ESPECIAL La inclusión del grado de bachiller como requisito para ser personal altamente calificado

ESPECIAL La inclusión d e l grado de bachiller como requisito para ser personal a l t a m e n t e c a l i f i c a d o José María PACORI C A R I *

Mediante el Decreto Legislativo N° 1337, el cual modifica la Ley N° 29806 que regula la contratación de personal altamente calificado en el Sector Público, el Ejecutivo ha establecido que los profesionales con grado de bachiller también pueden ser contratados como personal altamente calificado. Cabe resaltar que la disposición modificada sostenía que era necesario para ocupar tal posición laboral contar con estudios de maestría. Recientemente, al respecto, la Comisión de Constitución del Congreso ha sugerido derogar esta disposición en tanto vulneraría el principio de meritocracia y experiencia que debe regir para ocupar los cargos en la Administración. El autor desarrolla la problemática surgida.

> PALABRAS C L A V E Personal altamente calificado / Sector Público / Grado de bachiller / Meritocracia

Recibido : 20/02/2017 Aprobado : 24/02/2017

INTRODUCCIÓN En el Perú las universidades otorgan los grados académicos de bachiller, maestro, doctor y los títulos profesionales que correspondan, a nombre de la Nación (Art. 44 Ley N° 30220). El grado académico es el reconocimiento de la formación educativa o profesional, otorgado a una persona por parte de

una universidad, institución o escuela de educación superior, según corresponda, autorizada a otorgar diplomas de grado de bachiller, maestro y/o doctor (Art. 4.6 Resolución N° 009-2015-SUNEDU/CD). Por su parte, el título profesional es el reconocimiento que se obtiene luego de haber aprobado una tesis o trabajo de suficiencia profesional; para su obtención se requiere previamente haber obtenido el grado de bachiller (Art. 4.11 Resolución N° 009-2015-SUNEDU/CD). La obtención de grados y títulos se realiza de acuerdo a las exigencias académicas que cada universidad establezca en sus respectivas normas internas. Los requisitos mínimos son los siguientes (Art. 45 de Ley N° 30220): para el grado de bachiller se requiere haber

Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad José Carlos Mariátegui. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y Seguridad Social.

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aprobado los estudios de I. BACHILLERATO AUTOMÁTICO pregrado, así como la aprobación de un trabajo Resulta válido que la expe- El 18 de enero de 1984 se de investigación y el conoriencia que desarrollen los publicó la Ley N° 23733 cimiento de un idioma exbachilleres califique como (se publica por segunda tranjero, de preferencia inexperiencia profesional. ^ ^ vez en el diario oficial con glés o lengua nativa (Art. la finalidad de subsanar 45.1 Ley N° 30220); para errores tipográficos, la priel título profesional se remera publicación fue el 17 quiere del grado de bade diciembre de 1983) que: chiller y la aprobación de una tesis o trabaen su artículo 22 establecía que: "Solo las jo de suficiencia profesional (Art. 45.2 Ley Universidades otorgan los grados académicos N° 30220); para el Título de Segunda Espede Bachiller, Maestro y Doctor. Además otorcialidad Profesional se requiere licenciatugan, en nombre de la Nación, los títulos profera u otro título profesional equivalente, haber sionales de Licenciado y sus equivalentes que aprobado los estudios de una duración mínitienen denominación propia, así como los de ma de dos semestres académicos con un consegunda especialidad profesional. Los grados tenido mínimo de cuarenta (40) créditos, así y los títulos son conferidos por las Universicomo la aprobación de una tesis o un trabajo dades a propuestas de la respectiva Facultad. académico (Art. 45.3 Ley N° 30220); para el La simple terminación de estudios no autoriza Grado de Maestro se requiere haber obtenipara acceder automáticamente a grado acado el grado de bachiller, la elaboración de una démico ni a título profesionar. tesis o trabajo de investigación en la especialidad respectiva, haber aprobado los estudios El 12 de noviembre de 1991, este artículo 22 de una duración mínima de dos (2) semestres es modificado por el artículo 1 del Decreto académicos con un contenido mínimo de cuaLegislativo N° 739 cuyo texto es el siguienrenta y ocho (48) créditos y el dominio de un te: "Solo las Universidades otorgan los grados idioma extranjero o lengua nativa (Art. 45.4 académicos de Bachiller, Maestro y Doctor. Ley N° 30220); y, para el Grado de Doctor Además otorgan en Nombre de la Nación los se requiere haber obtenido el grado de Maestítulos profesionales de Licenciado y sus equitro, la aprobación de los estudios respectivos valentes que tienen denominación propia así con una duración mínima de seis (6) semescomo los de segunda especialidad profesional. tres académicos, con un contenido mínimo de Cumplidos los estudios satisfactoriamente se sesenta y cuatro (64) créditos y de una tesis de accederá automáticamente al Bachillerato. El máxima rigurosidad académica y de carácter título profesional se obtendrá: a) A la presenoriginal, así como el dominio de dos idiomas tación y aprobación de la tesis; o, b) Después extranjeros, uno de los cuales puede ser susde ser egresado y haber prestado servicios protituido por una lengua nativa (Art. 45.5 Ley fesionales durante tres años consecutivos en N° 30220). Ubicado el grado de bachiller en labores propias de la especialidad. Debiendo el ámbito universitario procederemos a analipresentar un trabajo u otro documento a critezar si resulta un requisito válido para acceder rio de la Universidad, c) Cualquier otra modaa un puesto altamente calificado. lidad que estime conveniente la Universidad" . 1

