ESTADO DEMOCRÁTICO E INFORMACIÓN. EL DERECHO A SER INFORMADO

ESTADO DEMOCRATICO E INFORMACION: EL DERECHO A SER INFORMADO

Ignacio Villaverde Menéndez Departamento de Derecho Público. Universidad de Oviedo 1994

A mis padres, Esther y Antonio, y a Beatriz, mi esposa

SUMARIO

NOTA PRELIMINAR PROLOGO ABREVIATURAS INTRODUCCION

CAP.I. ESTADO DEMOCRATICO Y DERECHO A SER INFORMADO: UN NUEVO ENFOQUE DE LA INFORMACION ...................................................

15

§1. La actualidad del derecho a ser informado

.......................

15

§2. Publicidad e información en el Estado social y democrático de Derecho. La comunicación pública ..........................

16

§3. Los textos internacionales. El primer reconocimiento del derecho a ser informado ......................................

24

§4.

La

consagración en los textos constitucionales y en las jurisprudencias nacionales ...................................

§5. Las distintas manifestaciones del derecho a ser informado

29

............................. 32

CAP.II. EL DERECHO A SER INFORMADO EN EL ART.20,1 DE LA CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978..................................................... 37 §6. El reconocimiento en la CE del derecho a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión ............................................

37

§7. Panorámica de la posición general del Tribunal Constitucional sobre el derecho a recibir información ........

40

§8. Comunicacion publica e interpretacion de los derechos fundamentales ................................................

43

CAP.III. LA CONCEPCION DEMOCRATICO-PROCEDIMENTAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES ....................................................... 45 §9.

Dogmática de los derechos fundamentales e interpretación constitucionalmente adecuada .................................

45

§10. Estructura normativa y dogmáticas de los derechos fundamentales ....................... 48 §11.

Una

interpretación de los derechos fundamentales constitucionalmente adecuada. Su relevancia en el caso del art.20,1 d) CE ...........................................

54

4

CAP.IV. EL MERCADO LIBRE DE LAS IDEAS: LA DOGMATICA LIBERAL DEL DERECHO A SER INFORMADO ..............................................

61

§12. Planteamiento general de la información, el Estado democrático y el sujeto pasivo de la comunicación pública en la dogmática liberal de los derechos fundamentales........................................... 61

§13. El mercado libre de las ideas y el receptor de la información.......................... 67 1. El concepto liberal de información. Información como mercancía de diversos «mercados» ........................

71

2. Pluralismo, libre discusión y mercado de las ideas

79

.........

a) La polivalencia del argumento de la libre discusión...................................... 81

b) La función normativa del modelo dogmático del mercado libre de las ideas y el pluralismo de fuentes de información ......................... 86 3. La distinción entre la garantía de la recepción y la del receptor de información. El receptor como emisor latente y como público-destinatario .............

92

§14. El principio constitucional de satisfacción del interés colectivo en la información ..................................

97

1. La protección del interés colectivo en la información a través de la concurrencia de fuentes de información ................................ 99

a) Acción del Estado, pluralismo e interés colectivo en la información ..................... 104 b) Medidas limitativas de las libertades de expresión e información y derecho a ser informado ............

113

2. La posición dependiente del individuo receptor de información ........................... 120 a) La garantía del derecho a ser informado como efecto reflejo y el interés colectivo en la información como un interés difuso ...........................

123

b) El derecho a ser informado como derecho legal del individuo ............................. 130 3. El derecho a ser informado como instrumento de las libertades de expresión y de información ...............

126

§15. El libre acceso a las fuentes de información como un derecho de libertad ..........................................

146

5 §16. ¿Es el derecho a ser informado un aspecto del principio de igualdad? La derivación de derechos de prestación del libre acceso a las fuentes .........................................

149

§17. La dogmática liberal, política de los derechos fundamentales y derecho a ser informado. Una perspectiva crítica desde la CE 1978 ...................... 153

CAP.V.

LA GARANTIA DE LA OPINION PUBLICA LIBRE: LA DOGMATICA INSTITUCIONAL-FUNCIONAL DEL DERECHO A SER INFORMADO ................. 156

§18. La dogmática institucional-funcional de los derechos fundamentales y la transformación del Estado liberal de Derecho en el Estado democrático y social de Derecho .........

156

§19. La función política de las libertades de expresión y de información y su relevancia jurídica .........................

160

§20. El interés general en la información como fundamento de la comunicación pública en el Estado democrático .............

167

§21. Información, opinión pública libre y público bien informado

.......................... 174

1. El instituto de la «opinión pública libre» y la funcionalización de las garantías de la comunicación pública .............................. 174

2. La información como mensaje útil. La distinción entre la libertad de información y la libertad de expresión................................. 184 a) El concepto cualitativo de información y la funcionalización axiológica de la institución opinión pública ......................

