España y el no reconocimiento a la independencia de Kosovo (Observanto, 19/01/2017)

España y el no reconocimiento a la independencia de Kosovo Eduardo Torrecilla1

Resumen

Desde que declaró unilateralmente su separación de Serbia en 2008, Kosovo ha sido reconocido por casi un centenar de países. Ha supuesto, para muchos, el final de un largo y violento proceso independentista que vivió su período más sangriento durante 1999. No obstante, la declaración unilateral presenta lagunas legales que algunos Estados esgrimen para no aceptar la independencia kosovar. España es uno de esos Estados. Este artículo pretende analizar las causas que han llevado al gobierno español a no reconocer la independencia de Kosovo, una decisión que contradice al resto de naciones occidentales, que aceptaron dicha independencia casi al instante. Asimismo, intentaremos averiguar si dicha postura continúa siendo la adecuada y hasta cuándo deberá mantenerse.

Palabras clave Kosovo; España; Serbia; Independencia; Unión Europea; Derecho Internacional; Nacionalismo; Separatismo

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Eduardo Torrecilla Giménez es especialista en Relaciones Internacionales (Universidad CEU-San Pablo, Madrid, 2014) y Doctor en Historia Antigua (Universidad de Castilla-La Mancha, Albacete, 2012). Trabaja como profesor de Geografía e Historia en el Colegio Bilingüe Compañía de María (Albacete).

Abstract Since its unilateral declaration of separation from Serbia in 2008, Kosovo’s independence has been recognized by nearly a hundred countries. For many, this marked the end of a long, violent process which endured its bloodiest period in 1999. However, the unilateral declaration contains legal loopholes which some countries use not to accept the Kosovar Independence. Spain is one of those countries. This paper analyses the causes which lead the Spanish government not to recognize Kosovo’s Independence. This decision contradicts the rest of western nations, which almost instantly supported Kosovo. I will also try to find out whether Spain’s position is adequate or not, and for how long it will be sustainable.

Keywords Kosovo; Spain; Serbia; Independence; European Union; International Law; Nationalism; Separatism

1. Kosovo: contexto y legalidad de la declaración unilateral de independencia

1.1. Antecedentes

El conflicto entre serbios y kosovares es un ejemplo más de todos los enfrentamientos étnicos y territoriales que contribuyeron a la caída de la extinta Yugoslavia durante la década de los noventa. La mayoría de la población kosovar ha sido musulmana desde la Edad Media; pasó a formar parte del Imperio Otomano en 1389 tras la batalla del Campo de los Mirlos, una amarga derrota que aún duele en el orgullo del nacionalismo serbio. Muchos siglos después, en 1974, el mariscal Josip Broz “Tito” concedió una gran cota de

autonomía a la provincia de Kosovo, autonomía que fue posteriormente revocada por el nacionalista Slobodan Milosević en 1989 ante las manifestaciones independentistas de los albano-kosovares. La reacción de estos últimos no se hizo esperar: declararon su independencia y crearon tanto un gobierno paralelo como el Ejército de Liberación de Kosovo (ELK). La lucha entre ambas partes se saldó con miles de muertos y decenas de miles de desplazados durante la década de los noventa. Sin embargo, la intervención militar internacional no se produjo hasta principios de 1999, cuando la acción violenta de Milosević contra la población albano-kosovar adquirió tintes de limpieza étnica.2 La intervención militar de la OTAN, que comenzó en marzo de 1999, duró menos de tres meses y fue calificada como contraria al Derecho Internacional (DI) en vigor. Según el mismo, solamente son legales las intervenciones armadas aprobadas por el Consejo de Seguridad (CS) de la ONU, y ésta no lo fue, debido al veto ejercido por Rusia. Posteriormente, el CS adoptó la Resolución 1244 (10 de junio de 1999), que maquilló la legalidad de la intervención y provocó la retirada definitiva de las tropas serbias de territorio kosovar ese mismo día.3 Desde entonces y hasta febrero de 2008, Kosovo quedó bajo la administración de la ONU mediante la Misión de Administración Provisional de las NNUU en Kosovo, UNMIK, creada mediante la Res. 1244. La UNMIK proporcionó al territorio un marco transitorio de autogobierno fuera del control de Serbia antes de traspasar sus poderes a la misión civil de la Unión Europea en Kosovo EULEX, que aún continúa activa. Desde 1999, Kosovo ha sido una especie de protectorado de la ONU, separado de una Serbia que ya no ejercía ningún control sobre el territorio, ni siquiera aquellas escasas zonas con mayoría de población serbia.

