Estado, mercado y escuela

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Neoliberalismo

Estado, mercado y escuela Jaume Carbonell Sebarroja educación en E.E.U.U., educación en el Reino Unido, escuela privada, escuela pública, John Maynard Keynes, neoliberalismo, tendencias educativas

La doctrina neoliberal cuestiona el Estado del Bienestar y conduce a su reestructuración y desmantelamiento, amparándose en la dictadura de las leyes del mercado. Su discurso tiene una fuerte incidencia en el ámbito educativo. Privatización, libre elección, competitividad docente, autonomía y productividad escolar son sus recetas. Y Estados Unidos y Gran Bretaña, los países que mejor tratan de aplicarlas y difundirlas. ras la Segunda Guerra Mundial, se inicia en los países democráticos occidentales Tel período de mayor progreso cuantitativo de la educación y otras prestaciones sociales, que culmina en los dorados años 60. Esta época de bonanza económica e impulso del sistema escolar se debe a la tesis entonces en boga de El capital humano de Becker, que entiende que existe una correspondencia lineal entre desarrollo educativo y crecimiento económico; y, sobre todo, a la corriente de planificación macroeconómica de Keynes, opuesta tanto al individualismo como al socialismo. La propuesta keynesiana supone el creciente protagonismo e intervención del Estado para garantizar, por medio de políticas fiscales progresivas, los derechos y servicios sociales a toda la ciudadanía. Se instala, así, el llamado Estado del Bienestar o protector, que cubre con dinero público las necesidades fundamentales de amplias capas de la población: empleo, sanidad, seguridad social, educación y pensiones, con una legislación laboral muy favorable para los trabajadores y tam-

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bién muy bien defendida por sus sindicatos. Este impulso es especialmente perceptible en los gobiernos socialdemócratas y cuasi-modélico en los países nórdicos, repercutiendo en la mejora de las condiciones de trabajo y de vida de la clase trabajadora.

Menos Estado y más mercado Pero la crisis mundial de 1973 supone el ocaso del keynesianismo y de la euforia inversionista en los servicios públicos. Suena la hora de la doctrina neoliberal, que va ganando terreno hasta hacerse casi hegemónico en la década de los 80. Los nuevos mandatarios neoliberales -expertos económicos, gobernantes, dirigentes de organismos - internacionales y trusts y mercados financieros, entre los que destaca el Banco Mundial- señalan muy pronto y sin paliativos los responsables de la crisis y de la magnitud del desempleo: los altos salarios y la intervención del Estado, considerada burocrática, excesiva, ineficaz y contraproducente. Dicen que no hay recursos económicos para mantener el Estado y sufragar los crecientes y costosos gastos sociales; se entiende, por supuesto, sin que ello afecte a la suficiente tasa de beneficio para mantener y aun aumentar, dentro de la lógica capitalista, el nivel de vida de las clases económicamente privilegiadas. J.E Martín Seco, uno de los críticos más agudos del neoliberalismo, considera que éste percibe el Estado del Bienestar como un Estado benefactor o de beneficencia, John Maynard Keynes. Su concepción sobre el protagonismo del estado es cuestionada por los neoliberales.

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una especie de buen ladrón que se dedica a recaudar dinero de los ricos para entregárselo a los pobres. Las recetas neoliberales de los Friedman, Hayek y Nozik brindan culto al Dios Mercado, al individualismo y a la competitividad, a la desregulación y flexibilidad del mercado laboral, al Estado débil, a la reducción del gasto público, a la privatización, a la mundialización productiva y financiera y a la primacía de lo económico sobre lo político. Alrededor de estos tópicos se va tejiendo un pensamiento -algunos críticos lo bautizan como pensamiento único-, que va impregnando cada vez con mayor fuerza los diversos ámbitos de la sociedad, con mensajes contundentes o subliminales, que trata de buscar el consenso sobre la bondad y la inevitabilidad de la liberalización económica, sobre la fe ciega en el funcionamiento natural de las leyes del mercado y sobre la eficacia indiscutible de lo privado frente a lo público.