195

b) El concepto de información utilizado por el Tribunal Constitucional ..........................

201

3. La distinción entre libertad de expresión y libertad de información. Posición general del Tribunal Constitucional ............................. 207

4. Juicios de valor, narración de hechos y finalidad informativa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional .................................. 212

§22. El derecho a ser informado como garantía institucional de la satisfacción del interés general en la información ........

220

1. Garantía institucional del interés general en la información, intervención del Estado y relación informativa ........................... 223 a) El deber positivo del Estado de garantizar la satisfacción del interés colectivo en la información...................................... 228

6 b) La protección refleja del receptor y la relación informativa. Intensidad y gradación de la intervención del Estado ....................

238

2. El derecho del público a la noticia y la «función pública» de los medios de comunicación ..................

242

a) La garantía del interés del público en la noticia a través de derechos de prestación .......

252

b) Los controles sobre el cumplimiento por los medios de comunicación de su «función pública» ......................................... 263 3. La posición privilegiada de los profesionales de la comunicación como representantes del interés colectivo en la información ............................

269

4. El interés colectivo en la información y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la dimensión subjetiva del derecho a recibir información del art.20,1 d) ........................ 276

§23. El derecho a ser informado como derecho individual a la información ..................................................

279

CAP.VI. LA GARANTIA DEL PROCESO DE COMUNICACION PUBLICA EN LA CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978 ....................................... 283 §24. El proceso de comunicación pública y El derecho a ser informado del atr.20,1 d) CE ................................

283

1. El «proceso de comunicación pública» en la Constitución española de 1978 ..........................

290

a) La garantía constitucional de la comunicación pública como proceso .............................

293

b) «Derecho a recibir información» y proceso de comunicación pública ....................... 295

2. Pluralismo y apertura del proceso de comunicación pública ............................... 297

§25 El derecho de libertad a recibir información y la garantía institucional del pluralismo del art.20,1 CE .................

306

CAP.VII. LA DOGMATICA LIBERAL-DEMOCRATICA DEL DERECHO A RECIBIR INFORMACION COMO INTERPRETACION CONSTITUCIONALMENTE ADECUADA DEL ART.20,1 d) DE LA CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978 ..................

313

§26. La autonomía del «derecho a recibir información» como derecho fundamental en el art.20,1 CE ........................

313

7 1. El concepto de información del «derecho a recibir información» del art.20,1 d) CE ........................

315

2. El derecho a utilizar «cualquier medio de difusión»

.......

325

§27. El derecho a ser informado frente al Estado y frente a los particulares .............................................

331

§28. El derecho a recibir información y la posición del Estado como fuente de información y garante del pluralismo ..........

332

1. Garantía institucional del pluralismo y acción del Estado ............................... 340 2. El Estado como fuente de información y como medio de difusión de información ................................

346

a) La información debida. Publicidad del Estado y participación de los poderes públicos en el proceso de comunicación pública ..................

350

b). El Estado como una fuente de información cualificada. Archivos, registros públicos y secretos oficiales............................ 357 §29. El «derecho a recibir información» del art.20,1 d) frente a los particulares. La privacidad ............................

363

§30. Tutela jurisdiccional del derecho a recibir información del art.20,1 d) ..............................................

370

BIBLIOGRAFIA CITADA........................................................