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Ver López Jurado 2011:4-6. Sobre la Resolución 1244, Jiménez Piernas (2001:99) escribía: “[...] ha supuesto de forma implícita el triunfo en esta ocasión de las tesis de la OTAN y la aceptación por el régimen autocrático de S. Milosević de los objetivos políticos perseguidos por la Alianza (en esencia, la retirada serbia de Kosovo)”. 3

1.2. Declaración unilateral y aceptación internacional

El 17 de febrero de 2008, la Asamblea de Kosovo aprobaba su declaración de independencia, estableciéndose de manera unilateral como “república democrática, laica y multiétnica, que se guía por los principios de no discriminación y protección igual ante la ley” (art. 2). Con el claro objetivo de desmarcarse de cualquier interpretación polémica que pudiese perjudicar sus propios planes separatistas, dicha declaración afirmaba en su Preámbulo ser un “caso especial surgido de la disolución no consensuada de Yugoslavia y que no supone ningún precedente para cualquier otra situación”, y declaraba su compromiso con la paz, toda vez que “nuestra independencia pone fin al proceso de disolución violenta de Yugoslavia” (art. 10). La declaración se apoyó fundamentalmente en dos documentos: la ya mencionada Resolución 1244 del CS de la ONU y el llamado “plan Ahtisaari”. La Resolución 1244 se formalizó en el contexto de la Guerra de Kosovo de 1999 y establecía la creación de una administración provisional bajo la que Kosovo gozaría de una autonomía sustancial dentro del territorio de la por entonces aún llamada Yugoslavia (art. 10), además de un proceso político que conllevara a un acuerdo sobre “un marco político provisional que prevea un gobierno autónomo sustancial para Kosovo” (anexo 1). Se evitaba así mencionar explícitamente una eventual independencia kosovar, aunque se estuviesen dando pasos implícitos para ello.4

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El punto 5 del Anexo 2 de la Res. 1244 es un ejemplo de la ambigüedad del lenguaje usado por el CS a la hora de hablar de independencia de Kosovo. Se prefiere usar vocablos como autonomía o autogobierno, pero siempre dentro de los límites de la por entonces Yugoslavia: “Establishment of an interim administration for Kosovo as a part of the international civil presence under which the people of Kosovo can enjoy substantial autonomy within the Federal Republic of Yugoslavia, to be decided by the Security Council of the United Nations. The interim administration to provide transitional administration while establishing and overseeing the development of provisional democratic self-governing institutions to ensure conditions for a peaceful and normal life for all inhabitants in Kosovo”. Bermejo y Gutiérrez (24/09/2008:15) hacen

Posteriormente, en marzo de 2007, el enviado especial del secretario general de la ONU y ex-presidente finlandés Martti Ahtisaari elaboró un informe en el que propuso una independencia de facto para Kosovo, esto es, supervisada por la comunidad internacional, toda vez que las negociaciones entre serbios y kosovares se hallaban en punto muerto. Según Ahtisaari, “una vuelta al dominio serbio en Kosovo no sería aceptable para una inmensa mayoría del pueblo de Kosovo. Belgrado no podría recuperar su autoridad sin provocar una oposición violenta. La autonomía de Kosovo dentro de las fronteras de Serbia [...] es simplemente indefendible”.5 El 18 de febrero de 2008, el día siguiente de la declaración de independencia, Estados Unidos reconoció la independencia de Kosovo, del mismo modo que han ido haciéndolo durante los años posteriores un total de 110 países miembros de la ONU, además de Taiwán. Entre ellos se encuentran 23 Estados Miembros (EEMM) de la UE, entre los que destacan Francia, Alemania o Italia. Serbia se opuso rotundamente a esta declaración, con el apoyo de Rusia y otros 5 países de la UE, concretamente España, Grecia, Eslovaquia, Chipre y Rumanía. Según Woehrel (2013:1), estos cinco países han mantenido alianzas tradicionales con Serbia (sobre todo durante la época de la Guerra Fría) o contienen minorías étnicas en sus territorios que podrían utilizar la causa kosovar como precedente para sus propios procesos separatistas, como sería el caso de Catalunya, Euskadi o la República Turca del Norte de Chipre. Fuera de la UE, China es, junto a Rusia, el otro miembro permanente del CS que también se ha postulado del lado serbio. Sobre el apoyo de la mayoría de los países occidentales a la independencia kosovar, resulta interesante la reflexión de J. Boonstra (2008:1), que relaciona dicho apoyo con la intervención de la OTAN en 1999: “Al igual que la OTAN esquivó la especial hincapié, como veremos más adelante, en que el objetivo del régimen transitorio de conseguir un estatuto de autonomía para Kosovo no pretendía que éste sobrepasara los límites del Estado de Serbia. 5 United Nations, Report of the Special Envoy of the Secretary-General [...] (S/2007/168): párrafo 7. Ver también Bermejo, Gutiérrez 12/02/2008:13.

