el gasto público. El gobierno se negó a las dos cosas y el préstamo no se llevó a cabo, a pesar de que Colombia tenía derecho a la cantidad solicitada de acuerdo con su aporte a la institución. El FMI no podía negar el préstamo a menos que considerara que Colombia estaba incumpliendo de manera flagrante con los requisitos exigidos para tales casos. La negativa indicaba que subyacía un enfrentamiento serio lo que también significaba un enfrentamiento con el BM y con la comunidad financiera internacional.

La negativa de Colombia a devaluar produjo disgusto en la embajada de EU, la cual había insistido de manera continua para que se adoptara la medida. Sin embargo este no fue el único punto de fricción con la embajada. Había otros aspectos de conflicto. El primero de ellos venía desde finales de 1953, cuando el precio externo del café aumentó, lo que suscitó una campaña en EU contra Colombia. El segundo, se relacionaba con la persecución de las religiones protestantes que tenían un origen estadinense.

En EU comenzó una campaña contra el consumo del café desde diciembre de 1953, cuando el precio del grano en los mercados internacionales estaba aumentando, porque se consideraba que el aumento en el precio era producto de prácticas especulativas. En enero de 1954 la Comisión de Comercio Federal de ese país inició una investigación al respecto

273 274 275

275

Martz, op.cit., cap xii. El Tiempo, 20, 22 y 23 de febrero de 1954. El Tiempo, 28 de enero de 1954, pg. 1.

/.

El ministro de hacienda, Carlos Villaveces, se quejó de ese tratamiento injusto. Al respecto comentaba: "se produce eventualmente un alza moderada de ciertos productos latinoamericanos, como se ha producido recientemente en el caso del café, y entonces se levanta un concierto de voces que aconsejan el 'boycott' contra ese artículo, y se escuchan los peores epítetos contra los pueblos productores. Pueblos pobres, hambrientos, desnudos, descalzos, agobiados por las enfermedades del trópico, que cuando creen que pueden elevar ligeramente su nivel de vida se les llama 'especuladores internacionales'". Previamente había dicho el ministro que "cinco centavos en la libra del café representan para el pueblo colombiano en un año un valor superior al de todos los empréstitos que hemos recibido hoy del Banco Internacional (Banco Mundial -BM-), y cinco centavos en la libra de café no representa sino una insignificante fracción de centavo por taza (que consumen en EU) que no influye en el costo de vida" 276

/.

Cuando el precio internacional del café disminuyó a finales de 1954, el ministro afirmó que ello era resultado "de esas inamistosas campañas (promovidas por EU), que paralizaron el mercado"

277

/.

La otra fricción con EU tenía que ver con las religiones protestantes. Inicialmente Rojas Pinilla ordenó a los gobernadores, el 3 de septiembre de 1953, que frenasen las prácticas no católicas en las llamadas zonas designadas como "Territorios de Misiones Católicas", lo que en la práctica quería decir que se prohibieran las religiones protestantes, las cuales se originaban en EU. Posteriormente, el 28 de enero de 1954, el ministro de gobierno, Lucio Pabón Núñez, envió una circular en que prohibía la práctica de tales religiones en todo el territorio nacional.

Esta actitud generó airadas protestas de la embajada estadinense. A pesar de ello el general durante su mandato continuó con la campaña inamistosa contra los protestantes. Ya en abril de 1955 las religiones protestantes señalaban públicamente una seria persecución

278

/.

A medida que las contradicciones señaladas se polarizaban la actitud del embajador de EU era más hostil al régimen. El distanciamiento llegó a tal extremo que el gobierno colombiano pidió su remoción

279

/.

Esto significó prácticamente un rompimiento entre Rojas Pinilla y los EU.

276

Declaraciones del ministro de hacienda en la Décima Conferencia Interamericana en la ciudad de Caracas, en el mes de marzo de 1954. Tomado de Memoria 1954, op.cit., págs. 102 y 103-4. 277 Declaraciones del ministro de hacienda en la Conferencia Interamericana de Río de Janeiro, el 23 de noviembre de 1954. Reproducidas en Memoria de Hacienda, 1955. Págs. 14-5 278 Martz, op.cit., págs. 274-281. 279 Rojas Pinilla, Gustavo. “Rojas Pinilla ante el senado". Editorial Excélsior, 1959, Bogotá. Págs. 720-2.

3.3.5 se profundiza la crisis

La ruptura de las negociaciones con los organismos internacionales de crédito a comienzos de 1955 significó la ausencia de recursos internacionales para resolver los problemas en el sector externo. Ante esta situación el gobierno se vio precisado a aplicar fuertes medidas que corrigieran el desbalance externo, las cuales no fueron del agrado de los gremios.

El 11 de febrero de 1955 fue preciso declarar una suspensión en las importaciones, en razón del descalabro del sector externo que venía desde finales de 1954. La suspensión causó una gran expectativa por las medidas que serían adoptadas, lo que produjo una avalancha de presiones por parte de cada uno de los gremios. La intensidad de las presiones se originaba en el hecho de que la definición de las medidas dependía de la transacción interna ya que no había negociación con los organismos financieros internacionales.

Los cafeteros pedían la descongelación del dólar cafetero. Los demás gremios insistían en que la principal medida que se debía adoptar para la solución de la crisis era la reducción de los gastos públicos, en lugar de aplicar un aumento de los impuestos. Además de que se restringieran las importaciones oficiales y que pagaran el impuesto de aduana

280

/.

El sentimiento en los gremios era el de que los impuestos se habían aumentado en exceso, y que los recursos recaudados de esa forma se estaban dilapidando en importaciones de equipo de guerra y en privilegios para los militares

281

/.

Las medidas se tomaron el 16 de febrero de 1955. Se dio gusto a los cafeteros: se eliminó el diferencial cafetero -lo que quería decir que se pagaría a $2.50 los dólares por exportaciones del grano- y se les garantizó un precio mínimo de compra de la cosecha, indicando que el Presupuesto Nacional financiaría ese precio mínimo de ser necesario. Se atendió la sugerencia de los gremios de obligar a las importaciones oficiales a pagar impuestos. Se crearon 5 grupos de importación y se aumentó en 100% el impuesto de timbre que debían pagar. Pero el gobierno expresamente manifestó que no reduciría los gastos públicos, a pesar del clamor en ese sentido.

280

Fenalco presentó un plan en este sentido. Ver El Tiempo, 16 de febrero de 1955, pg. 15. Los periódicos entre el 12 y el 16 de febrero de 1955 están atiborrados de peticiones y recomendaciones sobre las medidas que debía adoptar el gobierno, cada una de las cuales obedece a los intereses que está represando. 281

Si bien las medidas económicas fueron consideradas necesarias por los dirigentes económicos, de todas formas las críticas no se hicieron esperar. El periódico El Tiempo, al otro día de expedidas, en un editorial que fue públicamente compartido por los empresarios, comentaba: "Nadie ignora que sería menester restringir la introducción de artículos suntuarios, preservar la balanza de pagos y adoptar una valerosa política de austeridad. Pero al imponer gravámenes diferenciales de timbre, se ha ido, al parecer, demasiado lejos (...) El señor ministro no expuso una política de creación. Expuso simplemente una bizarra política de inflación... Para él, con tal de mantener los gastos públicos por las cumbres, no importa que la producción languidezca, si irriga dinero en ciudadelas, o autopistas, o representaciones diplomáticas"

282

/.

La oposición de los sectores empresariales fue intensa, lo que llevó al régimen, a ordenarle al periódico El Espectador, el 23 de febrero de 1955, a enviarle a los censores oficiales todos los artículos económicos para que fueran aprobados

283

/.

Además, en un intento torpe de crear una opinión favorable, el régimen ordenó en marzo que todos las emisoras radiales tenían que emitir durante 15 minutos diarios el programa de comentarios y noticias preparado por la presidencia de la República. El texto oficial de la primera noche proclamó que "no es el Estado, con sus medios naturales de defensa, a los cuales tiene por lo menos tanto derecho como los industriales de la prensa a los suyos, esté intentando crear una opinión pública artificial (...) La labor del Estado, y una de sus obligaciones esenciales, es liberar al ciudadano ... de la dictadura de los periódicos, del despotismo impreso, del permanente estado de sitio con el que la prensa intimida a la opinión nacional. La realidad nacional no es la realidad de los periódicos"

284

/.

Las medidas económicas que se tomaron en febrero no fueron suficientes para conjurar la crisis económica. El fantasma de la crisis cambiaria reapareció de nuevo en mayo, cuando fue preciso suspender de nuevo las importaciones en espera de la adopción de medidas adicionales.

Al igual que en febrero, los gremios (Fenalco, ANDI, y Asobancaria) presentaron al gobierno una lista de solicitudes: reducción de los impuestos, liberación del crédito, supresión de los gastos innecesarios y control a las importaciones pero liberando las de bienes de capital. El ministro les replicó con una

282 283 284

El Tiempo, 17 de febrero de 1955, pg. 4. Martz, op.cit., pg. 254. ibid, pgs. 254-5.

defensa de la política del gobierno

285

/, y en particular fue enfático en que no reduciría los gastos del

Presupuesto Nacional ni eliminaría las restricciones a las importaciones de bienes de capital.

Para resolver la crisis el gobierno se vio forzado a crear un mercado libre de divisas, paralelo al oficial, donde la divisa se devaluaría de acuerdo a la presión de la demanda. El gobierno había sido reacio a tomar esta medida ya que había manifestado continuamente que no estaba dispuesto a modificar el tipo de cambio.

En el mercado paralelo se podrían vender las divisas diferentes a las exportaciones de café, banano, ganado vacuno, petróleo y platino. La medida en general fue bien recibida, especialmente por los industriales, porque significaba una divisa más alta para sus exportaciones y para la competencia externa.

Sin embargo, hubo temores por una excesiva devaluación de facto que se presentaría (y que efectivamente se presentó) con el dólar libre, debido al hecho de que el mercado paralelo estaría abastecido solamente por las exportaciones menores mientras que a él tenían que recurrir las importaciones comprendidas en los grupos 2 a 5, en el cual se incluían los bienes de capital para la industria

286

/. Los empresarios insistieron en una revisión de las listas de importación con el objeto de

solicitar una reducción en el impuesto de timbre para los bienes de capital

287

/.

Las medidas adicionales fueron insuficientes para resolver la crisis porque, de una parte, se mantuvo una tasa de cambio oficial sobrevaluada (a pesar del mercado libre), lo que estimuló las importaciones de los bienes comprendidos en el primer grupo (que se regía por dicha tasa). De la otra, se presentó déficit fiscal por una expansión apreciable del gasto público, lo que también presionaba los precios y la demanda por importaciones.

3.3.6 Expansión del gasto publico

La expansión del gasto se dio en todas las áreas. El Presupuesto de la Nación (excluyendo el servicio de la deuda 285

288

/) se multiplicó por dos, en términos reales, entre 1952 y 1955. En ese período el Presupuesto

Fuharty, op.cit., pg. 283. Para conocer la posición oficial del gobierno en ese momento se puede mirar la intervención que hizo el ministro de hacienda, Carlos Villaveces, en la conferencia de Fenalco llevada a cabo el 5 de mayo de 1955, la cual se encuentra reproducida en la Memoria de Hacienda de 1955, págs. 37ss. 286 El Tiempo del 16 de mayo de 1955, pg. 4. 287 Otra medida, adoptada en mayo del 55 para controlar el monto de las importaciones, fue la de señalar que las importaciones de cada país se pagarían con divisas provenientes de las exportaciones hacia tales países. 288 Dicho servicio tiene un comportamiento atípico que sesga la serie, razón por la cual es necesario excluirlo. Ese

pasó de 1.1 mil millones de pesos de 1958 a 2.2 (cuadro Nº13).

El crecimiento en los gastos respondía al intento de aplacar todas las presiones sociales. A los gremios mediante un aumento en los gastos de fomento, y en particular la financiación del proyecto de Paz del Río; a los sectores sociales mediante el aumento de las partidas para salud y educación en un intento de buscar legitimidad y apalancar un movimiento social adicto al régimen; a los militares mediante el aumento del gasto en seguridad para llenarlos de privilegios y dotarlos de armamento para conservarlos como la fuerza en la que el sistema se sostenía (cuadro Nº14).

Pero el aumento desmesurado de los gastos agravó la crisis económica, y las tensiones que de ello se derivaron generaron más conflictos de los que se pretendían subsanar. Además, dio pie para que la principal crítica contra el régimen, en el plano económico, se centrara en el despilfarro de los gastos públicos, en especial en los improductivos gastos militares.

comportamiento atípico se presenta en 1955 cuando se consolidó la deuda pública nacional, que aunque fue una transacción que no implicó movimiento de fondos debía estar registrada en el Presupuesto.

El mayor incremento en los gastos se presentó en 1955, lo cual hizo que el déficit fiscal aumentara de forma considerable, representando el 1.2% del PIB. El financiamiento del déficit se dio a través de bonos emitidos por el gobierno, pero cuyo principal, y casi único comprador, era el Banco de la República, de manera que dicho déficit se terminó financiando con emisión monetaria (cuadro Nº15).

En 1955 los recursos de emisión sobrepasaron el efecto negativo que sobre la base monetaria produjo la caída de reservas internacionales. Si se observa el cuadro Nº16 se puede apreciar que la base monetaria creció el 3% a pesar que el componente originado en las reservas internacionales tuvo una caída del 27%. El aumento de la base se debió a que el crédito interno creció el 31%, en gran parte como resultado del financiamiento del déficit fiscal.

Un aspecto que merece destacarse para 1955, que significó un aumento puntual en los gastos para ese

año, fue el de la recolección, por parte del Gobierno Nacional, del pasivo de la siderúrgica de Paz del Río por un monto de $240 millones, más la destinación de $60 millones para financiar ensanches del proyecto

289

/. Como se recordará, los organismos financieros internacionales se negaron a financiar

dicho proyecto y ante la ausencia de un mercado de capitales suficiente los recursos debían provenir finalmente del Presupuesto Nacional.

El gobierno trató de liberalizar el crédito interno para satisfacer las demandas de los gremios, pero la tarea era difícil por las complicaciones del equilibrio macroeconómico. El margen monetario fue copado por el financiamiento del déficit fiscal. A pesar de ello, en 1955 el Banco de la República liberó recursos hacia el sistema bancario con el objeto de canalizar fondos hacia el sector privado. Sin embargo esta política tuvo que ser reversada en 1956 por las presiones monetarias (cuadro Nº17).

En octubre de 1955, ante la evidencia de que las medidas económicas adoptadas no lograban el equilibrio externo, se aumentaron las restricciones a las importaciones. Un conjunto de mercancías del primer grupo -que era el que tenía libre importación y gozaba del dólar oficial- se pasó al segundo donde el impuesto de timbre era más alto y las divisas había que comprarlas en el mercado libre donde el valor era más del doble del oficial.

Esto despertó protestas por parte de los industriales y comerciantes. El ministro replicó que si los empresarios que utilizaban mercancías del primer grupo "suben los precios sin causa justificada, el Gobierno revisará sus medidas, y no entregará nuevas divisas a quien así proceda, sino a trueque de un

289

López, Alejandro, op.cit., pg. 481.

control, porque el suministro de los dólares a un tipo de cambio favorable se condiciona al mantenimiento de los precios"

290

/

El presupuesto siguió desbalanceado durante 1956. Para su financiamiento se continuó recurriendo al crédito de emisión, que aumentaba la base monetaria más allá de lo que se contraía por la caída de las reservas internacionales, con lo cual se generó una gran presión inflacionaria. Esta presión llevó a que el incremento en el índice general de precios pasara de 1.6% en 1955 a 24.3% en 1957 (Ver cuadro Nº18).

La presión monetaria originada en el déficit fiscal inducía, adicionalmente, una mayor demanda por divisas, lo que agravaba el problema de la balanza de pagos. En abril de 1956 fue preciso adoptar más medidas para corregir el desequilibrio externo. Se trasladó otro conjunto de mercancías del primer grupo al segundo, y se aumentaron los depósitos previos por importaciones.

Sin embargo, el deterioro del sector externo continuaba. Al finalizar junio de 1956 el país acumulaba un retraso en los pagos externos de 6 meses. Esto quería decir que los importadores tenían que asumir deuda comercial de corto plazo para financiar los desfases en los pagos, pero para esa fecha el monto y la mora en esta deuda había pasado los límites permisibles. Para evitar un bloqueo comercial y financiero el país debía llegar a un arreglo con la comunidad financiera internacional.

Para esa fecha se diseñó un mecanismo para facilitar el pago de la deuda comercial externa. El mecanismo era la venta inmediata de divisas oficiales (más baratas que en el mercado libre) por un 290

Memoria de Hacienda 1956, op.cit., pg. 54.

monto del 50% de la deuda, con el objeto de que fuera cancelada. Pero la medida no dio los resultados esperados y la deuda continuó aumentando.

En octubre la situación se volvió insostenible y fue preciso clausurar de manera temporal la oficina de Registro de Cambios. El ministro de hacienda Carlos Villaveces cayó, y fue sustituido por Luis Morales Gómez.

El nuevo ministro introdujo recortes en el Presupuesto Nacional, modificó los grupos de importación y les aumentó el impuesto de timbre, adoptó una lista de suspendida importación y aumentó la de prohibida. Así mismo, se negó a aceptar la exigencia del BM para que devaluara, ante lo cual el BM respondió con la suspensión de los créditos, incluso los que ya estaban negociados como era el caso de los del ferrocarril del Magdalena y el Plan para el desarrollo del Valle del Cauca.

Los rígidos controles establecidos por Morales lograron el equilibrio del sector externo al finalizar 1957. Pero los frutos de las medidas fueron recogidos por la Junta Militar que derrocó a Rojas Pinilla en mayo de 1957. El ministro se quedó con los sinsabores producidos por el rechazo de sus políticas por parte de los sectores que se sintieron afectados por las medidas de ajuste.

El dolor producido por las medicinas económicas aplicadas durante el último año y medio del gobierno de Rojas atizó el rechazo político del régimen. La cronología de los acontecimientos políticos desde entonces se puede calificar como de un desmoronamiento progresivo e inevitable del régimen.

3.3.7 Cae el telón

La forma como se clausuró El Tiempo en agosto de 1955, permitió entrever hasta qué punto el régimen se volvía soberbio y despreciaba a los voceros de la opinión pública. Todo sucedió alrededor de un accidente en el cual murieron los periodistas propietarios del periódico "El Diario de Pereira". El general dijo que fue un accidente y El Tiempo que fue un crimen político. El mandatario exigió una rectificación en primera página, durante 30 días, con un texto preparado de antemano por el gobierno; pero como El Tiempo se negó, el periódico fue clausurado. Posteriormente "El Espectador" y "El Siglo" se auto clausuraron ante la censura que estableció el régimen y ante las restricciones que se le impusieron para la importación de papel. Sólo los periódicos adeptos al régimen podían importar libremente el papel y tenían acceso a las divisas oficiales (a $2.50), mientras que los demás debían pedir autorización para importar y comprar las divisas en el mercado libre a más de $5. El Tiempo y El Espectador continuaron circulando con nombres diferentes, aunque sujetos a la censura previa

291

/.

Cuando se produjo el cierre de El Tiempo (agosto de 1955) comenzó la campaña abierta contra el régimen por parte del partido liberal. A los pocos días se llevó a cabo un homenaje al expresidente Eduardo Santos (dueño del periódico) en el Hotel Tequendama el cual se convirtió en una reunión de las fuerzas políticas que en ese momento se oponían a Rojas Pinilla. El homenaje fue presidido por Alberto Lleras Camargo, quien se reintegró a la política para dirigir la batalla contra la dictadura

292

/.

El 26 de enero de 1956 se presentó un incidente en la Plaza de Toros de Bogotá, que permitió visualizar el descrédito de la dictadura y el prestigio de su adversario, el dirigente liberal Alberto Lleras Camargo. Cuando éste entró a la tribuna recibió una ovación de los asistentes a la corrida; cuando lo hizo María Eugenia Rojas, la hija del General, recibió rechiflas.

A la semana siguiente, el 4 de febrero, con ocasión de otra corrida de toros, el gobierno infiltró agentes suyos, quienes desataron una verdadera carnicería contra quienes intentaron repetir los rechiflas contra María Eugenia. Hubo 8 muertos.

Este incidente sólo sirvió para atizar los ánimos contra el régimen, cuyo jefe también polarizó sus posiciones. Anunció en febrero que no habría elecciones por los menos en 2 años y que de ser necesario el gobierno usaría la fuerza, para restablecer la paz pública.

291 292

Martz, op.cit., págs. 256ss. "Rojas Pinilla Ante...", op.cit, págs. 36-7, 692ss. Ibíd., págs. 281-2.

Al mes siguiente, marzo de 1956, la convención liberal nombró a Alberto Lleras jefe del partido. Lleras promovió la creación de un Frente Civil, el cual lanzó un manifiesto a la Nación proponiendo la elección popular de presidente y comprometiéndose a instaurar un gobierno civil, con igual participación de los dos partidos tradicionales.

El partido conservador se encontraba indeciso frente al llamamiento del Frente Civil. Mariano Ospina todavía presidía la Asamblea Nacional Constituyente y todavía no rompía sus relaciones con Rojas. Laureano Gómez no había dado ninguna manifestación al respecto desde su exilio en España.

Lleras Camargo, ya en calidad de jefe del partido liberal, contactó a Laureano Gómez en Benidorm (España) el 24 de Julio de 1956. Allí firmaron el conocido pacto que lleva el nombre de dicha localidad, donde se estableció una alianza liberal-conservadora para derrocar a Rojas, y se reafirmó la necesidad de un gobierno civil constituido por la coalición de los dos partidos tradicionales. Esa coalición fue lo que más tarde se llamó Frente Nacional, cuyo primer gobierno fue presidido por el propio Lleras Camargo el 7 de agosto de 1958.

Por su parte el régimen también inició su actividad política en un segundo intento de crear un movimiento social (el primero había fracasado con el frustrado MAN). El 13 de junio, de 1956, en el aniversario de su ascenso al poder, lanzó la Tercera Fuerza en la plaza de Bolívar de Bogotá. La plaza fue adornada con estandartes en los que se entrecruzaba un fusil y una pala con el lema "Pueblo-Ejército-Tercera Fuerza". Al pie de la estatua de Bolívar había un crucifijo.

La jerarquía católica rechazó el acto, y ello marcó el rompimiento definitivo de la iglesia con el régimen. El 16 de junio el cardenal Crisanto Luque envió una carta al dictador declarando que la Tercera Fuerza era peligrosa y que era apoyada por dirigentes de movimientos condenados por la iglesia. Se refería a los dirigentes de la Confederación Nacional de Trabajadores (CNT) creada por Rojas Pinilla, organización que se oponía a la Unión Nacional de Trabajadores (UTC), creada por la iglesia.

En julio, el general tuvo que salir a defenderse en la televisión de acusaciones de corrupción que circulaban entre la opinión. El público empezó a considerar que el régimen no sólo era incompetente sino también corrupto.

El 7 de agosto estalló en Cali un convoy militar cargado de dinamita, produciendo una gran tragedia. Rojas cometió la imprudencia de afirmar que ello había sido un acto criminal político resultante del

Pacto de Benidorm. Luego tuvo que retractarse

293

/.

El 15 de agosto se produjo una disensión dentro de las fuerzas militares, y el general debió asegurarles, en reunión llevada a cabo en el teatro Patria de Bogotá, que no reviviría la Tercera Fuerza, y prometer que próximamente reuniría la Asamblea Nacional Constituyente.

La Asamblea se reunió el 11 de octubre, después de dos años de no deliberar. Rojas Pinilla, echando mano de todas las presiones posibles sobre los integrantes del organismo, hizo aprobar un aumento en 25 del número de miembros elegidos por el ejecutivo a la corporación, con el objeto de utilizarlos como instrumento para legitimar una prolongación de su período en el poder. Ante este hecho Mariano Ospina Pérez, quien presidía la Asamblea, se retiró en señal de protesta, lo que significaba la formalización del rompimiento con la última fuerza política que todavía se prestaba para el juego político del régimen.

Así las cosas, en enero de 1957 Rojas y sus simpatizantes iniciaron una campaña abierta para su reelección para el período 58-62 (el mandato conferido por la Asamblea expiraba el 7 de agosto de 1958). Al interior del ejército se hicieron los movimientos necesarios en esta dirección.

Fue así como el Mayor General Gabriel París, ministro de guerra y primero en el mando después del dictador, manifestó el 26 de enero, a través del Diario Oficial, que "todos los jefes militares nos reunimos de manera espontánea, y después de haber considerado las circunstancias del país y pesado las consecuencias que podían derivarse de la elección presidencial, resolvimos exigirle (a Rojas) que continuara al frente del Gobierno en el período que se inicia el siete de agosto de 1958 y debe terminar en 1962, en lo cual coincidimos los militares con las mayorías populares de ambos partidos"

294

/.

El 20 de marzo de 1957 se reunió la Asamblea Nacional Constituyente. En ella Lucio Pabón Núñez, ministro de gobierno, inició un operativo para conseguir de la Asamblea la reelección. Primero propuso que la Asamblea decretara su disolución para crear otra nueva, reorganizada. Es decir para crear otra que fuera nombrada al arbitrio por Rojas y Pabón.

La Asamblea, en un acto servil, el 22 de marzo aprobó que sólo se reuniría de nuevo el 10 de abril de ese año. Al día siguiente se retiró la oposición cuando Pabón Núñez no permitió que se leyera un documento de unidad de los partidos tradicionales. 293 294

Martz, op.cit, págs. 286-7. "Rojas Ante...", op.cit., pg. 59.

El 28 de marzo el general decretó la creación de la nueva Asamblea, con 90 delegados: 30 escogidos directamente por él y el resto por el Consejo Nacional de Delegatarios, manejado por Pabón Núñez. La nueva asamblea se reunió el 8 de mayo y aprobó por 66 votos contra 1 la nueva reelección de Rojas Pinilla para el período 1958 - 1962. Dos días después, el 10 de mayo de 1957, cayó Rojas

295

/. Mientras

Rojas Pinilla y su ministro Pabón Núñez orquestaban la tragicomedia de su reelección, las fuerzas políticas, los gremios, la iglesia y los estudiantes trabajaron por derrocar al dictador, ganándole la partida.

295

Este proceso está descrito con más detalle en el libro de Martz (op.cit.) en el capítulo 14. Ver también "Rojas Ante ..." (op.cit.) pgs. 57 a 61.

CAPITULO 4

EL PRIMER GOBIERNO DEL FRENTE NACIONAL

César Giraldo Giraldo \*

Rojas Pinilla cayó el 10 de mayo de 1957. Fue reemplazado por una Junta Militar, la cual a su vez entregó el poder, al año siguiente, a un gobierno civil presidido por Alberto Lleras Camargo (1958-1962). Dicho gobierno era el resultado de un pacto entre los dos partidos tradicionales, conocido con el nombre del Frente Nacional.

El Frente Nacional significó la alternación del poder por los partidos tradicionales durante 4 períodos sucesivos (es decir durante 16 años). Se comenzó con un gobierno liberal y se terminó con uno conservador, presidido por Misael Pastrana Borrero (1970-1974)

296

/.

El pacto contempló adicionalmente la repartición igualitaria entre los dos partidos tradicionales de las curules de los cuerpos colegiados, incluido el Congreso, y de los cargos burocráticos: desde los ministros del despacho hasta los funcionarios de más bajo rango, siempre y cuando fueran de libre nombramiento y remoción.

Para evitar la politización de la administración se creó la carrera administrativa, donde supuestamente no se tendría en cuenta la filiación política de los funcionarios para su nombramiento o destitución. Pero a los funcionarios que se acogieran a esta modalidad se les prohibió participar en actividades políticas, a excepción de depositar su voto cuando se convocara a elecciones

297

/.

*

Asistentes de Investigación Jesús Fernando Barrios Ordóñez y Luis Nelson Beltrán. Agradecimientos especiales al Dr. Jaime Ramírez, Director de Atención al Público -Biblioteca Luis Ángel Arango- y a la Contraloría General de la República en especial a los funcionarios de la Dirección de Análisis Financiero. 296

Sin embargo el acuerdo inicial, ratificado por un plebiscito nacional votado el 1 de diciembre de 1957, contempló la alternación solamente para tres períodos (12 años), pero posteriormente fue prorrogado para cuatro períodos (16 años) en la legislatura de 1959. 297

El texto de las reformas constitucionales introducidas por el plebiscito del 1 de diciembre de 1957 se encuentra en la publicación de la Cámara de Representantes Por qué y cómo se forjó el Frente Nacional (Bogotá-Colombia, Imprenta Nacional, 1959).

La carrera administrativa no funcionó realmente. En la práctica, la situación fue que la gran mayoría de los cargos de la administración pública quedó en manos de políticos dedicados a manejar cuotas burocráticas, rigiendo para la totalidad de los funcionarios públicos la prohibición de ejercer sus derechos políticos.

La situación anterior llevó a que el manejo de la administración quedara en manos de los políticos profesionales, quienes se dedicaron a hacer una repartición milimétrica de sus cuotas burocráticas, y a través de la mediación de esa burocracia, a la repartición de los recursos públicos.

Para cualquier persona, el acceso a un puesto en el sector público estaba mediatizado por su fidelidad a un grupo político que tuviera una cuota dentro de la administración. Esa fidelidad política no se manifestó mediante una identidad doctrinaria sino a través de solidaridades, lo que implicó la obligación del funcionario beneficiado con el cargo de interceder (en la medida de sus posibilidades, y de sus recatos morales) en la ejecución de los recursos públicos en beneficio de los adherentes al grupo al que pertenecía.

La forma como se intervino en la ejecución de los recursos públicos no necesariamente violó los principios éticos o morales. Se podía hacer en beneficio de la región o de la comunidad de la cual era originario el funcionario, en aras de una solidaridad y una mutua protección. Pero para algunos eso no era suficiente, e iban más allá: utilizaban los recursos públicos como un negocio privado en beneficio personal.

Quienes sucumbían en este punto fácilmente caían en prácticas abiertamente corruptas, olvidando cualquier recato moral, donde la lógica política pasaba a un segundo plano para dedicarse abiertamente al usufructo de los recursos del Estado y al enriquecimiento ilícito. La mayoría de los funcionarios no llegaban a esta última fase, pero el sistema llevó a este punto a sus representantes más connotados.

Estas prácticas minaron el poder que los notables de los dos partidos tenían sobre los aparatos electorales. Su papel coordinador fue sustituido por la politiquería regional. La política pasó a ser comandada por políticos profesionales de provincia, quienes se convirtieron en los intermediarios entre la sociedad y el Estado.

Tales profesionales se transformaron en una clase social especial, dedicada a reproducir sus privilegios a

través de los dos partidos tradicionales. Esta práctica es conocida con el nombre del clientelismo: el aprovechamiento del poder para obtener ventajas electorales de tipo personal

298

/.

Sin embargo, la proliferación de las prácticas clientelistas no estaba en las intenciones iniciales de los fundadores del Frente Nacional. El Frente se estableció para frenar la confrontación social en razón al sectarismo político. Dicho sectarismo fue sustituido por el monopolio bipartidista de la administración, el cual fue legitimado mediante un plebiscito aprobado en las elecciones del 1 de diciembre de 1957. El Frente también se erigió como una barrera contra el retorno de las corrientes populistas: las de Jorge Eliecer Gaitán y Gustavo Rojas Pinilla.

El objetivo de las élites era su retorno al poder en un clima de paz que garantizara la prosperidad de los negocios. Entendían que el proceso debía estar acompañado de reformas sociales destinadas a aplacar las tensiones sociales, y del fortalecimiento de la intervención económica del Estado, para continuar con la modernización y la industrialización.

Las reformas adelantadas sufrieron tropiezos por las resistencias de ciertos sectores sociales a ceder sus privilegios, pero éstas se aceleraron después de 1961, cuando la Alianza para el Progreso, promovida por la administración Kennedy, dio impulsos renovados al proceso.

El discurso de las reformas sociales, y la eliminación del sectarismo y la confrontación política, hicieron que las masas populares le dieran su apoyo al Frente Nacional. Para ellas el Frente era el retorno de la democracia, la cual garantizaba el ejercicio de los derechos civiles, la restitución de las libertades constitucionales, el regreso de los militares a sus cuarteles, y el fin de la violenta contienda por los puestos burocráticos que se había disfrazado en el sectarismo bipartidista. El apoyo popular se pudo evidenciar en el masivo respaldo al plebiscito que creó el Frente para su legitimación, y en la elección de Alberto Lleras Camargo, como el primer mandatario de la coalición bipartidista.

Los gremios también dieron un apoyo entusiasta al Frente. Significó para ellos el regreso de la gestión económica a sus manos, con una legitimidad renovada. Podían concentrar el Estado en la promoción de sus negocios, y sobre todo en el fortalecimiento del sector industrial a través de la política de sustitución

298

Este tema está estudiado en el libro de Francisco Leal y Andrés Dávila Clientelismo: el sistema político y su expresión regional (Bogotá, Universidad Nacional y Tercer Mundo Editores, 1990). Ver el capítulo 1.

de importaciones. Sin embargo, en los inicios del Frente, fue necesario adoptar una política financiera restrictiva como resultado del deterioro de los precios del café, lo que generó más de una fricción con la autoridad económica. Adicionalmente, se presentaron roces con los representantes de la tierra por la adopción de la Reforma Agraria.

A pesar de lo anterior, para los gremios el Frente Nacional era algo necesario para restablecer la legitimidad de un gobierno manejado por quienes representaban sus intereses.

4.1 INICIO DEL FRENTE NACIONAL

El Frente Nacional nació un año antes de la caída de Rojas. En marzo de 1956, el dirigente liberal Alberto Lleras Camargo regresó a la política con un llamado a la creación de un Frente Civil contra la dictadura y la participación igualitaria de los dos partidos tradicionales.

A la propuesta se adhirieron todas las corrientes de los partidos tradicionales. Respecto al partido conservador, la alianza con la corriente encabezada por Laureno Gómez se materializó mediante el conocido pacto de Benidorn en julio de 1956; la alianza con el ospinismo se protocolizó el 20 de marzo de 1957, dos meses antes de la caída de la dictadura el grupo de Ospina Pérez fue la última fuerza política en abandonar la nave del Estado (ver capítulo anterior).

La unión de toda la dirigencia política, de los gremios económicos y de la iglesia

299

/, permitió llegar a

un acuerdo con la cúpula militar para derrocar al general Rojas y formar una Junta Militar provisional con el encargo de hacer la transición hacia un gobierno civil conformado por los dos partidos tradicionales. El detonante de la caída de Rojas fue la huelga patronal dirigida por los gremios, en especial por la ANDI y Fenalco, el 7 de mayo de 1957. A los tres días cayó el General.