381

JURISPRUDENCIA CONSULTADA INDICE ONOMASTICO INDICE DE MATERIAS

................................................. 413

NOTA PRELIMINAR La publicación de este libro ha sido posible gracias a la generosidad de la Junta General del Principado de Asturias, que no sólo honró a su autor con el Premio para tesis doctorales que lleva su nombre, sino que además ha querido que estas modestas páginas inauguren esta colección de tan esmerada factura. El autor se siente profundamente obligado con esta Institución y su Presidente. Este trabajo es una versión de la Tesis doctoral que el autor leyó y defendió en el Departamento de Derecho Público de la Universidad de Oviedo en noviembre de 1993. El Tribunal que entonces la juzgó estuvo compuesto por los profesores Francisco Rubio LLorente, que fue su presidente, Catedrático de Derecho Constitucional de la Univ. Complutense de Madrid y ex-vicepresidente del Tribunal Constitucional, Alessandro Pace, Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad "La Sapienza" de Roma, Alfonso Fernandez-Miranda Campoamor, Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, Marc Carrillo, Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Pompeu Fabra de barcelona, y Joaquín Varela Suanzes, Catedrático de derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo. A todos ellos debo agradecerles su magnanimidad intelectual, hoy tan escasa, y sus útiles sugerencias y observaciones. Asimismo, quede constancia de la deuda contraída con el profesor Ernst-Wolfgang Böckenförde, Catedrático de Derecho Constitucional y Magistrado del Tribunal Constitucional Federal de la República Federal de Alemania, por el acicate de sus valiosos consejos. Bajo su atenta dirección amplié estudios en diversas ocasiones en el Instituto de Derecho Público de la Universidad de Friburgo (RFA) gracias a las becas y ayudas obtenidas del DAAD y la Universidad de Oviedo. Este libro como aquella Tesis doctoral no son para su autor sólo un texto, un simple resultado. Ambos son también un contexto, un proceso que sin la ayuda de algunas personas quizá nunca hubiera llegadado a culminarse. Quiero testimoniar mi gratitud a Francisco Bastida Freijedo, mi maestro, a quien debe imputársele toda buena idea que en estas páginas se encuentre; a quien debo mucho más de lo que él cree. Mi agradecimiento se extiende también a los doctores del Area de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo, Joaquín Varela Suanzes, Juan Luis Requejo Pagés y Alberto Arce Janáriz, ejemplos constantes en mi trabajo; y, desde luego, sería imperdonable no mencionar aquí a mis compañeros Paloma Requejo Rodríguez, Miguel Presno Linera y Benito Aláez Corral, quienes me han soportado durante todo este tiempo con una comprensión y paciencia de las que sólo son capaces los mejores amigos. Gracias también a Alberto Rincón Ramo por su profesionalidad y ayuda en la recopilación del material bibliográfico. En fin, gracias a todos aquellos, que no cito nominalmente para no hacer la lista en exceso larga, pero que se saben en ella, que me demostraron con su respaldo el auténtico valor de la palabra «universidad». Esta nota no puede finalizar sin antes recordar a Ignacio de Otto y Pardo. Su magisterio y persona siempre estarán presentes en mi recuerdo. Sirvan estas páginas como modesto tributo a su memoria. Gijón-Oviedo, junio de 1994

PROLOGO

ABREVIATURAS

Ar............. Aranzadi ARD............ Allgemeine Rundfunk Deutschlands ATC............ Auto del Tribunal Constitucional Bd............. Band BG............. Bundesgericht (Suiza) BGB............ Bürgerliches Gesetzbuch (República Federal de Alemania) BGE............ Entscheidung Bundesgericht (Suiza) BOCG........... Boletín Oficial de las Cortes Generales BVerfGE........ Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (República Federal de Alemania) CCAA........... Comunidades Autónomas C.C............ Conseil Constitutionnel (Francia) CE............. Constitución española CEDH........... Comisión Europea de Derechos Humanos CFC.......... Comisión Federal de Comunicaciones CI............. Constitución italiana Cons. EEUU..... Constitución de los Estados Unidos Cons. Port..... Constitución portuguesa Co. Civ........ Código Civil Corte Cos...... Corte Costituzionale (Italia) E.............. Entscheidung GG............. Grundgesetz (República Federal de Alemania) Grl............ General LFB............ Ley Fundamental de Bonn LOTC........... Ley Orgánica del Tribunal Constitucional español RFA............ República Federal de Alemania RDA............ República Democrática de Alemania RFDUC.......... Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense S.Ct.US........ Sentencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos STC............ Sentencia del Tribunal Constitucional STEDH.......... Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos STS............ Sentencia del Tribunal Supremo TC............. Tribunal Constitucional español TEDH........... Tribunal Europeo de Derechos Humanos TS............. Tribunal Supremo español VVDStRL........

Veröffentlichungen

Staatsrechtslehrer

der

Vereinigung

der

Deutschen

WRV............ Weimarer Reichsverfassung (República Federal de Alemania)

INTRODUCCION

I Ciertamente, decir que un Estado democrático es imposible sin una discusión libre y robusta de las ideas, es ya casi un tópico. Sin embargo, como suele suceder con los tópicos, dista de ser claro, al menos desde la perspectiva jurídica, en qué consiste esa libre discusión pública y, aún más, cuáles deben ser las garantías jurídicas para proteger su libertad y asegurar su robusted. Los modelos de relación entre Estado democrático e información son muy diversos, y para comprobarlo basta con cotejar las distintas jurisprudencias constitucionales que se han ocupado de la garantía constitucional de la libre discusión pública en los Estado democráticos modernos y los diversos preceptos que han servido para fundar sus fallos. El clásico análisis de la libre discusión pública desde el prisma exclusivo de la libertad de expresión ha dejado paso paulatinamente a un cambio de enfoque propiciado por el principio democrático. Este principio garantiza que todos los que forman parte de las «generaciones vivas» llamadas a ejercer la soberanía colectiva puedan intervenir efectivamente en la discusión de las cuestiones que afectan a la colectividad. No se trata de proteger únicamente a los que participan, en este caso a los que se expresan o informan, sino de proteger la posibilidad misma de participar. En el núcleo del principio democrático late la presunción de que sólo una ciudadanía informada puede hacer uso cabal de esa posibilidad, y proteger esa in-formación es el objeto del derecho a ser informado. Quien reclama su derecho a instalar una antena parabólica en el tejado de su casa, quien reclama contra la decisión estatal que impide la entrada en el país a un conferenciante por su ideología o procedencia, o quien recurre judicialmente la decisión de la autoridad encargada de un archivo público de no permitirle acceder a ciertos documentos, está apelando a su derecho a ser informado. Cuando el Estado considera oportuno informar a la colectividad sobre las actividades de ciertas sectas, o cuando se constituye una Comisión parlamentaria para

