Entre lo que se dijo y se hizo. Democracia y participación ciudadana en las políticas sociales de México 1988-2004

Políticas sociales en Iberoamérica Entre la precariedad social y el cambio político

Jorge Arzate Salgado Thais Maingon Neritza Alvarado Chacín [Coordinadores]

Índice Presentación Jorge Arzate Salgado, Neritza Alvarado Chacín, Thais Maingon Políticas sociales en Iberoamérica hoy entre la precariedad social y el cambio político DR © Jorge Arzate Salgado Thais Maingon Neritzia Alvarado

Universidad Autónoma del Estado de México • Facultad de Ciencias Políticas y Sociales



Universidad de Colima • Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

Antonio Alaminos Los factores de la desigualdad en Iberoamérica. Un análisis estructural empírico Maria José de Rezende Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs) de la ONU: Las dificultades de implementación y el desprecio de los sectores preponderantes en relación con población pobre del mundo

Primera edición: junio de 2013 Este libro fue dictaminado por sistema de pares ciegos. Todos los derechos reservados conforme a la ley. Esta publicación no puede ser reproducida, ni toda ni en partes por cualquier medio ya sea mecánico, electrónico o fotocopiado, sin permiso previo, por escrito, de sus autores. Versalita Producciones, S.A. de C.V. www.versalita.com.mx

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

Ivo Domingues, Carlos Veloso da Veiga Construcción dramatúrgica de las políticas sociales

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René Bello Sánchez, José Carlos Luque Brazán Entre lo que se dijo y se hizo. Democracia y participación ciudadana en las políticas sociales de México 1988-2004

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Jorge Arzate Salgado, José Antonio Trejo Sánchez Políticas de Estado, desigualdades y cambio social en el campo mexicano. Estudio de caso en el sur del valle de Toluca

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SEGUNDA PARTE Políticas sociales, lucha contra la pobreza y las desigualdades

ISBN: 978—607—9085—05—6

Impreso en México

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PRIMERA PARTE Políticas sociales, desigualdad y cambio social

DR © Red Iberoamericana para el Estudio de Políticas Sociales

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Printed in Mexico

Neritza Alvarado Chacín Teoría y praxis de la política social venezolana, 2003-2009

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Thais Maingon Política social en Venezuela: un acercamiento al resultado de su desempeño 1999-2008

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Pedro Silva Barros Las políticas sociales de Lula y Chávez

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Jesús Castillo Rendón, José Luis Martínez Marca La política de gasto en desarrollo social en México en el contexto del modelo neoliberal 1995-2007

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Gerardo Ordóñez Barba La política social en los gobiernos de la alternancia en México, 2000-2008: continuidades, cambios y retrocesos Alejandro Gracida Rodríguez, Nelson Arteaga Botello El hombre carente de satisfactores en México (1970-2006): del rezagado al pobre extremo

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Socorro Arzaluz Solano Evaluaciones cualitativas a programas de combate a la pobreza en México Mauricio Olavarría Gambi Desigualdad y pobreza en Chile 1987-2006

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Manuel Salvador González Villa Apuntes de la política social en materia de salud y el caso del Seguro Popular en México Norma González González, Beatriz Eréndira Flores Meza Políticas públicas y salud en América Latina. Hacia la construcción y consolidación de una ideología de “la individualización, la culpa y la focalización” en el campo de la salud

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Luis Rodríguez Castillo Inasistencia escolar, gobierno local y política social: un análisis de marcos

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Valeria Llobet Las políticas sociales para la infancia y la adolescencia en Argentina y el paradigma internacional de derechos humano Susana Carmen Battista, Susana Campari, Silvana Mondino La igualdad de géneros en la política social argentina. El caso del Plan de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y varones en la ciudad de Buenos Aires

José Antonio Moreno Molina La discapacidad de las personas en las políticas sociales de la Unión Europea

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Carlos Veloso da Veiga, Ivo Domingues Política portuguesa de rehabilitación profesional de las personas con deficiencias y minusvalías. Programas y resultados

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María Inés Baquero Torres La inclusión y el acceso de las personas con discapacidad en el debate actual internacional

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CUARTE PARTE Políticas compensatorias: escuela, género y jóvenes Nora Gluz Entre la universalización y la “particularización”: debates en torno a los nuevos modos de atención a la pobreza en la educación argentina

TERCERA PARTE Políticas contra la discriminación

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Acerca de los autores

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Presentación

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La Red Iberoamericana para el Estudio de Políticas Sociales (RIEPS) es un grupo de investigadores que tras su primera reunión de fundación en la ciudad de San José de Costa Rica, en agosto de 2008, acordó trabajar para el estudio, desde una perspectiva comparada y crítica, de las iniciativas en materia de política social impulsadas y desarrolladas por los distintos gobiernos de Iberoamérica, con el objetivo de evaluar sus efectos en términos de bienestar, democratización y crecimiento económico. Como primer esfuerzo de la Red se presenta Políticas sociales en Iberoamérica. Entre la precariedad social y el cambio político, libro producto de la participación de académicos de instituciones de educación superior y de organizaciones de la sociedad civil de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, España, México, Portugal y Venezuela. Se trata de una aportación significativa en un momento en que es necesario construir un discurso a favor del bienestar después de los efectos de la crisis del capitalismo a nivel global. No queda más que agradecer a todos los participantes de la Red que han hecho posible este libro, por su paciencia y dedicación al proyecto, en particular a Thais Maingon y Neritza Alvarado Chacín; así como a la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México, y a la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Colima por el apoyo a la presente edición

Jorge Arzate Salgado

Nora Gluz

Coordinadores de la Red Iberoamericana para el Estudio de Políticas Sociales

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PRIMERA PARTE Políticas sociales, desigualdad y cambio social

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Políticas sociales en Iberoamérica hoy: entre la precariedad social y el cambio político

I

Índice Capítulo Siguiente Capítulo anterior

Jorge Arzate Salgado Neritza Alvarado Chacín Thais Maingon

Durante los primeros años del siglo XX, América Latina tuvo un periodo de crecimiento económico y de cambios en la composición política de los gobiernos. Se trató de procesos históricos y sociales que permitieron desarrollar políticas sociales de muy diverso signo. En este contexto, que coincide con la consolidación de los modelos económicos neoliberales pero también con el surgimiento de regímenes de izquierda con un proyecto y discurso propio, casi todos los gobiernos de la región implementaron políticas compensatorias dirigidas a los grupos sociales más pobres y vulnerables, que se prolongan hasta la actualidad en la mayoría de los países. Ante ello, y una vez terminado en 2009 el periodo de crecimiento sostenido a consecuencia de la crisis financiera del capitalismo avanzado, es necesario pensar el contenido y resultados de la política social implementada en términos de procesos de cambio social para el bienestar. En contraste, en los países de la Península Ibérica las democracias se consolidaron, hubo una integración de España y Portugal en la Unión Europea, lo cual fue el contexto propicio para el crecimiento económico sostenido y para la consolidación del Estado de bienestar. En estos años Latinoamérica ha experimentado procesos históricos paradójicos que van desde la oportunidad de insertarse como importantes exportadores de materias primas hasta la perpetuación de las desigualdades sociales. De alguna u otra

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Un sector social que tuvo una emergencia significativa ha sido la clase media, su importancia radica en que ha impulsado la democracia en la región.

manera ha existido cambio en casi todos los países, se trató de un proceso de cambio histórico de naturaleza social, política y económica. Quizá las principales realidades de esto sean las transiciones políticas hacia regímenes democráticos en casi todos los países, así como una inserción de las economías en la economía global como exportadores de bienes primarios, materias primas, productos industrializados y mano de obra; es decir, se ha consolidado una nueva articulación de las economías locales con las diversas regiones comerciales del planeta. Por su parte, las economías de España y Portugal, sobre todo la primera, se han constituido en los primeros inversores en los países latinoamericanos. En su conjunto, asistimos a un nuevo posicionamiento de Iberoamérica en el proceso histórico de globalización. Para el caso de América Latina, si bien los resultados del cambio adquieren particulares significados, hay tendencias generales tales como, a nivel de lo social, un cambio en la composición de las estructuras sociales en donde han emergido nuevos sectores de clases medias o clases no manuales, algunas veces ligadas con el Estado, otras a los procesos de liberalización económica como clases no manuales independientes e incluso informales; en tanto las clases manuales o clase obrera se han hundido en la marginación y la pobreza, así como se ha perdido capacidad de acción política (Franco et al., 2007). Mientras, algunas otras clases sociales han permanecido prácticamente sin mejora social, como los grupos campesinos o los grupos sin tierra. Junto a la definición de clase y desde un punto de vista étnico, los grupos indígenas han permanecido, como tendencia general, excluidos del desarrollo en la mayoría de los países, pero sobre todo en México y Centroamérica. Un sector social que tuvo una emergencia significativa ha sido la clase media, su importancia radica en que ha impulsado la democracia en la región. La clase media ha estado relacionada con la urbanización de los países, resultado de muchas décadas de migración campo-ciudad, proceso sembrado en la fase de sustitución de importaciones pero que en el nuevo modelo económico neoliberal-mono exportador ha resultado en un predominio económico y político de las ciudades frente al campo (Portes y Hoffman, 2007). Incluso en algunos casos el mismo modelo ha trabajado para la extinción de la clase campesina (como en el caso mexicano) o para el mantenimiento de las situaciones de monopolio de la tierra (como en general en el Cono Sur). El crecimiento de las ciudades ha implicado la tercialización de las economías, lo cual ha dado lugar a la entrada

de capitales monopólicos trasnacionales en el mercado de bienes y servicios, destacando la hegemonía de los bancos norteamericanos y españoles, pero también de las empresas generadoras de energía eléctrica, de gestión de agua y gas. La tercialización de las economías ha significado el engrosamiento de la economía informal que, junto con las tendencias de flexibilización del trabajo, ha producido enormes oleadas de precarización social. El crecimiento y emergencia de la clase media tienen paradojas, mientras que el mercado interno se ha expandido debido a la concentración del ingreso por parte de dicha clase. Por otro lado, se ha construido una estructura social en donde las posibilidades de movilidad social vertical son escasas y en donde a lo mucho se han dado exiguos casos de movilidad social horizontal. Es decir, en donde la estructura social continúa reproduciendo un esquema de enormes distancias entre ricos y pobres, que hace más marcado la brecha rural-urbana (Cortés y Escobar, 2007; Do Valle, 2007; Torche y Wormald, 2007). Es bien sabido que esta situación de polarización entre grupos y clases sociales distingue a la región a nivel mundial como el subcontinente de mayor desigualdad social. Como se puede apreciar, la consolidación de un nuevo proyecto político y económico después del colapso del modelo de sustitución de importaciones ha implicado cambios radicales en la estructura social de América Latina. Ahora tenemos sociedades urbanas y suburbanas predominantes frente a las sociedades agrarias que languidecen o tienden a desaparecer en un lento pero eficaz proceso de extinción social. En el espacio social, entonces, las situaciones de pobreza, exclusión social, discriminación y explotación adquieren profundidad, presentando nuevos rostros. Uno de los determinantes de la escasa movilidad social dentro de la nueva estructura social es el infra acceso a la educación media superior y superior, pues si bien en buena parte de los países ha mejorado sustancialmente la cobertura de la educación básica, no ha sucedido lo mismo en el caso de la educación media y superior, encontrando casos en donde la privatización de este nivel educativo (como en el caso paradigmático de Chile y México) se ha convertido en una barrera para la movilidad social de las clases o grupos con menores recursos (Portes y Hoffman, 2007). Las insuficientes oportunidades para los jóvenes son la norma en las grandes urbes latinoamericanas. Otro elemento estructural que ha sido tocado por el modelo político y económico es el Estado de bienestar. Durante el

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Otro elemento estructural que ha sido tocado por el modelo político y económico es el Estado de bienestar.

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periodo de sustitución de importaciones, algunos países como Brasil, Argentina y México trataron de construir sistemas básicos para el bienestar, siguiendo la tendencia hacia la universalización con algunos tintes solidarios; hoy en día, en prácticamente todos los países el sistema de bienestar se encuentra en mal estado. La tendencia es hacia la residualización, lo que ha implicado su deterioro en términos de calidad, y segmentación en relación con la capacidad para constituir modelos institucionales, organizados en forma coherente. En este proceso, en algunos países de la región surgen gobiernos de izquierda radical y moderada. La realidad de los sistemas de bienestar, sin embargo, tanto en regímenes políticos y económicos neoliberales como de izquierda es que se encuentran en un acelerado proceso de deterioro. En el caso particular de los de signo conservador se asiste a una dualización de los sistemas de bienestar, en donde funcionan dos subsistemas, uno público y otro privado, lo cual agrega tendencias a la exclusión social. En este caso se encuentran muchos sistemas de salud y educativos de la región. Si bien las economías se han insertado en la economía global, diversificando sus mercados, como el caso argentino y brasileño con la exportación de productos como la soja y la carne, de Chile y de Venezuela en el caso del cobre y el petróleo, o de México con la exportación de bienes manufacturados, petróleo y mano de obra, la mayoría de las economías continúa mostrando un patrón monoexportador, lo cual representa una situación de fragilidad en momentos de crisis. De esta forma, cuando el precio de los commodities se desploma pone en riesgo a toda su economía (esto, además, ha dejado al descubierto el rostro de la dependencia alimentaria), lo mismo cuando el capitalismo avanzado entra en crisis financiera (lo que ha dejado al desnudo la enorme dependencia de la región de los capitales extranjeros). Las altas tasas de crecimiento económico registradas en la región durante la primera mitad del siglo XXI, sustentadas en economías de exportación monoproductoras, si bien permitieron un relativo decrecimiento de la pobreza (CEPAL, 2008), han demostrado que en momentos de crisis del capitalismo avanzado dicho crecimiento se puede esfumar y volver a aumentar las tasas de población en situación de hambre y pobreza extrema. La escasa movilidad social vertical se desdobla en la vida cotidiana en otras dimensiones de la desigualdad, sobre todo encarna en diversas declinaciones de la exclusión, la discriminación y la explotación. Junto a estas desigualdades finas, es decir,

que se desarrollan como acción social y dentro de la división social del trabajo, así como en la circulación de bienes y servicios, aparecen otras tantas formas de la violencia, desde la dirigida al género hasta la delincuencial. En su conjunto, las situaciones de desigualdad-violencia no pueden ser comprendidas por los datos estadísticos de la pobreza, marginalidad o, incluso, por el Índice de Desarrollo Humano, ya que sus construcciones metodológicas sólo expresan recortes de la realidad desde un orden estadístico que suele bordear conceptualmente este tipo de desigualdades, cuando no invisibilizarlas (Arzate, 2009). Ante un contexto de vulnerabilidad social de alta complejidad, los distintos gobiernos, conservadores y de izquierda, han implementado políticas sociales compensatorias. A veces dichas políticas y sus programas respectivos adquieren dimensiones titánicas por su carácter masivo, como es el caso de México (Programa Oportunidades), Venezuela (las diversas Misiones), Brasil (Bolsa de Familia y Hambre Cero). En general, el resultado de estas políticas todavía es polémico e impreciso, pues requieren evaluaciones integrales desde puntos de vista ciudadanos. No obstante, estas políticas focalizadas quizá representan el espacio de análisis social más importante, sobre todo porque este tipo de programas han creado enormes estructuras burocráticas paralelas al servicio de un proyecto político e ideológico específico, a la vez que consumen cantidades considerables de recursos fiscales, de ingresos derivados de las exportaciones de materias primas (sobre todo derivados de la exportación de petróleo), e incluso consumen recursos derivados de préstamos internacionales. Queda mucho por evaluar sobre su desempeño, mientras tanto dichos programas aumentan en importancia social y política desplazando de la agenda a los sistemas universales de bienestar, los cuales más bien languidecen. Si bien han sido importantes los esfuerzos de los diversos gobiernos por desarrollar políticas sociales compensatorias de naturaleza asistencialista, sobre todo de lucha contra la pobreza extrema, los resultados sociales pueden ser decepcionantes si nos preguntamos en qué medida han podido generar cambios en la situación de desigualdades y violencias que viven sus sociedades. Como se ha visto, la lucha contra la pobreza en general es el eje de las políticas, en algunos casos con matices hacia el combate a los procesos de exclusión social por parte de gobiernos de izquierda, pero casi siempre los resultados son poco alentadores (Gudynas et al., 2008). En buena medida, estas políticas por su efecto mediático e ideológico terminan invisibilizando la

Ante un contexto de vulnerabilidad social de alta complejidad, los distintos gobiernos, conservadores y de izquierda, han implementado políticas sociales compensatorias.

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realidad de las desigualdades sociales y económicas, así como las formas de violencia existentes en la sociedad. Ante este panorama, el libro Políticas sociales en Iberoamérica. Entre la precariedad social y el cambio político constituye una mirada multidisciplinaria y multidimensional a la realidad actual de las políticas sociales en Iberoamérica. Lo hace a partir de capítulos de naturaleza analítica sobre la política social general contra la pobreza-exclusión de algunos países, así como desde las políticas sociales sectoriales, presentando casos de programas específicos. El libro se encuentra dividido en cuatro secciones: Políticas sociales, desigualdad y cambio social, Políticas sociales, lucha contra la pobreza y las desigualdades, Políticas contra la discriminación y Políticas compensatorias: escuela, género y jóvenes. En su conjunto, representa un rico documento que pone a discusión un amplio espectro de temáticas. Las miradas múltiples de la serie de trabajos incluyen la perspectiva desde España y Portugal, lo cual representa un descentramiento de la manera de percibir a los países latinoamericanos. La experiencia de los primeros ayuda a pensar comparativamente, aportando masa crítica para el diseño de políticas. La sección inicial presenta el trabajo de Antonio Alaminos (España), en donde se exploran factores estructurales que explicarían el fenómeno de la desigualdad en Iberoamérica y permitirían entender por qué, pese a los cambios económicos, sociales y políticos, la desigualdad global en la región ha permanecido prácticamente igual durante varias décadas. Según el autor, existen factores de tipo cultural-endógeno, que actúan como determinantes de la desigualdad, fracturando el espacio social, y el espacio de los derechos civiles, políticos y sociales. En una muestra de siete países, a partir de estudios comparativos internacionales de opinión pública, analiza las siguientes variables: edad, etnia, estatus socioeconómico, género, división urbano-rural, educación y movilización cognitiva política. Sostiene que estas sociedades practican una axiología donde la desigualdad, la autoridad y el respeto a la fuerza son elementos de sus modos de vida cotidiana, por lo tanto son desiguales de forma “culturalmente” natural. Maria José de Rezende (Brasil) realiza un análisis agudo y valiente de los documentos del PNUD en torno a Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODMs), en donde encuentra un desdén, indiferencia y negligencia social, ética y política por parte de los gobiernos y sectores poderosos en torno a la problemática de la pobreza, así como frente a los mismos ODMs. Concluye que persiste en el discurso la disociación entre la problemática

de la pobreza y el de la desigualdad, con lo cual se genera un discurso políticamente correcto que busca no cuestionar de manera radical el modelo social y económico imperante, pero que esta actitud es un obstáculo para el desarrollo. Ivo Domingues y Carlos Veloso da Veiga (Portugal) trata de responder a la pregunta ¿quién, cómo y cuándo se transforman las políticas sociales en prácticas institucionales de apoyo a la pobreza y exclusión social? Para ello utiliza la metáfora dramatúrgica de Goffman para la comprensión de las actividades sociales como representaciones de papeles sociales; esto ofrece un modo de pensar y una forma de ver las prácticas de apoyo público a los ciudadanos más desfavorecidos como modelos escenificados de una actuación. Se trata de un trabajo con un nivel teórico importante que permite comprender de qué manera “los efectos dramatúrgicos permiten perpetuar papeles y personajes asociados a la pobreza y a la exclusión, reproducir la dependencia y el poco provecho, la autonomía, perpetuar la perspectiva determinista y asistencialista y atrasar la perspectiva autonomista y generativa”; o sea, limitan la eficacia y la eficiencia de las políticas sociales. René Bello Sánchez y José Carlos Luque Brazán (México) hacen una revisión de las políticas sociales durante 1988 y 2004, articulándolas con la democracia y la participación ciudadana. Parten de la premisa general de que las políticas sociales formuladas e implementadas durante este periodo siguieron una lógica corporativista y clientelista articuladas a discursos neoliberales, conectados de forma superficial con los valores democráticos y de participación ciudadana. Esto generó una contradicción entre la implementación de las políticas sociales y los principios políticos que las sustentan. Jorge Arzate Salgado y José Antonio Trejo Sánchez (México) presentan un trabajo en donde se muestra la manera en que las políticas públicas generan procesos de cambio social de largo alcance, a la vez que producem desigualdades sociales y económicas sobre el territorio, todo ello ejemplificado en el caso del valle de Toluca en México. El texto recoge la experiencia de las obras hudráulicas en esta región y sus consecuencias profundas en la estructura social. La segunda sección del libro inicia con el trabajo de Neritza Alvarado Chacín (Venezuela), el cual analiza la política venezolana de lucha contra la pobreza-exclusión social en los últimos seis años del gobierno de Hugo Chávez Frías (20032009), en el contexto del modelo de desarrollo endógeno y de socialismo del siglo XXI, planteado como alternativo al neoli-

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beralismo. El trabajo revisa, en primer lugar, la orientación y comportamiento del modelo de desarrollo y de la política social a la luz de las estrategias sociales claves para abatir la pobrezaexclusión; luego presenta los principales mecanismos de articulación al contexto venezolano de las formulaciones teóricas sobre el modelo de desarrollo y las estrategias sociales, formuladas en el discurso político y en los instrumentos jurídico-normativos que guían la acción de gobierno. Finalmente discute si la política social reciente y actual, con los cambios incorporados en los años 2003 y 2006, ha sido y es diferencial de la intervención neoliberal de gobiernos precedentes. Continúa con el texto de Thais Maingon (Venezuela), cuyo principal objetivo es analizar y caracterizar algunas de las estrategias o políticas sociales llevadas a cabo por el actual gobierno venezolano, principalmente a través de los programas sociales conocidos como las misiones sociales. La autora expone las misiones sociales más importantes desde el punto de vista de los resultados de su desempeño social, para concluir que estos programas se han desviado de sus objetivos sociales adquiriendo otros de tipo político-ideológicos. El texto de Pedro Silva Barros (Brasil) compara las actuales políticas sociales de Brasil y de Venezuela. Explica cómo el fracaso de las políticas sociales neoliberales de los años noventa abrió espacio a “gobiernos de cambio” como los de Lula y Chávez, pese a que, en principio, no tenían un programa de acción muy claro en materia social. Algunos programas sociales brasileros son comparados con algunas de las misiones sociales venezolanas, enfatizando su relación con la institucionalidad y sus formas de financiamiento. Muestra cómo ambos gobiernos erigen las nuevas políticas sociales fuera de las estructuras antes establecidas, con presupuestos propios y muy ligados al Ejecutivo o a la figura del Presidente, no como políticas de Estado, y señala cómo la incorporación de sectores tradicionalmente excluidos en las políticas públicas, junto a otros elementos, caracterizan a esos gobiernos como neopopulistas y hablan de dos izquierdas diferentes en América del Sur. Jesús Castillo Rendón y José Luis Martínez Marca (México) analizan la política pública de gasto social en México, mediante un análisis comparativo del tipo y monto del gasto en desarrollo social que se llevó a cabo al final del modelo de sustitución de importaciones y el modelo neoliberal. Gerardo Ordóñez Barba (México) examina la posición de los gobiernos de Fox y Calderón, surgidos de la alternancia política mexicana, respecto de las reformas sociales de las tres administraciones precedentes. Enfoca su trabajo hacia la pregunta en

qué se habría traducido la oferta de cambio que prometía la culminación de la transición democrática, destacando elementos que permiten identificar continuidades, modificaciones o retrocesos en el manejo de la política social, respecto de las políticas y programas heredados. Se concluye que el Estado mexicano aún se encuentra muy lejos de cumplir con los compromisos que definen a un sistema de bienestar avanzado en el marco de las democracias capitalistas modernas, y se prevé que, a falta de un proyecto político que renueve el contrato nacional y proponga alternativas viables de inclusión a los servicios y prestaciones básicas, se seguirían reproduciendo las inercias de una política social inacabada, restringida e insolidaria. Alejandro Gracida Rodríguez y Nelson Arteaga Botello (México) intentan rastrear la conformación de la idea que sobre la pobreza ha tenido el Estado mexicano en torno a la pregunta: ¿Qué encierran las diferentes formas de medir la pobreza? A lo cual responden que éstas tienen que ver con los diversos métodos de medición de la pobreza, que son el resultado de un proceso de discusión constante; lo cual lleva a modificar los puntos de vista con que ha sido abordado este tema a lo largo del tiempo. Socorro Arzaluz Solano (México) caracteriza la naturaleza y pertinencia de la metodología cualitativa de evaluación, a propósito de la promulgación en 2004 en México de la Ley General de Desarrollo Social, que marca una nueva etapa en la política social de este país, toda vez que uno de los aspectos más importantes de dicha disposición es la obligatoriedad de las instituciones de establecer mecanismos de seguimiento y evaluación de los programas y acciones de la política nacional de desarrollo social. Se ejemplifica la exposición teórica con dos evaluaciones cualitativas realizadas a programas sociales de combate a la pobreza (Oportunidades y Hábitat). Finalmente se reflexiona sobre las nuevas tareas de los científicos sociales en este escenario, así como las disposiciones recientes en materia de evaluación. Mauricio Olavarría Gambi (Chile) es el autor del último trabajo que se presenta en esta segunda sección. Olavarría se propone demostrar, por un lado, en qué medida es cierto o no que Chile sea uno de los países con más desigualdades de la región, y por otro, cómo ha sido el comportamiento de la desigualdad durante el periodo que examina. Para ello se apoyará en las encuestas CASEN, en diferentes indicadores, además del coeficiente de Gino y por último examinará dimensiones de carácter no monetarias relacionadas con la equidad en el acceso al bienestar.

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La tercera sección del libro inicia con el capítulo de José Antonio Moreno Molina (España), el cual revisa la evolución y situación actual de la política de protección de los discapacitados en la Unión Europea. Discute el marco conceptual donde se inscribe, sosteniendo que el enfoque de esta organización sobre la discapacidad no suscribe la idea de asistencia pasiva, sino los conceptos de integración y participación activa en la vida económica y social. De este modo la acción comunitaria se orienta hacia el reconocimiento y fomento de los derechos de las personas en esta situación, aboliendo toda discriminación por esta razón y favoreciendo la igualdad de trato en lo ocupacional. Destaca el refuerzo de cooperación de La Unión con organizaciones como las Naciones Unidas, el Consejo de Europa, la Fundación Europea para la mejora de las condiciones de vida, entre otras, a fin de potenciar las acciones en pro de los discapacitados. Carlos Veloso da Veiga e Ivo Domingues (Portugal) muestran una visión interesante y poco conocida en Latinoamérica de este tipo de políticas sociales, desde la perspectiva de la evolución histórico-social de las primeras leyes establecidas en Portugal para enfrentar el problema de la cobertura y rehabilitación profesional de las personas con minusvalías. A partir de la presentación de algunos indicadores seleccionados, analizan el impacto que han tenido estas políticas en las personas con minusvalías, dejando muy claro que, a pesar de todo, éstas continúan siendo discriminadas. María Inés Baquero Torres (Colombia) realiza una aproximación teórico-analítica al tema de la discapacidad desde las políticas sociales para inclusión y participación en la vida política, económica, social y cultural, a partir del acceso e igualdad de oportunidades de los discapacitados para el disfrute de la libertad como un imperativo ético y de corresponsabilidad entre el Estado, la familia y la sociedad. Según la autora, las políticas públicas sobre esta materia precisan tomar en cuenta dos factores determinantes como retos aún por conquistar: el reconocimiento ciudadano y la justicia social hacia las personas con discapacidad, sus familias y cuidadores. El trabajo analiza ambos factores en los diferentes paradigmas que han inspirado las políticas públicas dirigidas a esta población a nivel internacional, presentes también en el debate latinoamericano. Manuel Salvador González Villa (México) estudia la imposibilidad de que en todos los estados de México pueda existir la capacidad física y la infraestructura necesaria, tanto humana como médica, para dar respuestas satisfactorias y oportunas a la demanda de atención y de servicios médicos por parte de los ciudadanos, que desde el año 2006 han solicitado sumarse al programa del

Seguro Popular. Para terminar este apartado se expone el trabajo de Norma González González y Beatriz Eréndira Flores Meza (México), en el que proporcionan un conjunto de elementos conceptuales, históricos y sociales dirigidos a comprender la transformación de las políticas sociales de salud en América Latina y en particular en México, durante la década de 1980, cuando se introdujo el modelo de acumulación de capital que trajo consecuencias en la formulación e impactos de la política social en la región. Finalmente, la cuarta sección inicia con el trabajo de Nora Gluz (Argentina), en donde se analiza comparativamente el proceso de consolidación de la descentralización del sistema educativo de principios de los noventa y su repercusión en el diseño de políticas focalizadas compensatorias como estrategia de contención de la pobreza en Argentina, cuando se evidencian nuevos lineamientos de política de carácter “progresista”, pero que no han logrado re-universalizar la política ni establecer el espacio público de la educación. Luis Rodríguez Castillo (México) examina la construcción de los marcos de acción pública generados por la iniciativa “Todos los niños y las niñas a la escuela” en Chiapas. El autor muestra cómo, con la acción concertada de actores de los diferentes ámbitos del gobierno local, la cooperación internacional y la sociedad civil, fue posible construir una política social local dirigida hacia el derecho a la educación básica a través de la implementación de este programa social. Valeria Llobet (Argentina) analiza las políticas sociales para la infancia y la adolescencia desarrolladas en Argentina desde mediados de los noventa, como consecuencia de la suscripción de la Convención Internacional de Derechos del Niño. Desde el paradigma de los derechos humanos y considerando a las políticas sociales como discursos con impactos en la construcción de sujetos, necesidades y problemas, discute críticamente algunos de los problemas teóricos, políticos y limitaciones prácticas que surgen de la articulación entre las modalidades de integración social promovidas por las políticas sociales y los procesos de ampliación de ciudadanía en la población infantil y adolescente en situación de vulnerabilidad social. Ilustra con el caso de los programas implementados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, revisando cómo éstos conciben la inclusión social, qué definen como la problemática que la impide y cómo interpretan la ciudadanía de dicha población. Termina el libro con el texto de Susana Carmen Battista, Susana Campari y Silvana Mondino (Argentina), en donde se expone el tema de la equidad

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de género en la política social argentina, a partir del Plan de Igualdad de Oportunidades en la ciudad de Buenos Aires. Se revisa la evolución del tema a nivel de la formulación de políticas y programas, apoyándose en tres tipos de estrategias analíticas orientadas a sistematizar esfuerzos para la creación de nuevos espacios inclusivos (estrategias “reparadoras”, estrategias “a medida” y estrategias “transversales”), hasta llegar al conjunto de acciones previstas en el referido plan, que buscan revertir la discriminación de las mujeres a nivel ocupacional en los ámbitos gubernamentales y promover sus derechos de ciudadanía, a partir de la diferenciación de acciones para el género femenino, las cuales permitan rescatar el potencial que ofrecen las mujeres a la sociedad. De los análisis realizados en este conjunto de trabajos se concluye que desde ahora el futuro de las políticas sociales, tanto del Estado de bienestar como del subsistema de política compensatoria, está signado por la incertidumbre. En buena medida su destino depende de los proyectos político-económicos que se desarrollen en la región, por eso la política social se continuará moviendo entre las acciones para atacar ciertos aspectos coyunturales de la enorme precariedad social, de la mano de las iniciativas populistas, neopopulistas y neoliberales (las cuales usan la política social como técnica de marketing político). La ciudadanización de la política social presenta un panorama heterogéneo. Mientras que en Brasil y Venezuela existe una participación importante de la sociedad en las políticas, en otros países como México la ciudadanización se confunde con el neocorporativismo. Todo parece indicar que las políticas sociales continuarán muy cercanas a los aparatos ideológico-políticos de derechas e izquierdas, por lo cual su destino y signo están de la mano del cambio político más que como producto de una profundización de los derechos sociales ciudadanos.

Bibliografía Arzate Salgado, Jorge (2009), “Las desigualdades desde una perspectiva de complejidad: Hacia un epistemología teórico-normativa del conflicto social”, en Revista de Paz y Conflictos, núm. 2, España: Universidad de Granada, Instituto de Paz y Conflictos. CEPAL (2008), Panorámica social para América Latina, Chile: CEPAL. Cortés, Fernando y Agustín Escobar Latapí (2007), “Movilidad social intergeneracional en el México urbano”, en Franco Rolando et al. [coords.], Estratificación y movilidad social en América Latina: Transformaciones estructurales de un cuarto de siglo, Chile: CEPAL, LOM y GTZ.

Do Valle Silva, Nelson (2007), “Cambios Sociales y Estratificación en el Brasil contemporáneo (1945-1999)”, en Franco Rolando et al. [coords.], Estratificación y movilidad social en América Latina: Transformaciones estructurales de un cuarto de siglo, Chile: CEPAL, LOM y GTZ. Franco, Rolando, Arturo León y Raúl Atria (2007), “Estratificación y movilidad social en América Latina. Una agenda de trabajo”, en Franco Rolando et al. [coords.], Estratificación y movilidad social en América Latina: Transformaciones estructurales de un cuarto de siglo, Chile: CEPAL, LOM y GTZ. Portes, Alejandro y Kelly Hoffman (2007), “Las estructuras de clases en América Latina: Composición y cambios en la época neoliberal”, en Franco Rolando et al. [coords.], Estratificación y movilidad social en América Latina: Transformaciones estructurales de un cuarto de siglo, Chile: CEPAL, LOM y GTZ. Torche, Florencia y Guillermo Wormald (2007), “Chile, entre la adscripción y el logro”, en Franco Rolando et al. [coords.], Estratificación y movilidad social en América Latina: Transformaciones estructurales de un cuarto de siglo, Chile: CEPAL, LOM y GTZ. Gudynas, Eduardo, Rubén Guevara y Francisco Roque [coords.] (2008), Heterodoxos: Tensiones y posibilidades de las políticas sociales en los gobiernos progresistas de América de Sur, Montevideo, Uruguay: Centro Latinoamericano de Ecología Social (CLAES).

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Los factores de la desigualdad en Iberoamérica. Un análisis estructural empírico

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Antonio Alaminos

Segun el informe del Banco Mundial (World Bank, 2003), América Latina es la región con los mayores niveles de desigualdad del mundo desde que existen estadísticas al respecto. La desigualdad ha sido, y continúa siendo, uno de los focos de estudio principales en la región. Sin embargo, tras tantos años de atención, las conclusiones a las que puede llegarse son claramente desalentadoras. Baste como ejemplo, las observaciones contenidas en el informe anteriormente citado. Así, se afirma cómo: es interesante advertir que la posición de la mayoría de los países latinoamericanos en el ranking de la desigualdad global ha sido aproximadamente la misma durante varias décadas, a pesar de los cambios económicos, sociales y políticos. Las últimas cinco décadas han presenciado “boom” económicos y fuertes recesiones, estrategias de crecimiento de todo tipo, ya sea ampliando la intervención del sector público, o efectuando reformas liberalizadoras a favor del mercado. Ha experimentado dictaduras y democracias. Sin embargo, en ninguno de estos países los cambios de escenario han producido modificaciones en la distribución de la riqueza tal y como ha sucedido en otras partes del mundo (World Bank, 2003: 2-30).

La exposición de estas circunstancias lleva a los escritores del informe a sugerir un aspecto especialmente relevante: “Amé-

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rica Latina parece ser más desigual que el resto del mundo por razones que están más allá del ciclo económico o de políticas económicas particulares. Estos factores han jugado sin duda un papel importante en la distribución de riqueza, un papel que deberá ser estudiado y comprendido con mayor profundidad. Sin embargo, parece que existen factores subyacentes que son fuertes determinantes de la desigualdad en la región” (World Bank, 2003: 2-30). Ciertamente, destacan factores tan evidentes y permanentes como son los desequilibrios en los niveles formativos, la discriminación experimentada por razones de etnia, el cleavage entre lo rural y lo urbano, las diferencias en el ejercicio de los derechos de los ciudadanos según riqueza, etcétera. Vamos a considerar aquí el efecto de varios de estos factores que actúan como “bisagras”, fracturando tanto el espacio social, como el espacio de los derechos (civiles, políticos y sociales). En cualquier sociedad, un individuo nace en alguna de las posiciones sociales. Quienes más ricos, quienes más pobres. Una de las cuestiones centrales es el grado en que esta persona vea determinada su trayectoria vital por las circunstancias que rodean dicho punto de inicio. En otras palabras, en qué grado los condicionamientos de origen pueden contener y limitar, como una semilla, todos los potenciales de crecimiento a los que tendrá oportunidad en el futuro. Hablamos de “determinismos” sociales agregados. Es decir, de la tendencia media apreciable empíricamente en la sociedad. Para dicho análisis, tendremos en cuenta factores de carácter estructural. Consideraremos la edad (como indicador posible de cambio), la etnia, el estatus socioeconómico, el género y la división urbano-rural. La educación (educación formal) y la movilización cognitiva política (participación de los referentes políticos, como indicador de integración sociopolítica) serán tratadas como variables endógenas, consecuencia de las anteriores. La educación es una variable que actúa en efecto recíproco con el estatus socioeconómico. Sin embargo, en los países considerados, la educación (en sintonía con lo descrito en el informe sobre desigualdad del Banco Mundial) revela una fuerte dependencia del ingreso; con medias de años cursados muy superiores en los cuartiles con más recursos económicos. Ello sin plantear las diferencias cualitativas en la calidad de la enseñanza (medios y recursos docentes) que se recibe según la posición socioeconómica. En conjunto, efectuaremos una aproximación empírica a varias sociedades, indagando sobre la existencia y

eficacia discriminadora de los factores anteriores. En ese sentido, la muestra de países está limitada a siete. Sin embargo, consideramos que es especialmente significativa al contener la variabilidad de cuatro de los subsistemas principales propuestos por Lizcano (2007), como síntesis de la heterogeneidad cultural en Iberoamérica. Para efectuar una evaluación de la importancia que juegan los factores mencionados en términos del mantenimiento de la desigualdad estructural, hemos empleado estudios de opinión pública. Éstos son explotados en condición de datos secundarios, lo cual evidentemente impone restricciones sobre algunas de las hipótesis contrastables. Una ventaja notable procede del hecho de que todas estas encuestas corresponden a un estudio comparativo internacional. Con ello, los problemas de armonización han sido contemplados en el diseño y la información codificada de forma homogénea. Los datos obtenidos mediante encuesta de opinión pública en los países en desarrollo sufren de varias dificultades, muchas de las cuales son bien conocidas (Alaminos, 1989). En ese sentido, es comprensible que la muestra presente infra estimación de la población rural, en algunos países. Antes de iniciar el análisis de los factores que hemos considerado previamente, es importante debatir un argumento que encuentra cierta resonancia dentro de los estudios comparados de culturas. Es la posibilidad de que las sociedades de Iberoamérica sean desiguales por factores culturales endógenos; es decir, que practiquen una axiología donde la desigualdad, la autoridad y el respeto a la fuerza son elementos naturales de sus formas de vida cotidiana. En esa argumentación, que ya fue utilizada por algunos politólogos para justificar los golpes de Estado de la década de 1970 y los regímenes autoritarios entonces mayoritarios en la región, vendría a legitimar el estado de cosas en la medida que estas sociedades son desiguales de forma “culturalmente” natural.

