[1]
Proyecto de Ley para la Defensa de la Calidad Alimentaria: pronóstico reservado I. Introducción 1. Consideraciones generales En el curso del mes de abril de 2015, el Gobierno de España aprobó el “Proyecto de Ley para la Defensa de la Calidad Alimentaria”1 (en lo sucesivo, “Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria”). Si nos atenemos a lo que se indica en la primera parte de su “Exposición de Motivos”, la misión básica del sector alimentario es proporcionar al ciudadano unos alimentos sanos, seguros y que además respondan a sus expectativas de calidad: «esta situación2 demanda un modelo de calidad alimentaria3 que incluya un conjunto básico de disposiciones legales y vele por el respeto a la competencia leal entre operadores4». En el curso de nuestra charla analizaremos diversos aspectos del texto que se propone y que, como expondremos más adelante, consta de cuatro títulos: • el título I, sobre disposiciones generales, establece el objeto, el ámbito de aplicación así como los fines y las definiciones básicas necesarias para el desarrollo de la misma;
1
Véase la siguiente página de Internet, consultada el 17.4.2015: http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-144-1.PDF.
2
La cursiva es nuestra [MAYORAL, A., crítica en general la deficiente redacción de la “Exposición de Motivos” del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria y se pregunta en especial a qué situación se hace referencia en este caso (véase, de dicho autor: “Más sombras que luces en el Proyecto de Ley para la Defensa de la Calidad Alimentaria”, BoDiAlCo, n° 13, 2015, 3-4)].
3
La cursiva es nuestra.
4
La cursiva es nuestra [también es censurable que los redactores del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria hayan aceptado utilizar barbarismos como éste, que se encuentra en las peores versiones castellanas de las normativas comunitarias (véase: GONZÁLEZ ENROSA, M., "Proyecto de Ley para la Defensa de la Calidad Alimentaria [España]: de mal en peor", Documento de trabajo CEEUDECO nº 2/2015, 2-3)].
[2]
•
el título II, que regula la supuesta calidad alimentaria y los sistemas de control que se aplican al respecto, teniendo en cuenta las nuevas tendencias en materia de inspecciones y control que de forma específica afectan a la alimentación;
• el título III, en el que se establece el régimen sancionador básico aplicable en materia de control de la calidad alimentaria, tipificando las infracciones cometidas por los operadores en relación con la legislación alimentaria compuesto por las disposiciones de obligado cumplimiento dictadas por las Administraciones competentes en cada sector y en la normativa horizontal aplicable (así como las que se prevean en la futura ley), que quedan clasificadas en los grupos de leves, graves y muy graves, fijando los límites de las sanciones aplicables en cada caso; y
•
el título IV, que recoge los aspectos relacionados con la colaboración y cooperación entre las distintas Administraciones públicas en el ámbito de la futura ley.
La ley se completa con cuatro disposiciones adicionales en las que se incluyen respectivamente, el régimen sancionador en materia de clasificación de canales de vacuno y porcino5, la cláusula de reconocimiento mutuo, el compromiso de no incremento de gasto y la previsión de un sistema para facilitar el conocimiento de la normativa de calidad aplicable en el ámbito de la ley en cuestión. Además, se incluye una disposición transitoria que prevé la inaplicación del Real Decreto 1945/19836 al ámbito de los aspectos regulados en la ley, excepto dos artículos referidos a la toma de muestras y los análisis que se aplicarán cuando se desarrolle reglamentariamente la normativa que se propone, así como la aplicación transitoria del reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora y cinco disposiciones finales que recogen, por su parte, la habilitación al Gobierno para que pueda elaborar normas de calidad (?), el título competencial, la facultad de desarrollo, la actualización de sanciones y la entrada en vigor.
2. ¿Un título engañoso? Algunos autores han puesto en duda que se trate realmente de una Ley sobre la Calidad, por lo menos en el sentido que comúnmente se da a ese término7. 5
GONZÁLEZ ENROSA, M. se pregunta si era realmente necesario forzar la introducción esta regulación en una ley que per se ya es tan heterogénea como compleja (véase de dicha autora: op. cit., 5-6)].
6
De 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agro-alimentaria (BOE 168 de 15/07/1983); texto consolidado: http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1983-19755.
7
Véase, por ejemplo: MAYORAL, A., op. cit, 4-5.
[3]
Obviamente, hemos de referirnos a la definición de calidad alimentaria que figura en el Art. 4(b) del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria: «conjunto de propiedades y características de un producto alimenticio o alimento relativas a las materias primas o ingredientes utilizados en su elaboración, a su naturaleza, composición, pureza, identificación, origen, y trazabilidad, así como a los procesos de elaboración, almacenamiento, envasado y comercialización utilizados y a la presentación del producto final, incluyendo su contenido efectivo y la información al consumidor final especialmente el etiquetado». Resulta pues que, partiendo de esta definición, un “producto alimenticio de calidad” es el producto que cumple todos los requisitos legales que le son aplicables; en este sentido, en la citada disposición se precisa que «estas propiedades y características serán las recogidas en la normativa de calidad alimentaria de obligado cumplimiento dictada por las Administraciones competentes en cada sector, así como en la normativa horizontal de aplicación en el ámbito de esta ley8». Nos equivocaríamos, pues, si dedujéramos del título en cuestión que la futura Ley tendrá por objeto la defensa de los alimentos de calidad en el sentido que se recoge en el Diccionario de la lengua española (DRAE), es decir, «buena calidad, superioridad o excelencia» (incluyendo un ejemplo alimentario: «la calidad del vino de Jerez ha conquistado los mercados»). En realidad, como veremos más adelante, un título como “Ley sobre [¿la seguridad de?] los alimentos” o aun mejor el de “Ley sobre las sanciones aplicables en el sector alimentario”9 u otro similar hubiera sido más apropiado, evitando malentendidos y ambigüedades. Actualmente, de forma casi unánime los expertos en legislación recomiendan que, en la medida de lo posible, se utilicen términos fácilmente comprensibles para el ciudadano y se evite atribuir (a efectos legales) nuevos significados a las expresiones y palabras de uso común; por ello parece erróneo utilizar calidad como sinónimo de legalidad (mero cumplimiento de los requisitos mínimos exigibles). El equívoco título elegido por los redactores del texto que nos interesa contradice los principios de transparencia y accesibilidad democrática a los textos jurídicos que constituyen los criterios fundamentales para cimentar en pleno Siglo XXI el Ordenamiento jurídico de un Estado.