2

estudiar las medidas que deben tomarse con el objeto de proteger al público de los contenidos perniciosos de ciertos programas televisivos, actúa en aras de un interés colectivo en la información. Un derecho y un interés en que la opinión personal y luego pública no se manipule, ni se deforme, porque una colectividad des-informada no está en condiciones de ejercer la soberanía. No cabe duda de que el avance tecnológico presente y futuro hacen posible una efectiva «aldea global». Hoy la información puede llegar a cualquiera en cualquier punto del planeta. Pero a un tiempo que ese flujo casi ilimitado de información puede extender y profundizar la libertad de los individuos, encierra, como un moderno Leviatán, el riesgo de su destrucción. Aquellos medios y la información que transmiten también pueden ser usados para manipular, y un hombre manipulado no es un hombre libre. Es evidente que no hay democracia por el hecho de que todos puedan

estar

informados.

Es

preciso

que

el

acceso

a

la

información esté asegurado a todos, no a unos pocos; que la información transmitida sea veraz y que la posibilidad de transmitirla

no

sea

monopolio

o

patrimonio

de

unos

privilegiados. De ahí el interés creciente en la regulación del derecho de información y de la garantía del derecho a ser informado, porque está en juego no sólo el interés civil de los individuos en no ser engañados con falsas informaciones, sino también y, sobre todo, el interés político de todos y cada uno de los individuos en poder formarse de manera adecuada una opinión sobre cualquier asunto que repercuta en su condición de ciudadano; en suma, está en juego la propia esencia de la democracia. En cierto modo este libro pretende ser una gran reflexión jurídica sobre esa in-formación, su comunicación y circulación, sus emisores y sus receptores, los medios a través de los que se transmite y por último, y no menos importante, sobre su trascendencia para el Estado democrático. Pero esta reflexión se hace desde ese enfoque novedoso que se anunciaba al inicio

3

de esta introducción, en el que no se reduce todo a la garantía de quien ocupa la posición de sujeto activo de la libre discusión de las ideas, el emisor de opiniones o información. El régimen jurídico de la información del que hablamos tiene su punto de partida en la posición que ocupa el sujeto pasivo, el público receptor de ideas, opiniones, pensamientos e información. Un enfoque íntimamente ligado, precisamente, a la realización del Estado democrático, porque no sólo participa quién informa o expresa opiniones, también lo hace quién escucha lo que otros tienen que decir. Para el Estado liberal y sus constituciones la información carecía de relevancia jurídica. La protección constitucional se destinaba a la conducta capaz de generarla. La libertad se entendía garantizada con la simple prohibición de la censura previa. Lo que se protegía era, pues, la libertad de expresión y de información. Y se hacía no por su importancia política, que sin duda la tenía en el Estado liberal, sino por su importancia civil, como medio de autoexpresión y desarrollo de la personalidad individual, como un cauce a través del cual se ponen de manifiesto de forma pacífica los desacuerdos, como instrumento, en definitiva, de tolerancia. Por tanto, se protegía al sujeto activo de la comunicación pública, al emisor de opiniones o de información, y su garantía se extendía al público que escucha sus opiniones e ideas. Se entendía que este público no precisaba de una protección específica, pues ya se beneficiaba reflejamente de su posición de destinatario de lo que otros decían en libertad. Con el Estado democrático, las cosas cambian porque también cambia la manera de concebir la relación entre Estado y sociedad, y la función de las libertades individuales. Estado y sociedad interactúan en el ámbito de lo público, donde las cuestiones que puedan interesar a la colectividad se ponen de manifiesto y se discuten. Las constituciones de los Estado democráticos establecen cómo se da esa interacción y definen los términos de ese ámbito de lo público, cuyo criterio básico es la libre