La tolerancia social de la desigualdad En primer lugar, es necesario enfocar el concepto de desigualdad. Ésta presenta un carácter multidimensional donde concurren aspectos económicos, políticos, opciones vitales u oportunidades (Sen, 1992), y todos ellos juegan un papel esencial en las sociedades latinoamericanas. Para algunos autores, la desigualdad existente en una sociedad es consecuencia de un equilibrio

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entre la maximización de la desigualdad, en su beneficio, por parte de una minoría y la aceptación cultural de la sociedad. No es el momento aquí de considerar los elementos de difusión y adoctrinamiento (medios de comunicación, textos educativos, discursos oficiales, intelectuales, etcétera) de una ideología legitimadora de la desigualdad sobre la base de una hipotética libertad de mercado. En términos de las consecuencias, la mayor o menor tolerancia a la existencia de desigualdad sería un rasgo cultural propio de todas las sociedades. Posiblemente la teoría más elaborada al respecto procede de Hofstede (2003) y los desarrollos que efectúa sobre el concepto de “distancia del poder”. El concepto “distancia del poder” es tomado por Hofstede del psicólogo social danés Mulder (1977), quien define distancia del poder “como el grado de desigualdad entre el poder de los individuos con menor poder y aquellos que son más poderosos; y donde tanto los que ostentan el poder como los que no, pertenecen al mismo sistema social”. Hofstede propone que la “brecha” en la distancia del poder es aceptada tanto por quien domina como por el que es dominado, y que la tolerancia a la desigualdad está determinada en gran modo por la cultura nacional. En definitiva, la aceptación de la desigualdad sería un rasgo cultural más, y donde la magnitud que adquiera la brecha estaría regulada por la tolerancia social. Según esta teoría, la tremenda desigualdad en Iberoamérica expresa realmente un equilibrio cultural, quedando legitimada. Es decir, la cultura fija los niveles de desigualdad que son tolerables. Esto implica, asimismo, el grado de conflicto permisible. Para ilustrar dicho componente cultural de la sumisión al poder, Hofstede emplea un ejemplo para Venezuela, bastante trasnochado, tomado de Whyte: “En una sociedad altamente estratificada donde todo el poder se concentra en las manos de los superiores, los subordinados aprenden que puede ser peligroso cuestionar la decisión de los que tienen el poder. En este tipo de situación, los individuos aprenden a comportarse de forma sumisa, al menos en presencia del jefe. Incluso cuando no existe una razón para temer, consideran que no se sienten libres para hablar” (Whyte, 1969: 37). Hofstede construye un índice PDI (“Power Distance Index”) que intenta medir la tolerancia a la desigualdad existente en una sociedad, organización, etc. En él, los valores elevados indican una gran tolerancia social de la desigualdad, y los valores bajos, una resistencia cultural a la desigualdad. Así, propone que la desigualdad en las sociedades con bajo PDI se considera como

Tabla 1 Índice de distancia de poder (PDI) PAISES Turquía Bélgica Portugal Grecia España Italia Holanda Gran Bretaña Alemania oeste Suiza Finlandia Noruega Suecia Irlanda Dinamarca Austria

PDI 68 66 65 63 60 57 50 38 35 34 33 31 31 28 18 11

PAISES Panamá Guatemala México Venezuela Ecuador Brasil Colombia El Salvador Perú Chile Uruguay Argentina USA Costa Rica

PDI 92 95 81 81 78 69 67 66 64 63 61 49 40 35

Fuente: Hofstede (2001).

31 un mal necesario, que debe ser minimizado. Por el contrario, en las sociedades con un elevado PDI, la desigualdad es vista como la base de orden social. La tabla siguiente muestra los valores estimados por Hofstede para varios países europeos y americanos. Entre los países europeos, los coeficientes más elevados corresponden —según el índice elaborado por Hofstede— con Francia, Bélgica, Portugal, Grecia, España e Italia. Los países del sur de Europa formarían una región especialmente tolerante con la desigualdad. En cierto sentido, el sur de Europa también ha experimentado las interpretaciones post hoc de su historia, sobre la base de las democracias tardías de Grecia, Portugal o España. La realidad democrática italiana sufrió un duro revés con Tangentópolis y, al igual que el centralismo presidencialista francés, han formado parte del repertorio crítico sobre las sociedades del sur europeo. En el caso de Iberoamérica, los valores máximos en tolerancia a la desigualdad —según el índice PDI— aparecen en Panamá, Guatemala, México, Venezuela, Ecuador, Brasil o Colombia. Como ya comentábamos, Iberoamérica ha sido considerada como una de las regiones con mayor desigual-

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dad en diferentes ámbitos. En ese sentido, parecería apoyar las tesis de Hofstede sobre la posibilidad de que culturalmente estas sociedades posean una tolerancia especial a la desigualdad. De hecho, en el índice de aceptación de la desigualdad de Hofstede, algunas de las mayores tolerancias se atribuyen a sociedades iberoamericanas. Este índice, sin embargo, posee fuertes debilidades tanto en los procedimientos de escalamiento como en la arbitrariedad evidente en los pesos que se introducen. Vamos a considerar la percepción de la desigualdad en la opinión pública desde una aproximación directa y en un contexto comparativo más amplio. A partir de la información obtenida, los datos contradicen la supuesta aceptación de la desigualdad. Las sociedades iberoamericanas consideradas se encuentran muy próximas a las sociedades europeas, tanto de tradición capitalista como poscomunista, así como a los Estados Unidos de América. El rechazo a la desigualdad y la preferencia incluso por una intervención estatal a favor de la reducción de diferencias y en apoyo de los necesitados es abrumador en ambos casos. Tanto que traspasa cleavages convencionales, no apareciendo diferencias por edad (cohorte o cambio generacional), género, educación, posicionamiento ideológico, preferencia política, etcétera. Precisamente lo masivo del rechazo social de la desigualdad no permite grandes matices analíticos. Es una aversión socialmente extensa y temporalmente profunda, en la medida que no es posible determinar un posible reemplazo generacional. La opinión sobre la desigualdad es independiente de la edad o cohorte de pertenencia en todos los países considerados. Para observar a la desigualdad social como algo negativo contra lo que hay que luchar no es preciso un cambio cultural. Ni siquiera en sociedades que proceden de la imposición doctrinaria de una supuesta igualdad y que podrían haber generado un poso de resistencia. Poco después del colapso del sistema comunista, Dahrendorf (1990) pronosticaba los ritmos de cambio. Preveía unos seis meses para desarrollar las reformas constitucionales en los países del Centro y Este de Europa. Seis años para que la sociedad experimentara los efectos de las reformas económicas; al menos sesenta años para la constitución de una sociedad civil que respaldara el nuevo sistema político que legitime una idea particular de igualdad. Independientemente de la estimación temporal de los periodos elegidos,1 cierto es 1

Algunos autores detectan una ironía apocalíptica en la elección del 6. Lo sustantivo es la noción general de “duración”.

Tabla 2 Importancia de reducir la desigualdad económica2 y percepción de la desigualdad como justa3 Europa (2008) Países Mucha + Bastante Portugal 96,6 Grecia 94,4

Europa poscomunista (2008) Países Mucha + Bastante Lituania 93,6 Hungría 93,4

Iberoamérica (1997-2007) GINI Países Muy justa 48,2 (2003) + justa Venezuela 55 59,2 (2006) Bolivia 30 48 (2008)

Italia

91,9

Eslovenia

92,8

Costa Rica

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43,1 (2001)

Chipre Irlanda España Malta Luxemburgo Bélgica Francia Alemania Austria Gran Bretaña Suecia Holanda Finlandia Dinamarca

91,2 91,1 90,3 90 89,6 89 88,9 87,3 87,3 86,9 84,7 81,6 80,7 80,5

Letonia Estonia Eslovaquia Polonia Bulgaria Rumania República Checa

92,3 90,7 90,3 83,1 79,7 77,3 73,7

Nicaragua El Salvador Rep. Dominicana México Guatemala Ecuador Honduras Uruguay Panamá Colombia Brasil Argentina Chile Perú Paraguay

28 26 25 24 23 22 20 19 18 17 13 10 10 8 6

52,4 49,9 47,9 55,1 46 53,8 45,2 56,1 53,8 56,7 49 54,9 49,8 56,8

(2002) (2005) (2006) (2007) (2006) (2003) (2006) (2003) (2005) (2005) (2007) (2003) (2005) (2008)

Fuente: Elaboración propia sobre datos de la encuesta Flash Eurobarómetro 227 (2008), Informe Latinobarómetro (2007) y CIA The world Factbook (2008).

que analíticamente los hitos de referencia son claramente significativos en lo que se refiere a su dificultad. Allí donde se han producido las transformaciones del régimen político, desde el comunismo hasta la democracia han sido (con la excepción de Rumania y Bulgaria) relativamente rápidas. Sin embargo, la constitución del libre mercado y su aceptación está encontrando una implantación lenta y una aceptación muy desigual. Por último, la constitución de una sociedad civil que respalde el sistema de democracia liberal necesitaría, para Dahrendorf, un reemplazamiento por cambio generacional completo de las 2 Flash Eurobarómetro 2008. Q3h. There should be policies ensuring that the gap between the rich and the poor is reduced significantly among people living in the European Union. 3 Latinobarómetro 2007. Considera la distribución de ingresos muy justa, justa, injusta o muy injusta.

sociedades. Dos generaciones como referencia. Es decir, una transformación consolidada por las modificaciones que introducirán los jóvenes y el paulatino cambio de mentalidad. Sin embargo, en la mayoría de las sociedades no es precisa una transformación cultural previa para luchar estructuralmente contra la desigualdad, como podría suceder en sociedades de castas como la India. El apoyo a la idea de igualdad es elevado nuevamente para la mayoría de los países y sin efecto generacional significativo. En el caso de los países poscomunistas no parece que el rechazo al antiguo sistema signifique un rechazo a todos sus valores, como por ejemplo la igualdad (Alaminos, 2007). Los porcentajes de rechazo a la desigualdad son abrumadores en todos los casos. Tanto en el área europea, como poscomunista o iberoamericana. El Informe Latinobarómetro de 2007, destacando la persistencia de las opiniones sobre la desigualdad en Iberoamérica, señala cómo la opinión de “injusta” muestra

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una línea completamente plana a lo largo de la década respecto de que la distribución de la riqueza es injusta. Uno de cada dos latinoamericanos piensa así. Es más, se puede decir que si se compara con el año 1997 hace exactamente una década, en un año especialmente emblemático porque América Latina creció 2% en ese año, justo antes de la crisis asiática, vemos que las opiniones sobre la distribución de la riqueza tiene una diferencia de sólo 3 puntos con entonces (78% y 75%, respectivamente al sumar muy injusta e injusta). La disminución de la pobreza, la mayor educación, ni el crecimiento han hecho cambiar esa opinión (Informe Latinobarómetro, 2007: 36).

También de forma estable aparece la excepción de Venezuela, como la sociedad donde la percepción de la desigualdad es menor. Así, en el Informe del Latinobarómetro (2007) se afirma cómo “es sorprendente que Venezuela sea el único país de la región donde más de la mitad de sus ciudadanos piensen que es justa. En todos los otros países es menos de 3 de cada diez y en Paraguay es sólo el 6%. En promedio, el 21% de los latinoamericanos solamente piensa que es justa” (Latinobarómetro, 2007: 36). Para el caso europeo entre 73% y 96% opinaba que será muy o bastante importante, como meta política, el reducir las desigualdades económicas. Esta previsión, dada su generalización en las diferentes sociedades, no muestra variaciones significativas en función a la edad, religión, sistema económico de

Tabla 3 Intervención del Estado para reducir diferencias en ingresos y Estado responsable de cuidar necesitados4 Europa

2005

Muy + Bastante Grecia 89 Portugal 86 Francia 83 España 77 Irlanda 70 Finlandia 67 Austria 65 Suiza 65 Bélgica 64 Noruega 64 Suecia 63 Luxemburgo 59 Gran Bretaña 59 Holanda 53 Alemania 52

Europa poscomunista

2005

Muy + Bastante Hungría 84 Eslovenia 81 Polonia 76 República Checa 54

Iberoamérica y Estados Unidos

Brasil Chile Honduras Argentina Perú Venezuela Guatemala México Bolivia Estados Unidos

2002-2007 Muy + Bastante 90 (2007) 90 (2007) 89 (2002) 89 (2007) 86 (2007) 86 (2007) 84 (2002) 81 (2007) 78 (2007) 70 (2002)

Fuente: Elaboración propia sobre datos de las encuestas European Social Survey (2005) y Pew Survey (2002, 2007).

procedencia, etcétera. El peso e importancia de esta aspiración es tal que traspasa categorías como edad o cualquier otra que pueda ser medida correctamente mediante una encuesta de opinión pública. Es la sociedad en su conjunto la que expresa y refleja dicha aspiración. En ese sentido, la intolerancia hacia la desigualdad es equivalente en las diferentes áreas consideradas y no parece una exclusividad cultural. La importancia de la igualdad social como foco de atención pública se observa también en la información cualitativa para el conjunto de los países europeos (Comisión Europea, 2006). En el estudio cualitativo sobre el futuro de Europa, efectuado en los 25 países miembros de la Unión Europea, se destaca especialmente la reflexión ciudadana sobre la división social existente. 4

Pew Survey (2002, 2007). It is the responsibility of the state/government to take care of very poor people who can’t take care of themselves.

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De esta forma, la idea más generalizada entre los europeos es que la brecha social se está ampliando. Al igual como lo perciben los ciudadanos de Iberoamérica, si bien la atribución de las causas es muy diferente. En las sociedades europeas la ampliación de la brecha social se produce entre aquellos que se están beneficiando de las transformaciones de la economía y la mayoría de los ciudadanos que están sufriendo las consecuencias de ellas. Entre ambos, las “clases medias” se encuentran abocadas a un proceso de descenso y contracción. En general, prevalece la idea de desintegración de las redes de protección social. Todo esto les viene a la mente a la mayoría de los ciudadanos en casi todos los Estados miembros de la Unión Europea. En varios de ellos aparecen alusiones explícitas a nociones como “fractura social”, “incremento de la brecha entre pobres y ricos”, “una sociedad sin solidaridad” y la desaparición (o no aparición en el caso de los países poscomunistas) de las clases medias. Esto aparece firmemente en la mente de los ciudadanos, por ejemplo en Francia, Alemania, Bélgica, Luxemburgo, Italia, Suecia, Chipre, Letonia, Lituania, etc. (European Commission, 2006: 137).

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En ese sentido, es importante considerar de forma comparativa las opiniones públicas expresadas en todos estos países. Si bien por procedimientos históricos diferenciados, las sociedades europeas e iberoamericanas han convergido en una percepción de profundización de la dualidad social. También parecen haber coincidido en la reacción, expresando un rechazo colectivo a la desigualdad que perciben en sus propias sociedades. Al igual que sobre la desigualdad, la opinión pública sobre el papel del Estado y su responsabilidad para atenuar la brecha social es abrumadora. Se apoya la intervención del Estado; en Europa para reducir la desigualdad económica, y en Iberoamérica para ayudar a todos aquellos que se encuentren en situación de necesidad. Es decir, por un lado frenar la caída de las clases medias y por otro terminar con el desfondamiento del sistema social en Iberoamérica. La exigencia de igualdad, especialmente en lo referente a la reducción de las desigualdades económicas, es una realidad muy extendida. La relevancia del papel del Estado para lograrlo también. La siguiente tabla recoge la opinión sobre la intervención del Estado para reducir las desigualdades. Nuevamente, Grecia, Portugal, Francia y España se hallan entre las sociedades europeas cuya opinión pública favorece más la intervención del Estado para reducir la desigualdad.

Tabla 4 Preferencia por la democracia o un líder fuerte para resolver los problemas del país5

Honduras Brasil Argentina Perú Bolivia Guatemala Estados Unidos México Venezuela Chile

Democracia 2002 2007 % % 45 43 49 53 66 55 53 56 64 55 62 72 66 78 84 71

Líder fuerte 2002 2007 % % 52 50 47 40 28 39 41 39 29 39 33 23 29 20 16 22

PDI Hofstede 2001 69 49 64 95 40 81 81 63

Fuente: Pew (2002, 2007).

Paradójicamente, Hofstede les concedía las puntuaciones más elevadas de tolerancia a la desigualdad. Un caso parecido encontramos en los países de Iberoamérica considerados. Incluso la opinión de los Estados Unidos de América muestra 70% de apoyo a la intervención del Estado en ayuda a los necesitados. Podemos apreciar cómo la percepción de la desigualdad, así como el rechazo social que provoca, no se limita a una opinión. Por el contrario, asocia el apoyo a políticas y actuaciones orientadas a su reducción. En el caso de los países europeos de tradición capitalista, se reclama la actuación del Estado, tras la dejación de sus funciones de redistribución y equilibrio, al asumir como inevitable los procesos de globalización liberalizadora iniciados a finales del siglo XX. En los países sin clases medias amplias, como es el caso de la mayoría de las sociedades iberoamericanas y europeas en transición poscomunista, la exigencia es de un Estado que cierre primero la espiral de pobreza y exclusión, y consolide posteriormente una clase media. Por ello la realidad de la dualización repercute en una mayor importancia y exigencia de Estado. Es interesante, junto a esa tendencia de apoyo a una mayor presencia política en la realidad socioeconómica, los elementos de democracia y liderazgo. 5 Some feel that we should rely on a democratic form of government to solve our country’s problems. Others feel that we should rely on a leader with a strong hand to solve our country’s problems. Which comes closer to your opinion?

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Aun en un contexto de referente político, tampoco existe una relación empírica entre favorecer un liderazgo fuerte y el coeficiente PDI. La encuesta internacional comparada de la Fundación Pew (2002 y 2007) plantea la posibilidad de resolver los problemas mediante un líder fuerte en lugar de la democracia. Es decir, un líder carismático que funcione como alternativa al régimen democrático (igualdad política). Podría argumentarse que la propuesta de una mayor tolerancia cultural a la desigualdad estaría relacionada con tolerancia a la desigualdad política. Dos de los países considerados por Hofstede con un PDI elevado, Venezuela y México (ambos con 81) y por lo tanto con una supuesta tolerancia a la desigualdad, muestran porcentajes de apoyo a la democracia superiores a los Estados Unidos de América. En el caso de Venezuela, la opción democrática alcanza 78% y en México, 72%; mientras que supone 62% para los estadounidenses en el año 2002. De hecho, existe mayor respaldo social a un líder fuerte en los Estados Unidos de América (33%) que los países mencionados en el año 2002. Sin embargo, para Hofstede, el PDI de USA es de 40, prácticamente la mitad de los correspondientes a Venezuela y México. Tal y como podemos apreciar en la tabla siguiente, no existe una relación empírica entre los coeficientes de PDI de Hofstede (tolerancia cultural a la desigualdad) y el posible apoyo social a la democracia, como elemento igualitario fuerte. Sobre la base de la información empírica anterior, podemos poner en cuestión la argumentación de un determinismo cultural que toleraría y, por lo tanto, aportaría legitimidad y explicación a las fuertes y permanentes desigualdades observadas en Iberoamérica. Un peso explicativo bastante más importante parece encontrarse en los factores objetivos que suponen barreras a la movilidad social y a un reparto y acceso más equilibrado a la riqueza. Vamos a tratar la relevancia de estos factores en el apartado siguiente.

Los factores de la desigualdad Por último, vamos a considerar algunas de las fracturas mejor conocidas que generan y configuran la desigualdad estructural en la mayoría de las sociedades latinoamericanas. La pervivencia en el tiempo de las desigualdades, de una forma relativamente independiente de ciclos políticos o económicos, apunta sin lugar a dudas a rasgos estructurales de la sociedad. Así, en este análisis vamos a tomar como referente cinco de los factores

estructurales que mayor consenso reciben entre los investigadores, en el sentido de que pueden generar y condicionar las desigualdades. Para ello consideraremos la edad, el género, el estatus socioeconómico, la división rural y urbano, y, en aquellas sociedades donde es pertinente, la etnia. En el diagnóstico previo a su inclusión en los modelos estructurales, las variables con rasgos polisémicos, como la edad, han sido evaluadas en su dimensión de maduración psicológica, ciclo vital o envejecimiento, así como de cohorte con la finalidad de explorar un posible cambio generacional. Otra variable polisémica aquí considerada es la educación, que en ocasiones actúa como indicadora de socialización, de posición social o de cualificación laboral (en términos de capital humano). Según el significado teórico que se le atribuya, dentro de un sistema social determinado, ocupará una posición u otra dentro de una argumentación explicativa. En el caso de los países considerados, aparece aún con un significado híbrido entre estatus y capital humano, por lo que claramente posee un carácter de endógeno, fuertemente condicionado por la clase social. En los países desarrollados, la educación en sus niveles básicos y medios muestra una debilidad asociativa con los factores de estatus. En ese sentido, la educación funciona como antecedente en la mayoría de las explicaciones de las sociedades desarrolladas, y como consecuente en los países iberoamericanos estudiados. Es decir, la educación es un elemento dinamizador de movilidad intrageneracional, integrado en el ciclo vital de las clases medias en los países desarrollados. Por el contrario, en Iberoamérica, donde la educación es estrechamente dependiente del estatus de los padres, aparece en una función reproductora del status quo socioeconómico, que actúa de freno a la posibilidad de una potencial movilidad intergeneracional. Como hemos podido apreciar, la amplitud social del rechazo a la desigualdad hace imposible el análisis de tolerancia cultural, de acuerdo con las hipótesis de Hofstede. Desde la información disponible se concluye trasladar la relevancia explicativa desde lo cultural hacia variables como el estatus, la etnia, la división rural-urbano, el género o la edad. Tal y como señala el Banco Mundial (2003), tomando en cuenta en conjunto el área latinoamericana, “aún cuando el porcentaje de población indígena ha sido históricamente más elevado, en la actualidad solamente un 10% de la población de Latinoamérica se identifica a sí mismo como indígena. Dichos porcentajes varían fuertemente entre países: la mayoría de

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los bolivianos (71%) y guatemaltecos (66%) se identifican como indígenas. Perú (47%) y Ecuador (38%) presentan también porcentajes significativos de indígenas” (World Bank, 2003: 82). En países con poblaciones indígenas o descendientes de africanos las diferencias con la población no indígena continúan siendo considerables. Además de la etnia, en determinados países es fundamental la raza. Se estima que entre 17% y 30% de la población latinoamericana se identifica como descendiente de africanos. Brasil presenta la población más elevada, donde sobre el 44,7% se identifica como negros o mulatos (preto o pardo), lo cual equivale a casi 80 millones de personas. En Colombia, 25% se considera como afroamericanos, en Nicaragua, 13% y en Venezuela, 10%. En el caso de los países del Caribe, la mayoría de la población se identifica como afro-criollos. Más de 80% en Haití, Barbados, Granada, Guadalupe, Jamaica, etcétera. Desafortunadamente es una variable no incluida en el cuestionario administrado en Brasil. Así, según el Banco Mundial (2003), los ingresos de estos grupos equivalen a la mitad de sus contrapartes “blancos” en Bolivia, Brasil y Guatemala. Las desigualdades se reflejan, a su vez, en las diferencias educativas y en otros activos de los grupos étnicos y raciales desfavorecidos. En el otro extremo de la escala, las élites han perpetuado su posición a través de una variedad de mecanismos, incluido el ámbito de las relaciones sociales. Un ejemplo de ello es la elevada propensión de las personas a escoger a sus cónyuges entre aquellos con el mismo nivel de instrucción. Este hecho indica, dada la estrecha relación entre el nivel educativo y el estatus socioeconómico, un freno a la movilidad social mediante el matrimonio. Ciertamente, la presencia de grupos étnicos, o países con experiencia histórica significativa de esclavitud, se asocia a la existencia de profundas desigualdades (en todos los ámbitos). No obstante, en ausencia de dicho fenómeno social, la dinámica seguida por otros países como Argentina o Chile (concentración económica y de poder político en las élites) generó profundas desigualdades, si bien posiblemente menores que en Brasil, Perú o México. La segregación racial o étnica representa una estructura de exclusión muy importante. Pero, sin duda, no ha sido un factor único en la profunda desigualdad que se aprecia en Iberoamérica. Es cierto, no obstante, que actúa como un factor multiplicador de la diversidad; incluyendo aspectos como los lingüísticos que se suman a las demandas en otras áreas, como los derechos sobre la tierra, las prácticas judiciales o la salud. En resumen,

la reivindicación de la diversidad étnica implica la exigencia de un mayor reconocimiento de los derechos políticos, económicos, sociales y cívicos. Esta enajenación de la vida ciudadana es la que se puede apreciar en la variable indicadora de la participación política cognitiva. En el pasado reciente, las demandas fueron expresadas por los movimientos indígenas, especialmente en los Andes, México y Centroamérica. En ese sentido, las reivindicaciones de los indígenas y los grupos descendientes de africanos (especialmente Brasil) pueden considerarse de naturaleza complementaria. Su incorporación al discurso igualitario que proponen otros grupos sociales representa un desafío para la definición de procesos políticos y sociales básicos. Es difícil sobreestimar la relevancia de la variable étnica o racial. Como indica el Banco Mundial (2003), las diferencias de ingresos están más condicionadas por las diferencias étnicas y raciales que de género, destacando dicha situación para Guatemala y Bolivia (étnicas) y Brasil (raciales). Para determinar la eficacia, en términos de generar discriminación, de los factores mencionados hemos optado por enfocar el análisis hacia la desigualdad en ámbitos no económicos. Las dimensiones que afectan a la desigualdad económica trabajan de forma similar en otros aspectos como son la desigualdad política. Es decir, la participación e identificación de los individuos con los referentes ideológicos que legitiman la actuación democrática del Estado. Desde esta perspectiva de análisis, la desigualdad económica actúa como elemento explicativo de la desigualdad cívica, en paralelo con las otras variables estructurales. En ese sentido, la noción de ciudadanía de baja densidad expresaría una de las dimensiones del concepto desigualdad en la participación política cognitiva. Vamos a tomar una variable “proxy” para analizar la participación política cognitiva: la identificación simbólica con dos posibles objetos políticos (ideología en términos de izquierda o derecha o identificación con las ideologías de los partidos políticos existentes). Esta participación política cognitiva expresaría la enajenación del sistema ya introducida anteriormente. Aún cuando existe la posibilidad operativa de construir el indicador mediante la combinación de educación e identificación con el sistema de referencias ideológicas, hemos estimado más apropiado para la realidad de las sociedades consideradas el mantener ambas desagregadas. Fundamentalmente, para destacar y determinar el peso de la educación dentro del engranaje de la desigualdad. Como ya se indicó antes, la educación es aún una variable sustantiva de discriminación.

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Por ello, aparece en el modelo propuesto como una variable interviniente, que media entre determinadas condiciones socioeconómicas y su expresión en el plano de la desigualdad política. La identificación de los ciudadanos con las coordenadas simbólicas del sistema político pertenece al debate sobre la operacionalización del concepto “movilización política cognitiva”. En general, han sido varios los enfoques para construir un indicador de “movilización política cognitiva”. Inglehart lo denominó originalmente Cognición Política, antes de renombrarlo Movilización Cognitiva. Conceptos muy similares son el de Sofisticación Política, referido al conocimiento y competencia (MacDonald et al., 1995) o Atención Política, definida por Zaller (1992), como “el grado en que los individuos prestan atención a la política y comprenden lo que sucede”. En este conglomerado de definiciones teóricas, es importante diferenciar entre el concepto en sí mismo, las condiciones de cambio social que le contextualizan, y las hipótesis a las que dan lugar. La mezcla entre los diferentes niveles de análisis le ha facilitado una polisemia como concepto teórico, que ha sido la desencadenante, en múltiples ocasiones, de una inadecuada concreción empírica. Consideramos que es necesario diferenciar entre los factores que conducen al fenómeno denominado movilización política cognitiva, la movilización cognitiva en sí misma y las posibles consecuencias que pudiesen tener en las formas de relacionarse los ciudadanos con la política. Es precisamente la confusión entre causas y efectos lo que genera un debate estéril al mezclar definiciones y operaciones muy diferentes sobre la realidad. El concepto de movilización cognitiva fue propuesto inicialmente por Inglehart (1970), al sugerir un incremento en la sofisticación de los ciudadanos (mayor competencia mediante la educación y compartir referentes políticos) del que era previsible una mayor participación.6 Ya en este momento aparecen las ideas claves del concepto, como movilización (es decir, participación) efectuada sobre la base de una mayor cualificación cognitiva de los ciudadanos. Por ello los dos elementos centrales para Inglehart y Klingemann (1976) en las primeras operacionalizaciones de la movilización cognitiva eran el nivel educativo y la participación en discusiones políticas. Más tarde, Inglehart en The Silent Revolution (1977) excluye la educación como parte de la operativización de la 6

Precisamente sobre la base de estas propuestas se elaboraría el índice de movilización cognitiva, empleado en las encuestas del Eurobarómetro.

LA ESTRUCTURA DE LA DESIGUALDAD POLÍTICA COGNITIVA - 0.08

EDAD POSICIÓN SOCIOECONÓMICA

0.18

EDUCACIÓN

0.13 0.15

- 0.10 EDAD

0.20

0.06

GENERO

- 0.11

0.13

- 0.08 GENERO

EDUCACIÓN

0.11

DESIGUALDAD POLÍTICA

POSICIÓN SOCIOECONÓMICA

0.09

DESIGUALDAD POLÍTICA

BRASIL

ARGENTINA

ETNIA

ETNIA

EDAD

RURAL URBANO

- 0.13

- 0.31 GENERO

0.15

EDUCACIÓN

EDAD

-0.27

0.10

0.07

EDUCACIÓN

0.09

0.20 POSICIÓN SOCIOECONÓMICA

-0.05

-0.25

0.06

0.24

0.28

GENERO

0.09 -0.10 0.07

RURAL URBANO

DESIGUALDAD POLÍTICA

-0.07

POSICIÓN SOCIOECONÓMICA

DESIGUALDAD POLÍTICA

0.09

MEXICO

PERÚ

43

EDAD

-0.23 GENERO

0.16 0.08

EDUCACIÓN

0.31

EDAD

-0.23

ETNIA -0.09

POSICIÓN SOCIOECONÓMICA

EDUCACIÓN

-0.13

-0.30 -0.19

0.28 -0.42

0.28

POSICIÓN SOCIOECONÓMICA

0.12

0.41

ETNIA RURAL URBANO

GUATEMALA

DESIGUALDAD POLÍTICA

GENERO

0.11

DESIGUALDAD POLÍTICA

BOLIVIA

movilización cognitiva, debido a su interdependencia con la clase social, donde una mayor educación facilita un mayor estatus. Finalmente, el planteamiento es debatido en Culture Shift, donde se indica que si bien la educación formal no es en modo alguno igual que la movilización cognitiva, probablemente sea éste el mejor indicador de que disponemos. Al mismo tiempo, considera la introducción del posicionamiento en la escala ideo-

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lógica de izquierda y derecha como elemento indicador de la “participación” en el conjunto de símbolos propios de la política. Es decir, identificarse o no en dichas coordenadas podría tomarse como síntoma de participar cognitivamente y compartir simbólicamente un sistema como referente político. Después, en Modernization and Postmodernization, volvería a retomar la educación como parte de la definición operativa de movilización cognitiva (Inglehart, 1997). El concepto movilización cognitiva supone una vinculación psicológica con la política. Además de Inglehart, otros autores ofrecen varias propuestas para la elaboración de un buen indicador de movilización cognitiva: Dalton (1984) o Peterson (1978). Dalton propone un indicador sobre la base de combinar la educación (para determinar el grado de competencia) y el interés por la política (para medir el grado de implicación y participación). Estas oscilaciones operativas se producen respetando una aparente estabilidad de la definición teórica. En los casos de emplear educación como indicador directo de movilización cognitiva, una objeción muy importante se refiere a considerar como si fuesen intercambiables los conceptos de capacidad y competencia, con el de interés. En parte, esta presunción se sustenta sobre investigaciones anteriores, donde la variable educación muestra una asociación fuerte con la movilización cognitiva. Converse (1972) mostraba que existe una asociación fuerte entre educación, conocimiento político, interés en política y sofisticación política. Asimismo, Popkin (1991) sugiere cómo el desarrollo de la educación superior amplía el interés de los ciudadanos por la política. Sin embargo, es discutible que el indicador de educación puede expresar participación cognitiva con la suficiente correlación epistémica. En el análisis hemos estimado educación e identificación con el sistema político (participación cognitiva política) como variables separadas, de forma que pueda determinarse la capacidad explicativa sin contaminación entre ambas. Tomaremos las dos variables: educación e identificación en el espacio simbólico de lo político (ideología y partidos políticos), y analizaremos su dependencia de los factores de fragmentación mencionados. Ciertamente, los factores exógenos que consideramos explicativos de la desigualdad (educacional y participación política cognitiva) muestran interdependencia entre ellos. Este aspecto se incorpora a las condiciones de ajuste y especificación de los modelos estructurales de covarianzas. Por ejemplo, en los países donde hay diversidad étnica o racial significativa, lo frecuente es

que los blancos (no indígenas) tengan un mayor nivel educativo que los indígenas. Esto no implica necesariamente la existencia de segregación educativa para algunos de los niveles formativos. Asimismo, por género, es habitual que los hombres presenten mayor nivel educativo, especialmente para las generaciones de edad más avanzada. Existe, en ese sentido, un entramado entre los factores aquí expuestos que muestra una realidad con múltiples cicatrices, no necesariamente independientes entre ellas. Hemos empleado los datos que facilita la Fundación Pew (2002) con las siguientes características para cada país. Así, Bolivia, con un tamaño muestral de 783 (error +/- 3,5%) entrevistas personales “cara a cara”, considerando los grupos étnicos de blancos, mestizos, indígenas y negros. La muestra presenta un sesgo sobredimensionando la población urbana, por lo cual ha sido ponderada. La muestra para Brasil es de 1000 entrevistas (error de +/- 3,1%) personales “cara a cara” con desproporción urbana, por lo que ha sido ponderada. En Brasil no se preguntó por raza. Guatemala con una muestra de 500 (+/- 4%) entrevistas personales “cara a cara”, desproporcionada urbana y por lo tanto ponderada. Como categorías étnicas se han considerado la de nacional, extranjero, indígena y ladino. En México se ha efectuado una muestra de 996 entrevistas (+/- 3,1%) personales “cara a cara” con las categorías de mestizo, indígena, blanco, asiático, negro, otras. No precisa ponderación. Perú, con una muestra de 711 entrevistas (+/- 3,7%) personales “cara a cara” y etnias mestiza, blanca, indígena, negra y asiática. En Argentina se realizaron 814 entrevistas (+/- 3,4%) “cara a cara”. Estos datos, procedentes de la encuesta internacional llevada a cabo por la Fundación Pew, han sido empleados para testar un modelo estructural de covarianzas. Partiendo de un modelo de referencia, ha sido modificado para dos países: Bolivia y Guatemala. En éstos, la estrecha interdependencia entre el estatus socioeconómico y la etnia introduce una modificación de especificación del modelo donde el estatus es empíricamente dependiente, o explicado, por la etnia del entrevistado. En otros países no ha sido posible testar el elemento étnico o de raza al carecer de la información (como en Brasil). La posición socioeconómica ha sido estimada en forma aditiva partiendo de dos dimensiones: el equipamiento doméstico (como recomienda el Banco Mundial) y la dificultad económica para afrontar varios tipos de gastos (sanitarios, de vivienda, etcétera) Los modelos resultantes son significativos en sus relaciones entre variables (coeficientes t) y en conjunto con valores RMSA inferiores al 0,00

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y p superiores al 0,7. Los diagramas muestran los coeficientes estandarizados (beta), y por lo tanto comparables entre sí en el modelo correspondiente a cada país. Así, por ejemplo, en el caso de Perú, la educación muestra una desigualdad asociada a la edad (-0,31). El signo negativo indica el mayor nivel educativo de los más jóvenes (o viceversa, el menor nivel educativo de los mayores). Todo ello, manteniendo estadísticamente controladas las demás variables. Es decir, para iguales circunstancias de etnia, género, posición socioeconómica o división ruralurbano. El programa informático empleado ha sido el LISREL versión 8. En la exposición de los resultados del análisis empírico sobre la eficacia de las diferentes dimensiones para generar desigualdad, vamos a tomar en cuenta dos aproximaciones complementarias. En primer lugar analizaremos la heterogeneidad interna mediante indicadores de densidad del grafo. Posteriormente, describiremos la estructura particular de cada país, donde el peso interno de las diferentes fuentes de desigualdad es variable; considerando tanto la influencia directa sobre la educación y la identificación con el espacio simbólico político como la indirecta. En ocasiones, la influencia sobre la participación en el espacio político institucionalizado se efectúa indirectamente a través de la educación. La relación sustantiva entre educación y participación viene controlada por las variables estructurales ya descritas con anterioridad. De este modo, los efectos sobre las dos variables permiten controlar la posibilidad de una relación espuria, inducida por la acción de las no consideradas. Para el estudio de la heterogeneidad emplearemos el coeficiente de densidad para grafos orientados, con una corrección para considerar la naturaleza exógena y endógena de las variables en el modelo. Determinaremos el coeficiente de fragmentación c (densidad orientada), c = E/((n*n-1)+(n*m)). Siendo m el número de variables exógenas y n el de variables endógenas, el total de relaciones posibles viene determinado por (n/n1)+(n*m), y E el número de efectos estadísticamente significativos. Este coeficiente tiene su máximo en el valor 1. Es decir, el coeficiente 1 expresaría un sistema relacionalmente saturado, incluyendo relaciones recíprocas significativas entre las endógenas. En lo referido a las variables exógenas consideradas, Argentina, Brasil y Venezuela no contienen la dimensión étnica, que sí es contemplada en Bolivia, Guatemala, México y Perú. La

Tabla 5 Efecto total del estatus socioeconómico sobre el nivel educativo País

Efecto total

Guatemala 0,31 México 0,28 Bolivia 0,26 Perú 0,20 Argentina 0,18 Brasil 0,15 Venezuela 0,12 Fuente: Elaboración propia

mayor densidad de factores desencadenantes de desigualdad se aprecia en Brasil, con un coeficiente de 0,87, seguido por México y Perú (0,75) y Argentina (0,62), todos ellos bastante elevados. En el caso de Bolivia y Guatemala, que incorporan la dimensión socioeconómica como endógena, expresan un modelo diferente y, por lo tanto, no comparable. Esto es, en Brasil son muchas más las dimensiones que vertebran la desigualdad, mientras que en Argentina la trama explicativa parece simplificarse en un número menor de elementos. Al menos con los datos

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Cuadro resumen comparativo de efectos directos EDAD ESTATUS

EDUCACIÓN

GÉNERO

ETNIA

Guatemala Bolivia Guatemnala México México México Argentina Brasil Perú Perú Bolivia Brasil Perú Bolivia Bolivia Guatemala Guatemala

México Brasil ArgenDESIGUALDAD tina POLÍTICA

Fuente: Elaboración propia.

