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Investigación “De la Salmuera a la Batería, soberanía y cadenas de valor”
POR JOAQUIN LEONI EN 20 FEBRERO, 2015
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CIS-Vicepresidencia Entrevista a ANTONIO RODRÍGUEZ-CARMONA, coordinador de la investigación“De la Salmuera a la Batería, soberanía y cadenas de valor: Un balance de las políticas de industrialización minera del Gobierno del MAS 2006-13”
La Paz, febrero 2015 CIS:¿Cómo nace el proyecto de investigación? ARC: La investigación surge de un acuerdo del Centro de Investigaciones Sociales de la Vicepresidencia con el PNUD para crear un Observatorio de Análisis de Políticas Públicas en 2013. Se definieron cinco líneas principales de investigación: gestión macroeconómica, políticas sociales, hidrocarburos, minería, y tierra y agricultura, creo recordar.En ese contexto, surgió la posibilidad de realizar un balance de la política minera, pero el tiempo y los recursos disponibles eran limitados, así que parecía más sensato focalizar la investigación en la política de industrialización de la minería. Y eso por dos razones: porque la industrialización tiene un carácter estratégico para el proceso de cambio, y porque sabemos que existen muchas limitaciones y la necesidad de abrir un debate público sobre este desafío. Pero no quisimos hacer una investigación sólo de gabinete y estadísticas, sino que visitamos diez empresas y proyectos estatales de industrialización minera, y realizamos alrededor de 50 entrevistas con actores, gerentes, trabajadores y expertos del sector. Lo que nos sirvió para mapear la industrialización y plantear, al final, diez hipótesis e interrogantes. Con la idea de alimentar el debate en la sociedad. CIS:¿Por qué se centraron en analizar el sector estatal y no el sector privado? ARC: Bueno, el sector privado no ha emprendido proyectos industriales de gran escala. Existen algunas operaciones de pequeña escala que avanzan en algunos eslabones de metalurgia y química básica pero, en general, los proyectos de mayor envergadura (Karachipampa, Vinto, Mutún, litio) son de propiedad estatal. Ésa es la razón. CIS:Estamos hablando de industrializar la minería, ¿pero sigue siendo Bolivia un país minero? ARC: No tanto como antes, pero sí. Muchas regiones de Oruro, Potosí e incluso La Paz, siguen teniendo una economía netamente minera, que se ha democratizado y expandido de forma reticular en los últimos años hacia un modelo cooperativista, intensivo en empleo 160.000 trabajadores según el Viceministerio de Cooperativas Mineras. Pero además, Bolivia tiene reservas estimadas de litio y hierro entre las mayores del mundo, y reservas muy significativas en cobre, potasio, estaño o indio. Reservas estimadas, pero no positivadas. El principal problema de la minería boliviana es la falta crónica de inversiones en prospección y exploración. Los yacimientos en explotación están en fase de agotamiento, y no hay renovación de la cartera de nuevos proyectos. Los proyectos minero-metalúrgicos son los mismos de los que se hablaba en los años 70 y 80 del siglo pasado: Mutún,ingenio de concentración de Huanuni… Tal vez los únicos proyectos nuevos sean Corocoro y el litio. Una gran parte de los emprendimientos estatales son reactivaciones, como las maestranzas y fundiciones de Pulacayo y Catavi, las fundiciones de TelamayuyKarachipampa, la fábrica de ácido
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sulfúrico de Eucaliptus… CIS:En este contexto, ¿por qué es importante industrializar la minería en un país como Bolivia? ARC: Bolivia tiene una historia colonial de explotación y desposesión de sus recursos naturales, que ha sometido su economía a un patrón primario-exportador, a partir de la plata, la goma, el estaño, los hidrocarburos… Y ese patrón ha determinado una inserción dependiente en la economía del mundo, lo que explica los niveles históricos de pobreza y postergación. Por tanto, una primera razón de principios para industrializar es generar valor agregado para crear riqueza dentro del país. Así lo han entendido los mismos movimientos sociales. No hay que olvidar que la industrialización del gas fue una reivindicación también de la Agenda de Octubre durante la Guerra del Gas en 2003. Asamblea constituyente, nacionalización del gas, pero también industrialización. Forma parte de los anhelos más profundos del país. A este mandato social, se une después un mandato político ineludible en la Constitución, reforzado en los últimos años. La Agenda Patriótica 2025 ha señalado como pilares para el desarrollo del país la soberanía tecnológica (pilar 4), la soberanía productiva con