La propuesta educativa Mientras que las grandes reformas educativas de los 60 ponen el acento en el logro de la igualdad y profundización democrática, otro de los debates no menos relevantes es la fijación del grado y ritmo de reestructuración y/o desmantelamiento del Estado del Bienestar. Algo que puede apreciarse nítidamente en presentes y futuros avatares de algunos de nuestros vecinos europeos y, por supuesto, como veremos más adelante y sin ir más lejos, en nuestro propio país. Lo cierto, en cualquier caso, es que la doctrina neoliberal, más allá de sus debilidades teóricas y contradicciones internas, presenta al cabo de un cuarto de siglo de existencia un balance bastante parco en resultados: la reducción de los salarios

no ha logrado la disminución del paro, sino su aumento, hasta alcanzar cuotas alarmantes; la diferencia entre ricos y pobres es mayor al final de siglo que al principio; aumenta la desigualdad entre el Norte y el Sur; y se deja que actúen libremente las fuerzas libres del mercado, diciendo que se garantizará el pleno empleo. Quizás huelga decir que, esta teoría poco ha contribuido a explicar y menos a resolver las crisis económicas. Entre los pensadores más emblemáticos y que mejor definen los fundamentos de la ortodoxia neoliberal cabe citar, en primer lugar, al premio Nobel Milton Friedman, que hace una crítica contundente de la intervención y burocracia estatal, al sostener que no es capaz de ofrecer, entre otras muchas cosas, una escuela de calidad y la libre oferta y demanda de educación. Estos y otros argumentos son expuestos en el libro que escribió con su mujer Kose, Libertad de elegir, donde se plantea, entre otras medidas, la utilización del bono o cheque escolar. Von Hayek es otro de los pioneros en la crítica al intervencionismo estatal keynesiano y al desarrollo del Estado del Bienestar. Propone que el Estado tenga las mínimas atribuciones posibles y mantenga un carácter subsidiario, es decir, subordinado a la libre competencia. Más radicales que los anteriores son aún los planteamientos del hijo del premio Nobel, David Friedman, para quien el Estado puede desaparecer y dar paso a una sociedad-mercado integral; a partir de la década de los 70, con el ascenso neoliberal, se pone el énfasis en los aspectos cualitativos del sistema educativo y en su rentabilidad y productividad. El discurso es el siguiente: el Estado, debido al déficit público, no puede sufragar la creciente demanda en los distintos tramos escolares y tampoco es conveniente que lo haga, ya que dificulDiciembre / N.0 253 / Cuadernos de Pedagogía 21

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ta o restringe la libertad individual y la necesaria competitividad del mercado. Las consecuencias derivadas de tal argumentación se traducen en una más amplia descentralización y autonomía de los centros de enseñanza -a menudo más ficticia que real y que debe leerse en clave de dejación de responsabilidades del Estado respecto al derecho social de la educación y no. en cuanto a la participación democrática-; en una desregulación del sistema educativo; y en una revisión de las relaciones escuela pública-privada en beneficio de esta última. Hay servicios públicos cuyo proceso de privatización resulta bastante viable y hasta rentable. No es éste el caso de la escuela. El interés que puede tener el neoliberalismo en controlar la educación no es tanto por el beneficio económico que el sector privado pueda obtener, como por su interés en transmitir y reproducir determinados valores y pautas culturales. Por esa razón, ante la imposibilidad material de privatizar la extensa red del servicio educativo más allá de algunos ensayos experimentales-, opta por el modelo de financiación pública y gestión privada. De ahí deriva la presión que se ejerce para subvencionar no ya sólo la enseñanza obligatoria, sino también los tramos inferiores y superiores de la pirámide educativa que están en manos privadas. Pero hay otras formas de socavar, por activa o por pasiva, el servicio público de enseñanza: crear un estado de opinión que venda las excelencias de la escuela privada; inducir a la población, mediante diversas estrategias, a la elección preferente de este modelo; recortar o congelar los gastos de la escuela pública, incluidos servicios y programas de apoyo e innovación, la formación del profesorado... Hay muchas maneras de contribuir al deterioro de ésta. Y cuando eso ocurre -y sucede bastante a menudo- se vacían y se cierran centros. Es la vía indirecta de la privatización. 22 Cuadernos de Pedagogía / N.0 253 /Diciembre