La Junta Militar que asumió el poder anunció que en el término de un año habría elecciones para retornar a un gobierno civil y nombró un gabinete bipartidista. Se dedicó a reordenar el frente económico

299

Sólo hasta 1957 la iglesia apoyó el Frente Civil. Se había abstenido porque uno de los principales gestores del Frente, Laureano Gómez, había hecho fuertes ataques contra las autoridades eclesiásticas. El 30 de abril de 1957 el Cardenal Crisanto Luque expidió una fuerte carta pastoral contra el régimen, lo que produjo bastante desazón en el gobierno. Ver Martz op.cit., pg. 301.

mientras dejó que la dirigencia política se encargara de organizar la transición hacia el gobierno civil.

La transición se definió mediante un acuerdo político concertado por Alberto Lleras y Laureano Gómez, conocido con el nombre de Pacto de Sitges (que era el nombre de la localidad española donde se acordó), suscrito por los dos dirigentes políticos el 20 de julio de 1957

300

/. Fue un avance de lo consignado en el

Pacto de Benidorn un año atrás, en el sentido de reformar la Constitución para establecer un gobierno de coalición de los dos partidos tradicionales, con repartición paritaria de las curules del Congreso y de los despachos ministeriales.

El acuerdo debía estar vigente por tres períodos presidenciales (es decir 12 años). Para evitar que la administración pública fuera sacudida por la politiquería (lo que sucedió en la práctica) se planteó la necesidad de establecer la carrera administrativa.

El pacto lo apoyaron la dirigencia política, los gremios, las centrales obreras y la prensa. También la opinión pública que veía en el acuerdo la pacificación nacional entre los dos partidos tradicionales.

Su ratificación produjo dos hechos políticos importantes. El primero, el surgimiento de Alberto Lleras como el gestor del proyecto político que se emprendió y como eje indiscutible de la relación entre lo civil y lo militar; pieza fundamental sobre la que debía descansar el proceso de transición hacia un gobierno civil.

El segundo hecho político fue la división del partido conservador. El pacto debilitó el ala ospinista por no estar presente en el acuerdo (aunque lo compartía). El motivo de la división era que el acuerdo tácito contemplaba que el primer gobierno estaría en manos del partido conservador, y faltaba por definir si el candidato presidencial surgiría de las filas de Ospina Pérez o de las de Laureano Gómez.

El aspirante de los ospinistas era Guillermo León Valencia, cuya candidatura tenía el carácter de oficial porque había sido el candidato de los dos partidos cuando se lanzó el Frente Civil durante el gobierno de Rojas Pinilla. Desde esta óptica Valencia era el candidato natural del Frente Nacional.

Pero Valencia no contó con la aprobación de Laureano Gómez, ni con el visto bueno de los gremios económicos, lo cuales no se sentían representados en él, y en las reuniones que tuvieron con él notaron 300

El texto del pacto se encuentra en "Por qué y cómo se forjó el Frente Nacional", op cit, pp. 31-40.

que no tenía claro el verdadero contenido del Frente Nacional. Mientras que para Valencia era un acuerdo burocrático entre los dos partidos tradicionales, para los gremios era la posibilidad de concretar un proyecto de paz que permitiera el normal desarrollo de los negocios.

Los gremios adhirieron de forma irrestricta a Lleras Camargo (y terminaron por imponerlo como el primer candidato del Frente Nacional). Era tal el fervor que despertaba entre los gremios, que cuando Alberto Lleras regresó de España, después de suscribir el pacto de Sitges, la ANDI le organizó un apoteósico recibimiento.

El problema de cómo desembarazarse de Valencia, y cómo mantener la fachada de los acuerdos políticos previos que incluían darle el primer gobierno a los conservadores, y dentro de los conservadores a Valencia, complicó mucho la mecánica política en la transición hacia el gobierno civil.

Los forcejeos terminaron en el llamado Pacto de San Carlos, firmado el 22 de noviembre de 1957 por la dirigencia de los dos partidos tradicionales, donde se acordó que la candidatura de Valencia sería sometida a la aprobación del Congreso en elecciones para corporaciones que se llevarían a cabo antes de las elecciones presidenciales

301

/. La candidatura de Valencia quedó supeditada a la suerte de los

ospinistas frente a los laureanistas en los comicios a corporaciones públicas.

Los comicios se llevaron a cabo el 6 de marzo de 1958, cuando los Laureanista sacaron una mayor votación, naufragando de esta forma la candidatura de Valencia. Sin embargo quedó por definir el candidato sustituto dentro del partido conservador.

La ausencia de candidato persistía faltando un mes para los comicios presidenciales. Los industriales procedieron a inscribir la candidatura de Alberto Lleras en Medellín, la cual a los pocos días recibió el respaldo unánime de todos los gremios y de la clase empresarial en general.

Faltando tres semanas de los comicios, el 30 de marzo, Laureano propuso a Lleras Camargo como candidato del Frente Nacional, pero al interior de su partido la propuesta no tuvo acogida por la resistencia a cederle el turno al partido liberal y, por otra parte, porque Lleras aducía que el compromiso era un candidato conservador bajo la condición que para el período siguiente fuera uno liberal. 301

ibíd., pp. 89-91.

A dos semanas de las elecciones Laureano Gómez obtuvo el apoyo de su partido para Alberto Lleras, sobre la base de un acuerdo de las dos colectividades para reformar la Constitución con el objeto de extender el Frente Nacional a cuatro años más (1 período presidencial): dos períodos para el partido conservador y dos para el partido liberal. Ello significó un buen negocio para el partido conservador, que a pesar de ser minoría electoral garantizaba su acceso al poder durante 8 de los 16 años.

El acuerdo de reforma constitucional se presentó al Congreso el 18 de abril de 1958, y Alberto Lleras fue elegido presidente de la República el 4 de mayo por 2.5 millones de votos contra 600 mil. El Frente Nacional quedaba inaugurado con una votación copiosa.

4.2 ALBERTO LLERAS CAMARGO: LA ORGANIZACION DE UN NUEVO ESTADO

Alberto Lleras se posesionó el 7 de agosto de 1958. Sus objetivos se centraron en la consolidación de las instituciones frente nacionalistas, que debían ser entes apolíticos producto de un nuevo Estado que buscaba restablecer:

- el orden político: gobierno bipartidista, carrera administrativa, y regreso de los militares a los cuarteles;

- el orden social: pacificación y un discurso de reformas sociales;

- el orden económico: establecimiento de la planeación.

Las tareas más urgentes eran el sometimiento de los militares a la autoridad civil, y la pacificación del país. Una vez resueltos, se podía pasar a la realización del programa de gobierno.

La columna vertebral del cambio institucional, estaba constituida por la adopción de la carrera administrativa de los funcionarios públicos, la reforma agraria, y la implantación de una política económica basada en la sustitución de importaciones.

En los dos primeros años del gobierno de Lleras Camargo se presentaron dificultades para el avance de su programa, debido a las resistencias creadas por los afectados en el proceso, en especial por los terratenientes en el caso de la reforma agraria y por los empresarios en el caso de la reforma tributaria.

No obstante, la dinámica transformadora recobró nuevo impulso cuando la administración Kennedy resolvió apoyar un programa de reformas en América Latina, bajo la bandera de la "Alianza para el Progreso".

Comenzando por las tareas urgentes, la primera acción de Alberto Lleras, una vez elegido, fue la de regresar a los militares a sus cuarteles. Llevaban cinco años detentando el poder político y resultaba una labor delicada regresarlos a sus fueros. A los cuatro días de elegido, y a pesar que todavía le faltaban tres meses para hacerse cargo de la primera magistratura, reunió a los uniformados en el teatro Patria, y les dirigió una prudente alocución en la cual de manera muy suave pero precisa les indicó que no eran cuerpo deliberante, que debían ser un cuerpo apolítico, y que debían guiarse por el espíritu de disciplina y no por el de la controversia. Así les habló Lleras:

"La política es el arte de la controversia por excelencia. La milicia, el de la disciplina. Cuando las fuerzas armadas entran a la política lo primero que se quebranta es su unidad, porque se abre la controversia en sus filas. El mantenerlas apartadas de la deliberación pública no es un capricho de la Constitución, sino una necesidad de su función. Si entran a deliberar, entran armadas. No hay mucho peligro en las controversias civiles, cuando la gente está desarmada. Pero cuando alguien tiene a sus órdenes, para resolver la disputa, cuando ya carezca de argumentos o pierda la paciencia, una ametralladora, un fusil, una compañía, o las Fuerzas Armadas, irá a todos los extremos, se volverá más violento, será irrazonable, no buscará el entendimiento sino el aplastamiento, y todo acabará en una batalla"

302

/.

La segunda acción urgente de Lleras era la de la pacificación. En el momento de su posesión declaró que: "Mientras no se haya restablecido totalmente el orden y reducido la violencia, el gobierno no tendrá prioridad para ninguna otra preocupación".

Con el propósito de lograr este objetivo, a los 20 días levantó el "Estado de Sitio", y a finales de noviembre ordenó suspender las acciones penales contra los delincuentes políticos que lo solicitaren. Se crearon tribunales especiales para resolver de forma pacífica los conflictos creados por la usurpación de tierras y bienes durante la violencia, con el objeto de restituir las propiedades a quienes fueron desalojados. Hubo oposición de sectores conservadores que consideraban que de esta forma se estaba acolitando la impunidad. 302

Discurso pronunciado el 9 de mayo de 1958, reproducido en LLeras Camargo, Alberto. Sus mejores páginas. 2º festival del libro colombiano. Sin especificación de fecha y país (¿Colombia?). Pp. 211-2.

Estas medidas de apertura fueron combinadas con otras en las que se fortaleció la capacidad operativa de las guarniciones rurales y se adoptaron procedimientos penales especiales para quienes no quisieran someterse a la ley.

Las medidas tuvieron inicialmente un resultado satisfactorio, hasta el punto que Lleras le anunció al país en su mensaje del primero de mayo de 1959, que la pacificación nacional prácticamente estaba lograda

303

/.

Pero a los pocos días de pronunciadas tales palabras se reactivó la lucha en la zona cafetera del Viejo Caldas, Tolima y Valle. A partir de entonces la violencia aumentó de forma continua. Esto produjo desconcierto porque era un fenómeno que escapaba al diagnóstico que se tenía, según el cual, con la eliminación de la violencia bipartidista a través del Frente Nacional, con los beneficios otorgados a los delincuentes políticos y con el fortalecimiento de los aparatos represivos, el fenómeno debía desaparecer. Así manifestaba Lleras su extrañeza el 9 de marzo de 1961:

"Hace pocas semanas se presentaron atroces actos de violencia, cuando se creía dominada o reducida esta plaga social ... (más adelante añadía) Se temió entonces seriamente que alguna organización de tipo anarquizante hubiera entrado en contacto con las zonas de bandidaje para utilizar metódicamente esas fuerzas antisociales, con un plan calculado de destrucción general ... Hay, en efecto, organizaciones de tal género, que hacen parte de una alianza general de fuerzas que se llaman a sí mismas revolucionarias y que coinciden en el objetivo último de provocar una perturbación que sea el comienzo de formas institucionales y políticas colombianas"

304

/.

Lo que Lleras Camargo percibió, fue la constatación de que el carácter de la violencia había cambiado. La nueva violencia se manifestó con un contenido diferente respecto al que se liquidó con el advenimiento del Frente Nacional. Era una violencia política dirigida contra el establecimiento identificado con el Frente Nacional, una violencia que reivindicaba banderas nacionalistas (lo que era sinónimo de una actitud antinorteamericana) y que declaraba simpatías por las ideas socialistas. Esta era una ideología que se había extendido en vastos sectores populares de América Latina. Sobre ello se volverá más adelante. 303

304

Martz, op cit, p. 351.

Lleras Camargo, Alberto. El primer gobierno del Frente Nacional, cuatro volúmenes, Colombia, Imprenta Nacional, 1960, vol. 3, pp. 147 y 152.

4.3 LA PLANEACION

Acometidas las tareas urgentes, el regreso de los militares a los cuarteles y la pacificación (aunque sobre la última no se lograron los objetivos esperados), seguían las reformas. La primera, el restablecimiento del modelo de sustitución de importaciones sobre la base del proteccionismo y el intervencionismo estatal. Estos objetivos recogían los anhelos de las élites económicas y empresariales desde la república liberal de Olaya Herrera (1930-34)

Las propuestas en este sentido, impulsadas por las élites latinoamericanas, fueron el ideario de la CEPAL. cuyo director Raúl Prebish, hizo una especie de declaración de principios, en mayo de 1950

305

/, los cuales se convirtieron en

la línea adoptada por la mayoría de los países latinoamericanos en sus correspondientes planes de desarrollo, y en particular por el elaborado por la administración Lleras, conocido como Plan Decenal. Los planteamientos de Prebish fueron:

1. Atacar el principio defendido por los países desarrollados y en especial por E.U., en Bretton Woods: la especialización de acuerdo con la ventaja comparativa de las naciones reparte parejamente los beneficios y el progreso técnico. Según este principio los países de bajo desarrollo, incluidos los latinoamericanos, se debían especializar en la producción y exportación de productos primarios, mientras que la producción de manufacturas y bienes de capital se debía concentrar en las naciones desarrolladas. Según Prebish, el continente no podía fundamentar su desarrollo en la exportación de productos primarios porque su demanda decae a medida que las economías se desarrollan (la demanda se desplaza a bienes elaborados), razón por la cual: se deterioran los términos de intercambio, y los beneficios del progreso técnico se quedan en las economías desarrolladas.

2. Buscar la industrialización latinoamericana mediante la sustitución de importaciones para poder, después, liberar divisas para cubrir el servicio financiero de la inversión extranjera que debe acompañar el proceso.

3. Es indispensable la promoción de la inversión extranjera para poder aumentar la relación 305

Prebish, Raúl. "El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas". BOLETIN ECONOMICO DE AMERICA LATINA, Vol. VII, Nº 1, febrero de 1962. La versión original apareció en mayo de 1950, y la versión en español circuló de forma mimeografiada.

capital/trabajo con el objeto de obtener el aumento requerido en la productividad. El ahorro en los países latinoamericanos es insuficiente para este propósito.

4. Promover la integración económica de los países de la región para evitar que los reducidos mercados nacionales se conviertan en un obstáculo para el proceso de industrialización.

En Colombia la CEPAL tuvo un protagonismo importante en los años previos al primer gobierno del Frente Nacional, razón por la cual desde un comienzo estuvo vinculada al proceso de la planeación. En agosto de 1955, durante el gobierno de Rojas Pinilla, un organismo de la institución terminó el estudio más completo que se hubiera hecho en la época sobre el "Desarrollo Económico de Colombia".

Dicho estudio proponía una estrategia de desarrollo apoyada en la sustitución de importaciones y el proteccionismo, y una política fiscal redistributiva basada en la tributación directa y una mayor intervención del Estado a través del "encauzamiento de grandes sumas de ahorro privado hacia la inversión pública" y " la labor estimulante de algunas entidades de origen gubernamental, al prospectar y asumir los riesgos de inversiones que no atraían al sector privado"

306

/.

Estos principios fueron asumidos por la administración Lleras Camargo, quien antes de empezar sus labores presidenciales comenzó la tarea de incorporarlos en el Plan de Desarrollo que se iba a elaborar. Para ello anunció la creación de un Departamento Administrativo de Planeación y Programas, lo que significó la elevación de la planeación a un organismo que tendría el rango de ministerio

307

/. En el momento mismo en que

el primer mandatario comenzó a ejercer sus funciones promovió la creación (mediante Ley) del Consejo de Política Económica y Planeación, que presidió personalmente.

Dicho Consejo se puso a la tarea inmediata de elaborar el Plan de desarrollo. La CEPAL envió a su plana mayor para asesorar el proceso. Durante dos años estuvo una misión de la institución, integrada, entre otros, por: Celso Furtado, Manuel Balbo, Hugo Tribel, Héctor Sossa y Gonzalo Martner.

306

El resumen oficial del Estudio, y la presentación que fue hecha por Raúl Prebish, aparece en la Revista del Banco de la República, Vol. XXVIII, Nº336, Bogotá, 20 de octubre de 1955, pp. 1226-46. Las citas son tomadas de las pp. 1242-3. 307

Mensaje de Alberto Lleras como presidente electo al primer Congreso Nacional de economistas el 19 de junio de 1958. Reproducido en "Primer gobierno...", op cit, vol. 1, pp. 49-52.

Las bases del Plan fueron dadas a conocer al país en enero de 1960: sustitución de importaciones, política fiscal redistributiva, protección. Se enfatizó en que la dirección de la economía era responsabilidad del Estado -de ahí la importancia de la Planeación- sin caer en los extremos de los regímenes comunistas

308

/.

Sin embargo, posteriormente fue sometida a consideración del país una propuesta de Plan de Desarrollo completamente diferente, conocida con el nombre de "Operación Colombia". El problema era que la nueva propuesta había surgido a solicitud del gobierno. El documento se originó por una petición del presidente Lleras al profesor Lauchlin Currie de que hiciera un memorando sobre la política de desarrollo. El producto final de tal solicitud fue un nuevo Plan de Desarrollo.

En 1960 Currie propuso que los recursos se debían poner a trabajar en aquellas actividades donde más se necesitaban y donde fueran más productivos. Como la productividad del trabajo en el campo era baja había que promover la migración a las ciudades. Además, señaló que las fuerzas naturales apuntaban en esa dirección y que no era correcto contrariarlas tratando de evitar la migración del campo.

Agregó que la demanda se expandía hacia la producción industrial (y no hacia el sector agropecuario) siendo necesario trasladar allí los recursos productivos. Si se adoptaba una política fiscal expansiva sin tener en cuenta esto, se corría el riego de enfrentar presiones inflacionarias, pues no habría respuesta del sector industrial.

Currie propuso en una primera etapa un programa relámpago que movilizaría 500 mil trabajadores hacia la ciudad que se vincularían a la construcción y a otras industrias de consumo masivo, y a partir de allí se continuaría con un proceso acelerado de migración de población rural hacia las ciudades

309

/.

Se desató una gran polémica. Operación Colombia despertó el apoyo de algunos sectores de la intelectualidad y de la clase política, no sólo por el prestigio de su autor, sino como bandera de oposición al gobierno. El documento recibió el apoyo de sectores del laureanismo y del director del Movimiento Revolucionario Liberal (MRL), dirigido por Alfonso López Michelsen -hijo de López Pumarejo- quien será presidente de la República en el período 1974-1978.

Respecto al apoyo de algunos laureanistas existió el antecedente que la política económica del gobierno de 308

Gobierno Nacional y Consejo de Política Económica y Planeación. "Un propósito nacional: desarrollo económico y bienestar social". Documento presentado en enero de 1960. Reproducido en la REVISTA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Vol. XXXII, Nº388, Bogotá, 20 de febrero de 1960, pp. 154-75. 309

El texto de "Operación Colombia", de Lauchlin Currie, está reproducido en la revista LA NUEVA ECONOMIA, órgano de la Sociedad Económica de Amigos del País, tomo 1, Bogotá, agosto de 1961.

Laureano Gómez se basó en el informe de la misión del Banco Mundial dirigida por Currie, y Operación Colombia era un desarrollo de ese documento.

Lleras Camargo dejó que la propuesta de Currie circulara porque tenía la duda que el Plan que estaba elaborando con la asesoría de la CEPAL encontrara financiamiento internacional, en consideración a la indiferencia que mostraba E.U. hacia el organismo (las cosas cambiarán más adelante). Le pidió a Currie que mostrara su plan a los organismos financieros internacionales para conocer su reacción

310

/.

No obstante la propuesta de Currie fue recibida con escepticismo por la clase dirigente. El documento le parecía inquietante por las consecuencias que pudiera tener sobre la estabilidad política un desplazamiento de la población rural de las magnitudes propuestas. Dicha clase sabía que no tenía el control sobre los crecientes grupos urbanos, compuestos por una población desarraigada que provenía del campo, como lo había demostrado el fenómeno del gaitanismo unos años atrás.

Incluso se consideró conveniente que no se divulgará el estudio del profesor Currie porque en esos momentos se estaba discutiendo la propuesta de reforma agraria, la cual tenía un objetivo completamente diferente, como era el apoyo de la economía campesina. Así lo solicitó expresamente Carlos Lleras Restrepo, quien cuestionando seriamente Operación Colombia se preguntó: si la propuesta podía estar acompañada por un aumento de la producción agrícola y si los nuevos empleos urbanos se podrían sostener una vez pasara la primera fase de la Operación

311

/.

El documento de Currie tampoco fue bien recibido en el Consejo de Planeación, donde formalmente se estudió. El Consejo lo rechazó por unanimidad no sólo porque contrariaba la filosofía general del desarrollo inspirada en las tesis cepalinas, sino porque también ya estaba muy adelantado el borrador del Plan Decenal, y Operación era una propuesta completamente diferente. Alberto Lleras tuvo que anunciar oficialmente la no adopción de la propuesta del profesor en el mensaje al Congreso, el día 20 de julio de 1961.

Además, para esa fecha, la aparición de un elemento nuevo cambió radicalmente la orientación de los organismos financieros internacionales, lo que hizo que el Plan Decenal recibiera la financiación internacional requerida, mientras que Operación Colombia, que inicialmente se consideró un programa de más fácil aceptación por tales organismos, no lo logró. Ese elemento se llamó la Alianza para el Progreso. 310

Sandilands, op.cit., pg. 206-9.

311

ibid, pp. 208.

4.4 BREVE ENCUENTRO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y LATINOAMERICA

La Alianza para el Progreso fue anunciada el 13 de marzo de 1961 por el presidente de los E.U., John F. Kennedy, al cuerpo diplomático latinoamericano. El mensaje que pronunció el mandatario estadounidense constituía una significativa aproximación a las tesis que los voceros latinoamericanos habían defendido durante años.

Kennedy apoyó el reclamo de la defensa de los precios de los productos básicos (como era el caso del café), la integración latinoamericana, y el esfuerzo de los países de planificar su desarrollo económico. Manifestó la colaboración con la CEPAL, institución que tenía la vocería latinoamericana, y ante la cual los E.U. hasta entonces habían mostrado indiferencia. A su vez anunció el apoyo de un proceso de democratización de la región, y la necesidad de acometer reformas sociales, entre las que destacó las reformas agraria y tributaria

312

/.

La declaración de los E.U. dio vía libre a las élites latinoamericanas de los países más grandes de la región para desarrollar su proyecto nacional. Era un mensaje en el sentido de poder tener acceso a financiamiento internacional sin que éste estuviera condicionado a que se abandonara el modelo de industrialización hacia adentro.

Alberto Lleras, reflejando ese alborozo, al otro día que Kennedy anunció la Alianza para el Progreso, le envió una emotiva carta donde le decía:

"La cooperación que usted indica ha sido por muchos años aspiración de la América Latina, que no ha encontrado beneficio suficiente ni el impulso que requiere su desarrollo en las formas tradicionales del comercio y las relaciones industriales corrientes ... Dejadas nuestras relaciones a las simples reglas tradicionales entre pueblos de diferente desarrollo, abandonados los productos latinoamericanos a su suerte, en los grandes mercados que son por regla general los de los Estados Unidos, sin defensa alguna contra alteraciones fundamentales y ruinosas de precios, la desigualdad entre la civilización del Norte y la pobreza del Sur no podrá ser menos que un motivo de insatisfacción explotado por quienes tienen interés y trabajan por destruir la unidad hemisférica (haciendo referencia a las actividades de Fidel

312

El mensaje del presidente Kennedy se encuentra reproducido en el libro La alianza extraviada de Jerone Levinson y Juan de Onis, (México, Fondo de Cultura Económica, 1972 (1ª ed. inglés 1970), pp. 307-12).

Castro en el continente) ... En esta vasta operación (la Alianza para el Progreso) ... (usted) le da a pueblos atemorizados o decepcionados una grande esperanza y aliento para el desarrollo de sus países, en la confianza de que sus intereses vitales no solamente no serán perjudicados, sino defendidos cuando quiera que vayan en la dirección democrática y atractiva que ha propuesto en su discurso ayer"

313

/.

La nueva actitud de los E.U. se tradujo en la colaboración de los organismos financieros internacionales y del gobierno estadounidense directamente al financiamiento del Plan Decenal de la administración Lleras.

Fue el primer plan de desarrollo que obtuvo financiación de la Alianza para el Progreso en Latinoamérica debido a que estaba relativamente avanzado en su formulación, y a que Colombia venía gestionado las reformas sociales y económicas

314

/.

La positiva actitud de los E.U., significaba abandonar la política que tradicionalmente los dirigentes de dicha nación habían tenido respecto a Latinoamérica (y que volverán a tener después del asesinato de Kennedy); era la respuesta al deterioro de su imagen en la región, y el reflejo de la preocupación por el avance de lo que llamaron el comunismo.

El ascenso de Fidel Castro en Cuba, a comienzos de 1959, fue el campanazo de alerta que cimbró a la dirigencia estadounidense. Es necesario hacer un breve recuento del proceso para poder comprender el significado de la Alianza para el Progreso.

4.4.1 Antecedentes

En la primera parte del capítulo anterior se indicó que en la Conferencia Panamericana, celebrada en Bogotá en abril de 1948, hubo decepción en las delegaciones latinoamericanas por la falta de ofertas económicas de parte de los E.U... El evento que fue aprovechada por E.U., a raíz de los sucesos del asesinato de Jorge Eliecer Gaitán en esta ciudad, para expresar la primera resolución anticomunista del continente. A partir de entonces la atención de dicho país hacia la región se centró en la condena al comunismo.

Después de la Conferencia de Bogotá las negociaciones globales sobre asuntos económicos en la región 313

Carta de Alberto Lleras a John F. Kennedy, fechada el 14 de marzo de 1961. Reproducida en "El primer gobierno...", op cit, tomo 3º, pp. 175-7. 314

Randall, op.cit., pp. 21.

quedaron congeladas por más

de seis años, hasta cuando se llevó a cabo en Río de Janeiro la Conferencia de Quitandinha (nombre del hotel en el que se llevó a cabo el evento) en noviembre de 1954, donde se reunieron los ministros de finanzas del hemisferio

315

/. Esta conferencia había sido aceptada por E.U. a cambio de una declaración anticomunista

dirigida a condenar al gobierno de Jacobo Arbenz, quien salió elegido en Guatemala en 1951

316

/.

Pero Quitandinha fue un diálogo de sordos entre los representantes de E.U. y de Latinoamérica. Los delegados latinoamericanos, entre los que se encontraba Carlos Lleras Restrepo, previamente elaboraron un informe con la colaboración de Raúl Prebish, director de la CEPAL

317

/.

El informe señaló que la tendencia de los términos de intercambio era adversa a Latinoamérica, y proponía un Fondo Interamericano para el fomento económico (lo que más tarde se conoció como el Banco Interamericano de Desarrollo -BID-), convenios de estabilización de precios de los productos básicos, la necesidad de establecer la Planeación Nacional para que los países pudieran determinar sus prioridades, y una inversión extranjera estadounidense del orden de US$1000 millones anuales.

El delegado de los E.U., George Humphrey, Secretario del Tesoro, objetó las propuestas porque interferían con las libres fuerzas del mercado, y señaló que no era necesario crear el Fondo Interamericano porque las instituciones existentes eran suficientes para canalizar recursos sanos a la región. La conferencia fue un rotundo fracaso lo que produjo una gran decepción de los delegados latinoamericanos, y de esta forma lo dieron a entender públicamente

315

318

/.

Reunión del Consejo Interamericano Económico y Social de la OEA.

316

Arbenz promovió una reforma agraria con expropiación e indemnización de los terrenos de la United Fruit, con la colaboración comunista minoritaria en su gobierno. EE.UU. lo acusó de comunista, con el objeto de facilitar su condena y derrocamiento, y promovió una declaración anticomunista en la Décima Conferencia Interamericana de Caracas de marzo de 1954. Obtuvo una declaración suavizada (que no contó con el apoyo de México, Argentina, y por supuesto de Guatemala), pero a cambio de realizar la conferencia económica que Marshall había prometido en Bogotá en abril de 1948. 317

La reunión de los delegados latinoamericanos con Prebish se llevó a cabo en octubre de 1954. La exposición de Prebish, que resume los puntos de vista de los latinoamericanos, está reproducida en la Revista del Banco de la República, Vol. XXVII, Nº324, Bogotá, 20 de octubre de 1954. 318

49-53.

Estos pasajes están recogidos en Gordon Connel-Smith, op.cit, pp. 241 y ss.; y Levinson y de Onis, op cit, pp.

La Conferencia de Quitandinha, ratificó las diferencias entre Latinoamérica y E.U., situación que se mantuvo hasta la Conferencia Económica de la OEA llevada a cabo en Buenos Aires en agosto de 1957. Allí los E.U. no modificaron la posición sostenida hasta entonces, pero aceptaron la propuesta de la Integración Económica latinoamericana con la cooperación de la CEPAL. La concesión fue resultado de la presencia de observadores extracontinentales en la Conferencia. Sin embargo, de acuerdo con Gordon Connel-Smith, los documentos oficiales estadounidenses de entonces no veían con buenos ojos la Integración y consideraban que la CEPAL defendía peligrosas tendencias estatistas

319

/. De todas formas, la conferencia de Buenos Aires no pasó de ser

una declaración de principios.

Durante todo este período la atención de E.U. hacia la región se centró en la promoción de posiciones anticomunistas, mostrando desinterés por los reclamos económicos. Como reacción a esta actitud, vastos sectores de opinión en la región identificaron los reclamos económicos con la simpatía hacia las ideas socialistas y con el rechazo hacia los E.U...

La opinión fue expresada mediante protestas populares contra la visita que en abril y mayo de 1958 hizo a la región el entonces vicepresidente de los E.U., Richard Nixon. Las protestas alcanzaron tal grado de violencia, que en Perú y Venezuela estuvo en peligro la integridad física del vicepresidente. Esto advirtió a E.U. del rechazo popular que suscitaba su fría actitud hacia Latinoamérica.

Nixon llegó a Bogotá el 11 de mayo de 1958, y al igual que en los demás países, no sólo recibió manifestaciones de rechazo, sino que fue abordado por la prensa que le pidió cuentas acerca de las demandas latinoamericanas sobre la defensa de los productos básicos, la eliminación de las barreras a las exportaciones de la región, la falta de colaboración con el pacto cafetero, y el apoyo dado por E.U. a las dictaduras del continente, como era el caso de Batista en Cuba

320

/.

A su regreso Nixon criticó a los miembros del cuerpo diplomático en la región, de quienes dijo que se la pasaban mucho tiempo en los salones de los gobernantes y de los ricos, y que tenían poco contacto con gente común, líderes obreros, estudiantes, intelectuales y maestros. También le preocupó el apoyo que E.U. les daba a algunas dictaduras, porque había encontrado mucha sensibilidad en Latinoamérica sobre este tema

319

Connel-Smith, op cit, pp. 251-2.

320

Ver la prensa de la época, la cual dio cobertura en primera plana al viaje de Nixon.

321

Ver El Tiempo, Bogotá, 18 de mayo de 1958.

321

/.

Pero Nixon también había interpretado los incidentes como una prueba del avance del comunismo en la región. Y sobre esta interpretación el Departamento de Estado, a la semana de los sucesos que rodearon la visita de Nixon, le solicitó al gobierno de Brasil la cooperación para coordinar las fuerzas de policía del hemisferio para manejar el problema del comunismo. El presidente brasilero, Juscelino Kubitschek, rehusó de forma tajante la solicitud.

Esto motivó la visita del Secretario de Estado Foster Dulles al mandatario brasilero en agosto de 1958, con el objeto de reiterar la solicitud de montar el programa policivo. Kubitschek le arguyó que el problema era la miseria y la desesperación de la población, y sugirió atacar estos problemas a través de un ambicioso programa de desarrollo que llamó "Operación Panamericana". Dulles no aceptó los argumentos y el presidente brasilero se negó a aparecer con el Secretario en una conferencia de prensa conjunta y le dijo "Exprese usted a la prensa los resultados de estas pláticas". Dulles se ablandó y estuvo de acuerdo en citar una conferencia regional para someter a consideración la Operación Panamericana de Kubitschek

322

/.

La conferencia se llevó a cabo al mes siguiente, en septiembre de 1958, en Washington, con la asistencia de los cancilleres de las repúblicas americanas. Estuvo precedida de dos hechos importantes. El primero, un memorando enviado por Kubitschek a los mandatarios latinoamericanos donde presentó formalmente su propuesta de Operación Panamericana.

Allí se destacaba que la batalla de Occidente era la lucha por el desarrollo (y no un asunto de policía dirigido a reprimir el comunismo como lo había planteado E.U.). Para ello era necesario estabilizar el precio de los productos básicos, ampliar los recursos financieros de los organismos internacionales, y obtener tasas de crecimiento elevadas

323

/.

El memorando circuló el 9 de agosto de 1958 y produjo una gran adhesión de la mayoría de los gobiernos de la región. En E.U. la propuesta fue recibida con frialdad, pero no suscitó rechazo. El mandatario colombiano, Lleras Camargo, que llevaba dos días la apoyó en los siguientes términos:

"Sólo una industrialización que nos haga libres de la zozobra constante de los precios de nuestros artículos básicos en los mercados extranjeros, una rápida substitución de importaciones esenciales y un 322

Levinson y de Onis, op cit, p. 55.

323

Agudelo Villa, Hernando, Obras Selectas, Cámara de Representantes, Bogotá (sin fecha). Tomo 1, pp. 71-5.

mejoramiento sustancial de los métodos de producción agrícola, pueden garantizar la paz social y política de las veinte naciones (veintiún naciones americanas menos los E.U.) que han visto crecer su población y sus necesidades casi tan vertiginosamente como se restringieron sus posibilidades de atenderlas (...). Pero se está llegando a un momento en que hay que tomar decisiones rápidas para impedir que nuestros pueblos se desengañen o desorienten sobre su porvenir y piensen que a su seguridad, a su bienestar y a la justicia social se les podría hacer el holocausto de las libertades que no siempre entienden ni benefician por igual a todas las clases sociales"

324

/.

El segundo hecho que precedió la Conferencia fue el anuncio de que los E.U. estaban dispuestos a considerar el establecimiento de una institución bancaria interamericana (que más adelante se llamó Banco Interamericano de Desarrollo -BID-), atendiendo de esta forma una vieja reclamación latinoamericana.

La Operación Panamericana y el BID fueron el centro de discusión de la conferencia de cancilleres de septiembre de 1958. También se promovió la adopción de un Pacto Cafetero, firmado inmediatamente por E.U. y 15 naciones latinoamericanas con lo cual se conjuraba la posibilidad de una guerra de precios, ya que estaba a punto de concluir lo que se llamó el Pacto de México. La adhesión de E.U. a un nuevo pacto, mucho más amplio, significó un cambio importante en su actitud política, porque los negociadores estadounidenses se habían negado a considerar propuestas en ese sentido.