8
La cursiva es nuestra [como afirma MAYORAL, A., para los redactores del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria, «producto de calidad = producto legal» (véase, de dicho autor: op. cit., pág. 4)].
9
Porque, según el Art. 1 del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria, «es objeto de esta ley establecer la regulación básica en materia de defensa de la calidad alimentaria, incluyendo el régimen sancionador, para dar cumplimiento a la obligación establecida por el artículo 55 del Reglamento (CE) nº 882/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales [DO L 165 de 30.4.2004, p. 1] o reglamento que lo substituya, así como los mecanismos de cooperación» (la cursiva es nuestra).
[4]
Seguramente, la inverosímil y desafortunada introducción, hace ya algunos años, en nuestras reglamentaciones10, y en la organización de la propia Administración, de la no menos equívoca noción de calidad diferenciada, permite esa ambigua titulación de la ley que se propone, que alude presuntamente a la “calidad no diferenciada”… ¡Una vez más, de aquellos barros vienen estos lodos! Como han subrayado algunos autores11, esa peculiar terminología a la española que se ha introducido en nuestro Ordenamiento jurídico no coincide 12 con la terminología comunitaria en la que suelen emplearse la expresiones “política de calidad” o “regímenes de calidad” que deben entenderse en el sentido que les corresponde [véanse, sin ir más lejos: Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios 13; y la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la política de calidad de los productos agrícolas [documento COM(2009) 234 final de 28.5.2009].
10
Véase: NOBELLAR DICENTA, O., “Las evidentes ‘diferencias’ entre las nociones de ‘calidad diferenciada’ que se incluyen en las mil y una leyes de las CC.AA.”, Gaceta del InDeAl, Vol. 14, n° 1, 2012, 25-26.
11
Véase, por ejemplo: GONZÁLEZ ENROSA, M., op. cit., 5-6 [dicha autora reconoce que, en la legislación alimentaria de la UE sólo en raros casos se utiliza la locución calidad diferenciada (en la versión inglesa, “differentiated quality” y en la francesa “qualité différentiée”), como, por ejemplo, en el Dictamen del Comité de las Regiones “Por una política europea ambiciosa en favor de regímenes agrícolas de calidad” (DO C 192 de 1.7.2011, p. 28) o en el Libro Verde “Aprovechar al máximo los conocimientos técnicos europeos: posible ampliación de la protección de las indicaciones geográficas de la Unión Europea a productos no agrícolas”, documento COM(2014) 469 final (en el que se emplean las expresiones “distinctive quality” en la versión inglesa y, “qualité distinctive” en la francesa).
12
O incluso, contradice (como afirma MAYORAL, A., en la op. cit., pág. 5).
13
DO L 343 de 14.12.2012, p. 1 [véanse, sobre este Reglamento: CAPELLI, F., “Il Regolamento (Ue) n. 1151/2012 sui regimi di qualità dei prodotti agro-alimentari: luci ed ombre”, Diritto comunitario e degli scambi internazionali, Vol. 52, nº 3, 2013, 515-533; KAFEL, P., Food Quality Products in EU Countries, University of Kragujevac, 2013, 6 págs. (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 20.4.2015: http://www.cqm.rs/2013/cd/7iqc/pdf/33.pdf); RUBINO, V., “La protección de las denominaciones geográficas de los productos alimenticios tras la adopción del Reglamento (UE) nº 1151/2012”, ReDeco - Revista electrónica del Derecho del consumo y la alimentación, nº 36, 25-74 (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 20.4.2015: http://ceeudeco3.blogspot.com.es/2013/12/redeco-revista-electronica-delderecho_14.html); SOLVY, D. G., “La ‘desprotección’ del consumidor y del empresario tras la entrada en vigor del Reglamento (UE) n° 1151/2012”, BoDiAlCo, n° 5, 2014, 13-22; y VIDRERAS PÉREZ, C., "El Reglamento (UE) n° 1151/2012 sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios: ¿Una normativa al ‘servicio’ de los consumidores o de los productores?”, BoDiAlCo, n° 4, 2014, 3-12].
[5]
II. El Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria 1. Objeto y ámbito de aplicación De la lectura del Art. 1 del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria14 se deduce que la futura normativa tendrá los siguientes objetivos (aparte de una anodina referencia a «la regulación básica en materia de defensa de la calidad alimentaria»): - el cumplimiento de la obligación establecida por el artículo 55 del ya citado Reglamento (CE) nº 882/200415 o reglamento que lo substituya, así como - establecer «… los mecanismos de cooperación». Esta disposición, que mantiene la confusión al referirse ambiguamente a la «… defensa de la calidad alimentaria16… », deberá interpretarse teniendo en cuenta los siguientes fines enumerados en el Art. 3:
•
Contribuir a generar un alto nivel de confianza en los productos alimenticios mediante los necesarios procedimientos para defender su calidad17.
•
Proporcionar condiciones leales en el marco de su actividad entre los operadores de la cadena alimentaria.
14
Véase la nota 9.
15
Véase igualmente la nota 9 (el Art. 55 en cuestión dispone: «1. Los Estados miembros establecerán las normas sobre las sanciones aplicables a las infracciones de la legislación en materia de piensos y alimentos y de otras disposiciones comunitarias sobre la protección de la salud animal y el bienestar de los animales y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Las sanciones establecidas deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias. 2. Los Estados miembros notificarán sin demora a la Comisión las disposiciones aplicables a las infracciones de la legislación en materia de piensos y alimentos y cualquier modificación posterior de las mismas.»). Véanse sobre el Reglamento nº 882/2004: AUBRY-CAILLAUD, F., “Sécurité alimentaire en Europe: la mise en place du nouveau cadre juridique”, Journal des tribunaux - Droit européen, Vol. 12, nº 114, 2004, 289-295; y HORN, D., “Amtliche Kontrollen in Europa ab 2006: Erläuterungen zur Kontroll-Verordnung (EG) Nr. 882/2004”, Fleischwirtschaft, Vol. 85, no 5, 2005, 112-114.
16
La cursiva es nuestra.
17
GONZÁLEZ ENROSA, M. subraya el paralelismo del empeño casi obsesivo tanto del legislador comunitario como del español por lograr la confianza de los consumidores (factor subjetivo) más que por asegurar la inocuidad (factor objetivo) de los productos alimenticios (véase, de dicha autora , op. cit., 6-7); el hecho de que la confianza sea el objetivo principal de la legislación alimentaria es, probablemente, una secuela de la pérdida de confianza en el sistema alimentario que provocó en su día la “crisis de las vacas locas” (ibidem).