LINEL CHERRAULT

M. Thatcher. Con ella llega la ofensiva contra el Estado del Bienestar y la apuesta por el libre mercado.

Veamos, por último, más detenidamente, algunos de los tópicos más emblemáticos del neoliberalismo educativo. La escuela privada es mejor que la pública Ya hemos abundado, anteriormente, en las razones neoliberales que avalan esta afirmación, que parte del supuesto de que la eficiencia y el dinamismo son patrimonio del sector privado y la rigidez y la ineficiencia lo son del público. Sin embargo, no está probada la correspondencia entre privatización-modernización-desarrollo económico y social; ni lo está que en la escuela privada el proceso y producto de aprendizaje sean de mayor calidad que en la pública; ni el que unas funcionen mejor que las otras. La calidad y la buena imagen ambos modelos escolares son patrimonio compartido de forma distinta, según los casos, y depende, sobre todo, de la tradición cultural y educativa de cada país, del entorno del centro y de la procedencia sociocultural del alumnado, del proyecto pedagógico, del equipo docente y del clima del centro. Diversas investigaciones recientes muestran que las diferencias escolares son ma-

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R. Reagan. Durante su mandato, la rentabilidad económica inspira la política educativa.

El mercado facilita la libre elección Se parte de la hipótesis de que los centros que ofrezcan mejores servicios serán premiados por los usuarios-clientes y que los demás tendrán que adaptarse si no quieren desaparecer, como en un verdadero mercado. Las escuelas se convierten de ese modo en servicios-unidades de producción que tienen que competir por obtener su cuota de mercado, y los padres, en clientes-consumidores que eligen un producto. Se abandona, así, la idea de responsabilidad, por parte del Estado, de garantizar un servicio público, así como el derecho por parte de la ciudadanía de acceder a él. Es la mercantilización de los bienes culturales o la hegemonía de la sociedad reducida al mercado. Existen diversas modalidades de ejercer la libre elección, siendo una de las más relevantes la del bono o cheque escolar, al que nos referimos más adelante. Pero, más allá de las bondades teóricas que preconizan los neoliberales (Milton y Rose Friedman), la libre elección se encuentra con grandes dificultades de aplicación en la práctica y a menudo se convierte en una mera falacia, pues dentro de la competencia del mercado, elige no quien quiere sino quien puede; es decir, quien tiene capacidad de compra e información. De otro lado, ni los bienes culturales de primera necesidad se prodigan en exceso, ni el mercado es un mecanismo de relojería que funciona a la perfección por la concurrencia de un gran número de ofertantes y demandantes. Y no cabe olvidar que la ideología de la libre elección se ha construido a medida del individualismo de las nuevas clases medias y que de aquélla quedan excluidos los sectores sociales más desfavorecidos.

MICHAEL EVANS.

yores en el interior del propio sector público o privado, que entre ambos sectores. Y, por supuesto, tan burócratas y corruptos pueden llegar a ser los gestores de un servicio público, como los de una empresa privada.

La gestión debe empresarializarse La autonomía de gestión y la aplicación de los criterios de empresa y los principios de mercado se presentan como la panacea para optimizar el rendimiento pedagógico de los centros de enseñanza. Así, algunos conceptos básicos de la gestión de empresa forman parte, desde hace bastante tiempo, del lenguaje común de políticos y expertos educativos: productividad, reducción de plantillas, correlación salario-rendimiento... Ello se logra por una doble vía: la mayor jerarquización y profesionalización de los cargos directivos; y la contratación de servicios de gestión privados por parte de los centros públicos. A todo ello nos referiremos en el siguiente apartado.