aprobación del CS en 1999 para acabar con la campaña de limpieza étnica del régimen de Slobodan Milosević en Kosovo, casi una década más tarde los miembros de la OTAN consideraron que necesitaban aceptar la independencia de Kosovo para evitar la violencia masiva y un punto muerto ilimitado sobre el estatus de la provincia”. El reconocimiento de Kosovo como nuevo Estado por el resto de naciones quedaba, eso sí, enmarcado dentro de una situación que se definía como única y excepcional, y que además no tenía precedentes. Portugal, por ejemplo, reconoce a Kosovo teniendo en cuenta no sólo que se trata de un caso único, sino también que “el proceso que condujo a su independencia” había sido supervisado por organizaciones internacionales de las que Portugal es miembro.6 Desde entonces, Kosovo ha mantenido su status de “protectorado” de la ONU, sin ejército propio (el que hay ha sido proporcionado por la OTAN: el KFOR, siglas de Kosovo Force, activo desde 1999) y con jueces y policías de la UE (EULEX), y sin posibilidad cercana de entrar en la propia ONU debido al derecho a veto de Rusia en el CS. Del mismo modo, tampoco podrá formar parte de la UE mientras no sea reconocida por todos sus miembros. A iniciativa serbia, la Asamblea General de la ONU adoptó la resolución 63/3 (8 de octubre de 2008), mediante la cual se formulaba la cuestión no vinculante a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) sobre la legalidad de la declaración unilateral de independencia de Kosovo.7 El 22 de julio de 2010, en una controvertida decisión, la propia

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“O Kosovo representa, recorde-se, um caso único, tendo o processo que levou à sua independencia sindo conducido pelas Nações Unidas, com envolvimento directo da União Europeia e de outras organizações que Portugal integra. O Relatorio do Enviado Especial do Secretário-Geral das Nações Unidas, Martti Ahtisaari, foi devidamente ponderado nesse quadro” (Rep. Portuguesa, Ministerio dos Negócios Estrangeiros: Comunicado de imprensa – Kosovo, 08/10/2008). Nótese la sutil pero importante diferencia entre “el proceso que condujo a su independencia” y “su proceso de independencia”; dada la falta de una mención explícita a tal proceso de independencia en la Res. 1244, no habría sido correcto escribir la segunda opción. 7 La cuestión expresaba literalmente: “Is the unilateral declaration of independence by the Provisional Institutions of self-Government of Kosovo in accordance with international Law?” Bermejo, Gutiérrez 2010:9, n. 2.

CIJ dictaminó que la declaración de Pristina no contravenía el DI.8 A pesar de tratarse de una opinión no vinculante, todos los países que apoyaron la independencia de Kosovo desde el primer momento se escudan precisamente en dicha resolución de la CIJ y no contemplan la contradicción legal que puede haber creado la situación kosovar, por mucho que se repita que se trata de una situación excepcional. En su artículo sobre la política estadounidense hacia Kosovo, Woehrel no trata el debate sobre la legalidad de la independencia kosovar, sino que parece entender las posturas contradictorias como simples bloques de aliados previamente definidos cuya existencia no es sólo lógica sino también prevista. Para Woehrel (2013:1-4), la cuestión de la legalidad o ilegalidad del marco jurídico creado en Kosovo es un paso que se dio ya hace mucho tiempo y por tanto ya no cabe hablar de él, centrándose por ello en hacer balance sobre el desarrollo de las infraestructuras e instituciones creadas por la ONU, la OTAN y la UE (UNMIK, EULEX, KFOR), así como la evolución de los diálogos entre serbios y kosovares. Ha sido la voluntad de Serbia de entrar en la UE la que ha forzado a este país a sentarse a negociar un acuerdo con Pristina. La UE admitió a Serbia como Estado candidato en marzo de 2012, pero puso como condición para comenzar las negociaciones que Serbia debía alcanzar acuerdos en energía y telecomunicaciones con Kosovo, además de aplicar los acuerdos sobre la administración de los pasos fronterizos pactados por ambos territorios.9 Las negociaciones comenzaron a cristalizar el 19 de abril de 2013; tras seis meses de diálogo, Hashim Thaçi e Ivica Dačić, primeros ministros kosovar y serbio respectivamente, alcanzaban un principio de acuerdo bajo la mediación de la alta representante de la UE en Política Exterior, Catherine Ashton. Dicho acuerdo supuso un

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En palabras de Hisashi Owada, presidente de la CIJ, “El DI no contempla prohibiciones sobre las declaraciones de independencia y, por tanto, la declaración del 17 de febrero de 2008 no viola el DI general”. El País 22/07/2010. 9 Woehrel 2013:3.

primer paso hacia la normalización de las relaciones entre Belgrado y Pristina.10 Ante la perspectiva de acuerdo, el pleno del Parlamento Europeo instó a los cinco EEMM (España entre ellos) que aún no han reconocido oficialmente a Kosovo como Estado independiente.11

2. Kosovo desde la perspectiva española

Desde la declaración unilateral, la postura oficial española respecto a Kosovo ha sido no reconocer su independencia, al asegurar que la proclamación unilateral de los kosovares vulnera el principio de soberanía e integridad territorial de los Estados y contradice el régimen que el CS de la ONU estableció para Kosovo mediante la Res. 1244.12 Desde entonces, España es una de las pocas naciones occidentales que todavía rechazan la independencia de Kosovo; esta decisión vino acompañada en su momento de la retirada de las tropas españolas de la KFOR (marzo de 2009), lo cual generó a España problemas diplomáticos con Estados Unidos y la OTAN al hacerlo sin ningún tipo de consulta previa. 13 Las dos razones esgrimidas oficialmente por el Gobierno español para justificar su política respecto a Kosovo se basan en conceptos estrictamente jurídicos sobre la