Se acordó crear una comisión especial, donde estuvieran representadas las 21 naciones americanas, para estudiar nuevas medidas de cooperación económica, que fue denominada "Comité de los 21". El organismo, cuyo presidente era Alfonso López Pumarejo, tuvo su primera entre el 17 de noviembre y el 12 de diciembre de 1958. Allí se concretó el apoyo de los E.U. al BID, después de intensas negociaciones que hasta el último momento estuvieron a punto de llevar la reunión al fracaso

325

/.

También se discutió el Pacto de Cuotas cafeteras aprobado un mes atrás, pero que debía ser ratificado por el Congreso Estadounidense. El representante de E.U., en un intento de echar para atrás el acuerdo, arguyó que dicha aprobación era difícil, pues además el acuerdo iba contra los principios del GATT 324

326

/. Sin embargo,

Apartes de la carta que Alberto Lleras remitió al mandatario brasilero, acusando recibo de la propuesta de la Operación Panamericana, fechada el 20 de agosto de 1958. Esta carta está reproducida en "Primer Gobierno...", op cit, Vol. 1., pp. 91-6. 325

Agudelo, op cit, pp. 75-8.

326

Ver El Tiempo, 9 de diciembre de 1958.

dos meses después, en febrero de 1959, el Pacto fue sometido al Congreso de los E.U...

En esos dos meses ocurrió algo que cambió completamente el panorama respecto a Latinoamérica: el 1 de enero de 1959 las fuerzas comandadas por Fidel Castro habían arribado triunfalmente a La Habana. Esto causó profunda preocupación en la Casa Blanca.

Castro asistió a la segunda reunión del "Comité de los 21" que se llevó a cabo en Buenos Aires, tres meses y medio después de haberse tomado el poder. Propuso que se hiciera un Plan Marshall para la región de US$30 mil millones durante 10 años, y que los recursos provinieran de E.U. a través de financiamiento público. El representante de los E.U., Rubotton, rechazó molesto la petición, y señaló que los recursos destinados a través de organismos internacionales, incluida la creación del BID, eran más que suficientes. La propuesta no fue tomada en serio, pero en ese momento las proclamas y propuestas del líder cubano despertaban una gran audiencia continental porque eran el eco de los anhelos latinoamericanos: verdadera reforma agraria, lucha contra el analfabetismo, vivienda popular, salud, fuerte nacionalismo. Cuba aparecía como el "país pequeño que desafiaba abiertamente al más grande del mundo"

327

/.

Y mientras la imagen de Castro crecía, la OEA se demoró más de un año en pronunciarse sobre la aprobación de las resoluciones del Comité de los 21. La conferencia terminó el 27 de mayo de 1959 y la OEA se pronunció el 8 de junio de 1960. Adicionalmente, durante ese período, dicho organismo, por iniciativa de E.U., promovió en agosto de 1959 una reunión de consulta en Santiago de Chile para examinar las amenazas de Cuba en el Caribe, y las violaciones de los derechos humanos en Cuba y en Santo Domingo. Pero los países latinoamericanos fueron reacios a tomar decisiones fuertes. A principios de 1960 se promovió otra reunión en el mismo sentido y allí se logró condenar a Cuba por intromisión en los asuntos internos de los países vecinos. El 20 de junio de 1960 E.U. rompió relaciones comerciales con la isla

328

/.

En todo este proceso la "Operación Panamericana" quedó congelada por la disputa E.U.-Cuba. Para que E.U. lograra el apoyo de Latinoamérica en dicha disputa no bastaba con demostrar las intervenciones cubanas en la región. Debían promover políticas reformistas con el propósito de recuperar el espacio que Castro les había quitado.

Fue así como la administración Eisenhower estuvo dispuesta a apoyar reformas sociales y a canalizar recursos 327

Agudelo, op cit, p. 79.

328

Levinson y de Onis, op cit, pp. 58-60.

hacia la región en la tercera reunión del Comité de los 21, llevada a cabo en Bogotá en septiembre de 1960, donde se suscribió el documento conocido como el "Acta de Bogotá". Al mismo tiempo Cuba confirmó su retiro de la OEA y atacó en forma abierta lo que denominó como "el imperialismo norteamericano".

El acercamiento de E.U. a Latinoamérica tuvo como contrapartida la aproximación de Cuba hacia la Unión Soviética. En el marco de la guerra fría, ello implicó el alejamiento de Cuba del sistema interamericano, y la oportunidad para que los países de la región comenzaran a hacer reparos a Cuba, los cuales fueron creando el espacio para un rompimiento definitivo más adelante

329

/.

El proceso de acercamiento de E.U. y del alejamiento de Cuba fueron los dos puntos importantes de la reunión de Bogotá. El acercamiento lo aceleró la administración Kennedy, cuando el 13 de marzo de 1961 reunió el cuerpo diplomático latinoamericano y anunció un programa de asistencia masiva para la región conocido como la Alianza para el Progreso. El alejamiento se volvió confrontación cuando un mes más tarde se produjo una frustrada invasión a Cuba en Bahía Cochinos por parte de un grupo de exiliados cubanos, que contaron con el apoyo de los E.U...

La invasión motivó un memorando de Lleras Camargo, con la intención de que fuera conocido por el gobierno de los E.U., en el que señaló que ello había constituido una acción unilateral por fuera del sistema interamericano que eximía a los países de sus obligaciones con la OEA y de la solidaridad con E.U. Además, el tratamiento unilateral por parte de E.U. al problema cubano, hizo que la revolución girara rápidamente hacia el socialismo. Agregó:

"La Operación Panamericana propuesta por el Brasil y apoyada por el hemisferio con una grande esperanza, encontró eco tardío en los Estados Unidos. Las relaciones de cooperación económica de este último país con los demás gobiernos americanos continuaron realizándose a través de organizaciones bancarias exigentes y de escasa sensibilidad para los problemas sociales, preocupadas esencialmente por la productividad y seguridad de las inversiones propuestas. Si en el primer año de la revolución cubana se hubieran logrado avances tan notables como los realizados en el concepto de la cooperación económica en la Conferencia de Bogotá, y a ellos hubiera seguido una acción rapidísima ejecutiva, la situación habría cambiado radicalmente y Castro se habría estrellado contra un sistema jurídico y político americano, resuelto

329

Independientemente de las consideraciones ideológicas, si los países latinoamericanos debían escoger entre Cuba y EE.UU., la elección no tenía discusión. Si el problema cubano hubiera derivado en una elección entre Latinoamérica y EE.UU., la opción seguramente hubiera sido diferente, pero Cuba dejó que su problema se enmarcara en la disputa entre las dos potencias.

a defenderse de la penetración soviética...

"La presentación del presidente Kennedy de la Alianza para el Progreso estaba destinada a crear en nuestros pueblos y en nuestros gobiernos una mística nueva de renovación de las estructuras sociales y económicas arcaicas, que habría podido tomar un aliento extraordinario. La invasión a Cuba y su fracaso han paralizado, por el momento, ese efecto. Hay que renovarlo. Tiene que haber acciones inmediatas que den testimonio que este espíritu no está muerto y tiene que realizarse la reunión del Consejo Económico Interamericano y Social dentro de una grande atmósfera de esperanza y confianza"

330

/.

El hecho concreto fue que los E.U. procedieron de acuerdo con las recomendaciones del memorando. El 5 de mayo de 1961 el representante de los E.U. en la OEA solicitó la reunión sugerida por Lleras, con el objeto de desarrollar los planes contenidos en el "Acta de Bogotá". La reunión se llevó a cabo en los meses de julio y agosto del mismo año, en Punta del Este, Uruguay.

La famosa Carta de Punta del Este significó un breve encuentro entre los E.U. y Latinoamérica: se dio nacimiento formal a la Alianza para el Progreso, como un desarrollo de la Operación Panamericana. Los E.U. se comprometieron a canalizar US$20 mil millones hacia la región en diez años, con el compromiso de que los países latinoamericanos realizaron las reformas sociales (en particular la agraria) que permitieran una mayor distribución de los frutos del progreso. Se apoyó la integración latinoamericana y la solución rápida a los precios de los productos básicos. Lo anterior debía estar enmarcado en la planeación económica y la democracia representativa

331

/.

El apoyo de E.U. a estos principios significó un cambio importante frente a la posición sostenida en el pasado reciente, cuando sólo aceptaba el credo del mercado libre, y no veía con buenos ojos los pactos sobre los precios de los productos básicos ni la integración latinoamericana. Además, dio a entender que sus prioridades estaban concentradas en Europa.

El gobierno colombiano, en reconocimiento al cambio de la actitud estadounidense, rompió relaciones con La Habana en diciembre de 1961, dos meses después de terminada la Reunión de Punta del Este.

Los E.U. crearon la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) con el objeto de canalizar recursos muy 330

El memorando se encuentra reproducido en Agudelo, op cit, pp. 100-9. De allí fueron extraídas las citas.

331

El texto de la declaración (y sus apéndices) se halla reproducido en Levinson y de Onis, op cit, pp. 320-37.

baratos y de largo plazo hacia la región, aunque condicionados a compras de bienes y servicios en E.U. y a la adopción de condicionalidades macroeconómicas. Dicha nación también circuló fondos a través de las entidades financieras internacionales, las cuales comenzaron a sufragar programas sociales, lo que significó un cambio importante en sus patrones de financiamiento.

En el caso colombiano la AID contribuyó con más de 2/3 del financiamiento del sector público en el período 62-66, aunque el 44% de los recursos fueron utilizados para pagar deudas contraídas con el Eximbank de E.U. 332

/.

Estos recursos, que comenzaron a hacerse efectivos una vez suscritos los acuerdos de Punta del Este en agosto de 1961, garantizaron el financiamiento del plan de desarrollo de la administración Lleras Camargo, el cual fue presentado a la opinión nacional el 20 de diciembre de 1961.

Los recursos también se condicionaron a una serie de reformas sociales. Las reformas ya se venían promoviendo desde el momento en que se inició el gobierno de Alberto Lleras, con el objeto de aplacar las tensiones sociales y legitimar el proyecto del Frente Nacional. Su implementación sufrió tropiezos por las resistencias de ciertos sectores sociales en ceder sus privilegios. Sin embargo, su adopción se aceleró cuando fueron presionadas por la Alianza para el Progreso.

4.5 LAS REFORMAS

El Frente Nacional fue inaugurado con un programa de reformas sociales que buscaban dar legitimidad al nuevo Estado y permitir el desarrollo de la economía moderna, bajo un modelo económico basado en la protección y en la sustitución de importaciones. Se hicieron reformas laborales, se aumentó de forma apreciable el gasto social (durante el gobierno de Lleras creció el 77% en términos reales) y se adelantó un programa de reforma agraria.

Las reformas se hicieron bajo demasiadas presiones sociales, a pesar del amplio respaldo popular que tuvo el gobierno en su inicio. En los sectores populares Lleras Camargo se encontró con conflictos intensos con estudiantes y algunos sectores obreros, en especial con los trabajadores bancarios, los de la caña de azúcar, y los del petróleo. En los sectores de la propiedad las resistencias se dieron contra las reformas agraria y tributaria, y

332

Ocampo, José Antonio; Lora, Eduardo. Colombia y la Deuda Externa - de la moratoria de los treinta a la encrucijada de los ochenta, Bogotá, Tercer Mundo Editores - Fedesarrollo, 1988, pp. 24 y 30-5.

contra la política de ajuste económico aplicada en los tres primeros años de la administración por parte del ministro de hacienda Hernando Agudelo Villa.

Se presentaron numerosas huelgas entre 1958 y 1960. El año de 1959 fue especialmente conflictivo, destacándose la huelga de los trabajadores bancarios -la cual tuvo que ser resuelta personalmente por el presidente- y el paro de los ingenios azucareros del Valle. Durante dicho año también se presentaron desórdenes estudiantiles. El detonante de dichos desórdenes fue el alza del transporte.

Lo importante de resaltar de esos movimientos fue el alto grado de politización que presentaron, en el sentido que muchos de los conflictos no se originaron en reivindicaciones económicas. Por ejemplo, era común por solidaridad a otros movimientos sociales.

Además se produjo una gran tensión, al inicio de la administración, cuando el Senado de la República llevó a cabo un juicio contra el exdictador Gustavo Rojas Pinilla. El juicio hizo que el fantasma del golpe de estado deambulara por los pasillos de la casa presidencial.

En medio de la agitación social surgió un nuevo movimiento político que le hizo oposición al Frente Nacional, conocido con el nombre del Movimiento Revolucionario Liberal -MRL-, dirigido por el hijo de Alfonso López Pumarejo. Este movimiento alcanzó a obtener la cuarta parte de la votación liberal para corporaciones públicas, en las elecciones de marzo de 1960, lo que unido a un retroceso electoral de los laureanistas frente a los ospinistas, introdujo una crisis de confianza en el sistema del Frente Nacional. Esta crisis estuvo agravada por el alto nivel de abstención presentado.

La abstención fue superior al 50%, lo que contrastaba con el amplio respaldo que había tenido la elección del primer gobierno del Frente Nacional hacía menos de dos años. Hubo mucha preocupación en la dirigencia política por la indiferencia de la opinión, y se decidió apurar el proceso de las reformas sociales.

4.5.1 La Reforma Agraria

La reforma agraria era la principal reforma social que el gobierno había impulsado desde un comienzo. Aparte de su discurso apaciguador, tenía dos objetivos centrales, que hasta cierto punto podían ser contradictorios: de un lado, promover una mejor utilización de la tierra, y del otro fortalecer la economía campesina y evitar la migración campesina a las ciudades. Con lo último, se quería prevenir fenómenos como el gaitanismo donde la dinámica social escapaba al control de las élites.

El proceso de la reforma agraria estuvo acompañado de medidas que buscaban el fomento en la actividad agropecuaria. La más importante en este sentido fue la de obligar a los bancos a destinar el 14% de su cartera al sector agropecuario. Los banqueros no vieron con agrado esta determinación, porque adicionalmente estaban siendo sometidos a fuertes restricciones financieras. El gobierno en varias oportunidades les llamó la atención para que le dieran cumplimiento a la medida.

El avance de la reforma encontró muchas resistencias. Alberto Lleras anunció el programa desde la iniciación de su administración y sólo consiguió que la reforma se convirtiera en Ley de la República en diciembre de 1961, cuando su mandato entraba a la fase final. Una de las razones para que fuera aprobada fue la presión de los E.U. a través de la "Alianza para el Progreso".

El gobierno inicialmente puso a consideración del Congreso, a través del ministro de agricultura Abdón Espinoza Valderrama, cuatro proyectos de ley, que no prosperaron. El primero, presentado en la vigencia de 1958, solicitó autorización para declarar de utilidad pública los terrenos objeto de las parcelaciones (requisito para hacer constitucional la expropiación), con el propósito de poder adjudicar los predios a los campesinos. Además, se agregó, que el pago por tales terrenos no podía ser superior al 30% del avalúo catastral

333

/.

Esta iniciativa iba mucho más allá de lo que podían permitir los intereses representados en el Congreso, porque no sólo se abría una puerta para la expropiación, sino porque el dinero que recibirían los terratenientes afectados estaría muy por debajo del valor comercial de la tierra, debido a que los avalúos catastrales eran considerablemente inferiores.

El segundo proyecto de ley, también de 1958, estaba relacionado con la regulación de régimen de arrendamientos y aparcería. El pago de arriendo por parte del campesino no podría exceder el 12% del avalúo catastral, y la aparcería debía tener en cuenta, para determinar lo que le corresponde al campesino, el valor del avalúo y el salario mínimo. La propuesta tenía por objeto ponerle un límite al grado de explotación del terrateniente sobre el arrendatario o el aparcero, castigando además al terrateniente por avaluar su terreno en precio irrisorio, lo que le significaba un bajo pago de impuestos. De nuevo las resistencias fueron muy grandes 334

/.

333

Espinosa Valderrama, Augusto, op.cit., tomo 2, 1988 2ª ed., pp. 35-40.

334

ibíd., pp. 45-50.

El tercer proyecto de ley, presentado a finales de 1958, fue el intento de crear un impuesto territorial, que se cobraría sobre el 2% del valor comercial de la tierra de acuerdo con una evaluación elaborada por técnicos especializados. El sentido de la medida era promover la utilización de los predios rurales; ésta había sido sugerida por Lauchlin Currie (ver capítulo anterior) y por una misión del B.M., dirigida por S. Steuar, que visitó al país durante el período de la Junta Militar

335

/. La propuesta estaba contenida en el paquete de reforma

tributaria que el ministro de hacienda, Hernando Agudelo Villa, había enviado al Congreso.

Sin embargo, los gremios del sector agropecuario reaccionaron con virulencia. El presidente de la agremiación lechera calificó la medida como confiscatoria. La presión se hizo tan intensa, que Agudelo debió anunciar ante el congreso cafetero llevado a cabo en noviembre de 1959, que el gobierno retiraría de las Cámaras Legislativas el proyecto de creación del tributo

336

/.

El cuarto proyecto de ley, presentado en marzo de 1959, solicitaba al Congreso autorización para expropiar predios, con base en el cumplimiento de lo ordenado por la Ley 200 de 1936 (la famosa Ley de tierras de la primera administración López Pumarejo) y la declaración de utilidad pública de los predios que se debían expropiar (era la segunda vez que se insistía en este punto). Sin embargo, la iniciativa tuvo que ser retirada por la oposición que generó en los gremios y en las Cámaras Legislativas.

Respecto a la Ley de Tierras, lo que buscaba el gobierno de Lleras Camargo era dar curso a lo que allí regía para la extinción del dominio de los predios que no se explotaban económicamente

337

/. De hecho no se necesitaba

una nueva ley para hacer cumplir lo que ya estaba consignado en la Ley de Tierras, y en este sentido en enero de 1959 el ministro Espinosa envió una circular a los gobernadores departamentales para que la hicieran cumplir en su región

338

/.

Pero el intento del gobierno de reformar la legislación agraria fracasó hasta ese momento. En 1960, los gremios 335

Bejarano, "Economía y Poder..." pp. 284. Con base en las recomendaciones de la misión, la Junta Militar había expedido el decreto 290 de 1957, que establecía una tributación (suavizada) en ese sentido, pero que expiraba al finalizar 1958. 336

Echeverry Uruburu, Álvaro, Elites y Proceso Político en Colombia (1950-1978), Colombia, Fundación Universitaria Autónoma de Colombia, 1987, pp. 196-9. 337

Espinosa, ob cit, pp. 51-138.

338

Echeverry, op cit, p. 199.

de la tierra, en el afán de mostrar ante la opinión nacional que no se oponían a la reforma, presentaron sus proyectos de lo que consideraban debía ser la reforma y promovieron otros tantos a través de la iniciativa parlamentaria. A éstos se sumaban algunos promovidos por las fuerzas de izquierda (el MRL de López Michelsen) y de derecha (la propuesta de Álvaro Gómez) de tal forma que al final del año estaban en discusión 14 proyectos de las más disímiles tendencias

339

/.

Los gremios declararon que la reforma debía orientarse sobre programas de colonización y sobre la adjudicación de tierras baldías. Esto significaba que la reforma no se debía concentrar sobre la distribución de la propiedad de la tierra, sino en la distribución de las tierras que no tenían dueño por no estar colonizadas o sobre los terrenos baldíos propiedad del Estado.

El hecho concreto es que cualquier intento de reforma agraria se ahogaría ante la avalancha y confusión de las propuestas. Frente a esta situación el gobierno decidió crear el 31 de agosto de 1960 un Comité Agrario -presidido por Carlos Lleras Restrepo- encargado de preparar un único proyecto de reforma agraria, en cuya elaboración participarían representantes del gobierno, de las fuerzas armadas, de los gremios y de las confederaciones sindicales.

El proyecto fue culminado un mes más tarde y fue aprobado posteriormente por el Consejo de Ministros, que lo trasladó inmediatamente al Senado de la República. Pero allí su tránsito demoró un año. El proyecto sólo fue aprobado en la sesión del 22 de noviembre de 1961 y sancionado el 13 de diciembre (Ley 135), cuando ya se acercaba la terminación del gobierno.

El resultado final fue una transacción política con los gremios que le restó alcance a la reforma. El punto de discusión fue la expropiación de las tierras adecuadamente explotadas. Se llegó a un acuerdo entre gremio y gobierno, el que se refleja en la presentación hecha por el presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia -SAC-, Carlos Sanz de Santamaría, a sus agremiados, el 4 de octubre de 1961:

"La Reforma Agraria tiene como partidarios al clero y al gobierno, la opinión pública y no se ve manera de evitarla y el Presidente pregunta a la Junta Directiva si en una transacción se puede aceptar la expropiación de tierras cultivadas, pagando la mitad en dinero y el resto en un bono cotizable como las Cédulas Hipotecarias, pagándolas a su valor comercial, mitad en dinero y mitad en bonos similares a

339

Bejarano, op cit, pp. 189-90.

las cédulas del Banco Central Hipotecario"

340

/.

La propuesta se aceptó a la semana siguiente y sobre esta base culminaron las negociaciones en el Congreso. Pero las condiciones para la adquisición de los predios por parte de los supuestos campesinos beneficiados por la reforma, hacían que en la práctica ésta se alejara del verdadero concepto de una reforma. En primer lugar, porque se estableció un orden de prioridad que no tenía nada que ver con el verdadero problema. Se inició con las tierras incultas, las que no estaban integradas al proceso productivo, alejadas de los centros de consumo y que debían ser colonizadas.

En segundo lugar, de ser necesario expropiar una tierra adecuadamente explotada (último recurso) se hacía ¿imposible? porque los campesinos no tenían la forma ni los recursos para afrontar un proceso jurídico.

En tercer lugar, en el caso en que con la intervención del gobierno se lograra la expropiación de un terreno adecuadamente explotado, lo cual ocurriría siempre y cuando existiera allí una confrontación social que no se pudiera resolver por medios pacíficos, las condiciones financieras a las que se propuso adquirir los predios eran muy próximas a las comerciales, lo que era un contrasentido porque si de pagar las condiciones financieras del mercado se trataba, para ello no era necesaria ninguna reforma agraria

341

/. Bastaba simplemente acudir al

mercado normal de tierras.

Sin embargo, la existencia formal de una Reforma Agraria sirvió para darle un aspecto reformista al Frente Nacional, con lo cual se intentaba contrarrestar la indiferencia demostrada por la ciudadanía en las elecciones para corporaciones públicas en marzo de 1960, y ponerle una cortapisa al avance de las ideas comunistas.

Así lo explicó el Presidente de la SAC a los representantes del poder terrateniente: "Es preciso ceder para no perderlo todo (...) si queremos que en Colombia no sigan haciendo progreso las tesis comunistas, debemos mirar la reforma agraria como medio para quitarle todo valor a la propaganda comunista, que en los campos es mucha más intensa y mucho más dañina de lo que imaginamos" 340

342

/.

ibíd., p. 293.

341

El relato de las discusiones y negociaciones de la ley 135/61 sobre reforma agraria, y el detalle de las condiciones financieras a las que se debían adquirir los predios, está en Bejarano, ibíd., pp. 283-96. De allí se ha tomado gran parte de lo que aquí se presenta. 342

El Espectador, noviembre 4 de 1960. Tomado de Echeverry, op cit, p. 202.

El gobierno de E.U. tenía la misma percepción y por eso también insistió en la adopción de la reforma. Dicho apoyo se complementó con la oferta, en 1960, de US$70 millones de créditos a través de bancos estatales (Export Import Bank y Development Loan Fund)

343

/. Sin embargo, las condiciones de los créditos eran

equivalentes a las comerciales, lo que suscitó un rechazo por parte del gobierno colombiano, tal como lo informó Lleras Camargo en su alocución al país el 9 de marzo de 1961. Posteriormente, y como resultado de la Alianza para el Progreso, las condiciones de los créditos se ablandaron.

El proceso de la reforma agraria fue acompañado con un programa de colonización. Se desplazaron familias campesinas, la mayoría de ellos afectadas por la violencia, hacia diferentes regiones, en especial hacia los Llanos Orientales. El programa estuvo acompañado con inversiones en vías de penetración y créditos de la Caja Agraria.

4.5.2 La Reforma Tributaria

En el campo de las reformas económicas las más importantes fueron la introducción de la Planeación, la adopción de un arancel proteccionista, y la reforma tributaria. Esta última enfatizada en los aspectos redistributivos y en el fomento a la capitalización y la industrialización.

Estas reformas acentuaron el intervencionismo estatal: el dirigismo económico a través de la planeación, la protección a la producción nacional por medio de las reformas tributaria y arancelaria, y la aplicación de una política fiscal redistributiva a través del fortalecimiento de la tributación directa.

Estos principios fueron incluidos en la plataforma presentada por el ministro de hacienda, Agudelo Villa, al iniciarse el gobierno

344

/. El Frente Nacional comenzó con una política de intervencionismo estatal, la cual se

debió a la necesidad de la élite económica de crear las condiciones para la continuación del proceso de industrialización y modernización, una vez restablecida la disciplina política y social.

343

344

Memoria de Hacienda, 1960, p. 123.

"Plataforma Económica y Social del Primer Gobierno del Frente Nacional", presentada al Congreso Nacional en septiembre de 1958. Se encuentra reproducida en Hernando Agudelo Villa, ob cit, tomo 1, pp. 155-66.

Las reformas arancelaria y tributaria eran pieza central del proceso. La primera con una fuerte orientación proteccionista y, la segunda, se dirigió a promover la industrialización en sectores básicos. Sin embargo, como retribución al proteccionismo, se mantuvo la doble tributación (sobre dividendos y sobre renta) que había sido introducida por el gobierno de Rojas Pinilla, y se aumentó la tarifa para los ingresos altos mientras que se disminuyó para los bajos. Todo esto era necesario para contribuir a solucionar la crisis fiscal, y para resaltar el contenido reformista de la política económica.

La reforma tributaria se presentó al Congreso a finales de 1958. Inmediatamente generó fuertes reacciones de los gremios, porque en conjunto buscaba aumentar la carga tributaria sobre los propietarios de la tierra y el capital. No obstante, la reforma creó importantes exenciones para las industrias básicas, que la hizo muy atractiva para el grupo de empresarios ligados a determinados sectores como el químico, la metalurgia y los bienes de capital. Pero por las condiciones del país en ese momento, dicho grupo era minoritario, de manera que era poca la presión que podía ejercer en favor de la reforma.

Las negociaciones en el Congreso para aprobar la reforma tributaria tomaron dos años. El gobierno logró defender los principios iniciales, con algunas pocas excepciones, entre ellas lo referente a los tributos sobre predios rurales mencionado atrás. La Ley fue aprobada el 22 de diciembre de 1960.

A pesar de la protesta de los industriales, que en su momento no percibieron los beneficios de la reforma, el gremio reconoció, años después, que el estatuto tributario derivado de la reforma "es sin duda el instrumento que, por sí sólo, considerado aisladamente, ha tenido los efectos industrializantes y tecnológicos más marcados en la historia económica del país"

345

/.

De todas formas, los industriales se beneficiaron con la reforma arancelaria, que les aumentó los niveles de protección. El nuevo estatuto proteccionista fue expedido el 10 de mayo de 1959, y elevó en general las tarifas arancelarias. Los objetivos del nuevo arancel (según el gobierno) eran: "incrementar producción agrícola e industrial, especialmente en aquellos sectores de consumos básicos, materias primas y bienes de capital que permitan un abastecimiento interno, una intensa sustitución de importaciones y el fomento de renglones exportables"

346

/. La reforma corrigió la pérdida de eficacia del estatuto de 1950 que había perdido vigencia por

la depreciación del peso. 345

Poveda Ramos, Gabriel. La Andi y la industria en Colombia, 1944-1984. 40 años, Medellín, publicación de la ANDI, 1974, p. 82. 346

Memoria de Hacienda, 1959, anexo 1, p. 139.

4.6 LA POLITICA ECONOMICA

4.6.1 La Junta Militar

Después de la caída de Rojas Pinilla la situación económica era muy difícil, a pesar de las drásticas medidas que tomó el último ministro de hacienda del gobierno derrocado, Luis Morales Gómez. Tales medidas permitieron generar un superávit en la balanza comercial, por medio de severos controles a las importaciones y una disminución de la demanda vía reducción de las partidas presupuestarías. Sin embargo, este ajuste fue insuficiente porque las fuentes de financiamiento internacional estaban cerradas.

El general había roto relaciones con los organismos financieros internacionales, y la deuda externa con la banca comercial se hallaba vencida. Una de las primeras tareas de la Junta Militar fue restablecer la normalidad en el frente externo, y con este propósito el 24 de mayo de 1957 (a las dos semanas de posesionada) invitó al FMI para que hiciera una visita al país.

De la visita surgió un acuerdo con el organismo que se concretó en un plan de estabilización radical, compuesto por rígidos controles a las importaciones y una reforma del régimen cambiario acompañada de una fuerte devaluación

347

/. La adopción de estas medidas permitió obtener nuevos préstamos externos, aunque

finalmente no se pudieron desembolsar totalmente por incumplimiento del acuerdo con el FMI, como se verá más adelante

348

/.

También se introdujeron reducciones en el gasto público, incluyendo un recorte en 10 mil hombres en las fuerzas armadas

349

/. Sin embargo, no se logró una disminución en el déficit fiscal en 1957, porque los cafeteros

recibieron recursos financiados con emisión para el sostenimiento del precio interno del grano, y porque el gobierno tuvo que financiar la devolución de los depósitos previos de importaciones

350

/. En 1957 el déficit

347

La divisa se devaluó de 2.50 a 4.85 pesos por dólar. Se estableció una tasa de cambio flexible lo que permitió la presencia de devaluaciones sucesivas pero moderadas. Sin embargo el régimen flexible no funcionó y en la práctica se retornó a las tasas múltiples. Para información más detallada y cifras se puede ver El Banco de la República - antecedentes, evolución y estructura, op., cit, pp 474-8. 348

Se obtuvo un préstamo por US$60 millones del Banco Exportaciones Importaciones (Eximbank) de EE.UU. y dos por US$30 millones de un grupo de bancos americanos. 349

Hartlyn, Jonathan, La política del régimen de coalición - la experiencia del frente Nacional en Colombia, Colombia, Tercer Mundo Editores, 1993 (1ª ed. inglés 1988), p. 95.

fiscal fue de 3.4% del PIB, la cifra más alta desde que se tenían registros (cuadro 1).

Al igual que con los cafeteros, la Junta canalizó importantes recursos monetarios al apoyo del sector privado, lo que iba en contra de lo pactado con el FMI. Los recursos monetarios se repartieron así en el período 57 y 58: cafeteros recibieron $550 millones y resto del sector privado $284 millones. Estos dineros hicieron que la base monetaria en el período creciera el 53%, presionando un aumento en el índice general de precios que tuvo un crecimiento anual promedio del 21%, el más alto del período (cuadro 2).

El uso generoso de los recursos monetarios por parte de la Junta en beneficio de los gremios de la producción, en especial de los cafeteros, obedeció al gran poder que tenían sobre ella, y la Junta debía satisfacer sus pretensiones, a pesar de las presiones del FMI.

Los gremios fueron los principales actores que promovieron la caída de Rojas Pinilla y a los tres días de

350

La reforma cambiaria estableció que los depósitos de importación, que alimentaban al Fondo de Estabilización Cambiaria, permanecieran en el Banco de la República. Como el Fondo tenía que devolver los depósitos anteriores a medida que se iban venciendo, el Banco le tuvo que hacer préstamos al gobierno para poder cumplir con la obligación. Además se había establecido que la deuda comercial se podía pagar con pesos a través del Fondo lo que significó que también se acudiera al Banco de la República para completar el financiamiento. Ver "El Banco...", op cit, pp. 484-6.

posesionada la Junta se tomaron el derecho de dictaminarle sus directrices. El 12 de mayo de 1957 la Andi se dirigió a la Junta con una comunicación señalando cuáles debían ser sus objetivos de gobierno: convocatoria a elecciones libres, depuración de la administración pública, y "mantener con los gremios económicos un estrecho y saludable acuerdo económico"

351

/.

La Junta debió llevar a cabo una política económica en la que intentó conciliar, de una parte, los intereses de los gremios para que se les canalizara recursos expansionistas hacia el fomento económico y sobre todo para el mantenimiento del precio interno del café, y, de otra parte, las exigencias de los acreedores internacionales para aplicar un plan de estabilización económica.

Sin embargo, la política expansionista estaba invalidando los objetivos del plan de estabilización, lo que inquietaba a los organismos financieros y al gobierno estadounidense. Lo anterior obligó a la Junta a enviar una misión a Washington en marzo de 1958 encabezada por los expresidentes Alfonso López Pumarejo y Mariano Ospina Pérez, para solicitar un apoyo a la difícil situación económica originada en el deterioro de los precios del café y en las dificultades que aún persistían en el arreglo de la deuda externa del país.

Al poco tiempo, la actitud estadounidense se hizo más favorable hacia el país, después de la accidentada visita que el vicepresidente Nixon hizo a la región en los meses de abril y mayo. El viaje significó un mensaje para los E.U.: su actitud frente a Latinoamérica debía cambiar.

Esta situación hizo que el gobierno siguiente a la Junta, la administración Lleras Camargo, encontrara un

351

Echeverry, ob cit, p. 180.

mejor apoyo de parte de la nación del norte a las solicitudes colombianas. A manera de ejemplo, un mes después de posesionado Lleras los E.U. suscribieron un Pacto de Cuotas cafeteras.

4.6.2 Alberto Lleras Camargo

Cuando Alberto Lleras arribó a la primera magistratura la estabilidad económica del país estaba seriamente comprometida. En el frente interno el año anterior terminó con una inflación del 24%; en el externo, los precios del café (producto del cual dependían las 2/3 partes de las exportaciones) continuaban descendiendo (ver cuadro 3).

El principal problema que enfrentó el gobierno fue el financiamiento del precio interno del grano en un contexto en que la inflación estaba desbordada en gran parte por un tratamiento muy generoso con los cafeteros, hecho por la Junta.

La resolución de la crisis del café en el mediano plazo estaba definida con el pacto de cuotas, firmado en septiembre de 1958. Pero el pacto no entraría a funcionar inmediatamente, porque debía ser sometido a la aprobación de los Congresos de las naciones firmantes, de tal forma que se presentaba el problema de sostener el precio interno mientras el pacto entraba en vigencia y producía la recuperación del precio externo. Además, después de que entrara a funcionar el pacto, debía enfrentarse el problema de financiar la retención cafetera del 15% de la producción.

A las estrecheces financieras introducidas por el manejo cafetero se les sumó la decisión gubernamental de rescatar el Banco Popular (a punto de entrar en quiebra) y de solucionar los problemas de liquidez de Paz del Río. Estas operaciones en un año representaron una emisión monetaria de 150 millones de pesos 352

/, cifra que correspondió al 65% del crecimiento de la base monetaria en 1958.

Ante estos factores, los demás sectores de la economía fueron sometidos a una fuerte dosis de austeridad con el objeto de poder mantener controlada la base monetaria de 1958. Sin embargo, el ajuste no fue suficiente, y el componente doméstico de la base creció en 25%, lo que hizo que la inflación continuara alta en 1958: 17% (cuadro 3 y 4).