4

e igual participación de todos los individuos en él. Una condición vital para la participación efectiva en ese ámbito es que esas cuestiones, que afectan o pueden afectar a la colectividad y que por ella deben ser debatidas, sean públicas, esto es, que puedan conocerse por cualquiera. La función del ordenamiento jurídico en esta materia es la de garantizar que nadie impida al individuo tener conocimiento de aquellos asuntos públicos. La información adquiere ahora una relevancia jurídica de la que carecía, porque sus cualidades y las condiciones en las que debe darse su circulación y su posesión repercuten directamente en la forma y alcance de la participación de la colectividad en la toma de decisones sobre asuntos que la afectan; dicho en pocas palabras, esa relevancia jurídica de la información se debe a que el régimen jurídico de la información es un aspecto esencial del ejercicio de la soberanía por la colectividad. Esta es también la razón por la que ese régimen jurídico se

ubica

en

el

más

alto

lugar

del

ordenamiento,

en

la

Constitución. Será la Constitución la que defina qué información se protege y cómo se protege constitucionalmente, porque entiende que es ésta y no otra la información que contribuye al proceso democrático. La función política de las libertades que tradicionalmente han garantizado su producción deja de estar huérfana de atención jurídica y se eleva esa función política a fundamento de su protección constitucional. El objeto de garantía constitucional es ahora ese ámbito donde se encuentran quienes opinan y quienes desean escuchar lo que otros dicen. En ese intercambio de opiniones se origina una discusión pública donde se forma la opinión personal, que junto con la de los demás conformarán una opinión pública en la que se gesta la voluntad política de la colectividad y que acabará manifestándose como voluntad jurídica del Estado. Ese ámbito es la comunicación pública, y que jurídicamente está tutelado por las diversas garantías constitucionales que rodean a la información. En este entorno constitucional democrático,

5

la función del derecho a ser informado será la de regular las diversas posiciones jurídicas que puede ocupar el sujeto pasivo de tal comunicación pública. II El objeto de este libro es una propuesta de interpretación del art.20,1 CE, por consiguiente, una respuesta concreta a la cuestión del modelo de comunicación pública constitucionalizado en el vigente ordenamiento jurídico español, a la luz de lo que, a nuestro juicio constituye la clave de bóveda del precepto citado: el derecho a ser informado tal y como lo positiviza el «derecho a recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión» del art.20,1 d) CE. Cuando

el

título

habla

de

"Estado

democrático

e

información" no se anuncia una reflexión politológica, ni siquiera de Teoría del Estado, sobre la relación e importancia de la información y su circulación en el seno del Estado democrático. Esta trascendencia se da por supuesta. De lo que se trata es de indagar cómo esa importancia se específica en reglas jurídicas. Estas

advertencias

son

necesarias

para

una

adecuada

comprensión del objeto y método que ha seguido la investigación. La interpretación del art.20 CE quizá sea uno de los temas más atractivos para hacer de todo menos derecho. Pero el desorden metodológico no se produce sólo en los cimientos, también es habitual no ver el bosque perdido entre los árboles del art.20. El significado que se indaga es el significado jurídico del derecho a ser informado no su fundamentación filosófica ni su transcendencia sociológica o política. Lo que se pretende con esta investigación es analizar en términos jurídicos el fenómeno del derecho a ser informado de manera adecuada a la Constitución española de 1978 y en particular a su art.20,1 d). Pero poco ganamos en claridad con sólo indicar que este libro pretender ser un estudio de carácter jurídico. Si hay un tema

manido

y

recurrente

en

el

estudio

de

los

derechos

6

fundamentales en España es el de la libertad de expresión y la libertad de información. El hecho de ser tratada a partir de vertientes

académicas

diferentes,

como

la

jurídico-constitucional, la ciencia política, la filosofía del derecho o la del derecho civil, penal o administrativo ha propiciado una gran confusión en torno al contenido del derecho a ser informado. Incluso dentro de cada una de estas vertientes las argumentaciones siguen caminos muy diversos, dando la impresión de que el art.20,1 d) permite cualquier tipo de interpretación, y que la naturaleza y ámbito del derecho a ser informado está en función de lo que previamente se decida sobre los demás derechos constitucionalmente reconocidos. Si estas páginas tienen algún mérito es el de no tratar de definir el contenido del derecho a ser informado partiendo de ponderaciones o de balances y equilibrios entre derechos como los de libertad de expresión e información y el derecho al honor o la intimidad; o entre éstos y la institución «opinión pública libre»; o cualquier otro modelo dogmático de los derechos fundamentales afectos al régimen jurídico de la comunicación pública. Generalmente, tras esas tópicas ponderaciones se ocultan prejuicios que no siempre encuentran apoyo en el texto constitucional. El método de análisis aquí seguido consiste justamente en el estudio de las dogmáticas de los derechos fundamentales y su aplicación a la libertad de información. Sólo el estudio de ellas permite desentrañar cuál es el contenido «propio» del derecho a recibir información reconocido en el art.20,1 d) CE, sin deducciones a partir de derechos anejos y sin caer en la contradicción