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El acuerdo, aprobado días después por ambos Parlamentos, tiene 15 puntos y se centra principalmente en uno de los puntos más conflictivos de las negociaciones: la autonomía del norte de Kosovo, de población mayoritariamente serbia. De hecho, el acuerdo no fue aceptado por los serbios de la zona, que se manifestaron multitudinariamente en Mitrovica exigiendo un referéndum sobre los acuerdos. La creación de la llamada “Asociación de Distritos Serbios” fue cancelada en diciembre de 2016. 11 Según el texto aprobado en abril de 2013 y de nuevo en enero de 2014, el Parlamento “anima a los cinco EEMM que todavía no han reconocido a Kosovo a que lo hagan y les pide que hagan todo lo posible para facilitar las relaciones económicas, sociales y políticas entre sus ciudadanos y los de Kosovo”. Europa Press 16/01/2014. 12 Ambas razones fueron expuestas en Bermejo, Gutiérrez 24/09/2008:14-18. 13 Al respecto, Jiménez Redondo (2011:78) señalaba: “En realidad, la retirada de las tropas tenía cierta lógica, pues era claramente contradictorio mantenerlas en un país autoproclamado independiente, pero al que España no reconocía. Lo sorprendente no fue, en consecuencia, la retirada sino la manera abrupta y sin la atención debida hacia sus aliados de llevarla a cabo”.

ilegalidad de la independencia kosovar. Bermejo y Gutiérrez afirman que tanto la declaración de independencia como su consiguiente respaldo internacional contradicen lo estipulado en la Res. 1244 porque el objetivo del régimen transitorio que ésta establecía “no es otro que conseguir un estatuto para Kosovo de autonomía dentro de un único Estado el de Serbia, que debía en consecuencia mantener la integridad precisa y concreta de su territorio tal y como ésta era en 1999”.14 Del mismo modo, la declaración unilateral iría en contra de los principios estructurales de igualdad soberana, de no intervención y de libre determinación de los pueblos, todos ellos principios de ius cogens según la Res. 2625 de la Asamblea General de la ONU (24 de octubre de 1970). Bermejo y Gutiérrez especifican que “sólo una ‘salida’ pactada con Serbia sería conforme con la Res. 1244 (1999) y, en general, con el DI”, ya que el DI contemporáneo “no permite aun pueblo no colonial al que el Gobierno del Estado en el que está no discrimina, ni persigue, ni le impide participar en igualdad de condiciones que el resto de su población en la gestión de la res publica abandonarle por su exclusiva voluntad”.15 Bermejo y Gutiérrez ya elaboraron otro artículo sobre una hipotética declaración de independencia de Kosovo inmediatamente antes de que ésta se produjera. En ese artículo, los autores señalaban el punto más delicado de la encrucijada jurídica que provoca el apoyo a Pristina: la utilización para su causa del derecho de autodeterminación para los pueblos coloniales, un derecho que jurídicamente no le corresponde a este territorio, ya que queda englobado dentro de los pueblos nacionales.16 Éstos últimos sólo tienen reconocido su derecho de autodeterminación interna, lo que les protege de ser perseguidos o excluidos del gobierno, mientras que los pueblos coloniales sí tienen reconocido su derecho de autodeterminación externa, al ser los únicos a los que se otorga

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Bermejo, Gutiérrez 24/09/2008:14. Bermejo, Gutiérrez 24/09/2008:16. 16 Bermejo, Gutiérrez 12/02/2008:1-4. 15

su derecho a la independencia. Los pueblos nacionales como Kosovo, en cambio, sólo tienen derecho a ser tratados en pie de estricta igualdad con el resto de la población del Estado en que se hallan ubicados. Y en virtud de este derecho parece actuar la Res. 1244 cuando se compromete a garantizar el autogobierno de Kosovo dentro de Yugoslavia.17 Bermejo y Gutiérrez ya reflejaban el problema que suponía intentar aplicar a los pueblos nacionales un derecho pensado para pueblos coloniales. Ahtisaari reconocía en su informe que el DI respalda a Serbia, a pesar del apoyo incondicional mostrado a Kosovo desde el principio por poderes tan influyentes como Estados Unidos y la mayoría de EEMM de la UE. En efecto, el DI no obliga a Serbia a conceder ningún estatuto de autonomía, cuanto menos la independencia, a Pristina.18 No hay que olvidar, de todos modos, que las interpretaciones de la ley juegan un papel fundamental y que ésta en concreto parece haber quedado obsoleta, dada la ya práctica inexistencia de pueblos coloniales en el mundo. Mediante el asunto Kosovo se hace patente, quizá, la necesidad de revisión y modificación de esta norma para su correcta aplicación en los nuevos tiempos. Por el contrario, hay autores como Hillgruber (1998:509) que sí consideran aplicable esta ley a la causa kosovar.19 Por estas razones, como hemos mencionado arriba, España se ha postulado de forma contraria a la mayoría de los EEMM de la UE; de hecho, los EEMM más influyentes apoyan al Gobierno de Pristina. La UE no adoptó posición oficial alguna al respecto y otorgó a cada Estado miembro la potestad de tomar la decisión que cada uno considerase 17