La generosa utilización del crédito doméstico durante el mandato de la Junta Militar y el primer año de 352

Memoria de Hacienda 1959, op cit, anexo 1, p. 12.

gobierno de Lleras Camargo despertó desconfianza en la comunidad financiera internacional, lo que hizo que el crédito externo no se restableciera durante 1958, a pesar de la voluntad más positiva de los E.U. hacia el país. Durante 1959 fue preciso negociar un Stand By con el FMI, que se hizo efectivo a finales del año por la suma de US$41.3 millones, el cual estuvo acompañado de créditos de bancos estadounidenses por US$ 70 millones

353

/.

La obtención de estos recursos tuvo como contrapartida una política financiera mucho más estricta en 1959, como resultado de la cual el crédito del Banco Central a la economía fue negativo. Es decir, no solamente no se otorgó crédito, sino que el sector privado le trasladó recursos al banco central por $128 millones de pesos, lo que significó una fuerte restricción financiera, que dificultaba el financiamiento de la actividad productiva

354

/ (cuadro 5).

Los recursos del Banco Central para financiar la retención cafetera fueron sustituidos por el Presupuesto Nacional, para lo cual el gobierno conservó el impuesto del 15% a las exportaciones de café. Con ello el ministro de hacienda, Hernando Agudelo Villa, retiraba la promesa hecha en el congreso cafetero de octubre de 1958, cuando anunció que dicho impuesto sería eliminado. Los bancos estadounidenses exigieron la permanencia del tributo para garantizar los préstamos a desembolsar

355

/.

353

ibíd., pp. 121-4.

354

Gran parte de esa contracción se dio a través de los depósitos previos para las importaciones.

355

Consultar el periódico El Tiempo de las fechas 15 al 19 de octubre de 1958.

Las restricciones financieras a las que se sometió el sector privado, fueron acompañadas de un estricto control a las importaciones (se cerraron las de automóviles y las de productos que se consideraban suntuarios) y de un fuerte ajuste fiscal.

En 1959 el ajuste fiscal se dio en los rubros de inversión -que en pesos de 1958 pasó de 655 millones en 1956 a 459 en 1959- y gastos generales

356

/. Los gastos de administración no pudieron ser recortados

durante los tres primeros años debido a los acuerdos del Frente Nacional de distribuir milimétricamente las nóminas entre los dos partidos (cuadro 1).

La intención del gobierno era lograr un reforzamiento de los ingresos tributarios a través de la reforma tributaria; pero las negociaciones en el Congreso prolongaron su aprobación hasta diciembre de 1960. Sin embargo, se logró un aumento en el recaudo por impuesto a la renta a través de una mayor fiscalización de los contribuyentes.

356

El 13 de febrero de 1959 se expidió decreto de austeridad de gasto que prohíbe compra de materiales de oficina, utensilios, enseres, etc. Ver El Tiempo, de 14 de febrero de 1959.

La política fiscal y financiera terminó siendo muy odiosa para los gremios: fiscalización rigurosa a los contribuyentes, recorte de los gastos de inversión, impuesto a los cafeteros del 15% sobre la exportación del grano, mantenimiento de la doble tributación y aumento de las tarifas a las rentas altas y cierre del crédito al sector privado (además de obligar a realizar inversiones forzosas como los depósitos de importaciones y de aumentar los encajes de los bancos).

Los gremios, cansados con la ortodoxia del ministro Agudelo, presionaron su caída

357

/. En septiembre

de 1961 asumió la cartera Misael Pastrana Borrero (quien sería Presidente en el período 1970-1974), y acto seguido liberó todas las restricciones: entre otras, amplió el crédito al sector privado, eliminó el impuesto a las exportaciones de café y suspendió los depósitos a las importaciones.

Esta política no sólo aceleró el proceso inflacionario (Agudelo había logrado bajar la inflación a 4.2% en 1960), sino que además la expansión de la demanda agregada que se produjo llevó a que las importaciones aumentaran hasta el punto de producir una balanza comercial negativa. El país estuvo en las proximidades de enfrentar una crisis cambiaria.

Las necesidades urgentes de recursos externos obligaron la apelación recurrir de nuevo al FMI para obtener dineros para la Balanza de Pagos. Sin embargo, para apoyar la solicitud era necesario volver a la disciplina financiera. En diciembre de 1961 fue depuesto Pastrana (sólo duró cuatro meses, período que fue conocido como el "Pastranaso") y se nombró a Jorge Mejía Palacio, quien inició los contactos

357

Ver el mensaje de Alberto Lleras al Congreso el 20 de julio de 1962.

formales con el FMI

358

/.

Mejía Palacio tuvo que retornar a la disciplina financiera, no sólo para intentar recuperar el balance externo, sino también para restablecer la credibilidad en las negociaciones con los organismos financieros internacionales. Sin embargo, encontró las puertas cerradas. El FMI exigió un Stand By, acompañado de una fuerte devaluación. La concreción del compromiso le correspondería al siguiente gobierno, la administración Guillermo León Valencia (1962-66)

359

358

Ver comunicado expedido por el ministro de hacienda el día 3 de marzo de 1962, reproducido en la Memoria de Hacienda de 1962, pp. 3-5. 359

Sanz de Santamaría, Carlos. Una época difícil, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1965. Ver capítulo 5.

CAPITULO 5

HACIA EL LIBERALISMO ECONOMICO

5.1 GUILLERMO LEON VALENCIA: ENTRE LA ESPADA Y LA PARED

El gobierno de Guillermo León Valencia (1962-1966) enmarcó los problemas de orden público en el discurso de la guerra fría: como una confrontación Este-Oeste. Se adhirió a la nueva doctrina que se aplicó en E.U. después del asesinato de Kennedy, ocurrido el 22 de noviembre de 1962. Y aunque su sucesor, Lydon B. Johnson, aseguró que no haría cambios en la política para Latinoamérica, en la práctica volvió a la retórica anticomunista y a la ortodoxia financiera hacia la región.

Uno de los factores que incidió en el cambio de actitud estadounidense fue que finalmente se asumió la presencia de una Cuba comunista. A partir de la crisis de los misiles del 22 de octubre de 1962, se respondería a cualquier reto comunista en la región (o cualquier manifestación de nacionalismo) con una acción directa y unilateral por parte de los E.U., como fue el caso de la intervención militar en Santo Domingo en abril de 1965. En otras palabras, se abandonaba la vía reformista de Kennedy.

El desinterés de E.U. por la región también se debió al deterioro de su Balanza de Pagos y al recrudecimiento de la guerra del Vietnam. Las prioridades de la nación del norte se trasladaron a otros temas y regiones, lo que hacía difícil que el Congreso norteamericano y la opinión apoyaran los programas de la Agencia Interamericana de Desarrollo -AID-. Organismo financiero que soportaba los programas de la Alianza para el Progreso en Latinoamérica.

La Alianza se fue desdibujando y los organismos financieros internacionales abandonaron el enfoque paternalista, que provisionalmente habían adoptado, y regresaron a la ortodoxia. En ese ambiente se movió el gobierno Guillermo León Valencia, el cual debió soportar las presiones de los organismos para restablecer la disciplina financiera y para devaluar la moneda.

Desde el momento mismo en que se inició el gobierno de Valencia el FMI exigió corregir el rumbo de la economía. Esta solicitud ya había sido hecha a finales de 1961, durante el gobierno de Lleras Camargo, por parte de los E.U., cuyos voceros señalaron la necesidad de adoptar un programa formal con el FMI (stand by) como requisito previo para canalizar cualquier tipo de financiamiento hacia Colombia, lo que

incluía los nuevos créditos que se estaban gestionando con la AID. Este era el estado de cosas que encontró el primer ministro de hacienda de la administración, Carlos Sanz de Santamaría

360

/.

Guillermo León Valencia se apegó a la ortodoxia del FMI y a la doctrina de seguridad nacional de los E.U. porque carecía de una propuesta política en torno al manejo del Estado y de la política económica. A diferencia de Alberto Lleras Camargo, quien recibió el apoyo de los gremios para que inaugurara el Frente Nacional con un gobierno que los representara, Valencia era un candidato de conveniencia para el partido liberal, porque garantizaba la milimetría en la burocracia, y la entrega al oficialismo liberal del tercer gobierno del Frente Nacional.

Era un vocero de la clase política y la cuota que le correspondía al partido conservador en el segundo gobierno del Frente Nacional, de acuerdo con los pactos que se habían establecido a finales de los años cincuenta. Sin embargo, su mandato se había debilitado por el alto grado de abstención electoral y porque la oposición alcanzó el 40% de la votación, a pesar que esta última no se podía inscribir formalmente para los comicios electorales.

A ello se sumaba el requisito constitucional que cualquier decisión legislativa debía ser aprobada por una mayoría de dos tercios, lo que hacía imposible el tránsito por el Congreso de los principales proyectos gubernamentales. El gobierno debió recurrir al régimen de Estado de Sitio para legislar en materia económica.

El presidente Valencia cayó en un triángulo de negociaciones que finalmente no pudo manejar: (1) Los directorios políticos donde buscó el apoyo que no lograba consolidar en el Congreso; la negociación terminó en una puja continua e interminable por la distribución de los cargos públicos. (2) En el plano internacional debía aceptar las condicionalidades de los organismos internacionales, ante el deterioro del sector externo. (3) En el plano social se encontró con la incapacidad para imponer la disciplina financiera que le exigían los organismos.

Los organismos financieros exigían devaluar, aumentar los impuestos y tarifas de servicios públicos y eliminar el financiamiento monetario a la Federación Nacional de Cafeteros para el soporte del precio interno del café.

360

Sanz de Santamaría, op.cit., ver caps. 2 y 5.

Las medidas, o su intento de aplicación, generaron fuertes resistencias sociales y políticas, hasta el punto que el gobierno perdió el control político de la situación. Terminó cediendo ante las demandas de los diferentes sectores sociales, razón por la cual finalmente perdió el manejo de las principales variables macroeconómicas permitiendo la aceleración del fenómeno inflacionario.

Para controlar protesta popular por la crisis económica, el ejército fue dotado con facultades extraordinarias en materia de orden público: supresión de algunas garantías civiles, reforma de la estructura de las fuerzas armadas y aumento los recursos para la adquisición de material bélico.

La actitud guerrerista de la administración Valencia para el manejo de los temas de orden público se confirmó cuando fue nombrado como ministro de defensa el excomandante de las fuerzas de Corea, el General Ruiz Novoa, con lo cual se pasó alto a varios generales de mayor graduación.

Pero a su vez esta política se convirtió en una fuente de perturbación adicional porque la institución militar se convirtió en un polo de poder del cual también emanaban presiones contra la estabilidad política. La situación llegó al extremo de presentarse un amago real de golpe de Estado, el cual fue abortado con la destitución del general Ruiz Novoa en enero de 1965.

Tales acontecimientos se precipitaron a raíz de una huelga nacional citada por las centrales obreras contra la política económica, y en particular contra la creación del impuesto a las ventas. El amago de huelga hizo temblar al gobierno, el cual afanosamente tuvo que reunir una "Gran Comisión" para encontrar un compromiso que satisficiera provisionalmente a empresarios y sindicatos.

1965 fue un año bastante agitado, porque además se presentaron disturbios estudiantiles a gran escala que protestaban contra la invasión estadounidense de República Dominicana y contra el recorte de algunos derechos en las universidades

361

/.

Sin embargo, el movimiento social no fue obstáculo para que el gobierno en ese mismo año continuara con la cascada de decretos de restricción financiera, incluida una devaluación del 50%, lo que terminó por deteriorar aún más el clima político

362

/.

361

Randall, op.cit., pp. 273-4

362

Las medidas estaban contempladas en un acuerdo de contingencia firmado con el FMI en 1965.

5.1.1 La Devaluación

Cuando tomó posesión el primer ministro de hacienda de Valencia, Carlos Sanz de Santamaría, ya estaba una misión del FMI analizando la evolución financiera de la economía colombiana. Desde finales del gobierno anterior el FMI y el BM venían señalando un desequilibrio macroeconómico que se reflejaba en una Balanza Comercial negativa, y en una pérdida de reservas internacionales a partir de 1960 (cuadro 1).

El desequilibrio se originaba en un efecto combinado del deterioro de los precios externos del café con el desbalance en las finanzas públicas, las cuales acusaban un déficit fiscal de 1.7% del PIB en 1961 y de 4.2% en 1962 (cuadro 2).

El deterioro de la situación fiscal durante el gobierno de Valencia se debió al incremento presentado en los gastos de seguridad, explicado por la prioridad que la administración le dio al manejo del orden público (a lo cual se sumaban las erogaciones originadas por la nacionalización de la policía), la nacionalización de los sueldos del magisterio, y el aumento de los gastos de inversión por la ejecución de los programas financiados con los recursos de la AID, los cuales habían sido contratados por la administración Lleras Camargo (cuadro 3).

El FMI exigió la realización de un ajuste fiscal y la devaluación del tipo de cambio; esto último fue adoptado el 6 de noviembre de 1962, incrementándose el precio del dólar (certificado de cambio) de 6.7 a 9.0 pesos. Paralelamente, se promovió un paquete tributario que incluía el establecimiento del impuesto a la gasolina (que el Congreso no aprobó).

Las medidas generaron un rechazo generalizado, lo cual tornó insostenible la disciplina financiera, y el gobierno debió hacer algunas concesiones, de las cuales las más importantes fueron:

- Al mes siguiente de la devaluación el gobierno se vio obligado a aceptar un aumento

generalizado del 40% en los salarios.

- Se mantuvo la financiación con emisión monetaria del precio interno del café. El gremio cafetero había amenazado con convocar un paro nacional si el gobierno reducía dicho financiamiento, como era su pretensión inicial.

- Por exigencias de los gremios se eliminaron los controles de precios. Inmediatamente se produjeron alzas generalizadas, las cuales reflejaban no sólo la recuperación del rezago en algunos precios por efecto del control, sino también el encarecimiento de su componente importado como resultado de la devaluación.

- El rechazo del Congreso a las medidas tributarias más importantes no permitió corregir del todo el desequilibrio en las finanzas estatales, persistiendo el déficit fiscal.

Todos estos factores hicieron que el índice de precios registrara un crecimiento espectacular (para la época) del 26.3% en 1963, cifra 10 veces superior a la del año anterior.

La aceleración de la inflación no sólo anuló los efectos buscados con la devaluación, sino que además produjo gran malestar social y alimentó el creciente clima de protesta. Esa situación se deterioró aún más cuando se adoptaban nuevas medidas de austeridad destinadas a contrarrestar, de nuevo, los factores expansionistas con los que se pretendía calmar los reclamos sociales.

Para atacar la inflación se introdujo un recorte en el gasto público en 1962 y 1963 (cuadro 3), y durante este último año se logró obtener del Congreso (que no había colaborado en la legislatura de 1962) facultades extraordinarias orientadas a corregir los desajustes fiscales, las cuales fueron utilizadas para la creación del impuesto a las ventas y la Junta Monetaria. Ambas medidas habían sido recomendadas por el FMI

363

/.

El objetivo buscado con la Junta era que el gobierno recuperara el manejo del crédito interno. El organismo estaba constituido exclusivamente por funcionarios gubernamentales, entre los que se destacaban el ministro de Hacienda, el gerente del Banco de la República y el Jefe de Planeación.

363

Para el caso de la Junta Monetaria se puede mirar las palabras del ministro Sanz de Santamaría pronunciadas en el Senado de la República el 30 de octubre de 1963, y que se encuentran reproducidas en la Memoria de Hacienda de 1963, tomo principal, pp. 327-58.

Anteriormente el manejo del crédito interno le correspondía a la Junta Directiva del Banco de la República, la cual en su mayoría estaba conformada por representantes del sector privado (representantes de los gremios cafetero, agropecuario y comercial, y voceros de tres bancos privados). Bajo este esquema el crédito del Banco Central era utilizado por el sector privado en su propio beneficio, sin que existiera un interés real por hacer una valoración objetiva de las implicaciones inflacionarias que ello conllevaba

364

/.

Sin embargo, ante la reacción negativa de los gremios, y de algunos congresistas por la creación de la Junta, el gobierno permitió que se apelara al redescuento del Banco de la República para obtener acceso al crédito subsidiado, con lo cual reabrió las compuertas para la emisión monetaria.

El resultado final fue que después de la creación de la Junta los créditos del Banco República al sector privado tuvieron un crecimiento espectacular que invalidó el ajuste fiscal, y que se tradujo en altos crecimientos de la base monetaria durante los tres últimos años del gobierno Valencia (cuadro 4).

Esto significaba que se estaban incumpliendo los acuerdos con el FMI y el BM

365

/. En esta

circunstancia el BM resolvió suspender los créditos al país en septiembre de 1964, hasta tanto no se introdujeran los correctivos económicos necesarios

364

366

/.

ibíd..., pp. 343-4.

365

Se puede consultar el memorando que le envió el jefe de la misión del FMI -E. Walter Robichek- al ministro Carlos Sanz de Santamaría el 23 de enero de 1964. Este memorando se encuentra reproducido en Una época difícil, op cit, pp. 229-30. 366

Forero Clemente, "El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Colombia", Los traficantes de la Pobreza, Bogotá, El Ancora Editores, (primera edición 1983) 1984, p. 149.

En 1965 organismos internacionales y los E.U. (a través de la AID) exigieron al gobierno la adopción de un programa formal con el FMI. El programa se concretó con la firma de un Stand By a finales del año, por US$35.6 millones, y en la negociación de un crédito de la AID por US$400 millones.

Sobre la base de esas negociaciones el gobierno expidió una cascada de decretos, la mayoría de los cuales fueron proferidos invocando el Estado de Sitio. Se devaluó la tasa de cambio en 50% (era la segunda devaluación adoptada en el gobierno de Valencia); y se inició un proceso de liberación de las importaciones, del mercado cambiario y del régimen de la inversión extranjera. Estas medidas estuvieron acompañadas del establecimiento de topes en los aumentos salariales, en el crédito del Banco Emisor, y en los recursos destinados al sostenimiento del precio interno del café

367

/.

El ajuste económico decretado por medio del Estado de Sitio (que configuró una dictadura financiera), produjo el deterioro de la situación política y el desprestigio del Frente Nacional. Sin embargo, se acudió a la candidatura de Carlos Lleras Restrepo para recuperar el prestigio perdido.

Lleras Restrepo obtuvo el favor electoral para el período 1966-1970, pero debió adquirir el compromiso ante la Nación de detener la política devaluacionista. Para poder mantener este compromiso tendría que enfrentarse con el FMI.

5.2 CARLOS LLERAS RESTREPO: RACIONALIZACION DEL APARATO ESTATAL

Cuando Carlos Lleras Restrepo asumió la presidencia el 7 de agosto de 1966, la situación externa del país estaba muy deteriorada. Las reservas internacionales netas eran negativas en US$106.5 millones (cuadro 5). Las medidas adoptadas por Valencia no habían logrado corregir la situación financiera, y sí habían deteriorado el ambiente político.

367

La comunicación del acuerdo del gobierno colombiano con el FMI se encuentra reproducida en la Revista Economía Colombia (Contranal, Colombia) Nº 171, julio de 1985, pp. 74-6. Ver también: Clemente Forero, Los traficantes de la pobreza, ob cit, pp. 142, 143-4; y Ocampo José Antonio Historia económica de Colombia, op.cit. p. 264.

El gobierno solicitó un nuevo Stand By al FMI

368

/, organismo que le exigió una devaluación adicional a

la decretada por Valencia. Así transcribió el ministro de hacienda de Lleras, Abdón Espinosa Valderrama, la respuesta del delegado del FMI a la solicitud colombiana:

"El 28 de noviembre (de 1966), un nuevo emisario del Fondo Monetario, el señor Raymond Frost, funcionario de alta jerarquía del Banco Mundial, me daba personalmente la respuesta:

`-La posición ahora es más drástica. O devaluación inmediata al 16.30 y, pocos meses después, al veinte, o devaluación a un nivel intermedio que podría ser la tasa de $18 por dólar'.

"Le inquiero cuál es la alternativa si el gobierno de Colombia se niega a aceptar la exigencia, y él, sin titubeos, contesta:

`-El bloqueo de los créditos externos'"

369

/.

Lleras Restrepo no podía devaluar, a no ser que incumpliera sus promesas hechas en la campaña electoral, lo que le daría un mal comienzo a su gestión. En estas circunstancias, al día siguiente de la 368

Se puede ver el memorando enviado al FMI el 19 de noviembre de 1966, firmado por el ministro de Hacienda, el cual se encuentra reproducido en la Memoria de Hacienda 1966-70, pp. 13-6. 369

Espinoza Valderrama, Abdón. Memoria de Hacienda 1966-1970, Colombia, Talleres Gráficos del Banco de la República, p. 16.

conversación referida, el gobierno instauró un estricto control de cambios (decreto legislativo 2867 del 29 de noviembre de 1966), destinado a intervenir el mercado de divisas y regular su utilización. Posteriormente, la medida fue incorporada en un nuevo estatuto de cambios y comercio exterior (decreto 444/67).

La actitud del gobierno significaba no solamente renunciar a negociar el Stand By solicitado, sino también incumplir el que se había firmado en el gobierno de Valencia en 1965, todavía vigente, del cual faltaba un desembolso, que en las nuevas circunstancias el FMI se negó a efectuar.

Con la introducción del control de cambios el gobierno incumplía las condiciones del FMI en tres puntos: no devaluaba, eliminaba el mercado libre de divisas, y volvía al control de las importaciones.

El rompimiento de las negociaciones con el FMI fue presentado por el gobierno, a finales de 1966, como una actitud de nacionalismo y de soberanía frente a las presiones foráneas. El gobierno recibió la solidaridad de los principales centros políticos y económicos, mientras que por otro lado la oposición se quedó sin los argumentos que utilizaba para atacar la política económica

370

/.

A pesar de ello, el gobierno no logró el apoyo del Congreso. La corporación no le aprobó la solicitud de facultades extraordinarias para reorganizar la legislación económica de acuerdo a la nueva realidad. Tampoco le aprobó el proyecto de Presupuesto Nacional para la vigencia de 1966.

En la raíz del problema estaba el enfrentamiento de Lleras Restrepo con la clase política. Había sido el blanco de sus ataques desde mucho antes, y desde el comienzo de su mandato apeló directamente a la opinión -sin consultar a dicha clase- para explicar las actividades del gobierno. Así había procedido en el caso del enfrentamiento con el FMI

371

/. Este estilo no era del agrado del Congreso, que se sentía

marginado por parte del ejecutivo.

El manejo de las relaciones con el Congreso se complicaba por el requisito de la mayoría de dos tercios que había sido incorporado con el Frente Nacional. Ante estas circunstancias Carlos Lleras negoció la continuación del Frente Nacional más allá de 1974 (que era cuando vencía la autorización 370

Silva Luján, Gabriel. "Carlos Lleras y Misael Pastrana: reforma del Estado y crisis del Frente Nacional", Nueva Historia de Colombia, Tomo II, Colombia, Planeta, 1989, pp. 241-2. 371

Pécuat, Daniel Crónica de dos décadas de política colombiana 1968-1988, Colombia, Siglo XXI, sin fecha (¿1989?), pp. 43-4.

constitucional) a cambio de que se le aprobaran unas facultades extraordinarias para expedir el paquete económico que le exigía la nueva coyuntura.

La prolongación del Frente se daba bajo la fórmula de que el partido ganador le daría participación "adecuada y equitativa" en el gobierno al que le siguiera en votación. De esta forma se garantizaba el cogobierno de los dos partidos tradicionales.

Sobre la base de este acuerdo, ratificado en la primera semana de enero de 1967, Lleras Restrepo logró el apoyo del partido conservador en la aprobación de las facultades extraordinarias y en la eliminación del requisito de la mayoría de dos terceras partes, con excepción de las reformas constitucionales

372

/.

Las facultades extraordinarias fueron utilizadas para expedir en marzo el estatuto cambiario (decreto 444/67). Dicho estatuto, además de ratificar los controles establecidos al finalizar 1966, introdujo:

- Devaluación gradual.

- Subsidio a los exportadores menores a través de la introducción del Certificado de Abono Tributario -CAT-, que consistía en una devolución de impuestos equivalente al 15% del valor de las exportaciones no tradicionales.

- Impuesto del 26% advalorem sobre las exportaciones del café.

- Restricciones al movimiento de capitales extranjeros y límites a la remisión de utilidades.

Sin embargo, pese a que estas medidas iban en contravía con las recomendaciones del FMI (con excepción del impuesto al café), no impidieron que al poco tiempo de expedidas se concretara un acuerdo con el organismo, y posteriormente otro con la AID, que permitieron obtener recursos para la Balanza de Pagos por US$152 millones durante 1967

373

/.

La colaboración del FMI y la AID en estas circunstancias se explica, parcialmente, en el hecho que las medidas adoptadas a finales de 1966 y comienzos de 1967 significaban la adopción de un programa de 372

373

Silva Luján, op cit, pp. 242-3. Espinosa, Memoria de Hacienda..., op cit, pp. 70-5 y 290.

choque destinado a evitar una crisis cambiaria inminente. Gracias al programa se había logrado una recuperación en el nivel de reservas internacionales. El FMI acepta la aplicación de este tipo de terapias sobre la base que deben ser removidos los controles una vez se supere la crisis (aunque ésta no fue la intención de Lleras Restrepo).

Pero además, el gobierno estaba adelantando una política de disciplina financiera interna, la cual era compartida por los organismos financieros. Según Clemente Forero (1984) el gobierno firmó una carta de intención en la que se comprometió a reforzar los ingresos públicos con una política tributaria y tarifaria, la creación de un fondo para el manejo de las cesantías de los trabajadores oficiales (política que se concretó con la creación del Fondo Nacional de Ahorro), y ejercer un control en los compromisos salariales (objetivo logrado con una reforma laboral)

374

/.

En lo que corresponde al fortalecimiento de los recursos públicos, se crearon el impuesto advalorem al café -que permitió suspender el sostenimiento del precio interno apelando a la emisión monetaria-, el impuesto al consumo de la gasolina (con destino al Fondo Vial Nacional) y se introdujo el mecanismo de la retención en la fuente para el recaudo del impuesto de la renta. Este esfuerzo fiscal estuvo acompañado (inicialmente) del control de los gastos de funcionamiento, aunque esta política se abandonó posteriormente

375

/.

En 1967, cuando se llevaban a cabo las negociaciones con los organismos multilaterales, se tenía la impresión de una gran austeridad en el gasto, según lo indicaban las cifras disponibles por la cartera de hacienda hasta ese momento (posteriormente las cifras finales defraudarán esa presunción). Al respecto el BM informaba (por lo demás de forma inusual en una organización de esta naturaleza) que "el gobierno ha puesto excesivo énfasis en el recorte de los gastos ordinarios cuyo nivel es demasiado bajo para ser congruente con los objetivos propuestos de crecimiento económico"

376

/.

Fue el propio BM la entidad encargada de propiciar el acercamiento con los organismos financieros, tal

374

Forero Clemente, op cit, p. 145.

375

Ver discurso pronunciado por el ministro Espinoza ante el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso en marzo de 1967, el cual aparece en su memoria (op cit), pp. 343-61. Las medidas fiscales están explicadas en las pp. 350-54. 376

Citado por Espinoza, ibíd., p. 158.

como lo relata el ministro Espinosa Valderrama

377

/. Existía una razón adicional para el apoyo del

organismo: la reforma institucional que estaba adelantando el gobierno.

Esa reforma no era independiente de la intervención del BM en la definición de los principales proyectos de inversión por medio de la coordinación que hacía del "Grupo de Consulta".

El Grupo de Consulta es una institución que reúne los principales bancos prestamistas (oficiales, privados y multilaterales) de un país, al cual el gobierno respectivo presenta proyectos de inversión que requieren financiación internacional.

En el caso colombiano tenían mucha fuerza los proyectos que los bancos estaban interesados en financiar porque sus inquietudes eran canalizadas a través del BM, organismo que supervisaba la confección de la lista y finalmente la presentaba al Grupo. Por supuesto, las inquietudes del BM estaban en primer lugar.

La institución de los Grupos de Consulta fue formada a raíz de una solicitud colombiana en 1961. La primera reunión a la cual asistió Colombia se realizó en Washington en enero de 1963, durante el gobierno de Guillermo León Valencia. Para ayudar a coordinarla el BM envió en agosto de 1962 un representante residente

378

/

379

/.

En el gobierno de Lleras Restrepo (al igual que en los que vinieron posteriormente hasta el comienzo de la administración Belisario Betancur, 1982-86) Colombia continuó asistiendo al Grupo de Consulta. Fue a través de este mecanismo que el país definió sus principales proyectos de inversión, o en otras palabras, fue así como gestaron realmente sus Planes de Desarrollo.

Desde la perspectiva del BM, y en general de los organismos financieros, la ejecución de los proyectos y la transferencia de recursos requería de una racionalización del aparato estatal. De allí que la transferencia de recursos no se podía desligar de la evolución institucional de un país. Esta racionalización también era necesaria desde la perspectiva de la política de la administración Lleras

377

ibíd., p. 290.

378

Cepeda Ulloa, Fernando; Pardo García-Peña, Rodrigo. "La política exterior colombiana (1946-1974)", Nueva Historia..., Tomo III, op cit, pp. 43-4. 379

Desde ese entonces y hasta la fecha (1994) existe un representante residente del BM en el país. Son pocos los países que cuentan con un funcionario de esta categoría.

Restrepo.

De acuerdo con Fernando Cepeda y Rodrigo Pardo, "la estrategia del banco (BM) (como requisito para la racionalización del aparato estatal) estuvo dirigida a que la iniciativa popular cada vez tuviera menos relevancia en el diseño de las políticas gubernamentales. Los criterios de tipo técnico se hicieron más importantes, lo que dejó menos espacio para un respaldo popular. Lo cual, además, estaba en estrecha concordancia con la filosofía del Frente Nacional, que buscaba en parte la desactivación de la participación política para limpiar de obstáculos el camino hacia la modernización y el desarrollo económico"

380

/.

Dentro de esta lógica era necesario quitarle al Congreso la iniciativa en el manejo de los recursos públicos, lo cual acontecería con la reforma constitucional promovida por Lleras Restrepo y aprobada en 1968.

Antes de la reforma la iniciativa presupuestal estaba en manos del Congreso, lo que en opinión del gobierno (expresada en la exposición de motivos de la reforma constitucional) llevaba a "la práctica irreflexiva de atomizarlas (las disponibilidades presupuestales) en multitud de leyes de auxilios que no producen ningún beneficio y dejan insatisfechos a los solicitantes."

381

/. Por lo anterior "La unidad de

criterio requerida para la inversión pública, conduce forzosamente, a localizar la iniciativa correspondiente (la del gasto) en el gobierno."

382

/.

El objetivo de Lleras Restrepo, al promover la reforma, respondía en parte a la necesidad de las élites y de los poderes económicos de ejercer un manejo directo del Estado y no a través de la clase política. Es decir, crear la separación entre el poder económico y la mecánica política.

Los intereses de la clase política, en el esquema del Frente Nacional, estaban en otra parte: en la repartición de los cargos burocráticos y el manejo de las clientelas regionales, lo que hacía que su participación en las decisiones sobre el gasto público llevara al fraccionamiento y la dispersión de los recursos, sin que se pudieran crear las condiciones para el financiamiento de los proyectos de carácter 380

Cepeda Ulloa, Fernando, "La política exterior colombiana (1946-1974)", op cit, p. 44.

381

Exposición de motivos. Ver Historia de la reforma constitucional de 1968, Bogotá, Presidencia de la República, Imprenta Nacional, 1969, p. 46. 382

Exposición de motivos, op cit, p. 46.

nacional.

Con la reforma de 1968 el papel de la clase política se redujo al de legitimar electoralmente el régimen, mientras que el ejecutivo gestaba el diseño de los programas gubernamentales, apoyado en una tecnocracia alejada del manejo menudo de la política.

La factura de cobro de la clase política para esta tarea fue la de controlar la ejecución de los recursos públicos, a través del control de la contratación (por ejemplo manteniendo el control previo por parte de la Contraloría General de la República) y de las nóminas burocráticas. De esa manera se terminó por deformar el Estado colombiano en materia presupuestal: el ejecutivo pasó a legislar y el legislativo a ejecutar.

Esto corrompió aún más a la clase política con asiento en el Congreso porque ni siquiera tenía que guardar la apariencia -que mantenía cuando gozaba de la iniciativa presupuestal- de preocuparse por canalizar recursos hacia la región que les eligió, sino que se dedicó directamente a perfeccionar la destinación clientelista de los recursos públicos, para garantizar su reproducción como clase

383

/.

Con ello se potenció la distorsión introducida por el Frente Nacional de dejar en manos de los políticos profesionales regionales

384

/ el manejo de la administración pública y la maquinaria electoral, tal como

se explicó en la introducción del capítulo anterior.

Sin embargo, con el propósito de permitirles a los congresistas inscribir algunas partidas específicas para satisfacer sus compromisos electorales, se crearon los auxilios parlamentarios. Pero fueron una porción muy pequeña del presupuesto: 0.3% en promedio (menos del 1%).

Mientras que en la base política se iniciaba la dinámica descrita, en la cúspide, donde convergían las decisiones y difusión de la información en materia de inversión pública, el espacio se restringió a un grupo de funcionarios internacionales y nacionales, encargados de gestionar el traslado de los capitales al margen del mundo político y del país en su conjunto

385

/.

383

Este tema es tratado en el libro de Leal y Dávila op.cit, ver capítulo 1º.

384

Entendida por región cualquier distrito electoral, incluida la capital de la República.

385

Reveiz Edgar, Poder e Información, Bogotá, CEDE, 1977, p. 26.

Ese espacio se localizó en los organismos técnicos de Planeación (que adquirieron carácter constitucional con la reforma de 1968) y en la dirección de los institutos descentralizados nacionales. La creación de tales institutos fue promovida después de la reforma, lo que era compatible con la financiación internacional que se canalizaba hacia proyectos que eran ejecutados por tales institutos

386

/.

Por intermedio de ellos se organizó la construcción de las principales obras de infraestructura física y los servicios de energía, acueducto y alcantarillado, educación media y superior, y salud.

El proceso de reforma institucional promovido por Lleras respondía a las necesidades de los organismos financieros internacionales, pero también a los poderes económicos nacionales. Estas dinámicas potenciaron el proceso, pero no se puede decir que el mismo fue una imposición de tales organismos. Se debe entender como un terreno en que los intereses de los grupos nacionales y los organismos coincidían, lo que facilitaba el camino de las negociaciones.

Se debe recordar que desde antes de 1942 Lleras Restrepo intentó eliminar la iniciativa parlamentaria en el Presupuesto -en su paso por la cartera de Hacienda durante la administración Eduardo Santos- y como no lo logró promovió la creación de un instituto descentralizado (Insfopal) para manejar desde allí (y no a través de los congresistas) los proyectos de acueducto y alcantarillado

387

/. En ese momento no existían

los organismos internacionales a que se está haciendo referencia.