de

aplicar

a

la

vez

esquemas

dogmáticos

incompatibles entre sí. Por este motivo, el subtítulo de este libro es: "La garantia del derecho a ser informado y el art.20 CE", porque se pretende estudiar en qué modo y medida ese precepto ha constitucionalizado el derecho a ser informado en el "derecho a recibir información" de

su

apart.d),

distinguiéndolo

de

aquellas

otras

7

manifestaciones del derecho a ser informado que pueden tener reflejo en otros preceptos constitucionales (derecho a ser informado de la acusación art.24, derecho a la información de los consumidores art.51,2, etc...), pero que no son las amparadas por el art.20,1 d). En este punto es necesario hacer una breve aclaración terminológica. En el subtítulo y a lo largo de esta introducción se ha utilizado el término derecho a ser informado y no la dicción literal del art.20,1 d), «derecho a recibir información». El término «derecho a ser informado» en realidad no hace referencia a ningún contenido jurídico concreto, ni con su uso se pretende pergeñar uno específico ni optar por una orientación particular acerca de su concreción normativa. El término cumple una función descriptiva del tratamiento jurídico de un fenómeno complejo. Con él sólo se pretende reunir bajo un solo término los muy diversos fenómenos que tienen cabida en la protección de la posición pasiva dentro de la comunicación pública. El uso de la expresión «derecho a recibir información», sin embargo, puede confundir al lector dada su similitud con una de las facetas normativas que componen el término genérico «derecho a ser informado». Además puede inducir a equívocos al referir tan sólo a la recepción de información, lo que puede hacer pensar que otros fenómenos, como su búsqueda u obtención, quedarían fuera de la tutela otorgada, en este caso, por el art.20,1 d). Es cierto que la dicción «derecho a ser informado» parece poner el acento en el aspecto prestacional del fenómeno. El derecho a ser informado podría entenderse como la garantía de una pretensión individual a que los terceros le suministren información al individuo interesado en ella. No obstante, las alternativas a este término tampoco son satisfactorias. Si se desea evitar esa insinuación prestacional, no cabe utilizar la expresión derecho a informarse, pues con ella no se hace sino acentuar esa dimensión pero desde el prisma de su demandante y su actividad en busca de la información por él deseada. En ambos casos se reduce el fenómeno de la protección de la posición

8

del sujeto pasivo de la comunicación pública a uno sólo de sus aspectos, sin comprender los restantes. El término derecho a estar informado, otra opción, insinúa sobremanera la garantía del aspecto interno de la formación de la opinión individual como consecuencia de la información obtenida o recibida. La protección de la posición del sujeto pasivo, en cambio, no se dirige al fuero interno del individuo, no pretende garantizar que el individuo esté efectivamente informado, lo cual podría interpretarse como un motivo para imponer condiciones o fines a la información o al informador; sino la posibilidad de que pueda estarlo, por lo que la garantía jurídica se vuelca en el foro externo de acceso y participación en la comunicación pública. Con la expresión derecho a ser informado tan sólo se pretende utilizar un término omnicomprensivo del fenómeno jurídico de la protección del sujeto pasivo de la comunicación pública, sea este sujeto la colectividad, los individuos receptores pasivos de información o los demandantes de la misma; y con independencia de si ese sujeto pasivo es portador de un interés difuso, o la posición del sujeto pasivo está garantizada con un derecho de libertad o un derecho de prestación. Pero esta aclaración va más allá de lo terminológico. La dicción literal del art.20,1 d) CE ofrece aparentemente una garantía de la posición del sujeto pasivo de la comunicación muy restringida, «derecho a recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión». Sin embargo, las palabras a veces engañan. El lector podría colegir de la lectura del precepto, que en la Constitución española sólo se garantiza el aspecto pasivo por antonomasia del derecho a ser informado, el del receptor destinatario de lo que otros transmiten. Sin embargo, el derecho a recibir información del art.20, a nuestro juicio, garantiza algo más que esa recepción pasiva, aunque no todos los aspectos de ese fenómeno complejo que puede decirse conforman el derecho a ser informado. Tan equivocado es reducir el derecho a ser informado a la demanda de información por un

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determinado sujeto, como sostener que el derecho a recibir información sólo ampara al receptor pasivo de lo que otros le transmiten.