Ver Res. 1244: Anexo 2, punto 5. Cabe recordar que, del mismo modo, la CIJ dictaminó que el DI tampoco prohíbe a Kosovo ni a ningún otro Estado declarar su independencia de forma unilateral. No obstante, Portilla (2012:95) acusa al tribunal de tomar una postura conservadora “al no considerar si la no prohibición de ciertos actos equivale a permitirlos automáticamente”. 19 Al respecto, Bermejo y Gutiérrez (12/02/2008:7, n. 23) señalan que Hillgruber “sí considera que la minoría albanesa es objeto de persecución en tanto que pueblo o grupo étnico por el Gobierno del Estado; y es coherente con su conclusión, pues es de los pocos que defienden, con base en esas consideraciones, el derecho de secesión de Kosovo”. 18

conveniente, lo que causó que no hubiera una postura unánime. De hecho, fue el entonces Ministro de Asuntos Exteriores de España, Miguel Ángel Moratinos, quien presentó el borrador de la resolución adoptada unánimemente por sus homólogos del resto de EEMM y que dejaba en manos de cada país de la UE la decisión de reconocer o no a Kosovo como Estado.20 Jiménez Piernas califica la decisión inmediata de reconocer la independencia de Kosovo por parte de Francia, Reino Unido y Alemania como prematura, “pues Kosovo no reunía los elementos propios del Estado, ya que le faltaba un gobierno efectivo”.21 En efecto, la presencia de instituciones débiles, altos niveles de corrupción y redes mafiosas ponen en entredicho la efectividad del Gobierno de Pristina. Además, la comunidad internacional sospecha que se han producido fraudes electorales en anteriores comicios. La falta de un gobierno que garantice la estabilidad del país influye en otros aspectos socioeconómicos: Kosovo es uno de los países más pobres de Europa, dependiente de la ayuda internacional, de los gastos de los miembros de organizaciones internacionales en el territorio y de las remesas de kosovares exiliados. La tasa de desempleo es muy elevada, y la mayoría de los empleados trabajan en pequeñas granjas que dan poco rendimiento.22 Todos estos datos contrastan con las afirmaciones del ya expresidente de EEUU Barack Obama, quien sostuvo en septiembre de 2012 que Kosovo ha realizado importantes progresos en la construcción de las instituciones “de un Estado moderno, multiétnico, integrador y democrático”.23 No obstante, la política doméstica española deja entrever las razones no oficiales que impulsaron a España a defender con vehemencia la postura de no reconocer a 20

Vaquer i Fanés 2012:11. Jiménez Piernas 2011:179. Véase también Soroeta 2013:25 y Casado Raigón 2012:107. 22 Woehrel 2013: summary, p. 7. El desempleo en Kosovo en 2013 superaba el 40%, un nivel propio de Estados fallidos; la tasa de desempleo juvenil era aún mayor, alcanzando el 70%. En 2009, la tercera parte del país vivía por debajo del límite de la pobreza. 23 Woehrel 2013: summary. 21

Kosovo. El miedo a una conexión con los nacionalismos vasco y catalán motivó al entonces Gobierno socialista a adoptar una postura tajante contra la independencia kosovar, especialmente en un momento en que se acercaban las elecciones generales de 2008 y sus rivales políticos podrían aprovechar cualquier apoyo a Kosovo como un síntoma de debilidad frente a los independentismos. Como señala Vaquer i Fanés (2012:11-14), el elemento de tensión que supone el separatismo en la política española hace que los actores políticos estén obligados a reaccionar en términos internos, y no sólo externos, cada vez que un país declara su independencia. Esta preocupación fue confirmada cuando las filtraciones de Wikileaks salieron a la luz; en una de ellas se detallaba cómo el por entonces presidente Rodríguez Zapatero había explicado al vicepresidente de Estados Unidos Joe Biden la política española sobre Kosovo: “España es un país con divisiones, con una organización terrorista vasca que ha matado a 900 personas en su esfuerzo por separarse de España. Cualquier indicación de que el Gobierno español apoya la disolución de un país en componentes regionales sería muy sensible políticamente e impulsaría los separatismos. Por eso, España no siguió apoyando la misión en Kosovo. Sin embargo, concedió que España tenía que haber realizado consultas más claras con EEUU antes de la retirada”.24 A pesar de la aclaración que la propia Asamblea de Kosovo incluía en su declaración de independencia sobre el hecho de que ésta no debía ser interpretada como precedente para otras causas independentistas, y de las continuas referencias desde la comunidad internacional a la excepcionalidad del caso, territorios como Abjasia u Osetia del Sur salían beneficiados con el reconocimiento de Kosovo. El verdadero espaldarazo 24