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A todo lo anterior se suma el hecho que las instituciones y escuelas de educación superior previstas en la Tercera Disposición Complementaria Final de Ley Universitaria - Ley N° 30220, lo mismo que las Universidades, también pueden otorgar el grado de bachiller (Art. 4.6 Resolución N° 009-2015-SUNEDU/CD).

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ESPECIAL El 9 de julio de 2014, esta disposición, junto con toda la Ley N° 23733, fue derogada por la Única Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley N° 30220 -Ley Universitariaque en su artículo 45, numeral 45.1, establece que: "La obtención de grados y títulos se realiza de acuerdo a las exigencias académicas que cada universidad establezca en sus respectivas normas internas. Los requisitos mínimos son los siguientes: 45.1 Grado de Bachiller: requiere haber aprobado los estudios de pregrado, así como la aprobación de un trabajo de investigación y el conocimiento de un idioma extranjero, de preferencia inglés o lengua nativa". Conforme a las normas antes indicadas podemos concluir que desde el 12 de noviembre de 1991 al 8 de julio de 2014 (22 años, 7 meses y 19 días) el grado de bachiller se obtenía automáticamente por el solo hecho de cumplir con estudios satisfactorios, siendo que recién a partir del 9 de julio de 2014 la obtención del grado de bachiller* requiere haber aprobado los estudios de pregrado y la aprobación de un trabajo de investigación y el conocimiento de un idioma extranjero. Por lo tanto, conforme a la modificación realizada por el Decreto Legislativo N° 1337, personas que adquirieron el grado de bachiller desde el 12 de noviembre de 1991 al 8 de julio de 2014 solo por cumplir estudios satisfactorios sin la aprobación de un trabajo de investigación ni conocimiento de un idioma extranjero pueden acceder a ser personal altamente calificados con un puesto directivo correspondiente a los niveles F4 o superior o su equivalente u otro de similar responsabilidad . 2

I I . LA LEY N° 29806 Y EL GRADO DE BACHILLER Con fecha 24 de noviembre de 2011, se publica la Ley N° 29806 -Ley que regula la