[6]
• Proteger los derechos de los operadores de la industria alimentaria y de los consumidores, garantizando el cumplimiento del principio general de veracidad y demostrabilidad de la información que figure en el etiquetado de los productos alimenticios.
•
Contribuir a la unidad de mercado y a la competitividad, además de a la transparencia y claridad del sector alimentario español.
• Garantizar la coordinación del control ejercido sobre la calidad alimentaria por las autoridades competentes.
• Vigilar que los procesos de elaboración y transformación de los productos alimenticios se ajusten a la normativa vigente en la Unión Europea18.
•
Establecer la necesaria colaboración con la industria alimentaria para abordar cuestiones que afecten a los objetivos de la futura ley19. En virtud de Art. 2.1 el ámbito de aplicación se extiende: «a) A todos los productos alimenticios o alimentos según se definen en el Reglamento (CE) nº 178/2002, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria[20], transformados o sin transformar comercializados en España, con independencia del lugar de establecimiento del operador en el territorio nacional. b) En instalaciones de manipulación, clasificación, fábricas, plantas de envasado, almacenes de los mayoristas o de los distribuidores mayoristas incluidos los denominados almacenes de logística pertenecientes a la moderna distribución, almacenes de los importadores de productos alimenticios, oficinas de intermediarios mercantiles con o sin almacén, así como en el transporte entre todos ellos». 18
GONZÁLEZ ENROSA, M. se pregunta por qué no se mencionan otros eslabones de la cadena alimentaria y si no se exigirá el cumplimiento de la legislación estatal y, en su caso, la de las comunidades autónomas (véase, de dicha autora, op. cit., 6-7).
19
MAYORAL, A. critica que no se haga referencia a las asociaciones de consumidores (véase, de dicho autor: op. cit, pág. 5).
20
DO L 31 de 1.2.2002, p. 1 [véanse, sobre esta normativa comunitaria: “Objetivo: la seguridad alimentaria en la Unión Europea (el Reglamento (CE) n. 178/2002)”, Gaceta Jurídica de la UE, nº 223, 2003, 59-71; FOURGOUX JEANNIN, M. V., “La construcción europea de la autonomía del Derecho alimentario” en BOURGES, L., Sociología y Derecho alimentarios, Aranzadi, 2013, pág. 76; y HAGENMEYER, M., “Modern food safety requirements: according to EC Regulation no. 178/2002”, Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht, Vol. 29, nº 4, 2002, 443-459].
[7]
Algunos autores21 consideran que si esta disposición se refiere a todos los alimentos «transformados o sin transformar comercializados en España, con independencia del lugar de establecimiento del operador en el territorio nacional» pero luego no se impone a otros eslabones de la cadena alimentaria (como el comercio detallista) su eventual aplicación será origen de frecuentes conflictos y complicaciones22. La confusión es aún mayor tras la lectura del Art. 2.2 que excluye expresamente del ámbito de aplicación en cuestión a «los aspectos higiénico-sanitarios y de seguridad alimentaria; la legislación específica de organismos modificados genéticamente y de la irradiación de productos alimenticios; la oferta para la venta al consumidor final, incluidos los obradores de las instalaciones detallistas; el comercio exterior; la producción primaria, incluida la legislación sobre bienestar de los animales y la producción ecológica». La limitación del citado ámbito de aplicación resulta sorprendente cuando el objeto de la futura normativa es «… la regulación básica en materia de defensa de la calidad alimentaria…»23 y la calidad, como hemos visto, se define como el «conjunto de propiedades y características de un producto alimenticio o alimento relativas a las materias primas o ingredientes utilizados en su elaboración, a su naturaleza, composición, pureza, identificación, origen, y trazabilidad, así como a los procesos de elaboración, almacenamiento, envasado y comercialización utilizados y a la presentación del producto final, incluyendo su contenido efectivo y la información al consumidor final especialmente el etiquetado»24. Cabe añadir que, además de las definiciones de “Alimento o producto alimenticio” y “Calidad alimentaria, a las que ya hemos hecho referencia, en el Art. 4(c) se incluye la de operador25: «toda persona física o jurídica que actúa en la parte de la cadena alimentaria, que abarca las instalaciones enumeradas en el artículo 2.1.b)». Como es (¿excesivamente?) habitual en el Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria se propone una excepción: «no se consideran operadores de la cadena alimentaria a los efectos de esta ley los titulares de los mercados centrales de abastecimiento mayorista (MERCAS), sin perjuicio de que tengan tal consideración los mayoristas y operadores de logística y
21
Véase, por ejemplo: GONZÁLEZ ENROSA, M., op. cit., 6-7.
22
MAYORAL, A. estima que tal incongruencia se debe a la voluntad de respetar las competencias de las comunidades autónomas (véase, de dicho autor: op. cit, pág. 5), aunque este argumento no nos convence…
23
Art. 1.
24
Art. 4(b).
25
Véase la nota 4 [por su parte, GONZÁLEZ ENROSA, M. (en op. cit., pág. 7) señala que este significado de operador no se encuentra en el Diccionario de la lengua española (DRAE)].
[8]
distribución que tengan su establecimiento en dichos mercados o sus zonas de actividades complementarias»26. El ámbito de aplicación que de la futura normativa se reduce, además, en virtud de la siguiente “Cláusula de reconocimiento mutuo”27: «Esta ley no se aplicará a los productos alimenticios legalmente fabricados o comercializados de acuerdo con otras especificaciones en otros Estados miembros de la Unión Europea, ni a los originarios de los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), ni partes contratantes en el Acuerdo del Espacio Económico Europeo (EEE), ni a los Estados que tengan un acuerdo de asociación aduanera con la Unión Europea».
2. Sistemas de control El Art. 5 (“La calidad alimentaria y su control”) prevé lo siguiente: «Sin perjuicio del control oficial establecido en el ámbito de la Unión Europea, el control de la calidad se realizará según las siguientes modalidades: a) Control oficial realizado por la autoridad competente. b) Autocontrol del operador, que podrá ser verificado por entidades de inspección y certificación acreditadas. c) Autocontrol establecido por una asociación sectorial concreta, en su caso, sobre los operadores de su ámbito sectorial.» Esta definición plantea también algunas dudas: la expresión “sin perjuicio del control oficial establecido en el ámbito de la Unión Europea” confirma el temor de que los controles en cuestión se añadan a los ya aplicados en virtud de la legislación comunitaria28; y cabe preguntarse también si es acertado equiparar en cierto sentido el control oficial con el autocontrol29.