Reino Unido: libre elección y autonomía de centros Desde que Margaret Thatcher llega al poder en 1979, empieza una tenaz ofensiva contra el Estado del Bienestar y se introducen una serie de programas de cambios orientados hacia el mercado, que culminan, en el sector de la enseñanza, con la Ley de Reforma Educativa de 1988. Ésta prescriDiciembre / N.0 253 / Cuadernos de Pedagogía 23

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be que el Estado deje de ocuparse a la vez de la financiación y provisión-gestión de servicios. Su función prioritaria es la financiación y compra de servicios de una variedad de proveedores pertenecientes a los sectores público, voluntario y privado, todos ellos compitiendo con los demás. El thatcherismo fue derrotado políticamente, pero la Dama de Hierro y su equipo sembraron las semillas del neoliberalismo y, al cabo del tiempo, han recibido sus frutos tanto en las filas conservadoras como laboristas. Así, Michel Portillo, ministro de John Major, lanza en Estado, libertad y responsabilidad, mensajes de la más pura ortodoxia thatcheriana: «El crecimiento del Estado en los países europeos no sólo obstaculiza el crecimiento económico, sino que también cambia la naturaleza de nuestra sociedad». «En nuestro afán por eliminar la pobreza y la desigualdad, tal vez estemos creando sociedades menos compasivas al igual que menos competitivas.» «La tarea esencial del Estado ha de ser la protección de la libertad de las personas. Sus funciones básicas son mantener el orden público y proporcionar una defensa fuerte.» De otro lado, el giro centrista de los laboristas también les ha hecho replantear el papel tradicional del Estado del Bienestar, aceptando una mayor concurrencia de la iniciativa privada y la financiación mediante el bono o cheque escolar. De todas maneras, se destaca la intervención de las organizaciones no lucrativas y la fórmula del bono de discriminación positiva, según la cual los más pobres reciben más dinero del Estado. Son los cuasi-mercados, definidos por Julian Legrand. Dos de las iniciativas más significativas del campo educativo, en este laboratorio de experimentación de las reformas del Estado del Bienestar que es el Reino Unido, son: la elección del centro y la gestión descentralizada y gerencialista de los centros. Elección de centro La Reforma permite a los padres inscribir a sus hijos en cualquier escuela de elección, desapareciendo así el criterio de zonificación o proximidad geográfica. Esta fórmula no ha funcionado en la práctica, puesto que a muchos padres se les ha denegado su solicitud como primera opción y se han visto frustrados en sus expectativas. Además, se han acrecentado llamativamente los procesos de selección y desigualdad social. Una vez más, se han evidenciado los desajustes del libre mercado educativo. Hace un par de años se planteó introducir, a título experimental, el cheque escolar, asignación que recibe cada familia y que debe canjear en los centros públicos y privados por una parte o la totalidad de la matrícula de sus hijos. Tres argumentos se barajaron a su favor: fomenta la oferta de plazas escolares en el sector privado, aumenta las posibilidades de elección de los padres y, por 24 Cuadernos de Pedagogía / N.0 253 /Diciembre