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contratación de personal altamente calificado en el Sector Público y dicta otras disposiciones-, es decir, esta ley se publicó en tanto estaba vigente el bachillerato automático que recién dejó de existir a partir del 9 de julio de 2014 (Nueva Ley Universitaria), siendo que el Decreto Legislativo N 1337 que incluye el grado de bachiller para acceder a un cargo altamente calificado fue publicado el 6 de enero de 2017, cuando ya está vigente la Ley N° 30220 -Nueva Ley Universitaria- que exige para el grado de bachiller la aprobación de un trabajo de investigación y el conocimiento de un idioma extranjero, esto justificaría en el tiempo la ratio legis de la Ley N° 29806 que en un inicio no permitía al Bachiller acceder al cargo de personal altamente calificado debido a su adquisición automática y solo por cumplir estudios satisfactorios, situación que habría variado con la emisión de la Ley N° 30220. n

Por otro lado, resulta de importancia la vigencia de la Ley N° 30220 -Nueva Ley Universitaria- respecto de los requisitos mínimos para acceder al grado de bachiller según Comunicado Oficial de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria -Sunedu- se indica que "a raíz de las consultas que se vienen realizando sobre la inscripción de diplomas de Bachiller Automático, informa a las universidades, egresados y estudiantes lo siguiente: 1. La Superintendencia se encuentra inscribiendo los grados de bachiller automático de los estudiantes matriculados a la entrada en vigencia de la actual Ley Universitaria - Ley N° 30220; y en general, de todo aquel ciudadano que haya iniciado sus estudios al amparo de la antigua Ley Universitaria. 2. El Bachiller Automático también aplica para aquellos ciudadanos que egresaron antes de la entrada en vigencia de la mencionada Ley y no realizaron ningún trámite relacionado a la obtención de su grado académico".

En Nivel de F 4 al que se hace referencia es el indicado en el artículo 4 del Decreto Supremo N° 016-2012-EF.

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Conforme a dicho comuinterna para garantizar la nicado, queda establecicalidad de sus graduados do que actualmente todaEl Estado reconoce dentro del y profesionales'. Por tanvía se siguen tramitando grupo de profesionales a los to, para el logro de una grados de bachiller autoservidores con título profesio- adecuada formación promáticos, quienes podrían se deberá cumnal o académico reconocidos fesional, acceder a los puestos de plir con los estudios sapor Ley Universitaria, lo que tisfactoriamente, para así personal altamente calificado, incluso negar este incluye a los bachilleres. ^ % obtener el Bachillerato otorgamiento automático automático" (STC Exp. sería contrario a lo indicaN° 3396-2004-AC/TC). do por el Tribunal Constitucional que señala "3. Conforme fluye de Por último, indicar que la Ley N° 30220 ha autos, el recurrente solicita que se cumpla lo entrado en vigencia a partir del 9 de julio de dispuesto por el artículo 22 de la Ley Uni2014, por lo que los nuevos requisitos míniversitaria N° 23733 y, en consecuencia, se le mos para acceder al grado de bachiller aún no confiera el grado académico de Bachiller en se han producido en la actualidad, estamos a Derecho y se le extienda el diploma correspoco más de dos años de entrada en vigenpondiente. Dicha norma establece que 'Solo cia, siendo que todavía no existen bachilleres las Universidades otorgan los grados acadéque hayan accedido a este título por la realimicos de Bachiller (...) Cumplidos los estuzación de un trabajo de investigación e idiodios satisfactoriamente se accederá automátima extranjero. camente al Bachillerato'. 4. A l respecto, cabe precisar que el artículo 18 de la Constitución I I I . UNA EXPERIENCIA COMPARADA dispone que 'La educación universitaria tieEl bachillerato no da garantía de profesionane como fines la formación profesional (...)' lización, v. g., en el ordenamiento jurídico esy para el cumplimiento de esos fines la mispañol se indica lo siguiente: "El estudio en la ma norma establece que cada 'Universidad es Universidad es un derecho de todos los espaautónoma en su régimen normativo, de goñoles en los términos establecidos en el orbierno, académico, administrativo y econódenamiento jurídico. Para el acceso a la Unimico. Las Universidades se rigen por sus proversidad será necesario estar en posesión del pios estatutos en el marco de la Constitución título de bachiller o equivalente". (Art. 42 y de las Leyes'. 5. Por otro lado, el artículo LO 6/2001, España). Como podemos ver lo 18 de la precitada Ley Universitaria establece que llamamos bachillerato en nuestro ordeque 'Cada Universidad señala los requisitos namiento jurídico no es un grado académipara la obtención de los grados académicos co universitario en España, siendo más bien y de los títulos profesionales correspondiente una condición educativa para iniciar estudios a las carreras que ofrece (...)', agregando, en el artículo 25, que 'Las Universidades están en una universidad, situación que podría jusobligadas a mantener sistemas de evaluación tificar que el bachillerato sea automático para acceder a una universidad . 3