México Brasil Argentina Venezuela Perú Bolivia

ESTATUS RURALURBANO

EDUCACIÓN

México México Brasil Perú Argentina Guatemala Venezuela Perú Bolivia Guatemala México Brasil Perú

Perú

México Brasil Argentina Venezuela Perú Bolivia Guatemala

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empleados y en esa ocasión coyuntural (año 2002). Es necesario señalar que una simplificación de los factores que generan la desigualdad no implica menos intensidad o menor desigualdad. Incluso en el caso de un solo factor, la posición socioeconómica puede producir una profunda desigualdad. El aspecto que estamos considerando es la heterogeneidad de los factores causantes de desigualdad (Alaminos, 2004). En ese sentido, el nivel de fragmentación en las fuentes de la desigualdad estimadas es bastante elevado en Brasil, México y Perú. Al complementar la visión que ofrece el cuadro anterior, y que se aproxima bastante a la clasificación propuesta por Lizcano, destaca el peso de la dimensión etnia en países como Guatemala o Bolivia que fuerzan a especificar el modelo de referencia. Como indicamos, los coeficientes de los diferentes efectos se van a considerar estandarizados en la medida que se describirá el funcionamiento interno de los factores de desigualdad en cada país. En ese sentido, los coeficientes más elevados implican un mayor efecto explicativo o relación entre las desigualdades. En México, la edad (-.10), el género (0,07) y la posición socioeconómica (0.09) muestran un efecto directo significativo sobre la desigualdad en la participación política cognitiva. La mayor participación se encontraría entre los jóvenes, hombres y de mayor estatus socioeconómico. Y viceversa. La mayor exclusión la mostrarían las mujeres, de mayor edad y con menor estatus económico. La educación es una variable altamente dependiente de todas las dimensiones de desigualdad consideradas. La posición socioeconómica (0.28), el género (0.09), la edad (-0.27), el vivir en ámbito rural o urbano (-0.25) y la etnia (-0.05), todas ellas tienen un efecto importante sobre el nivel educativo. Así, la desigualdad es mayor para los de peor situación socioeconómica, mujeres, de mayor edad, viviendo en zonas rurales y pertenecientes a algún colectivo étnico. El orden de eficacia discriminativa es, de acuerdo con la magnitud de los coeficientes, la posición socioeconómica, seguida de la edad y de la localización rural o urbana. Los jóvenes, controladas las demás circunstancias (estatus, género, etcétera), muestran un nivel educativo que expresa una incorporación significativa en el sentido de cambio. Como sabemos, la educación mantiene una relación explicativa relevante respecto a la participación política cognitiva. En ese aspecto, la influencia final de todas las variables sobre la participación es mayor que sus efectos directos sobre ella. Especialmente debido a que los coeficientes que relacionan educación con participación son

siempre positivos y, por lo tanto, mantienen el signo originario. En este caso, las características étnicas explican la desigual participación política cognitiva al influir indirectamente mediante la variable educación. En el caso de Brasil, la influencia directa sobre la desigualdad política procede de la edad (-0.11), el género (0.13) y la posición socioeconómica (0.09). La estructura expresa una menor participación entre los mayores, mujeres y de peor posición socioeconómica. La educación también muestra una relación significativa de las tres variables mencionadas, donde la posición socioeconómica (0.15), el género (0.13) y la edad (-0.08) influyen directamente sobre ella. En el caso de Brasil, las mayores diferencias corresponden con la posición socioeconómica y el género. La edad presenta una influencia más débil que en México, lo cual expresaría un menor efecto de suavización en las diferencias con un mayor acceso entre los más jóvenes. Las mujeres de posición socioeconómica más baja y mayor edad son las que muestran las mayores diferencias con una educación menor. Recordemos que en el cuestionario de Brasil no se preguntó por la variable raza o etnia. En el modelo de Perú, todas las variables estudiadas manifiestan un efecto de discriminación significativo. La desigualdad en la participación política cognitiva aparece explicada especialmente por la desigual posición socioeconómica (0.24), así como en menor grado por el género (0.7) y la división rural-urbano (-0.07). La población más enajenada la constituyen las mujeres, de bajo estatus socioeconómico y de ámbitos rurales. Las diferencias en los niveles educativos revelan una gran desigualdad de origen, debido a la posición socioeconómica (0.20), la división rural-urbano (0.10), el género (0.15), la edad (-0.31) y la etnia (-0.13). La peor situación educativa corresponde con las mujeres indígenas de ámbitos rurales, con mayor edad y de posición socioeconómica muy baja. Todo esto referido al efecto directo de estas variables, si bien es claro que todas ellas ejercen una influencia indirecta sobre la desigualdad en la participación a través de la variable educación. En Argentina aparecen como especialmente significativas las mismas variables que en el caso de Brasil, si bien con unos efectos menos diversificados. La desigual participación política cognitiva viene explicada por el género (0.11) y la edad (-0.08), y la educación por la posición socioeconómica (0.18) y la edad (-0.10). Es esencialmente importante la influencia de la educación (0.20) sobre la participación. La posición socioe-

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conómica influye de forma notable a través de la educación. De este modo, la menor participación corresponde a las mujeres de mayor edad, bajo nivel educativo y peor situación socioeconómica. En Bolivia y Guatemala, como se indicó antes, el modelo ha experimentado modificaciones de especificación, debido a las fuertes condiciones de discriminación en que viven los indígenas y las diferencias tan sustantivas entre el ámbito rural y lo urbano. En Bolivia, las diferencias de posición económica vienen explicadas de forma significativa por la etnia (-0.13). Los indígenas ocupan las posiciones de marginalidad económica. La única variable que muestra un efecto directo significativo, estadísticamente hablando, sobre la desigual participación es el género (0.11). Las demás dimensiones actúan a través de diferenciación en el nivel educativo. El nivel educativo expresa las diferencias procedentes de la edad (-0.23), la etnia (-0.09), la posición socioeconómica (0.28) y el género (0.12). La desigualdad educativa influye fuertemente sobre la desigualdad en la participación política cognitiva (0.41). En ese sentido, la educación actúa como catalizador de la discriminación en la participación política. Un caso más extremo aún es el que se aprecia para Guatemala. Allí, el efecto directo de la etnia sobre la posición socioeconómica es de -0.19, pero las diferencias en las condiciones de vida entre el ámbito rural y lo urbano es, asimismo, notable, influyendo -0.42 en la posición socioeconómica. Es decir, los indígenas en hábitats rurales muestran la peor de las posiciones socioeconómicas. Las mejoras en las posiciones socioeconómicas corresponden con los no indígenas en espacios urbanos. No se aprecia una influencia directa significativa sobre la participación desigual, excepto la educación. El nivel educativo viene explicado directamente por la posición socioeconómica (0.31), la división entre lo rural y lo urbano (-0.30), la edad (-0.23) y el género (0.16). Los niveles educativos más bajos corresponden a mujeres de mayor edad, quienes viven en espacios rurales y con una posición socioeconómica baja. En el caso de Guatemala, la riqueza aparece claramente vinculada con los espacios urbanos y la población no indígena, mientras que la pobreza lo está con los indígenas en espacios rurales. La educación actúa como modulador de la participación política cognitiva (0.28). Para el conjunto de los modelos destaca la educación y su dependencia del estatus socioeconómico. A pesar de los avances mencionados en los sistemas públicos educativos en la mayoría

de los países de América Latina, los datos corroboran lo ya dicho sobre la dependencia de los estudios universitarios y de tercer ciclo del estatus económico. De todas las variables estudiadas, la posición socioeconómica es la que mayor capacidad explicativa tiene sobre el nivel educativo en todos los países considerados. Esta dependencia es especialmente elevada en Guatemala (.31), México (.28) o Bolivia (.26). Existe una relación muy estrecha entre la posición socioeconómica y el nivel educativo adquirido. Asimismo, es importante y significativo estadísticamente en Perú (.20), Argentina (.18) o Brasil (.15). Guatemala continúa liderando el ranking de la desigualdad también en este aspecto en el área iberoamericana. Esta especial y fuerte dependencia de la educación respecto a la posición socioeconómica debe ser tenida en cuenta al considerar la dependencia de la participación política cognitiva (enajenación del sistema político) del nivel educativo. La variable educación en las sociedades iberoamericanas estimadas actúa como variable interviniente o mediadora del efecto de la posición económica sobre la participación en el sistema político. Su subsidiaridad actual es precisamente fuente y consecuencia de muchas de las desigualdades socioeconómicas y políticas observadas. Es relevante preguntarse hasta qué punto la educación es un reflejo e imagen de la posición social. En conjunto, los jóvenes introducen un elemento de suavización en el efecto de determinadas desigualdades, como por ejemplo las de género. Así, las desigualdades educativas o de participación son más importantes entre los hombres y mujeres de mayor edad que entre los más jóvenes. Hombres y mujeres aproximan cada vez más sus niveles educativos, especialmente como hemos mencionado entre los más jóvenes y en áreas urbanas, manteniéndose las diferencias más relevantes para las edades de más de 50 años. Este proceso de cambio no llega a eliminar las diferencias existentes tan significativas. En el caso de Bolivia, la desigualdad política viene esencialmente mediada por la dimensión educativa, si bien el género muestra un efecto explicativo directo (.11) muy importante sobre ella. Es decir, en igualdad de condiciones para edad, etnia o posición socioeconómica, la mujer está significativamente más enajenada de los referentes políticos que los hombres. Considerando los aspectos étnicos o raciales, el nivel educativo de las mujeres indígenas en Bolivia y Guatemala es inferior al de los hombres. En esta desigualdad influyen tanto las diferencias procedentes de la división entre rural-urbano (Gua-

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temala, Perú), como las posibles preferencias entre los padres indígenas de enviar a sus hijos a la escuela en mayor medida que las mujeres (Bolivia, Guatemala o Perú). Esta discriminación trasversal ha sido destacada, asimismo, por el informe sobre desigualdad del Banco Mundial. Así, en Bolivia 63% de las mujeres indígenas tienen menos educación primaria, mientras que este porcentaje se reduce a 38% en las mujeres no indígenas. Dichos datos ilustran la desigualdad educativa de carácter étnico y de género. Las mujeres indígenas tienen menos estudios que las no indígenas, pero las mujeres no indígenas tienen, a su vez, menos estudios que los hombres no indígenas. Las desigualdades se anidan entre categorías, donde unos grupos dejan atrás a los otros. En este caso, el grupo más desigual es el de las mujeres indígenas. Como especifica el informe del Banco Mundial, “las familias de Guatemala pobres son fundamentalmente indígenas, quienes han experimentado siglos de explotación y exclusión, y con una débil influencia en las decisiones locales y nacionales. El 20% más rico de la población es bastante probable que sea blanco y que hasta cierto punto puedan ejercer una ciudadanía normal, aunque Guatemala está en el extremo superior de desigualdad” (World Bank, 2003: 3). En estas sociedades se aprecia empíricamente la desigualdad originaria que produce el ser indígena en sus consecuencias socioeconómicas. De forma que la etnia se convierte en variable explicativa del estatus socioeconómico. Las consecuencias que se extraen de los modelos considerados coinciden con los datos aportados en el Informe sobre la desigualdad en América Latina del Banco Mundial. Guatemala y México muestran un fuerte elemento de desigualdad, incluso si consideramos únicamente el estatus socioeconómico y sus consecuencias educacionales. Así, por ejemplo, en México una persona en el 10% más pobre tiene de media 3,5 años de escuela, mientras que en el 10% más rico, la media es de 11,6 años. Además, muy posiblemente, como ya dijimos, el considerar de forma exclusiva el número de años infra estima la desigualdad, debido a las diferencias tan sustantivas en la calidad de la educación. Es decir, el tipo de educación al que puede acceder el segmento de mayores ingresos es significativamente diferente. En muchos países, como podemos comprobar, el logro escolar también es significativamente diferente según el género, la etnia o los grupos raciales. Como dijimos, en la mayoría de los países las diferencias entre hombres y mujeres son cada vez menos importantes, en especial entre los más jóvenes; pero existen diferencias muy sustantivas entre las personas mayores. En Bolivia la edad media

escolar para las personas de más de 61 años es de 4,1 entre los hombres, y de 2,4 para las mujeres. La edad y su relación con la movilización cognitiva y en particular el nivel educativo muestran ese efecto de ligera reducción en la desigualdad entre los más jóvenes. Este hecho no se vincula, en la actualidad, con la posibilidad de un cambio generacional, en el sentido de una incorporación masiva al sistema educativo medio y superior. La desigualdad por etnia o raza, en comparación con el género, es mayor aún en lo que se refiere al acceso a servicios y equipamientos. Según el Banco Mundial, las viviendas donde el cabeza de familia es blanco o no indígena tienen mayor probabilidad de disponer de equipamiento y servicios como alcantarillado, agua corriente, electricidad o recolección de basuras. Por ejemplo, en Bolivia más de 50% de los domicilios donde el cabeza de familia (hombre o mujer) es blanco o no indígena tienen acceso a alcantarillado; mientras que esos porcentajes se reducen a 30% cuando el cabeza de familia es un hombre indígena, y a 37% en el caso de las mujeres. Incluso dentro de cada grupo étnico o racial, las mujeres muestran un mayor acceso a los servicios públicos que los hombres. En cualquier caso, Guatemala es claramente la sociedad más desigual de las estudiadas. Tanto por las desigualdades de carácter económico como por sus consecuencias en el ejercicio de la ciudadanía. Como estamos observando, las desigualdades también se expresan profundamente en términos de oportunidades y acceso a servicios. Una familia de estatus elevado tiene 93% de probabilidad de tener acceso a electricidad y agua. Las familias más pobres presentan una probabilidad de 57% de disponer de agua corriente y 49% de acceso a electricidad. Este panorama de desigualdad se extiende en todas las dimensiones sociales y políticas, tal y como lo manifiestan los modelos estructurales testados. Aunque Guatemala se encuentra en el extremo de la desigualdad en Iberoamérica y tiene un tejido institucional político y social especialmente débil, el resto de los países de la región presenta una imagen que puede considerarse similar. Incluso en países que habían experimentado tendencias de reducción de la desigualdad, como Brasil o Argentina, han visto incrementarse la desigualdad económica.

Conclusión Tal y como se aprecia en la relación que muestra la edad con el nivel educativo, se constata la tendencia general de un mayor

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acceso a la educación básica. Esta igualdad no alcanza aún a la educación media y superior, que permanece como rasgo diferencial en las clases medias altas y las élites profesionales. Como destaca el informe del Banco Mundial (2000): En el acceso a la educación superior, el patrón predominante fue la profundización de las diferencias entre los ricos y los pobres, puesto que la asistencia aumentó con mayor rapidez entre los miembros de las familias del extremo superior de la distribución (de ingresos). Esto es importante para la dinámica futura de los ingresos, dada la enorme y creciente bonificación que tiene la educación terciaria en el mercado laboral (World Bank, 2000: 4).

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Reducir las desigualdades en el ámbito de la participación política cognitiva, al igual que en las económicas, pasa por una igualación en el acceso a la educación de calidad. De esta forma sería factible quebrar la dinámica de dependencia que el nivel educativo presenta en la actualidad de la clase social, con las consecuencias de enajenación política que se aprecian. En todo caso, además del acceso a la educación superior, es esencial considerar las diferencias de calidad entre la educación privada y la pública. Asimismo, se comprueba empíricamente cómo en muchos de los países estudiados el logro educativo también depende sustantivamente de diferencias de género, edad, étnicos y raciales o incluso la división rural-urbana. En esos términos hemos identificado la relevancia de las dimensiones excluyentes en cada país y efectuado una primera estimación de su peso en la estructura de la desigualdad en la participación política. En ese sentido, la educación, que funciona actualmente como dimensión de exclusión, constituye simultáneamente una dimensión transformadora. Es la cualificación en esta dimensión la que puede mostrar un potencial de cambio importante en una doble dirección. Por un lado, generando un ciudadano más vinculado y partícipe de los aspectos cívicos y políticos. Por otro, abriendo la posibilidad de reducir desigualdades en la medida que la educación permita el acceso cualificado de capital humano iniciando procesos de movilidad inter e intrageneracional.

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Datos Encuesta Latinobarómetro 2007. Datos secundarios tomados del Informe sobre la Desigualdad en América Latina, Banco Mundial. Encuestas Eurobarómetros. Análisis de datos primarios facilitados por el Archivo Central de Colonia (Alemania). Encuestas PEW 2002 y 2007, “Lo que el mundo piensa”, encuesta con 44 países. Análisis de los datos primarios facilitados por la Fundación Pew. Datos ponderados para corregir la sobreestimación urbana

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs) de la ONU: Las dificultades de implementación y el desprecio de los sectores preponderantes en relación con población pobre del mundo1

I

Índice Capítulo Siguiente Capítulo anterior

Maria José de Rezende

Introducción 56

Cuando se analizan diversos documentos,2 tales como boletines, entrevistas, artículos e informes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), órgano de las Naciones Unidas encargado de las acciones en favor de los ODMs, pueden constatarse innumerables dificultades respecto a la efectividad de las acciones y políticas públicas orientadas al cumplimiento de los ODMs, propuestos por la ONU a partir de la Declaración del Milenio firmada en el año 2000, entre todos los países miembros de dicha organización internacional.3 Sin dejar de considerar, de ninguna manera, las dificultades económicas, políticas y sociales que están en la base de los embates surgidos en los foros que intentan encaminar las soluciones 1

Texto escrito en portugués, traducido al español por Azucena Geymonat Oberdiek. 2 Véanse, principalmente, los documentos RDHs (2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2005a, 2006, 2006a). 3 “Debe destacarse que los ODMs son resultado de muchas conferencias y encuentros de cúpula que ocurrieron en la década de los 90. En la Declaración están sistematizados los objetivos y las metas que desafiaban al mundo en el umbral del siglo XXI. Nació en medio de las actividades realizadas durante el encuentro denominado Cúpula del Milenio cuya finalidad

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para las dificultades ocurridas en el proceso de implementación y efectivación de los ODMs, en este trabajo se pretende demostrar que en los documentos de la ONU que abordan las dificultades de implementación de los ODMs se constata la falta de atención a los pueblos pobres de África, América Latina y Asia, por parte de los sectores preponderantes, no sólo de los países ricos sino también de los países pobres (divididos por la ONU en dos grupos: en desarrollo y los menos desarrollados). Ese desdén contribuye para que una gama de dificultades surjan cuando se implementan los ODMs.4 En la teoría sociológica contemporánea ha sido recurrente la tentativa de comprender no sólo las construcciones objetivas que revelan formas de actuar que perpetúan cierto modelo de organización social y de dominio político, sino también las construcciones subjetivas que determinan las actitudes5 y las disposiciones para el cambio y/o la manutención de relaciones que exacerban los procesos de exclusión, de miseria y desigualdades extremas. Las nociones de desprecio, descuido e indiferencia que se emplean en este artículo tienen como objetivo llamar la atención sobre las dimensiones subjetivas que alimentan una forma de actuación de los sectores dominantes, dirigentes e intermedios de todos los países ricos y pobres, fundada en la exclusiva consideración de sus intereses. Las tentativas de emplementar los ODMs han revelado dificultades que son consecuencia de la búsqueda obsesiva de ventajas para sí de parte de esos segmentos, sean ventajas económicas, políticas o sociales, que contribuyen para que la existencia de millares de personas del planeta esté fundada en una situación de extremo sufrimiento social. era discutir los principales problemas mundiales, teniendo como punto de partida un informe preparado bajo la responsabilidad de Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas, que tenía como título Nós, os povos, o papel das Nações Unidas no século XXI (2000)” (Rezende, 2007). 4 Los ODMs son ocho y “en cada uno de ellos hay meta(s) establecida (s) para que sea(n) alcanzada(s) dentro de algunos años. Son los siguientes: 1) erradicar la pobreza extrema y el hambre, 2) alcanzar la enseñanza básica universal, 3) promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de las mujeres, 4) reducir la mortalidad infantil, 5) mejorar la salud materna, 6) combatir el HIV/Sida, la fiebre palúdica, la tuberculosis, entre otras enfermedades, 7) Garantizar la sustentabilidad ambiental, 8) establecer una parcería mundial para el desarrollo” (Uma visão a partir de América Latina e do Caribe Apub Folha Informativa ODM, PNUD, CEPAL, 2005). 5 Las actitudes son disposiciones para una determinada forma de actuar (Coulon, 1995).

Las nociones de desprecio y desinterés han sido utilizadas frecuentemente en varios análisis contemporáneos. Wacquant (1998, 1999), Bourdieu e Sayad6 (2006) y Bauman (2005), por ejemplo, se sirvieron explícitamente de las mismas al trabajar con las condiciones de pobreza y exclusión social. Dichas nociones también son empleadas en las discusiones del desprecio por la cosa pública, por la diversidad ética y por las diferencias culturales. Con ello queda demostrado que en la sociología no es nada nuevo la utilización de nociones que remiten a los elementos subjetivos de las prácticas sociales. La idea de actitud, como una disposición para actuar de una determinada manera, es el núcleo central de las nociones de desprecio, de desdén y de indiferencia, que han estado presentes en el pensamiento sociológico contemporáneo. El hecho de que la sociología acepte como válidas tales nociones para ayudar a explicar los procesos sociales es lo que ha inspirado este análisis que intenta aprehender las dificultades, tanto objetivas como subjetivas, en la implementación de los ODMs. Los informes producidos por las Naciones Unidas en los últimos cinco años han revelado que las acciones propuestas para el cumplimiento de las metas del milenio tropiezan en ciertos modos de actuar fundados en la indiferencia. ¿De qué sectores proviene ese desdén? De los gobernantes, del liderazgo político de las élites económicas, de los administradores públicos y de una parte expresiva de las clases intermedias, tanto de los países ricos como de los pobres. Si existe una negligencia visible entre los segmentos preponderantes de los países desarrollados no es posible dejar de considerar que las élites políticas y económicas de los países latinoamericanos, asiáticos y africanos han sido, a lo largo de los siglos, absolutamente indiferentes respecto al sufrimiento social7 de una parte significativa de sus habitantes. Se podría formular la siguiente pregunta: ¿cuáles son los significados, en la actualidad, de la enorme dificultad de la ONU para convencer a los gobernantes, a las élites económicas y políticas acerca de la relevancia de las acciones propuestas en la Declaración del Milenio firmada en el año 2000? Como en otros 6

Pierre Bourdieu y Abdelmalek Sayad tienen un artículo titulado “La dominación colonial y el saber cultural” (2006), de 1964, que ofrece una buena idea de las posibilidades de utilizar el término desprecio para estudiar determinados procesos sociales. 7 Pierre Bourdieu y Bauman tienen una importante discusión sobre el sufrimiento social y la diferencia en relación con el sufrimiento individual (Bourdieu, 2003; Bauman, 1999).

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artículos ya fueron discutidos, parcialmente, los fundamentos de los obstáculos políticos y económicos (Rezende, 2007, 2007a, 2007b) que impiden que se realicen acciones (políticas sociales, por ejemplo) favorables al cumplimiento de los ODMs, en el presente se abordarán, a través de los documentos de las Naciones Unidas, las actitudes que revelan el desprecio de los sectores dominantes de los diversos países, en relación con los pueblos pobres en general.8 Varios textos producidos por las Naciones Unidas serán objeto de un análisis documental, como los informes anuales (RDHs, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005a, 2006), en donde se muestran los avances y no avances respecto a los objetivos del milenio, bien como los reportajes publicados en el Boletín diario de PNUD y las entrevistas de los técnicos de los órganos de la ONU sobre las (im)posibilidades de las acciones en pro de los ODMs y los informes regionales (RDH/Brasil, 2005; Relatório ODM/CEPAL, 2005) sobre América Latina, en general, y Brasil en particular. En los informes, en los reportajes, en las entrevistas y en otros medios de difusión de los ODMs es evidente que existe una expectativa diferente sobre las posibilidades de que las metas del milenio sean alcanzadas por los distintos grupos de países. Los países en desarrollo (designación que revela una recusa para que esas naciones sean caracterizadas como subdesarrolladas, periféricas, atrasadas) son también agrupados en algunos bloques, tomando en cuenta la mayor o menor posibilidad de cumplir, al menos en parte, los ODMs hasta 2015. Las Naciones Unidas denominan a las naciones más pobres del planeta como países menos desarrollados. Países extremamente pobres —donde no hay acceso a casi ningún servicio público, como saneamiento, alcantarillado, salud, educación, etcétera— se designan como menos desarrollados (the least developed countries). ¿Qué indican denominaciones como “en desarrollo” para un conjunto de países extremamente desiguales y con índices de pobreza absoluta frecuentemente muy significativos, así como 8

Es preciso aclarar que en sus informes la ONU establece una diferencia entre los países en desarrollo (por ejemplo los de América del Sur) y los países menos desarrollados, o sea, los más pobres del planeta. En el informe “Países menos desenvolvidos: desenvolvendo capacidades produtivas” (2006) se relata la situación de los 50 que estarían en esa condición, entre los que se encuentran Afganistán, Angola, Bangladesh, Burundi, Cabo Verde, Camboya, Etiopía, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Haití, Liberia, Mauritania, República Centroafricana, República Democrática del Congo, Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Tzania, Uganda y Zambia.

“menos desarrollados” para otro conjunto de países sumamente miserables? Indican, como mínimo, dos aspectos relevantes: por un lado, la necesidad de diferenciar, respecto a posibilidad, los pueblos pobres del mundo según las diversas singularidades sociales, económicas, políticas e históricas. Por otro lado, revela el esfuerzo de las Naciones Unidas para tratar de convencer a las autoridades y líderes mundiales de que aún los países muy pobres (Butón, Chade, Djibuti, Eritreia, Kiribati, Níger, Sierra Leona, etc.) tienen oportunidades de avanzar rumbo a los ODMs. Se intenta convencer a las diversas naciones que los países con índice de desarrollo humano muy bajo no pueden estar condenados a permanecer en condiciones de miseria, hambre, de falta de acceso a la educación y la salud. ¿De qué modo los documentos de la ONU sobre las dificultades de los ODMs ponen en evidencia la existencia de un desprecio, de parte de los sectores preponderantes de los diferentes continentes, respecto a la población pobre del mundo? En términos generales, se constata que la implementación de acciones y de políticas públicas que lleven al cumplimiento de las metas del milenio choca con un sistema de ideas y un modelo de comportamiento y de actitudes de gobernantes y líderes políticos y económicos de todos los países desarrollados y no desarrollados que muestran la ausencia de valoración de la vida de aquellas personas que subsisten en condiciones de pobreza absoluta, de hambre, de miseria, de analfabetismo y de enfermedades provenientes de la desnutrición, del no acceso a medicamentos y hasta de la falta de información. Históricamente, los pueblos de América Latina, África y Asia han sido, desde los procesos de colonización desencadenados entre los siglos XVI y XX, tratados como inferiores, tanto en los aspectos económico y cultural como político. El hecho de que continentes enteros hayan sido subyugados por el colonialismo se encuentra en la base de una mentalidad que descalifica social, cultural y racialmente una parte expresiva de la población del planeta. Puede decirse que la primera forma de globalización,9 9

Celso Furtado considera que es necesario diferenciar entre la globalización de los sistemas productivos y la globalización virtual de los flujos financieros y monetarios. “La primera globalización es un antiguo proce-

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la de los sistemas productivos, ocurrida en las Américas a partir del siglo XVI, tuvo como fundamento generar un modelo de dominación política y económica que exacerbaba una mentalidad basada en la supuesta superioridad europea, por un lado, y una supuesta inferioridad de los pueblos nativos de las Américas y África, por otro. Sin embargo, no se quiere decir que tales mentalidades asentadas en el desdén por la vida de los individuos más pobres de los continentes del hemisferio sur se hayan sedimentado solamente en los países ricos. O sea, los segmentos sociales dominantes y dirigentes de América Latina, África y Asia también mantienen un modelo de dominación y de organización social asentado en la negligencia absoluta respecto al sufrimiento social que impera, para una parte expresiva de la población, en dichas regiones del mundo. Los documentos de las Naciones Unidas que tendremos como base para este artículo contienen importantes datos para una lectura que permite reconocer de qué modo el desprecio por la vida de los individuos más pobres trae consecuencias políticas significativas para la humanidad como un todo. Loic Wacquant (1999) afirma que la actual civilización se encuentra ante un gran desafío, relacionado con la elección de los rumbos económicos, políticos y sociales que tomará el mundo en las próximas décadas. El autor observa que la humanidad está realmente ante el siguiente desafío: entablar una lucha para profundizar en las decisiones políticas democráticas cuyo objetivo sea combatir la concentración de la riqueza y de oportunidades o dejar que las cosas caminen en el ritmo actual (miseria, violencias, exclusiones, pobreza) para que la barbarie se instale de manera cada vez más definitiva en las diferentes regiones del planeta. Según Wacquant, las opciones deberán estar pautadas por la discriminalización de la pobreza que condena poblaciones enteras a la miseria y a los males sociales que de ella se derivan (2001, 2001a). ¿Pero cómo será posible? A través del desarrollo de otra actitud mental de las élites y clases medias, pues sólo así se logrará construir la toma de decisiones políticas sometidas a un debate democrático, capaz de ir disminuyendo la convicción fatalista de que no se puede hacer nada a no ser actuar con desso, resultado de la evolución tecnológica, mientras que la segunda ocurre principalmente en torno de los centros de poder que se estructuran en el mundo desarrollado, teniendo como polos los Estados Unidos, Eurolandia y Japón” (Furtado, 1999).

dén en relación con los pobres que están subordinados al orden social, y con violencia respecto a los insubordinados al sistema económico (Wacquant, 1999). ¿Dónde puede detectarse esa actuación desdeñosa y/o represora fácilmente? En la lucha de los sectores dirigentes y dominantes para que el Estado no destine más esfuerzos a las funciones sociales (políticas públicas, por ejemplo), redistributivas y desconcentradoras de renta; con lo cual al Estado le resta sólo un papel represor por excelencia. Según Bauman (2005), hay señales cada vez más precisas de que el Estado abandonará su función de reciclar a los individuos para tornarlos, supuestamente, aptos para la vivencia social y que abarcará cada vez más la función de “remoción de la escoria humana”, a través de una política de seguridad gradualmente más represora y criminalizadora de la población que vive en las regiones más pobres. ¿Y cómo se ha dado ese pasaje de un Estado que recicla personas para otro Estado que remueve los desechos humanos? Desmantelando las formas colectivas de seguros destinados a proteger a los individuos que caían fuera (supuestamente por un tiempo) de la esfera productiva. Era el tipo de seguro que tenía un sentido obvio [...], puesto que la caída (y de ese modo, la entrada en la condición de escoria productiva) era considerada una especie de desgracia temporaria, anunciando un breve periodo de reciclaje, o sea, de rehabilitación para la vuelta al servicio activo industrial. Pero muy pronto perdió su apoyo [...] cuando las perspectivas de reciclarse comenzaron a parecer inciertas y remotas, y las instalaciones destinadas a procesarla regularmente se mostraron cada vez más incapaces de acomodar a todos los que habían caído o que ni siquiera llegaron a erguirse (Bauman, 2005).

Entonces la pregunta es la siguiente: ¿qué han puesto en evidencia los documentos de la ONU (informes, datos, entrevistas, artículos) acerca de las actitudes y de las acciones de los sectores preponderantes que endosan, cada vez más, prácticas convenientes para mascarar los fundamentos de las diversas formas de desigualdad, de exclusión, de pobreza? En primer lugar, puede afirmarse que no se vislumbra en el horizonte un debate democrático sobre los diferentes modos de exclusión y desigualdad. Lo que ocurre es que esas condiciones siguen siendo tratadas como una mera fatalidad por las clases dominantes, dirigentes y medias. En los varios informes de las Naciones Unidas, producidos entre 2001 y 2006, es evidente que, entre los países suscriptores

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de la Declaración del Milenio, persisten dos posiciones: la que manifiesta un desinterés absoluto en relación con la pobreza absoluta, con el hambre, con la mortalidad infantil, con la mortalidad materna, con las epidemias, etcétera, o la que se expresa en acciones, las voluntarias por ejemplo, que también suponen una perspectiva fatalista, pues como no se ataca la producción de la desigualdad y la pobreza, las acciones realizadas son simplemente asistencialistas y paliativas, como forma de aminorar el problema que debería ser combatido. No es posible olvidar que la propia ONU, tras la tentativa de enfrentar la pobreza absoluta y todo lo que la acompaña, también acaba por incluir en sus acciones en favor de los ODMs esas mismas medidas voluntariosas. Tanto es así que las Naciones Unidas comparten la responsabilidad del cumplimiento de las metas del milenio entre varios agentes, por ejemplo: el poder público, el poder privado, el liderazgo de la sociedad civil, las organizaciones internacionales, las asociaciones voluntarias.

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La Declaración del Milenio también aclara el papel y las responsabilidades, comunes e individuales, de las partes que son clave del proceso: de los gobiernos, al alcanzar y permitir lograr los objetivos y meta; de la red de organizaciones internacionales, al aplicar sus recursos y experiencias de la forma más estratégica y eficiente posible, como también al apoyar y sustentar los esfuerzos de otros a nivel mundial y de cada país; de los ciudadanos pertenecientes a organizaciones de la sociedad civil y del sector privado, que se comprometen en esta tarea pionera de la sociedad civil y se colocan con su capacidad singular de fomentar la motivación, la movilización y la acción (O papel do PNUD e os Objetivos do Milênio apud Boletín Diario del PNUD, 2005).

Los reportajes de los boletines diarios del PNUD que destacan la negligencia de los sectores dirigentes y dominantes respecto a los ODMs El administrador internacional del PNUD, Kemal Dervis, durante el lanzamiento del Informe del Desarrollo Humano (RDH, 2005a) afirmó: “No cumplir los ODMs sería una tragedia” (Dervis, 2005). Con esa afirmación él hace un llamado de atención acerca de las consecuencias sociales debido a la no aceleración de las medidas favorables al alcance de estos objetivos. Los efec-

tos de la falta de cumplimiento tenderían, desde su punto de vista, a recaer cada vez más en los países ricos. Su argumento más contundente se expresa así: El informe nos presenta un aviso claro. Nosotros sabemos que los ODM son alcanzables, pero si continuamos en ese ritmo la promesa de la Declaración del Milenio se romperá. Ello sería una tragedia sobre todo el mundo pobre, y los países ricos no quedarían inmunes a las consecuencias del fracaso. En un mundo interdependiente como el nuestro, prosperidad y seguridad dependen, de forma crítica, del éxito en el combate a la pobreza. El mundo tiene conocimiento, recursos y tecnología para acabar con la pobreza extrema, pero el tiempo está terminándose (Dervis, 2005).