Así como el nuevo arreglo institucional le permitía a los organismos internacionales tener acceso a los centros de decisión económica, también se lo permitía a los gremios de la producción nacional para abogar por políticas y programas que favorecieran sus intereses, como fue el caso del mantenimiento del proteccionismo, los subsidios (por ejemplo el CAT), el crédito de fomento y el control de cambios

388

/.

Y en esta dirección se orientó la política económica de la administración Lleras Restrepo. Dicha política tenía un matiz nacionalista, que respondía a las manifestaciones internas contra la intervención de los E.U. en la región, manifestaciones que se producían en todas las naciones latinoamericanas, con mayor o menor grado. Este fenómeno no era independiente del recrudecimiento de la guerra de Vietnam donde

386

ibíd..., p. 41.

387

Ver Memoria de Hacienda 1942, p. 147-151.

388

Los gremios van a perder el acceso al poder económico con las reformas que se van presentar desde la segunda mitad de la década del ochenta, en el marco de la apertura económica, como se verá más adelante. Quienes quedaron excluidos desde entonces fueron los sectores populares y los intermediarios políticos tradicionales.

los E.U. habían recurrido a la intervención militar masiva.

En el Perú una Junta Militar de corte marcadamente nacionalista tomó el poder el 3 de octubre de 1968, e inmediatamente expropió a la Internacional Petroleum Company, de propiedad estadounidense. Igual cosa sucedió en Bolivia: se expropió a la Bolivian Gulf Oil Company, después que el general Alfredo Ovando se tomó el poder por medio de un golpe de Estado dado en septiembre de 1969

389

/.

Dentro del espíritu nacionalista que recorría la región, se dinamizaron los procesos de integración económica. El presidente Lleras fue muy activo en la promoción del Pacto Andino, fundado en 1969 con la firma del Consenso de Cartagena. El Pacto fue suscrito por los gobiernos de Venezuela, Perú, Ecuador, Bolivia y Colombia. Chile se integró posteriormente.

La integración fue una política de afirmación nacional de los países suscriptores, que creó un mercado protegido que le daba preferencias a las empresas de los países signatarios del acuerdo. Se introdujeron discriminaciones a las empresas con capital extranjero al exigirse que por lo menos el 51% de su capital debía pasar a manos de nacionales

390

/.

La reglamentación final sobre el tratamiento de capitales extranjeros fue adoptada durante la administración siguiente. Pero los acuerdos básicos fueron definidos durante la administración Lleras, quien en reiteradas oportunidades había señalado su preocupación por el peligro que representaba la dominación externa de ramas industriales enteras, tal como se lo manifestó al presidente del BID, Mc Namara, en junio de 1970

391

/.

5.2.1 El Surgimiento de la Tecnocracia

La reforma política impulsada por Lleras Restrepo permitió separar los centros gubernamentales encargados de definir las políticas globales y la asignación de los recursos públicos, del manejo menudo de la política.

389

Connel-Smith, op.cit., pp. 283-4 y 289.

390

Pécaut, op cit, pp. 139-42. La integración no necesariamente iba en contra de los intereses de los E.U. en la región. Por el contrario dicha nación apoyó el proceso porque permitía la ampliación de los mercados, lo que hacía más favorables las inversiones de las multinacionales. 391

ibíd., p. 81.

En este esquema surgió una tecnocracia que adquirió mayor autonomía respecto a los poderes políticos y económicos. En esto se diferenció de la élite que la precedió y que había participado en el diseño de las políticas económicas desde el primer gobierno de la república liberal, administración Olaya Herrera (1930-34).

La tecnocracia, por el mismo hecho de no representar de forma directa los intereses económicos existentes, es más permeable al discurso ideológico dominante. Discurso que cambió de contenido desde finales de la década de los sesenta. Se pasó de propuestas que propugnaban por el intervencionismo estatal (socialdemocracia) y el activismo fiscal (keynesianismo), a las que criticaban dicho intervencionismo (neoliberalismo) y abogaban por la disciplina financiera y fiscal (monetarismo).

Las propuestas de origen keynesiano proclamaban el intervencionismo estatal como motor del crecimiento y el desarrollo económico. Tuvieron aceptación académica y política desde los años treinta, porque en ese momento contribuyeron a los países desarrollados a salir de la "Gran Depresión". Funcionaron hasta finales de los años sesenta, en la medida en que avalaban una política financiera y fiscal dirigidas a la expansión de la demanda efectiva que contribuyó a dinamizar las economías.

La formulación teórica keynesiana servía a los intereses de los voceros de la producción nacional en los países en desarrollo, quienes -en el caso colombiano- tenían vínculos con las élites que formulaban y ejecutaban la política económica. Sus propuestas sobre el fomento económico, el aumento del gasto público, la redistribución a través de la tributación directa, entre otras, eran defendibles desde un punto de vista keynesiano.

Sin embargo el keynesianismo entró en desgracia en los países desarrollados cuando el aumento del gasto público se tradujo en inflación y estancamiento a finales de los años sesenta. La evidencia empírica estaba mostrando que el activismo fiscal keynesiano se estaba convirtiendo en una receta contraproducente que terminaba por desestabilizar las economías.

La crisis del keynesianismo abrió el espacio para el surgimiento del monetarismo. El principal vocero de esta escuela, Milton Friedman, en un artículo publicado en 1963 basado en estudios empíricos, había llegado a la conclusión que un aumento en la masa monetaria (que en la mayoría de los casos se daba vía el financiamiento del déficit fiscal) afectaba la tasa de inflación de largo plazo, mientras que el efecto sobre la producción se daba en un lapso de tiempo variable y prolongado, de manera que el efecto real

buscado no podía ser afinado en la intensidad y en la oportunidad requerida, y podía ocurrir en un momento inapropiado afectando la estabilidad económica

392

/.

Este tipo de análisis permitió concluir que si bien la política fiscal y monetaria podía tener efectos poderosos sobre el crecimiento, no debería recurrirse a ella por temor a que desestabilizara la economía. Se debería buscar, más bien, un suministro de dinero que creciera a una tasa constante para minimizar el daño que una política inapropiada pudiera causar.

En 1968 Friedman (junto con Edmund Phelps) además criticó la relevancia de la curva de Phillips

393

/.

Dicha curva señalaba que existía una relación positiva entre inflación y empleo, de manera que una expansión de la demanda si bien aumentaba el nivel de precios también lo hacía con el nivel de ocupación, ratificando de esta forma la afirmación keynesiana que el desempleo dependía de la demanda agregada

394

/.

Esta curva fue muy popular entre los responsables de la política económica en los años sesenta, en la creencia que para mantener un nivel alto de empleo era necesario recurrir a los recursos de la emisión monetaria, aunque se incurriera en un costo en términos del aumento de los precios.

A pesar que el principio se venía cumpliendo en aquellos años, Friedman y Phelps predijeron que en adelante no sería así, lo que resultó ser cierto. Argumentaron que el nivel de desempleo no dependía de la demanda agregada (como lo sostenía Keynes) sino de la oferta y demanda del trabajo, y de otras consideraciones de carácter microeconómico.

Esta era la discusión en la participaron los integrantes de la tecnocracia que empezaron a formar los equipos económicos colombianos, a partir de 1970. Muchos de ellos habían sido educados en los centros académicos de los países desarrollados, y venían influenciados por el nuevo debate.

392

Friedman, junto con Anna J. Sawartz, realizó un estudio sobre la historia monetaria en Estados Unidos, en donde relacionó los auges y las recesiones con el stock monetario. El trabajo fue publicado con el nombre A monetary history of the United States, 1867-1960, Estados Unidos, Princenton University Press, 1963. 393

Friedman, Milton. "The role of monetary policy", American Economic Rev, Marzo 1968, pp. 1-17; Phelps, Edmund S. "Money-Wage dignamics and labor market equlibrium", Journal of Politic Economics, julio-agosto 1968, pp. 678-711. 394

Véase Phillips, A. W. H. "The relation between Unemployment and the Rate of Change in Money Wage Rates in the United Kingdom, 1861-1907", Economical, noviembre 1958, pp. 283-99.

La nueva ideología fue reforzada por los organismos financieros internacionales, quienes compartían el mismo credo. Tales organismos desde el momento de su fundación -a partir de los acuerdos de Bretton Woods en 1944- habían abogado por la preeminencia del mercado y en contra del intervencionismo estatal en el campo de las regulaciones, los subsidios, el proteccionismo, el control de cambios, y el activismo fiscal. Es decir, en contra de los criterios aplicados por los países latinoamericanos en la etapa de la sustitución de importaciones, desde comienzos de los años treinta (ver primera parte del capítulo tercero).

Los organismos internacionales disponían de diversos mecanismos para reforzar los nuevos paradigmas dentro de la tecnocracia, con lo cual terminaron por imponerlos. Algunos de los mecanismos utilizados fueron:

- Participación de miembros de la tecnocracia en consultorías financiadas por tales organismos.

- El éxito de algunos integrantes de la tecnocracia dependió de la realización de proyectos financiados por los organismos.

- Contacto con las misiones enviadas por los organismos para discutir la política económica y sectorial, y la ejecución de programas y proyectos públicos.

- Integrantes de la tecnocracia criolla participaron en la tecnocracia transnacional -con asiento en los organismos financieros-, que es la encargada de reproducir los paradigmas de los organismos.

La tecnocracia adquirió la capacidad de legitimar los principales programas y proyectos que los organismos financieros quisieron impulsar. Los organismos le otorgaron el soporte financiero para que los centros de investigación y consultoría se pusieran a trabajar en esta causa.

El poder de la tecnocracia se reforzó con el monopolio de la información económica y con el prestigio y respetabilidad académica que ha gozado. La educación en el exterior, en países desarrollados, les permitió crear una "academia invisible" de personalidades de los centros de educación superior que fue

utilizada para reforzar los paradigmas adoptados

395

/.

La transformación de la tecnocracia, y su dominio sobre la gestión de la política económica, es un proceso que se va fortaleciendo de forma gradual desde 1970, cuando termina el gobierno de Lleras Restrepo. Es en el gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-1994) que se hace una aplicación plena de los paradigmas bajo el esquema de la apertura económica: liberalización de los mercados de bienes, trabajo, capital y cambiario; reducción del tamaño del Estado (traslado de sus funciones al sector privado y a los gobiernos locales); disciplina fiscal y financiera; desmonte de la Planeación (entendida como el dirigismo económico); eliminación de los subsidios y del fomento económico.

5.3 MISAEL PASTRANA BORRERO Y ALFONSO LOPEZ MICHELSEN: MAS MERCADO Y MENOS INTERVENCIONISMO

Cuando Misael Pastrana Borrero (1970-74) arribó al solio de los presidentes se encontró que la administración Lleras Restrepo le había dejado escrito un Plan de Desarrollo para el período 1970-1973. Dicho Plan hacía énfasis en el intervencionismo estatal y en la reforma agraria.

Sin embargo la principal preocupación del nuevo mandatario no estaba en los temas agrarios sino en los programas que atacaran de forma inmediata los problemas urbanos, en un intento por atraer los sectores que le habían sido esquivos en el proceso electoral y que estaban siendo controlados por la Anapo, dirigida por el exdictador Gustavo Rojas Pinilla.

La Anapo había obtenido el 80% de la votación de los habitantes de los barrios populares de las grandes ciudades mientras que el apoyo de Pastrana Borrero provenía de las clases media y alta, y las zonas rurales controladas por los partidos tradicionales

396

/.

La importancia del tema urbano había sido uno de los puntos centrales en el discurso de posesión del presidente electo y así debería quedar reflejado en un nuevo Plan de Desarrollo. Esta posición significaba abandonar la vocación agraria que buscaba enfatizar el desarrollo de la economía rural reteniendo al campesino en el campo.

395

Estos elementos fueron tomados de la investigación dirigida por Edgard Reveiz "Poder e Información"..., ob cit, El término "academia invisible" es tomado de allí. 396

Pécaut, op cit, pp. 158-9.

El nuevo Plan, conocido como "Las Cuatro Estrategias", fue elaborado por el Profesor Lauchlin Currie. Fue una revancha contra el Plan Decenal, que con el apoyo de la CEPAL, había enterrado la Operación Colombia de Currie en 1961 (ver capítulo cuarto).

Currie en el Plan señalaba la necesidad de permitir la libre movilidad de los recursos productivos, dejando que las fuerzas del mercado los asignaran eficientemente. La intervención de la política económica se debía concentrar en incentivar los sectores líderes que promovieran el desarrollo, siendo la construcción urbana el principal de ellos.

Si bien el Plan mencionaba la necesidad de continuar con la reforma agraria, esto respondía más a la retórica destinada a alimentar la franja de opinión consumidora del tema. En la práctica el programa de reforma agraria fue congelado en enero de 1972 con la firma del Acuerdo de Chicoral (ratificado por el Congreso en 1973). En dicho acuerdo el gobierno cedió ante las presiones de los propietarios de la tierra.

Se volvió casi imposible la expropiación de tierras adecuadamente explotadas y se introdujeron criterios técnicos muy complejos para el resto de predios, lo cual hacía el proceso demasiado complicado y costoso. Además se acortó de 10 a 5 años el plazo de indemnización a los propietarios

397

/.

El Plan le dio un enfoque de productividad al problema agrario. Se aplicaba el principio de "un aumento masivo de la movilidad o reasignación de la fuerza laboral" de las áreas de menor productividad hacia las de mayor, indicando que la menor productividad se encontraba en las zonas rurales

398

/. De aquí se podía

concluir que se debía promover la expulsión de campesinos de las zonas rurales hacia las ciudades, y para dar empleo a las masas migrantes, y solucionar a la vez su problema de habitación, se promovía un vasto programa de construcción de vivienda.

En general el Plan apelaba al mercado como el elemento asignador de los recursos productivos, y criticaba las prácticas proteccionistas que obstaculizaban el proceso. Fue así como se liberó el comercio exterior eliminando en 1973 la lista de prohibida importación y los depósitos sobre importaciones, y en 1974 se aplicó una reducción masiva de los derechos de importación.

397

Pécaut, op cit, pp. 196ss.

398

Departamento Nacional de Planeación, Las cuatro estrategias, Colombia, 1972, p. 22.

En relación al programa bandera, el de la vivienda, también se recurrió al mercado para su gestión. Se diseñaron mecanismos para que el sector privado pudiera canalizar los recursos del ahorro hacia el financiamiento de la construcción de vivienda. Con este propósito se creó el sistema de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, que utilizó la modalidad de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-.

El papel asignado al sector privado, y sobre todo al sector financiero, en la gestión de los programas de gobierno, fue bien recibido por los gremios. La Asociación Bancaria en 1971 promovió un foro donde señaló la importancia que los requerimientos de financiamiento de la economía (incluidos los del sector público) fueran provistos por el sector privado a través de la canalización del ahorro interno por el sector financiero.

Se argumentaba que canalizar los recursos a través de un sistema financiero privado, sin que fuera distorsionado por numerosas restricciones y regulaciones, permitía captar mejor las señales del mercado en cuanto al costo real de los recursos, lo que redundaba en una asignación más eficiente de los mismos.

Este fue el planteamiento hecho en el foro no sólo por los voceros del sector financiero en defensa de sus propios intereses, sino también por la joven tecnocracia con asiento en el Banco Central conforme a su formación monetarista. El principal vocero de esta escuela en Stanford, Edward Shaw, fue invitado al foro de la Asobancaria, donde avaló el diagnóstico y las peticiones del sector financiero y la joven tecnocracia

399

/.

El clamor del monetarismo, que iba como anillo al dedo a los intereses del gremio financiero colombiano, fue recogido por la administración siguiente, gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-78). Su Plan de Desarrollo, conocido como Plan "Para Cerrar la Brecha", decía al respecto:

"El problema más importante del sistema financiero en el pasado fue la existencia de numerosas restricciones a la captación del ahorro y su distribución (...) La orientación de la política para el sector (financiero) será propender por la organización (liberación) del mercado financiero para que éste constituya un mecanismo eficiente de asignación de

399

Kalmanovitz Salomón, Economía y nación. Una breve historia de Colombia, Colombia, CINEP - UN - Siglo XXI, 1986 segunda edición, pp. 465-6.

recursos y contribuya a elevar el coeficiente de ahorro de la economía"

400

/.

López Michelsen fue mucho más radical en señalar la vigencia de los mecanismos del mercado en el sector financiero, y en el resto de la economía. También clamó por una liberalización del régimen de comercio exterior. Criticó el control a las importaciones, acusando a la industria de disfrutar de una serie de privilegios gracias a una "muralla china" de aranceles.

Hizo reparos a lo que llamó el excesivo crédito subsidiado a los exportadores a través de Proexpo porque no le permitía al mercado dar las señales correctas, y la manipulación del mercado de divisas por intermedio de la devaluación programada y la introducción del CAT. El CAT en la práctica significaba el otorgamiento de una divisa más alta para los exportadores.

El presidente López liberalizó el sector financiero y el régimen de comercio exterior. Sin embargo, existen tres elementos que se deben tener en cuenta durante su gobierno, que permiten matizar la afirmación que su objetivo central era la liberación económica.

El primero tiene que ver con la propuesta gubernamental respecto al sector rural. Su Plan de Desarrollo no continuó con la línea de Pastrana Borrero de aplicarle el criterio de productividad y mercado a las zonas rurales. Por el contrario, el diagnóstico que se hacía era que la mayor parte de la población campesina hacía parte del sector tradicional.

Al respecto el Plan señaló que "Para el sector (agropecuario) tradicional se proponen programas de desarrollo rural integrado que, actuando conjuntamente con la reforma agraria, aumenten la productividad del pequeño productor al resolver problemas de falta de recursos y de tecnología"

401

/.

El segundo aspecto fue la inclusión en la reforma tributaria -expedida a finales de 1974 haciendo uso de las facultades de la emergencia económica- de un sistema impositivo que aumentó las cargas sobre el capital y las atenuó sobre las rentas del trabajo.

Se aumentó la progresividad del impuesto a la renta, se redujeron las exenciones, se generalizó el

400

Departamento de Desarrollo. Para Cerrar la Brecha - Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional 1975-78, Colombia, 1975 segunda edición, pp. 6-7. 401

Para Cerrar..., op cit, p. 28.

impuesto sobre renta presuntiva, y se aplicó el impuesto de ganancia ocasional a la utilidad sobre la venta de activos (utilidad que principalmente se originaba en el mayor valor nominal por efecto de la inflación).

El tercer elemento que alteró la coherencia de las propuestas del presidente López fue el hecho que a partir de 1975 la política económica se tuvo que concentrar en la coyuntura de la bonanza cafetera.

5.3.1 Bonanza Cafetera

La monetización de las reservas internacionales generadas en los mayores volúmenes exportados de café, y en el incremento de su precio externo, produjo una expansión de la base monetaria que rebasaba cualquier previsión. Con el propósito de evitar un desbordamiento de la inflación la administración López se vio forzada a practicar una política financiera restrictiva desde 1975.

El componente de la base monetaria originado en la acumulación de las reservas internacionales tuvo un crecimiento anual promedio del 71% entre 1978 y 1974 (cuadro 6). De no adoptarse una política compensatoria este crecimiento jalonaría el índice de precios en una proporción similar. El control de la inflación se convirtió en la tarea prioritaria de la administración.

El principal instrumento para lograr este propósito fue la política fiscal. Se redujo el déficit fiscal de 3.1% del PIB en 1974 -al iniciar el gobierno- a 0.1% en 1978 (cuadro 7). El logro de este resultado en parte se debió a la reforma tributaria de finales de 1974, aunque no fue elaborada como un instrumento de ajuste para el manejo de la Bonanza. La reforma, además de fortalecer el impuesto a la renta, también incluyó un ajuste en el impuesto sobre las ventas mediante un incremento en las tarifas y la cobertura del tributo.

La reducción del déficit fiscal significó la no utilización de los recursos de la emisión monetaria. Incluso, el crédito monetario al sector público fue contraccionista a partir de 1976 (cuadro 7). Tampoco se hizo uso del endeudamiento externo, a pesar de la presión que ejercía la banca internacional para la utilización de tales recursos.

El sistema financiero internacional gozaba de una gran liquidez originada en los petrodólares del shock petrolero de finales de 1973, los cuales eran reciclados por un sistema financiero que estaba en expansión acelerada desde 1971, cuando se abolió el patrón oro-dólar por parte de la administración Nixon. El exceso de liquidez internacional no pudo ser colocado por la banca internacional con facilidad. En los países industrializados se había presentado una caída en la demanda por recursos para inversión como consecuencia de la recesión mundial.

Los organismos financieros internacionales se vieron en la necesidad de estimular la utilización de los recursos a través de comprometer a los gobiernos de los países en desarrollo (y en especial a los latinoamericanos) en ambiciosos programas de inversión pública. A su vez, al interior de los países en desarrollo, la posibilidad de poder gastar a crédito llevó a la indisciplina financiera. El fenómeno derivó en la crisis de la deuda externa que se presentó a comienzos de la década de los ochenta.

El exceso de financiamiento, y la expansión del gasto público en los países en desarrollo a partir del boom del endeudamiento, alejaron, en ese momento, las recetas ortodoxas del monetarismo.

El caso de Colombia, durante la administración López Michelsen, fue diferente. Se mantuvo la disciplina financiera para evitar un rebrote de la inflación, lo que evitó un desbordamiento del gasto público y un deterioro de las finanzas estatales. Además el país no se montó en la espiral del endeudamiento externo a diferencia del resto de naciones del continente.

El gobierno se dio el lujo de rechazar las ofertas de financiamiento internacional lo que le permitió ganar independencia frente a los organismos financieros internacionales y a los E.U.

Se renunció a los créditos de la AID presupuestados para 1976. Alfonso López posteriormente recordaría que en el pasado (gobierno de Guillermo León Valencia) los "funcionarios (estadounidenses) de la AID tenían asiento en el Ministerio de Hacienda e inspiraban política de nuestro gobierno hasta llegar al extremo de que, siendo extranjeros, representaran a Colombia en foros internacionales y asistieran a los ministros en los debates congresistas"

402

/.

En una declaración de independencia frente a los organismos financieros internacionales el ministro de hacienda, Rodrigo Botero Montoya, declaró en octubre de 1975:

"No corresponde a los organismos internacionales hacer recomendaciones de política económica y social, área que es privativa de las autoridades nacionales. Pasó la etapa de las `cartas de intención' o documentos similares que impliquen compromiso alguno con el extranjero respecto a medidas económicas presentes o futuras"

403

/.

La autonomía en la política exterior fue ratificada en el tratamiento del tema de la droga, que para entonces comenzó a aparecer como el punto central en la agenda de las relaciones con los E.U... Colombia rechazó la teoría de que era la causa del problema y los E.U. la víctima. El gobierno señaló que las acciones no se debían concentrar en el país porque el problema era de carácter multilateral.

El presidente López además se solidarizó con otros países latinoamericanos que apoyaban la reclamación de Panamá sobre el Canal, y tuvo una participación activa en los acuerdos que finalmente

402

Conferencia pronunciada por López Michelsen en Manizales el 27 de abril de 1985. Tomado de Cepeda y Pardo, op cit, p. 61. 403

ibíd..

permitieron el traspaso de la jurisdicción del Canal a Panamá el 26 de septiembre de 1977.

Si bien la política económica de López Michelsen ganó independencia frente a los organismos internacionales, fue la lucha contra la inflación la que le restó la autonomía necesaria para poder llevar a cabo plenamente su programa de gobierno. Las presiones monetarias originadas en la Bonanza Cafetera hicieron que el gobierno tuviera que permitir una revaluación de la tasa de cambio, y para compensar su efecto negativo sobre los exportadores debió mantener el CAT, a pesar de su intención inicial de eliminarlo.

Un instrumento que permitió el control de las presiones inflacionarias, y que en este caso guardó correspondencia con las propuestas iniciales, fue la liberación de las importaciones. Dicha política no sólo permitía mitigar el exceso de divisas acumuladas aliviando las presiones monetarias, sino además aumentar la oferta de bienes disponibles para satisfacer las demandas desbordadas con el ingreso cafetero. Las reformas arancelarias de 1974 y 1978 llevaron el arancel promedio del 70% (que era el nivel de 1970) al 33% al finalizar el gobierno de Alfonso López

404

/.

La política económica terminó recibiendo un rechazo generalizado de vastos sectores sociales y de los gremios, lo que complicó aún más el manejo de la política económica en la segunda mitad del gobierno.

En general los gremios se sintieron maltratados con la reforma tributaria y con el plan de estabilización dirigido a evitar los efectos inflacionarios de la Bonanza Cafetera. Los de la producción adicionalmente reaccionaron contra la política de liberación de importaciones. El gremio agropecuario (SAC) protestó enérgicamente cuando en 1977 se hicieron importaciones masivas de alimentos. El presidente del gremio de los industriales (ANDI), Fabio Echeverri Correa, criticó la reforma fiscal y el monetarismo de los consejeros económicos del gobierno.

El gremio financiero también atacó a la administración, a pesar que se favorecía con la liberación del mercado de capitales. Su disgusto era la colombianización de la banca, la cual hacía parte del desarrollo de los acuerdos sobre capitales extranjeros adoptados en el Pacto Andino (decisión del acuerdo de Cartagena), en los cuales se indicaba que el capital nacional debía tener una proporción mayoritaria frente al extranjero en la propiedad de las empresas.

404

p. 125.

Sarmiento, Eduardo, Inflación, producción y comercio internacional, Colombia, Procultura-Fedesarrollo, 1982,

Pero en general la insatisfacción de la opinión con el gobierno se atizó con la presencia de una crisis moral que puso en entredicho la legitimidad del gobierno. La crisis tenía dos aspectos: el surgimiento de la economía del narcotráfico y los negocios ilícitos que se hacían desde los despachos oficiales.

Fue en el gobierno de López Michelsen cuando el narcotráfico comenzó a manifestarse de manera apreciable. Se produjo una gran cantidad de capitales flotantes que buscaban penetrar la industria y el sector financiero. Los gremios financieros, todavía en manos de una clase empresarial tradicional, expresaron sus temores. El presidente de la Andi denunció que empresas muy importantes habían caído en manos de la mafia

405

/.

El fenómeno del narcotráfico tendrá una fuerte incidencia sobre el proceso económico, social y político desde entonces. Sobre ello se volverá más adelante. En el gobierno de López Michelsen este fenómeno se asoció con la crisis moral del régimen.

El presidente fue acusado de usar los recursos del Estado en beneficio propio, por ejemplo en el caso de la hacienda "La Libertad". El Contralor General de la República fue señalado de desviar fondos en su beneficio. Se le abrió investigación al ministro de obras por adjudicación irregular de contratos. En las fuerzas militares altos oficiales fueron involucrados en un caso de soborno en la compra de unos aviones de la Loocked. El presidente de la Cámara de Representantes, Alberto Santofimio Botero, fue detenido por malversación de fondos. Etcétera.

La crisis moral produjo una crisis de legitimidad. El descontento no sólo se incubaba en la dirigencia tradicional, sino también en los estamentos militares. El gobierno además perdió el apoyo de las masas. El 14 de septiembre de 1977 López Michelsen debió afrontar un Paro General organizado por las centrales obreras, al cual se sumaron sectores populares. Se produjeron enfrentamientos violentos en varios sitios del país, en especial en la capital de la República.

El aislamiento político de Alfonso López llegó a tal grado que finalmente no pudo convocar la Asamblea Constituyente que venía promoviendo desde el inicio de su gestión, cuyos principales objetivos eran el fortalecimiento del aparato de la justicia y la descentralización. La reforma de la justicia era considerada necesaria para reforzar los instrumentos encargados de garantizar la vigencia del orden público ante el 405

Ver Pécaut, op cit, la parte de "Los gremios frente a la administración López", pp. 281ss.

deterioro social, el auge de las actividades guerrilleras, y la aparición del narcotráfico como una fuerza poderosa.

Alfonso López logró la aprobación del Congreso para que la Asamblea fuera convocada para el mes de julio de 1978 (un mes antes que terminara su mandato), pero a última hora la convocatoria fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia. Su gobierno terminó con una gran frustración.

5.4 JULIO CESAR TURBAY AYALA: BOOM DEL ENDEUDAMIENTO Y CRISIS MORAL

El gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-82), a diferencia de la administración Alfonso López, sí hizo uso de los recursos externos. La carrera del endeudamiento en Colombia empezó en 1978, cuatro años más tarde que el resto de naciones del continente.

Los mayores niveles de endeudamiento se usaron para expandir el gasto público. Fue así como el Plan de Desarrollo de Turbay Ayala, conocido como Plan de Integración Nacional -PIN-, era una lista de proyectos de inversión financiados con crédito externo. La deuda externa pasó de 4 a 10 mil millones de dólares entre 1978 y 1982, y la inversión pública (formación bruta de capital fijo) del 3.7 a 4.1% del PIB en el mismo período (cuadro 8).

El gasto también se expandió utilizando ingresos financieros que se obtenían del rendimiento de las reservas internacionales acumuladas

406

/. Como el Banco Central tenía el monopolio en el manejo de las

reservas internacionales (desde la reforma cambiaria introducida por Lleras Restrepo en 1967), el rendimiento que ello le producía se lo trasladaba al gobierno nacional a través de la Cuenta Especial de Cambios -CEC-.

406

El país venía acumulando reservas internacionales desde el gobierno de López Michelsen. Inicialmente por la Bonanza cafetera, y posteriormente, en el gobierno de Turbay, por la Bonanza del endeudamiento externo. Las reservas pasaron de 0.4 miles de millones de dólares en 1974 (al iniciar el gobierno de López) a 2.5 en el 78 (cuando inicia Turbay Ayala) y 5.6 en 1981, año en el que alcanzaron el máximo nivel.

Dicho rendimiento se originaba, de una parte, en la colocación de las reservas en depósitos que ganaban un interés en el exterior, y de la otra, por el mayor valor en pesos de las divisas a medida que se devaluaba la moneda.

Los rendimientos de la CEC alcanzaron a representar la cuarta parte de los ingresos corrientes de la nación en 1981. La disponibilidad de un ingreso fácil de tal magnitud hizo que se relajara la disciplina fiscal, descuidando la generación de ingresos tributarios y la austeridad en los gastos.

Todos estos factores hicieron que el déficit fiscal aumentara de 0.1 en 1978 a 8.7% del PIB en 1982, la cifra más alta desde que se tienen registros. En este último año un poco más de la tercera parte del déficit se financió con endeudamiento externo, y un poco menos de los dos tercios restantes con recursos monetarios del Banco Central (cuadro 9)

407

407

/.

De los recursos monetarios la mitad corresponde a los ingresos generados por la CEC. El Banco de la República no considera estos recursos como ingresos corrientes y los clasifica como parte de financiamiento del déficit, con el argumento que afectan la expansión de la base monetaria. Eso es cierto pero como resultado de la acumulación de reservas internacionales (cuando las reservas aumentan por los rendimientos en moneda extranjera que se obtienen cuando se colocan las divisas) y por efecto de la devaluación (la utilidad que el obtiene el Banco en la compra venta de divisas). Sin embargo el tratamiento que le da el Banco a la CEC traslada el efecto monetario (e inflacionario) de la devaluación al déficit fiscal. Como el tratamiento oficial de las cifras fiscales es el que ha determinado el Banco en el caso de la CEC, y ante la imposibilidad del autor de elaborar series diferentes, se adoptará la metodología del Banco. Véase el artículo "Cuenta Especial de Cambios - Cuenta Especialmente Confusa", Revista Informe Financiero, Colombia, Contranal, mayo de 1990.

A la indisciplina fiscal se sumó la laxitud en el manejo del sector financiero. La liberación del sector financiero introducida por López Michelsen permitió la proliferación de prácticas especulativas, y la concentración de las empresas en manos de los grupos financieros. Las empresas no pudieron soportar el encarecimiento de las tasas de interés, que estaban por encima de la tasa de ganancia, debiendo ceder su propiedad a las entidades prestamistas. Al deterioro de las empresas contribuyó la recesión de la economía colombiana que se presentó a partir de 1981. En dicho año la economía creció el 2.3% y en 1982 y 1983 el 1.0% y 1.6% respectivamente (cuadro 10).

En el gobierno de Julio César Turbay comenzó la era de las grandes maniobras financieras posibilitada por la libertad adquirida por el capital financiero (con la reforma financiera de Alfonso López) y la reducción de la rentabilidad de las empresas, que quedaron expuestas a las tenazas de los financistas

408

/.

El proceso alteró la propiedad financiera e industrial hasta tal grado que cambió el carácter del capitalismo colombiano. A pesar que algunos grupos financieros quebraron (entre ellos uno de los más grandes, el grupo Grancolombiano), los que quedaron adquirieron gran poder económico el cual se combinó con el control de los medios de comunicación y el financiamiento de las campañas políticas.

Estos factores hicieron que los grupos sustituyeran a los gremios y a los industriales en la vocería del sector privado frente al Estado. A partir de entonces los representantes de la producción nacional quedaron excluidos del proceso de concertación de las reformas que se llevaron en la economía colombiana, que culminaron con la apertura económica.

A las maniobras financieras, y la quiebra de empresas, se sumó la entrada al circuito financiero de capitales provenientes del narcotráfico, un grupo social en vertiginoso ascenso durante la administración Turbay Ayala. Este fenómeno aunado a la corrupción administrativa, que desde el gobierno anterior conmovía a la opinión pública, produjo honda preocupación en los gremios y en la dirigencia política.

En 1981 se formó un frente gremial (sin los cafeteros) el cual hizo una condena moral al gobierno. La Asociación Nacional de Industriales (ANDI) fue más radical y acusó al gobierno de estar dejando desarrollar una economía de negocios ilícitos en donde se buscaba lograr la máxima ganancia con el mínimo esfuerzo

409

/. En igual sentido se pronunció el episcopado.

El gobierno perdió legitimidad. A ello también contribuyó el enfrentamiento de los problemas de orden público por la vía de la represión abierta, sin la apertura de espacios democráticos que permitieran la discusión política.

El gobierno anterior había terminado con fuertes tensiones sociales y con un recrudecimiento de la actividad guerrillera. La respuesta inmediata al problema, una vez se inició la administración Turbay

408

El proceso está descrito y analizado en el libro de Mauricio Avella (compilador), Evolución crisis y reforma del sistema financiero colombiano, Colombia, Universidad Nacional-CID, 1987. 409

Pécuat, op cit, pp. 336-7.

Ayala, fue la expedición de un "Estatuto de Seguridad".

El Estatuto se expidió el 6 de septiembre de 1978. Se le dio potestades a la justicia militar para intervenir en asuntos de orden público, se doblaron las penas para los delitos como el secuestro y el ataque armado, la noción de subversión se extendió (y se penalizó hasta con un año) a la acción de distribuir propaganda y textos que (en concepto del funcionario de turno) incitaran a la revuelta o a desobedecer a la autoridad.