diversificación (pilar 6) y la soberanía de los recursos naturales con industrialización (pilar 7). Pero también la nueva Ley de Minería y Metalurgia, de mayo de 2014, hace hincapié en la misma idea. El artículo 9 declara de carácter estratégico y prioridad nacional la industrialización de minerales. Además, la ley atribuye expresamente a COMIBOL el objetivo de lograr la transformación de la matriz productiva y el desarrollo industrial. Es decir, desde lo económico, lo social y lo político, desde todas las esferas, la política de industrialización es prioritaria. Y me atrevería a decir que crucial también para la sostenibilidad del proceso de cambio a medio plazo. CIS: De acuerdo a la investigación, ¿cuáles serían los logros y limitaciones de industrialización en el periodo 2006-2013? ARC: Hay algunos logros importantes, por ejemplo, la planta de cobre catódico de Corocoro, con volúmenes crecientes de producción, la consolidación de la planta de ácido sulfúrico de Eucaliptus, la inauguración de la planta piloto de baterías de litio en febrero de 2014. O la reciente entrada en fase de pruebas del horno Ausmelt deVinto. Pero, en general, la agenda de industrialización minera acumula retrasos frente al dinamismo del sector de hidrocarburos. Si miramos los volúmenes de producción en el periodo 2009-2013, la metalurgia lleva varios años estancada en 20.000 TMF, como consecuencia del retraso del horno Ausmelto la crisis permanente de Karachipampa.De hecho, la producción de metales sigue representando tan solo un20% del valor de las exportaciones del sector frente al 80% de exportación de concentrados. Y hay que recordar que en estos concentrados salen al exterior un sinfín de minerales secundarios no declarados, lo que supone una enorme fuga de valor para el país. Otra razón más para industrializar. Pero, como decía, son sólo tres los minerales que se funden en Bolivia: estaño, antimonio y bismuto. El plomo, zinc, hierro y wolframio se exportan sin grado alguno de transformación. Si en 2008 el 60% del oro producido en Bolivia se fundía en el país, en 2013 el índice había bajado al 8%. Uno de los problemas más relevantes reside en la falta de inversiones en el sector minero-metalúrgico.La inversión privada cayó abruptamente a partir de 2008, y no ha podido ser relevada por el Estado. En 2007, la inversión estatal suponía apenas $Us 6 millones y, con gran esfuerzo, ascendió a $Us 70 millones en 2012 y más de $Us 100 millones en 2013. Pero son cifras muy bajas para las enormes necesidades financieras del sector. Además, la COMIBOL padece un enorme problema de eficiencia. La ejecución presupuestaria de su presupuesto de inversiones no ha llegado al 50% en los últimos años. Pero no toda la industrialización es metalurgia. La química básica de origen mineral vive una etapa de despegue en el país. Por ejemplo, la planta de ácido sulfúrico de Eucaliptus es uno de los emprendimientos más exitosos de COMIBOL.
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Por otro lado, la producción industrial de minerales no metálicos ha avanzado a buen ritmo.El PIB de esta rama industrial, formada por vidrio, cerámica, material de construcción, cemento, cal o yeso, presenta tasas de crecimiento anual superiores al 10%. Alentada por el boom de la construcción. CIS: ¿Cuál crees que son los factores clave para promover políticas que conduzcan a Bolivia a una etapa concreta de industrialización? O dicho de otro modo, ¿cuánto tiempo llevaría a Bolivia convertirse en un país industrializado? ARC: No se pasa de la noche a la mañana de explotar materias primas a fabricar manufacturas. Es una tarea que comprenderá, cuando menos, una generación. La industrialización te lleva a poner el foco de atención en el mercado, a identificar productos estrella, a tener inteligencia comercial…. Todo ello supone desplazar el centro de gravedad de la cadena minero-metalúrgica, desde las fases iniciales de extracción y concentración hacia los eslabones industriales. Y supone también resituar el papel de la minería en la economía, desde mera fuente de exportación de concentrados y generación de divisas a otro de suministrador de materia prima elaborada y semi-elaborada. Con nuevos conocimientos, tecnologías, profesiones, y empresas. Todo ello requiere romper las costuras y el imaginario de Bolivia como país minero. Es decir, un cambio de cultura como país. CIS: Antes mencionaste que la falta de inversiones resulta fatídica para el sector, ¿sería ése el principal cuello de botella? ¿Qué obstáculos suponen el acceso a la tecnología o la capacitación de recursos humanos? ARC: Bien, como señalas, las dificultades son múltiples