Las palabras del administrador internacional del PNUD/ONU ponen en evidencia, como mínimo, dos cuestiones. Por un lado, llama la atención de los gobernantes, de los administradores públicos y privados y de los líderes políticos de las diversas partes del mundo, pero con énfasis en los sectores preponderantes de los países ricos, sobre la actitud de desprecio con que las metas del milenio estaban siendo tratadas. Por otro lado, centraliza las consecuencias del fracaso, lo cual llevaría cada vez más a comprometer a los países ricos. Hay un mensaje contundente sobre la inseguridad que puede alcanzar a todos indistintamente. O sea, la pobreza extrema, la miseria y la exclusión alcanzaría, esencialmente, a una parte (los más pobres) de los habitantes del mundo, pero la inseguridad alcanzaría a todos. ¿Qué revela este argumento? Por un lado, la necesidad de vincular todos los países en esta empresa de combate a la pobreza y de búsqueda de seguridad en un mundo, hoy, cada vez más interligado. Por otro lado, que la tentativa de sensibilizar a los sectores preponderantes se hace en un tono casi fatalista y lleno de súplicas para que sean combatidos el desprecio y negligencia en relación con el cumplimiento de los ODMs. Para Dervis, es evidente que no se vislumbran esfuerzos de parte de los sectores preponderantes, tanto de los países pobres como de los ricos, para cumplir las metas establecidas por la ONU. ¿Y por qué se vuelve necesario recurrir a las amenazas de inseguridad? Porque parecería que ésta es la única forma, actualmente, de alcanzar a los grupos dirigentes y dominantes. Ello revela que no se encuentra en el horizonte de estos últimos ninguna ambición por lograr una sociedad en que haya respeto por la vida humana de todos los individuos. Cuando Dervis se dirige a los sectores preponderantes de los

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países ricos, habla como si estuviese aconsejándolos a cambiar el rumbo de sus acciones, de sus prácticas. De ese modo revela que el desprecio y la insensibilidad deberían dar lugar a un empeño más efectivo en favor de los ODMs. Así, da a entender que las Naciones Unidas tienen aún la expectativa de que es posible movilizar esfuerzos de gobernantes y líderes políticos de los países desarrollados en favor del combate a la pobreza extrema, a la mortalidad infantil, a las epidemias que asolan los países pobres, a la falta de escolarización, a la discriminación de los países pobres en el mercado exportador, etcétera. Pero ¿cómo son las expectativas de los técnicos de la ONU respecto a los sectores dominantes y dirigentes de los países pobres? Lo que se comprueba es que son mucho menores, pues en esos países es secular la falta de inversiones en procesos que hagan más fuerte el combate a la miseria y sus consecuencias sociales. Si se considera América Latina, algunos documentos del PNUD y de la CEPAL insisten en que la desigualdad reinante en el continente traba la consecución de los ODMs. Disminuir la pobreza extrema a la mitad, para 2015, parece inalcanzable debido a los obstáculos derivados de la extrema concentración de la renta. El documento de relatoría (Relatório/ODM/CEPAL, 2005: 1) —que tiene por título “Objetivos de Desenvolvimento do Milênio una visión a partir da América Latina”— divulgado por la CEPAL contiene la siguiente afirmación: A pesar de que se puedan registrar notorios avances en el ámbito del campo social, América Latina y el Caribe ostentan la lamentable característica de seguir siendo la región con más inequidad del mundo. La región, afectada por bajos índices de crecimiento durante largos periodos, ha sido incapaz de reducir la desigualdad de ingresos y de acceso a productos activos.

En el documento mencionado, debe destacarse la incapacidad reinante en el continente para revertir las distancias sociales entre los más ricos y los más pobres, dentro de las diferentes naciones latinoamericanas. Sin embargo, se puede hacer la siguiente pregunta: ¿Los sectores dirigentes y dominantes son, de hecho, incapaces de solucionar los problemas correspondientes a la expansión de las desigualdades? No es posible que se hable de incapacidad porque esos sectores nunca estuvieron abocados a la disminución de las disparidades sociales. O sea, en el caso del Brasil, nunca se conoció la implementación de procesos duraderos para revertir esas condiciones. Y como no es posible confundir programas de reducción de la pobreza absoluta

con procesos de desconcentración de renta, es inadecuada la suposición de que sea por incapacidad que en los últimos años no fueron implementados. Es más apropiado considerar que no sucedieron debido a un modelo de organización social y de dominio político que justamente se asienta en la manutención de las desigualdades sociales. Tanto en el plano de las acciones políticas como en el de las acciones económicas ha ocurrido, siglo tras siglo, una inversión constante en procesos concentradores de riquezas. Se puede decir que la reducción del porcentaje de personas que viven en la miseria no significa, necesariamente, que las desigualdades sociales hayan disminuido mucho; lo cual pone en evidencia que no se trata de un proceso duradero y continuo de desconcentración de renta. Algunos avances registrados respecto a la reducción de las disparidades sociales son rápidamente suplantados por indicadores de que las distancias sociales permanecen casi inalteradas; sea disminuyendo levemente, sea manteniéndose en un nivel de extrema concentración. Se puede ver cómo el ritmo de la disminución de las desigualdades, en el Brasil, es lento en el periodo 2004/2007: Año Índice de Gini

2004 0,547

2005 0,543

2006 0,540

2007 0,528

Fuente: IBGE/PNAD (2007). En [20 de janeiro de 2009].

No hay dudas de que las desigualdades tienden a ser trabas para que los ODMs se vayan concretando en América Latina y África. Son suficientes los datos que el documento divulgado por la CEPAL/ONU en 2005, acerca de los progresos insuficientes y/o muy limitados para lograr las metas de reducción de la pobreza, de disminución de la mortalidad materna, de acceso al saneamiento básico, de disminución de las epidemias como HIV/Sida, tuberculosis y malaria, para concluir que las referidas dificultades para cumplir las metas del milenio están estrictamente relacionadas con las condiciones de disparidades sociales vigentes en el continente. En el Informe de Desarrollo Humano, de 2005, se explicaba que en África la desigualdad social era una dificultad para el desarrollo. En Uganda, por ejemplo, el crecimiento económico, en la década de 1990, se produjo acompañado del aumento de las disparidades sociales. “El indicador de Gini subió de 34 a 42, desde 1997, lo que significa que el país pasó de un modelo de baja concentración de renta para otro de mayor concentración” (Uganda aposta na educação e salta IDH, 2005: 1).

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Aún teniendo presente esos datos acerca de las desigualdades, debe destacarse que en los documentos de la ONU es visible una perspectiva moderada sobre los efectos de las disparidades sociales en el enfrentamiento de la pobreza absoluta y de sus consecuencias. Tanto es así que diversos materiales (reportajes, entrevistas, informes) prefieren expresar que las desigualdades dificultan alcanzar los ODMs, cuando lo correcto sería hablar de impedimento, pues no se trata solamente de un obstáculo más; en realidad son las distancias sociales lo que constituye el elemento estructurante o estructurador de las imposibilidad de avances rumbo al combate de la pobreza absoluta. En Brasil, algunas universidades (PUC/Minas, UNB, UFRGS, UFPe, UFPa) apoyadas en el PNUD, forman parte de una red para acompañar el cumplimiento de los ODMs. Las mismas están elaborando un informe que detallará la actuación de los diversos estados de la federación en relación con las metas del milenio. Uno de los responsables por los datos admitió lo siguiente: Analizar el Brasil con respecto a la media de los indicadores es algo ineficaz. Lo que importa son las desigualdades, pues es eso lo que impera. Para algunos indicadores como pobreza, renta y educación, es posible abordar los datos por regiones. En el valle de Jequitinhonha (MG) compuesto por 46 municipios, los indicadores son muy malos. Y no fueron las ciudades las que más evolucionaron. Ello refuerza la idea de que hay mucho trabajo para realizar en las regiones más pobres del país (Salvato, 2007). En el caso del Brasil, el peso de las desigualdades como impedimento de los ODMs puede comprobarse también cuando se examinan los números acerca de la participación de los brasileños en la renta nacional. En 2005, ya quedó evidencia de los diversos obstáculos que se levantan en el camino de la efectivación de los ODMs, haciéndolos imposibles. Los datos pueden observarse en los cuadros que siguen: Segmentos de la población brasileña Participación en la renta total en 2005

10% más ricos

40% intermedios

50% más pobres

45,1%

40,8%

14,1%

Fuente: CPS/FGV apud Miséria recua, mas ainda atinge 43 milhões. Folha de S. Paulo, São Paulo, 23 set. 2006. CB, p. 9.

AÑO Segmentos de la población brasileña Porcentual total de la renta apropiada

2001

2001

2006

2006

1% + rico

50% + pobre

1% + rico

50% + pobre

13,8%

12,7%

12,6%

14,7%

Fuente: Datos publicados en: Hoffmann, Rodolfo (2007), Brasil: a queda na desigualdade da distribuição da renda de 1995 a 2006 e a delimitação dos relativamente ricos em 2006. En [20 de janeiro de 2009].

Si se observan los datos de los cuadros anteriores es evidente, a través de los números, que el continente latinoamericano ha llegado a un punto de concentración de renta muy difícil cambiar. Será costoso modificar un modelo que fue estructurado teniendo como pilar un gran desprecio por las condiciones de sobrevivencia de una parte expresiva de la población. Bauman (1999) se refiere a ese desdén como una indiferencia ética que se ha vuelto rutina en las prácticas sociales, en las instituciones y en el propio sistema social como un todo. Para él, el hecho de que la indiferencia se haya vuelto una rutina constituye una de las consecuencias de la globalización. Si la globalización se toma como un proceso, como afirma Celso Furtado (1998), que está vigente desde el siglo XVI con el entrelazamiento de los sistemas productivos que se transforman, en el siglo XX (de la globalización financiera y tecnológica) se puede decir entonces que en América Latina, desde su origen, se va introduciendo y reproduciendo un proceso social, económico y político que tiene en la base esa indiferencia ética resaltada por Bauman. Las nociones de desdén, de desinterés, de desprecio, de indiferencia que se están utilizando en este artículo han sido concebidas como inscritas, principalmente, en un tipo de actuación política. Y ello, porque en el caso específico del Brasil, es evidente que la exacerbación de las disparidades sociales, en los diferentes momentos de la historia, estuvo asentada en acciones que perpetuaban un juego de intereses favorable, no sólo a los sectores preponderantes, sino también destructivos de cualquier posibilidad de agentes políticos capaces de actuar en el escenario político para pautar las acciones de los dirigentes. En algunos momentos lo afirmado se ha hecho más evidente que en otros. El pasaje del trabajo esclavo para el libre, el pasaje de la monarquía para la república, el desarrollo de la industrialización después de los años treinta, la modernización tu-

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telada y llevada a cabo por la dictadura militar y la transición democrática puesta en práctica desde la década de 1980 hicieron transparentes las innumerables acciones, que fueron estudiadas detenidamente por diversos pensadores sociales (Romero, 1910; Bomfim, 1931, 1993; Cunha, 1966, 1995; Castro, 2001; Furtado, 1964, 1979; Holanda, 1972, 1987; Azevedo, 1962; Faoro, 1989), quienes revelan una indisponibilidad política para formular un proyecto de nación que contemplase todos los grupos sociales. La no sedimentación de políticas públicas y sociales capaces de impedir que las diversas formas de exclusión se profundicen es resultado de ese desprecio, cristalizado a través de acciones y procedimientos. Si, como afirma Celso Furtado, “el reparto de la renta es comandado por factores de naturaleza institucional y política” (Furtado, 1998), entonces queda más evidente todavía el carácter político, y no solamente ético, del desinterés que aflora también cuando se analiza la concentración de la riqueza mundial. El cumplimiento de los ODMs tropieza, no sólo en América Latina, en la colosal desigualdad social que se ha profundizado en la actualidad, en vista de una “destrucción creativa del orden jurídico, político y ético global” (Bauman, 2005). En un estudio del Instituto de Investigación Económica del Desarrollo, de Finlandia, publicado en 2006 (Giles, 2006), fue constatado que la renta personal, en el mundo, está distribuida de manera totalmente desigual. O sea, el 2% de los más ricos concentra 50% de la riqueza mundial, mientras que el 50% de los más pobres apenas se queda con 1%. Existe, aún, el otro lado, sumamente importante, que constata que 90% de toda la riqueza del planeta está en manos de los habitantes de América del Norte, Europa, Japón y Australia. Tales datos son suficientes para afirmar que una parte expresiva de las dificultades del cumplimiento de los ODMs corresponde a la extrema disparidad de renta existente en el mundo hoy. Y esa desigualdad es naturalizada, incluso por el desdén de amplios sectores sociales (dirigentes, dominantes, intermediarios) respecto a la violencia cotidiana a que están sometidos los más pobres de diversas partes del mundo. Teniendo en cuenta esa conyuntura, Kofi Annan (ex secretario general de la ONU) insistía en que se estableciera un conjunto de compromisos políticos que permitiesen lograr los ODMs (Annan, 2005).10 Sin embargo, resulta extraño lo que Carlos Lopes, coordinador de la ONU en Brasil, expresó al explicar la postura 10

Véase Nós, os povos, o papel das Nações Unidas no século XXI (2000).

de Annan, al insistir en que los compromisos políticos servirán como “ingredientes básicos para un pacto global para el desarrollo y la consecución efectiva de la Declaración del Milenio” (Lopes, 2005). Es evidente, de acuerdo con lo antes expuesto, que el compromiso político no se puede tomar como uno más de los ingredientes en la receta del milenio elaborada por las Naciones Unidas. El hecho de hacer públicas las dificultades de efectivación de los ODMs ya significa un debate político de inmenso tamaño. Las acciones que tienen por objetivo, por ejemplo, combatir los déficits para que los ODMs se realicen efectivamente deben estar ancladas en enfrentamientos políticos de intereses casi petrificados. Si el compromiso político dentro del cual está la declaración del milenio requerido por las Naciones Unidas fuera sólo un ingrediente en este proceso de combate a la pobreza absoluta, la mortalidad infantil, el hambre, el analfabetismo, las enfermedades epidémicas, etcétera, es obvio que nada significativo se logrará para 2015, e incluso ni para 2030. La meta de la ONU define que, hasta 2015, el índice de mortalidad infantil deberá ser reducido a la mitad, en relación con el índice registrado en 1990, pero el ritmo de reducción no es suficiente para que pueda ser alcanzado. El África Subsahariana será la región que quedará más lejos de la meta, con cerca de 3 millones de muertes más que lo establecido en los Objetivos del Milenio. En las naciones árabes y en Asia oriental y del Pacífico, el número de bebés que no llegarán al año de vida debe ser de 600 mil por encima de lo acertado en la Cúpula de 2000. En América Latina y el Caribe, esa diferencia debe estar por debajo de 100 mil. “Ningún indicador capta la divergencia en la capacidad de desarrollo humano mejor que el de la mortalidad infantil. En todo el mundo el índice está disminuyendo cada vez más despacio y con mayor diferencia entre los países ricos y pobres”, registra el RDH de 2005. Cuando se considera el acompañamiento de la salud infantil hasta la edad preescolar, entonces el déficit queda mayor aún.11 El informe muestra que, si se mantiene el progreso actual, el número de niños que muere antes de cumplir los 5 años deben quedar 41 millones por encima del límite definido por los ODMs. “Ése es un resultado difícil de conciliar con la promesa de la Declaración del Milenio, en la que los países de las Naciones Unidas se comprometen a proteger a los niños de todo el mundo’, critica el RDH de 2005” (Deficit em ODM pode matar 4,4 milhões de bebês. Reportajes/PNUD, 2005). 11

Véase Relatório Mundial do UNICEF (2006).

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América Latina y la negligencia en relación con los pobres como factor que impide el cumplimiento de los ODMs

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El administrador del PNUD, Kemal Dervis, en una visita al continente a principios de 2007, afirmó que “el pobre de América Latina no puede ser negligenciado”, abandonado, en los procesos de desarrollo puestos en marcha en el continente. Sin embargo, no queda claro en sus palabras quiénes, qué grupos sociales, qué instituciones, qué procedimientos serían responsables por la negligencia respecto a los pobres. Ese tipo de discurso que generaliza es muy común cuando se observan las entrevistas y declaraciones de los responsables de la coordinación, administración e implementación de acciones en favor de los ODMs. Muchas veces la pobreza es discutida sin que se le relacione con las condiciones de desigualdad, así como, en otros momentos, se señala la existencia de negligencia en relación con los más pobres, pero sin dejar claro cómo efectivamente se procesa. De manera demasiado prudente, en algunas oportunidades, los técnicos de la ONU mencionan discretamente la responsabilidad de los gobernantes por la negligencia. Preste atención a la siguiente declaración: A pesar de que la mayoría de los países (latinoamericanos) posee una renta media, en algunos, como Guatemala y Honduras, se enfrentan serios desafíos de desarrollo para gran parte de la población que vive en la extrema pobreza. Si los Objetivos del Milenio son llevados en serio esas personas no pueden ser negligenciadas. Aun en una pequeña región como es América Central, los desafíos varían de un país para otro. Ése es un recado importante para nuestro trabajo, que debe basarse siempre en las especificidades de cada país y realizarse junto a los gobiernos y sus prioridades (Dervis, 2007).

Incentivar a los gobernantes para que den prioridad al planeamiento de acciones que alcancen a los más pobres de una región (América Central), donde 3 de cada 5 personas son pobres y 2 de cada 5 viven con menos de un dólar por día, o sea, en la pobreza absoluta, ha sido una de las formas propuestas por los administradores de los ODMs en la lucha contra la negligencia. De tal modo que Rebeca Grynspan, directora regional de PNUD para América Latina y Caribe, declaró lo siguiente: “Es prioritario dar apoyo a los gobiernos de América Central y del Caribe en

sus iniciativas para reducir la pobreza y la desigualdad y lograr los Objetivos del Milenio hasta 2015. Aunque el crecimiento sea indispensable para el desarrollo, es preciso invertir mucho más en el sector social, antes de poder constatar avances reales en el desarrollo humano” (Grynspan, 2007). Para esos dos técnicos del PNUD la forma más evidente de negligencia en torno a los pobres de América Central puede constatarse a través de la baja inversión en el sector social, lo cual debería estar en primer lugar en los próximos años para cumplir los ODMs. En ambas declaraciones existe algo que merece ser subrayado. En primer lugar, el énfasis a las especificidades de cada país, pues, dentro de la propia ONU, hay críticas al modo cómo fueron definidas las metas, según criterios generales y no en vista de las particularidades de cada región o nación. Jan Vandemoortele, economista y coordinador de las Naciones Unidas en el Paquistán, afirma lo siguiente: Las metas de los Objetivos del Milenio fueron definidas en base a los progresos mundiales verificados en los 25 años anteriores a 1990 (año tomado como base en el cálculo de las metas) y, por lo tanto, los ODMs buscan esencialmente que el mundo mantenga hasta 2015 el ritmo de avances de las décadas de 1979 y 1980. Las metas cuantitativas fueron establecidas teniendo como base las tendencias globales y no la tendencia histórica de una región en particular o de un país específico (Vandermoortele, 2007).

En segundo lugar, las palabras de Kemal Dervis y Rebeca Grynspan también hacen evidente que ellos son partidarios de una perspectiva, dentro de las Naciones Unidas, que atribuye un papel fundamental a los gobiernos, en la efectivación de las Metas del Milenio. Es decir, existe una tensión entre los responsables por incentivar acciones que lleven al cumplimiento de los ODMs, respecto a quién le corresponde, de hecho, atacar las condiciones que perpetúan las disparidades sociales. Al decir que los gobiernos deben comprometerse en la lucha contra la pobreza y sus consecuencias sociales, tanto uno como otro intentan convencer a los gobernantes para realizar más inversiones en lo social. No obstante, Kerman Dervis ha demostrado, en algunos momentos, que además de las inversiones de los gobiernos en lo social, es necesario también un crecimiento económico capaz de generar trabajos decentes conforme a los moldes defendidos

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por la OIT (Organización Internacional del Trabajo), para que los ODMs progresen efectivamente.12 Él expresó: Una consecuencia del crecimiento desigual es que ha sido menos en favor de los pobres. No puede haber progreso en relación a los Objetivos del Milenio si no construimos una economía mundial que genere trabajo decente. El crecimiento de la economía global nunca fue tan rápido como en la actualidad. Sin embargo, muchos países pobres han sido excluidos y hoy se encuentran mucho más lejos de los países ricos que antes. Aunque sea importante crecer rápidamente, no significa que sólo el crecimiento va a eliminar la pobreza. La distribución de renta afecta la capacidad que el crecimiento tiene de ayudar a que las personas salgan de la pobreza (Dervis, 2006).

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Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la inversión en el sector social tiene un carácter claramente genérico, ya que los técnicos del PNUD no dan muchas indicaciones sobre la forma en que debe ser hecha esa inversión. Si se trata de proyectos asistencialistas, obviamente las disparidades sociales continuarán siendo negligenciadas, pues las mismas exigen acciones que desconcentren la renta, lo cual no puede hacerse por ningún tipo de medida paliativa. En sus entrevistas o declaraciones, raramente los técnicos de la ONU entran a fondo en defensa de las acciones institucionales y políticas que, de hecho, sean para la distribución de renta. Al esquivarse de trazar una correspondencia entre desigualdad social y pobreza se perpetúan algunas interpretaciones equivocadas relacionadas con los procesos generadores de las disparidades sociales. En continentes donde prevalecen desigualdades extremas, como es el caso de América Latina y África, destrabar los Según las estimaciones del PNUD, ninguna región del mundo cumplirá los ODMs hasta 2015. El Norte del África podrá alcanzar algunos, pero no en lo referente a la promoción de género y salud materna. Los países de Asia seguramente no lograrán, entre otros, la universalización de la educación para niños y niñas, la reducción de la mortalidad infantil, el combate al Sida y otras epidemias. En América Latina, en los países de la ex Unión Soviética y en el sudeste de Asia serán alcanzados, probablemente, algunos de los objetivos. La perspectiva más pesimista es para África Subsahariana y para Oceanía, donde la tendencia es no lograr ninguno de los ODMs hasta el año 2015 (Crescimento sem emprego não garante ODMs, 2006). 12

mecanismos que impiden la efectivación de los ODMs es algo muy complejo, pues exige el enfrentamiento de los intereses económicos y políticos históricamente sedimentados. Si los técnicos de la ONU están sugiriendo solamente acciones asistencialistas —por lo menos es lo que parece en varias ocasiones—, ellos están equivocados sobre la complejidad de la negligencia ya sea de gobernantes, líderes políticos, élites económicas, técnicos del poder público y de diversos segmentos de las clases medias, que se estableció a lo largo de los siglos en los países campeones en cifras que denuncian las desigualdades sociales. Semejante desprecio es la base del modelo de organización social y de dominio, que puede ser mejor entendido a través de datos que revelan un número exorbitante de personas cuyas vidas son destruidas por la pobreza absoluta. Las dificultades para que esas cifras de indigencia disminuyan son indicadores de la opulencia y de la miseria que han marcado las sociedades en extremo desiguales (Grande Salvador está longe de meta da ONU, 2006). El Atlas do Desenvolvimento Humano da Região Metropolitana de Salvador (2006) detectó que el porcentaje de personas que vive con menos de ¼ del salario base en la Grande Salvador (Estado de Bahía, Brasil) cayó de 16,7% a 15,2% en la década de 1990.13 Se trata de una disminución muy pequeña, o sea, de 1,5%, si se considera que para cumplir el objetivo de reducir a la mitad el número de personas que vive bajo condición de pobreza absoluta es necesario que caiga sostenidamente 6,85% hasta 2015. Año 1991 2000 2015

% de personas que viven con menos de ¼ del salario base en la Grande Salvador 16,69 15,21 Debería ser 8,35 para cumplir los ODMs

Fuente: Atlas del Desarrollo Humano de la Región Metropolitana de Salvador (2006) apud Grande Salvador está longe de meta da ONU. Boletín diario. PNUD/ONU. 28 dez [28 de dezembro de 2006].

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El libro Bahia de todos os pobress (Souza e Faria, 1982) contiene innúmeros datos de la década de 1970 sobre la opulencia y la miseria en la Grande Salvador.

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¿Por qué los ODMs acaban por dejar claro el desprecio e indiferencia producidos socialmente y que revelan la inexistencia de un proyecto colectivo de nación?

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El desinterés es social e históricamente producido y perpetuado mediante una cultura política asentada en la servidumbre de la mayoría a una forma de dominio excluyente y autoritaria, así como en un conjunto de procedimientos no democráticos que bloquean e impiden la posibilidad de establecer medidas orientadas a la desconcentración de renta y a la efectivación de acciones duraderas de combate a la pobreza absoluta, a la desnutrición, a la mortalidad infantil, a la imposibilidad de acceso a la salud básica, saneamiento, agua potable,14 etcétera. ¿Por qué ese desdén de los sectores dirigentes, dominantes y medios por las condiciones de sobrevivencia precaria y caótica de las camadas más pobres es tan visible en los debates sobre los ODMs? Se puede decir que en Brasil ese desdén ha aparecido en diversos momentos y episodios protagonizados por líderes políticos, empresariales y gubernamentales en los más diferentes momentos históricos, no solamente en la actualidad. Sin embargo, en Brasil, los sectores más pobres nunca consiguieron entrar a la arena política; siempre fueron alejados por mecanismos de violencia y de rechazo brutal. Es suficiente mencionar que a lo largo del siglo XX las reivindicaciones por mejores sueldos, mejor distribución de renta, fueron tratados como casos de policía y, por lo tanto, combatidos así como por mecanismos de cooptación y de busca de adhesiones que tendieron a matar la emergencia de fuerzas sociales capaces de pautar la acción de los sectores dirigentes y dominantes. De acuerdo con Celso Furtado (1964, 1998), las desigualdades y pobreza extrema fueron exacerbando las dificultades políticas, económicas 14

El RDH 2006 mostró que sólo 19 de los 88 países pobres cumplieron el objetivo de reducir, por lo menos a la mitad, el déficit de agua potable para sus poblaciones. Respecto al saneamiento público, sólo 10 de 86 países pobres alcanzaron la meta. Uno de los casos que más preocupa es el de Etiopía, “donde el ya bajo rendimiento del 23% cayó un punto porcentual y dejó el país a 40 puntos de la meta del 62%. En alcantarillado, el peor desempeño fue de Burundi (África), donde la proporción de personas que lo recibe baja de 44% a 36%. Siendo así, el país necesita ahora doblar su esfuerzo para lograr el 72%. La segunda baja fue registrada en África del Sur, donde de 69% bajó a 65% - 20 puntos porcentuales abajo del 85% establecido por los Objetivos del Milenio” (7 Países cumplirán a meta de água e esgoto, 2006).

y sociales que entonces fueron adquiriendo cada vez contornos más nítidos. Esa nitidez, puede decirse, ha traspasado de manera contundente en los informes, entrevistas y reportajes de los órganos de las Naciones Unidas sobre los desafíos enormes para hacer efectivos los ODMs. Debe tenerse en cuenta que este análisis considera que la efectividad de los ODMs no sólo incluye los datos estadísticos, pues muchas veces pueden no revelar las innumerables dificultades existentes en las diversas áreas sociales. El objetivo número dos (Alcanzar la enseñanza primaria universal), por ejemplo, llegará a ser efectivo si, más allá de los datos estadísticos sobre el número de niños y niñas en las escuelas, se alcanzaran también mejorías en la enseñanza y en el aprendizaje. Respecto a los objetivos cinco y seis (mejorar la salud materna y combatir las enfermedades epidémicas) puede decirse que se harán efectivos con la implantación de una salud pública de calidad para todos. O sea que no basta garantizar transitoriamente algunas mejorías de la salud materna, de la mortalidad infantil o, incluso, algún programa de combate a algunas enfermedades. Los ODMs se harán efectivos solamente si ocurriera un proceso duradero en que haya inversión en la salud pública y áreas afines, como saneamiento, agua potable, viviendas adecuadas, etc. Todo eso exige que se establezcan políticas públicas de salud duraderas y con continuidad. Lo que se constata es que el logro efectivo de los ODMs depende de la existencia de fuerzas sociales capaces de influir la acción de los dirigentes. O sea, capaces de actuar en asociaciones, entidades de la sociedad civil, movimientos sociales, partidos, consejos, entre otras organizaciones, que tengan por objetivo crear mecanismos de presión para que haya una aplicación adecuada del dinero público, transparencia en cuanto al destino de los recursos, definición de prioridades en su aplicación, acompañamiento de los procesos decisorios que afectan los diversos segmentos sociales y que exigen resultados efectivos en los diferentes campos (como alimentación, saneamiento, educación, salud) destacados por los ODMs. Atribuir al Estado en primer lugar la tarea de llevar a los pobres los servicios esenciales como saneamiento y agua potable haciendo que avancen, en la sociedad civil, los mecanismos de control sobre la aplicación del dinero público como forma de hacer efectivos los ODMs, es algo destacado como esencial por el Centro Internacional de Pobreza, vinculado al PNUD, en un estudio titulado “¿La privatización y la comercialización de los

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servicios públicos pueden ayudar a cumplir los ODMs?”. En un reportaje sobre dicho documento, el Boletín diario del PNUD afirma lo siguiente: El proceso de privatización de los servicios públicos, especialmente del agua, saneamiento y energía eléctrica, así como la adopción de modelos privados de administración en salud y educación, han aumentado la exclusión social en los países en desarrollo y fallaron en la tarea de contribuir al avance del cumplimientos de los Objetivos del Milenio. [...] De acuerdo al estudio, las privatizaciones, cuando ampliaron los beneficios para la población pobre, casi siempre los hicieron con los propios recursos del gobierno. En general, afirman los estudiosos, las reformas adoptaron una estrategia de carácter mercadológico que, en diferentes grados, privilegiaron al interés privado, y no al de los pobres. [...] “Entre 1995 y 2004, más del 70% de las inversiones en infraestructura del sector privado fueron para telecomunicaciones, y menos del 3% para agua y saneamiento”, destaca el informe (Privatizar eleva exclusão e não ajuda ODM, 2006).

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Durante la década de 1990, diversos organismos internacionales (Banco Mundial, FMI) incentivaron la privatización de servicios públicos y la adopción de modelos privados de administración de la salud y la educación. ¿Cuál era el efecto más inmediato de ese tipo de propuesta? En primer lugar, liberar al Estado de su compromiso con los servicios sociales básicos; en segundo lugar, retirar del Estado la responsabilidad de realizar trabajos sociales básicos y contribuir al debilitamento de las reivindicaciones, por parte de los movimientos sociales, por mejorías en los servicios públicos, responsabilidad primera del poder público. ¿Qué revela el referido documento? Que el modelo de Estado mínimo, incentivado en la década de 1990, significó una tragedia para las poblaciones más pobres que pasaron a tener más dificultades para sobrevivir como consecuencia del deterioro visible de los servicios básicos de saneamiento, salud y educación. El hecho de que esos servicios estén privatizados, o administrados a través de modelos privados, colabora para que el fortalecimiento de los espacios públicos de reivindicación encuentren dificultades, ya que la acción política de las asociaciones, de las organizaciones de la sociedad civil, no tienen cómo dirigirse al Estado directamente, pues éste se va esquivando, sea mediante la privatización o la tercerización, de cumplir con su papel de garantizador de los servicios indicadores de los derechos sociales; lo que no se hace de manera automática, sino de acuerdo

con la expansión de la participación y reivindicación de diversos segmentos sociales por mejorías crecientes. Al principio de este apartado fueron discutidos los efectos perversos de un modelo de organización social y de dominio que durante siglos se ha alimentado de la más brutal desigualdad y exclusión; lo cual ha perpetuado una constante eliminación de los sectores populares de los procesos decisorios. El hecho de que los “figurantes mudos” prevalezcan, para utilizar una designación de Sergio Buarque de Holanda (1972), ha consituido la dificultad de romper con un modelo de dominio tutelar y oligárquico que, a su vez, ha eternizado un proceso de exclusión social y político que se revela como el verdadero obstáculo para que los Objetivos del Milenio se cumplan en el Brasil. Pues sin la participación de los diferentes sectores en el campo político, no habrá garantías de que los avances que se lleguen a lograr en algunas áreas y coyunturas puedan ser duraderos. No obstante, los obstáculos resultantes de las innumerables dificultades para la participación política lo que se expresa no sólo en la superficialidad de los avances sino, principalmente, en la perpetuación de los alarmantes índices de pobreza. En el Relatório de Monitoramento Global (2007) hay una previsión para América Latina de que la meta I del Objetivo No. 1 (de disminuir a la mitad, hasta 2015, la población con renta inferior a U$1 por día) no se logrará. En el caso de Brasil, algunos Atlas del Desarrollo Humano, como el de El Salvador, referido anteriormente, y el de Manaus han demostrado que son pequeños los avances en el combate a la pobreza. En un reportaje del Boletín diario del PNUD, del 24 de octubre de 2006, se demuestra que entre 1991 y 2000 hubo un enorme “deterioro de la condición social en la mayoría de las regiones” de Manaus. El peor desempeño fue el de la UDH (Unidad de Desarrollo Humano) de Monte de Oliveiras, con una población de poco más de 18 mil habitantes, donde la proporción de personas con renta inferior a medio salario mínimo se quintuplicó, subiendo de 10,28% para 56,25%. En las UDHs de ciudad nova/Monte Sinaí, Mundo Novo (12 mil setecientos habitantes) y Cidade Nova/Riacho Doce, Campo Dourado (8 mil quinientos), el índice es superior al triple: ambos pasaron de 12,13% para 40,03%. En otras cinco con UDHs el aumento de la proporción de pobres superó el 100%. [...] El mapa de Manaos deja claro que, en la mayoría de las regiones, el fracaso en la tentativa de reducir la pobreza representa la intensificación del cuadro de desigualdad ya comprobado en la capital en 1991. [...] Otro problema que aumenta la preocupación

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en relación a la situación de Manaos es que la intensidad de la pobreza aumentó 61 unidades del desarrollo humano. Lo cual significa que en un 75% de las UDHs la renta de los pobres quedó más lejos todavía del medio salario mínimo que ellos precisarían para superar la línea de la pobreza (Pobreza sobe e Manaus fica longe dos ODM, 2006).

Datos como éstos son muy significativos porque no permiten que se hagan afirmaciones generales acerca de los avances en el cumplimiento efectivo de los ODMs.15 En el caso del Brasil es necesario un análisis minucioso de las diversas regiones, microrregiones, de las diferentes zonas metropolitanas, de las diversas unidades de la federación, etcétera. A veces hay avances en algunos aspectos y regiones que en otros no se constatan; esto exige que las estimaciones se realicen con mayor precisión en relación con lo que, de hecho, se hará efectivo en el país, respecto a la disminución de los sufrimientos sociales, hasta 2015 y/o 2030.

Últimas consideraciones 80

El informe que tiene por título Monitoría Global de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2006), lanzado por el Banco Mundial, en abril de 2006, afirma que solamente 34 países, de un total de 143, podrían alcanzar la meta de reducir a la mitad el número de personas hambrientas. Se trata de un dato tremendamente preocupante, pues indica que solamente ¼ de las naciones cumplirán el ODM del hambre. La cuestión que surge entonces es: Si el objetivo núm. I (erradicar la pobreza extrema y el hambre), cuya meta es reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción del número de personas que vive con una renta menor a U$1/día, fuese logrado sólo por ¼ de los países, se podría decir que eso sería una prueba, de las más contundentes, de que la erradicación de la pobreza extrema, del hambre, de la desnutrición infantil y adulta y de la mortalidad infantil indudablemente exige la disminución de las desigualdades. Sin establecer una estrecha correlación entre pobreza y desigualdad, no es posible encontrar las razones de los obstáculos que se han colocado en el camino de la efectivación de los ODMs. Los sectores preponderantes de los países ricos, así como de los pobres, tienen facilidad para formular críticas superfi-

ciales a los índices de pobreza y a sus consecuencias más inmediatas, tales como una supuesta inseguridad provocada por la exacerbación de los males sociales. Sin embargo, es muy raro que mencionen las disparidades como las que generan la pobreza absoluta y relativa. En sus manifestaciones públicas, se comprueba una tentativa de hacer creer que la pobreza no tiene ninguna relación con las desigualdades sociales. Posturas como ésas exacerban, continuamente, visiones fatalistas sobre la pobreza, como también otras de desdén, de indiferencia social, ética y política acerca de los mecanismos que engendran diariamente disparidades y pobrezas en escalas monumentales. En la vida cotidiana se difunden perspectivas basadas en soluciones individuales para problemas sistémicos (Bauman, 2001), como son las prácticas voluntarias, las cuales son asumidas con vehemencia por los técnicos de las Naciones Unidas. El resultado más inmediato de ese proceso es la continua precariedad de las políticas públicas y sociales. La defensa de prácticas voluntarias confirma la debilidad de las mismas. Las metas de reducir, hasta 2015, la proporción de personas en condiciones de pobreza extrema, de desnutrición, de falta de acceso a la educación, a la salud pública y materna, así como todos los demás ODMs, no pueden alcanzarse con acciones voluntarias que tienden a ser paliativas y a alimentar concepciones equivocadas sobre cómo la pobreza, el hambre y las desigualdades se enlazan y reproducen socialmente. Puede decirse que en la actualidad muchas ilusiones se crean, se potencian y se venden en nombre de una supuesta solución para los problemas relacionados con la miseria. Puede decirse que el programa de Voluntarios de las Naciones Unidas, al incentivar acciones que venden la ilusión de que aún en situación de miseria absoluta los individuos paupérrimos como sujetos aislados deben buscar solución para sus problemas, también está proponiendo ilusiones biográficas para problemas sistémicos (Bauman, 2001). Por ejemplo, enseñar a los más pobres a encontrar formas de realizar algo por cuenta propia en el mercado de trabajo, a través del marketing personal, es una forma de ayudar a enredar totalmente la relación entre pobreza, exclusión y desigualdad.16 16

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Véase Quanto custa atingir o objetivo de desenvolvimento do milênio e cortar a pobreza pela metade entre 1990 e 2015? (2006).