26
MAYORAL, A., con mucho sentido del humor, sugiere que la futura ley se titule “… del sí, pero no” (véase, de dicho autor: op. cit, pág. 6).
27
Que se encuentra en la “Disposición adicional segunda” y cumple con lo dispuesto en el Derecho de la Unión Europea.
28
Para MAYORAL, A. este añadido, que viene a sumarse a las diversas normativas vigentes en las Comunidades autónomas, podría convertir la legislación alimentaria aplicable en España en un rompecabezas de imposible aplicación (véase, de dicho autor: op. cit, 7-8).
29
Véase: GONZÁLEZ ENROSA, M., op. cit., 6-7 [cabe recordar, de todos modos, que el Art. 10 alude, alejándose de nuevo de la terminología usual, al autocontrol obligatorio (?)].
[9]
Por lo que se refiere al control oficial, se establece que se realizará por las autoridades competentes en cada una de las fases de la cadena alimentaria que comprende las instalaciones enumeradas en el artículo 2.1(b)30 y en cada una de las actividades siguientes: la recepción, la manipulación, la clasificación, la obtención, la elaboración, la transformación, el envasado, el almacenamiento y el transporte de alimentos31 (¡de nuevo se omite el comercio detallista!). Las actuaciones de inspección serán llevadas a cabo por funcionarios públicos que en el ejercicio de sus funciones, tendrán la condición de agentes de la autoridad y podrán solicitar el apoyo necesario de cualquier otra autoridad pública, así como de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad32. Vale la pena mencionar que dichos funcionarios: «Podrán acceder directamente a la documentación industrial, mercantil y contable de las empresas que inspeccionen cuando lo consideren necesario en el curso de sus actuaciones que, en todo caso, tendrán carácter confidencial. Los servicios de inspección podrán solicitar la información que precisen a los órganos de las Administraciones públicas y sus organismos y entidades vinculadas o dependientes incluidas, entre otras, las empresas con participación pública, organizaciones profesionales e interprofesionales33, los cuales prestarán, cuando sean requeridos para ello, la información que se les solicite de acuerdo con la normativa aplicable en cada caso.»34
Aunque no suponen una innovación stricto sensu, señalaremos, en relación con las actas que podrán levantarse en las actuaciones de inspección por los inspectores, que: ♦ en ellas constarán los datos relativos a la identificación de la empresa y de la persona ante la que se realiza la inspección, detallando todos los hechos 30
Lo que, según GONZÁLEZ ENROSA, M., no será siempre fácil de determinar (véase, de dicha autora: op. cit., pág. 7).
31
Art. 6.
32
Art. 7.1 (en la primera parte de la “Exposición de Motivos” del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria se recuerda que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado ya vienen participando activamente en las labores de inspección y control en las fases de la cadena alimentaria comprendidas en el ámbito de aplicación de la futura ley y con idénticos fines: por lo que, «con el objeto de dar continuidad a esta actividad de colaboración en el control oficial, se hace necesaria su presencia en este texto, siguiendo las recomendaciones de la Unión Europea sobre la estrecha colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en la lucha contra el fraude alimentario»).
33
La cursiva es nuestra.
34
Art. 7.2 (véase también el Art. 7.3 en el que se prevé «los inspectores est[ar]án obligados de modo estricto a cumplir el deber de sigilo profesional»).
[10]
que constituyen el control oficial y, en su caso, las medidas que se hubiesen ordenado35; ♦ los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en las actas observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados36; y ♦ en el supuesto de riesgo real o previsible para la salud pública se pondrá en conocimiento de la correspondiente autoridad sanitaria, dando traslado de las actuaciones37. Por su parte, en virtud del Art. 8 (“Obligaciones de los interesados”): «1. Las personas físicas y jurídicas estarán obligadas, a requerimiento de los funcionarios inspectores o cualquier otra autoridad competente, a: a) Consentir la realización de las visitas de inspección y dar toda clase de facilidades para llevarla a cabo. b) Suministrar toda clase de información sobre instalaciones productos o servicios, permitiendo su comprobación directa por los inspectores. c) Facilitar que se obtenga copia o reproducción de la referida documentación. d) Permitir que se practique la oportuna toma de muestras de los productos o mercancías que elaboren, distribuyan o comercialicen. 2. Cuando a requerimiento de la Administración pública competente o espontáneamente se aporten declaraciones o documentación de la empresa de cualquier índole, deberán ir firmados por una persona que represente y obligue a la empresa. La falsedad, así como la constancia en dichos documentos de datos inexactos o incompletos, se sancionará de conformidad con lo previsto en esta ley.» Brevitatis causae, omitiremos en esta ocasión el análisis del Art. 9 “(Medidas cautelares”) e indicaremos sucintamente que, en el Art. 10 (“Autocontrol y trazabilidad”), se prevé, entre otras cosas, que «los operadores incluidos en el 35
Art. 7.4.
36
Art. 7.5.
37
Art. 7.6.
[11]
ámbito de aplicación de esta ley deberán establecer un sistema de autocontrol de las operaciones del proceso productivo bajo su responsabilidad, con el fin de cumplir lo establecido en la legislación específica correspondiente y asegurar la calidad alimentaria de los productos».
3. Régimen sancionador El ya citado Reglamento (CE) nº 882/2004 obliga a los Estados miembros a establecer reglas sobre las sanciones aplicables a las infracciones de la legislación en materia de alimentos (que deben ser eficaces, proporcionadas y disuasorias) y a tomar todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. En la parte V de la “Exposición de Motivos” del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria se recuerda que «… España, como miembro de la Unión Europea, realiza actuaciones de coordinación de las actividades relacionadas con el control oficial, que dimanan del citado Reglamento (CE) nº 882/2004 […] y que tienen que ver con actividades como la asistencia entre Estados miembro y con terceros países en casos de fraudes cometidos por empresas españolas en aquéllos y viceversa, [por lo que ya le es aplicable] la exigencia de establecer sanciones disuasorias38 que tengan en cuenta el lucro obtenido con el fraude cometido…». En este contexto, el Art. 12.1 se formula el principio general del régimen sancionador: «el incumplimiento de lo dispuesto en la legislación alimentaria de aplicación que recoge la normativa de calidad alimentaria de obligado cumplimiento dictada por las Administraciones competentes en cada sector y la normativa horizontal aplicable39, así como los preceptos recogidos en esta ley, será considerado infracción administrativa40, que se calificará como leve, grave o muy grave de acuerdo con la tipificación de infracciones realizada en [el] título [III]». Ciertamente, la falta de concreción de los redactores del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria al acotar la legislación cuyo cumplimiento será sancionable aporta aun más incertidumbre a la potencial interpretación de un texto, cuyo título y la referencia a un equívoco e inusitado concepto de calidad, ya nos plantea enormes dificultades de comprensión41. No podemos excluir que se haya querido compensar tal imprecisión enumerando en tres extensas listas las infracciones leves (Art. 13), graves (Art. 14) y muy graves (Art. 15)42: 38
La cursiva es nuestra.