Esta situación del Bachillerato en España es común en los países latinoamericanos donde el Bachiller no es un grado universitario.

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ESPECIAL Sin embargo, si en el ordenamiento jurídico español el bachillerato no es un grado académico universitario, cuál sería el equivalente al grado de bachiller en España, respecto de esto se indica que las enseñanzas universitarias conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional se estructurarán en tres ciclos, denominados respectivamente grado, máster y doctorado (Art. 8 Real Decreto 1393/2007 España). De tal manera, que el equivalente de bachiller (Perú) en España es el título de grado, por lo que resulta de importancia saber si este título de grado se obtiene de manera automática o se requieren requisitos. Las enseñanzas de grado tienen como finalidad la obtención por parte del estudiante de una formación general, en una o varias disciplinas, orientada a la preparación para el ejercicio de actividades de carácter profesional (Art. 9 Real Decreto 1393/2007 España). Estas enseñanzas concluirán con la elaboración y defensa de un trabajo de fin de grado (Art. 12 Real Decreto 1393/2007 España). Es así que en el ordenamiento jurídico español, el título de grado que equivaldría a nuestro bachiller requiere de la elaboración y defensa de un trabajo de fin de grado, situación que por el carácter de automático del bachillerato en el Perú no se da, salvo la reciente entrada en vigencia de la Ley N° 30220. IV. FALTA DE JUSTIFICACIÓN OBJETIVA En el Informe en mayoría del Grupo de Trabajo encargado del Control Constitucional del Decreto Legislativo N° 1337 se indica "Respecto al título profesional, el artículo 20 de la Constitución Política establece que "la ley establece los casos en los que la colegiación es obligatoria". Ello determina que no todas las carreras profesionales requieran personas que cuenten con título profesional, alternativa que es preservada en el artículo 2 de la Ley N° 29806 pudiendo bastar con el grado académico de bachiller para el ejercicio profesional"; este argumento resulta atendible, sin

embargo, la modificación realizada no limita el requisito de grado de bachiller al caso de profesionales que no cuenten con Colegio Profesional, sino que lo extiende a todos los bachilleres existan o no colegios profesionales, sea obligatoria o no la inclusión en colegios profesionales, desde que no es posible distinguir donde la ley no distingue. Por otra parte, tenemos lo indicado en la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1337: "En la actualidad, la necesidad del Estado de contar con profesiones altamente calificados se mantiene y la brecha va en constante crecimiento. Ante la situación antes expuesta, la posibilidad de considerar el grado de bachiller con un mínimo de 10 años de experiencia en gestión de la materia requerida y/o con experiencia en la actividad requerida de los servidores en el sector público con factor de selección para incorporarlos como personal altamente calificado, constituye una alternativa viable acorde con las necesidades actuales y reales del Estado que permita cumplir con las políticas de gobierno establecidas". Esta motivación para permitir el requisito de bachiller resulta subjetiva y no sustentada objetivamente, en efecto, la modificación realizada implica que todos los grados académicos en el Perú (bachiller, maestría y doctor) ahora pueden ser personal altamente calificado, el establecer como requisito adicional un tiempo de experiencia también implica una subjetividad, desde que también es conocido que existen personas que cuentan con grado de maestría o doctor sin contar con un mínimo de experiencia en el área, como si el poseer estos grados implicaría ser más que un bachiller, en todo caso, establecer un tiempo de experiencia mínimo debería de ampliarse a todos los grados académicos y no solo al grado de bachiller. V.