López Jurado 2011:11, n. 34. Por una vez, el Gobierno de Zapatero contaba con el apoyo del PP; la postura del ala conservadora al respecto era que la autodeterminación kosovar suponía un grave precedente para España que incitaría a los nacionalistas vascos y catalanes a reivindicar con mayor firmeza su derecho a decidir sobre su propia autodeterminación. Johansson-Nogués 2008:2.

para los separatismos llegó con la resolución de la CIJ, al afirmar que la Asamblea de Kosovo no violó ninguna ley internacional, y que “la legislación internacional no contiene ninguna prohibición aplicable de la declaración de independencia”.25 Desde el Gobierno español se afirmó que los casos vasco y catalán no podían tomar el referente kosovar como modelo, e incluso desde el Gobierno estadounidense se les dio la razón.26 Aún así, los partidos independentistas catalanes y vascos se postularon a favor del reconocimiento a la independencia de Kosovo.27 Por parte del Gobierno, no obstante, se negaba con reiteración cualquier vínculo entre el caso de Kosovo y los nacionalismos vasco y catalán y se presentaba la independencia kosovar como ilegal más allá de cualquier duda.28 Aún así, parece claro que desde el Gobierno español teme que, si bien Kosovo es un caso único y sin precedentes, éste sea precisamente el que siente precedente para causas separatistas como la vasca y la catalana; y la postura conjunta de los dos principales partidos al respecto parece confirmar dicho temor. Tras el acuerdo serbokosovar de abril de 2013, el cambio de la postura de España parecía ser una mera cuestión de tiempo; sin embargo, la falta de progresos posteriores ha congelado el proceso de independencia kosovar, con lo que el Gobierno español no ha sentido la necesidad de modificar en modo alguno su política.

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El Mundo 23/07/2010. Tras la declaración de la CIJ en julio de 2010, miembros del Departamento de Estado de EEUU resaltaban vehementemente la especificidad del caso: “El texto de la sentencia de la Corte es un análisis muy específico de la situación de Kosovo; por ejemplo, se cita como argumento la situación humanitaria en la región. No se hace un análisis respecto a toda declaración de independencia”. El Mundo 23/07/2010. 27 Vaquer i Fanés 2012:25. Por ejemplo, Francesc Homs (CiU) utilizó en octubre de 2012 el dictamen de la CIJ para reclamar el referéndum de autodeterminación en Catalunya. Homs hacía hincapié en que la CIJ resaltaba la ausencia de violencia, seguir un procedimiento democrático e intentar llegar a acuerdos con el Estado matriz como bases de la legitimidad del proceso. 28 Vaquer i Fanés 2012:24. 26

3. Otros casos recientes de independentismo/separatismo

Uno de los casos más cercanos e inmediatos en que se podría apoyar Kosovo es el de Montenegro, declarado independiente en 2006. No obstante, este supuesto punto de apoyo, a pesar de la evidente cercanía territorial e histórica, es incongruente debido a que la salida de Montenegro de la unión que en su momento se llamó Yugoslavia fue previamente estudiada, deliberada y pacíficamente acordada, siendo además aprobada mediante referéndum.29 España, por ejemplo, no tardó en establecer relaciones diplomáticas con Montenegro porque ya había sido país a principios del siglo XX y, además, su derecho a la autodeterminación estaba contemplado en la Constitución de Serbia y Montenegro. En el continente africano podemos encontrar la reciente independencia de Sudán del Sur en julio de 2011. A pesar de que el proceso independentista de este país ha sufrido, como Kosovo, un conflicto militar, la principal diferencia entre estos dos procesos radica de nuevo en que Sudán del Sur obtuvo su independencia a través de un referéndum. De hecho, Sudán fue el primer país en reconocer al nuevo Estado de Sudán del Sur y el presidente sudanés Omar Hassan al-Bashir estuvo presente en la ceremonia de independencia celebrada en la nueva capital Juba. Aún así, Sudán del Sur se enfrenta ahora a problemas similares a los que también afronta Kosovo: un gobierno fácil de corromper, unas fronteras mal delimitadas (no olvidemos que los serbios del norte de Kosovo se niegan a tomar parte en la independencia), pobreza, etc. Por añadidura, los sudaneses del sur habrán de mantener una nación compuesta de unas 50 tribus de

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Bermejo, Gutiérrez 12/02/2008:9-11.