39
Idem.
40
Idem.
41
Véase: MAYORAL, A., op. cit, pág. 8.
42
Véase también el Art. 16 relativo a la “Concurrencia de infracciones”.
[12]
«Se considerarán infracciones leves las siguientes: 1. No disponer en el establecimiento inspeccionado del certificado acreditativo de la inscripción oficial de la empresa, industria, establecimiento, instalación, local, medio de transporte, actividad, producto alimenticio o la materia prima, ingrediente o substancia para la elaboración y la transformación alimentarias, cuando esté obligado legalmente a su inscripción, o no exhibirlo en el correspondiente local de la forma establecida. 2. No presentar los registros o libros-registro, declaraciones relativas a alimentos o los documentos de acompañamiento sin causa justificada, cuando fueren requeridos para su control en actos de inspección, o presentarlos con inexactitudes, errores u omisiones, cuando la diferencia entre la cantidad consignada y la correcta no supere el 15% de esta última y se puedan demostrar de otra forma los movimientos de los productos. 3. No tener identificados los depósitos, silos, contenedores y cualquier clase de envase de productos a granel o los productos que contengan, o su identificación de forma no clara o sin marcado indeleble, y, en su caso, no indicar el volumen nominal u otras indicaciones contempladas en la normativa de aplicación. 4. La no presentación de las declaraciones de existencias, de elaboración o de movimiento de productos, o presentarlas incompletas, con inexactitudes, errores u omisiones o presentarlas fuera del plazo reglamentario o cuando sea preceptivo antes de la ejecución de prácticas de elaboración y tratamiento de productos determinados, si los hechos constitutivos de infracción no afectan a la naturaleza, calidad, características, composición, procedencia u origen de los productos consignados. 5. El suministro incompleto de la información o documentación necesarias para las funciones de inspección y control administrativo cuando sean requeridas por los inspectores. 6. La expresión de alguna de las indicaciones obligatorias o facultativas reguladas del etiquetado o presentación de los productos, documentos de acompañamiento, documentos comerciales, registros, rotulación y embalajes en forma distinta a la reglamentaria o en los que las indicaciones que consten no sean las autorizadas, así como aquéllas no reguladas o autorizadas que incumplan los principios generales de la información alimentaria facilitada al consumidor. 7. Validar o autentificar los documentos de acompañamiento o los documentos comerciales sin la autorización del órgano competente en la materia o no validarlos o autentificarlos en el caso de que este trámite sea obligatorio.
[13]
8. Incurrir en discrepancia entre las características reales del producto alimentario43 o la materia prima, ingrediente o substancia para la elaboración y comercialización alimentarias y las que ofrece el operador si se refiere a parámetros o elementos cuyo contenido queda limitado por la reglamentación de aplicación y el exceso o defecto no afecta a su propia naturaleza, identidad, definición reglamentaria, calidad, designación o denominación del producto, siempre y cuando las diferencias no superen el doble de la tolerancia admitida reglamentariamente para el parámetro o elemento de que se trate44. 9. Aplicar tratamientos, prácticas o procesos de forma distinta a la establecida en la normativa aplicable, siempre que no afecten a la composición, definición, identidad, naturaleza, características o calidad de los productos alimentarios45 o las materias o elementos para la elaboración alimentaria. 10. Incumplir las medidas cautelares, siempre que se trate de un incumplimiento meramente formal, no tipificado como grave, entre ellas el traslado físico, sin autorización del órgano competente, de las mercancías intervenidas cautelarmente, siempre que no se violen los precintos ni las mercancías salgan de las instalaciones en las que fueron intervenidas. 11. Incumplir las instrucciones46 que sobre su actividad emanen de las Administraciones competentes en materia de defensa de la calidad [¿legalidad?47] de la elaboración, transformación, almacenamiento o comercialización alimentaria y de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidas en las normas relacionadas con la elaboración y comercialización alimentarias, incluido el transporte, siempre que se trate de infracciones meramente formales no previstas en los artículos siguientes. 12. Las simples irregularidades en la observación de las obligaciones establecidas en las disposiciones vigentes en la materia regulada por esta ley que no estén incluidas como infracciones graves o muy graves.»
«Se considerarán infracciones graves las siguientes: 43
La cursiva es nuestra: ¿alimentarios o alimenticios?
44
La cursiva es nuestra.
45
La cursiva es nuestra (véase la nota 43).
46
¿Se trata de medidas de Soft Law que podrían adoptarse en un futuro próximo o sólo de las instrucciones (verbales o por escrito) comunicadas por los inspectores? (véase: MAYORAL, A., op. cit, pág. 8).
47
Véase: MAYORAL, A., op. cit, pág. 9.
[14]
1. Ejercer actividades relacionadas con cualquiera de las etapas de la elaboración, transformación o comercialización de productos alimentarios48 o materias primas, ingredientes y substancias para la elaboración y la transformación alimentarias sin autorización, ejercer actividades que no consten expresamente en la autorización o ejercer actividades para cuyo ejercicio haya sido cancelada su autorización, o efectuar ampliaciones o reducciones substanciales, trasladar, cambiar de titularidad, cambiar de domicilio social o cerrar una industria alimentaria sin la correspondiente modificación registral. 2. La falta de inscripción de productos, materias primas o elementos, cuando legalmente sea exigible dicho requisito, en la forma que para cada uno de ellos se hubiera establecido. 3. No llevar registros o libros de registro comerciales, no tener talonarios matriz de facturas de venta o demás documentos establecidos por las disposiciones vigentes, tener estos documentos con una información poco legible o comprensible o gestionarlos defectuosamente o no conservar los registros durante el tiempo reglamentario o no tenerlo documentado por otro sistema equivalente. 4. No tener realizada una anotación en los registros cuando haya transcurrido más de un mes desde la fecha en que debió anotarse a efectos de trazabilidad o cuando, no habiendo transcurrido dicho periodo de tiempo, el asiento o los asientos no registrados no puedan justificarse mediante otra documentación. 5. Las inexactitudes o errores en los registros o declaraciones establecidos en la normativa alimentaria cuando la diferencia entre la cantidad consignada y la correcta rebase en un 15 % esta última o cuando, no rebasándola, afecte a la naturaleza, calidad, características, composición, procedencia u origen de los productos. 6. No presentar, o presentar fuera del plazo establecido, las declaraciones que deban realizarse de acuerdo con la normativa aplicable, antes de la ejecución de prácticas de elaboración y tratamiento de determinados productos, o tener inexactitudes, errores u omisiones en las declaraciones, si los hechos constitutivos de infracción afectan a su naturaleza, calidad, características, composición, procedencia u origen de los productos consignados. 7. La instalación o modificación de las industrias agrarias y alimentarias con incumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de regulación de dichas industrias.