De

ahí

la

necesidad

y

el

sentido

de

una

interpretación constitucionalmente adecuada del derecho a ser informado,

que

no

es

otra

que

una

interpretación

constitucionalmente adecuada del derecho a recibir información del art.20. Ahora bien, el lector no encontrará en este libro una interpretación global y acabada del contenido del art.20. No es su objeto ni tampoco su fin. Evidentemente la delimitación de lo que significa el «derecho a recibir información» proclamado en su apart.d) debe realizarse en el marco de una interpretación sistemática de este derecho y del resto de garantías de su precepto en el conjunto de la Constitución de 1978. Sólo así es posible una cabal comprensión de esta tutela constitucional. A

nuestro

juicio,

el

derecho

a

recibir

información

reconocido en el art.20,1 d) establece una nueva forma de garantizar la libre información en el Estado democrático. La existencia de una comunicación pública, donde circula la información,

ya

no

es

fruto

únicamente

de

la

garantía

constitucional del emisor de opiniones e información, y de la consecuente exclusión de toda injerencia del Estado en el proceso comunicativo que se genera entre aquellos y sus destinatarios. Esa sola garantía del sujeto activo de la comunicación no basta para evitar las distorsiones que pueden viciar la libertad de la comunicación pública. Tampoco se salvaguarda con una garantía institucional del interés colectivo en la información, con la que se pretende agotar el contenido jurídico del derecho a ser informado,

que

faculte

al

Estado

para

eliminar

aquellas

distorsiones funcionalizando las libertades del emisor. El derecho a recibir información es un derecho de libertad que contiene además una garantía institucional del pluralismo cuya función no es la de delimitar el contenido de los derechos de libertad del art.20,1, sino asegurar la vigencia normativa de la dimensión objetiva del derecho a recibir información como

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instrumento de participación en el proceso democrático. Su fin es garantizar la existencia de un proceso de comunicación pública libre y abierto, que no sólo debe respetar el Estado, sino también todos los particulares. Sin la existencia de ese proceso libre y abierto de comunicación pública, el derecho de libertad a recibir información es un espejismo. III El libro está dividido en siete capítulos. Los dos primeros son un «estado de la cuestión», donde se desea poner de manifiesto la

novedad

del

fenómeno

y

su

recepción

en

los

diversos

ordenamiento jurídicos. En el Cap.III se expone el fundamento metodológico de toda la investigación con una reflexión sobre las dogmáticas de los derechos fundamentales y la propuesta de una concepción democrático-procedimental de los mismos. Una propuesta emparentada con la dogmática democrático-funcional de los derechos fundamentales, que pone el acento en la realización del principio democrático a través de procesos donde todos puedan intervenir libremente en condiciones de igualdad, alejándose

de

sus

formulaciones

axiológicas

y

funcionalizadoras. Las

distintas

dogmáticas

o

teorías

de

los

derechos

fundamentales responden a diferentes teorías de la Constitución, a diferentes concepciones constitucionales sobre la relación Estado-sociedad, y que, por tanto, carecen de autonomía a la hora de ser aplicadas a la interpretación de un derecho reconocido por una determinada Constitución. La metodología jurídica de los derechos fundamentales pierde su sentido si no se encuadra en el marco de referencia, en este caso el marco constitucional. Por ello, la interpretación de los derechos debe ser la constitucionalmente adecuada. Las teorías o dogmáticas de los derechos fundamentales no son intercambiables a voluntad del intérprete, por más que éste sea un tribunal constitucional. La Constitución es un marco de posibilidades, pero un marco al fin y al cabo de lo que es jurídicamente posible, y ello vale

11

también para el intérprete en relación con las opciones dogmáticas constitucionalmente posibles, que son las posibles de acuerdo con cada Constitución, en este caso con la la Constitución española de 1978. Con este ánimo, los Cap. IV y V abordan la interpretación del derecho a ser informado hecha por las dos dogmáticas clásicas de

los

derechos

fundamentales,

la

liberal

y

la

institucional-funcional. La exposición de ambas dogmáticas indaga el modelo normativo de comunicación pública que cada una propugna. En él se analiza la concepción general que cada una de ellas sostiene sobre sus garantías constitucionales, su conexión con el principio democrático y sus consecuencias para la protección del sujeto pasivo de la comunicación. Son tres los puntos cardinales de estos capítulos: el concepto de información y sus fuentes que emplea cada dogmática, la posición del Estado respecto de la protección de las libertades y garantías de la comunicación pública, y los intereses protegidos por el derecho a ser informado. No se ha pretendido en estos capítulos «narrar» tan sólo las características y consecuencias de cada dogmática. El sentido que tienen estos capítulos para el conjunto del libro es el de exponer posibles interpretaciones del derecho a ser informado para pasarlas por el tamiz de la Constitución española de 1978 y descubrir si son esas las interpretaciones que cabe darle a su derecho a recibir información del art.20,1 d), o si, en cambio, es otro el sentido que tiene este precepto que constitucionaliza el derecho a ser informado en el ordenamiento jurídico español. El Cap.VI expone el modelo de comunicación pública que a nuestro juicio ha garantizado el art.20 CE, para a continuación, en el Cap.VII, realizar la interpretación constitucionalmente adecuada del derecho a ser informado en la Constitución española de 1978, que no es otra, como ya se ha dicho, que la interpretación constitucionalmente adecuada del derecho a recibir información del apart.d) del precepto.