El proyecto Universitarios del Milenio, apoyado por el PNUD, se empeña, entre otras varias actividades, en orientar a las personas desempleadas a hacer marketing personal como forma de realizarse profesionalmente.

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El punto de partida es el presupuesto de que una de las consecuencias no intencionales de este tipo de solución individual para problemas generados socialmente (Bauman, 2001) es la exacerbación de la indiferencia, de parte de los gobernantes, de líderes políticos, de segmentos empresariales y de sectores medios, respecto a las poblaciones más pobres.17 Esto significa fortalecer una visión equivocada de que las soluciones pueden ser dadas mediante pequeñas acciones que no atañen, ni de cerca, al modo como se procesan las desigualdades y las diversas formas de exclusión social. Así, todos los no pobres pueden continuar con su vida de lujo, de consumo superfluo, de obstinación para encontrar el mejor lugar (profesional) dentro de un sistema totalmente orientado a la producción de desigualdad, más y más pobreza, más y más indiferencia por la existencia de mil millones de personas que viven en condición de extrema pobreza en el mundo actual. Solamente en América Latina hay 47 millones de individuos en tal situación. Desenredar la relación entre desigualdad y pobreza es, entonces, el principal punto de partida. Se cree que en los documentos aquí analizados la disparidad social y la pobreza son disociados en algunos casos, mientras que en otros no. En ciertas situaciones los análisis de los técnicos responsables de coordinar, promover, fiscalizar, etcétera, las acciones en favor de los ODMs construyen estrategias para evitar enfrentamientos con un modelo de organización económico, social y político cuya perpetuación exacerba las desigualdades, a través de las prácticas y de los diversos grupos sociales.

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Construcción dramatúrgica de las políticas sociales

I

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Ivo Domingues Carlos Veloso da Veiga

Introducción Las políticas sociales son creadas en las instancias del poder central y son implementadas en los diversos lugares por medio de organismos orientados al diagnóstico y corrección de los problemas de pobreza y exclusión social. Los responsables de esos servicios locales, los técnicos sociales y las personas que solicitan los subsidios son los principales protagonistas de la realización cotidiana de aquellas políticas sociales, ya que desarrollan prácticas adecuadas o no a los requisitos legales. En este contexto socio-organizacional, el problema teórico más pertinente es este: ¿quién, cómo y cuándo media la transformación de las políticas sociales en prácticas institucionales de ayuda a la pobreza y exclusión social? ¿Por qué aplicar la teoría dramatúrgica goffmaniana al análisis de los procesos de valoración de las condiciones de pobreza y de exclusión social? Creemos que hay dos ventajas que justifican esta elección: 1) permite ver la implementación de las políticas sociales como proceso de comunicación simbólico e interactivo; 2) permite colocar en el centro del proceso de valoración de las candidaturas la subvención social de la competencia dramatúrgica de los candidatos y no los requisitos formales ni los criterios técnicos; 3) permite tácitamente valorar cualitativamente

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los candidatos como complemento a la valoración documental de las candidaturas. La respuesta a esta cuestión la hacemos con ayuda de la metáfora dramatúrgica de Goffman y de sus contribuciones sociológicas para la comprensión de las actividades sociales como representaciones de papeles sociales. Aquella metáfora ofrece un modo de pensar y una forma de ver las prácticas de apoyo público a los ciudadanos más desfavorecidos como modelos escenificados de una actuación. Esta investigación se realizó en el norte de Portugal, en una región semiurbana. La investigación es cualitativa y recurrió a entrevistas con los técnicos sociales de los servicios regionales del Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social, de los Servicios Sociales de los ayuntamientos y de Instituciones Privadas de Solidaridad Social.

Políticas sociales de apoyo a la pobreza

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Hacemos aquí una rápida presentación de los programas sociales que encuadran las actividades de evidencia y análisis de situaciones de pobreza tomadas como objeto de este estudio. Concretamente, mostramos tres dimensiones del apoyo social a la pobreza y exclusión social: atribución de un salario mínimo de subsistencia; atribución de apoyo a la adquisición, mejoría o arrendamiento de vivienda; atribución de apoyo financiero para gastos extraordinarios que mejoren la calidad de vida. El Salario Mínimo Garantizado fue creado en 1996 y corporiza una medida de protección social orientada a garantizar un nivel mínimo de salario considerado indispensable para la subsistencia de los ciudadanos. Se trata de una prestación monetaria integrada en la Protección Social concedida a personas en edad activa y que se encuentran en situación de grave carencia económica y social. Esta protección rompió con la perspectiva más asistencialista y adoptó una que combina perspectivas de salario mínimo, de empleo y de autonomía social. Fue sustituido por el Salario de Inserción Social en 2003. Éste introdujo algunas alteraciones, restringiendo más el acceso y manteniendo el derecho de candidatos a ayuda social, penalizando aún más el incumplimiento de compromisos asumidos por los beneficiarios y los abusos y fraudes, y también acentuando el carácter temporal y secundario de la prestación monetaria. La Vivienda Social es un programa social en el área de intervención pública que sirve para facilitar el alojamiento de ciu-

dadanos desfavorecidos. Esta respuesta contempla diferentes soluciones. El Régimen de Renta Subvencionada, creado en 1993, permite el arrendamiento de vivienda social a un precio técnico, considerando el financiamiento aplicado en su construcción, los salarios de los inquilinos y la tasa de esfuerzo determinada. El Programa de Solidariedad y Apoyo a la Recuperación de Vivienda, creado en 2001, posibilita el financiamiento para restaurar la vivienda propia y permanente sin intereses. Programas Municipales de concesiones de apoyo para reparación, conservación y mejora de las casas de familias económicamente desfavorecidas, por medio de préstamos financieros, servicios municipales y exenciones fiscales. El Programa de Financiamiento para Acceso a la Vivienda, creado en 2004, otorga a los ayuntamientos financiamiento público para ampliar y revalorizar el parque de vivienda social. La preservación de condiciones del ejercicio de la ciudadanía y del disfrute de condiciones de vida adecuadas a los valores morales dominantes está garantizada por la Acción Social. Los ayuntamientos, las Instituciones Privadas de Solidaridad Social y la Administración Central cooperan para registrar, analizar y auxiliar personas desfavorecidas con diferentes ayudas -salud, movilidad, escolaridad. Así, a través de las concesiones de ayudas en especies (ayudas técnicas, equipamientos domésticos, etcétera) y de dinero combaten la pobreza y la exclusión social. La candidatura a apoyos sociales y el análisis de las situaciones de desfavorecimiento coloca en relación con los solicitantes de las ayudas y con los técnicos que analizan las solicitudes. Las interacciones sociales desarrolladas entre las personas pobres o excluidas que requieren apoyo y los técnicos que interpretan los síntomas de las necesidades convocadas e intervienen en la aplicación de las leyes y reglamentos ofrecen oportunidades de representación de papeles sociales asociados con la pobreza y con la eficiencia técnica. Las interacciones sociales desarrolladas en este ámbito constituyen el objeto del análisis sociológico que aquí se realiza.

Representaciones, plateas y regulación dramatúrgica Las plateas son fundamentales al orden social asentado en la representación de papeles sociales. Goffman (1983) atribuyó a las plateas diferentes funciones: proteger y autorizar las re-

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presentaciones de los actores. Al adoptar distintas técnicas protectoras para garantizar las condiciones necesarias para la continuidad de la representación y al cuestionar la legitimidad de los actores para representar los papeles sociales adoptados, se garantiza la representación social realizada por actores legítimos, y así se perpetúa el orden social asentado en la representación de personajes que proponen definiciones de la realidad y estructuran las prácticas sociales. Respecto a la duración de su actuación, las plateas pueden ser consideradas como permanentes, temporales u ocasionales. Son plateas permanentes cuando, compartiendo condiciones semejantes de vida, asisten o pueden asistir más o menos continuamente a las representaciones de los actores. Los vecinos son los compañeros de trabajo que, teniendo acceso a las condiciones de vida más íntimas de la familia, constituyen este tipo de platea. Por eso, es frecuente entre las familias que solicitan apoyo social establecer acuerdos con los vecinos, para que éstos transmitan informaciones convenientes y concertadas de la realidad económica de la familia para hacer su representación más coherente a los ojos de los técnicos sociales. Son plateas temporales cuando, pretendiendo analizar la honestidad de la representación, directa e indirectamente, asisten a las representaciones de los actores en circunstancias temporales y espaciales delimitadas. Los técnicos sociales que, posteriormente al recibimiento del pedido de intervención, buscan diferentes formas de recoger información apropiada sobre la condición de la familia solicitante constituyen este tipo de plateas. Contactan servicios diversos, bien sean escolares, sociales o médicos, solicitan declaraciones oficiales y abordan a vecinos para confirmar los datos e impresiones. Son plateas ocasionales cuando, incidentalmente compartiendo el mismo territorio, asisten a las representaciones de los actores o se aproximan a las personas que los conocen y recogen datos para aprobar o denegar la subvención requerida. Esta observación puede ocurrir en encuentros realizados en el interior del edificio de los servicios sociales, en locales comerciales o en las calles más próximas, que ofrecen inesperadas oportunidades para profundizar el conocimiento de los casos y fundamentar la decisión. Respecto a lo anunciado, las plateas pueden ser esperadas, plausibles o inesperadas. Son plateas esperadas cuando la observación de los protagonistas fue anunciada y se sabe cuándo y dónde va a ocurrir y quien la hará. Cuando anuncian la visita a la casa de la familia para analizar sus condiciones de vida y valorar la necesidad de la subvención solicitada, los técnicos so-

ciales siempre conforman este tipo de platea. Son plateas plausibles cuando los actores admiten que puedan ser observados en cualquier momento para recaudar información crítica que permita evaluar el grado de necesidad de la ayuda social. Los técnicos sociales que, después de la presentación del requerimiento de subvención o de denuncia practicada por alguien, visitarán a la familia o a los vecinos críticos que, en busca de indicios de desperdicios o de salarios, vigilan los comportamientos de los solicitantes constituyen este tipo de platea. Son plateas inesperadas cuando los actores no consideran plausible ni esperada la observación de sus actos. La visita no anunciada de los técnicos sociales a casa de los solicitantes o de los beneficiados para analizar la honestidad de la representación y la observación oculta del camino de las personas que salen del edificio de la Seguridad Social, donde fueron a solicitar subvenciones por dificultades físicas para trabajar, conforman este tipo de platea. Respecto a la función dramatúrgica, las plateas pueden ser consideradas mistificadoras, sacralizadoras y reguladoras. Son plateas mistificadoras cuando reconocen en los actores condiciones singulares y poderes extraordinarios, que conllevan deferencias especiales y distancias sociales respetadas. Los técnicos sociales son, muchas veces, así vistos por los solicitantes más humildes y se les atribuye un enorme poder deliberativo, y de ellos esperan benevolencia y solidaridad. Son plateas sacralizadoras cuando celebran determinado evento o consagran determinado hecho, marcándolo como organizacional y supraindividual, dotándolo de valor referencial. No hay en este proceso eventos de esta naturaleza, pudiendo la entrega de la casa social aproximarse a esta condición cuando existe acto público de entrega de las llaves, en el que participan líderes políticos y es presenciado por periodistas que informan. Son plateas reguladoras críticas cuando controlan la actuación de los actores, ajustándola a modelos de desempeño adoptados como normales y normalizadores. Los equipos de técnicos sociales que deben valorar el grado de pobreza y necesidad de los solicitantes de apoyo, y los vecinos que conocen la realidad de las familias y las definen como no necesitadas pueden ser ejemplos de este tipo de plateas. Son plateas reguladoras pasivas cuando se inhiben de formular o de emitir juicios negativos o positivos sobre el desempeño observado. Los vecinos y compañeros de trabajo que, discordando de la representación de falsa pobreza, evitan comentar negativamente la conducta para preservar condiciones de interacción son ejemplos de este tipo de plateas.

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Falsear la realidad

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La representación de una actividad difiere de la propia actividad y constituye su falsa representación; los miembros de la platea que a ella asisten pueden tener la impresión de que los actores intentan percibirla como verdadera o falsa —estimulando incredulidad o duda— pueden interrogar la legitimidad del actor para personificar el personaje y representar el papel, estimulando la sorpresa o la hostilidad (Goffman, 1959). Los actores se benefician de atributos reconocidos o atribuidos e institucionalmente legitimados que pueden ser puestos en duda cuando ellos actúan para desacreditar su representación y revelar la falsa impresión causada (Goffman, 1967). Así, la representación de determinada condición social difiere de la propia condición social, versión adecuada y conveniente de los atributos de esa condición. Tanto los pobres como los técnicos sociales se esfuerzan en la representación de sus papeles sociales, intentando causar la impresión de que son auténticos y honestos. Los efectos del descubrimiento de la falsa representación implican más daños para los pobres que para los técnicos, y por eso ellos deben preocuparse más por la coherencia dramatúrgica y el control de las impresiones. Respecto al contenido de la falsa representación, la falsedad puede ser del equipo, de fachada, de apariencia, de escenario, de escena y de manera, de los componentes identificados por Goffman (1983). Hay falsedad de composición y actuación del equipo cuando los actores omiten datos relevantes o emiten datos falsos sobre la composición del equipo; eso sucede cuando declaran mayor número de personas que integran la familia para reducir los valores per cápita de los salarios familiares y obtener mayor prestación monetaria, y cuando esconden que hay miembros de la familia que trabajan de modo no oficial y no pagan impuestos. Hay falsedad de fachada cuando los actores usan signos externos que refuerzan su condición de desfavorecidos. Es lo que sucede cuando cuidan su presentación, escogiendo ropas peores para los encuentros con los técnicos y ocultan señales de riqueza, escondiendo adornos personales de oro. Hay falsedad de apariencia cuando los actores usan estímulos para revelar que están iniciando una nueva fase de su ciclo de vida. Esto sucede cuando exponen sus incapacidades, deformidades o lesiones físicas y revelan sus dificultades en locomoción, cuando exhiben las penosas prescripciones médicas y benévolos certificados médicos, cuando confiesan su empeño en trabajar a pesar

de las malas condiciones de vida, con los hijos pequeños o ante la falta de oportunidades de trabajo. Hay falsedad de escenario cuando los actores utilizan el control que ejercen sobre su escenario para manipular los equipamientos expresivos materiales y condicionar las definiciones de situación. Esto sucede cuando dejan la casa sucia para realzar la idea de incapacidad o cuando retiran y esconden los bienes de mayor valor para que no haya dudas sobre su estatus social. Hay falsedad de escena cuando los actores provocan ruptura en la representación para obligar a los técnicos a decidir a favor de su requerimiento, sucede cuando recurren a técnicas disuasorias suaves, revelando que tienen familiares o amigos en importantes cargos políticos o que ellos mismos son afiliados en el partido que ocupa el poder local o, más raramente, pueden recurrir a técnicas disuasorias agresivas, pudiendo ir desde la amenaza de denuncia hasta el superior jerárquico del funcionario a la agresión psicológica. Hay falsedad de manera cuando los actores emiten señales que informan a los técnicos y otros observadores de la orientación dramatúrgica y del papel que van adoptar en la representación por considerarlo más adecuado a aquella platea. Cuando los técnicos visitan familias para evaluar la condición social del desfavorecido del que se duda por contradicciones objetivas entre los datos de los salarios declarados, por reconocibles señales de suficiencia o por denuncia, es frecuente que éstos asuman posiciones agresivas, sobre todo cuando son familias gitanas, para intimidar a los técnicos y perturbar las averiguaciones. Los técnicos tienden a interpretar la representación de los actores gitanos como más colectiva y agresiva. La falsedad de la realidad puede gozar de condiciones de representación y de conocimiento favorables al éxito de la versión cínica de la realidad. En cuanto a la dimensión de las familias, es difícil determinar. Es frecuente presentarse como pertenecientes al conjunto hijos adultos que, la verdad, pueden vivir en otra vivienda, y padres ancianos que, en realidad, viven solos en la misma o en otra población. Esta mentira puede no ser detectada con la consulta de documentos oficiales del registro de la propiedad o del estado civil. Cuando se trata de familias gitanas, la situación puede aún ser más ambigua, pues es difícil comprobar la relación filial, ya que no todos los niños nacidos están inscritos en el Registro Civil. En estas situaciones, en la visita a las viviendas, los técnicos pueden tomar como miembros de la familia que comparten la vivienda a personas que constituyen unidades familiares nucleares autónomas o hijos de otras fami-

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lias. La representación de los verdaderos y falsos miembros de la familia puede tener éxito cuando la platea de técnicos no posee otros medios para conocer y comprobar la falsedad de la representación. La representación falseada reconocida puede igualmente beneficiar condiciones políticas favorables. Por un lado, los responsables de las Juntas de Parroquia frecuentemente testifican en documentos oficiales falsas composiciones de conjuntos familiares porque no los conocen suficientemente o porque no quieren perjudicar a personas que conocen bien o que son o pueden ser sus electores; además, la mejora de las condiciones de vida conseguidas y que implican pérdida de beneficios sociales obtenidos puede ser ignorada por los responsables de los ayuntamientos para beneficiar electores o para evitar conflictos sociales, más frecuentemente por los gitanos, ya que benefician de la representación social de su agresividad pública. Las relaciones de afinidad política, familiar o vecinal pueden implicar tratamiento diferencial de candidatos a subvenciones sociales, estimuladas por los líderes políticos más que las facilitadas por los técnicos sociales que pueden ver su parecer alterado por su superior jerárquico. Ésta tiende a desarrollar influencia leve, preguntando cómo se encuentra el proceso de una determinada persona o recomendando que determinada situación familiar sea apreciada con “cuidado” o, en casos extremos, recurriendo a una fuerte influencia, obligando a cambiar información recogida y registrada en los documentos oficiales del proceso o incluso a ceder la instrucción del proceso a otra persona de más confianza.

Actos expresivos Los actos constituyen una clase expresiva y pueden ser interpretados para revelar la posición de los actores respecto a objetos de importancia social que, gracias a las capacidades interpretativas, permiten percibir las intenciones de la conducta y la naturaleza de la relación entre actores, escoger la conducta considerada adecuada en cada situación (Goffman, 1987). Los actos pueden ser clasificados en relación con su sustancia, con su organización, con su orientación y con sus fines. En cuanto a su sustancia, pueden ser de relaciones y operacionales. Son actos de relación cuando se orientan a la satisfacción de las necesidades y/o a las expectativas de los que interactúan.

Los actos de los actores son más de relaciones que de observadores, pues buscan suministrar signos verbales y no verbales presuntamente valorizados por los miembros de la platea para causar la impresión deseada. Por eso los actores cuidan el escenario de la casa o controlan el acceso a partes de la misma para ayudar a los técnicos a definir su situación social como desfavorecida. Igual hacen los técnicos cuando se disponen a desarrollar competencias de gestión de tesorería familiar, disponiéndose a participar en los actos de compra de víveres para la familia, disposición frecuentemente rechazada por ser vista por los actores como controladora. Son actos operacionales cuando se orientan hacia la conformidad con procedimientos y reglas de operación. Los técnicos sociales realizan muchos actos de esta naturaleza cuando recogen datos y analizan la información disponible. Los documentos que piden, las entrevistas que efectúan y las visitas a casa de los solicitantes de subvenciones son más o menos comunes; sin embargo, cuando quieren mejorar su conocimiento de la realidad incentivados por la familia desfavorecida recurren a actos operacionales informales, se trasladan a la casa sin avisar, interpelan a los vecinos e intentan encontrar a los actores en situaciones de bastidores, donde frecuentemente suspenden la representación de la pobreza. En relación con su organización, los actos pueden ser individuales y colectivos. Son actos individuales cuando se llevan a cabo por una sola persona en el desempeño de su cargo o por cuenta propia. La mayor parte de las solicitudes son presentadas y continuadas por las mujeres, porque tienen más tiempo disponible o se preocupan más por el bienestar de la familia. Algunas presentan la solicitud de apoyo contra el deseo del marido y por eso llegan incluso a solicitar la reunión confidencial con los técnicos sociales en lugares donde difícilmente serían reconocidas. La mayor parte de los actos de observación de la condición social de las familias por los técnicos también es individual, haciéndose más colectivo a medida que crecen las dudas sobre la honestidad de la representación que presentan las personas que solicitan ayuda social. Son actos colectivos cuando son efectuados por más de uma persona que, en el ejercicio de cargos o trabajando sus propios intereses, actúan de acuerdo. En la mayor parte de los casos la representación de la situación de desfavorecido es colectiva, llevada a cabo por la familia, y a ella se pueden asociar vecinos y presidente de la Junta de Parroquia. Los párrocos de las iglesias raramente participan en las solicitudes de beneficios estando cada vez más alejados de la institucionalización del

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problema de la pobreza. La observación de la condición social, cuando exige competencias multidisciplinares o cuando aconseja intercambio de informaciones con técnicos de otras organizaciones, casi siempre es colectiva para permitir una definición más consistente de la situación de desfavorecimiento social. Son actos corporativos cuando se orientan hacia la satisfacción de reglas compartidas por el equipo de representación y que sirven a sus intereses específicos. La actuación concertada de familiares y vecinos que promueven la versión conveniente de desfavorecimiento de la familia pertenecen a actos de este tipo; también las denuncias presentadas por facciones de la familia en sentido amplio o de vecinos mal avenidos tienen idéntica naturaleza. Las luchas entre equipos de actores casi siempre tiene como efecto la pérdida de coherencia dramatúrgica del equipo que apoya la situación de pobreza. Son actos utilitarios cuando se orientan a explotar al máximo oportunidades de las situaciones en beneficio de la versión de la situación apoyada. Las mentiras y las omisiones son ejemplos de prácticas orientadas a condicionar la definición de realidad por los técnicos sociales. Para ser convincentes necesitan un cuidadoso control de las impresiones, con el fin de evitar que los técnicos puedan dudar de su conveniente versión de la composición y sueldos de la familia. Estos actos de información permiten explotar posibilidades de obtener ventajas materiales. Son actos acusadores cuando intentan imputar un desvío normativo a determinado actor. Las denuncias de ilegitimidad de los beneficios solicitados o recibidos tienen frecuentemente este carácter. Por ejemplo, la revelación del aumento no declarado de sueldos de la familia, merecedor de actualización en alta del valor de la renta de la vivienda social disfrutada, casi siempre surge posteriormente a los denunciantes al haber sufrido idéntica actualización del valor de la renta de la casa donde viven. Para tener éxito y no estimular la venganza de la familia acusada o la censura de los vecinos, conviene que la denuncia sea discreta y sea así mantenida por los denunciantes y por los técnicos sociales para preservar buenas relaciones sociales. Son actos reparadores cuando intentan corregir la atribución de subvenciones poco adecuadas o ilícitas. Hay cuando los beneficios son aumentados, debido al agravamiento de la situación de desfavorecimiento, o cuando son eliminados, en virtud del fraude detectado y condenado. Existe orientación formal para penalizar a los beneficiarios que reciben beneficios sociales ilegítimos, permitidos por el éxito de la representación de pobreza.

A pesar de ello, son raras las imputaciones de desvío y las condenas aplicadas, lo cual alimenta la convicción generalizada entre los beneficiados de que los beneficios sociales en forma de vivienda son vitalicios y no temporales.

Secretos en las representaciones Los miembros de los equipos, unidos por lazos de recíproca dependencia del comportamiento individual, independientemente de las posiciones y categorías formales que ocupan, cooperan entre sí para mantener la representación dramatúrgica de la realidad, lo cual exige compartir las definiciones de situación, acuerdo en la representación de papeles y en la ocultación de hechos críticos y desvalorizadores de la fuerza y honestidad de la actuación (Goffman, 1983). Esta cooperación se extiende incluso a las personas que desempeñan papeles discrepantes y que, beneficiándose del acceso franco a las regiones y manipulando información privilegiada, actúan en favor del equipo, de la platea o de sí mismos. Las representaciones exigen un cuidadoso uso de la información, y el equipo tiene que guardar y hacer guardar sus secretos. Éstos pueden ser secretos insuperables de hechos incompatibles con la impresión que pretende causar, secretos estratégicos de actividades planeadas para causar impresión y secretos íntimos que determinan la condición de miembro del grupo (Goffman, 1983). En la representación de la pobreza aún pueden existir secretos solidarios, que refuerzan la unión de los miembros del equipo para protegerlo del control de otras personas, sea el inevitable técnico social o el indeseado vecino, y secretos degradantes, mantenidos por un equipo o parte de éste porque consideran deseado o indeseado el efecto de la degradación de la identidad virtual de otro equipo. El control de la información y la preservación de los secretos puede permitir ventajas al equipo, pues condiciona las definiciones de situación que las plateas puedan hacer. Los secretos imposibles casi siempre incluyen el poder económico de la familia, incluso sueldos obtenidos en trabajo informal por miembros de la familia que “andan discutiendo” o ingresos enviados por hijos emigrantes. Los secretos estratégicos consisten en ocultar la existencia de actividades concertadas de representación de la pobreza, pudiendo envolver a la familia y los vecinos, para con-

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trolar la impresión de desfavorecidos. Los secretos íntimos consisten en ocultar la dimensión de la familia, a veces presentada como más extensa de lo que es para rebajar los valores de los sueldos per cápita. Los secretos solidarios consisten en compartir información crítica sobre la familia por los vecinos o políticos, para garantizar condiciones de elegidos para la subvención. Los secretos degradantes son también mantenidos por vecinos o familiares mal avenidos para ser discreta y convenientemente usados contra la familia que representa su pobreza. El control e impedimento de estos secretos constituyen prácticas fundamentales de la actuación dramatúrgica. Los miembros de las familias que solicitan subvenciones intentan convencer a los técnicos sociales de la honestidad de su representación de pobreza, emitiendo señales de coherencia dramatúrgica, y los técnicos sociales intentan controlar esa representación, buscando señales de representación discrepante. Esta actuación puede enriquecerse con la participación de otros actores que tanto pueden garantizar el efecto dramatúrgico deseado por la familia, como pueden manchar la identidad de la familia para perturbar el efecto dramatúrgico deseado. El control y el descontrol de los secretos son efecto y factor del orden social. El desempeño de los papeles de denunciante y de averiguador está rodeado de muchos cuidados. El recelo de lo que puedan pensar las plateas, manchando la identidad de quien denuncia la deshonestidad de la representación y perjudicando a quien evalúa la coherencia de la representación, lleva a estos actores a tener excepcionales cuidados con su actuación. Cuando tienen dudas sobre la honestidad de la representación e intentan encontrar señales de cinismo, los técnicos sociales evitan dar informaciones que permitan a los vecinos reconocer su identidad, y ya sea en la manera como se presentan o en las preguntas que hacen, evitan levantar sospechas sobre sus intenciones. Del mismo modo, los vecinos que no quieren guardar secretos solidarios y prefieren revelar la deshonestidad de la representación intentan hacerlo en condiciones que los protejan de la atribución de responsabilidades por los efectos negativos que su revelación pueda traer para la familia que solicitó la subvención. Cuando pretenden suministrar informaciones negativas sobre el desempeño del equipo de actores, son rápidos en la información prestada, sea en la calle, o invitan a entrar a casa, para salir de aquella región de fachada. De este sabio modo, todos buscan garantizar condiciones para realizar su representación dramatúrgica y reproducir los

personajes representados. La regulación indirecta de los desempeños discrepantes de papeles evita indeseados aumentos de tensión en las interacciones sociales entre actores, y entre actores y plateas, unidos por la complicidad social que la representación permite, y garantiza condiciones sociales para la permanencia del personaje del mentiroso, del delator y del investigador como referenciales de la representación. Las reglas del control de los secretos es de mayor importancia para el orden social, pareciendo a veces que limita más sus excesos de representación que sus efectos dramatúrgicos, que controla más la manera excesiva e indeseable de representar que la ilegitimidad de la fachada personal representada.

Territorios, encuentros y representaciones Los espacios y los tiempos siempre fueron, de modo más o menos manifiesto o latente, considerados en los análisis sociológicas; sin embargo, fueron Goffman (1959) y Giddens (1986) quienes concedieron la debida importancia al factor de la actuación. Usando un criterio geográfico, Goffman distingue regiones separadas por barreras físicas que condicionan la percepción de las plateas. Usando el criterio psicológico, Giddens distingue las regiones por el uso que los agentes hacen de ellas para sus prácticas rutinarias, para arriesgar y garantizar su seguridad ontológica. Ambos asocian espacio y tiempo para atribuir valor de contexto influido por la representación y por la estructuración social realizada a cargo de los actores y los agentes sociales. Para Goffman, la región es cualquier lugar delimitado por barreras físicas a la percepción de las plateas, pudiendo distinguirse en “región de fachada”, donde la representación es ejecutada (1983), y en “región de los bastidores”, donde la representación es contradicha y preparada (1983). En la región de fachada, los actores buscan convencer a las plateas acerca de la coherencia de sus modelos de interacción, y en la región de bastidores, los actores suspenden y preparan la representación. En este modelo de región, existe implícita interdependencia entre estas regiones, pues su separación permite ensayar la representación y representar mejor delante de las plateas (Dua, 1990). Las regiones de la fachada y los bastidores están separadas por barreras físicas que los actores controlan de modo imperfecto. Los miembros de la platea pueden forzar la entrada en la región

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de los bastidores sin que los actores posean medios de impedir que entren, o pueden incluso aparecer en un momento inesperado para los actores. Es lo que sucede cuando los técnicos sociales revelan el deseo de observar las habitaciones de las casas o cuando aparecen en la pastelería donde los actores desayunan, para lo cual supuestamente no tendrían dinero, o cuando encuentran en la calle a los actores caminando de forma normal cuando supuestamente deberían cojear. El escenario compuesto de equipamientos expresivos (mobiliario, decoración, disposición de los objetos) es elemento fundamental de la región, porque condiciona la definición de situación realizada por el equipo de actores, reforzando su sentimiento de seguridad, y por la platea, influyendo su impresión de la actuación (Goffman, 1983). Las habitaciones son regiones de fachada de la mayor importancia para la representación y para la evaluación de la pobreza. Los escenarios que ellas alojan pueden ser regulados o no. El estilo, el estado de conservación y cantidad de objetos que pueblan el espacio, el orden y la limpieza del espacio, el tipo y cantidad de alimentos existentes en el frigorífico revelan mucho de las personas que allí viven. La casa sucia demuestra que la familia no es cuidadosa y puede implicar un agravamiento de los riesgos de enfermedad, favoreciendo la decisión positiva de la ayuda. La casa bien amueblada y decorada puede sugerir que la familia tiene más poder de compra del que proclama. El recibimiento de los técnicos sociales en casa puede asumir diferentes formas: prohibida, con condiciones o incondicional. Hay entrada prohibida cuando, por la localización de la interacción fuera de casa, la familia intenta evitar que los técnicos entren a casa y observen su interior. En estos casos, el equipo de actores intenta evitar que la platea tenga acceso al escenario interior, transformado en región de bastidores, facultándoseles sólo el acceso al escenario exterior, adoptado y propuesto como región de fachada. Esta prohibición pasiva será desatendida por el anuncio de los técnicos sociales de que necesitan observar la casa, invocando requisitos legales para trasladar la representación hacia el escenario interior. Hay entrada condicionada cuando las familias buscan condicionar la estancia de los técnicos en el espacio común de la cocina o la sala, evitando que observen los espacios más íntimos como las habitaciones. En estos casos, el equipo de actores pretende reducir el acceso de la platea al espacio más social de la vivienda, manteniendo el espacio más personal como región de bastidores. Esta dificultad

se resuelve normalmente con la petición o anuncio formal de la visita a toda la casa. Hay entrada incondicional cuando la familia recibe con aparente agrado a los técnicos sociales, recibiéndolos con deferencia y simpatía, revelada por la manera de estar y por el ofrecimiento de alimentos, forma muy común de mostrar el agrado de una visita. Los técnicos suelen evitar la invitación alegando que están tomando antibióticos y eso les condiciona el horario y la composición de la comida. En estos casos, toda la casa es vista como región de fachada, susceptible de ser observada por los técnicos. En la gran mayoría de los casos, la restricción del acceso a los espacios de las casas se debe al deseo de ocultar el estado de desorden. Los técnicos sociales tienden a ver los espacios desordenados como señal de desestructuración de la organización de la vida, de las relaciones familiares, la insuficiencia de competencias de organización de la vida familiar. El desorden también puede ser muy negativamente interpretado por los técnicos cuando las personas están desempleadas o alegan no poder trabajar para cuidar de los hijos pequeños, tenida como señal de descuido e irresponsabilidad personal. La petición de ayuda puede ser presentada para acudir al periodo de gastos extraordinarios, normalmente debido a problemas de salud, que anula el limitado poder de ahorro de la familia, siendo para esto necesario evitar que los técnicos identifiquen señales de ese poco ahorro. Cuando las familias buscan subvenciones, montan representaciones orientadas a obtener el deseado efecto dramatúrgico, muchas veces desvalorizando la adquisición de capacidades de previsión y gestión de sus vidas organizadas. Esta omisión o desvalorización de la autonomía para montar y gestionar proyectos de vida optimizadores de los recursos es constantemente mencionada por los técnicos como causa de las dificultades financieras de las familias y como fundamento para la necesidad de desarrollar en sus miembros capacidades de organización y gestión de la familia con proyectos de educación social.

Problemas de representación La confirmación de la honestidad de la representación de la pobreza obliga a ocupar técnicas para invadir la región de bastidores de la familia y de análisis de los aderezos que para el equi-

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po de actores pueden ser percibidas como violentas y violadoras de su intimidad. Esto obliga a los técnicos sociales a actuar con mucho cuidado, evitando que su desempeño sea asociado con controles. Muchas veces las personas piden perdón y alegan que no esperaban la visita. Para no hacer que el equipo de actores se sienta frágil, actúan con mucha prudencia: Mire, yo no vine aquí para ordenar la casa… Si quiere hacer el favor de abrir la puerta de la habitación […] Cuando abro un frigorífico pido siempre autorización para hacerlo y nunca nadie se negó. Las personas dicen: ¡Está bien!, pero ya se nota en la cara de ellas alguna vergüenza.

Cuando se hace visible la falta de coherencia expresiva de los actores, los técnicos sociales tienden a representar el papel de educador social. En estas circunstancias intentan que los actores reconozcan la incoherencia y presenten propuestas de nuevo, y que la familia represente adecuadamente su papel. La propuesta de alteración del guión se hace inevitable porque ellos también tienen que defender su coherencia expresiva de reguladores y educadores sociales:

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Cuando intento ver el desorden de la casa intento utilizar eso como instrumento para mí, intento transmitirles el mensaje. Si es para tener la casa en este estado, es mejor que la persona trabaje. Si tienen la casa ordenada, los hijos bien lavados… entonces una persona que dice que no puede ejercer una actividad remunerada porque tiene que quedar en casa para cuidar de sus hijos tiene sentido...

Cuando los técnicos sociales se trasladan al domicilio de los pobres que solicitaron subvención social para observar la región de fachada y de los bastidores, y examinar la coherencia de su representación, muchas veces cuentan con la ayuda de vecinos dispuestos a reiterar o a denunciar la actuación del equipo de actores familiar. En cualquier caso, los técnicos siempre tienen que interrogarse sobre la naturaleza de los relatos que confirman o denuncian porque pueden tener intención protectora, intención malévola o para auxiliar la emisión de un juicio objetivo. Para evitar ser engañados, leen en los discursos de los vecinos guiones de acuerdo con las familias observadas, casi siempre espontáneamente producidos, así como guiones ciertamente dirigidos a la desvalorización de la propuesta, como también expresiones de preocupación de justicia y equidad social. Esta

preocupación por confirmar el sentido de las informaciones tanto puede ayudar a construir como a perturbar la definición de la situación. Además, los actores enfrentan problemas difíciles de resolver, como la disciplina dramatúrgica, cuando se esfuerzan por impresionar a los técnicos sociales. Cuando se hallan con éstos, preparan el encuentro con cuidado, preocupándose por su aspecto personal, por los equipos expresivos personales (Goffman, 1983). Pueden vestir ropa más humilde, dejar crecer la barba, descuidar la higiene personal, simular molestias físicas recientes o crónicas; pero esta actitud exacerbada de la identidad social disminuida con el recurso de símbolos de bajo estatus social y de debilidad física exige continuo control de la conducta para prevenir fallos dramatúrgicos: Hay personas que entran cojeando diciendo que no pudieron trabajar ayer porque se lesionaron la pierna [...] los huesos ya no son lo que eran y, cuando salen del edificio ¡ya van andando normalmente! Hay personas que vienen con su peor ropa, vienen algo sucios y, después, los vemos mejor vestidos […] La tierra es pequeña y es fácil verlos. Conmigo, cuando lloran, ése es un factor negativo. A menos que se trate de la pérdida de un familiar o de enfermedad grave; si no les pido que salgan y vuelvan a entrar cuando estén tranquilos.