48
La cursiva es nuestra (véase la nota 43).
[15]
8. No tener o no llevar un sistema de autocontrol y de trazabilidad interna, cuando tenga obligación de llevarla porque así lo indique una normativa sectorial específica o no disponer de alguno de los elementos reglamentarios en el sistema de aseguramiento de la trazabilidad, como la identificación, los registros y la documentación de acompañamiento de los productos, o no tener sistemas y procedimientos de trazabilidad suficientes y actualizados. 9. Defraudar49 en las características de los productos alimentarios50 o las materias primas o ingredientes y las substancias para la elaboración y la comercialización alimentarias, especialmente las relativas a su identidad, naturaleza, especie, composición, contenido, designación, definición reglamentaria, calidad, riqueza, peso, volumen o cantidad, exceso de humedad, contenido en principios útiles, aptitud para el uso o cualquier otra discrepancia existente, entre las características reales y las que ofrece el operador alimentario, así como todo acto de naturaleza similar que implique una transgresión o incumplimiento de lo dispuesto por la legislación vigente51. 10. Utilizar o comercializar productos alimenticios o materias primas o ingredientes y substancias para la elaboración y la comercialización alimentarias no conformes con la normativa, que hayan sido objeto de prácticas, procesos o tratamientos no autorizados, que hayan adicionado o sustraído substancias o elementos que modifiquen su composición y tener productos, substancias, materias, equipos, maquinaria o elementos no autorizados por la legislación específica para actividades relacionadas con las etapas de elaboración, transformación o comercialización alimentarias o depositar productos cuya identidad no se pueda garantizar mediante la presencia y exactitud de la información sobre dicho producto, en cualquier instalación o medio de transporte. 11. La tenencia o comercialización de productos a granel sin estar autorizados para ello, así como de substancias no autorizadas por la legislación específica de aplicación o para cuya posesión o comercialización se carece de autorización. 12. La posesión en las dependencias de las industrias agrarias y alimentarias de equipos, maquinaria o instalaciones no autorizadas por la
49
La cursiva es nuestra [MAYORAL, A. estima que, en un texto, tan detallado y ambiguo a la vez, sería preciso determinar exactamente qué se entiende por “defraudar” (véase de, dicho autor: op. cit, pág. 8).
50
La cursiva es nuestra (véase la nota 43).
51
La cursiva es nuestra [compartimos la opinión de MAYORAL, A. cuando lamenta que se incluya una expresión tan amplia e imprecisa en una disposición en la que se tipifican las actuaciones sancionables de las empresas o empresarios, lo que podría dar lugar a interpretaciones arbitrarias o, incluso, abusivas (véase de, dicho autor: op. cit, pág. 9)].
[16]
legislación específica para actividades relacionadas con la elaboración, transformación o comercialización. 13. Comercializar productos, materias o elementos sin el correspondiente etiquetaje, los documentos de acompañamiento, los documentos comerciales, la rotulación, la presentación, los embalajes, los envases o los recipientes que sean preceptivos, o comercializarlos con una información que induzca a engaño a los receptores o consumidores. 14. No poder demostrar documentalmente la exactitud de las informaciones que constan en el etiquetado52, los documentos de acompañamiento o los documentos comerciales de los productos alimentarios53, o las que constan en los productos utilizados en su elaboración o transformación. 15. Utilizar en el etiquetado de los productos alimentaciones54 indicaciones que no sean acordes con las normas de comercialización vigentes en la Unión Europea y que establece la sección 1 del capítulo 1 del título II del Reglamento (UE) nº 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 922/72, (CEE) nº 234/79, (CE) nº 1037/2001 y (CE) nº 1234/2007 [55], o con los términos reservados facultativos autorizados o cualquier otra indicación facultativa regulada por normativa nacional o de la Unión Europea, o reglamentaciones que las substituyan. 16. No conservar durante el período reglamentario los originales de los documentos de acompañamiento de productos recibidos y las copias de los documentos de acompañamiento de productos expedidos. 17. Cometer inexactitudes, errores u omisiones de datos o informaciones en el etiquetado, los documentos de acompañamiento, documentos comerciales, registros, rotulación, presentación y embalajes, si estas inexactitudes, errores u omisiones se refieren a indicaciones obligatorias.
52
GONZÁLEZ ENROSA, M., (en op. cit., 5-6) subraya atinadamente la importancia y trascendencia de esta posible infracción.
53
La cursiva es nuestra (véase la nota 43).
54
La cursiva es nuestra [sic en el texto consultado (véase la nota 1).
55
DO L 347 de 20.12.2013, p. 671 (véanse, sobre este Reglamento: BLOCKX, J. y VANDENBERGHE, J., “Rebalancing commercial relations along the food supply chain: the agricultural exemption from EU competition law after Regulation 1308/2013”, European Competition Journal, Vol. 10, nº 2, 2014, 387-401; y FONTAINE, B., “The present and future of the interaction between trade marks and geographical indications in Community law”, ERA Forum, Vol. 15, nº 2, 2014, 183-196).