último, estimula la calidad de la enseñanza. Sin embargo, los problemas de aplicación fueron mayores: la complicación de distribuir la asignación de acuerdo con las necesidades de cada familia, la carga burocrático-administrativa excesiva, las disidencias dentro del propio Gobierno y la oposición frontal de amplios sectores. Gestión descentralizada y gerencialista de los centros Las autoridades locales delegan la gestión de los centros a los directores con la creencia de que éstos y el conjunto del profesorado, al disponer de autonomía en el uso de los recursos, se sentirán más implicados y los gestionarán más eficazmente. La asignación financiera que reciben depende del número de matrícula del alumnado y de los resultados de productividad de cada centro, que se evalúan anualmente mediante unos indicadores de rendimiento de acuerdo con la ideología neoliberal del mercado. Las escuelas-empresas producen dos valores clave para evaluar la calidad: efectividad y eficiencia, que se convierten en la referencia básica para la elección del consumidor. De ese modo, se genera una fuerte competitividad entre las escuelas para captar más clientes o, lo que es lo mismo, más dinero. El balance de tal experimento resulta harto discriminatorio: los fondos se reducen en las escuelas de las áreas pobres y marginales, mientras se incremento en las zonas de clases más acomodadas. Por otro lado, los directores y directoras se convierten en gerentes que tienen que contratar y despedir a los propios profesores cuando el presupuesto no alcanza. Por su parte, los profesores se convierten en miembros del Consejo de Administración, más atentos al área de negocios y de productividad, que a la innovación pedagógica y a la formación integral del alumnado. Apuntamos algunos datos más para pasar la página a esta edad de oro del neoliberalismo: aumento sustancial en la financiación de la escuela privada; estancamiento de la cobertura del tramo de Preescolar; reducción presupuestaria en quince años del 13 % al 11 %; y, en 1995, sensible recorte de los presupuestos de dos terceras partes de los centros públicos, con la consiguiente eliminación de plazas escolares.

Estados Unidos: la economía manda en la educación Durante la década de los 80, coincidiendo con el mandato de Ronald Reagan, la primera potencia mundial se convierte en el otro laboratorio de ensayo de la doctrina neoliberal. Las coincidencias con el proyecto thatcheriano son prácticamente absolutas en las cuestiones fundamentales, aunque se registran matices diferenciales nada despreciables determinados por el contexto socioeconómico. Al igual que otros neoliberales, el Presidente

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E. Aguirre. Ministra. de Educación y Cultura. Conocida por su adscripción neoliberal y partidaria de la libre elección del centro.

fomentando la competitividad entre el profesorado, promoviendo la libre elección de escuelas entre los usuarios y controlando los niveles y resultados educativos a partir de las exigencias del mundo económico.

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Competitividad docente para salir de la crisis Sobre la escuela y especialmente sobre el profesorado recae la culpa del descenso del nivel de conocimientos del alumnado. De ahí, la necesidad de diferenciar y jerarquizar la fuerza de trabajo, atendiendo al nivel de competencia, entusiasmo y responsabilidad, trasladando a la escuela la lógica empresarial productivista del merit pay -retribución en función de la competencia y el rendimiento de cada docente . Esta fórmula se fija a partir de la evaluación continua del profesorado y de los resultados del alumnado, y se ha aplicado de forma muy limitada.

estadounidense cuestiona la teoría del capital humano al entender que el problema educativo radica en la calidad y no en la cantidad de escolarización recibida. Por eso, desaparecen de su agenda conceptos tales como equidad, bienestar social, escuela común, regulación e intervención del Gobierno central-federal. Ello se traduce en el recorte drástico de programas sociales destinados a los sectores más desfavorecidos, con las consiguientes secuelas de aumento de la desigualdad, la delincuencia y la deserción escolar, y en la reducción de becas y préstamos a los estudiantes. Además, entre 1980 y 1990, los fondos federales para Educación Primaria y Secundaria disminuyen un 17 % y el presupuesto del Departamento de Educación baja del 0,6 % al 0,4 % del PIB (Producto Interior Bruto). Por el contrario, su agenda se nutre de las palabras clave del lenguaje neoliberal: excelencia, niveles e indicadores de rendimiento, capacidad y selectividad, productividad, elección familiar competencia institucional, liberalización e iniciativas descentralizadas. Su receta es clara: no se trata de invertir más, sino mejor, y esto sólo se logra