Este fallo en el control del aspecto y de la representación estimula la definición de la actuación como cínica y perjudica la evaluación de la necesidad de subvención solicitada. El control de los límites físicos es precario y los actores pueden desarrollar comportamientos propios de la región de bastidores cuando son observados por la platea, permitiendo que su representación sea desmontada y definida como deshonesta. La representación simulada de un personaje siempre corre el riesgo de ruptura de la representación, y el control de este riesgo es el principal problema de los actores que arriesgan una representación cínica. Los actores que ocultan rentas financieras de la familia siempre enfrentan el problema de descubrirse la omisión o la mentira por los técnicos sociales. Este problema tiene dos dimensiones: la identificación de la representación cínica y de la corrección técnica de los valores. Cuando los técnicos descubren que hubo deliberada mentira y la diferencia de valores es elevada, pueden aplicar sanción de importancia proporcional al valor ocultado, reduciendo el monto de subvención recibido. Cuando los valores presentados son muy bajos, los técnicos recurren a

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las tablas oficiales para encontrar valores teóricos más próximos de la realidad empírica observable o presumida. Cuando solicitan por primera vez subvención y ocultan los ingresos reales de la familia, los actores pueden ser sorprendidos con el valor del gasto escogido y atribuido desde las tablas oficiales, ya que muchas veces es superior a aquél que efectivamente recaudan. El desconocimiento de la metodología de evaluación de la condición social conduce a los solicitantes a pensar que ocultar los datos permite obtener ventajas en la apreciación de su caso e invisten en la mentira y en la omisión una forma de garantizar esa ventaja. Por otro lado, los técnicos sociales enfrentan problemas similares. Saben, por experiencia y por probabilidad empírica, que las familias pueden representar la pobreza y que algunas lo hacen con reconocido e inevitable éxito. Muchas veces sospechan que los salarios declarados son más bajos que los salarios reales, otras veces saben incluso que los salarios declarados son intencionadamente más bajos que los salarios reales, pero a pesar de los fuertes indicios, poco pueden hacer cuando no consiguen obtener evidencia de que existe fraude. Cuando esta dificultad sucede y es conocida, la representación cínica de la pobreza tiene éxito, el control de la representación es declaradamente ineficiente y los técnicos sociales desempeñan el indeseable papel de impotentes controladores; al mismo tiempo que intentan reducir los efectos de esa impotencia en su identidad social, protegiéndose del rigor de los documentos y en el proce-dimiento del proceso de atribución de subvención. Cuando la representación se orienta a la falsedad de la realidad exige la connivencia del equipo revelado por la actuación simultánea de sus miembros, la representación aumenta el riesgo de incoherencia dramatúrgica. El efecto deseado es el de la revelación de sus características sociales, y eso exige la colaboración para emitir señales propias de identidad virtual de la pobreza y causar la deseada impresión de necesidad. A pesar de ello, no siempre la disciplina dramatúrgica se garantiza con señales contradictorias que pueden ser emitidas. Las señales del aspecto y de la manera son casi siempre cuidadosamente controladas, pero la incoherencia puede ser revelada por señales verbales, por las respuestas producidas a las preguntas de verificación que los técnicos formulan. Cuando eso sucede, el miembro del equipa que detecta el fallo puede tocar en la pierna a otro actor para avisarlo de que está estropeando la representación y arriesgando la definición de la realidad por ambos patrocinada. En estas

situaciones, la insuficiente preparación de la versión discursiva de la realidad o la habilidad analítica de los técnicos pueden descubrir la falsa representación. También es para explotar la existencia de una posible falta de concentración de las versiones de vida que los técnicos prefieren hablar al mismo tiempo con los miembros de la pareja.

Representación social de la pobreza y construcción social de las políticas sociales El orden de interacción es un orden social básico, pues organiza la conducta de las personas, revelada en las prácticas y en los discursos (Goffman, 1963). Para este autor, los comportamientos de las personas dependen de órdenes diferentes, como la del parentesco, la de la cultura y la de la economía, durante los cuales se desarrollan en la interacción (Smith, 2006). La representación social de la pobreza realizada en los encuentros con los técnicos sociales es influida por el orden de los vecinos, del consumo y de la burocracia. La interacción de los solicitantes del apoyo social público con los técnicos está influida por la relación entre las personas que representan la pobreza y los miembros de la familia en sentido amplio y de los vecinos, los cuales pueden acreditar la representación, revalidando los papeles sociales, o desacreditando la representación, ilegitimando los papeles sociales representados. La representación social de la pobreza está igualmente afectada por el orden del consumo, causando sorpresa en los técnicos cuando observan la existencia de playstation o teléfono móvil para los niños y coche en buen estado a la puerta de casa donde no existe cuarto de baño, botellas de refresco vacías en cocinas donde falta leche y papillas para niños, o la asistencia a la repostería próxima a los servicios sociales después de pedir ayuda monetaria para gastos extraordinarios. La representación social está influida por el orden de la economía, lo cual permite ocultar salarios familiares porque son “dinero negro”, en la economía paralela, no posibilitando la comprobación documental y la prueba del fraude. La representación de la pobreza se ve influida por el orden de la burocracia, teniendo los solicitantes apoyo para evidenciar la escasez de salarios y de bienes, el domicilio y la constitución de las familias. El orden de interacción desarrollada en los encuentros sociales es influido por aquel orden sin subordinarse. El orden de la interacción establece la relación entre los dife-

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rentes órdenes sociales. Esta mediación es posible porque Goffman considera que el orden de la interacción goza de relativa autonomía ante los otros órdenes sociales (Smith, 2006). Por eso, la relación entre el orden de la interacción y los otros órdenes sociales puede ser tanto conexa como desconexa. Las representaciones sociales de la pobreza que mejor articulan estos órdenes, exhibiendo su conexión, son aquellas que más probabilidades tienen de ser recompensadas por la platea de los técnicos; sin embargo, algunas relaciones desconexas pueden ser toleradas, como la desconexión entre la representación de la pobreza y el consumo poco económico, desconexión estimulada por el desorden en las prioridades de compra. Para los técnicos, el consumo de bienes alimentarios de baja prioridad puede ser disculpado por falta de cultura de gestión doméstica o incluso por descuidada preparación del escenario de la representación que se ofrece a la platea; pero otras relaciones desconectadas son menos toleradas o incluso no toleradas. Para los técnicos ocultar bienes o salarios y el aumento artificial del número de miembros de la familia es visto como faltas graves, pudiendo merecer fuerte reprensión oral o incluso la negación de la ayuda pretendida. La diferencia reside en la intención atribuida a los actores y en los efectos reconocidos en la identidad de la platea. Los actos dramatúrgicos orientados a engañar a los técnicos son vistos como más graves porque violan la estructura del orden de interacción y hacen a los técnicos pasar por ingenuos e incompetentes, mientras que los actos dramatúrgicos que revelan incoherencia expresiva son vistos como menos graves porque no violan el orden de la interacción y no afectan la identidad virtual de los miembros de la platea. La regulación social está permitida por la claridad de las definiciones que determinan la adaptación de los comportamientos a los encuentros sociales (Goffman, 1963), que deben ser vistos no desde el punto de vista de la interacción, sino de la estructuración (Goffman, 1963). Una estructura social es un conjunto de reglas que regulan la interacción social, definiendo las formas de envolvimiento institucionalizadas (Goffman, 1967). La realidad social resulta del encuentro entre las diferentes estructuras que recíprocamente se influyen, como la estructura de contactos sociales y la estructura de interacción (Goffman, 1981). La estructuración de los encuentros abarca el lenguaje verbal y el lenguaje no verbal, técnicas de revelación y ocultar datos e informaciones y técnicas de convalidación de esos datos e informaciones, y los estatutos que los intervinientes establecen

en relación con los asuntos sociales tratados y a las estructuras sociales que los encuentros reproducen. La mentira y el encubrimiento son conocidos y reconocidos, pero no siempre son evidentes. Existe profunda relación entre la estructura de los contactos sociales, la estructura de la interacción, y la estructura de la evaluación de los casos de pobreza y exclusión y la institucionalización de las políticas sociales. En la fase de análisis de las solicitudes, los técnicos tienden a visitar a la familia en su casa sin avisar, provocando un encuentro para ésta más o menos inesperado, y que obliga a adaptar el aspecto y las apariencias adecuadas a la situación y al control de las impresiones. Cuando hay dudas sobre la veracidad de los datos e informaciones suministrados por los solicitantes, los técnicos pueden simular encuentros fortuitos con los vecinos e involucrarse en conversaciones secretamente orientadas para explotar su conocimiento de las personas en observación. Cuando son confirmadas las dudas pero no hay prueba de la mentira, los técnicos buscan en la no conformidad del proceso, como la falta a una reunión o un dato que falta, argumentos para denegar la solicitud. Cuando la mentira y la omisión benefician a estructuras de autocontrol de la representación honesta francamente institucionalizada pueden, cuando la representación revela incoherencias dramatúrgicas, estimular estructuras de control formal normativo más fuertemente institucionalizadas. Así, la aplicación de las políticas sociales adolece mucho de la confianza generada en las interacciones para compensar la incertidumbre de la metodología de las situaciones de pobreza y exclusión social. El papel social constituye el concepto central de la interacción simbólica, pero a pesar de ello y al contrario de otros autores interaccionistas, Goffman no concibe al actor como reflejo de los otros, sino como resultado de la relación antitética entre el self oficial, basado en posiciones, papeles y títulos, y el self realizado en las transacciones y negociaciones de sentidos en los encuentros diarios (Srinivarsan, 1990), y abandona la noción de adopción de papel y asocia las emociones, como vergüenza y embarazo, al desempeño del papel (Scheff et al., 2006). En las interacciones, los actores convocan su self, compuesto por informaciones, atributos y capacidades, unificado y apropiado para la ocasión (Goffman, 1956). Este self no es individual y aislado, es social y cultural (Scheff, 2006: 16), se articula con los encuentros diarios cara a cara, se produce y reproduce en orden

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a la interacción (Battershille, 1990). La materialización de las políticas sociales está influida por la actualización del self de los actores y de los técnicos sociales. La práctica de la mentira y del engaño es muy frecuente entre los actores que representan la pobreza, más que entre aquellos que sólo representan la exclusión, sobre todo cuando pretenden obtener recursos financieros para reproducir el orden del consumo. La representación con éxito de la pobreza por actores cínicos permite la reproducción de estructuras sociales que incitan a la falsa representación de la pobreza, favorece la afirmación del self orientado a la sobrevivencia social subvencionada con reglas de deshonestidad y ofrece nuevos palcos a la actualización de los papeles de falsos carenciados. Los técnicos igualmente actualizan su self. Cuando los actores abandonan la solicitud porque sienten que serán descubiertos, el abandono de la representación deja a los técnicos molestos porque ya estaban desempeñando su papel de analistas y facilitadores, y muchas veces ya obtuvieron favores personales en pro del solicitante. Cuando los técnicos descubren que fueron engañados y atribuyeron ayudas a quien no las necesitaba, se quedan también molestos y todavía más enojados cuando es difícil corregir el error porque el dinero o los bienes ya fueron consumidos o la corrección exige la intervención de otros técnicos, más difícil de ejecutar. El disfrutar de ayudas continuas desarrolla una predisposición para la dependencia de la asistencia social de los beneficiarios, muchas veces transmitida de padres a hijos, cuando éstos cohabitan en la misma vivienda. Esta representación continua de la necesidad es, en el caso de la vivienda social, frecuentemente favorecida por dejadez de los decisores políticos, también ellos influidos por la estructura social que inhibe o debilita la aplicación de reglas formales y orienta el orden de interacción entre técnicos y solicitantes, y entre técnicos y jefes jerárquicos, para evitar apreciaciones desfavorables de solicitudes de apoyo o suspensiones de subvenciones atribuidas. El cambio es admitido pero no discutido por Goffman (1959), y cuando discute las mayores contradicciones enfoca el modo como son resueltas o evitadas. Cuando analiza las organizaciones totales, donde el cambio del self de los internados es una condición indispensable a su integración social, reconoce que la secuencia regular de los cambios altera el imaginario para atribuir significados (Goffman, 1961). El proceso con el cual los cambios permanentes existentes en papeles no se discute (Meyrowitz, 1990), pero deja indicaciones de cómo y por qué

el cambio de comportamiento, o sea, cuando la estructura de la situación cambia (Riggins, 1990). El cambio de prácticas de actores y plateas verificadas en la interacción es poco frecuente y de corto alcance, manteniendo los modelos de ejecución de las políticas sociales. Las personas que solicitan por segunda vez apoyo social desempeñan más fácilmente el papel de actores necesitados, porque ya saben cómo solicitar el apoyo y las señales de pobreza que deben emitir y evidenciar. La representación con éxito favorece la nueva actuación y facilita el papel de la audiencia que observa. Los técnicos que presenciaron representaciones cínicas o incoherentes dramatúrgicas quedan más aptos para analizar futuras representaciones según criterios más cuidados y adecuados. Las informaciones recogidas en la interacción social facilitan la producción y compartir conocimiento entre los miembros de la platea haciéndolos más competentes en la observación de las representaciones de los equipos de actores; pero estos cambios actúan más en el dominio de la manera de actuar; más permisivo o más regulador, más tranquilo o más arrogante, o sea, influyen superficialmente el orden de interacción porque alteran poco las estructuras. Así, las situaciones y los encuentros sociales permanecen más o menos inmutables, favoreciendo la reproducción del orden de interacción; por eso la atribución de significado a los beneficios sociales puede seguir siendo muy asistencialista, incluso cuando las políticas buscan claramente la activación social de la autonomía y responsabilidad de las personas. Los cuadros interpretativos son importantes en la teoría dramatúrgica de Goffman y, junto con las estructuras sociales, ayudan a comprender la representación social y la atribución de significados a las situaciones de interacción. Los cuadros son esquemas interpretativos, sistemas coherentes de entendidos, criterios o reglas, que permiten atribuir sentido, definir y clasificar los hechos cotidianos y realizar la significación, resultante de la estructuración de la experiencia de la vida social (Goffman, 1991). La representación de papeles sociales diferentes promueve la adopción de perspectivas distintas (Goffman, 1974), generadoras de diversas interpretaciones de la conducta humana. Los cuadros interpretativos, al organizar selectivamente los hechos y al codificar los fenómenos sociales, suministran un conocimiento continuo de la realidad social y organizan datos en acciones orientadas o en una conducta evaluada por los otros por referencia a modelos y valores (Park, 1990). Los cuadros

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interpretativos forman parte de la estructura, la definición de la situación, la más subjetiva respuesta de los actores (Scheff et al., 2006), pero el encuadramiento de la experiencia diaria es suficientemente autónoma ante la estructura para permitir robustecer o debilitar la coordinación social (Lemert y Branaman, 1997). La noción de “definición de situación” tiene poco valor para Goffman, porque él no ve los encuentros cara a cara como autónomos, sino dependientes de las estructuras sociales (Sharrock, 1999). La atribución de significados a diferentes situaciones de pobreza y de exclusión social y a diversos papeles sociales y escenarios de la representación está permitida por la convocatoria de cuadros interpretativos y es fundamental al orden de interacción. La materialización de las políticas sociales en los encuentros entre actores y plateas se ve afectada por los cuadros interpretativos convocados para significar la realidad y conducir a la representación social. La tipificación de los actores revela la importancia del encuadramiento interpretativo. Cuando los técnicos descubren tipos de actores muy orientados hacia la dependencia del apoyo social, que recurren a la Seguridad Social siempre que hay desequilibrio en el presupuesto familiar, les llama “subvencionados dependientes”. También cuando la representación de la pobreza es vista como exagerada, el actor puede recibir la categoría de “pobrecito”, pero cuando se encuentran actores que mienten u omiten datos para influir favorablemente el análisis de su solicitud, no disponen de ningún término para designarlos e individualizarlos. Esta tipificación de actores resulta de la aplicación de un cuadro interpretativo más lisonjero para los actores cínicos y muy beneficiado por la regulación del orden de la interacción por estructuras bastante permisivas en el dominio de la representación de la pobreza y de la exclusión social. Los técnicos disponen de un sistema débil de categorías para designar fases de los procesos de análisis de las solicitudes de ayuda, reflejando insuficiente racionalización y procedimiento; aplican cuadros interpretativos que propician categorías y representaciones excesivas, pero no revelan poseer o usar menos frecuentemente categorías para designar representaciones cínicas.

mentadas a nivel local por los servicios especializados, servidos por líderes y técnicos sociales, y por los ciudadanos desfavorecidos y otros ciudadanos que ocupan cargos de certificación o evaluación de las condiciones sociales. Las reglas formales de evaluación de las condiciones de vida de los ciudadanos más frágiles son interpretadas por los técnicos sociales e influidas por los actores sociales que concurren a las subvenciones públicas y representan su condición de pobreza. La relación entre el nivel macro de la producción normativa y el nivel micro de implantación normativa es examinada por el orden de interacción, donde estructuras y cuadros interpretativos condicionan los papeles sociales representados y los personajes por ellos representados. Los efectos dramatúrgicos permiten perpetuar papeles y personajes asociados con la pobreza y la exclusión, reproducir la dependencia y el poco provecho, la autonomía, perpetuar la perspectiva determinista y asistencialista, y atrasar la perspectiva autonomista y generativa. El tratamiento y control de las regiones y de los escenarios, las fachadas y las maneras personales, las definiciones de situación y el control de las impresiones favorecen la reproducción de las condiciones de pobreza y de exclusión social, permiten opacidades e iniquidades en la distribución de los subvencionados, limitan la eficacia y la eficiencia de las políticas sociales. Para orientar futuras reflexiones sobre la construcción dramatúrgica de las políticas sociales dirigidas a frenar la pobreza y la exclusión social, se pueden formular algunas importantes cuestiones. ¿Cuál es el valor material y simbólico de los procedimientos de medición de la pobreza y exclusión, incluyendo documentos, instrumentos, actividades y responsabilidades? ¿Cómo es entendido el desvío de las reglas formales, que proporciona ventajas ilegítimas ante el contenido de la ley y ante el valor de la igualdad de condición de los ciudadanos ante la ley? ¿Cómo es posible que los cuadros interpretativos convocados para analizar las situaciones reproduzcan o alteren las categorías de pobre y excluido, y de este modo promuevan la reproducción o el cambio de las situaciones sociales y la implantación de las políticas sociales?

La representación dramatúrgica y la realización de las políticas sociales

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Las políticas sociales de combate a la pobreza y de combate a la exclusión social definidas al nivel central son mediadas e imple-

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Entre lo que se dijo y se hizo. Democracia y participación ciudadana en las políticas sociales de México 1988-2004

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René Bello Sánchez José Carlos Luque Brazán

Introducción Con frecuencia la literatura que trata el tema de la pobreza es variada, las cifras y datos sobre ella difieren unos de otros o no coinciden. Asimismo, las acciones y estrategias han sido diferentes para enfrentarla y ésta persiste; los medios de comunicación hablan sobre pronósticos de mejora pero también de retraso y décadas perdidas. Un ejemplo de estos desencuentros es que recientemente la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) señaló en su documento “Objetivos de Desarrollo del Milenio”, la progresión hacia el derecho a la salud en América Latina y el Caribe, que en México más de cinco millones de mexicanos son susceptibles de sufrir los efectos de la crisis por el alza mundial de los precios de los alimentos (Machinea y Uthoff, 2008); mientras que el Banco Mundial, al presentar su “Estrategia del Banco Mundial para México”, en abril de 2008 a la prensa mexicana, indicó que “45 millones de mexicanos siguen sumidos en la pobreza en medio de una persistente y sustancial diferencia de desarrollo entre regiones y grupos étnicos” (González y Brooks, 2008). Existe, pues, una distancia entre lo que se dice en los medios informativos y lo que se palpa en realidad. En México el aumento del comercio informal, el incremento de los índices de pobreza, gente pidiendo dinero, sin empleo, subempleada, o la

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La hipótesis de trabajo parte del supuesto de que las políticas sociales se siguieron cons-truyendo en la práctica bajo una lógica corporativista y clientelista

inseguridad creciente, es una realidad que hoy en día desafortunadamente ha visitado a nuestro país y se ha estacionado. Esta situación conlleva a preguntarse: ¿Por qué continúa la pobreza en el país y no se ha podido erradicar? ¿Por qué si han existido políticas sociales y programas de política social para su combate, la pobreza y desigualdad social aún persisten? y ¿por qué la pobreza sigue presente si hemos convivido en el ejercicio de la democracia y de la participación ciudadana en la construcción e implementación de las políticas sociales, si estamos hablando de alternancia política desde el 2 de julio de 2000?1 Estos cuestionamientos se pretenden esclarecer en las siguientes líneas, haciendo una reflexión entre pobreza, políticas sociales, democracia y participación ciudadana, así como un acercamiento general entre los programas sociales implementados por el gobierno mexicano en los últimos tres sexenios, como fueron: Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), y Superación de la pobreza: una tarea contigo (Contigo). Los cambios ocurridos dentro de la hegemonía neoliberal y como se conceptualiza la pobreza dentro de un escenario que articula factores nacionales y directrices internacionales, en donde se observa un desencuentro entre lo que se dice y lo que se hace, manteniendo al margen la participación ciudadana en las políticas sociales a pesar de que se hallan en el discurso nacional, conservando una visión general de la actuación de la política social mexicana y su incongruencia discursiva, en donde paradójicamente los grandes ausentes fueron los ciudadanos. De esta manera, el presente trabajo hace una revisión de las políticas sociales pero elaborando una conexión con la democracia y la participación ciudadana contemporánea, temas que han estado presentes en la política social mexicana y que han buscado la construcción e implementación de las políticas sociales con contenidos democráticos y de participación, siendo de manera más enfática a partir de la alternancia en el poder en el año 2000 con el triunfo de Vicente Fox. Se pretende realizar un acercamiento general entre los programas escogidos, su focalización, estrategias y cambios suscitados dentro de la hegemonía neoliberal. La hipótesis de trabajo parte del supuesto de que las políticas sociales se siguieron construyendo en la práctica bajo una lógica corporativista y clien1

El 2 de julio de 2000, el candidato del Partido Acción Nacional venció en las elecciones presidenciales en México, terminando así con 70 años de hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI).

telista, articulada con un discurso neoliberal impulsado desde los años del presidente de la Madrid, que se conectó con un discurso político que privilegió los valores democráticos y la participación ciudadana de manera superficial, generando así una contradicción entre la implementación de las políticas sociales y los principios políticos que las sustentan. En este sentido, se sostiene que la participación ciudadana en la elaboración de las políticas sociales de México es más una dramaturgia que una actividad real con consecuencias en la elaboración democrática e inclusiva de las mismas. Es una reconfiguración del corporativismo del régimen anterior. Desde esta perspectiva, el alto nivel de verticalidad en la elaboración e implementación de las políticas sociales federales y estatales dirigidas a los sectores marginales explica su bajo nivel de impacto en la mejora de sus condiciones materiales de vida. Patrón que está presente en los tres programas sociales implementados entre 1988 y 2004: Pronasol en el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, Progresa con Ernesto Zedillo Ponce de León, y Contigo en el mandato de Vicente Fox Quesada. Estudiosos de la materia (Damián y Boltvinik, 2003) afirman que las políticas sociales mexicanas dentro del neoliberalismo han generado más pobreza y demuestran que durante el periodo de 1968-2000 la pobreza no disminuyó; por el contrario, aumentó de manera significativa. En este tenor, pese a que el propósito de los programas sociales mencionados fue el de combatir la pobreza, y para ello indicaban en sus estrategias y ejes rectores la inclusión de la participación social, la democracia y respeto a formas de organización comunitaria, la observación empírica y las cifras de pobreza a la alza han señalado que los niveles de ésta aumentaron. Basándose en el ingreso, el Banco Mundial observó que 43% de la población mexicana se ubicaba por debajo de una línea de pobreza equivalente a dos dólares diarios por persona y 18% cuando se considera un dólar diario por persona como la frontera de la pobreza. En 2003 esta institución marcó que cerca de la mitad de la población vive por debajo de la línea de pobreza y alrededor del 20% vive con un ingreso insuficiente para satisfacer las necesidades de alimentación a pesar de una reducción significativa en la pobreza de ingreso desde la crisis de 1994-1995, incluyendo el periodo más reciente de 2000-2002. La incidencia de la pobreza, entonces, sigue cerca de los niveles prevalecientes desde hace una década. En el gobierno de Zedillo, los sucesivos secretarios de Desarrollo Social manejaron discrecionalmente diversas y poco fun-

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el método integral de la pobreza, considera que los pobres son quienes tienen ingresos precarios y escaso acceso a los servicios públicos, por eso tienen muchas necesidades insatisfechas.

dadas cifras de pobreza, sobre todo de pobreza extrema (Boltvinik, 2003: 112). En 2004, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) tomó resultados parciales del estudio llevado a cabo por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, que ella misma constituyó con académicos de su elección, y anunció cifras oficiales sobre la pobreza para el año 2000, llegando a la conclusión de que casi dos terceras partes (65%) de la población del país es pobre. La salida del gobierno fue maquillar los indicadores, para ello subdividió a la población pobre en tres estratos, eliminando el estrato superior de pobres y en consecuencia se logró bajar en la pizarra la proporción de pobres de 65 a 54%. Finalmente la línea de pobreza más alta fue definida por un ingreso mínimo diario (52.17 pesos al día por persona en el medio urbano) (Ídem). En conclusión, pese a contar con tres programas sociales destinados en forma exclusiva a la lucha contra la pobreza desde 1988, su evolución en México muestra un signo desalentador. Por otra parte, una situación que ha generado confusión y dificultad para atender el problema de la pobreza ha sido la medición de la misma, toda vez que en Latinoamérica se mide a través de tres grandes métodos: el del ingreso o línea de pobreza, que calcula un ingreso mínimo con el cual todas las necesidades mínimas quedan satisfechas, identifica a los hogares que tienen ingresos menores a los de la línea de pobreza pero sin considerar que existen subsidios gubernamentales como la salud, educación e infraestructura y que el nivel de vida depende en parte del patrimonio acumulado y no sólo del ingreso. El método de las Necesidades Básicas Insatisfechas, que surge como respuesta al método anterior, identifica concretamente la pobreza con no tener una vivienda de mínima calidad, vivir en hacinamiento, no tener agua, servicios de drenaje, falta de educación; es decir, asocia la pobreza a un estado en el que una familia o individuo tienen carencias así como necesidades insatisfechas. Y el método integral de la pobreza, el cual propone hacer una vinculación entre los dos anteriores, al considerar que los pobres son quienes tienen ingresos precarios y escaso acceso a los servicios públicos, por eso tienen muchas necesidades insatisfechas. Por lo anterior, se puede apreciar que la pobreza independientemente de cómo se le conceptualice implica carencias, necesidades insatisfechas, desigualdad, inequidad, mala distribución de ingresos. De esta manera, si no se cuenta con mediciones de pobreza adecuadas y comparables entre sí, será también difícil determinar si las políticas para combatirla están funcionando

de forma eficaz y eficiente, toda vez que al encontrarnos en un mundo globalizado es necesario analizar las dimensiones de la relación globalización-pobreza en donde el comercio, la financiación, la ayuda y la migración juegan también su papel.

La política social mexicana en el marco del neoliberalismo Las políticas sociales en América Latina y México en la lucha contra la marginación y la pobreza han tenido en los últimos años un impacto marginal. La distribución de la riqueza ha continuado concentrándose en unas cuantas manos y las carencias se han distribuido entre muchos, nuestras economías siguen estables, los índices macroeconómicos y las directrices de agencias internacionales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) alientan a nuestras élites a seguir el camino del libre mercado y del Estado mínimo. Este modelo de concebir la relación entre políticas sociales y democracia está siendo cuestionado por grandes sectores sociales; un ejemplo de ello fue la última elección presidencial en México, en donde los candidatos representaron dos modelos de entender la acción del Estado frente al mercado y que terminó decidiéndose por una diferencia de 257,000 votos. En este sentido, se da una tensión entre democracia y políticas sociales, entre la decepción y la esperanza de millones de ciudadanos aislados del éxito macroeconómico. La noción de democracia implica la libertad que tienen los individuos de participar en asuntos del gobierno para mejorar la condición de ciudadano o del pueblo, desde luego cumpliendo con un conjunto de reglas de conducta para la convivencia social y política. Ahora bien, la democracia como estilo de vida es un modo de vivir que está basado en el respeto a la dignidad humana, la libertad y los derechos de todos y cada uno de los miembros de la comunidad, y si un derecho de todos es vivir decorosamente, la democracia no está cumpliendo con las personas que se encuentran en condiciones de pobreza, por lo que está siendo incompleta. Por otro lado, la participación ciudadana se ha visto como un proceso por el cual los ciudadanos y las comunidades organizadas se involucran en la formulación, implementación y monitoreo de los programas y políticas públicas, situación que ha sido distinta en los programas que

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se han referido. Sin embargo, ambos conceptos han recorrido todo el país y aún no se ha logrado consolidar el ejercicio pleno de su significado. En este sentido, el tema de la pobreza sigue siendo una de las prioridades de la agenda nacional; la revisión y definición de las políticas públicas que han buscado aminorar la desigualdad y combatir la pobreza cobra una gran actualidad en el contexto mexicano. Han pasado ya más de veinte años de estudiar la pobreza y no ha sido posible erradicarla; al contrario, ha crecido a pesar de que los gobiernos han buscado afrontarla a través de diferentes acciones, estrategias y políticas como: la necesidad de mejorar la provisión de servicios públicos, impulsar actividades productivas que generen un ingreso a la comunidad, atenderla como un fenómeno multidimensional y transgeneracional que tiene su origen en la ausencia de educación y opciones de vida desde la infancia, metodologías técnicamente complicadas que consideran ingresos y otros factores como composición y familias de hogares, edad y escolaridad; criterios de selección de los beneficiados para identificar pobreza y extrema pobreza y, recientemente, la privación de capacidades básicas. Y a pesar de esto, no se ha logrado que la población en condiciones de pobreza pueda valerse por sus propios medios y alcanzar capacidades, oportunidades, seguridad y patrimonio. Así, sobre la base de esta realidad, se sostiene que la ineficiencia de las políticas sociales mexicanas en su lucha contra la pobreza durante el periodo 1988-2004 se debe a que la política social mexicana, pese a la alternancia política, ha sido concebida de forma vertical y articulada a los intereses del mercado. Es decir, se ha construido desde una racionalidad instrumental utilitaria que dominó en México desde 1988. Por lo tanto, las políticas sociales no desarrollaron una participación ciudadana activa en la lucha contra la pobreza, sino que articularon una participación ciudadana de corte corporativista, lo cual ha tenido como consecuencia el aumento permanente de la pobreza. Es decir, el viejo modelo de ciudadanía universal articulado con el Estado de bienestar corporativo dio paso a un modelo neoliberal de ciudadanía articulado con el mercado, en donde se privilegió la construcción de consumidores y no de ciudadanos. Asimismo, se observa que no ha existido una continuidad de la política social mexicana toda vez que cada gobierno abandera de manera diferente la forma en que se dirigirán las acciones para enfrentar la pobreza, de modo tal que los trabajos y estrategias realizadas en administraciones anteriores dejan de

tener trascendencia y efecto, perdiéndose así lo mucho o poco que se haya logrado. Una de las razones de fondo de la existencia de los programas sociales para luchar contra la pobreza en México tiene como finalidad generar un discurso de que existe un plan gubernamental al respecto, que toma en cuenta la participación ciudadana, pero sin una voluntad política de implementarla a cabalidad. En este sentido, los programas sociales implementados se hacen para que la gente vea que el gobierno está haciendo algo, pero sin un interés efectivo de que sucedan cambios significativos, importando más la imagen que la solución de los problemas. Por lo tanto, el desafío consiste en transformar las demandas sociales en políticas públicas que comiencen a romper los circuitos de reproducción de desigualdades, que puedan combatir eficientemente la pobreza y, en definitiva, aumentar los niveles de bienestar de la población.

Los programas sociales en México Las agencias internacionales de lucha contra la pobreza han llegado a ser actores centrales en la definición de los sistemas de prestaciones sociales, porque tienen el poder y los recursos para influir en la definición e instrumentación de políticas sociales. En este sentido, han producido un repertorio de medidas que tienden a estandarizar el diseño de los programas sociales, como la focalización, la descentralización, la promoción de la participación de los pobres en los programas sociales, etcétera.

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Los programas sociales y las pautas globales de los organismos financieros internacionales En México tres programas muy significativos se ajustan, con ciertos matices, a los parámetros señalados: el Pronasol, el Progresa y el Contigo. Cabe mencionar que antes de ellos, existió una gama de programas puesta en marcha a finales del viejo modelo económico fundado en la industrialización por sustitución de importaciones. Esos programas estuvieron ligados a la crisis agrícola iniciada en 1965. Su objetivo fue destinar recursos públicos hacia los pobres residentes en el campo, como parte de una política de desarrollo rural. Se implementaron tres programas con esas características: el Programa de Inversión

En México tres programas muy significativos se ajustan, con ciertos matices, a los parámetros señalados: el Pronasol, el Progresa y el Contigo.

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para el Desarrollo Social (Pider) vigente entre 1973 y 1982, la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) que funcionó entre 1977 y 1982, y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) creado en 1980. Posteriormente a esto, el Pronasol, creado en 1989, corresponde a los Fondos de Inversión Social propuestos por el Banco Mundial, durante los años ochenta, para hacer frente a los costos sociales de la crisis de la deuda externa y las medidas de ajuste estructural recomendadas por el FMI. Este programa fue el primero de combate a la pobreza vinculado al nuevo modelo exportador, se caracterizó por promover la participación y organización de los beneficiarios y por buscar una alta flexibilidad para financiar y ejecutar proyectos comunitarios. En 1997 se echó a andar otro programa: el Progresa, éste es el segundo de gran envergadura ligado a la nueva estrategia económica, fuertemente focalizado, y funcionó orientado por un propósito fundamental: desarrollar las capacidades de las personas y las familias, a través del mejoramiento de las condiciones de educación, salud y alimentación de niños, niñas y de sus madres pertenecientes a familias rurales en la pobreza extrema, mediante un paquete de servicios sociales y transferencias monetarias. Este programa tuvo críticas por sus mecanismos de selectividad, entre ellas destacan los siguientes: a. El índice de Conapo mide marginalidad, no pobreza. b. La canasta normativa alimentaria no es un parámetro suficiente para separar a los pobres extremos de los no pobres, porque hay evidencias empíricas de que es falso el supuesto de que los hogares que se hallan por encima del umbral mínimo de alimentación se hallan también por encima de otras necesidades básicas (Boltvinik, 1995: 12-13). c. Los recursos destinados al combate de la pobreza son sumamente escasos, ya que la focalización responde a la necesidad de confrontar la masificación de los problemas sociales con fondos recortados (Vilas, 1996: 122). Además, en situaciones de crisis presupuestal los recursos pueden incluso disminuir, como ocurrió en 1998 cuando los programas de combate a la pobreza sufrieron un recorte de 230 millones de pesos (Siglo Veintiuno, junio 1998: 22). Respecto a la marginalidad, algo incuestionable es que el Progresa excluye a los pobres extremos que viven en zonas que no

pueden considerarse de alta o muy alta marginación; particularmente hace a un lado a toda la pobreza extrema urbana. Respecto a la canasta normativa, se puede suponer que el programa considera no pobres a muchos pobres que no padecen pobreza alimentaria, pero no por ello satisfacen el resto de sus necesidades básicas. En lo concerniente a la tercera crítica, la escasez de recursos se traduce en exclusión de familias del padrón del Progresa por motivos estrictamente presupuestales, no imputables a las características socioeconómicas de las familias que aspiran a participar en el programa. Vista así, la selectividad del programa puede interpretarse como altamente excluyente. En ese sentido, la heterogeneidad de los pobres puede agravarse por el carácter particularista de este programa, que puede mejorar la situación de un grupo, manteniendo en la pobreza y/o la marginación a otros. Otros aspectos relacionados con los criterios de selectividad tienen que ver con la posible ineficiencia e ineficacia del programa, generadas por su intervención en zonas de alta y muy alta marginalidad. El Pronasol, en cambio, tenía un mayor nivel de integración, ya que intentaba vincular, entre otras cosas, dotación de infraestructura, creación de empresas comunitarias y otorgamiento de becas escolares. Progresa parece preocuparse más por contar a los pobres extremos en zonas marginales, que por abordar y enfrentar las causas de la pobreza, que para muchos están fuertemente ligadas a problemas de empleo e ingreso y, sólo en un segundo momento, a problemas de capital humano. En el año 2000 se continúa con otro programa de magnitud nacional que también está inserto en la nueva estrategia económica: Contigo; éste sigue con la focalización y enfatiza la generación de acciones con el fin de propiciar nuevas oportunidades para los grupos más desprotegidos. Al igual que los dos anteriores, promueve la participación —desde arriba—, en este caso bajo el lema “Una tarea contigo”, como concepto representativo de democracia, pretendiendo que ésta se logre mediante la ampliación de capacidades y conocimientos. En la visión del desarrollo humano esto se denomina capital humano y requiere para su fomento de avances significativos en los rubros de educación, salud y alimentación. Este programa tomó como medida de bienestar el ingreso por persona y lo comparó con tres puntos de referencia para agrupar a los pobres (González, 2002: 22). El primero: “Pobreza alimentaria”, donde se ubicaban los hogares cuyos ingresos son insuficientes para satisfacer las necesidades de alimentación. El

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ingreso de este grupo estaría entre 1.7 y 2.2 dólares diarios por persona. El segundo: “Pobreza de capacidades”, aquí se colocaban a los hogares cuyo ingreso por persona es insuficiente para cubrir los gastos necesarios en salud y educación además de los de alimentación. El ingreso en este grupo va de 2.0 a 2.7 dólares diarios por persona, y el tercero: “Pobreza de patrimonio” que incluía a los hogares cuyos ingresos no eran suficientes para satisfacer necesidades de consumo básico en alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público; el ingreso para este grupo oscila entre 3.0 y 4.5 dólares diarios por persona. Según esta metodología había en el país 57 millones de pobres. Una vez más y al igual que en los sexenios anteriores, los programas sociales del gobierno de Fox se diseñaron con estándares y requerimientos mundiales, que en el lenguaje de los organismos internacionales se traduce como “recomendaciones de política”, pero que en la práctica son imposiciones que han dejado profundas secuelas en la población. La articulación de los programas sociales en el neoliberalismo mexicano

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El tránsito hacia una economía de mercado y una sociedad mercado céntrica ha sido impulsado por los cuatro últimos gobiernos mexicanos (De la Madrid, Salinas, Zedillo y Fox), pero las evidencias muestran que la liberalización de la economía no ha limitado ni resuelto la vulnerabilidad social sino que ha exacerbado añejas tendencias de desigualdad social y agudizado procesos de empobrecimiento y marginación. En ese contexto se ubicaron los programas sociales Pronasol, Progresa y Contigo; los cuales se enmarcaron en una estrategia de crecimiento económico de bajo perfil, que ha sido acompañada por altos niveles de subempleo e informalidad. Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), para 1995, 27.6% de la población económicamente activa (PEA) se encontraba en situación de subempleo visible;2 para el año 2000 era de 23.4% y para 2004 aumentó nuevamente a 26.1% (INEGI, 1995, 2000 y 2004). Ante este panorama, la eficacia de un programa como Progresa enfrentó serios retos, porque si consideramos su focali2

Trabajadores que laboran menos de 35 horas a la semana.

zación en regiones rurales, su atención a una población fuera del mercado, sin tierras y sin ingreso, sus objetivos de proporcionar educación básica, salud y alimentación como lo hemos señalado, no parecen suficientes para garantizar que sus beneficiarios obtengan en el mediano plazo una nueva y mejor posición en la sociedad y mucho menos fuera de la pobreza. Más bien pareciera ser que quienes fueron beneficiados por el programa no encontraron trabajo en el campo, en sus lugares de origen, ya que invertir en ellos no ha sido una prioridad federal. De igual forma, el acceso a una educación básica (primaria y/o secundaria) que no intenta capacitar a los individuos para competir en el plano nacional o internacional, no fue tampoco una vía para garantizarles la superación de su situación socioeconómica a través de su eventual participación en mercados de trabajo urbanos. Al respecto, fue el programa Pronasol el que estuvo orientado con el objetivo explícito de combatir la pobreza en tres vertientes: 1) bienestar social, con énfasis en salud, educación, vivienda, alimentación, servicios básicos y regularización de la tenencia de la tierra; 2) producción, para elevar las capacidades productivas de las comunidades y el empleo; y 3) desarrollo regional, para la construcción de infraestructura con impacto regional, seguido de cuatro principios fundamentales en su operación como el respeto a las iniciativas y forma de organización de los individuos, plena participación, corresponsabilidad y transparencia en el manejo de los recursos; sus resultados fueron llamativos, pues con bajos recursos se beneficiaron, en su bienestar social, más de 25 millones de personas, bajo su vertiente productiva se habrían beneficiado más de un millón de productores, 46 pueblos indígenas además de empresarios del sector social, mujeres, niñas y jornaleros; finalmente, en su vertiente de desarrollo regional, se habría beneficiado a más de 97% del total de los municipios del país (Sedesol, Secodam, 1994). Desde luego estos son los datos oficiales. Sin embargo, no alcanzó a cubrir la población objetivo en sus diversas necesidades, que para 1994, año en que finalizó el gobierno de Salinas, alcanzaba a más de 40 millones de personas, de las cuales 14 millones se encontraban en pobreza extrema. Por otro lado, el programa antepuso los servicios urbanos sobre la producción, impidiendo la conformación de proyectos productivos en el ámbito urbano, de tal forma que tampoco logra con estas acciones insertar a los pobres en una mejor dinámica nacional e internacional, además de que el combate a la po-

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el programa Contigo fue una continuación de Progresa y catalogó a la pobreza bajo tres dimensiones: pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio.