lenguas y creencias diferentes, lo cual nos recuerda un poco a los esperanzadores primeros tiempos de Yugoslavia.30 Bermejo y Gutiérrez (12/02/2008:4) destacan que el proceso de reconciliación de las dos Irlandas debe parte de su éxito a la consagración del derecho de autodeterminación interna (y sólo interna) de Irlanda del Norte. No obstante, Ahtisaari ya señaló en su informe que, a pesar de que Serbia negociaría esta vía, el Gobierno kosovar sólo contemplaba la plena independencia como solución. Es más: tras lo ya conseguido y el apoyo mostrado por organizaciones y países tan poderosos para con su causa, parece que una negociación para la simple obtención de una autodeterminación interna (que dada la actual situación consistiría en un paso atrás por parte de Kosovo) no sería una decisión muy inteligente por parte de los independentistas. Ahora bien, si la aplicación del derecho de libre determinación en el caso de Kosovo depende de la concepción de los kosovares como pueblo oprimido o discriminado como minoría étnica, habrá que debatir y estipular de una forma más concisa los parámetros en los que enmarcar causas no sólo como la de Kosovo, sino también como la de Palestina o el Sahara Occidental dentro o fuera de este principio, según índices de seguridad y mantenimiento de los derechos humanos, de representación de ese pueblo por parte del Gobierno y de la existencia de vías de solución en cuanto a la convivencia de los diversos pueblos dentro de las fronteras del mismo país.31 Por ejemplo, Estados Unidos apoyó inmediata e incondicionalmente el derecho de libre determinación de Kosovo, pero vetó la petición de ingreso en la ONU por parte de Palestina, debido a su apoyo a Israel. España, por su parte, ha actuado al revés, oponiéndose a la emancipación kosovar pero

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En este sentido, será interesante ver cómo los kosovares, que ya han sufrido una limpieza étnica en sus carnes, se comportan con las minorías en su futuro territorio independiente. 31 Ver Bermejo, Gutiérrez 12/02/2008:6-7.

apoyando la causa palestina el 30 de noviembre de 2012, cuando la Asamblea General de la ONU votó a favor de admitir a Palestina como Estado observador.

4. Conclusiones: ¿Puede España mantener su postura respecto a Kosovo?

Dados los acuerdos que desde 2013 comenzaron a fructificar entre los Gobiernos serbio y kosovar bajo el auspicio de la UE, parecía que la única solución para España era el reconocimiento de la independencia de Kosovo. Tal y como señalaba Vaquer i Fanés (2012:27), un cambio de postura de España puede suponer un punto de inflexión, ya que podría precipitar la adhesión al reconocimiento por parte de los otros cuatro EEMM de la UE y del reto de países de América Latina que aún no han establecido relaciones con los balcánicos. No obstante, la congelación de los acuerdos entre Belgrado y Pristina ha causado que la independencia de Kosovo quede relegada a un segundo plano en el panorama internacional, lo cual ha permitido a España aplazar cualquier cambio al respecto. La estricta lectura de la legalidad internacional que caracterizó la legislatura de Zapatero, condicionada por la retirada de las tropas de Iraq, permitió salvaguardar la postura española de no apoyar a Kosovo. Por su parte, el Gobierno presidido por Mariano Rajoy se mantuvo acorde al discurso centralista y conservador del Partido Popular para mantener el no reconocimiento de la causa kosovar. Vaquer i Fanés (2012:27) ya señaló que, en ausencia de una gran crisis o episodios de violencia relacionados con Kosovo, el cambio de postura por parte del Gobierno español era poco probable, ya que el “paralelo erróneo” con los casos vasco y catalán permanecerá en las mentes de políticos,

periodistas y ciudadanos.32 Tras el tenso recrudecimiento del debate secesionista catalán durante la última legislatura del PP, no parece viable que el Gobierno recién formado contemple la posibilidad de modificar la postura española respecto a Kosovo. Por tanto, la postura del Gobierno español a corto-medio plazo no tiene visos de cambio, de no mediar una evidente presión internacional (por ejemplo, quedar en franca minoría en el seno de la UE o de la ONU). La principal cuestión a dilucidar por España sobre el asunto de dicha independencia es si el hecho de que los kosovares se desmarquen en su declaración de convertirse en modelo o referente de futuros procesos independentistas, y la reiterada calificación por parte de la comunidad internacional de Kosovo como un caso sui generis, son suficientes para evitar que tal circunstancia se produzca. Casos como el de Abjasia y Osetia del Sur, aun con muy escasos apoyos,33 pueden tomar el modelo kosovar como referente, ya que, en ciertos aspectos, cuentan con condiciones similares.34 En tal caso, resulta lógico que España continúe adoptando la opción de dejar correr el tiempo y esperar a que Serbia dé el primer paso en formalizar oficialmente las relaciones con el nuevo Estado de Kosovo, poniendo fin así al conflicto diplomático. 32

“[...] Because realities on the ground are not the basis of the Spanish argumentation, and in the absence of major crises or violent developments, the fallacious parallel with the Basque and Catalan situation will stay in the mind of politicians, journalists, and citizens alike. In this context, the likelihood of a change in the non-recognition stance is low”. Vaquer i Fanés 2012:27. El autor señalaba también que, a pesar, de ello, ningún Gobierno afrontaría serios problemas políticos por reconocer la independencia de Kosovo. No obstante, es posible que el devenir de los acontecimientos en Catalunya en los últimos cuatro años haya multiplicado las reticencias del Gobierno hacia la causa kosovar debido a su imagen ante la opinión pública. 33 En diciembre de 2009 Nauru estableció oficialmente relaciones diplomáticas con Abjasia y Osetia del Sur, al parecer a cambio de ayudas valoradas en 50 millones de dólares procedentes de Rusia. Nauru se unía así a Venezuela, Nicaragua y la propia Rusia como únicos gobiernos en reconocer la independencia de las dos repúblicas georgianas. La sospechosa política de reconocimiento de países por parte del pequeño Estado de Nauru también incluye el ser una de las pocas naciones en establecer relaciones con Taiwán y haber apoyado a Estados Unidos en el no reconocimiento del Estado Palestino en la AG de la ONU el 29 de noviembre de 2012. 34 No obstante, Bermejo y Gutiérrez (12/02/2008:9) añadían al respecto que el DI siempre ha sido reacio a la independencia de los pueblos y las “ambiciones secesionistas de los nacionalismos”, pues le perjudica la excesiva proliferación de Estados en el mundo.