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La expresión liberal-democrática con la que se pretende denominar la dogmática aplicada al derecho a recibir información del art.20,1 d) pudiera hacer pensar que se está ante un híbrido de otras dogmáticas, si se quiere, ante una reinterpretación de la dogmática liberal a la luz del Estado social y democrático de Derecho. Nada más lejos de lo aquí propuesto. No se trata con esta concepción alternativa de reinterpretar las libertades de expresión y de información desde el principio democrático y la cláusula del Estado social, para poder encajar en el art.20,1, que las garantiza, un derecho a ser informado que proteja los intereses del receptor de información. La mera democratización de los clásicos derechos de status negativo sólo conduce a vaciar de contenido el «derecho a recibir información» del precepto constitucional, incluso, a falsear el significado del art.20 en el ordenamiento constitucional español. De lo que se

trata

es

de

interpretar

sus

derechos

como

derechos

fundamentales del Estado social y democrático sin renunciar a su dimensión subjetiva de derechos de libertad individuales; de ahí lo de liberal, no por referirse a la dogmática liberal, sino al carácter nodal de la libertad individual (lo que de liberal tiene la democracia). Y teniéndolos también por cauces a través de los cuales el individuo participa en la toma de decisiones

que

afectan

a

la

colectividad;

de

ahí

lo

de

democrática, y no por una pretensión funcionalizadora del contenido de aquellas libertades individuales. IV El propio punto de partida elegido para esta investigación hace necesario advertir al lector sobre la singularidad de la interpretación del art.20 aquí propuesta. Cada constitución, siendo áun más precisos, cada precepto constitucional que regula la comunicación pública, tiene una forma específica de hacerlo, más o menos reductible a los modelos que aquí se proponen, pero irremediablemente singular. Las consecuencias extraíbles de la reflexión jurídica aquí hecha no son en absoluto generalizables

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a otros sistemas constitucionales. No hay fórmulas generales, operativas para toda constitución, ni este libro pretende descubrirlas o proponerlas. Si lo que se dice en este libro tiene algún valor, lo tendrá para nuestro sistema constitucional, nada más. Por este motivo, también se es consciente de los riesgos que

lleva

consigo

la

reducción

de

la

diversidad

de

interpretaciones habidas sobre la comunicación pública a dos modelos dogmáticos. Cada modelo dogmático de comunicación pública aquí analizado es un crisol de los aspectos comunes a sus diversas variantes. Ciertamente se puede afirmar que en cada dogmática hay tantas variantes como autores, pero en todos ellos hay rasgos comunes que permiten su encuadre en un esquema general de pensamiento. A ese esquema nos referimos cada vez que describimos con ánimo crítico cada modelo. Prueba de ello es que las citas de autores no deben tomarse como si el autor citado fuese representativo por entero de ese modelo, salvo cuando expresamente así se indique. Cada autor tiene su forma de entender la comunicación pública a partir de textos y contextos constitucionales bien distintos. Hay casos, la mayoría, en los que los autores citados están a caballo de varias dogmáticas, y difícilmente encajan en una sóla. Para poner punto final a esta introducción, permítasenos una breve reflexión sobre el fin último que alentó esta investigación. En ocasiones no es la norma la que va tras la realidad, sino el intérprete quien se arredra ante una norma que se adelanta a su tiempo y busca excusas para encajonarla en su propia concepción sobre las cosas. Y, también en ocasiones, ese intérprete se olvida de que esa norma no es cualquier norma, es una norma constitucional de vital importancia para la realización efectiva de la democracia. Este es el caso del derecho a ser informado en la Constitución española, en particular del derecho a recibir información de su art.20. Un efectivo aseguramiento del derecho a ser informado no es sino una

manifestación

vital

del

principio

democrático.

Una

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colectividad compuesta por individuos que se informan y son informados en libertad, es una colectividad en condiciones de ejercer cabalmente la soberanía. Este libro ha estado inspirado por una «voluntad de constitución» democrática que a nuestro juicio está impresa en el derecho a recibir información del art.20. Si ha logrado o no su objetivo, es cuestión que someto al juicio de sus lectores.