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breza extrema no se convirtió en una realidad. Progresa, por su parte, ponderaba favorablemente a un segmento de aquellos a quienes les iba peor en nuestra sociedad; lo cierto es que su sentido de justicia era limitado, pues se reducía a garantizar un mínimo de cosas vitales: salud, educación básica y alimentación a niños, niñas de familias extremadamente pobres, así como a sus madres. No obstante, la simple posesión de estos bienes (Sen, 1995) no debía tomarse como un indicador real de bienestar, pues sólo son medios para alcanzarlo, es decir, recursos para conferir libertades y capacidades de elección a sus poseedores. Finalmente, el programa Contigo fue una continuación de Progresa y catalogó a la pobreza bajo tres dimensiones: pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio. Esta nueva focalización no logró insertar a los pobres en una mejor dinámica nacional e internacional que los llevara a salir de la indigencia, a pesar de que la tendencia en la estrategia económica neoliberal era que la interacción entre la política económica y la política social implementada en los dos programas de política social anteriores a éste abrieran las posibilidades, para que los beneficiarios de estos programas dejaran de vivir en condiciones de pobreza. El trabajo efectuado por el Banco Mundial en el año 2003, titulado “La pobreza en México: una evaluación de las condiciones, las tendencias y la estrategia del gobierno”, fue quizás la evaluación externa más rigurosa que ha realizado en la materia durante los años que abordó esta investigación. Sería imposible en este trabajo analizar cada una de las temáticas abordadas, por lo que únicamente se comentarán algunos puntos. En esta evaluación se afirma que México reconoce explícitamente las múltiples dimensiones de la pobreza y las dimensiones complementarias de la acción pública como son desarrollo humano, generación de ingresos, acumulación de activos físicos y protección social. En un segundo término, la acción gubernamental incorpora esto aspectos dentro de un esquema del bienestar y la pobreza a lo largo del ciclo de vida de los individuos y hogares. Los cambios de política social en México y la incorporación del desarrollo humano ¿Cuáles fueron los cambios que se dieron en los tres últimos gobiernos mexicanos en política social? El sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) fue el escenario de la consoli-

dación del nuevo modelo de política social en México. Hay que recordar que este nuevo gobierno surgía de un proceso electoral bastante cuestionado y en medio de una grave crisis económica. Los retos no eran fáciles. Sin embargo, se admite que durante este gobierno hubo tres cambios importantes en cuanto a la política social se refiere: se le otorga un nuevo papel al Estado como actor comprometido con la justicia y el bienestar, la política social se colocó como el centro y eje de la acción pública, prueba de ello fue el incremento significativo del gasto público durante este sexenio, pasando de 21 a 55% del presupuesto de gasto federal (Warman, 1994). Bajo los nuevos paradigmas del desarrollo, la política social se planteó como objetivo primordial el acceso de toda la población a un nivel básico de servicios, lo que podía satisfacerse en distintas modalidades y con la participación de actores sociales y privados. Un tercer cambio radicó en el esfuerzo para que la población sea corresponsable de la política social, mediante una mayor participación en ésta. Todos estos cambios y sus estrategias se condensaron en el Pronasol, que ya hemos abordado y que fue el principal instrumento de política social de Salinas de Gortari. Otro aspecto relevante de este sexenio fue la creación de la Secretaría de Desarrollo Social como una institución destinada a la atención de los problemas de pobreza y a la implementación de programas y proyectos productivos para su solución. Quince años después se creó la Ley de Desarrollo Social. Las estrategias emprendidas en este nuevo estilo de política social promovían la participación social, a través de la descentralización de recursos y programas hacia los gobiernos estatales y municipales, como una forma de acceder a la democracia y la equidad; aunque en la práctica hubo muchas limitaciones para que ésta pudiera darse de manera efectiva, además de ser excluyente, en tanto que sólo reconocía la participación de grupos organizados políticamente. Ejemplo claro de esta afirmación es Pronasol, que promovía la participación mediante los comités de solidaridad, cuyos integrantes, en algunos casos, eran electos por las autoridades políticas porque tenían afiliación partidista, lo que ya de entrada limitaba la participación. El siguiente sexenio que estuvo al mando de Ernesto Zedillo (1994-2000) dio continuidad a la estrategia que se había comenzado años atrás. En su programa de gobierno, el desarrollo social se concebía como integral, incluyente, participativo y federalista. Bajo estos términos, la política social siguió teniendo como objetivo principal erradicar la pobreza, y sus estrategias

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continuaron por el rumbo de la descentralización bajo el lema de “nuevo federalismo”, que ponía por sobre los otros dos ámbitos de gobierno a los municipios. En la práctica fueron cuatro los ejes de acción de las políticas sociales en este gobierno: 1) la atención focalizada de los grupos en pobreza extrema a través del programa de educación, salud y alimentación (Progresa); 2) la reforma a la seguridad social, materializada en las transformaciones del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que pretendían asegurar su autofinanciamiento; 3) la reforma al sistema de pensiones con la creación de las Afores, y 4) la descentralización de las políticas sociales mediante la distribución del presupuesto del ramo 26 (desarrollo regional). Durante este sexenio tampoco se lograron los objetivos de eliminar la pobreza y, por ende, del desarrollo social; ya que las cifras mostraron un incremento alarmante de la pobreza durante los últimos años de la década de 1990. De esta manera se llega a la política social del gobierno de transición: la recuperación del desarrollo humano. Sumado a la espera del siglo XXI que llegó con muchos cambios en el mundo, el caso de México estuvo marcado por un hecho trascendental: la alternancia política en el poder que se dio con el triunfo de Vicente Fox, en 2000-2006, lo cual abrigó la esperanza de encontrar solución a tantos problemas sociales generados por el viejo sistema político que se mantuvo en el poder durante 70 años. Los retos para este gobierno quizá fueron más difíciles, pues tenía que demostrar su capacidad para responder a viejos problemas como la pobreza, la corrupción, la injusticia y la ausencia de derechos. Este gobierno trató de combinar el crecimiento económico con el desarrollo humano,3 de recuperar las ideas que se formularon desde la Cumbre de Copenhague4 y que en los dos sexenios anteriores no pudieron cumplirse. Durante el gobierno del presidente Fox, la política social ocupó un lugar preponderante por los niveles de pobreza. En el discurso político se retomaron los planteamientos del desarrollo 3

A diferencia del crecimiento económico, el desarrollo humano se refiere a los valores humanos imprescindibles para lograr una óptima calidad de vida; no sólo promueve un crecimiento económico sino también distribuye equitativamente sus beneficios. 4 La Cumbre de Copenhague fue un móvil en la percepción predominante que existía sobre el desarrollo en el mundo. Por primera vez, la comunidad internacional se proponía realizar mejoras materiales en aspectos importantes y a menudo ignorados sobre cuestiones sociales, lo que llevó

humano fundamentado en los ideales de democracia, equidad y justicia social, y se asociaron a ello los derechos económicos, sociales y culturales, por considerar que el cumplimiento de éstos permitiría avanzar hacia una mayor igualdad de oportunidades. De esta forma, el Programa Nacional de Desarrollo Social de Vicente Fox asumió los siguientes objetivos: • Reducir la pobreza extrema: esto significaba que ningún mexicano tendría que vivir sin satisfacer sus necesidades básicas y sin gozar de una vida digna que le permita contribuir a su bienestar, y al desarrollo humano social y económico del país. • Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables; esto es, que todos y todas las mexicanas tendrían acceso real a las oportunidades para que con su esfuerzo mejoraran su nivel de bienestar. • Apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en condición de pobreza; es decir, que todos dispongan de un conjunto mínimo de capacidades para acceder plenamente a las oportunidades con el fin de alcanzar y mantener un nivel de vida con calidad y dignidad. Se trataba de un programa que, al igual que los dos anteriores, promovía la participación de la ciudadanía bajo el lema “Una tarea contigo”, como concepto representativo de democracia, pretendiendo que ésta se logre mediante la ampliación de capacidades y conocimientos; lo cual en la visión del desarrollo humano se denomina “capital humano” y requiere para su fomento de avances significativo en los rubros de educación, salud y alimentación. Al hacer un balance general de estos sexenios puede decirse que, en efecto, las políticas sociales tuvieron cambios importantes,5 aunque en la práctica sus estrategias no lograron pasar a colocar el asunto de la pobreza en el centro de las discusiones, aceptando que su solución se constituía en la vía más importante para alcanzar el desarrollo. De esta forma en la cumbre se afirmó que el mercado por sí solo no sería la fórmula para erradicar la pobreza ni lograría la equidad, la sustentabilidad y la seguridad humana necesarias para alcanzar el desarrollo. Frente a ello se propuso como alternativa el desarrollo humano. 5 Uno de los aportes más importantes de estos programas sociales fue, sin duda, el visibilizar el drama de la pobreza por parte de miles de mexi-

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del asistencialismo a la inclusión y participación; por lo que la democracia, pobreza y equidad continúan en la espera, a pesar de que en este último sexenio se dio históricamente la alternancia en el poder y estaría basado en los planteamientos del desarrollo humano. La participación en los programas sociales

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Una constante en el discurso neoliberal cuando se aborda lo social, alrededor de la estructuración de programas de combate a la pobreza, es que éstos son presentados como estrategias políticas que alientan a los pobres a que se organicen y se conviertan en los principales actores de la política social (Lerner, 1996: 14). Sin embargo, en el caso de Progresa aunque el texto del programa señala que “la participación comunitaria es un elemento fundamental para el buen desarrollo del Programa y el logro de sus objetivos” (Progresa, 1997: 6), en los hechos desplazó su foco de operación del nivel comunitario al familiar, lo cual se tradujo en una separación al no utilizar las estructuras organizativas constituidas por el Pronasol, que se denominaban “comités de solidaridad” y en el cual sí se observó una participación comunitaria aunque dirigida. Sin duda, ello se tradujo en una pérdida de recursos organizativos, que de manera muy clara es imputable a problemas de orden político. Esta situación ejemplifica una de las tendencias más notorias que generan incertidumbre alrededor de este tipo de programas: la discontinuidad. Este cambio de énfasis estuvo implícitamente ligado al carácter populista de Pronasol y al control político que el ex presidente Carlos Salinas aparentemente tenía sobre algunos de los comités de solidaridad, los cuales eran empleados con propósitos electorales o como contrapesos dentro de la maquinaria del PRI. canos; hasta antes de la formulación de Solidaridad, Progresa y Contigo, la pobreza de un considerable sector de la población mexicana no había sido trabajada como un problema que demandaba políticas específicas del Estado. Por otro lado, se incrementó progresivamente el gasto del Estado mexicano en este rubro. Durante el gobierno de Salinas de Gortari se subió de 6.6% la inversión pública en el año 1989 a 17.3% en el año 1992; en el caso de Zedillo, para el año 1999 se gastaron cerca de 52 mil 884 millones en el combate a la pobreza, cantidad que representó un incremento de 8.4% en comparación al año anterior (Mariñez, 2002). Finalmente, en el gobierno de Fox, durante el año 2005 se autorizaron recursos para la superación de la pobreza por 129 mil 408 millones de pesos, presupuesto 13.8% superior al del año 2004 (El Universal, 2005).

Este asunto del cambio organizativo tiene también otra arista: la tendencia a reconcentrar una dosis de poder que el Estado había trasladado a las organizaciones comunitarias y Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s); de tal suerte que la despolitización de estos segmentos de la sociedad puede interpretarse como una recentralización política que va a contracorriente del paso de un Estado benefactor a una sociedad del bienestar, que supervisa y controla las cuestiones sociales. Progresa contribuyó a desarticular el tejido de comités de solidaridad que, según datos oficiales de 1993, habían llegado a 150 mil y estaban ligados a proyectos desarrollados en 378 municipios del país (Salinas, 1993: 66). Asimismo, este programa apareció como un programa más técnico, menos politizado que el Pronasol, pero más centralizado, con alcances menores, menor coordinación con el resto de la política de combate a la pobreza y promotor de una participación social de baja intensidad, en la medida que establece como espacio de operación el interior de las familias beneficiadas, en lugar de favorecer formas de organización social autónomas con una base comunitaria. Contigo fue un programa social elaborado bajo los planteamientos del desarrollo humano, en los cuales se pretende lograr una óptima calidad de vida y una distribución equitativa de beneficios; también es un programa que promovió la participación social aunque con muy baja intensidad y se dio en sus programas más representativos como hábitat, microrregiones y oportunidades. Sin embargo, hay una considerable variación en la focalización de los programas sociales, y una debilidad en la vinculación entre los programas sociales y los económicos. Hay muchos vacíos todavía en torno a la participación de la sociedad, pues prevalecen los modos de acción tradicionales del Estado y las decisiones siguen dándose de manera vertical. Si bien hay voluntad política para superar los retos, no es suficiente, pues se requiere de políticas y programas que tengan una aplicación real, que dejen atrás el discurso político. Lejos de expandir las capacidades, como se ha pregonado en el discurso de la política social, se siguen adoptando medidas que únicamente asisten o suplen carencias y que escasamente promueven la participación social. En este sentido, ¿hasta qué punto las políticas pueden propiciar la participación social, la conservación y cohesión de la comunidad o la conformación de redes y lazos de confianza y de intercambio recíproco que fortalezcan el desarrollo social, y que sean, al mismo tiempo, una alternativa de superación digna de la pobreza, es decir, una forma mediante la

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Hay muchos vacíos todavía en torno a la participación de la sociedad, pues prevalecen los modos de acción tradicionales del Estado y las decisiones siguen dándose de manera vertical.

cual los grupos pobres desarrollen capacidades para superar su propia pobreza, si las decisiones y directrices vienen marcadas con un alto grado de verticalidad tanto del gobierno como de los organismos internacionales? Quizás una de las causas que motivan que los programas no obtengan mejores resultados es su corta duración; parecen estar condenados a existencias relativamente efímeras. Su falta de institucionalidad hace que los objetivos que se proponen no se realicen, lo cual los convierte en mecanismos de asistencia social y no en instrumentos eficaces para superar la pobreza. Tal vez con la suma de las focalizaciones de cada uno de ellos y mediante una visión integral se lograría un combate más atinado o eficiente para la superación de la pobreza, toda vez que en México la participación ciudadana en las políticas sociales ha sido diseñada básicamente en torno a dos variables: la lógica del bienestar económico y un tipo de participación corporativo.

Conclusiones: entre lo que se dice y lo que se hace 130

Ante este panorama, se aprecia que básicamente hay cinco factores que han estado presentes en el combate a la pobreza, es decir, los diferentes tipos de mediciones; la focalización, medición y estrategias diferentes por parte de los programas; la nula existencia de una verdadera participación ciudadana en la construcción e implementación de las políticas sociales; la articulación de la política social a los intereses del mercado en donde se privilegia la construcción de consumidores y no de ciudadanos, y la discontinuidad en el concepto de pobreza que se modifica por los programas de política social en cada sexenio han ocasionado que no se logren los mejores resultados. Respecto a los programas de política social, Pronasol ve a la pobreza como la falta de servicios públicos básicos y como la falta de actividades productivas que generen un ingreso monetario a la comunidad. Las acciones para combatirla fueron mejorar la provisión de servicios —alcantarillado, pavimentación, drenaje, electrificación, caminos rurales, etcétera—, el llamado piso social básico que mejoraría el nivel de vida de los mexicanos, y la generación de actividades productivas que incorporaría a los pobres a la vida económica moderna. Por su parte, Progresa situó a la pobreza como aquella que tiene su origen en la falta de una adecuada educación, alimentación y salud desde el seno

familiar y opciones de vida desde la infancia, lo que llamó un “problema transgeneracional”. Y Contigo ubicó a la pobreza en pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio, con la modalidad de dirigir sus acciones a unidades territoriales mejor conocidas como “microrregiones”, en donde se buscó promover el desarrollo humano, productivo y la infraestructura de las comunidades. En concreto, mientras que la unidad de focalización de Pronasol fue la comunidad, la de Progresa fue la familia y la de Contigo, las microrregiones. En este sentido, es claro que no hay una continuidad en los principios programáticos de los programas ni una participación activa que verdaderamente involucre al ciudadano pobre. Las unidades de focalización son distintas y atienden, miden y focalizan de manera desigual. Por lo tanto, los resultados de disminución de la pobreza no pueden ser alentadores o con pronóstico de mejora. Si en cada sexenio se reinventa la política social desde arriba, con la gran ausencia de participación ciudadana en la práctica aunque está presente en el discurso, no se alcanzarán logros sustanciales y sustentables. La inquietud inmediata es ¿cuál es la causa o factores que han negado la salida de este círculo vicioso de la pobreza? Se considera que es el desencuentro entre las políticas sociales y la económica, en donde las primeras tratan de remediar o sanar la desigualdad que genera la segunda, y a que no se ha generado una política social con los pobres, de los pobres y para ellos, toda vez que las agencias internacionales de combate a la pobreza siguen delineando desde su cúpula global lo que el país debe hacer, mediante condiciones para asignar recursos o incluso para mantener relaciones normales, que terminan finalmente en imposiciones. Quizá la solución al problema de la pobreza en el país no esté solamente en la elaboración de políticas sociales específicas de combate a la pobreza, tampoco en la puesta en marcha de programas como los que se han referido, sino en la orientación de una verdadera estrategia, que insista en un abordaje del problema de una manera holística, en donde además de acciones puntuales a través de programas específicos y de estrategias a nivel local, se emprendan aquellas relacionadas con las políticas económicas. En este tenor, parece ser que las ciencias sociales tienen mucho por hacer para reconfigurar una nueva cultura del desarrollo y de participación de la comunidad. Ahora bien, dado que la participación es un proceso, es importante que los programas de política social se nutran de las

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iniciativas y participación ciudadana en el desarrollo de sus propuestas para adquirir mayores contenidos democráticos y se sustancie ciudadanamente los programas destinados al combate de la pobreza. Las políticas sociales surgidas desde la óptica neoliberal se basaron en el individuo, el mercado y la dimensión material, por sobre la colectividad y el Estado. En este marco analítico se definió a la pobreza, concepto fundamental para dimensionar y direccionar el carácter de la política social, desde un punto de vista economicista, material e individual. En este sentido, han jugado un papel importante las agencias internacionales para la definición de la pobreza así como las diferentes mediciones que de ella se han hecho. Mientras que estudiosos como Damián y Boltvinik afirman que las políticas sociales mexicanas dentro del neoliberalismo han generado más pobreza, estas agencias han definido niveles de pobreza para nuestro país establecidos en distintas conceptualizaciones como el ingreso de dos dólares o de un dólar diario por persona. Entonces, ¿cuál sería la política pública que nos daría sustentabilidad? Pudiera ser que transformando las demandas sociales en políticas públicas y comenzando a romper los circuitos de reproducción de desigualdades se pueda combatir eficientemente la pobreza y aumentar los niveles de bienestar de la población. A la pobreza se le ha atendido por más de quince años focalizándola, dividiendo a los indigentes en pobres, pobres extremos, pobres de capacidades, pobres alimentarios, pobres de patrimonio; es decir, considerando una diversidad de pobres o una variedad de adjetivos y calificativos, y a pesar de ello la pobreza continúa. Se puede inferir —en la medida en que las política sociales surjan de abajo hacia arriba con las características propias de cada comunidad— que en ese tenor se logrará que el país tenga un desarrollo sostenible y sustentable, y así los ciudadanos no pierdan la oportunidad de que organizados participen en el mejoramiento de sus condiciones de vida. La democracia que ha estado presente en las políticas sociales de los últimos años ha dependido de las condiciones socioeconómicas, estructuras estatales y prácticas políticas del país, pasando por alto o dejando en segundo plano a los ciudadanos que son el elemento más característico de ella. Asimismo, quien imaginó que una vez lograda la democracia se resolverían los problemas políticos, sociales —como la pobreza y desigualdad—, económicos,

etcétera ha tenido una desilusión, al ver que la democracia no necesariamente es más eficiente que otra forma de gobierno en el terreno económico, administrativo, social y político.

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Políticas de Estado, desigualdades y cambio social en el campo mexicano. Estudio de caso en el sur del valle de Toluca

I

Jorge Arzate Salgado José Antonio Trejo Sánchez

Introducción Este texto aborda el tema del cambio social desde una perspectiva sociológica. En forma específica reflexiona sobre el caso del campo mexicano, aquel caracterizado por la existencia de una clase campesina organizada social, económica y culturalmente, en torno de la tierra ejidal y la comunidad. Introduce un sistema de hipótesis explicativas y comprensivas respecto a los procesos de cambio radical en los últimos cincuenta años, que se han dado entre la sustitución de una vida y un entorno regional campesino tradicional hacia un entorno y una forma de vida suburbanos, haciendo un estudio de caso para el sur del valle de Toluca, México. Las variables explicativas de tal proceso histórico-social son: la acción del Estado a través de sus políticas, la acción del mercado, la construcción histórico-social y existencia de un sistema social y económico de desigualdad-violencia, y la acción social creativa de cambio y adaptación por parte de la sociedad. La hipótesis de trabajo es que este conjunto de variables funciona como estructurante del cambio; es decir, actúan como reglas de acción social a nivel de los sujetos individuales y colectivos, así como articuladores del espacio-tiempo regional frente a otros espacios regionales y extra regionales hegemónicos.

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La nueva ruralidad

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El campo mexicano ha sufrido transformaciones radicales en los últimos cincuenta años, pero en forma particular éstas se han acelerado en las tres últimas décadas; es decir, en el contexto del proyecto económico y social neoconservador lanzado y desarrollado desde el Estado federal mexicano denominado como neoliberalismo. La desarticulación social y económica de la clase campesina representa una situación de extinción social de esta clase, gatillada de forma estructural desde las políticas de Estado y el mercado. Esto ha dado lugar a una serie de fenómenos ligados al mundo campesino, entre los que destacan: 1) La pérdida de capacidad productiva del ejido y de las comunidades, lo cual ha significado su exclusión del modelo económico ligado a la globalización y al libre mercado. 2) La aceleración de los procesos de migración internacionales, sobre todo hacia los Estados Unidos de América (EUA). 3) En algunas regiones del país, como es el caso del Estado de México en general, la suburbanización de las comunidades campesinas tradicionales, lo que implica el mantenimiento de una situación de pobreza, violencias y falta de oportunidades de la clase campesina y grupos indígenas. Todo ha dado origen a una discusión en torno al cambio social en el espacio rural. En las ciencias sociales dicha polémica se encuentra enmarcada por lo que se ha denominado “nueva ruralidad” o “desagrarización del campo”. Ambas posturas son fruto de investigación empírica cualitativa y cuantitativa en regiones específicas del país, por lo que sus conclusiones, aunque todavía en construcción, pueden ser vistas como teorías explicativas generales del cambio social y económico en el ámbito del campo. En el caso de la teoría de la nueva ruralidad (Appendini, 2007), el cambio se explica por una situación de precarización productiva y económica, debido a la retirada de inversión y de programas públicos por parte del Estado; situación que se combina con un proceso de exclusión de la dinámica económica de la globalización. Ante esta posición, las unidades domésticas optan por ocupaciones no agrícolas como parte de sus estrategias de subsistencia, dichas ocupaciones se desarrollan dentro de la economía informal, es decir, no representan una mejor opción para sus miembros. La nueva ruralidad significa la transformación de la economía campesina hacia una economía rural informal no agrícola (que incluye las estrategias de migración

internacional hacia los EUA). En esta concepción del cambio sobresale una explicación centrada en la idea de la existencia de una doble exclusión en el proceso de globalización: los campesinos son excluidos como productores agrícolas y de una posible inserción laboral en el mercado de trabajo formal. Doble exclusión: la derivada desde el Estado mexicano a través de sus decisiones en materia de política hacia el campo, así como la que viene del mercado mismo. En el caso de la teoría de la desagrarización del campo (Carton de Grammont, 2009), la disminución de los hogares propiamente campesinos tiene una explicación estructural; se debe a la crisis de producción agrícola y concentración de la producción para exportación en la agroindustria. El proceso de cambio se caracteriza por el tránsito de una unidad campesina que gira en torno a la producción agropecuaria complementada con actividades anexas, a una organización sistémica pluriactiva en donde la actividad más lucrativa marca la dinámica del trabajo familiar. En este caso se pone énfasis en el fenómeno de retención de población en los núcleos rurales o comunidades, tanto campesina como no campesina. Esto se explica por una cuestión de sobrevivencia: la población rural mantiene su residencia en su pueblo de origen, ya que resulta el lugar más seguro y barato en donde puede vivir la familia manteniendo vínculos de solidaridad con la comunidad, ejerciendo actividades de traspatio y recibiendo beneficios de los programas de lucha contra la pobreza. La población no cam-pesina se mantiene en espacios rurales, microlocalidades aisladas y marginadas, por el efecto combinado de la pobreza y las condiciones de mercado de trabajo precario. En este nuevo espacio de lo social y económico campesino lo importante es que el trabajo asalariado prevalece sobre el trabajo familiar en la parcela. Algo destacable de esta teoría es que señala que la pobreza rural no se puede explicar sólo a partir de la actividad económica agropecuaria, sino que debe tomar en cuenta la nueva relación campo-ciudad. Más allá de sus diferencias, ambas posturas coinciden en una crisis del campo derivada de su exclusión de un modelo económico nacional y global, que sacó literalmente a la agricultura campesina del mercado. Coinciden en un cambio en la actividad económica de las familias y en el declive de la economía campesina, así como su sustitución por una economía caracterizada por la pluriactividad desarrollada en circuitos de economía informal, subrayando su exclusión de los mercados de trabajo formales.

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Dichas teorías explican el cambio social desde un marco estructural económico, desde los cuales la pobreza es vista como resultado estructural del proceso, y por ello mismo son escépticas respecto a las posibilidades de mejora social y económica. Si bien sus principales hallazgos son importantes, es necesario desarrollar una explicación de naturaleza sociológica que permita comprender la dinámica de los sujetos involucrados, pues hasta ahora lo que no aparece son los sujetos sociales con su capacidad de acción y cambio social. Surge entonces una serie de preguntas: ¿de qué manera los sujetos campesinos reconstituyen su espacio social y económico?, ¿qué tipo de estrategias desarrollan como innovación y qué tipo de significaciones socialesculturales surgen como sustento de este nuevo espacio de lo social?, ¿de qué manera y cómo las situaciones estructurales se convierten en sistemas estructurantes de lo social? Quizás estas preguntas específicas se sinteticen en la siguiente: ¿de qué manera la acción gubernamental, la acción del mercado y el sistema de desigualdades sociales y económicas han producido y reproducen a la sociedad campesina tradicional y qué tipo de cambio social generan los sujetos campesinos? Para reflexionar en torno a los procesos de transformación profunda acaecidos en el campo tradicional o campesino realizaremos una reflexión sobre el caso del Alto Lerma en el sur del valle de Toluca. En este caso se trata de un espacio microrregional caracterizado por la suburbanización con la ciudad de Toluca. Urbe fuertemente industrializada, pero a su vez satélite y dependiente de la Ciudad de México. Tenemos como hipótesis de trabajo que la acción gubernamental, el mercado y el sistema de desigualdades sociales y económicas funcionan como principios estructurantes de la realidad contemporánea campesina; o sea, estas fuerzas estructurales, aquí en un sentido literal del término, funcionan a nivel de las instituciones sociales y de la acción social de los sujetos como reglas y recursos estructurantes, que ordenan la vida cotidiana de los individuos y colectivos, es decir, gatillan posibilidades para que a partir de situaciones específicas los sujetos desarrollen una praxis social que va modificando las instituciones sociales, económicas y culturales, así como la noción imaginaria del tiempo y el espacio social. Partimos de la idea de Giddens, según la cual “la estructuración de sistemas sociales significa estudiar los modos en que esos sistemas, fundados en las actividades inteligentes de actores situados que aplican reglas y recursos en la diversidad

de contextos de acción, son producidos y reproducidos en una interacción” (Giddens, 2003: 61). Continuando con una postura crítica del cambio social, partimos del supuesto de que estos sistemas son implícita y explícitamente sistemas de poder y dominación. De esta forma la acción gubernamental aparece como una acción que tiene una importancia enorme en la estructuración de la sociedad, sobre todo en el caso mexicano en donde existe un Estado que actúa de manera autoritaria y vertical, así como de un mercado con pocas regulaciones e inserto en la lógica de la competencia y el libre mercado, en donde la exclusión es su principal regla de acción. Además, en donde la existencia de un sistema de desigualdades sociales y económicas implica múltiples formas de violencia para la población en general y en particular para la clase campesina, los grupos indígenas y el género. Es necesario no perder de vista que el territorio, en tanto que región ecológica-social-cultural y económica, constituye el contexto de la estructuración, o sea, representa el espacio-tiempo histórico de la vida cotidiana, por lo que funciona como una variable de estructura y estructurante más, con sus múltiples dimensiones de constitución de tiempo y espacio social: define lo social y el sentido del cambio histórico como tal. En términos metodológicos, el análisis del cambio social en el campo que emprendemos tiene cinco dimensiones analíticas: la acción gubernamental, el mercado, las desigualdades sociales, la constitución del territorio como espacio histórico-social, y la capacidad de praxis social de los sujetos campesinos. La descripción del fenómeno del cambio social en dicha microrregión se encuentra fundamentada en el trabajo de campo que de manera periódica se ha realizado en dichas comunidades desde 1989 hasta la fecha.

La destrucción de la clase campesina desde las políticas de Estado La exclusión del sector campesino del modelo económico basado en la exportación de bienes manufacturados y el crecimiento del sector servicios para el consumo urbano han significado una lenta pero sistemática destrucción social de este sector. Proceso que inicia con la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por sus siglas en inglés), el cual se tradujo en la apertura de los mercados de granos bási-

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cos subsidiados norteamericanos hacia el mercado mexicano, lo cual representa una competencia desleal (sobre todo en el caso del maíz) para los productores nacionales, quienes al no poder competir en precio con este tipo de mercancías subsidiadas han caído en una inevitable quiebra social y económica de su economía campesina (Calva, 2001). Vale la pena recordar que este proyecto económico y social fue impulsado desde los grupos de tecnócratas neoliberales que se consolidaron en el periodo del salinismo (1988-1994), los cuales pensaban que el campesinado como clase resultaba disfuncional para la modernización del país y su proyecto económico basado en la industrialización para la exportación (Levy, 1994). Una de las ideas más controvertidas del neoliberalismo en el México de principios de los años ochenta y noventa era la no intervención del Estado en la agricultura,1 la cual implicó el abandono de la mayoría de las políticas de desarrollo rural que se habían llevado adelante como un mecanismo para lograr la autosuficiencia alimentaria nacional. Con el neoliberalismo, el asunto de la autosufiencia alimentaria ya no es relevante, pues se supone que el campesinado tendría que reconstituirse económicamente como productores capaces de competir bajo las nuevas reglas de un mercado (global) o tendrían que buscar otras alternativas económicas de sobrevivencia (el turismo, los servicios, la migración a las ciudades o hacia el extranjero). Los programas de desarrollo agrícola, así como de abasto y de precios de garantías hacia los granos básicos, fueron sustituidos por programas focalizados de subsidios a los pequeños productores como es el Procampo.2 Éste debería impulsar la competitividad de los campesinos; sin embargo, en los hechos se convirtió en un programa de lucha contra la pobreza.3 1

Al contrario de lo que sucede en los países del capitalismo avanzado (EUA y Unión Europea), en donde existe un importante proteccionismo de sus mercados alimentarios así como una robusta política de subsidios hacia el sector agrícola. 2 Programa federal focalizado de transferencias económicas a campesinos, que tiene como finalidad incentivar la producción de granos básicos en pequeñas parcelas. Una de las principales críticas que se le hacen tiene que ver con la pequeñez de los montos económicos que otorga. Puede verse el diseño y operación de este programa en: . 3 El Procampo a lo largo de su historia ha presentado múltiples problemas de focalización e ineficiencia burocrático-administrativa (Arzate, 2005; Vizcarra, 2005).

Las políticas neoliberales se materializaron en buena medida con el fin de la reforma agraria, que tuvo como resultado definitivo la modificación del artículo 24 de la Constitución. Ello dio por concluido el reparto agrario. Acción legal que da pie a la liberación de la tierra de los campesinos, o sea, que pone las condiciones legales para su mercantilización. El NAFTA significó toda una ofensiva contra el sector campesino que se tradujo gradualmente en el empobrecimiento del campo mexicano,4 la acentuación de las relaciones asimétricas entre campo-ciudad, así como en la profundización de las históricas relaciones de discriminación y exclusión hacia los grupos indígenas (más de diez millones de personas que representan más de 60 pueblos originarios). El neoliberalismo representó un modelo de subordinación excluyente sobre las clases explotadas, principalmente las campesinas como productoras de alimentos, y las obreras (urbanas y rurales) como consumidoras (Rubio, 2001). El proyecto político-económico neoliberal ha significado el declive de las sociedades campesinas en un sentido amplio del término: como proceso que ha generado una mayor explotación (tanto en los procesos de producción como en los de circulación de mercancías), y que ha dado lugar al aumento de la exclusión y discriminación entendidas como la negación de posibilidades reales para el desarrollo y reproducción de la economía, cultura e identidad campesina-indígena. Es evidente que los tecnócratas que impulsaron el neoliberalismo como proyecto social, político y económico tienen un especial desprecio y desconocimiento por la clase campesina e indígena. Sobre todo ignoran su capacidad productiva y su potencialidad para asegurar una política de seguridad alimentaria, además de su importante saber campesino, esencial para conservar los diversos medios ecológicos del país.