Dado que Serbia sabe que si quiere entrar en la UE ha de demostrar un firme compromiso de dialogar con Pristina, los primeros acuerdos entre ambas partes comenzaron a fructificar en 2013, si bien llegaron tras arduas negociaciones que contaron con la mediación de la propia UE. Estos acuerdos suponen los primeros pasos, aun pequeños, hacia un entendimiento diplomático y una eventual normalización de la situación, aunque se antoja imposible creer que se hubieran producido de no ser por la presión de la UE sobre Belgrado. El reconocimiento oficial del nuevo Estado por parte de Serbia dependerá en gran medida, por tanto, de los intereses que el Gobierno serbio tenga por que su país pase de ser candidato (lo es desde el 1 de marzo de 2012) a miembro de pleno derecho de la UE. Una vez Serbia reconozca la independencia del pueblo kosovar, poco motivo habrá ya para que naciones como Rusia o España, no implicadas directamente, continúen apoyando un caso abandonado por la principal parte interesada. Sin embargo, la posición española conforme a la legalidad vigente y contraria a la declaración unilateral quedaría preservada. Sería una manera lo suficientemente efectiva por parte del Gobierno español de “capear el temporal” sin pillarse demasiado los dedos con respecto a un caso de separatismo que, de cara a la opinión pública, podría acabar perjudicándole. En cuanto a la polémica sobre el posible precedente que Kosovo podría crear en la vía legal, una aplicación incorrecta del derecho de libre determinación, antes de ser debatida su probablemente necesaria reforma, podría ser utilizada por movimientos independentistas como el de Québec, Transnistria, Euskadi o Catalunya. El Gobierno español ha preferido mantener la interpretación literal del DI para no pillarse los dedos, dado que la comunidad internacional se ha limitado a calificar el caso de Kosovo como sui

generis, lo cual no deja de suponer una definición ambigua y debatible y de consecuencias imprevisibles.35 Los casos de Montenegro, Sudán del Sur o el referéndum para la independencia de Escocia celebrado en 2014, cada uno con sus particularidades, podrían ayudar en mejor medida a las causas independentistas antes que el caso de Kosovo, no sólo porque están fructificando y siendo acordes con el DI, sino también porque fueron apoyados por los Gobiernos de los Estados interesados. Dada la excepcionalidad del precipitado y controvertido caso de Kosovo, que tiene visos de querer ser enterrado en el olvido por la comunidad internacional en cuanto llegue una solución definitiva y salga del “limbo jurídico” en el que se encuentra, el hecho de usarlo para su causa podría incluso ser contraproducente para un proceso secesionista. Efectivamente, queda claro que los pasos dados no han estado dentro de la legalidad, convirtiendo la cuestión Kosovo en un caso muy incómodo para la comunidad internacional. Por ello, la ONU parece estar ganando tiempo para que todas las partes implicadas se acostumbren a la situación independentista de Kosovo y la acaben aceptando como inevitable. Al fin y al cabo, como en su día apuntaban Bermejo y Gutiérrez, “Serbia ha perdido toda capacidad de influencia en el territorio, la comunidad internacional desea perderla cuanto antes, las minorías serbias se niegan a asumirla y la

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Al respecto, Soroeta (2013:29), que rechaza que Kosovo siente un precedente para reclamaciones secesionistas pero sí lo es para situaciones de violaciones masivas de los derechos humanos, señalaba que la CIJ había desperdiciado con Kosovo “una excelente ocasión para establecer de forma clara, de una vez por todas, el alcance de dos de los principios sobre los que se erige el DI contemporáneo: la libre determinación de los pueblos y la integridad territorial de los Estados”. Por su parte, López Jurado (2011:28) señalaba que, en su decisión, la CIJ relegaba el principio de integridad territorial a las relaciones entre Estados y que cualquier otra situación debería pasar por una decisión del CS, que no deja de ser un órgano político, por lo que “se puede cuestionar la opinión de los países que han apoyado la independencia de Kosovo cuando señalan que Kosovo es un caso único, y que no constituye un precedente, porque tampoco ellos están en condiciones de asegurar que el CS vaya a actuar en este sentido ante situaciones similares”.

inmensa mayoría albano-kosovar se niega a otra solución que no sea la independencia sin condiciones”.36

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