[17]
18. Modificar la verdadera identidad56 de los productos alimentarios57 o de las materias primas o ingredientes o cualquier otra substancia para la elaboración y la comercialización alimentarias que sirva para identificarlos. 19. Inducir a confusión o engaño en lo que concierne a productos alimentarios58 o materias primas o ingredientes o cualquier otra substancia para la elaboración y la comercialización alimentarias, así como expedirlos, o comercializarlos, incluso en el caso de que el engaño sea conocido por los receptores, compradores o consumidores. 20. Resistirse a suministrar datos o a facilitar la información requerida por los órganos competentes o los respectivos agentes, para el cumplimiento de las funciones de información, vigilancia, investigación, inspección, tramitación y ejecución en las materias a que se refiere la presente ley, y suministrar información inexacta o documentación falsa, y concretamente las siguientes actuaciones: a) No permitir el acceso a determinados locales, instalaciones o vehículos de transporte. b) No permitir la toma de muestras o la realización de otros tipos de controles sobre los productos. c) No justificar las verificaciones y controles efectuados sobre los productos puestos en circulación. d) No proporcionar en el momento de la inspección toda la documentación y los datos e informaciones que el funcionario de la Administración pública que efectúa funciones inspectoras necesite para llevar a cabo sus funciones de investigación, o no permitir su comprobación. e) No proporcionar al funcionario que realiza funciones de inspección, en el plazo que éste le otorgue, los datos o informaciones requeridos. f) No aportar la documentación requerida por el funcionario que realiza funciones inspectoras en el momento de la inspección, o no aportarla en el plazo indicado. 21. La manipulación, traslado o disposición en cualquier forma, sin autorización de la autoridad competente, de mercancías intervenidas cautelarmente, siempre y cuando no se violen los precintos, no resulte 56
La cursiva es nuestra [en opinión de MAYORAL, A. sería necesario precisar qué se considera “verdadera identidad” de un producto (véase de, dicho autor: op. cit, pág. 9).
57
La cursiva es nuestra (véase la nota 43).
58
Idem.
[18]
acreditado que entrañen un riesgo para la salud o si las mercancías no salen de las instalaciones donde fueron intervenidas. 22. Comercializar productos alimentarios59 sin que se haya levantado la inmovilización cautelar, movilizar los vehículos paralizados cautelarmente o poner en funcionamiento un área, un elemento o una actividad del establecimiento cautelarmente suspendido. 23. Comercializar, comprar o adquirir productos alimenticios o materias primas, ingredientes y substancias para la elaboración y comercialización alimentaria, cuando dichas actividades hubieran sido objeto de suspensión cautelar. 24. Los insultos60 y el trato no respetuoso al personal funcionario que realiza labores de inspección, al personal auxiliar y, en su caso, a los instructores de los expedientes sancionadores. 25. La reincidencia en la misma infracción leve en los tres últimos años61. El plazo comenzará a contar desde el día de la comisión de la primera infracción, siendo necesario para su aplicación, que la resolución sancionadora, adquiera firmeza en vía administrativa, en caso de que se haya interpuesto un recurso administrativo.»
«Se considerarán infracciones muy graves las siguientes: 1. Cometer infracciones graves que den lugar a perjuicios sanitarios de carácter grave o que hayan servido para facilitarlos o encubrirlos. 2. Cometer infracciones graves que impliquen la extensión de la alteración, la adulteración, la falsificación o el fraude a realizar por terceros a los cuales se faciliten la substancia, los medios o los procedimientos para realizarlos, encubrirlos o enmascararlos. 3. La reincidencia en la misma infracción grave en los dos últimos años62. El plazo comenzará a contar desde el día de la comisión de la primera infracción, siendo necesario para su aplicación que la resolución sancionadora adquiera firmeza en vía administrativa.
59
Idem.
60
La cursiva es nuestra.
61
Idem.
62
Idem.
[19]
4. Negarse absolutamente a la actuación de los servicios públicos de inspección. 5. Coaccionar, intimidar, amenazar o maltratar al personal funcionario que realiza funciones de inspección, al personal auxiliar en su caso, a los instructores de los expedientes sancionadores, al personal de los organismos de gestión o de las entidades de control, o ejercer cualquier otra forma de presión grave. 6. Suministrar a industrias alimentarias, a título oneroso o gratuito, productos alimentarios63 o materias primas, ingredientes o substancias no permitidas o prohibidas para la elaboración de los productos para los cuales están autorizadas dichas industrias. 7. La falsificación de productos o comercialización de productos falsificados, siempre que no sean constitutivas de infracción penal64. 8. La manipulación, traslado o disposición en cualquier forma, sin autorización, de mercancías intervenidas cautelarmente, siempre y cuando se violen los precintos, resulte acreditado que entrañan un riesgo para la salud o las mercancías salgan de las instalaciones donde fueron intervenidas.
Se trata de tres listas con un contenido heterogéneo en las que no faltan errores ortográficos ni los barbarismos65 o la eventual confusión entre productos alimenticios y alimentarios; y en las que, en muchos casos, las infracciones tipificadas se refieren a aspectos meramente burocráticos (falta o errores subsanables en la documentación, anotaciones, etc.), lo que parece ser el resultado de un enfoque tan formalista como intervencionista por parte de las autoridades competentes. Algunos autores consideran que existe cierto desorden en la relación de las infracciones en cuestión66 e, incluso innecesarias reiteraciones67.
4. Responsabilidad por las infracciones (Art. 17)
63
La cursiva es nuestra (véase la nota 43).
64
La cursiva es nuestra.
65
GONZÁLEZ ENROSA, M. (en op. cit., 5-6) alude, por ejemplo, a la utilización de “etiquetaje” en lugar de etiquetado, término que se utiliza sistemática y acertadamente a lo largo y a lo ancho del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria.
66
Véase, por ejemplo: MAYORAL, A., op. cit, pág. 9.
67
Véase: GONZÁLEZ ENROSA, M., op. cit., 5-6.
[20]
El amplio espacio dedicado al régimen sancionador (que, en nuestra opinión, es el verdadero objeto del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria) nos impedirá entrar en detalle en el análisis del Art. 17, que se ocupa de un tema tan o más importante que las sanciones. En dicha disposición se prevé, en principio, que serán sujetos responsables de las infracciones las personas físicas o jurídicas y las comunidades de bienes que incurran en las acciones u omisiones tipificadas como infracción en la futura ley; así como que, salvo que la normativa de la Unión Europea prevea un régimen diferente, de las infracciones en productos envasados serán responsables las firmas o razones sociales, incluido el distribuidor, que figuren en la etiqueta, bien nominalmente o bien mediante cualquier indicación que permita su identificación cierta. Se exceptúan los casos en que se demuestre falsificación o mala conservación del producto por el tenedor, siempre que se especifiquen en el etiquetado las condiciones de conservación: de las infracciones en productos a granel, o envasados sin etiqueta, o cuando en la etiqueta no figure ninguna firma o razón social, será responsable su tenedor, excepto cuando se pueda identificar de manera cierta la responsabilidad de un tenedor anterior, y sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda al actual tenedor, incluido el distribuidor (?). Vale la pena destacar que «asimismo serán responsables subsidiariamente los técnicos responsables de la elaboración y control respecto de las infracciones directamente relacionadas con su actividad profesional»68.