ya todos los niveles, pero el hallazgo de esta investigación es que el principal cuello de botella no es tecnológico, ni siquiera de capital sino de gestión empresarial y gestión pública. El análisis de los proyectos y empresas estatales ha revelado dificultades terribles a nivel de gestión. Voy a dar algunos ejemplos. La fundición de Telamayu no pudo vender los lingotes de bismuto producidos en las gestiones 2011-13 porque no había claridad sobre la competencia comercial, si correspondía a la matriz COMIBOL o a la filial. Las gestiones administrativas paralizaron la venta, cayó la cotización y ya nadie quiso asumir la responsabilidad de vender. Hasta 2014, que se produjo la primera venta. En Pulacayo, parece que el contable se fugó en 2013 con el dinero de caja, lo que dejó al emprendimiento sin capital de operaciones, ni para pagar sueldos ni atender encargos. La COMIBOL no pudo disponer fondos de contingencia y el proyecto de reactivación quedó varios meses paralizado, lo que motivó la renuncia de algunos trabajadores. Cuando lo visitamos en noviembre de 2013, se produjo un accidente de unos compañeros de Catavi en la carretera Potosí-Oruro y los trabajadores de Pulacayotuvieron quehacer vaquita para comprar gasolina y poder ir a socorrerlos. Karachipampa. En febrero de 2013, se produjo una avería en el turbocompresor del horno Kivcet que paralizó la función por varios meses. De nuevo, los procedimientos para solicitar fondos de contingencia y reformular el POA son tan largos que los trabajadores decidieron renunciar a dos días de haberes para financiar de motu propio la reparación. La misma gerencia administrativa nos contó que la empresa no disponía de cuenta corriente, por lo que no podían emitir cheques. Tenían que operar con caja fuerte y desembolsos manuales. Otro ejemplo: ¿por qué no avanzan las refinerías de zinc en Oruro y Potosí? Desde 2012 se han sucedido tres licitaciones fallidas por diversos problemas administrativo-legales de los pliegos de la licitación, que desanimaron a las empresas adjudicatarias a depositar la boleta de garantía.Y, por último, evaporíticos. ¿Lleva retraso el proyecto del litio? ¿Por qué está costando tanto fabricar el carbonato de litio con 99,5% de pureza, lo que se conoce como grado batería? Se ha logrado ya en laboratorio en producción discontinua, pero no todavía a escala industrial. Y sí hay dificultades tecnológicas, pero detrás se esconden nuevamente obstáculosde gestión. Como los problemas administrativos para adquirir sobre la marcha insumos clave para el proceso de purificación,como el agua pura, repuestos o sistemas anticorrosión adecuados a atmósferas salinas. También se hace muy difícil gestionar la ruta tecnológica de I + D del proyecto con un equipo de investigación contratado en régimen de eventualidad. Y así infinidad http://www.cis.gob.bo/...a-bateria-soberania-y-cadenas-de-valor-un-balance-de-las-politicas-de-industrializacion-minera-de/[02/03/2015 18:07:45]
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de ejemplos. Creemos que es necesario poner estas cosas encima de la mesa. En la investigación hemos realizado un análisis a fondo de las trabas burocráticas que padecen las empresas industriales de COMIBOL. Muchas son externas a la propia COMIBOL y obedecen al marco institucional boliviano, dominado por la Ley SAFCO y o la Marcelo Quiroga Santa Cruz, que ponen un candado a la gestión de empresas estatales. El gerente de Evaporíticos de COMIBOL, Alberto Echazú, se quejaba que más de la mitad del tiempo de su personal administrativo se dedica a atender los requerimientos de auditoria de COMIBOL,Ministerio de Minería, Ministerio de Transparencia o Contraloría. Pero también las Peticiones de Informe Escrito u Oral de parte de la Asamblea Plurinacional. Una locura. El marco institucional no está concebido para la gestión de empresas estatales, y mucho menos para promover políticas de industrialización. CIS: Y la tecnología… ¿no sería necesario asociarse con el capital transnacional para poder acometer proyectos industriales en la minería? Muy buena pregunta. Por un lado, la Agenda 2025 establece el mandato de la soberanía tecnológica, y por otro, las limitaciones de país sugieren un enfoque más pragmático de buscar socios. Pero no siempre, depende de cada proyecto industrial optar por un camino u otro. Es decir, por desarrollar tecnología propia, adquirirla en modalidad “llave en mano”, o negociar una asociación con un socio tecnológico. En los últimos años, la Gerencia de Evaporíticos ha venido explorando nuevas modalidades de asocio con empresas asiáticas. En la línea de socios pero no patrones. Para la construcción