La medida estuvo acompañada de una ola de arrestos, allanamientos y retenciones injustificadas (toda persona sospechosa podía ser retenida durante 10 días sin que mediara ningún proceso). Los grupos alzados en armas a su vez replicaron con una serie de acciones violentas que llevaron a la polarización de los problemas de orden público.

La administración Turbay Ayala catalogó los fenómenos violentos en el contexto de la guerra fría, y como una extensión de la penetración soviética en Centro América. La principal prueba de ello fue la comprobación de que el gobierno cubano estaba dando entrenamiento militar a miembros del grupo guerrillero M-19

410

/.

En consecuencia Colombia rompió relaciones diplomáticas con Cuba. A su vez la diplomacia colombiana se alineó con los E.U. en el tratamiento de los problemas internacionales, hasta el punto que el país terminó aislándose del resto de las naciones de la región. Este aislamiento se pudo evidenciar cuando el gobierno colombiano no apoyó a la Argentina en la guerra de las Malvinas.

El tratamiento por la vía represiva de los problemas de orden público, la crisis moral del gobierno, y el deterioro de la situación económica (aunque no había hecho crisis) hicieron que el gobierno liberal de Turbay Ayala terminara en un profundo desprestigio. Estos factores determinaron que el partido de gobierno, que había postulado la candidatura presidencial de Alfonso López Michelsen para el período 1982-86, perdiera las elecciones. López Michelsen aparecía como la representación del continuismo, el cual fue rechazado en las urnas.

5.5 BELISARIO BETANCUR: PROCESO DE PAZ Y AJUSTE ECONOMICO

Para el período 1982-86 salió elegido el candidato conservador Belisario Betancur Cuartas. El nuevo 410

El M-19 se integró posteriormente a la vida civil en 1990.

mandatario representaba, hasta cierto punto, un rechazo a la política de guerra de la administración anterior.

El objetivo central de su gobierno fue buscar un acuerdo de paz con los grupos alzados en armas, que a la postre no logró. Sin embargo permitió abrir las puertas para el diálogo con las distintas fuerzas políticas y sociales en torno al problema de la pacificación

411

/.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos por buscar la pacificación con los grupos alzados en armas, la violencia aumentó. Este fenómeno era la consecuencia de la aparición de un nuevo actor en el terreno de la confrontación armada: el narcotráfico. La situación de orden público se tornó confusa.

La prioridad inicial en el tema del orden público era la resolución del conflicto con los grupos guerrilleros. Pero el 30 de abril de 1984, cuando el narcoterrorismo asesinó al ministro de justicia Rodrigo Lara Bonilla, el Estado tuvo que dirigir sus baterías contra el narcotráfico.

En ese momento también se dio un cambio forzado en la política internacional de Belisario Betancur. Las manifestaciones de independencia frente a los E.U., que el primer mandatario había mostrado al inicio de su gestión, terminaron. Colombia debió aceptar el planteamiento estadounidense que el enemigo principal era el narcotráfico. Este giro fue más el resultado de la declaración de guerra que el narcoterrorismo le hizo al Estado, que la voluntad del primer mandatario.

Belisario Betancur desde el inicio de su mandato expresamente se había alejado de los E.U., diferenciándose de esta forma del gobierno de Turbay Ayala. Manifestaciones de dicha independencia eran el ingreso de Colombia a los no alineados y el liderazgo del presidente colombiano en un grupo regional de países -que excluía a los E.U.- para la negociación del conflicto centroamericano (Grupo de Contadora)

412

/. El grito de independencia lo proclamó el propio Belisario Betancur al presidente Ronald

Reagan en su visita a Bogotá a finales de 1982.

La política de independencia también se estaba aplicando a las relaciones económicas. Belisario Betancur estaba gestionando un club de países deudores y para tal efecto citó una reunión de los 411

La concreción de los acuerdos con algunos de los grupos alzados en armas, como el M19, el Quintin Lame, y el Partido Revolucionario de Trabajadores (PRT), correspondió a la administración Virgilio Barco Vargas (1986-90). 412

Ver artículo de Rodrigo Pardo "El café en la agenda de las relaciones Colombia-USA", Revista Economía Colombiana Nº 179 del marzo de 1986, Colombia, Contranal.

ministros de finanzas y de relaciones exteriores de las 11 naciones con mayor deuda externa. La reunión se llevaría a cabo en Cartagena en mayo de 1984. Había bastante preocupación en la comunidad financiera internacional, porque si del foro salía avante la consigna de una moratoria generalizada se hubiera producido un colapso en el sistema financiero internacional.

Sin embargo en este campo la política del gobierno resultó ambivalente y contradictoria. Mientras que por un lado el presidente trataba de liderar un club de deudores, por otro su primer ministro de hacienda, Edgard Gutiérrez Castro, continuaba buscando financiamiento en los mercados internacionales bajo el supuesto que estos seguían abiertos a pesar de la moratoria mexicana de agosto de 1982.

El argumento de Gutiérrez Castro era que Colombia, a pesar de la moratoria generalizada del resto del continente, continuaba cumpliendo cabalmente sus compromisos externos. Esos compromisos podían ser cumplidos debido a que el país gozaba de un saldo de reservas internacionales muy alto (casi 5 mil millones de dólares en 1982), las cuales daban la liquidez necesaria para financiar el servicio de la deuda externa.

A su vez los créditos externos que se habían contratado antes de la moratoria mexicana se continuaron desembolsando durante 1982, 1983 y el primer semestre de 1984, debido a que el país estaba al día en sus compromisos internacionales, y en esas condiciones los bancos no podían retener los desembolsos. Sin embargo la entrada de créditos externos en dicho período no quería decir que Colombia estuviera contratando nuevos créditos en montos significativos. De hecho los mercados financieros también se cerraron para Colombia.

Para la banca acreedora era evidente era el deterioro financiero de la economía colombiana en el momento en que se inició la administración Betancur. Como se mencionó atrás, el déficit fiscal en 1982 había ascendido a 8.7% del PIB. A su vez el déficit en la balanza comercial equivalía a 3.9% del PIB (cuadro 11). Este resultado negativo en el comercio exterior era la combinación de: (1) deterioro en las exportaciones por la caída en el precio del café y la revaluación del tipo de cambio; y (2) aumento en las importaciones por la revaluación (de nuevo) y por la expansión de la demanda agregada jalonada principalmente por el financiamiento monetario del déficit fiscal.

Esta era la situación cuando inició el gobierno de Belisario Betancur, y si bien la economía no acusaba crisis cambiaria en el corto plazo dado el nivel de reservas acumulado, de todas formas las tendencias indicaban que de no hacerse nada la crisis se presentaría en uno o dos años.

Sobre la base de este diagnóstico a los pocos días de iniciado el gobierno se declaró la emergencia económica. Se expidieron varios decretos dirigidos a mejorar las finanzas públicas por intermedio de un fortalecimiento de los ingresos de la nación y los gobiernos locales.

Los decretos fueron declarados inconstitucionales por la Corte Suprema de Justicia a comienzos de 1983 413

/. Fue preciso llevarlos al Congreso para convertirlos en leyes de la República. Lo anterior significó

que el proceso de ajuste se retrasaría un año, y que las medidas deberían ser consultadas con los intereses representados en el Congreso, lo que debilitaba la capacidad del ejecutivo para introducir un ajuste económico.

Si bien en la legislatura de 1983 se lograron sacar adelante las reformas tributarias, su efecto no fue inmediato. Las medidas más importantes fueron la creación del Impuesto al Valor Agregado -IVA-, y el fortalecimiento de los fiscos regionales mediante la ley 14 de 1983.

El deterioro de la situación financiera continuó durante 1983 cuando la pérdida de reservas fue 1.8 miles de millones de dólares, más de dos veces y media de lo que se había perdido en 1982 (cuadro 12). En 1984 las reservas continuaron disminuyendo hasta que se llegó al punto crítico de septiembre cuando 413

La única medida que se salvó de la reforma fue el decreto 73 de 1983, que regulaba el manejo de los recursos de la Cuenta Especial de Cambios, cuyos ingresos provenían del rendimiento que obtenía el Banco de la República en el manejo de las reservas internacionales. Los decretos que conformaron la emergencia se encuentran reproducidos en la publicación de la Presidencia de la República Emergencia Económica 1982-1983, Secretaría de Información y Prensa, Colombia, sin fecha: ¿1983?

estas ascendieron a 1.2 miles de millones de dólares, de los cuales sólo 0.2 correspondían a reservas líquidas. Lo demás era oro, derechos especiales de giro, y otro tipo de instrumentos que no tenían liquidez inmediata. En pocos días se avecinaba una crisis cambiaria.

El deterioro de los indicadores de la economía colombiana, más la promoción por parte de Belisario Betancur del club de deudores, hizo que a comienzos de 1984 la imagen de Colombia en la comunidad financiera internacional estuviera completamente deteriorada. Además, ya se estaban comenzando a presentar incumplimientos con los acreedores internacionales por parte del sector privado, como fue el caso del Banco de Colombia.

En ese momento se decidió aceptar la terapia del FMI: en la semana santa de 1984 se iba a hacer una devaluación abrupta del 35%. La decisión estaba tomada e incluso el discurso en el que se anunciaba la medida quedó escrito

414

/. Pero en ese momento fue asesinado el ministro de justicia, Rodrigo Lara

Bonilla, y el gobierno se lanzó a una lucha abierta contra las fuerzas del narcotráfico. Los acuerdos con el FMI fueron echados a un lado.

El incumplimiento de las exigencias del FMI, las cuales habían sido aceptadas por el gobierno colombiano, hizo que las puertas de la comunidad financiera internacional se le cerraran definitivamente al país. El FMI produjo un informe adverso sobre la economía colombiana a mediados de 1984 cuyas conclusiones fueron conocidas en la asamblea conjunta del BM y el FMI llevada a cabo en septiembre de 1984 en Washington. Allí estaban reunidos los ministros de finanzas de los países miembros de ambas organizaciones y voceros de los principales bancos. A raíz de lo anterior las conversaciones que se venían adelantando con los bancos comerciales y con la banca multilateral, se suspendieron. Al país se le 414

Betancur Belisario, El Homosapiens se perdió en América Latina. Teoría de la subversión y la paz, Colombia, Tercer Mundo, cap. 17, 1990

exigió la adopción de un stand by

415

/.

En otras palabras, se le exigió la adopción de un programa formal con el FMI, en el cual el gobierno se sometería a unas metas determinadas por dicho organismo como condición previa para recibir recursos. Las metas tenían que ver con un aumento en los impuestos y las tarifas de los servicios públicos, reducción de la inversión pública y de los niveles salariales en especial los del sector público, devaluación de la tasa de cambio, y eliminación de los subsidios, en particular los de fomento al sector privado y a los exportadores.

Para poder restablecer las negociaciones con los organismos internacionales fue preciso cambiar al ministro de hacienda, por la pérdida de credibilidad del ministro Gutiérrez Castro. En el segundo semestre de 1984 entró a la cartera de hacienda Roberto Junguito Bonnet, quien inmediatamente se puso en contacto con el FMI.

A pesar de todo Belisario Betancur se negaba a aceptar la exigencia del stand by. Había mostrado una imagen de independencia en su política interna y si bien había cedido en el tema de narcotráfico, ceder ante el FMI podía restarle toda la credibilidad.

La estrategia del gobierno consistió, en el plano externo, indicarle a la Casa Blanca que como contraprestación a la lucha contra el narcotráfico Colombia debía recibir un tratamiento diferente al recetario que el FMI le aplicaba al resto de naciones de la región. Y en el plano interno, el ministro Junguito Bonnet se apresuró a llevar al Congreso en la legislatura de 1984 y 1985

416

/ un paquete de

medidas destinadas a introducir un ajuste fiscal mucho más enérgico que el presentado por Gutiérrez Castro en 1983. Con ello el ministro quería ganar tiempo mientras se adelantaban las negociaciones externas.

5.5.1 Negociación Externa

Los funcionarios colombianos solicitaron que a cambio del stand by se adoptara un esquema de 415

Presidencia de la República, Desarrollo Autosostenido de Colombia, Colombia, Consejo de Asesores Económicos del Presidente Betancur, sin fecha: ¿1986?, p. 141. Ver también, Garay Salamanca Luis Jorge, Colombia y la Crisis de la Deuda, Colombia, CINEP - Universidad Nacional, 1991, p. 29. 416

fiscal.

Al comenzar 1985 se citó al Congreso a sesiones extraordinarias para continuar con la discusión del paquete

monitoria. Esto quería decir que el país no recurría a los recursos del FMI, sino que negociaba una refinanciación

417

/ directa con la banca, pero que los desembolsos estaban sujetos al cumplimiento de las

metas de política económica señaladas por el FMI. Dicha institución expedía una certificación trimestral de cumplimiento como requisito para que los bancos hicieran el desembolso correspondiente.

A pesar que la propuesta desde un comienzo fue rechazada por FMI, porque dicho organismo perdía la imagen de institución neutral en el proceso y pasaba a representar el papel del auditor nombrado por los bancos para fiscalizar a un país, los negociadores colombianos continuaron con su estrategia. Habían recibido una reacción positiva a su solicitud de la presidencia del BM (Clausen) y del director del Federal Reserve Bank (Volker).

En enero de 1985 se solicitó la conformación del Comité de bancos comerciales prestamistas encargado de llevar las negociaciones, el cual fue precedido por el Chemikal Bank, el principal acreedor del país 418

/. El gobierno colombiano solicitó la presencia de una misión del FMI que certificara el avance en el

proceso de ajuste económico. La misión arribó el 11 de febrero de 1985.

Desde diciembre de 1984 se disponía de un primer bloque de medidas de ajuste económico aprobado por el Congreso, y se había acelerado la devaluación. El paquete de medidas restante, que estaba ya en proceso de aprobación, le permitía afirmar a los negociadores colombianos que el programa de ajuste necesario para lograr una Balanza de Pagos sostenible se estaba consolidando, lo que garantizaría la viabilidad de restablecer las líneas de financiamiento internacional, sin recurrir al stand by

419

/.

Aunque el FMI no aceptó el esquema de la monitoria durante el primer semestre de 1985, el gobierno colombiano (bajo el supuesto que se lograría) solicitó al Comité la aprobación de un crédito por US$1.000 millones, que fue conocido como crédito Jumbo

420

/. Pero los bancos no negociaron las

417

La refinanciación significa que los pagos de capital de la deuda externa se continúan ejecutando, a cambio que se repongan con nuevos préstamos voluntarios. En el fondo se trata de una operación contable para reciclar la deuda, operación que tiene los mismos efectos que una reprogramación. 418

Los bancos contactados fueron: Chase Manhattan, Chemical Bank, Manufactures Hannover, Bank of América, Continental Bank, First National City Bank, Morgan Guaranty, Industrial Bank of Japan, Bankers Trust, Bank of Tokio, Midland Bank. 419

Angulo Alfredo, Colombia y el FMI: El imperfecto caso de un caso perfecto, Colombia, FESCOL, Debates de Coyuntura Internacional, sin fecha ¿1988?, p. 44. 420

Los desembolsos del crédito eran iguales a las amortizaciones que el país le hacía a la Banca Comercial, y cada banco debía participar en la operación de acuerdo con la deuda colocada en el país. Era una refinanciación de la deuda

condiciones hasta tanto no fuera aceptada (al menos informalmente) la monitoria

421

/.

Señalaron que de todas formas cualquier arreglo tenía que contemplar la nacionalización de las deudas del sector financiero. En particular, era preciso iniciar el rescate del Banco de Colombia asumiendo la deuda que tenía su filial en Panamá. Las autoridades colombianas debieron someterse a dicha exigencia 422

/.

El paso final para que se aceptara la monitoria fue obtener el apoyo de E.U. en el directorio del FMI. Esta era la única instancia que podía obligar al presidente del organismo a aceptar el procedimiento. Belisario Betancur le solicitó a Ronald Reagan esa colaboración en el viaje que hizo a Washington en abril de 1985, después que el mandatario estadounidense manifestara su acuerdo con la política colombiana de lucha abierta contra el narcotráfico, y en particular la vigencia del tratado de extradición.

Fue así como la representación estadounidense en el directorio del FMI apoyó la solicitud de monitoria a mediados de 1985, donde fue aprobada. Cumplido este requisito se definieron las condiciones del crédito Jumbo y se restablecieron las operaciones con el BM, que se hallaban suspendidas desde septiembre de 1984, cuando se conoció el informe adverso del FMI.

A partir de entonces el BM canalizó sus operaciones hacia el país a través de créditos programa, que se dirigieron a financiar programas de reforma económica. El primero de ellos fue un crédito sobre política comercial, firmado en junio de 1985 por US$300 millones

423

/. Su objetivo fue el desmonte de las

restricciones cuantitativas sobre las importaciones.

El segundo, firmado en mayo de 1986 por US$250 millones, tenía como propósito la continuación del proceso de liberación del comercio exterior -esta vez por medio de una reducción de aranceles- e introducir ajustes a la política agropecuaria. En este último punto se destacaba el desmonte parcial del Idema y la eliminación de los precios de sustentación para la agricultura moderna

424

/.

colombiana que para efectos prácticos era similar a una reprogramación de la misma. 421

Angulo, op cit, p. 52.

422

Garay, op cit, pp. 174-5.

423

Garay, op cit, pp. 41-56.

424

Las condiciones del crédito aparecen en el periódico El Tiempo, pp. 1A y 8A; ver también, Garay, op cit, p. 122.

Los recursos obtenidos a través de los créditos programa no podían ser utilizados para financiar el gasto en moneda extranjera de nuevos proyectos de inversión porque no significan entrada de recursos frescos. Se trataba simplemente de refinanciar la deuda que se tenía adquirida con tales organismos. Los desembolsos eran equivalentes a las amortizaciones que el país debía hacer a tales organismos. No se presenta movimiento real de fondos, sino un ajuste en los asientos contables que hace que el pago a capital de la deuda se postergue en el tiempo.

Son créditos de Balanza de Pagos (créditos para pagar la deuda), y como no se pueden destinar para financiar gasto adicional, toman la forma de créditos programa, es decir, dirigidos a apoyar las reformas económicas que los organismos internacionales consideraban necesarias.

Este tipo de operaciones reflejaba el cambio en el papel que comenzaba a jugar el BM en el relacionamiento con los países que atravesaban problemas de deuda externa. A través de tales créditos dicha institución intervenía en las condicionalidades de política económica de los países, tarea que tradicionalmente ha correspondido al FMI (mientras que en el pasado el BM se especializaba en el financiamiento de proyectos de inversión).

Sin embargo el BM empezó a sustituir al FMI, y eso ha sido muy claro en el caso colombiano. Dicho organismo ha tenido una presencia activa en las reformas introducidas en la economía colombiana, a partir del proceso de ajuste iniciado a finales de 1984.

Las reformas se engloban dentro del concepto de "ajuste estructural", que para el BM consiste en "la liberación y eliminación de los controles al sistema de incentivos con vistas a lograr un mayor grado de competencia externa e interna en los mercados de productos y factores y en el sector financiero"

425

/.

Este criterio fue el que se aplicó para las reformas de comercio exterior y de los sectores público, financiero, agropecuario e industrial, a partir de entonces. Sin embargo no se puede afirmar que estas reformas fueron adoptadas por imposición de los organismos internacionales, sin que para ello mediara un interlocutor nacional.

425

Ver el artículo de Marcelo Selowsky "Etapas para la reanudación del crecimiento en América Latina", Revista Finanzas y Desarrollo, junio de 1990, Washington D.C. Las reformas en esta dirección deben ser introducidas una vez se logre, en una primera etapa, un mínimo de estabilidad macroeconómica. Esa etapa se cumplió con el programa de ajuste económico aplicado durante 1984 y 1985.

El interlocutor fue el equipo económico del gobierno, integrado por las autoridades financieras (Hacienda, Planeación Nacional y Banco Central) y su grupo de asesores. Dicho equipo estaba conformado básicamente por la tecnocracia. A su vez ese equipo negoció con los diferentes actores nacionales la adopción de las políticas.

La participación del equipo en las negociaciones con los organismos financieros estaba influenciada por de la dependencia ideológica de buena parte de la tecnocracia de los paradigmas de los organismos financieros. La dependencia ideológica fue reforzada con la dependencia financiera por las condicionalidades exigidas por los organismos en las negociaciones de los créditos.

La dependencia ideológica llevaba a aceptar el concepto de la preeminencia del mercado y el mecanismo de los precios como la forma más eficiente para la asignación de los recursos productivos. Dentro de esta concepción el "ajuste estructural" consiste en remover todos los obstáculos que impiden el libre funcionamiento del mercado, los que se generan a través de la intervención del Estado por medio de protecciones, subsidios, regulaciones, y participación directa en la prestación de servicios públicos y en algunas actividades económicas.

En lo político el exceso de intervención estatal se convierte en una restricción a la libertad del individuo. De esta forma mercado y democracia se confunden en un sólo concepto que es el de libertad de elegir y competencia.

En la adopción del nuevo credo intervinieron muchos factores. Se mencionó atrás que desde finales de la década del sesenta las propuestas que abogaban por el activismo fiscal y el intervencionismo estatal perdieron credibilidad en los centros académicos, y ello influyó en la formación de la tecnocracia.

Sin embargo un factor determinante fue la deslegitimación del modelo de intervención estatal tradicional en Latinoamérica con la crisis de la deuda externa. El modelo tradicional se basaba en el proteccionismo, el crédito subsidiado para el fomento de determinadas actividades productivas, y el control de cambios. Estos elementos habían sido defendidos por las élites latinoamericanas desde Bretton Woods hasta la CEPAL (ver la primera parte del capítulo 3).

Dicho modelo había creado un mercado cautivo para un reducido grupo de privilegiados, el cual se dedicó a extraer las rentas que la protección y el subsidio les proporcionaba. Los controles y las

regulaciones en muchos casos tenían como propósito mantener tales privilegios más que promover el cambio tecnológico y la modernización, acolitando de esta forma la ineficiencia y la obsolescencia tecnológica. Tales controles se convirtieron en la justificación para la creación de una burocracia estatal encargada de hacerlos cumplir, y en una fuente de corrupción.

La crisis de la deuda era la crisis del modelo. Sus voceros, los representantes de la producción nacional (desde gremios de propietarios hasta organizaciones sindicales), se desprestigiaron y el vacío que se creó fue aprovechado por la tecnocracia (y detrás de ella por los organismos internacionales) para imponer su discurso como el elemento cohesionador de las reformas.

5.5.2 Negociación Interna

El gobierno de Belisario Betancur había logrado sacar adelante en el Congreso un primer paquete de reformas fiscales en la legislatura de 1983. Pero después de la crisis de septiembre de 1984 debió regresar al Congreso con un segundo paquete más radical, a pesar del desgaste de la administración y que el partido de gobierno no gozaba de las mayorías en las cámaras legislativas. El nuevo paquete fue presentado por el nuevo ministro de hacienda -Roberto Junguito Bonnet- en el segundo semestre de 1984.

Las propuestas eran una reducción en los gastos del Presupuesto Nacional para 1985 -en particular una reducción de los salarios de los funcionarios públicos del 15% en términos reales-, el incremento en la base tributaria del IVA y un aumento de las tarifas del impuesto a la renta, la reasignación del impuesto a la nómina para poder dedicar una parte de los recursos al soporte del Presupuesto Nacional

426

/, y la

emisión de bonos de deuda interna para sustituir los recursos de emisión con los provenientes del ahorro interno.

La aprobación de este paquete de medidas era vital para poder culminar con éxito las negociaciones con la banca extranjera y obtener la monitoria del FMI, tal como se explicó atrás.

El paquete fue aprobado en las legislaturas de 1984 y 1985. Las principales modificaciones fueron la sustitución del aumento en el impuesto a la renta por una sobretasa a las importaciones del 10%, y el 426

Los recursos destinados al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF, entidad encargada de la niñez) y al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA, entidad encargada de la capacitación de los trabajadores). Tales recursos fueron reasignados mediante la ley 55 de 1985.

cobro de impuesto a la renta a Ecopetrol y Carbocol, empresas estatales encargadas de la explotación del petróleo y el carbón respectivamente. Estas medidas se complementaron con un incremento general en los aranceles del 25% decretado en agosto de 1984, la aceleración en el ritmo de la devaluación (52% anual para el período septiembre de 1984-1985), y el ajuste en el precio real de la gasolina.

El Congreso incurría en un alto costo político al aprobarle al gobierno los ajustes propuestos. Medidas como la reducción de los salarios públicos, gravar con IVA algunos artículos de consumo masivo, o permitir que el Estado se apropiara de una parte del impuesto sobre la nómina dedicado al soporte de la seguridad social (a través del SENA y el ICBF), eran bastante impopulares. Para entender la colaboración del Congreso se hace necesario tener en cuenta dos factores adicionales a las presiones que el ejecutivo debió ejercer, sin que se pueda decir que son los únicos que permiten una explicación satisfactoria.

El primero fue la cuenta de cobro que el Congreso pasó mediante el aumento de las transferencias a los gobiernos locales, por medio de un incremento de la cesión del IVA a los municipios del 30% al 50% del recaudo del tributo

427

/. Estos recursos favorecían a la clase política porque su actividad se concentraba

en las regiones que era hacia donde se dirigían los fondos. Las transferencias a los municipios se aumentaban no sólo por el aumento en la tarifa, sino también por el aumento en la base gravable.

El segundo, fue la presión de los grupos económicos, los cuales habían financiado la campaña electoral de una buena parte de la clase política que tenía asiento en el Congreso. Del éxito del paquete fiscal dependía que se concretaran los arreglos de refinanciación de las deudas externas de las principales empresas de los grupos, arreglos que estaban incluidos en las negociaciones globales que las autoridades colombianas adelantaban con la banca internacional

428

/. Sin embargo los grupos se cuidaron de

aconsejar el desmonte del reajuste en el impuesto a la renta.

El proceso de liberación económica que se empezó a aplicar en el gobierno de Belisario Betancur, y que continuó en los de Virgilio Barco y César Gaviria, fue apoyado por los grupos económicos porque en general convenía a sus intereses. En la etapa inicial, la del ajuste, porque permitía la negociación con los acreedores extranjeros. En la etapa posterior, la de la liberalización económica, porque les facilitaba el 427

Esta cesión fue introducida en 1986 por medio de la ley 12. Pero su discusión y aprobación parlamentaria se dio en la legislatura de 1985. 428

Algunos de ellos se desvertebraron al poco tiempo con la crisis del sector financiero, como fue el caso del grupo Gran Colombiano.

proceso de concentración vertical y horizontal, y la transnacionalización de su capital.

A diferencia de un gremio, un grupo no representa un interés específico debido a que sus actividades están dispersas en diversos sectores dentro y fuera del país. Estos sectores abarcan las actividades financiera, industrial, comercial, agropecuaria, servicios y comercio exterior, entre otros.

Si bien en cada una de las actividades un grupo tiene intereses concretos y particulares, en su conjunto su objetivo primordial es maximizar la ganancia financiera para lo cual es necesario la flexibilización económica. Para la solución de sus problemas específicos y puntuales se utiliza a la clase política, a la cual el grupo ha financiado la campaña electoral, para que haga las gestiones necesarias ante los órganos del ejecutivo o del legislativo correspondientes.

Como se anotó atrás, la vocería del sector privado ante las diferentes instancias del Estado había pasado a las cabezas de los grupos económicos. Los gremios dejaron de representar ese papel, y perdieron la capacidad para hacer abortar el proceso de reformas económicas que se llevó a cabo a partir de la década del ochenta

429

/.

En el proceso de reformas económicas los gremios manifestaron sus preocupaciones y reparos, que de nada valieron. Criticaron las restricciones financieras a las que fue sometida la economía colombiana 430

/. El presidente de la Andi, Fabio Echeverri Correa, señaló la pérdida de la autonomía en la política

económica frente a los organismos internacionales, y advertía sobre el posible freno que se le estuviera introduciendo al desarrollo colombiano

431

/.

Pero no pasó nada. Las voces fueron paulatinamente acalladas. No se puede olvidar que en la Junta Directiva de los principales gremios, y en particular en la Andi, están las cabezas de los grupos económicos

432

/.

429

Capacidad que sí tuvieron cuando el gobierno de López Michelsen (1974-78) intentó adoptar reformas en la misma dirección. 430

Ver El Tiempo del 9 de abril de 1985.

431

Ver El Tiempo del 25 de marzo de 1985, y Kalmanovitz Salomón, "Los gremios industriales ante la crisis", Al filo del caos, editor Francisco Leal y León Zamosc, Colombia, Tercer Mundo, 1990, p. 217. 432

Los únicos gremios que todavía pueden representar una vocería de un sector específico son los del sector agropecuario. Sin embargo, el gremio que históricamente ha sido más importante, el cafetero, está muy debilitado hoy en

5.6 VIRGILIO BARCO VARGAS: APERTURA EN MEDIO DE LA GUERRA

Una vez se llevó a cabo el ajuste económico durante el gobierno de Belisario Betancur, la administración de Virgilio Barco Vargas (1986-90) continuó con la liberalización económica. Sin embargo este proceso fue más moderado que en el resto de países de la región.

Ello se debió, de una parte, a que el país gozaba de mayor capacidad de negociación frente a los organismos internacionales, porque los niveles de endeudamiento externo eran inferiores al resto del continente. De la otra, el auge de la economía del narcotráfico (inicialmente a través de las exportaciones de marihuana y posteriormente mediante la comercialización de la cocaína) permitió la existencia de un mercado negro de divisas, que absorbió parte de la demanda por moneda extranjera, la cual en otras condiciones habría presionado la balanza de pagos oficial aumentando la dependencia frente a la comunidad financiera internacional.

Para 1986, cuando Barco Vargas iniciaba su gestión, se suponía que se completaría el saneamiento de la economía colombiana iniciado en el gobierno de anterior. En consecuencia se producirían los desembolsos de los US$1.000 millones del crédito Jumbo. Sin embargo en dicho año se presentaron una serie de coyunturas económicas favorables que aliviaron las restricciones financieras de la economía colombiana, lo que permitió cierta tranquilidad en la política económica y en las relaciones con la comunidad financiera internacional.

Los factores favorables fueron:

- Minibonanza cafetera producto de la recuperación del precio externo del café como consecuencia de las heladas en el Brasil. La libra de café pasó de US$1.3 en julio de 1.985 a US$2.4 en Enero de 1.986 en el mercado de New York (cuadro 13).

- Entró en producción el campo petrolífero Caño Limón (con reservas superiores a los 2.000 millones de barriles), el mayor en la historia reciente hasta ese momento, lo que permitió generar un volumen importante de divisas internacionales. Las exportaciones de petróleo se

día con el rompimiento del Pacto de Cuotas, y con la política gubernamental de obligarlo a deshacerse de las inversiones que tenía en algunas empresas importantes como la Flota Mercante Grancolombiana y el Banco Cafetero.

incrementaron en 722 millones de dólares de 1986 a 1987.

- Finalmente se comenzó a extraer carbón en El Cerrejón, uno de los proyectos mineros mayores del mundo, cuyas exportaciones ascendieron a 85 millones de dólares anuales.

Durante 1986 y 1987 se gozó de una relativa calma en el frente externo lo que permitió negociar un segundo crédito sindicado con la banca comercial por US$1.060 millones (conocido como el Concorde), firmado a comienzos de 1988. Fue a partir de ese año cuando las negociaciones externas se tornaron difíciles y las condicionalidades de los organismos financieros se endurecieron, lo que obligó al gobierno a adoptar el programa de apertura económica. Antes de entrar a esta parte es necesario explicar cuál fue el manejo interno de los excedentes petrolero y cafetero.

El manejo del excedente petrolero no comportaba mayor problema porque era administrado por Ecopetrol, empresa de propiedad del Estado. El gobierno nacional se podía apropiar del excedente utilizando procedimientos administrativos, y así lo hizo. La dirección de la empresa intentó oponerse pero como el gerente dependía del Presidente de la República simplemente fue cambiado por otro más dócil a las necesidades del ejecutivo central.

Se presentó un intento por parte del sindicato de trabajadores de la empresa para obtener la solidaridad de la opinión pública contra la apropiación de los recursos por parte del gobierno central, pero estos

llamados no tuvieron eco. No se generó el respaldo político suficiente porque renunciar a utilizar los recursos de Ecopetrol significaba aumentar los impuestos (incluido el de renta) para sufragar las partidas que Ecopetrol estaba contribuyendo a financiar.

Los recursos de Ecopetrol, generados en el excedente producido por Caño Limón, se utilizaron para el pago de la deuda externa asumida en el desarrollo del proyecto carbonífero El Cerrejón y la del sector eléctrico; para la transferencia de recursos a la Nación por medio de regalías (que fueron reajustadas), el pago de impuesto a la renta (que fue introducido en la reforma tributaria de 1986) y la nacionalización de las utilidades de empresa; y para la ejecución de algunos programas sociales.

Respecto a la negociación de la repartición del excedente cafetero, el manejo político tuvo mayores dificultades. En un comienzo se consideró la posibilidad de crear un impuesto a las exportaciones del grano, sin embargo era prácticamente imposible que la propuesta fuera aprobada por el Congreso, ya que una parte importante de los congresistas provenía de regiones cafeteras, y era seguro que harían una oposición frontal

433

/.

Se hacía necesario acordar la distribución con el gremio, en el seno del Comité Nacional de Cafeteros, donde tenían asiento representantes de los productores y del gobierno. Se llegó a un acuerdo en torno al aumento del precio interno del café y la transferencia de una parte de los recursos al gobierno en calidad de préstamo para pago de deuda externa del sector público.

Sin embargo, el ministro de hacienda quería que además otra parte de los recursos se destinara al rescate del sector financiero, porque si bien había logrado financiar los faltantes del sector público en cuanto al pago de las acreencias externas, necesitaba resolver los faltantes de dicho sector, para de esta forma poder restablecer las operaciones con la comunidad financiera internacional

434

/.

Los cafeteros no querían comprometer los recursos de la minibonanza en el rescate de un sector que entrañaba grandes riesgos, y finalmente acordaron que los fondos que se dirigieran al sector financiero serían otorgados en calidad de préstamo al gobierno nacional, quien respondería por ellos ante los 433

La medida había sido sugerida por algunos analistas económicos, y formalmente presentada en un editorial del periódico El Tiempo (16 de enero de 1986). Sin embargo fue instantáneamente rechazada por los cafeteros, quienes han considerado como su primera bandera la lucha contra los tributos a las exportaciones del grano. Ver también El Tiempo del 17 de enero de 1986, p. 5B. 434

El Tiempo, 19 de enero de 1986, pp. 1A y última C.

cafeteros.

Haciendo uso de los recursos cafeteros y petroleros el país logró financiar el servicio de la deuda externa, lo que le permitió estar al día con los acreedores externos. Sin embargo durante ese período las dificultades se concentraron en la crisis financiera del sector eléctrico.