5. Multas coercitivas, publicidad de las sanciones y prescripción Seguramente, estas tres materias merezcan mucha más atención de la que hoy les prestaremos. Para no exceder los límites de tiempo que nos hemos impuesto, sólo indicaremos que el Art. 19.1 se refiere a las multas coercitivas («cuando el interesado no cumpla la obligación personalísima establecida en la presente ley o lo haga de forma incompleta, podrán imponerse multas coercitivas a fin de que se cumpla íntegramente la obligación, en los supuestos previstos en el artículo 99.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común»); y que el Art. 22 aborda el espinoso tema de la publicidad de las sanciones, que podrá acordarse por razones de ejemplaridad o en caso de reincidencia en infracciones de naturaleza análoga o acreditada intencionalidad en la infracción (de todos modos, para llevar a cabo dicha medida se esperará el tiempo necesario hasta que se cumpla el plazo de interposición de recurso; de no presentarse éste, se procederá a dar la mencionada publicidad y, además, «cuando haya interposición de recurso contencioso-administrativo se esperará a que la sanción haya adquirido firmeza en sede judicial»). Por su parte el Art. 24.1 prevé que «las infracciones y sanciones muy graves prescribirán a los seis años, las graves a los cuatro años, y las leves a los dos años». 68
Art. 17.5.
[21]
6. Cooperación entre administraciones: la Red de Intercambio de Información de Calidad Alimentaria (RIICA) Se trata de un tema de gran actualidad que cuya resolución se acomete imponiendo a las Administraciones públicas y sus organismos públicos vinculados o dependientes que actúen de manera coordinada y presten la debida colaboración de acuerdo con la normativa aplicable en cada caso69. Se consagra en este marco el denominado “Deber de información sobre el control oficial”, que implica que «las autoridades autonómicas competentes para el control oficial de la calidad alimentaria enviarán la información necesaria sobre dichos controles a la unidad del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente encargada de su coordinación cuando se [¿les?] requiera, en las fechas y plazos que se determinen en la Mesa de Coordinación de la Calidad Alimentaria, siguiendo los correspondientes procedimientos documentados, con el objetivo de alcanzar una coordinación eficaz en materia de calidad alimentaria en todo el territorio español70, informar a la Comisión Europea sobre la efectividad de este control en España y ofrecer dicha información de manera homogénea y actualizada»71. Este proyecto debería culminar con la creación de una Red de Intercambio de Información de Calidad Alimentaria (RIICA) entre todas las autoridades competentes de control oficial, incluido el servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil, con el fin de disponer de los instrumentos idóneos para gestionar cualquier incidencia en el ámbito de la calidad, con la eficacia y con la agilidad requerida en este tipo de actuaciones en todo el territorio nacional72. Sin pronunciarnos sobre si su impugnación puede estar jurídicamente justificada o sería razonable, mucho nos tememos que estas disposiciones sean rechazadas por algunas Comunidades autónomas por considerar que invaden ámbitos competenciales que les corresponden.
69
Art. 25.1.
70
La cursiva es nuestra.
71
Art. 26.1.
72
Art. 26.3 [GONZÁLEZ ENROSA, M. se pregunta si son realmente necesarias dos redes: la Red Informativa del Sistema de Control de la Calidad Alimentaria (RICAL), citada en el Art. 26.2, y la mencionada Red de Intercambio de Información de Calidad Alimentaria (RIICA), y concluye que «la burocracia tiende siempre a cumplir el mandato divino del “creced y multiplicaros”»; y también duda de que tal duplicidad sea compatible con la Disposición adicional tercera “Compromiso de no incremento de gasto” (véase de dicha autora: op. cit., 5-6)]. Vale la pena mencionar también que, como Disposición adicional cuarta, se incluye la “Previsión de un sistema para facilitar el conocimiento de la normativa de calidad alimentaria de obligado cumplimiento”.
[22]
7. Otras disposiciones potencialmente conflictivas y el “Título competencial” Las Comunidades autónomas también podrían cuestionar la legalidad de la Disposición final primera que «…habilita al Gobierno para aprobar normas de calidad de productos alimenticios…», incluso en los casos en los que no se trate de una adaptación a la reglamentación de la Unión Europea; y tampoco nos extrañaría que objetaran la de la Disposición final tercera por la que «se autoriza al Gobierno a dictar cuantas disposiciones sean precisas para la aplicación y desarrollo de esta ley». De todos modos, los redactores del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria, adelantándose a todas estas objeciones han incluido en él la Disposición final segunda, un “Título competencial”, que advierte que «la presente ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia sobre bases y coordinación general de la planificación económica»73.
III. Conclusión Por haber criticado sin paliativos algunos aspectos del Proyecto de Ley de la Calidad Alimentaria (desde el título hasta la técnica jurídica con la que se han redactado algunas de sus disposiciones) puede parecer que valoramos negativamente dicha propuesta; pero no es así, puesto que los defectos hemos detectado y tratado de analizar con el máximo rigor son aún subsanables por las Cortes y el Senado74, por su carácter accesorio, casi anecdótico75 (tal es el caso del título de la futura ley, que nos hemos permitido calificar de engañoso…). En cualquier caso queremos dejar bien claro que nuestras críticas, incluyendo las más cáusticas, son, o quieren ser constructivas y no constituyen en ningún caso un proceso de intenciones. Gracias por su atención. [Conferencia pronunciada por Luis González Vaqué [Ex-Consejero de la Comisión Europea (dirección electrónica:
[email protected])] en San Cugat del Vallés, junio de 2015] – Transcripción de Cristina Vidreras (Copyright 2015 by Luis Gonzalez Vaque. All rights reserved. Readers may make verbatim copies of this document for non-commercial purposes by any means, provided that this copyright notice appears on all such copies).
73
Véase al respecto: CARRASCO DURÁN, Manuel, “La interpretación de la competencia del Estado sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1. 13ª de la Constitución”, Revista de Derecho Político, nº 62, 2005, 5594 (disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 5.5.2014: http://revistas.uned.es/index.php/derechopolitico/article/viewFile/8948/8541)
74
Aunque MAYORAL, A. dude de que sean enmendables, teniendo en cuenta que una mayoría parlamentaria puede funcionar como un rodillo perverso (véase, de dicho autor: op. cit, pág. 9).
75
Sic en: GONZÁLEZ ENROSA, M., op. cit., pág. 6.