Las aspiraciones de elección de las clases medias Ya hemos comentado, al referirnos al Reino Unido, que la libertad de elección responde, sobre todo, a la estrategia neoliberal de dar satisfacción a los intereses y expectativas de las clases medias. Éstas tratan de obtener algunas ventajas para sus hijos que les permitan salir de su propio distrito, donde a menudo tienen que mezclarse con alumnos de diversas minorías étnicas en escuelas cada vez peor atendidas. En concreto, se prevén tres modalidades: los bonos o cheque escolar procedente del dinero de los contribuyentes; los programas que permiten asistir a escuelas situadas fuera de su vecindario; y las Charters Schools, escuelas autónomas experimentales, financiadas y dependientes del Estado, pero gestionadas por padres y profesores o por empresas subcontratadas que se ocupan de la administración del centro y sus servicios. Los sindicatos se oponen a estas medidas, al entender que pueden desmembrar el sistema educativo nacioDiciembre / N.0 253 / Cuadernos de Pedagogía 25

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nal, van en detrimento de la igualdad de oportunidades y dejan de atender las necesarias mejoras de la escuela pública. El creciente poder de los empresarios La economía y la empresa entraron por la puerta grande de la educación durante el mandato de Reagan y se han instalado cómodamente en ella, ganando día a día nuevas cuotas de poder. En el programa «América 2000», impulsado por George Bush, ya dejaron su sello inconfundible, y el pasado mes de abril han repetido protagonismo en la Cumbre de Educación convocada por Bill Clinton: a ella asistieron los gobernadores de todos los Estados y cuarenta y cuatro ejecutivos de las grandes multinacionales, y quedaron excluidos docentes y expertos educativos. Hubo en este encuentro un diagnóstico contundente: el sistema educativo de los EE.UU. de América no está dotando a las nuevas generaciones de la formación que requieren para su competitividad a escala mundial; las empresas empiezan a estar hartas de que los poderes públicos no tomen cartas en un problema que nunca llega a resolverse. Se hizo una reflexión que no tiene desperdicio: la educación se ha convertido en una cuestión demasiado importante para dejársela a los educadores. Y se trazó un plan de acción coherente: las empresas deben intervenir en los estándares que fijan lo que los profesores deben enseñar y los alumnos deben aprender en las materias básicas.

El neoliberalismo no conoce fronteras Aunque nos hemos detenido en el Reino Unido y en Estados Unidos, cabe al menos mencionar que la geografía del neoliberalismo, cuando ya casi entramos en el próximo milenio, se ha extendido por todas partes: desde bastiones tradicionales del Estado del Bienestar como Suecia, hasta los antiguos países socialistas. E inspira reformas educativas latinoamericanas tan emblemáticas como las de Argentina y Chile, donde las políticas de ajuste estructural han tenido su correlato en el sector educativo con la privatización, la descentralización y la desregulación. España tampoco ha escapado del acoso neoliberal, aunque las iniciativas de mayor envergadura se han producido en otros sectores sociales -contrarreforma laboral, Informe Abril y privatización de la sanidad, etc.-, la educación también se ha visto afectada. Basta recordar, a título ilustrativo, las 26 Cuadernos de Pedagogía / N.0 253 /Diciembre

adherencias mercantilistas de la LOPEGSE o Ley Pertierra, la privatización por la vía del cheque escolar de las escuelas municipales infantiles de la Comunidad Valenciana y un sinfin de propuestas y mensajes lanzados por el PP (Partido Popular), desde la oposi ción o ya instalado en el poder, por la patronal de la enseñanza y por otros grupos de presión. El tiempo dirá hasta dónde alcanza la retórica y la práctica neoliberal del PP y qué apoyos y resistencias encuentra para aplicar su política educativa. Aunque también va a depender, en gran medida, de lo que ocurra en la Unión Europea y en otros centros de decisión económica. Porque no hay que olvidar que el neoliberalismo cada vez es más universal e interdependiente.

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