Desde comienzos de 1986 el BM y el equipo económico venían negociando un crédito programa (el tercero después de los de política agropecuaria y comercial mencionados atrás) destinado al ajuste del sector eléctrico. Las negociaciones se prolongaron hasta marzo de 1988 cuando se concretó un primer crédito por US$300 millones.

Una parte importante del servicio de la deuda del sector la venía asumiendo el gobierno a través de la utilización de los excedentes petrolero y cafetero, razón por la cual la crisis permanecía congelada.

Uno de los principales obstáculos con los que se enfrentaba el equipo económico para entrar a corregir la situación eléctrica era la falta de claridad institucional del sector. Cada empresa estaba adscrita a un nivel regional distinto (nación, departamento o municipio) y obedecía a una autoridad diferente, de tal forma que resultaba imposible lograr imponer un programa de ajuste centralizado.

Para forzar el ajuste del sector, al igual que del resto de entidades públicas que acusaban problemas de financiamiento, fue preciso imponer la autoridad del equipo económico sobre el resto de instancias de la administración pública, muchas de las cuales respondían a gobiernos locales que eran autónomos frente al gobierno central.

Para tal efecto se estableció un sistema de "Seguimiento Financiero" a través del cual cualquier entidad pública que requiriera financiamiento internacional o recursos nacionales debería someterse a las metas estipuladas por el equipo económico.

A través de este mecanismo el equipo adquirió el control de la programación financiera de las entidades públicas, colocándose por encima de los ministerios a los cuales estaban adscritas las entidades. Por ejemplo, en el caso del sector eléctrico y de Ecopetrol -entidades adscritas al ministerio de Minas- era el equipo económico (Hacienda, Planeación, y los asesores) quienes determinaban las metas de inversión y generación de recursos.

Se conformó una especie de dictadura financiera en el sentido que el manejo de los recursos públicos quedaba en manos de la autoridad financiera, mientras que el resto del ejecutivo (y el Congreso desde la reforma constitucional de 1968) quedaban por fuera. Posteriormente este mecanismo se institucionalizó trasladando al ministerio de Hacienda dicha función. Para tal efecto se creó en el ministerio una dependencia conocida como Consejo de Política Fiscal -CONFIS- (ley 38/89).

5.6.1 Las Dificultades de Última Hora

A partir de 1988 las negociaciones externas empezaron a complicarse. En opinión del BM el proceso de reformas económicas avanzaba muy despacio. El organismo se quejaba de que el cumplimiento de las metas de los créditos sobre política comercial y sector agropecuario firmados en 1985 y 1986 era ficticio, porque la liberación de importaciones no afectaba significativamente el comercio real, y porque se había cedido en exceso a la presión de los gremios agropecuarios.

La nueva actitud del organismo hacia el país también tenía que ver con la reorganización de la que fue objeto en 1987, lo que trajo como resultado el cambio de los negociadores para Colombia. Los nuevos negociadores asumieron posiciones más duras.

Fue así como en la negociación a partir de 1988 de un nuevo crédito programa (el cuarto), dirigido a la modernización del sector público

435

/, la institución señaló la necesidad de la adopción formal de un

programa de apertura económica. Las demoras en la aplicación del programa hicieron que el crédito se firmara finalmente en la administración de César Gaviria (1990-94).

La posición negociadora del gobierno Barco Vargas en 1988 frente al BM era débil porque se estaban venciendo los créditos adquiridos con la institución, de manera que era preciso solicitarle que permitiera identificar nuevas operaciones para que el país recibiera la reposición de las amortizaciones que se le estaba haciendo al organismo financiero. En ese momento se había acumulado una deuda de US$3.700 millones con el BM, de la cual las tres cuartas partes se vencían en los cinco años siguientes. ç

De forma paralela se desarrollaban las negociaciones con la banca comercial para la sindicación de un

435

La negociación del crédito de modernización estaba atada a reformas del sector público dirigidas a la centralización de la gestión del gasto, la privatización, el aumento del precio de la gasolina, el desmonte del subsidio a las exportaciones, y el fortalecimiento de la posición del gobierno en la Federación Nacional de Cafeteros . Ver el artículo "El Banco Mundial Tiene la Palabra", Revista Informe Financiero, Contraloría General de la República, febrero de 1990.

crédito nuevo que fue conocido como el Challenger, por US$1.648 millones. Era el tercero después del Jumbo y el Concorde. Estas operaciones correspondían a la refinanciación de deuda con la banca comercial porque el monto de los créditos era equivalente al pago a capital que había que hacerle a los mimos bancos.

Las negociaciones del Challenger comenzaron en junio de 1988 y desde un principio se tornaron difíciles. Se presentó un conflicto en los bancos de mayor exposición en el país acerca de cuál era el porcentaje que a cada uno le correspondía en el paquete. Por otra parte los bancos con menor exposición se resistían a participar porque querían salir de la deuda colombiana.

Estaba en peligro la sindicación del crédito. En ese caso Colombia tendría que entrar a cancelar las deudas contraídas con la banca comercial sin recibir una restitución de los fondos amortizados. El país seguramente tendría que declarar la moratoria.

El gobierno debió solicitar el apoyo del BM y el FMI. Lo recibió, pero a condición de adoptar el programa de apertura económica. En consecuencia, el equipo intentó someter a la aprobación presidencial el programa desde finales de 1988.

Sin embargo en el palacio presidencial la preocupación estaba en otra parte: en el deterioro del orden público. Además se presentó un rechazo abierto a la apertura por parte del ministro de agricultura, Gabriel Rosas Vega, quien tenía el doble carácter de representar, de un lado, los intereses del sector agropecuario, y del otro, a la fuerza política más cerca del gobierno en ese momento: el galanismo. La posición del ministro de agricultura hacía aumentar las dudas en palacio.

La situación de orden público estaba muy deteriorada en 1989. En dicho año había comenzado la campaña electoral para la sucesión del gobierno de Barco Vargas y el ambiente se caracterizaba por el asesinato generalizado de candidatos. El candidato oficial del partido de gobierno, Luis Carlos Galán Sarmiento, fue asesinado en agosto.

Dichos asesinato no era un caso aislado. Se dio en medio de una ofensiva del narcotráfico y de grupos paramilitares de derecha contra el Estado, el poder Judicial, los medios de comunicación independientes (que eran pocos), y los dirigentes políticos (en especial los de la izquierda) 436

436

/.

Algunos casos de 1989: Asesinado magistrado Carlos Ernesto Valencia (16 de marzo) y los periodistas Héctor Giraldo Gálvez (29 de marzo) y Jorge Enrique Pulido (muere el 9 de noviembre). Carrobombas a los periódicos El

Ante la arremetida de la violencia, el proyecto más importante del gobierno era una reforma constitucional orientada al fortalecimiento de los aparatos de justicia y de la capacidad del Estado para imponer el orden público. A la vez se buscaba obtener nuevos mecanismos de relegitimación del gobierno, a través de reformar al Congreso y los partidos políticos, y fortalecer el proceso de descentralización. El tema de la apertura económica no estaba en la agenda de Barco Vargas, sino en la del equipo económico, el BM y el FMI.

La discusión del proyecto de reforma de la Constitución produjo un fuerte enfrentamiento entre el ejecutivo y la clase política. Dicha clase veía en el proyecto un fortalecimiento del poder ejecutivo y un deterioro en su capacidad para mediar la relación entre el Estado y la sociedad civil, en la medida en que se promovía la participación popular en ciertas instancias del Estado y en la elección de mandatarios regionales.

En diciembre de 1989 el gobierno fracasó en su intento de reforma constitucional cuando un grupo de congresistas pidió que se incluyera en el texto la prohibición de extraditar nacionales. Esta era la principal reivindicación reclamada por el narcotráfico. El gobierno, y el país, recibieron con indignación y estupor la propuesta. Aún estaba fresca la sangre de los que cayeron asesinados por las balas de narcotráfico. El proyecto de reforma fue retirado por el gobierno del Congreso.

En medio del trágico año de 1989 el equipo económico intentó someter el programa de apertura económica al Consejo de Política Económica -CONPES- en dos oportunidades, pero no obtuvo respuesta positiva. Insistió a comienzos del año siguiente, febrero de 1990, y el programa se aprobó después que el gobierno fuera sometido a intensas presiones por parte de los organismos internacionales 437

/.

Espectador (2 de septiembre) y Vanguardia Liberal (17 de octubre). Volado avión de Avianca donde mueren 107 personas (27 de noviembre). Atentados al director del DAS (30 de mayo) y al edificio de la institución con saldo 70 muertos (6 de diciembre). Asesinado el gobernador de Antioquia (28 de julio). La lista continúa con el asesinato de jueces, dirigentes políticos, atentados a colegios, supermercados, hoteles, entidades bancarias, etc. 437

En enero de 1990, un mes antes de la apertura, el gobierno había pedido un crédito urgente al BM por US$300 millones, para Balanza de Pagos, con el objeto de evitar ser exportador de capitales. El BM lo condicionaba a la adopción de la apertura y a la reforma de algunas entidades públicas, entre ellas el aumento en la tasa de interés que PROEXPO le cobraba a los exportadores (El Tiempo, 17 de enero de 1990). Las tasas de interés fueron aumentadas en 12 puntos (pasaron del 18 al 30%) inmediatamente (El Tiempo, 3 de febrero de 1990). Igualmente en enero el FMI entregó un informe sobre la economía colombiana criticando la lentitud en el proceso de la apertura económica, e indicando que de ello dependía el crédito solicitado al BM (El Tiempo, 31 de enero y 5 de febrero de 1990). Por otro lado, la Banca Comercial extranjera, en ese mismo mes, señalaba que Colombia iba a recibir recursos frescos (adicionales a los que se

Sin embargo esta apertura no fue del gusto del BM. Dicha entidad señalaba la necesidad de acelerar el programa porque de lo contrario las resistencias internas, y la incertidumbre que se crearían con las expectativas de un proceso gradual, podrían llevar a un fracaso del proceso

438

/. Fue así como el

gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-94) aceleró la apertura económica.

reponían cuando se efectuaban los pagos de capital) sobre la base que se confirmaba que el gobierno iba a lanzar en breve el programa de la apertura económica (El Tiempo, 1 de febrero de 1990). 438

Contraloría General de la República, "El Banco Mundial...", op cit,; ver también, Michaely, M; Choksi, A; Nochlas, P. "El Diseño de la Liberación del Comercio", Revista Finanzas y Desarrollo, Marzo de 1989, FMI-BM, Washington, D.C.

ANEXO ESTADISTICO

M ill $

4

CREDITO DEL BANCO DE LA REPUBLICA. A 31 de diciembre. Variación absoluta (1.936-1.990). SECTOR PRIV A DO

36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90

B CO

B CO NO

A CCIO 4 10 0 4 -5 11 -21 -3 24 -3 9 45 34 20 65 33 36 6 26 243 7 109 13 19 189 47 168 609 244 95 -43 211 na na na

A CCIO 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 30 2 9 -13 -11 -2 -2 -1 -1 19 20 34 -69 -14 23 20 19 -8 -25 10 13 na na na

CA FE

SECTOR PUB LICO PA RTI

B ONOS

CORP

CUL

(1)

FRA S

OTROS

2 1 -2 0 5 10 -13 -4 -1 0 0 0 19 2 21 -23 -97 -95 85 101 -4 277 274 -57 -31 49 -207 -75 220 132 422 -214 125 219 366

34 -28 15 23 10 10 86 21 -30 -19 10 -10 -122 0 0 0 0 0 0 0

Fuente: Cuadro 3. (1) Bonos prenda café.

0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 35 57 80 53 26 70 -60 -55 -73 -67

1 0 2 1 1 13 1 0 9 24 25 11 27 23 36 14 53 38 19 51

TOTA L 6 10 -2 4 1 21 -34 -7 23 -3 9 75 55 31 73 34 103 -73 133 151 45 492 342 -128 155 190 40 538 531 264 472 4 -2.154 165 355 -2.096 4.854 6.424 5.762 3.311 1.784 21.877 11.295 4.179 7.005 23.078 22.368 50.886 46.849 21.433 56.113 48.655 51.228 87.332 48.899

GOB IERNO 1 1 -7 0 10 4 -31 -4 0 0 1 0 11 0 -11 -1 0 0 32 43 31 -106 0 0 0 42 20 -4 0 146 -52 -142 10 0 90 1.041 124 -572 2.618 2.137 -3.408 -2.306 -4.405 -7.008 -8.086 -1.059 46.311 47.137 143.446 20.547 -45.716 60.370 203.265 -18.209 -8.907

RESTO

ENTI

DEUDA

PUB

DA DES

PUB

0 1 0 0 1 -1 1 -1 0 0 2 22 5 10 -31 13 2 -22 0 0 23 314 30 -26 -28 -31 4 33 1 -8 103 94 53 14 -13 -436 -327 -138 -754 118 237 -262 -474 -15.260 -2.190 -725 9.051 -4.787 3.759 -2.236 30.878 55.930 16.188 85.279 4.937

-1 1 -1 -1 2 1 37 1 6 -1 20 23 18 7 4 20 19 82 46 115 120 114 26 56 8 219 1.204 -122 -88 54 775 18 55 -5 14

TOTA L 0 2 -8 -2 13 4 6 -4 6 -1 22 45 33 17 -39 32 21 60 77 158 174 322 56 31 -20 231 1.228 -160 -88 191 826 -31 98 8 91 605 -203 -710 1.864 2.255 -3.171 -2.568 -4.879 -22.268 -10.276 -1.784 55.362 42.350 147.205 18.311 -14.838 116.300 219.453 67.070 -3.970

GRA N TOTA L 6 12 -10 3 13 25 -28 -11 29 -4 30 120 88 48 34 66 124 -13 211 309 219 814 397 -98 135 421 1.267 379 443 455 1.298 -27 -2.057 173 447 -1.491 4.651 5.714 7.626 5.566 -1.387 19.309 6.416 -18.089 -3.271 21.294 77.730 93.236 194.054 39.744 41.275 164.955 270.681 154.402 44.929

Fuente: Informe Financiero Contraloroa General de la Republica. Dane: Anuario General de Estadisticas (1)Presidencia 1954: A la Presidencia de la República se le asigna capitulo presupuestal separado. Anteriormente figuraban los gastos con los del Ministerio de Gobierno. (2) Congreso 1961: Los gastos del Congreso Nacional venían figurando dentro de los del Ministerio de Gobierno hasta este año, en el cual se le abre capitulo presupuestal propio. (3) DAS 1955: Al Servicio de Inteligencia Colombiano, el cual dependia de la Presidencia de la República, se le asigna capitulo presupuestal propio. (4) DAS 1960: Es creado el Departamento Administrativo de Seguridad Nacional, anteriormente denominado "Servicio de Inteligencia Colombiano". (5) Hacienda 1955: En esta partida se incluyen $370.000.000, con destino a inversiones de fomento, provenientes de recursos de crédito. (6) Departemento Nacional de Provisiones 1957: Los gastos del Departamento Nacional de Provisiones en adelante los atiende el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico. (7) Policia 1953: La Policía Nacional, que dependia del Ministerio de Gobierno, en este año es separada y se le asigna capitulo presupuestal propio. (8) Policia 1954: La Policía Nacional es anexada al Ministerio de Guerra. (9) Policia 1955: Las Fuerzas de Policía son separadas del Ministerio de Guerra, con presupuesto propio. (10)Ministerio de salud Publica 1954: Al Ministerio de Higiene se le cambia el nombre por "Salud Publica". (11)Ministeriode Fomento 1952: En Cambio del Ministerio de Comercio e Industrias es creado el de "Fomento". (12)Ministerio de Fomento 1969: El Ministerio de Fomento cambia el nombre por "Desarrollo Económico". (13)Ministerio de Correos y Telegrafos 1954: Al Ministerio de Correos y Telégrafos se le cambia el nombre por "Comunicaciones". (14)Planeacion 1959: En este año fue creado el "Departamento de Planeacion y Servicios Técnicos", al cual en 1968 se le asigne¢ el nombre actual. (15)Planeacion 1963: Comienzan a prepararse los censos de población, vivienda y edificios cuya dirección le corresponde al DANE, con un gasto inicial de $9.548.114,00 (16) Planeacion 1964: Para gastos de los censos se invirtió en este año la suma de $27.501.760,00 (17) Planeacion 1965: Para gastos de los censos se invirtió en este año la suma de $16.545.068,00 (18)DANE 1952: La Dirección Nacional de Estadística y Censos, que dependia de la Contraloria General, pasa a serlo de la Presidencia de la República con presupuesto propio. (19) DANE 1953: Por decreto numero 2666 de este año es creado el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. (20)Servicio Civil 1960: En este año fue creado el Departamento Administrativo del Servicio Civil. (21)Aeronautica 1961: La aeronáutica Civil es separada del Ministerio de Guerra y se le constituye "Departamento Administrativo". (22) Servicios Generales 1961: En este año es creado el Departamento Administrativo de Servicios Generales. (23) Servicios Generales 1970: El Departamento de Servicios Generales pasa a ser el Instituto Nacional de Provisiones, entidad descentralizada. (24)Rama Jurisdiccional 1961: La Rama Jurisdiccional es separada del Ministerio de Justicia con capitulo presupuestal propio. (25) Ministerio Publico 1964: El Ministerio Publico (Procuraduría y Fiscalías) formaba parte del Ministerio de Justicia y a partir de este año se le asigna capitulo presupuestal propio.

6 EVOLUCION DE LAS PRINCIPALES VARIABLES ECONOMICAS (1.925-1.939) AÑOS IMPORTACION EXPORTACION RESERVAS MILES $ CORRI MILES $ CORRI MILES $ CORRI 1925 97.203 84.824 27.783 1926 123.973 111.717 36.763 1927 139.165 108.998 43.317 1928 162.381 133.606 60.033 1929 141.541 126.872 50.933 1930 70.382 112.708 29.908 1931 45.971 98.009 19.267 1932 34.327 70.195 15.833 1933 55.626 73.391 17.442 1934 98.066 152.405 16.800 1935 119.676 142.788 25.928 1936 134.441 157.632 34.566 1937 169.682 184.187 42.588 1938 159.259 163.327 44.039 1939 183.461 177.063 43.312 Fuente: Revista del Banco de la Republica. Cepal, El Desarrollo Económico de Colombia

8

DISTRIBUCION DE LAS PRINCIPALES RENTAS 1928-1950

Miles $ AÑOS 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950

ADUANAS SALINAS TELEGRAFO CORREOS PETROL RENTA CONSUMO FERRO TIMBRE MINAS CARRILES SELLADO 41,162 2.934 2.670 763 2371 3.196 1.460 11.429 40,722 3.045 2.563 950 2675 2.697 3.443 11.230 21,226 2.708 2.196 1.071 3196 3.323 2.429 8.163 19,111 2.895 1.905 886 1197 2.279 1.635 6.852 1.328 17,064 3.423 1.370 866 1273 1.503 1.245 2.321 22,275 3.505 2.184 647 1.709 1.391 2.280 24,612 3.791 1.508 456 1.226 2.027 1.876 455 2.880 27.488 3.694 1.284 276 2.171 4.340 2.436 276 3.529 30.015 3.662 969 969 1.912 12.907 9.463 440 3.749 34.326 3.922 1.964 1.378 2.364 15.520 4.246 1.314 4.873 31.117 4.186 2.023 1.304 2.983 18.177 4.927 967 5.310 40.630 2.649 2.125 1.431 1.042 19.353 5.655 1.200 5.466 27.670 2.284 1.921 1.256 1.791 22.967 5.891 4.751 30.471 2.534 2.011 1.254 867 24.159 6.670 5.625 18.711 2.650 2.172 1.243 1.408 30.083 6.140 4.230 21.667 1.896 2.273 1.349 1.244 29.933 6.252 5.280 26.019 2.598 2.123 1.421 1.964 32.997 7.137 6.436 41.303 3.524 2.502 1.634 4.061 48.190 8.008 8.278 49.013 3.036 2.806 1.879 4.961 83.328 11.215 10.462 65.695 4.216 3.040 2.002 6.657 121.311 18.336 14.586 58.790 3.659 3.000 1.950 9.196 132.011 20.519 23.007 42.291 7.105 7.317 2.077 11.575 161.251 20.886 44.719 90.650 7.607 3.799 2.231 13.510 220.708 22.708 56.258

Fuente: Informe Financiero de la Contraloria General de la República, año año Notas: 1. Para 1992 El impuesto de Consumo solo incluye el impuesto sobre consumo de gasolina. 2. A partir de 1936 el impuesto de Consumo inluye el impuesto de consumo al naipe y f¢sforos. 3. Desde 1936 el impuesto de renta incluia la ley 78 de 1935. o reforma tributaria. 4. A partir de 1937 el impuesto de renta incluye impustos a las donaciones y sucesiones.

ORO HERENCIAS PUERTOS TOTAL

3.500 5.292 5.616 6.040 4.765 1.965 2.152 2.242 2.065 1.342 1.297 1.724 1.962 698 509 1.068 1.091

2.562 3.638 3.660 4.133 4.620 5.534 9.751 9.482 13.391 13.469

6.164 5.556 9.897

58.671 64.686 81.136 83.865 92.403 76.110 81.702 72.395 76.079 117.796 152.214 212.312 291.629 314.163 392.798 492.381

75.031 75,239 48.358 48,694 35,516 39,787 58,361 57,361

10

M ill $

CRED DOM ESTICO Pub

Priv 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90

Fuente:

ORIGEN DE LA OFERTA MONETARIA (1935-1950)

14 19 21 17 9 10 16 2

50 50 53 54 61 64 67 66 18 -18 3 12 119 236 301 327

2 2 4 10 24 36 41 45

360 359 431 415 456 597 695 935 1.170 1.298 1.361 1.581 1.978 1.496 2.032 2.701 3.454 3.460

4.936 5.076 3.005 11.904 17.504 21.329 12.622 5.339 5.747 -36.509 -73.528 -81.524 -47.107 43.238 135.247 72.766 ##### ##### ##### ##### #####

49 51 57 54 45 51 75 73 60 62 79 10 69 125 148 132

RESV INTER

TOTAL 26 27 14 16 21 25 27 33 45 57 47

50 50 53 57 61 64 68 66 18 -18 3 12 119 236 301 327

14 26 37 42 62 55 31 21 16 18 20 30

239 219 276 360 437 320 304 360 357 490 510 412 382 1.200 1.264 1.184 1.121 1.838

BASE

26 35 43 44 43 43 46 74 159 253 286 312 238 185 184 241

2.812 3.434 7.674 12.228 11.167 16.418 40.804 69.526 95.506 168.504 244.040 288.686 290.866 233.489 192.215 339.438 712.867 858.320 1.181.565 1.542.545 2.333.919

Banco de la República Revista e informe de la Gerencia.

M ULTI PLICA 45 52 64 56 79 76 56 49 49 63 77 78

600 578 707 774 893 916 998 1.295 1.527 1.788 1.872 1.993 2.360 2.696 3.295 3.885 4.575 5.298

7.748 8.510 10.679 24.132 28.671 37.747 53.426 74.865 101.253 131.995 170.512 207.162 243.759 276.727 327.462 412.204 528.633 695.093 881.882 1.150.325 1.388.813

76 84 95 98 104 107 113 140 177 235 289 324 357 421 485 567

2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3

2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 2 2 1 2 2 2 2

OFERTA

1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2

100 112 127 134 146 150 170 201 277 377 441 540 598 702 820 996

21.627 23.995 29.842 38.572 46.113 58.915 79.383 103.503 134.881 167.637 216.680 259.709 325.699 406.171 501.114 642.183 788.470 1.048.259 1.318.546 1.702.150 2.140.965

11 ORIGEN DE LA BASE MONETARIA (1924-1990) VARIACION ABSOLUTA

M illones $

CREDITO DOM ESTICO AÑOS PRIVADO 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

0,0 0,0 0,0 13,8 5,1 1,9 -3,7 -6,1 0,6 5,8 -13,8 4,5

PUBLICO

-2,3 -2,6 4,1 16,1 -2,4 -21,2 0,3 -34,1 -38,7 4,7 78,2 47,1 60,3 42,8 41,5

Fuente Cuadro 10

0,0 0,0 0,0 2,4 -0,5 2,1 6,2 13,7 11,5 5,8 4,1 0,1

RESERVAS

TOTAL

2,1 5,8 3,2 -9,1 5,7 24,6 -1,9 -13,4 2,5 16,2 -69,1 59,6 56,1 22,3 -15,6

-5,2 0,9 -13,1 2,3 4,6 4,1 2,5 5,5 12,1 11,7 -9,7 4,4

BASE

M ULTIPLI

INTERNAC

-0,2 3,2 0,8 7,1 3,3 3,4 -1,6 -47,5 -36,2 21,1 9,2 106,7 116,4 65,2 25,8 -1,4 71,7 -16,2 41,5 140,5 98,1 240,6 234,9 128,2 62,9 219,3 397,7 -482,6 535,9 669,5 752,9 6,2

2.257 -5.108 40.982 43.912 41.322 -34.922 -46.538 15.429 -640.229 -875.285 -579.416 573.345 3.004.005 4.198.538 -1.960.630 -15.379.861 -1.144.389 -17.230.085 -19.498.488 #######

12,1 11,1 4,7 20,2 7,1 24,1 -9,9 -4,9 1,8 2,1 10,3 1,9

CADOR

8,6 8,1 1,4 -0,7 -0,3 2,7 27,9 85,2 94,4 32,1 26,5 -74,1 -52,9 -1,1 56,7 -20,5 56,9 83,9 77,2 -117,4 -15,8 56,5 -3,6 133,0 20,8 -98,4 -29,8 818,0 63,6 -80,0 -62,7 717,2

2.953 16.261 26.085 7.974 44.379 223.845 390.510 455.130 1.453.939 2.188.724 2.372.687 1.790.599 -571.748 -219.710 9.493.744 27.199.761 22.122.572 51.173.207 76.389.275 195.078.662

6,9 12,1 -8,3 22,5 -2,5 -20,1 -7,4 0,6 13,9 13,8 0,6 6,4

OFERTA M ONETARIA

8,3 11,2 2,2 6,3 2,9 6,1 26,3 37,7 58,2 53,1 35,8 32,7 63,5 64,1 82,6 -21,9 128,6 67,7 118,7 23,1 82,3 297,1 231,3 261,2 83,7 120,9 367,9 335,4 599,5 589,5 690,2 723,4

0,14 -0,02 0,07 0,17 0,28 0,41 -0,30 -0,24 -0,24 0,15 0,26 0,02 0,10 -0,02 -0,07 -0,06 -0,03

12,1 15,1 6,7 11,8 3,9 20,1 31,8 75,2 99,9 64,1 99,1 58,4 103,5 118,5 175,4 37,4 269,8 208,5 424,3 313,7 641,2 543,9 284,1 634,9 499,6 857,2 1167,7 1294,9 1789,2 1526,5 1773,3 1965,9

5.210 11.155 87.048 51.886 85.701 188.922 343.972 470.559 813.710 1.291.439 1.793.272 2.363.945 2.432.257 3.973.827 7.533.114 11.819.901 20.978.183 33.943.142 56.890.789 89.789.453

0,01 -0,03 -0,09 -0,06 0,01 -0,16 -0,14 -0,13 -0,06 0,00 -0,02 0,08 0,13 0,06 0,03 -0,07 0,04 -0,01 -0,01 0,03

15.284 30.513 62.526 84.492 126.329 262.579 431.032 587.780 956.101 1.842.625 2.190.812 3.582.955 4.558.133 6.702.672 12.120.448 16.205.636 32.187.715 50.048.468 82.820.558 142.737.539

12

DEUDA EXTERNA (1.923-1.948)

Miles US$ AÑOS NACION 1923 21.085 1924 18.530 1925 17.223 1926 14.501 1927 37.252 1928 71.125 1929 70.295 1930 68.056 1931 64.071 1932 62.826 1933 58.178 1934 58.178 1935 58.178 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948

DEPARTAM

82.869 82.238 81.216 81.625 80.981 73.258 73.326 78.427 79.818 79.626 86.487 83.394 84.570 87.912

MUNICI BANCOS 3.000 8.970 2.936 9.725 27.132 12.939 8.922 40.938 17.303 31.449 63.497 24.008 44.484 66.186 24.098 53.221 64.417 23.996 51.682 63.052 23.361 48.563 59.988 22.217 43.266 59.988 22.150 38.868 59.988 22.150 37.322 59.988 22.150 37.322 59.988 22.150 37.322 59.988 22.150 37.174 59.988 22.150 34.036 59.988 22.150 17.516 59.988 22.150 17.341 59.988 24.550 15.854 59.988 24.495 11.928 59.988 24.439 10.172 59.988 24.460 8.483 59.988 24.402 7.733 59.988 24.402 6.814 60.055 15.853 6.520 60.055 9.211 5.950

TOTAL 24.085 27.500 29.111 63.494 126.942 203.114 213.800 208.151 199.047 188.297 179.184 177.638 177.638

202.396 201.698 200.528 197.799 180.635 172.737 173.718 174.838 174.417 172.557 178.610 174.598 166.998 163.128

Fuente: Informe financiero del Gerente a la Junta Directiva del Banco de la República

13

CREDITO EXTERNO NETO (1.924-1.948)

Miles US$ AÑOS nación Departamento Municipio bancos 1.924 -2.555 5.970 1.925 -1.037 11.926 -2.722 24.196 3.214 1.927 22.751 13.806 4.364 22.527 1.928 33.873 22.559 6.705 13.035 1.929 -1 2.689 0 8.737 1.930 -2.239 -1.769 0 -1.539 1.931 -3.985 -1.365 -1 -3.119 1.932 1.245 -3.064 -1.144 -5.297 1.933 4.648 0 0 -4.398 1.934 0 0 0 -1.546 1.935 0 0 0 0 1.936 -631 0 0 0 1.937 -1.022 0 0 -148 1.938 409 0 0 -3.138 1.939 -644 0 0 -16.520 1.940 -7.723 0 0 -175 1.941 68 0 2.400 -1.487 1.942 5.101 0 -55 -3.926 1.943 1.391 0 -56 -1.756 1.944 -192 0 21 -1.689 1.945 6.861 0 -58 -750 1.946 -3.093 0 0 -919 1.947 1.176 67 -8.549 -294 1.948 3.342 0 -6.642 -570 Fuente: Cuadro 12

total 3.415 2.411 33.583 63.448 76.172 106.786 -5.649 -9.104 -10.750 -9.113 -1.546 0 -631 -1.170 -2.729 -17.164 -7.898 981 1.120 -421 -1.860 6.053 -4.012 -7.600 -3.870

14 Miles $ AÑOS

DEUDA DEL SECTOR PUBLICO (1923-1940)

DEUDA DEUDA EXTERNA BANREPU 1923 25,097 1924 27,692 1925 30,362 1926 55,500 1927 97,785 1928 162,120 2,443 1929 166,360 1,943 1930 161,945 4,040 1931 155,751 10,288 1932 152,138 24,005 1933 174,693 35,530 1934 228,154 41,393 1935 250,183 45,454 1936 245,413 45,379 1937 248,079 46,730 1938 250,885 39,105 1939 245,834 37,915 1940 236,329 Fuente: Informe Gerente op,cit.

TOTAL 25,097 27,692 30,362 55,500 97,785 164,563 168,303 165,985 166,039 176,143 210,223 269,547 295,637 290,792 294,809 289,990 283,749 236,329

15

CREDITO NETO SECTOR PUBLICO

Miles $ (1924-1939) AÑOS CREDITO INDEMNIZACIÓN CREDITO EXTERNO PANAMA B. REPUBLICA 1924 2,60 5,08 0,00 1925 2,67 5,28 0,00 1926 25,14 5,00 0,00 1927 42,29 0,00 0,00 1928 64,34 0,00 2,44 1929 4,24 0,00 -0,50 1930 -4,41 0,00 2,10 1931 -6,19 0,00 6,25 1932 -3,61 0,00 13,72 1933 22,56 0,00 11,53 1934 53,46 0,00 5,86 1935 22,03 0,00 4,06 1936 -4,77 0,00 -0,08 1937 2,67 0,00 1,35 1938 2,81 0,00 -7,63 1939 -5,05 0,00 -1,19 Fuente: Bernal op. cit. Cuadro 18.

TOTAL 7,63 7,95 30,14 42,29 66,78 3,74 -2,32 0,05 10,10 34,08 59,32 26,09 -4,85 4,02 -4,82 -6,24

16

M iles $

24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70

DIRECC ADM ON 10 12 13 15 19 17 14 15 10 6 7 8 10 10 11 12 12 12 12 13 22 27 34 42 43

GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL NACIONAL (Por areas) (1924-1970) JUST ORDEN

9 17 24 24 20 23 23 23 26 29 41 45 50 83 93 98 153 130 146 152 315 310 409

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 1 2 2 10 10 34 4 41 47 52 70 69 95 105 119 127 129 182 264 449 450 582 643 767 1.004 1.116 1.356 1.586 1.799

REL EXT

9 6 6 7 8 10 12 12 14 16 24 27 28 35 35 51 47 52 53 78 88 127 150

RECA SERV DEFE CULT HIGI UDO PUBL NSA URA ENE 11 3 3 12 4 3 4 5 4 11 7 6 11 7 7 12 7 7 13 4 4 3 10 4 1 2 7 4 1 2 4 17 2 2 3 24 2 2 3 14 3 2 5 14 7 3 5 12 8 4 6 14 10 4 4 16 10 6 4 13 6 6 4 13 6 5 4 15 6 6 3 14 7 6 12 21 12 10 12 27 11 14 5 29 15 18 6 48 18 23 7 26 57 18 31 7 29 70 21 9 27 81 28 11 26 109 31 18 27 149 38 18 32 214 46 20 33 274 67 23 55 271 79 23 63 287 82 31 81 270 74 31 79 289 127 42 84 297 144 46 103 357 185 58 167 402 265 62 154 436 378 64 73 501 471 84 31 632 595 98 43 745 662 145 98 773 844 125 144 849 887 275 80 1.127 1.094 660 111 733 1.471 952 90 1.440 2.024

Fuente: Cepal, op.cit. Dane: Anuario op.cit.