EXPERIENCIA

Sobre la experiencia habrá de estarse a que el Estado reconoce como profesionales a los servidores con título profesional

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que estos desarrollen cao académico reconocidos por Ley Universitaria, lo lifiquen como experienque incluye a los servidoLos beneficiarios de la inclu- cia profesional, criterio res no titulados que han sión del grado de bachiller que también puede ser utiegresado de la universicomo requisito serán los que lizado en el régimen ladad y/o bachilleres, por lo boral de la actividad priadquirieron este grado de vada (Informe Legal que resultará válido que la manera automática sin que 216-2010-SERVIR/GGexperiencia que estos desarrollen califiquen como se haya realizado un trabajo OAJ). Conforme a esto experiencia profesional, de investigación. se podría entender que la criterio que también pueexperiencia se computará de ser utilizado en los redesde que se adquiere el gímenes o formas de congrado de bachiller. tratación de servicios de personal utilizados por las entidades públiLo anterior se puede resumir en lo siguiente: cas; las prácticas profesionales, ya sea en el "En ese sentido, el cómputo de la experiensector público y/o privado, son consideracia profesional para postular a un puesto de das como experiencia laboral para postular trabajo en la Administración Pública es cona un puesto de trabajo en la Administración siderado a partir de la experiencia que desaPública, no considerándose para tal fin, sin rrollan las personas que hayan concluido su embargo, las prácticas pre profesionales (Información académica en un centro universiforme Técnico 123-2015-SERVIR/GPGSC). tario, considérese egresado o bachiller o tituEsto se deberá de tener en cuenta para deterlado en algunos estudios. De otro lado, debe minar la existencia de 10 años de experiendiferenciarse de un lado el requisito de exicia para el profesional en el caso de los bagir determinada cantidad de años de expechilleres que pretendan acceder a un puesto riencia profesional, de aquel, referido a los altamente calificado. requisitos para desarrollar determinadas funciones en un puesto, ya que en algunas proAdemás, la modificación realizada de manefesiones se requieren para su ejercicio prora amplia a la inclusión del bachiller no toma fesional; i) poseer grado académico y título en cuenta lo siguiente "De otro lado, debe profesional otorgado, ii) estar colegiado y considerarse que algunas profesiones requieiii) encontrarse habilitado". (Informe Legal ren para su ejercicio profesional; i) poseer 651 -2015-SERVIR/GPGSC). grado académico y título profesional otorgado, ii) estar colegiado y iii) encontrarse haCONCLUSIONES bilitado." (Informe Legal 216-2010-SERVTR/ Conforme al análisis realizado, no estaGG-OAJ), en efecto, cuando se indica el gramos de acuerdo con derogar el requisito del do de bachiller como requisito no se hace ningrado de bachiller para acceder a un puesguna distinción respecto de los grados de bato altamente calificado, nuestra posición es chiller que para ejercer su profesión requieren que se mejore la regulación realizada puesnecesariamente de colegiación, situación que to que la misma incluye todos los bachilledebería haberse tomado en cuenta. res no limitando su aplicación respecto de Ahora, el Estado reconoce dentro del grupo los bachilleres que no necesitan de un code profesionales a los servidores con título legio profesional, además, tampoco se estaprofesional o académico reconocidos por Ley blece como se acreditará la experiencia de Universitaria, lo que incluye a los bachilleres, diez (10) años que se incluye al grado de por lo que resultará válido que la experiencia bachiller.

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ESPECIAL Por último, debemos indicar que se debe valorar que los beneficiarios de la inclusión del grado de bachiller como requisito serán los que adquirieron este grado de manera automática sin que se haya realizado un trabajo de investigación.

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