de la planta piloto de baterías se firmó un contrato “llave en mano” con una empresa china, que incluyó un servicio de transferencia de tecnología. Sin patentes ni royalties. Por otro lado, se está negociando también un convenio de asociación con una empresa coreana para la planta piloto de cátodos de litio, por lo que el know-how se compartiría al 50%. Es decir, se están explorando nuevas modalidades de asocio para poner al capital transnacional al servicio del proceso de cambio. En otros casos, como el contrato con la Jindal para explotar el Mutún, la experiencia de asocio ha fallado estrepitosamente. CIS: ¿Cómo calificas, en este contexto, el rol de laCorporación Minera de Bolivia? ARC:Uf, mejor no ponercalificativospara no herir sensibilidades, pero COMIBOL se ha convertido en el emblema de los males burocráticos bolivianos. Una de las pocas instituciones donde no ha penetrado el proceso de cambio. Sus problemas de gestión y eficiencia hacen que no esté a la altura del desafío histórico de la industrialización, como le insta la propia Ley 535. Todo el mundo lo sabe, es un secreto a voces. El propio Evo lo ha dicho en alguna ocasión, con motivo de una entrevista a El Deber en 2013,“el que más perjudica es COMIBOL. ¿Qué hicimos para cambiar el Servicio Nacional de Caminos? Cerrarlo y crear ABC. Eso me faltó con COMIBOL”. Palabras textuales. Se han producido varios intentos de reestructuración en el pasado, pero sin resultados hasta la fecha. En la época de Héctor Córdovaen 2012, una consultora mejicana realizó un diagnóstico organizacionalde COMIBOL central, que concluyó que los niveles efectivos de trabajadores eran el 50% del tiempo de oficina, descubrieron hojas de ruta de hasta 117 pasos, personascontratadas que no trabajaban… Pero el informe se quedó en un cajón. ¿Por qué es tan difícil reestructurar la COMIBOL? ¿Están cansados el presidente y el vicepresidente y han arrojado la toalla? ¿Es cierto que han creado un búnker los compañeros de la COMIBOL? El problema estriba en que no se trata de una empresa técnicamente en quiebra. En 2010-12, declaró utilidades del orden de Us$ 40-50 millones, si bien los dos últimos años ha bajado a Us$ 25 millones. No es una empresa en quiebra. Sin embargo, el análisis de las cuentas revela que una parte importante de los ingresos no procede de la actividad minero-metalúrgica, sino de rentas de arrendamiento de su amplio patrimonio o de contratos de riesgo compartido. Descontando estos ingresos en las cuentas de 2013, la empresa habría incurrido en pérdidas operativas, en lugar de los 23 millones de utilidades declaradas. Por tanto, los gerentes se
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dedican a gestionar esa supuesta bonanza. No tienen incentivos para cambiar. El debate de la reestructuración se ha centrado en el cambio de nombre: Empresa Corporativa Minera, ECORMIN…Pero los problemas son más estructurales y profundos. Existen, al menos, tres culturas organizacionales que conviven en COMIBOL como estratos geológicos sedimentados unos sobre los otros. Una COMIBOL corporativa, que anhela recrear la época “gloriosa” en la que empresa tenía implantación en todo el territorio nacional y operaba como Estado donde no llegaba el Estado. Otra COMIBOL residual, hija del neoliberalismo, cuya única función es administrar bienes y contratos. Y una tercera COMIBOL que tiene el mandato de la reactivación productiva. El resultado es un galimatías. No existe una visión compartida sobre la misión y valores al interior de la Corporación. Las diferentes gerencias operan de forma compartimentada, en especial, la Gerencia Financiera-Administrativa, que controla tenazmente los procedimientos que terminan ahogandoel desarrollo de las filiales productivas. Lo que hemos visto en las visitas es que la COMIBOL central se comporta como una madrastra que no deja crecer a sus hijos. CIS: ¿Y cuál sería entonces la solución? ARC: Otro punto de debate. Desde nuestro punto de vista, es necesario un nuevo enfoque empresarial al servicio del proceso de cambio. Y en esa apuesta, la COMIBOL es más parte del problema que de la solución. La experiencia de las empresas productivas, sus problemas y cuellos de botella, deberían ser el punto de partida para el proceso de reestructuración. Debería plantearseun diseño corporativo al servicio de las empresas productivas filiales, y no al revés. Hay experiencias internacionales de corporaciones mineras estatales que funcionan con enfoques empresariales de gestión como la propia CODELCO en Chile.
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23 FEBRERO, 2015
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