TRAB PREV

13 13 21 23 25 28 41 52 50 50 59 70 86 119 143 149 177 194 240 287 339 507 1.000

19 18 31 33 37 43 50 53 63 61 97 82 98 114 139 231 207 175 364 393 995 939 2.123

FOM E NTO 13 18 34 41 64 31 15 9 10 14 9 11 13 22 27 34 56 45 59 50 34 52 104 136 146 111 158 234 218 303 372 833 489 412 549 518 659 1.420 1.131 1.177 1.377 1.849 1.878 2.402 3.821 5.360 5.629

CONT ROL

6 7 8 8 11 11 15 17 19 20 21 24 32 42 41 48 64 83 96 112 135 159 195

ESTA DIST 4 1 1 1 1 1 0 0 0 5 5 6 7 10 10 5 10 10 22 25 13 22 27 40 1 39 5 7 10 8 5 5 6 6 6 6 7 11 14 14 22 44 26 33 20 33 39 86

SERV GLS

6 7 9 33 10 22 20 26 16 16 46 131 148 46 35 44 58 89 80 170 209 136 302

DEU DA

6 2 5 6 6 9 10 10 19 10 12 12 9 17 21 15 23 29 31 33 38 40 62 59 66 89 99 106 82 709 101 130 174 181 229 280 274 665 594 894 1.966 1.405 1.215 2.338 2.031

TOTAL 40 50 97 84 115 82 61 52 46 61 73 60 72 83 94 105 131 112 149 149 158 199 282 364 412 412 520 691 733 931 1.110 2.260 1.357 1.322 1.673 1.833 2.294 3.495 3.386 4.176 4.706 5.808 7.720 8.138 11.011 14.474 18.231

17

VARIABLES ECONOMICAS 1935-1990

AÑOS 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Fuente:

PIB $ M IL M ILL

133 156 190 243 322 405 532 716 909 1.189 1.579 1.983 2.497 3.054 3.857 4.966 6.788 8.824 11.731 15.127 20.234

EXPORT US $ M ILL 82 92 102 100 98 94 98 117 145 148 156 201 276 317 333 8 393 9 11 13 13 15 18 21 18 21 24 27 30 34 44 54 61 83 96 111 131 776 742 959 1.236 1.455 1.712 2.214 2.674 3.219 3.515 4.296 3.397 3.282 3.147 3.623 3.782 5.332 5.254 5.343 6.032 7.079

IM PORT US$ M ILL 67 76 95 89 104 84 96 59 83 99 160 230 363 334 263 408 362 474 487 622 670 592 668 601 539 528 495 476 476 485 636 591 534 558 609 685 643 796 892 843 976 1.502 1.415 1.654 1.969 2.552 2.978 4.283 4.730 5.358 4.464 4.027 3.673 3.409 3.793 4.515 4.557 5.108

BALANZA CIAL 14 15 6 11 -6 10 1 57 61 48 -4 -28 -87 -17 70 336 30 390 384 524 622 620 599 450 384 402 496 531 537 498 582 430 639 464 615 608 736 -20 -150 116 260 -47 297 560 705 667 537 13 -1.333 -2.076 -1.317 -404 109 1.923 1.461 828 1.475 1.971

RESERVAS US $ M ILL

72 84 103 98 48 -28 69 151 155 126 -1 -55 -61 -13 54 161 -105 94 -6 78 -93

152 170 845 516 429 547 1.166 1.830 2.482 4.106 5.416 5.630 4.891 3.079 1.796 2.067 3.478 3.450 3.810 3.867 4.501

18 24 20 27 24 25 22 62 114 158 177 176 124 96 123 113 138 167 203 270 153 144 157 173 230 178 171 116 125 147 145 144 149 218 258 265

INFLA CION 2,4 8,7 -1,8 12,6 4,4 -3,1 -1,4 8,7 15,9 20,3 11,3 9,3 18,3 16,4 6,7 20,5 8,9 -2,3 7,3 8,8 1,6 8,4 24,3 17,3 9,6 4,2 6,6 2,7 26,3 17,5 8,3 17,4 6,8 6,3 6,7 7,6 13,9 13,9 23,8 28,0 17,6 25,8 28,3 18,8 26,8 26,0 26,4 24,0 16,6 18,3 22,5 21,0 24,0 28,1 26,1 33,0

TASA CAM BIO 1,8 1,8 1,9 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,7 1,8 1,8 2,0 2,0 2,4 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 5,1 6,4 6,4 6,7 6,7 6,8 9,0 9,0 9,0 13,5 14,7 16,4 17,4 18,4 19,9 21,9 23,6 26,1 30,9 34,7 36,8 39,1 42,6 47,3 54,5 64,1 78,9 100,8 142,3 194,3 242,6 299,0 382,6 502,3

WORLD BANK "Economic Grow th of Colombia: Problems and Prospects". 1.970 BANCO DE LA REPUBLICA. "El Banco de la República, antecedentes, evolución y estructura ", Cuentas nacionales e informe del Gerente. Cepal op.cit.

M illones $

18

INGRESOS CORRIENTES GOBIERNO NACIONAL (1935-1950) TRIBUTARIOS

NO TRIBURARIOS INDIRECTOS

BIENES

DIRECTOS IM PORT EXPORT CONSUM OTOTAL 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90

6 9 17 21 21 25 25 31 30 54 64 85 126 150 184 230 301 336 402 470 567 620 686 769 967 1.134 1.151 1.208 1.694 2.012 2.379 2.529 3.650 4.430 5.910 6.392 8.553 8.376 11.170 15.019 20.142 25.378 24.061 48.719 33.912 50.051 66.662 78.696 79.306 98.319 129.342 186.235 222.554 461.625 584.597 824.452

28 6 31 6 35 6 35 3 43 5 29 2 31 3 19 2 22 1 33 1 42 3 62 3 86 2 74 2 76 3 108 2 223 3 228 2 297 3 404 31 412 2 353 4 354 2 591 2 557 3 572 3 568 3 526 2 579 1 673 1 669 6 1.972 1 1.157 1 1.572 1 1.918 1 2.709 1 2.995 1 3.050 1 4.134 2 5.468 0 6.032 0 7.367 0 9.915 0 13.294 0 17.825 0 24.584 0 31.490 0 37.775 0 42.190 18 44.474 0 62.788 13.259 # # # # 30.073 #### 21.547 # # # # 28.765 #### 35.159 # # # # 43.336

8 8 10 11 12 11 12 10 13 19 25 30 41 52 74 90 62 36 43 47 59 82 58 56 64 102 175 214 265 366 887 1.137 1.740 2.002 2.360 2.620 3.581 4.504 5.500 7.730 11.393 15.155 19.452 25.568 36.896 47.241 59.049 86.344 92.987 137.844 193.273 254.493 325.668 465.903 607.937 803.041

42 45 51 49 60 42 46 32 36 54 69 95 129 128 153 200 289 266 343 483 473 439 414 649 625 678 747 742 845 1.041 1.561 3.110 2.897 3.575 4.279 5.330 6.577 7.555 9.635 13.197 17.425 22.522 29.367 38.863 54.721 71.825 90.539 124.119 135.194 182.318 269.320 419.017 589.086 823.017 1.040.166 1.310.466

TOTAL 48 54 68 69 81 66 71 62 67 107 134 180 255 277 337 430 589 602 744 953 1.040 1.059 1.101 1.417 1.591 1.812 1.897 1.950 2.539 3.053 3.940 5.638 6.548 8.005 10.189 11.722 15.130 15.931 20.805 28.216 37.567 47.899 53.428 87.582 88.632 121.877 157.201 202.815 214.500 280.637 398.662 605.251 811.639 ###### ###### ######

GRAN

TRANSF PROPIEDAD UTILIDADES SERVICIOS TOTAL TOTAL Y OTROS NAL FINANCIE 1 6 0 3 10 59 1 6 1 3 11 64 1 7 1 4 13 81 1 8 1 5 15 84 0 4 1 6 11 92 1 4 4 9 76 1 4 1 4 10 81 1 4 1 4 10 72 1 3 0 5 9 76 1 3 1 6 10 117 2 8 1 8 18 152 11 8 4 10 32 212 3 13 8 13 37 292 8 13 3 13 37 314 8 13 17 17 55 393 18 22 2 20 62 492 13 44 16 12 86 675 9 42 24 12 86 688 8 49 17 10 84 828 11 43 15 11 80 1.033 332 40 19 9 399 1.439 15 44 94 27 86 1.145 16 81 321 30 127 1.228 20 97 68.656 33 219 1.636 34 130 12.781 40 217 1.808 33 142 1.783 29 206 2.018 56 91 34.479 49 230 2.127 33 107 29 31 200 2.150 44 90 4 32 170 2.709 57 43 4 3 108 3.161 63 56 3 2 124 4.064 231 51 347 27 656 6.294 266 86 360 33 476 7.293 262 94 441 44 841 8.846 345 121 545 50 1.060 11.249 402 145 813 54 1.414 13.137 454 148 1.140 67 1.808 16.938 531 188 1.450 73 2.242 18.173 634 149 2.080 90 2.953 23.758 824 230 3.075 117 4.246 32.462 960 111 3.561 150 4.782 42.349 1.378 73 5.798 200 7.450 55.349 1.912 115 9.233 289 11.549 64.977 2.774 201 13.822 396 17.193 104.774 2.594 261 24.648 167 27.670 116.303 3.971 288 41.459 20 45.738 167.615 4.560 367 55.367 1 60.295 217.496 5.938 580 63.992 9 70.519 273.334 7.304 1.137 60.908 115 # # # # 283.963 10.864 987 0 0 11.851 292.488 14.817 1.347 0 2.425 18.588 417.250 21.772 2.086 0 1.553 25.412 630.663 21.357 2.389 0 2.162 25.908 837.547 18.865 14.122 0 3.555 36.542 1.321.184 31.066 28.105 0 3.855 # # # # 1.687.789 34.363 79.612 0 5.627 # # # # 2.254.521

Fuente: Informe Financiero anual de la Contranal. Metodologia. Ver pág. siguiente

19

INVERSION EN COLOMBIA (1935-1950)

Millones $ 1950 AÑOS BRUTA BRUTA TOTAL AGROP INDUS TRANSP ENERGIA VIVIENDAS COMUNICA SERVICIOS OTROS PRIV PUB TRIA URBANAS CIONES PUBLICOS SERVICIOS 1935 401 134 535 217 50 87 31 55 1 64 20 1936 456 133 589 226 64 101 32 67 1 57 31 1937 520 164 684 229 88 117 32 88 1 69 33 1938 506 193 699 233 109 125 9 78 1 75 39 1939 571 227 798 242 104 166 9 118 1 83 45 1940 465 302 767 258 81 152 9 95 1 107 33 1941 481 254 735 262 85 139 9 121 1 62 43 1942 341 305 646 280 36 106 4 106 84 19 1943 391 294 685 299 30 113 4 109 96 23 1944 552 194 746 342 48 117 4 122 1 62 39 1945 753 177 930 348 156 134 4 129 1 63 84 1946 903 196 1099 362 201 189 17 141 3 66 105 1947 1031 295 1326 330 306 263 31 122 4 127 128 1948 1001 296 1297 370 281 203 38 160 2 115 113 1949 784 206 990 226 231 139 39 155 2 79 103 1950 937 206 1143 256 250 218 46 196 4 54 112 Fuente: Cepal op.cit.

Mill US$

25

Expor 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90

Fuente:

408 474 487 622 670 592 668 601 539 528 495 476 476 485 636 591 534 558 609 662 880

BALANZA DE PAGOS 1950-1990 Import

776 742 959 1236 1455 1712 2214 2674 3219 3515 4296 3397 3282 3147 3623 3782 5332 5254 5343 6032 7079

336 390 384 524 622 620 599 450 384 402 496 531 537 498 582 430 639 464 615 980 1206

796 892 843 976 1502 1415 1654 1969 2552 2978 4283 4730 5358 4464 4027 3673 3409 3793 4515 4557 5108

Bal

Serv

Serv

Bal

Transf erencias

Cuen

Cuenta Capital

Var

Cial

Recib

Pag

Serv

Neto

Corr

Neta

Neta

Reser

Priv

Púb

26 27 50 39 -25 -104 2 103 121 97 -45 -92 -119 -66 -70 56 -204 16 -78 -125 -121

-20 -150 116 260 -47 297 560 705 667 537 13 -1333 -2076 -1317 -404 109 1923 1461 828 1475 1971

24 32 36 44 46 50 65 83 80 81 94 102 95 105 113 118 129 154 179 193 205

70 89 89 103 119 126 132 131 114 110 138 139 153 158 237 223 228 232 251 -

Pag -39 -36 -19 -23 -15 -23 -16 -26 -62 -36 -40 -50 -57 -81 -73 -79 -86 -105 -113 -123 -297 -137 -340 -352 -372 -413 -472 -422 -361 -410 -127 -74 -631 -978 -1673 -1983 -2156 -2245 -2482 -2007 -2573 -2455 -46 -57 -53 -59 -73 -76 -67 -48 -34 -29 -44 -37 -58 -53 -124 -105 -99 -78 -72

Contra pres (1) -1 14 -2 -1 -2 3 2 3 5 2 6 9 14 18 14 12 10 22 31 25 26 20 34 35 35 55 48 51 46 73 102 165 242 169 164 299 461 785 1001 964 898 1027

Banco de la República. Economic Growth op.cit. (1) Neto sin contraprestacion

-14 5 29 15 -42 -124 -12 80 64 63 -79 -133 -162 -129 -129 -11 -280 -67 -160 -223 -238

-291 -456 -201 -77 -405 -127 189 390 330 512 104 -1722 -2885 -2826 -2088 -1586 463 -20 -215 -200 543

6 12 0 16 83 -16 8 -84 -64 61 40 30 43 118 227 -41 193 34 52 90 95

-25 -17 -8 -13 -11 -145 -77 -29 -2 -9 4 34 40 50 18 27 47 44 90 144 151

4 -89 -9 78 46 33 16 -42 67 -62 6 -11 39 -8 -2 183 202 -83 88 633 662 660 1611 1241 242 -701 -1723 -1261 284 1464 -22 360 164 626

Errores

-17 0 -37 -18 -52 -5 -73 -25 -2 -26 44 -9 33 -72 -132 67 -27 51 12 0 0

-25 92 139 64 39 103 241 297 190 92 168 -101 -47 -266 -137 -311 -128 -83 -293 -268 98

26

FINANCIACION DEL DEFICIT % PIB FISCAL (1950-1985) AÑOS

DEFSUP

EXT

INT

BAN REP

CEC

RESTO SIST FINANCIERO 1950 0,9 0 -0,9 -0,8 -0,1 1951 -0,1 0,2 -0,1 -0,1 0 1952 -1,4 1,2 0,1 0 0,1 1953 -1,1 0,2 0,9 1 -0,1 1954 -0,2 0,2 -0,1 -0,1 0 1955 -1,2 -0,1 1,3 1,2 0,1 1956 -2 0,2 1,8 1,6 0,2 1957 -3,4 1,6 1,8 1,8 0 1958 -0,3 0,1 0,1 0 0,1 1959 0 -0,3 2 0,2 0 1960 0,1 -0,1 -0,1 0,2 -0,3 1961 -1,7 1 0,6 0,6 0 1962 -4,2 0,8 3,4 -0,8 3,4 0,8 1963 -1,9 1,2 0,7 0,3 0,4 1964 -2,2 0,8 1,3 1 0,3 1965 -3,1 0,6 2,4 2,3 0,1 1966 -0,5 0,9 -0,3 -0,4 0,1 1967 -2,1 0,6 1,4 1,3 0 0,1 1968 -0,7 1,5 -0,8 -0,4 -0,6 0,2 1969 -2 2,1 -0,1 -0,2 -0,3 0,4 1970 -2,2 2,5 -0,9 -0,6 -0,3 -0,3 -0,3 1971 -3 1,9 1,1 1 -0,1 0,2 1972 -3 2,9 0 -0,1 -0,2 0,3 1973 -2,8 2,4 0,4 -0,4 0 0,8 1974 -3,1 1,7 1,3 0,4 0,3 0,6 1975 -3,2 2,1 1,1 0,8 0,3 0 1976 -0,7 0,7 -0,1 -0,7 0,2 0,4 1977 -1,8 1 0,8 -0,3 0,3 0,8 1978 -0,1 0,5 -0,3 -0,8 0,3 0,2 1979 -1,5 2,1 -0,5 -1,8 1,3 0 1980 -1,9 2 0 -1,3 1,3 0 1981 -5,8 3 2,7 -0,1 2,4 0,4 1982 -8,7 3,1 5,6 2,7 2,7 0,2 1983 -6,4 2,7 3,6 1,3 1,7 0,6 1984 -7,4 2,7 4,7 4 0,1 0,6 1985 -4,2 -3,9 0,3 0,4 0 -0,1 FUENTE: GARCIA GARCÍA, Jorge y GUTERMAN Lia. "Medición del déficit del sector Publico Colombiano y su financiación 1950-1986", en Ensayos sobre Política Económica. Banco de la República. No. 14 de 1988.

M ill $

28

GASTOS GOBIERNO CENTRAL (1948-1990)

GASTO DE FUNCIONAM IENTO AÑOS 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

ADM ON 37 49 62 93 75 89 96 108 103 118 170 277 315 279 280 326 450 479 553 656 1.055 1.431 2.094 2.606 3.112 3.190 3.324 6.357 6.066 31.905 13.391 18.651 23.447 28.316 39.309 44.749 56.503 115.219 128.028 192.134 233.690 310.637 530.514

SEGURIDAD 91 111 128 161,1 219 283 370 376 406 397 418 479 621 851 887 1.084 1.276 1.512 1.777 1.965 2.483 2.319 3.239 5.349 3.954 4.402 5.350 7.297 8.401 10.429 13.584 20.071 28.887 38.838 47.527 70.948 81.358 107.829 138.746 183.507 271.579 352.340 462.183

DEUDA SOCIAL 76 82 106 113 126 150 190 239 258 266 362 379 471 665 814 924 1.010 1.075 1.545 1.710 2.508 3.027 5.238 6.983 8.399 11.299 13.949 17.344 21.671 19.917 41.098 57.121 73.550 100.061 129.388 159.631 228.401 241.879 337.913 385.874 498.143 711.290 1.007.348

TOTAL 204 242 296 367 420 522 656 723 767 781 951 1.134 1.407 1.794 1.981 2.334 2.736 3.065 3.875 4.331 6.046 6.776 10.571 14.938 15.465 18.891 22.623 30.998 36.138 62.251 68.073 95.843 125.884 167.215 216.224 275.328 366.262 464.927 604.687 761.515 1.003.412 1.374.267 2.000.045

FOM ENTO

GRAN TOTAL

62 59 66 89 99 106 82 709 101 130 174 181 229 280 274 665 594 894 1.966 1.405 1.215 2.338 2.031 2.297 3.093 4.127 4.826 6.283 7.446 8.668 10.876 15.960 20.645 28.158 37.691 45.408 64.839 85.217 193.772 232.824 341.375 490.871 630.988

146 111 158 234 218 303 372 833 489 412 549 518 659 1.420 1.131 1.177 1.377 1.849 1.878 2.402 3.821 5.630 5.629 5.057 5.506 6.784 8.570 12.585 9.212 1.865 22.194 39.708 48.588 68.489 77.585 81.063 109.937 132.087 141.746 199.972 308.911 424.742 502.660

412 411 520 690 738 930 1.110 2.265 1.357 1.322 1.673 1.833 2.294 3.495 3.386 4.176 4.706 5.808 7.720 8.138 11.081 14.744 18.230 22.292 24.064 29.802 36.019 49.866 52.796 72.784 101.143 151.511 195.117 263.862 331.500 401.799 541.038 682.231 940.205 1.194.311 1.653.698 2.289.880 3.133.693

FUENTE: DANE. Anuario, op.cit. Contranal, Informe financiero. Clasificación

Economica

29

Mill $1950 INVERSION SECTORES (1935-1950) AÑOS PRIV PUB TOTAL AGROP INDUS TRANSP ENERG 1935 401 134 1936 456 133 1937 520 164 1938 506 193 1939 571 227 1940 465 302 1941 481 254 1942 341 305 1943 391 294 1944 552 194 1945 753 177 1946 903 196 1947 1031 295 1948 1001 296 1949 784 206 1950 937 206 Fuente: Cepal, op.cit.

535 589 684 699 798 767 735 646 685 746 930 1099 1326 1297 990 1143

217 226 229 233 242 258 262 280 299 342 348 362 330 370 226 256

50 64 88 109 104 81 85 36 30 48 156 201 306 281 231 250

87 101 117 125 166 152 139 106 113 117 134 189 263 203 139 218

31 32 32 9 9 9 9 4 4 4 4 17 31 38 39 46

VIVIEND COM SERVIC OTROS URBAN UNIC PUB SERVIC 55 1 64 20 67 1 57 31 88 1 69 33 78 1 75 39 118 1 83 45 95 1 107 33 121 1 62 43 106 84 19 109 96 23 122 1 62 39 129 1 63 84 141 3 66 105 122 4 127 128 160 2 115 113 155 2 79 103 196 4 54 112

Mill $

30 INVERSION POR TIPO (1950-1970)

TOTAL OTRAS EQUIPO MAQUINA VARIA TOTAL PRIVADA PUBLICA AÑOS FBK EDIFICIOS CONSTRU TRANSP Y OTROS EXISTENC 1950 1.112,7 426,3 345,9 116,3 224,2 212,0 1.324,7 1.176,1 148,6 1951 1.189,3 331,5 382,4 170,4 305,0 171,0 1.360,3 1.146,8 213,5 1952 1.333,2 389,4 406,6 178,5 362,7 159,4 1.492,6 1.281,1 211,5 1953 1.785,6 463,8 480,9 290,4 550,5 (145,5) 1.640,1 1.351,2 288,9 1954 2.161,8 591,1 655,8 320,0 594,9 (19,8) 2.142,0 1.784,2 357,8 1955 2.383,0 572,5 801,3 337,9 671,3 (1,9) 2.381,1 1.862,4 518,7 1956 2.526,7 706,7 830,1 276,1 713,8 177,9 2.704,6 2.148,8 555,8 1957 2.643,3 809,1 917,8 176,9 739,5 889,7 3.533,0 2.975,2 557,8 1958 3.338,8 926,8 1.024,8 356,5 1.030,7 523,8 3.862,6 3.237,0 625,6 1959 3.907,9 1.223,0 1.263,5 480,2 941,2 487,7 4.395,6 3.652,0 743,6 1960 4.844,9 1.245,3 1.451,8 691,6 1.456,2 649,9 5.494,8 4.686,3 808,5 1961 5.580,3 1.420,8 1.851,3 746,9 1.561,3 754,7 6.335,0 5.184,2 1.150,8 1962 6.136,9 1.783,2 2.058,7 506,1 1.788,9 267,8 6.404,7 5.101,5 1.303,2 1963 7.167,5 2.197,7 2.223,4 691,7 2.054,7 667,0 7.834,5 6.457,5 1.377,0 1964 8.653,8 2.463,8 2.784,0 931,1 2.474,9 948,2 9.602,0 8.028,8 1.573,2 1965 9.504,2 2.659,2 3.317,6 840,5 2.686,9 1.238,0 10.742,2 8.875,7 1.866,5 1966 12.303,6 2.877,4 4.591,1 1.226,6 3.708,5 2.736,8 15.040,4 11.991,9 3.048,5 1967 14.729,1 3.097,2 6.641,1 1.191,0 3.799,8 611,9 15.341,0 11.004,0 4.337,0 1968 18.815,1 3.733,7 7.990,2 2.231,3 4.859,9 1.591,1 20.406,2 16.860,5 3.545,7 1969 21.230,1 4.164,4 9.709,2 2.318,7 5.038,2 1.485,1 22.715,2 18.111,1 4.604,1 1970 25.850,3 4.724,2 10.745,1 4.240,3 6.140,7 2.280,0 28.130,3 20.177,7 7.952,6 FUENTE: Cuentas Nacionales-Banco de la República.

31 AÑOS 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

PRECIOS DEL CAFE EN NUEVA YORK E INTERNO (1.948-1.990) Enero 32,51 (1) 105,1 (2) 33,04 122,5 52,93 191,5 59,19 227,3 58,36 258,5 55,58 260 73,53 260 68,81 350 66 305 72,4 425 56,8 510,97 46,68 380 45,68 405 44,48 465 42,8 500 40,5 500 45 633,4 48,88 735 49,45 712,5 43,55 731 41,7 827,5 43,93 928,75 59,73 (1) 1233,87 (2) (3) 51,78 1320 50,72 1325 68,62 1701,67 74,53 1985 79,7 2500 100,75 3511,29 221,35 7000 206,59 7300 166,47 7300 184,25 8300 1,24 (4) 9200 1,51 10330 1,23 12100 1,45 14400 1,49 17000 2,07 30000 1,25 41250 1,31 46700 1,43 55000 0,77 67700

Febrero 31,05 97,4 32,33 122,5 50,58 185 60,25 237,9 57,66 260 56,94 260 79,81 260 60,33 318,93 73,05 305 70,64 427,86 53,65 520 46,23 380 45,95 405 44,58 465 42,78 500 39,43 516,25 45,7 655 49,68 735 49,72 762,5 42,7 715 41,53 833,02 43,23 928,75 57,56 1260 49,98 1263 49,92 1325 73,8 1775 79,8 1985 76,53 2500 105,7 3845 246,57 7000 199,18 7300 138,87 7235,71 184,47 8300 1,25 9200 1,51 10330 1,25 12100 1,49 14400 1,39 17000 2,37 30000 1,21 41250 1,37 46700 1,37 55000 0,92 67700

Marzo 31,25 95,5 32,27 122,5 49,22 185 59,24 234,2 57,13 260 59,12 260 91,39 260 59,26 305 70,75 305 68,14 435 54,18 520 45,08 380 45,1 405 44,3 465 42,05 500 39,78 565 49,75 714,13 47,2 721,15 49,53 762,5 41,28 715 43,03 863,63 41,05 928,75 57,64 1273,55 49,75 1225 51,75 1374,17 73,39 1899,75 79,6 1985 70,75 2500 108,2 4120 313,04 7000 185,61 7300 134,88 6400 205,19 8355,81 1,29 9200 1,35 10771,29 1,24 12100 1,52 14400 1,42 17000 2,39 37875 0,98 41250 1,36 46700 1,39 61800 0,91 75500

Abril 31,54 96 31,4 122,5 49,23 185 59,16 237,3 55,28 260 55,65 260 89,68 293,33 62,04 305 67,45 305 65,45 435 54,7 500 45,55 380 45,2 405 43,9 465 41,4 471,36 39,65 565 48,55 735 47,45 712,5 48,93 762,5 41,85 715 42,78 872,5 40,05 907,63 57,36 1320 48,38 1225 51,61 1400 70,65 1985 81,1 2179,25 67,28 2435 131,63 4495 320,78 7000 193,85 7300 141,88 6400 192,5 8732,5 1,3 9200 1,42 11050 1,25 12800 1,5 14800 1,44 18100 2,38 37875 1,16 41250 1,35 49000 1,4 61800 0,93 75500

Mayo 31,75 99,9 32,48 122,5 48,09 185 59,51 239,6 56,47 260 55,84 260 84,79 381,29 58,86 305 70,8 305 66,33 435 54,32 490 44,83 380 44,73 423,84 43,5 465 40,45 465 39,15 565 49,28 735 47,53 712,5 48,3 762,5 42,08 738,15 42,35 888,87 39,85 880 57,97 1320 48,49 1225 52,9 1406,66 73,35 1985 82,15 2262,5 65,28 2350 155,2 4495 291,71 7048,39 192,18 7300 153,22 6574,19 202,12 8732,5 1,22 9200 1,4 11050 1,31 12800 1,46 15200 1,41 19350 1,82 39500 1,16 41250 1,41 49000 1,39 64683 0,93 75500

Junio 31,35 102,8 32,92 122,5 52,32 190,7 57,67 239,5 56,2 260 56,52 260 84,61 390 62,86 305 76,65 305 67,13 484,83 53,85 490 44,3 380 44,38 437,5 43,33 465 39,5 465 39,25 565 48,6 735 47,53 712,5 48,48 762,5 42,1 755,78 42,7 890 40,58 880 57,2 1320 47,6 1225 53,61 1459,33 76,1 1985 81,98 2262,5 72,15 2350 182,13 6078,17 268,73 7300 192,67 7300 197,32 6946,67 192,17 8732,5 1,06 9200 1,42 11050 1,26 12800 1,47 15200 1,39 19350 1,62 39500 1,02 41250 1,39 49000 1,17 64683 0,84 75500

Julio 31,43 105,4 33,64 124,2 54,83 206,9 57,18 240 56,81 260 59,14 260 83,61 390 61,28 305 78,15 305 63,5 550 52,93 472,26 44,8 380 44,55 437,5 43,5 465 39,88 465 39,58 565 49,33 735 47,53 712,5 48,08 762,5 41,1 767,5 43,15 895,81 40,33 880 57,08 1320 47,57 1225 61,22 1544,33 75,25 1985 77,95 2262,5 83,1 2545 163,85 6560 228,74 7300 174,93 7300 210,5 7142,58 180,32 8732,5 1,33 9200 1,31 11050 1,27 12800 1,39 15200 1,34 19350 1,65 39500 0,98 41250 1,36 49000 0,78 64683 0,92 75500

Agosto Septiembre 32,02 32,62 108,3 109,8 34,09 35,81 128,1 131,4 57,13 58,87 215,4 231,7 57,71 58,19 240 240 57,7 58,31 260 260 61,5 63,77 260 260 76,67 73,93 390 390 64,25 72,75 305 305 80,45 81,08 305 305 63,2 58,85 557,1 563 51,65 50,25 440 440 45,13 45,83 380 395,83 45,15 44,85 437,5 437,5 43,53 43,33 465 465 40,15 40,45 465 465 39,5 39,38 565 565 50,58 50,05 735 735 48,23 49,4 712,5 712,5 46,8 45,4 762,5 762,5 40,35 40,58 767,5 770,42 42,75 42,63 905 911,5 41,38 45,3 884,03 980,17 56,84 56,19 1320 1320 48,09 47,7 1225 1225 63,93 59,65 1610 1610 73,27 72,6 1985 1985 74,03 72,68 2262,5 2262,5 100,9 90,93 3000 3000 183,43 181,78 6560 6560 204,96 193,1 7300 7300 177,35 181,38 7300 7300 208,54 221,08 7340 7713,3 185 189,89 8732,5 8732,5 1,13 1,32 9200 9800 1,34 1,44 11050 11050 1,31 1,36 12800 13900 1,49 1,36 16300 16300 1,34 1,35 20700 20700 1,98 1,96 39500 39000 1,11 1,09 41250 41250 1,36 1,41 49000 49000 0,82 0,76 64683 64683 1,01 0,92 75500 85000

Octubre Noviembre Diciembre 34,38 36,9 34,03 115,3 117,8 121,2 41,51 56,66 55,17 148,1 204 193,2 54,19 54,62 56,93 198 195,4 215,4 59,1 58,96 58,19 241,7 251 254,4 57,44 56,86 55,87 260 260 260 63,27 65,36 66,4 260 260 260 72,3 75,94 72,84 367,1 350 350 70,07 68,31 63,72 305 305 305 78,28 74,7 70,3 305 336,67 414,52 56 57,4 58,2 500 500 500 50,83 48,73 46,08 425,97 420,5 380 45,03 45,18 43,95 405 405 405 44,9 44,35 43,85 437,5 456,75 465 43,15 43,05 42,8 470 500 500 39,78 39,85 40,1 465 473,4 500 39,48 39,6 39,28 565 565 565 50,08 49,9 48,6 735 735 735 48,78 49,95 49,93 712,5 712,5 712,5 45,2 45,1 44,18 762,5 762,5 737,5 41,83 43,2 42,6 791,29 815,58 827,5 43,48 42,4 42,68 923,95 928,75 928,75 52,5 55,33 55,76 1127,74 1230 1230 56,34 54,35 51,63 1320 1320 1320 47,61 49,18 52,08 1225 1231,67 1325 61 61,28 62,76 1625 1655 1655 71,78 71,18 71,28 1985 1985 1985 72,4 76,03 82,13 2262,5 2280,75 2490,83 90,35 88,03 94,7 3058,33 3250 3250 183,95 186,49 209,78 6560 6618,67 7000 181,6 204,45 207,51 7300 7300 7300 173,67 172,73 172,2 7300 7300 7300 214,39 211,18 204,44 7900 8066,67 8216,13 152,08 147 133,53 8732,5 8732,5 9200 1,41 1,37 1,43 9800 10330 10330 1,4 1,38 1,34 12100 12100 12100 1,39 1,39 1,43 14150 14150 14400 1,39 1,39 1,43 16300 17000 17000 1,57 1,61 2,33 20700 23200 24375 1,69 1,45 1,33 41250 41250 41250 1,21 1,28 1,24 44000 44000 44000 1,33 1,34 1,67 55000 55000 55000 0,71 0,71 0,74 67700 67700 67700 0,9 0,85 0,87 85000 85000 85000

Anual 32,569167 106,20833 37,61 138,66667 53,245 198,75 58,695833 240,24167 57,0075 259,875 59,924167 260 79,925 340,14333 64,378333 309,91083 73,971667 316,76583 63,936667 484,39917 52,330833 467,475 45,215833 387,56917 44,890833 429,42417 43,620833 471,25 40,765833 477,89667 39,548333 555,52083 48,785 718,1275 48,5075 716,97083 47,430833 756,25 41,935 759,14333 42,598333 889,10667 44,940833 982,15167 56,6575 1303,9517 49,0175 1244,9725 56,695833 1499,1242 72,605833 1936,785 77,865 2206,7358 81,641667 2728,1942 157,74083 5533,5942 240,21167 7179,0325 185,195 7300 183,56417 7269,6042 179,04333 8667,9842 1,2791667 9488,3333 1,4016667 11169,274 1,3075 13075 1,445 15541,667 1,5066667 19735,417 1,8925 38041,667 1,1408333 41937,5 1,3883333 49925 1,0558333 63342,917 0,8975 77366,667

32 FUENTES DE FINANCIACION DEL DEFICIT FISCAL (1.970-1.989) Como proporción del PIB DEFICIT O SUPERAVIT CREDITO EXTERNO NETO CREDITO INTERNO NETO AÑOS GUTERMAN BANCO DE LA GUTERMAN BANCO DE LA GUTERMAN BANCO DE LA REPUBLICA REPUBLICA REPUBLICA 1970 -2,2 2,5 -0,9 1971 -3,0 1,9 1,1 1972 -3,0 2,9 0,0 1973 -2,8 2,4 0,4 1974 -3,1 1,7 1,3 1975 -3,2 2,1 1,1 1976 -0,7 0,7 -0,1 1977 -1,8 1,0 0,8 1978 -0,1 0,5 -0,3 1979 -1,5 2,1 -0,5 1980 -1,9 -2,3 2,0 3,1 0,0 -0,8 1981 -5,8 -5,5 3,0 3,6 2,7 1,9 1982 -8,7 -6,0 3,1 3,3 5,6 2,6 1983 -6,4 -7,4 2,7 3,6 3,6 3,9 1984 -7,4 -5,9 2,7 3,7 4,7 2,3 1985 -4,2 -4,4 3,9 5,2 0,3 -0,8 1986 -0,3 3,7 -3,4 1987 -1,9 -0,3 2,2 1988 -2,5 1,5 1,0 1989 -2,3 0,7 1,6 FUENTE: GARCIA GARCÍA, Jorge y GUTERMAN Lia. "Medición del déficit del sector Publico Colombiano y su financiación 1950-1986", en Ensayos sobre Política Económica. Banco de la República. No. 14 de 1988. BANCO DE LA REPUBLICA