El Alto Lerma en el sur del valle de Toluca Por sus características geográficas, ecológicas, sociales, culturales, económicas e históricas los municipios del sur de este 4

Julio Boltvinik, utilizando un Método Integrado de Medición de la Pobreza, un método generoso de medición, encuentra que en 2004 la pobreza rural en México afectaba a 23 millones 795 mil personas, es decir, el 94.26% de una población rural total; esto significa que casi la totalidad de la población indígena del país se encuentra en pobreza extrema. La Jornada/18/XI/2005.

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valle o Alto Lerma componen una microrregión con problemáticas comunes en relación con su proceso de incorporación a la modernidad, es decir, a su estructuración con las sociedades urbanas mestizas y hegemónicas en términos políticos, culturales y económicos, sobre todo con la ciudad de Toluca y la Ciudad de México. Si bien el proceso de incorporación de estas comunidades (organizadas jurídicamente en municipios) a la modernidad es una historia que ocupa un prolongado periodo temporal, casi quinientos años, en este trabajo sólo nos interesa lo sucedido durante la segunda mitad del siglo XX y principios del siglo XXI. El valle de Toluca, en el Estado de México,5 comprende un territorio diverso, compuesto por lo que podemos denominar microrregiones. Una de ellas es la denominada como Alto Lerma. Las comunidades que integran este espacio han compartido procesos históricos comunes; por ejemplo, de conquista y repoblamiento por parte del imperio mexica, la dominación española, las diversas revueltas revolucionarias de principios del siglo XX, y las recientes oleadas de políticas de industrialización y modernización; pero cada uno de ellos ha tenido repercusiones particulares en cada comunidad. Según Albores (1995), la microrregión del Alto Lerma queda delimitada geográfica y ecológicamente por haber sido la primera zona lacustre del sistema hidrológico Lerma-Santiago y como la única de la cuenca Alta del río Lerma; en términos culturales es parte del territorio de distribución de la lengua más antigua de Mesoamérica (proto-otomangue), además de haber sido el hábitat de los matlatzincas del valle de Toluca, grupo que tuvo su base económica en la explotación de los recursos acuáticos. Se consideran como parte de la región de estudio los municipios que eran ribereños a la laguna y río de Lerma, y que son, de sur a norte: Texcalyacac, Rayón, San Antonio la Isla, Almoloya del Río, Santa Cruz Atizapán, San Miguel Chapulte5

El Estado de México es una de las 32 entidades en que se divide la República Mexicana. Tiene una población cercana a los 16 millones de habitantes y representa la segunda economía industrial y de servicios del país. Se trata de una entidad dividida en dos grandes regiones metropolitanas: una conurbada a la Ciudad de México con una población aproximada de 10 millones de personas, y otra con la ciudad de Toluca, capital del estado, con una población cercana a los dos millones de personas. El valle de Toluca se caracteriza por su fuerte industrialización y urbanización.

pec, Capulhuac, Mexicaltzingo, San Mateo Atenco y Lerma. Las decenas de comunidades comprendidas en estos municipios tienen un origen mesoamericano y al inicio de la conquista eran pueblos compuestos por pueblos matlatzincas, otomíes y nahuas; durante el siglo XVI fueron rápidamente evangelizados y aculturizados por encomenderos españoles, así como reagrupados en torno a las hoy cabeceras municipales. Por eso se trata de comunidades con una larga historia social, cultural y económica campesina, sobre todo con una vida ligada al maíz como forma vital de cultura y reproducción. En casi todos los casos las comunidades fueron dotadas de tierras ejidales en los años posrevolucionarios. Estos municipios comparten un territorio organizado en tres pisos ecológico-productivos: Un primer piso se encuentra por encima de los 2,000 metros sobre el nivel del mar; es la subzona montañosa cubierta por bosques, sobre todo pinos (ocotes y oyameles). Un segundo piso, intermedio entre el interior y el fondo del valle, ocupa la franja entre los 2,600 y los 2,800 m.s.n.m.; en ella se practica la agricultura, en algunas partes con terrazas —tanto en el primer como en el segundo piso se les llama también de monte o somontano—. El tercer piso está constituido por la subzona llamada localmente “el plan” o “la planada” por ser la parte más llana, ubicada por debajo de los 2,600 m.s.n.m.; tiene una parte de origen lacustre y otra apta para la agricultura (González, 1990: 194).

Cada piso cuenta con recursos naturales propios que influyen el desarrollo económico y sociocultural de cada comunidad. La microrregión del sur del valle de Toluca ha quedado prácticamente en medio de dos ciudades: la de Toluca y la Ciudad de México. Hasta hace cincuenta años se trataba de una cuenca natural rica en agua y en recursos naturales. La principal característica era la ciénega conocida como Chignahuapan (lugar en que mana la fuente de agua) o de Almoloya. En realidad se trataba de un complejo ecológico lacustre compuesto por tres grupos de agua (la de Almoloya, la de Tultepec o Chimaleapan, y la de San Bartola o Chiconahuapan), que en su conjunto se extendían por más de 50 kilómetros de longitud. Las lagunas también conocidas como de Lerma eran el origen de la cuenca Lerma-

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Santiago e inicio, por lo tanto, del río Lerma, y formaban un espacio regional importante en recursos naturales6 y escénicos: Poseedor de un volcán y circundado de altas montañas arboladas, sus tres lagos ocupaban más de 25 mil hectáreas formando un complicado laberinto de ríos, canales, arroyos y vastos espejos de agua […]. Disponía además de mucha madera, de mucha piedra, de muchos animales adicionales —venados, conejos, liebres, pájaros—, de un clima frío y tónico y por supuesto de algunos paisajes más admirables del mundo (Benítez, 1975: 151-152).

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A mediados del siglo XX estas comunidades tenían una vida social y económica tradicional, realizando una actividad de explotación de los recursos económicos lacustres y agricultura de temporal. Incluso en algunos de ellos se implantaron viveros piscícolas.7 El proceso de aculturización significó la apropiación por parte de las comunidades de una serie de oficios industriales y artesanales, los cuales hoy en día funcionan como parte de su economía y cultura. De esta forma, al correr de los siglos, en Texcalyacac son costureros lo mismo que en Rayón, San Antonio la Isla, Almoloya del Río, Santa Cruz Atizapán y San Miguel Chapultepec, mientras en Capulhuac son barbacoyeros,8 en Mexicaltzingo, chicharroneros,9 y en San Mateo Atenco y Lerma, zapateros. Estas industrias son importantísimas en términos económicos para cada municipio, teniendo su auge económico a partir de la década de 1980. Por la misma razón las familias son comerciantes, pues en buena medida venden sus productos dentro de una compleja red de mercados tradicionales informales, tanto regionales como nacionales, pero también abastecen a los mercados de las ciudades de Toluca y México. 6

Entre las especies vegetales que existían están el tule, berros, lentejilla. Y animales como acocil, insecto de agua, carpa, pescado blanco, rana. Aves migratorias como pato golondrino, pato bocón, cerceta verde, cerceta azul, cerceta café, pato chalcuán, pato pinto, pichichi, pato cabeza roja, tepalcate, pato triguero, pato coacoxtle, pato charrero, ganzo canadiense. 7 Como en Almoloya del Río cuando en 1937 el Departamento Forestal y de Caza y Pesca del estado implanta este tipo de viveros. Archivo municipal de Almoloya del Río, caja año 1937-Presidencia. 8 Productores de barbacoa de cordero. 9 Productores de chicharrón, el cual se elabora con el cuero del cerdo.

Las diferencias ecológicas y culturales han hecho que este territorio experimente procesos históricos y sociales de cambio, modernización, peculiares al resto del Valle de Toluca,10 sobre todo después de la total desecación de la ciénega de Chignahuapan. El Alto Lerma ha sufrido un profundo proceso de cambio social, producto de dos eventos principales: 1) La destrucción casi total del medio ecológico de tipo lacustre,11 proceso que se desarrolló entre 1950 y 1970; 2) la industrialización y consecuente urbanización acelerada del valle de Toluca, situación que inicia con mayor fuerza a partir de la década de 1970 y que continúa hasta nuestros días, completando el proceso con su tercialización. Cabe destacar que a partir de la década de 1990 y principios del presente siglo este territorio ha sufrido un considerable crecimiento de población, acompañado del aumento de una economía informal; todo ello ha significado su conurbación con la ciudad de Toluca. Ambos eventos han tenido profundas consecuencias en la organización y cultura de las sociedades lacustres del Alto Lerma, han gatillado fenómenos como la tercialización de la economía, informalización del mercado de trabajo, suburbanización y desorden territorial, proletarización (masculina, femenina e infantil), homogeneización cultural en términos de una cultura de masas; pero a la vez una multiplicación de la diversidad cultural, crisis agrícola, pobreza, destrucción del medio ambiente (ecocidio), migración intrarregional y extrarregional, migración indocumentada hacia los EUA, crisis de las instituciones y valores tradicionales, pandemia de alcoholismo en la población masculina, formación de una sociedad civil organizada en agrupaciones económicas, así como el surgimiento de movimientos sociales locales contestatarios y políticamente antagónicos al priísmo tradicional. 10

Esta distinción regional dentro del territorio del valle de Toluca nos recuerda los planteamientos de Luis González (1973), quien advierte que la historia nacional no es una historia homogénea y que ésta tiene diferentes impactos según la región o comunidad que se trate, y que, incluso, algunos hechos muy relevantes a nivel nacional no tienen ninguna trascendencia a nivel local. 11 Hoy en día la ciénega ha sido rehabilitada en una pequeña porción cercana a la cabecera municipal de Almoloya del Río, e incluso la actividad de pescadores ha resurgido en forma incipiente entre algunos de sus pobladores.

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Un recorrido de campo por este territorio significa sumergirse en una prolongada zona de suburbanización, caracterizada físicamente por la pobreza, la autoconstrucción, la degradación ecológica y el abandono del campo como principal actividad económica. En buena medida, muchas de estas realidades son resultado del fracaso de las políticas públicas federales, estatales y municipales; son la evidencia de su incapacidad y desbordamiento por el mismo proceso de modernización acelerada pero sin planeación del valle. La realidad de la suburbanización, como sinónimo de precarización de la vida social, cuestiona la posibilidad de acceder al mundo moderno como imaginario de integración global y acceso generalizado al bienestar y la riqueza; implica una situación de exclusión de las oportunidades.

Cambio ecológico y proletarización Un momento crítico para la historia de la región fue el inicio de las obras hidráulicas del Sistema del Alto Lerma, cuyo objetivo era extraer agua de los manantiales de la zona para cubrir las necesidades de la Ciudad de México. En 1937 el Secretario General de Gobierno del Estado de México escribió:

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El ciudadano Gobernador en acuerdo de hoy se ha servido comisionar a usted [Sr. Julio Ortiz Álvarez] para que en su representación se sirva a organizar los trabajos de cooperación en la construcción del Sistema de distribución de Agua Potable Jalatlaco México, que está siendo construido por el Gobierno Federal y bajo la dirección del C. Ingeniero Roberto Guerrero Ramírez, y que se encuentra en los Municipios y pueblos que en seguida se indican: La Magdalena, Jalatlaco, Capulhuac, Tianguistenco, Yancuitlalpan, San Pedro Tlatizapán, Santa Cruz Atizapán, Almoloya del Río, San Lorenzo de las Guitarras, San Mateo Texcalyacac, San Pedro Techuchulco, Jajalpa y San Miguel (Archivo municipal de Almoloya del Río, caja de 1937, gobernación).

Las obras se prolongaron en el tiempo. La primera etapa se inició en 1941 y 1942, y culminó en 1951, con captaciones de agua desde Almoloya del Río, Texcaltenango y Alta Empresa (SRH, 1970; Olguín, 1972). Al concluirse la segunda etapa en 1970, las obras tenían 230 pozos en explotación conectados a 170 km de acueducto que llevaba 14 m3/seg de agua potable a la Ciudad de México (SPP, 1981: 25). Junto a las obras se construyó una

carretera y finalmente el sistema hidráulico ante las protestas de la población fue resguardado por el ejército. En 1984 el gobierno del Estado de México inicia un proyecto de rehabilitación de las ciénegas, el cual se mantiene funcionando hasta la fecha. Acción que ha conseguido preservar algunas pequeñas ciénegas, por ejemplo en el municipio de Almoloya del Río, pero no ha podido solucionar el problema del río Lerma, uno de los más contaminados del país. Todo parece indicar, en especial por los testimonios orales de la población, que el proceso de desecación de la cuenca lacustre fue rápido. Un informe oficial reconoce que: La gran cantidad de pozos perforados desviaron el curso de los mantos acuíferos que daba vida a los manantiales […] hasta hacerlos desaparecer. Hoy la región muestra síntomas de la sequía, fenómeno que terminó la emigración de esas especies animales y la extinción de formas vegetales que han traído consigo el éxodo de una considerable cantidad de habitantes, en pos de mejores tierras (GEM, 1971: 11).

Las obras de entubamiento de agua potable del Alto Lerma para suplir las necesidades de la Ciudad de México fueron el inicio de un proceso de proletarización de la población en estas comunidades ribereñas (Torre, 1991). El despojo del recurso acuífero a través del sistema Lerma-Cutzamala y posterior deterioro ecológico negó la posibilidad de un desarrollo agrícola, ganadero, acuícola y turístico para la región, a la vez que destruyó por completo una cultura lacustre, es decir, acabó con un tipo de organización y estructura social ancestral (Albores, 1995). Esto tuvo profundas repercusiones para la sobrevivencia y reproducción de la sociedad regional; es decir, las comunidades se plantearon las interrogantes del cómo sobrevivir y bajo qué instituciones y organización social reorganizar dicha sobrevivencia y reproducción. Dos eventos que hicieron más difíciles los procesos de recomposición social en esta región fueron el incompleto proceso de reforma agraria, la dotación de tierra fue desigual y en algunos casos no se dio, y la poca capacidad de demanda de mano de obra por parte de la industria asentada en la región del valle de Toluca. Una primera opción que estas comunidades tomaron para su proceso de reestructuración social fue la migración tanto hacia otras ciudades cercanas como hacia los EUA. Esta última forma de migración se viene realizando, con mayor o menor in-

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tensidad, en prácticamente todas las comunidades desde la década de 1940 a la fecha. Las redes bien constituidas de braceros o indocumentados existentes hoy en día en la región tienen una historia de por lo menos cincuenta años. El origen fue el Convenio Bracero firmado por el gobierno mexicano y el norteamericano en 1942, como coyuntura de la Segunda Guerra Mundial, y que tuvo continuidad hasta 1961 (Rodríguez, 1993). La primera mano de obra que salió de esta región hacia los EUA fue gracias a este convenio, es decir, salió legalmente; su destino laboral fue la agricultura de California con una rotación estacional. En la actualidad los migrantes son de tercera o cuarta generación, por lo que existen redes bien definidas de movilidad y residencia en distintas ciudades de la Unión Americana; si bien al principio migraban varones jóvenes ahora migran mujeres jóvenes y población con estudios medios superiores e incluso superiores, por lo que cada familia tiene algún miembro migrante. Paralelo a la migración internacional, y como parte de esta historia de proletarización, se dio la constitución de un sistema de producción informal de talleres domiciliarios familiares y maquileros de producción de telas y/o dedicados a la costura de ropa. Cabe aclarar que no todas las comunidades de esta región desarrollaron tal opción, pero que en un buen número de ellas se hizo, como es el caso de las comunidades de Almoloya del Río, Santa Cruz Atizapán, San Antonio la Isla, Texcalyacac, y el pueblo de Gualupita en Santiago Tianguistenco, o del zapato como fue el caso de San Mateo Atenco. El aporte económico de los migrantes legales sirvió para que se capitalizara el nuevo sistema de producción que daría sustento a las comunidades en forma posterior: el taller informal de tipo familiar maquilador de tela, de costura de ropa o para la producción de calzado. Las remesas forman parte de un sistema económico de la maquila a domicilio, en donde este dinero capitaliza a los talleres, y gracias a ello éstos pueden comprar insumos y tecnología. También las remesas financian el ciclo de fiestas de cada pueblo y permite a la mayoría de los niños asistir a la escuela básica, la cual los prepara para su futura expulsión como mano de obra joven migrante hacia los EUA.

La migración indocumentada Como ya se ha dicho, la migración documentada hacia los EUA constituyó la fuente de ingresos para la conformación de todo un

sistema de producción familiar maquilero. Pero si bien esta migración ayudó a que la institución taller familiar tomara cuerpo, en forma posterior, el taller permitió la práctica de la migración, ahora indocumentada, en condiciones particulares y funcionales al sistema social. El bracerismo practicado en esta región tiene rasgos diferentes a las caracterizaciones tradicionales del fenómeno. En forma tradicional se piensa que los indocumentados mexicanos son “en su mayoría hombres jóvenes, que no se acompañan de familias, de procedencia rural y el sector agrícola, desempleados en México, de bajo nivel educacional, que no permanecen residiendo largo tiempo en Estados Unidos, y que tratan de enviar dinero a sus hogares” (García, 1993). En el caso que nos ocupa los migrantes son en su mayoría hombres y mujeres jóvenes, que no se acompañan de sus familias, de procedencia urbano-popular, no son desempleados en estricto sentido, con un nivel educacional de secundaria o preparatoria, y según el caso retornan rápidamente a su lugar de procedencia, aunque intentan residir por largos periodos en la Unión Americana si las condiciones les son adecuadas, y no envían necesariamente dinero a sus hogares; es decir, la migración se ha convertido en un complemento económico al taller familiar y es practicada como mecanismo de maduración de los jóvenes de ambos sexos. Esto se debe a tres factores: la existencia de toda una red de familiares y amigos bien asentada en el país de destino. Así, en la ciudad de Los Ángeles existen colonias de gente procedente de algunas de estas comunidades, prácticamente clones sociales de sus comunidades de origen; la existencia de redes de tránsito y financiamiento, polleros y coyotes, que “aseguran” el tránsito fronterizo, y la existencia de un mercado de mano de obra de tipo maquilero de la industria de la ropa en los Estados Unidos, sobre todo en California. Los migrantes de esta región del valle de Toluca van a trabajar en lo que saben hacer mejor desde pequeños: coser ropa; lo hacen más para conocer y hacerse de un capital personal que por la necesidad imperiosa de mantener a la familia de origen, ya que ésta se mantiene sola gracias al taller doméstico en México. Normalmente el trabajo es por un año o dos, para después regresar y establecer su propia familia y taller. En ciertos casos algunos migrantes, una vez devueltos, continúan estudiando, ya sea una carrera técnica o en ocasiones universitaria; los migrantes que deciden quedarse se integran a las comunidades ya

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establecidas en Los Ángeles y trasladan a su familia o forman una nueva familia allá. La dinámica de la migración está dada por la dinámica familiar, su estructura y estrategia pluriactiva; un joven sólo puede salir si existen condiciones adecuadas en la familia para ello: si existe un reemplazo de su puesto de trabajo, si existe el sustento necesario para la sobrevivencia de la familia sin él. Este tipo de bracerismo es completamente diferente al practicado en otras regiones del valle de Toluca; por ejemplo, en las regiones otomíes y mazahuas, en donde el bracerismo se ajusta más a sus propias condiciones típicas, y en parte por tratarse de regiones con un nivel de pobreza y marginación sociocultural mucho mayor al caso de estudio (Sandoval, 1997). También es distinto al practicado en otras regiones del país como Oaxaca o el Bajío, donde existe una articulación con la agricultura regional (Palerm y Urquiola, 1991). La migración documentada y luego indocumentada a los Estados Unidos ha sido parte de un proceso de reestructuración total de estas sociedades y se puede entender como un acomodo a una nueva situación producida exógenamente, gatillada por medio de políticas de Estado. Esto significa que éste ha sido el principal impulsor de los procesos de modernización en la región.

El taller maquilador familiar e informal Otra alternativa de supervivencia en estas comunidades fue la introducción de un sistema productivo familiar conocido como maquila o talleres maquileros de ropa y calzado. El taller familiar, informal y maquilero en estas comunidades adquiere muchas de las características descritas por la investigación efectuada en los últimos años en México en torno a dicho fenómeno. El taller familiar se ha extendido por todo el territorio mexicano, sobre todo a partir de la crisis económica de 1982. Las diversas investigaciones han estudiado el taller familiar en su dinámica interna y han privilegiado los enfoques de género, organización productiva y clase social, sobre todo utilizando el método de la economía política (Alonso, 1988; Arias, 1988; Bazán, 1988; Castillo, 1993; Escobar, 1988, Treviño, 1988; Wilson, 1990); pero en pocas ocasiones han estudiado al taller en relación con su capacidad estructurante a nivel de comunidad, región, o

como parte de complejos procesos de cambio histórico-sociales más amplios. Los talleres aparecen a finales de 1970 y principios de 1980, y se extienden como opción de trabajo informal de manera vertiginosa hasta nuestros días. Fueron impulsados por algunos programas de microindustrias organizados por el gobierno del Estado de México y por el mercado a través de grandes productores nacionales de ropa, que deslocalizaron su producción. Este tipo de taller maquilero está basado en el trabajo a destajo, como parte de una cadena productiva articulada mediante el espacio social de las comunidades con productores y distribuidores de ropa en la Ciudad de México. De esta forma los talleres cosen pantalón de vestir y de mezclilla, vestido y ropa de deporte, aunque cada vez se diversifican en su producción. En algunos casos una parte de ésta es vendida por los mismos maquileros en los mercados o tianguis populares de la región. La condición de informalidad significa la proletarización de miles de personas sin pagar un centavo de prestaciones sociales e impuestos. El modo de producción maquilero utiliza de manera intensiva mano de obra familiar, que incluye normalmente a una familia ampliada; por lo tanto, trabajan en el taller varias familias y generaciones: adultos mayores, jóvenes y niños. Esto no implica que en algunas ocasiones los talleres contraten mano de obra, por lo general jóvenes mujeres provenientes de otras regiones del Estado de México y otros estados, incluso de algunos países centroamericanos.12 La familia quedó así como la pieza maestra de lo económico y social; como institución fundante y piedra angular de lo social y comunitario: sigue siendo entendida como institución de reproducción social, cultural, biológica y material esencial (Meillasoux, 1983); pero con la innovación cultural de conjuntar dos ámbitos fundamentales de la vida en un mismo espacio de lo social: el económico y el del mundo de vida: creación de valor y creación de vida. Quizás este es su éxito en entornos brutalmente modernizados, ya que la familia-taller aparece como cobijo y sustento al mismo tiempo, como una paradoja: fábrica y terruño: en donde todos son vistos como trabajadores, a la vez que como parte de la familia. En esta región el taller familiar se ha ido transformando y complejizado, existiendo hoy en día diversos tipos, pero pode12

En Almoloya del Río existen colonias de migrantes salvadoreños, incluso se tienen registros de la existencia de la Mara Salva Trucha.

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mos identificar en términos generales dos: el taller-familiar-artesano y el taller-familiar-semiindustrial. El término familia denota una transformación de la institución, ya no se trata de la familia tradicionalmente definida como “unidad fundamental de la sociedad compuesta por dos individuos de sexo opuesto que conviven en forma estable en una misma vivienda como consecuencia de algún tipo de matrimonio, mantienen relaciones sexuales y afectivas, cooperan regularmente en la reproducción material de su existencia repartiéndose el trabajo dentro y fuera de la unidad” (Gallino, 1995). En este trabajo se entiende como familia aquel espacio de convivencia, de mundo de vida, compuesto por una serie compleja de lazos de parentesco entre sus miembros; lazos de parentesco consanguíneos o ficticios, en donde la división del trabajo se encuentra organizada en función de una lógica de la reproducción total de la unidad social, mediante un mecanismo de rotación sexual y por edades del trabajo, en donde la organización del trabajo está coordinada con los ciclos de migración —expulsión y posible retorno— de sus miembros. Es decir, la organización del trabajo implica y forma parte de un sistema de pluriactividad complejo, desarrollado dentro de un núcleo social y económico. El sistema de circulación por edad y género típico de la cadena productiva de estos talleres funciona como sistema de maduración de los jóvenes, quienes trabajan en el taller familiar y estudian su escuela primaria y secundaria, mientras emprenden el viaje para los EUA. Este es el gran sueño de los jóvenes de esta región, en donde el campo es una lejana referencia de sus padres y abuelos. De esta manera el taller-familiar-semiindustrial es aquel en donde se mezclan y funden en un mismo espacio la familia y el taller de costura o zapatero de tipo industrial o semiindustrial. Es el lugar donde la familia tiene su vivencia del mundo y, al mismo tiempo, el lugar en donde se desarrolla un trabajo de tipo fabril. Espacio en el cual participan de un mundo de vida común, tanto miembros consanguíneos como miembros-trabajadores, asalariados, que por estar en permanente relación social con la familia han creado lazos de parentesco afectivos. Esto es producto de la condición de informalidad bajo la cual se ha generado esta forma de producción maquilera, ya que lo fundamental es la clandestinidad del taller: está oculto al mundo exterior y su refugio es la casa-hogar, el espacio de lo privado. Por eso el taller-hogar no es un espacio neutro, en donde trabajo industrial y reproducción se separen, más bien se trata de un único espacio económico y vivencial.

El taller-familiar-semiindustrial se ha convertido en la partícula más pequeña que compone a la sociedad, y por ello, en la partícula en torno a la cual gira la organización y la cohesión de la comunidad. Hogar/comunidad: dualidad por la que se transluce, entra y sale el mundo de lo público; hogar/ comunidad: microcosmos, espacio social tejido por paredes simbólicas que lo resguardan de la mirada de lo público. El hogar y la comunidad, como sistema social, resultan en una protección imaginaria del individuo o trabajador informal: descanso contra el mundo, lecho de la mismicidad y la identidad social; pero, también, son una especie de membrana comunicante con un mundo mayor: el sistema económico formal. De esta manera la informalidad es un camaleón, funcional como institución social y funcional a un sistema de producción industrial, caracterizado por la explotación y dominación de esta mano de obra “invisible” (Castillo,1993); mano de obra compuesta por niños, mujeres, ancianos, discapacitados, organizada en torno a una férrea división social del trabajo dentro de cada taller. Esta institución es un producto de la modernidad, de una modernidad desigual y asimétrica; es resultado del tránsito de una sociedad de tipo tradicional, que fincaba su vida cotidiana en su relación con su entorno ecológico, a una sociedad incrustada de lleno en un contexto moderno, urbano-industrial, que no da alternativas de sobrevivencia; es el resultado de la fusión del pasado con el presente, y representa, en paradoja, el lugar de conciliación entre conflictos histórico, a la vez que su agudización en términos de bienestar. Como resultado de lo anterior, lo que hay es un sistema social y económico que podríamos denominar como de explotaciónpluriactiva. Es decir, se trata de un sistema que está basado en la proletarización y consecuente explotación de una mano de obra barata, vía el trabajo en talleres maquiladores y/o mediante la exportación de dicha mano de obra hacia las metrópolis intrarregionales o extrarregionales internacionales. La población, sobre todo joven, para poder sobrevivir echa mano de estrategias combinatorias de empelo o pluriactividad, según la edad, el género y la clase social. Pero lo importante de esto es que la pluriactividad se convierte en un sistema de reglas que estructuran los ciclos vitales de las personas y familias, por lo tanto se constituye en un mecanismo que ordena la vida cotidiana y la esfera del mundo de vida o labor de la sociedad.

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La reconstitución de las identidades colectivas

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El taller familiar maquilador informal implicó, como sentido simbólico-social, la reconstitución de la institución familiar y la reconstitución de la organización social en términos de comunidad, entendidas éstas como las dos más importantes instituciones. Eso significó para todos estos pueblos una redefinición de su sentir comunitario, o imaginario comunitario.13 Para muchos de los habitantes de estas comunidades el trabajo en el taller representa un tema de orgullo, es común escuchar expresiones de un sentimiento de logro ante la adversidad, es visto como una manera de “salir adelante”, una salvación frente al fin de todo un mundo o tiempo histórico. Hablar de reconstitución de las instituciones fundamentales de la sociedad significa su readecuamiento a una situación de pérdida de sentido colectivo: el colapso súbito de un mundo organizado en torno a lo lacustre y lo agrícola. Los principales mecanismos sociales reestructuradores fueron dos: 1) La reescritura simbólica de su memoria colectiva, es decir, la reflexión colectiva de su historia reciente, a través de la enunciación reflexiva de una serie de discursos mitológicos sobre la naturaleza y sentido del tiempo histórico, los cuales ennoblecen el pasado y subliman los momentos de crisis histórica: poetizan el proceso de cambio social brutal, haciendo de la modernización un proceso mítico, por ello creíble y autojustificable en cierto modo. Dentro de estos relatos las comunidades y sus individuos aparecen como víctimas, a la vez que como héroes forjadores de un cambio con alternativas creativas; aparecen ante sí mismos como triunfadores frente a la fatalidad del tiempo histórico. 2) La restitución de los lazos imaginarios de la sociedad comunitaria a través de la constitución de ciclos festivos mágico-religiosos, es decir, en la reconstrucción simbólica del ciclo festivo comunitario, ahora desvinculado de su sentido ligado a lo natural como ciclo agrícola o como agradecimiento a la diosa del agua, y religado al sentido de identidad pluricultural de las nuevas comunidades. La fiesta religiosa se convierte en el momento temporal, 13

Imaginario entendido según la concepción de Cornelius Castoriadis (1988), como un magma de significaciones imaginarias culturales, que por su naturaleza de sentido profundo permiten la creación y reconstitución de lo social, es decir, son la herramienta de la sociedad para reconstituirse como sociedad en un tiempo histórico y un espacio determinado.

cíclico-ritual, más importante de cada comunidad. La fiesta se convierte poco a poco más que en un acto religioso en un performance cultural, en donde se despliega todo un imaginario de lo identitario, el cual es una mezcla entre lo tradicional y lo moderno, en donde despliegan escénicamente, teatralmente, lo propio y lo importado del exterior. La fiesta comunitaria se convierte en un momento de efervescencia colectiva; en este sentido es un momento dionisiaco, un momento de la temporalidad social emblemático. Ésta constituye un acto signado por el derroche material; así, buena parte de las ganancias del año de todas las familias de las comunidades van a dar al financiamiento de la fiesta, algo paradójico en comunidades en donde la pobreza es la tónica. El calendario de fiestas es complejo en cada municipio, pues existen festividades por barrio y la principal de cada parroquia. La fiesta más importante dura una semana o más e implica la elaboración de comida por parte de cada familia para atender las necesidades de organización de la misma celebración y de los invitados. El ambiente es carnavalesco a la vez que religioso. Lo pagano y lo religioso se unen y bifurcan de una manera natural. Mientras, en el atrio de la iglesia principal se desarrollan complicados rituales religiosos y danzas (apaches o concheros, inditas, cuentepecos, pastoras, lobos, moros y cristianos, entre otras). Por la tarde se organizan importantes bailes populares con los mejores grupos musicales del momento, normalmente música norteña o de Sinaloa, gusto importado por los migrantes (muchas veces se trata de música ligada semánticamente a la cultura del narco). El sistema de mayordomías es la estructura social que hace posible la organización de la fiesta, ser mayordomo es un honor, pues se sirve a Dios y a la comunidad, no importa el tamaño del esfuerzo económico y del trabajo. El sistema de cargos y el sistema de fiestas que genera es claramente antiutilitarista, pero que, paradójicamente, sólo es posible mantener en términos materiales gracias a un sistema de explotación capitalista avanzado. La reestructuración simbólica de la sociedad mediante una serie de prácticas religioso-festivas, es decir, la reelaboración simbólica de la fiesta y la religiosidad colectiva es fundamental, y no se trata de un fenómeno aparte de la reestructuración económica y social, ya que dicha reestructuración de lo simbólico-social hizo posible la reelaboración de la cohesión social en momentos de crisis histórica para las comunidades. El fin de su entorno ecológico-productivo lacustre y la forzosa migración

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como medio de supervivencia permitió un sentido de religamiento de lo social, indispensable para evitar el caos o destrucción de las instituciones y el sistema de valores institucional. Otra manera de reconstituir y preservar el sentido de comunidad ha sido la elaboración de toda una imaginería, transmitida de generación en generación gracias a la oralidad, en torno al mito de la sirena; lo cual es un acto de historicidad: de reflexividad frente al pasado histórico. El mito de la sirena adquiere en la zona múltiples variantes, pero todas conservan elementos semánticos semejantes: la existencia de un ser en forma de serpiente o sirena que habitaba la ciénega de Chignahuapan. Se trataba de una deidad con características duales, entre diosa y demonio, ángel protectormonstruo, protectora y destructora, madre y amante, dadora de la vida y la fertilidad, pero también de la muerte. Además de las notables referencias erótico-sensuales (“seducía a los pescadores”, “les raptaba”), hoy en día la “Sirena” es vista y entendida como diosa protectora de la región, las comunidades, del agua y de la tierra. Este mito parece ser la transfiguración contemporánea de la veneración de la diosa mexica del agua Chalchiutlicue.14 El mito permite ordenar el tiempo histórico en dos momentos significativos: el de la existencia del agua y la sirena, y el de la desecación y huida de la sirena hacia otras tierras. El primero es el tiempo de lo tradicional, del mundo campesino y de los pescadores; aparece como un tiempo inicial bucólico y moralmente bueno. El segundo es el tiempo de la modernidad que se identifica como caótico y moralmente malo. En su narrativa el mito de la sirena implica una orfandad, pues cuando se “va el agua” y con ella la sirena, surge un tiempo de orfandad de la comunidad: la diosa con su dualidad se ha ido. Pero después la misma narración acomoda episodios de esperanza, en donde es posible que la sirena regrese en algún momento y se restablezca el tiempo primigenio y bueno; o en donde la sirena, transfigurada en otros seres mitológicos o animales, regresa para velar la vida de las comunidades. Este sentido de esperanza es fundamental como elemento religante, pues significa la posibilidad de afrontar el miedo colectivo frente al cambio, que es implícitamente un tiempo de incertidumbre.

Políticas de Estado y producción de desigualdad El supuesto explicativo de este trabajo es que las políticas de Estado, todas de gran magnitud, pero principalmente la obra de entubamiento y bombeo de agua potable realizada en esta región, han tenido una capacidad de cambio social desde múltiples dimensiones. En términos ecológicos, tuvo repercusiones en la economía local y en la cosmovisión de las comunidades de su tiempo y espacio geográfico. Tuvo un impacto económico radical, pues significó el fin de un modo de producción campesino y el surgimiento de un modo de producción centrado en la proletarización y la migración. Hay un impacto en la configuración espacial del territorio, en la medida que las comunidades adquieren cada vez características urbanas. En este sentido, el territorio de las comunidades y sus pueblos se ha visto urbanizado de manera acelerada, presentando hoy un aspecto suburbano, en donde los asentamientos dispersos conviven con algunas parcelas cultivables y en donde la pobreza urbana y la falta de servicios de calidad es la tónica. Estos municipios están prácticamente conurbados a la ciudad de Toluca y mantienen una relación económica vertical con la Ciudad de México y algunas ciudades de EUA, sobre todo con el estado de California y la ciudad de Chicago. Y, finalmente, por un efecto combinado de todo ello, hay un cambio en la cultura de la población. Quizá lo más notable en este sentido es la reelaboración del magma de significados culturales tradicionales, mediante la incorporación de un sinfín de elementos importados de la sociedad de consumo citadina-mestiza y americanizada en tanto que sociedad de consumo, pero en donde la religiosidad15 y el sentimiento de comunidad continúa siendo el eje de la acción social cotidiana y de la identidad comunitaria. Este complejo proceso de cambio, que se teje entre lo económico, lo social y cultural de manera compleja, significa la constitución de una sociedad diferente a la existente hace sólo cincuenta años. Se trata de una sociedad modernizada a partir de la acción de un gobierno central autoritario y por un mercado que la ha usado como mano de obra barata. Se trata de una población que se incorporó al mercado en condiciones de 15

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Chalchiuhtlicue, “la de falda de jade”: diosa de las aguas terrestres y marinas.

A pesar de la importante presencia de otras religiones diferentes a la católica en la región; quizá esta variable cultural tenga implicaciones a mediano plazo en el sentido de comunidad existente hasta hoy.

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injusticia y con pocas capacidades para el ascenso social, sobre todo porque ha permanecido, en su mayoría, fuera de los beneficios del Estado benefactor. Si bien la acción gubernamental desató una serie de oleadas de cambio en un sentido modernizador, esto ha significado la construcción de un sistema de desigualdades sociales que significan para esta región una situación de no bienestar. En este caso es posible identificar tres ejes estructurales de la desigualdad: 1. Asimetría entre regiones y explotación entre ellas. El proceso de desecación de la laguna de Chignahuapan como producto de una decisión política y tecnológica por parte del Estado federal representó y significó una relación asimétrica entre dos regiones, una central y hegemónica frente a otra subalterna o periférica. El intercambio desigual entre ambas puede entenderse como una forma de explotación estructural, en donde una dota un recurso vital como es el agua potable, mientras que la contraparte no otorga nada a cambio. Sin duda, se trata de una relación de injusticia y de asimetría de poder entre dos regiones que ha tenido enormes consecuencias para las comunidades del Alto Lerma. Los efectos de la desaparición del ecosistema lacustre no sólo son de naturaleza económica, han tenido un impacto a nivel del inconciente colectivo y en el contenido cultural de estas comunidades. Por supuesto que las consecuencias de este proceso brutal de cambio en el medio ecológico han significado una presión para las familias y la comunidad, en tanto que instituciones sociales: cómo mantenerse y reconstituirse en el tiempo a pesar de la destrucción de ese medio ecológico geográfico, el cual representaba su sustento económico pero también daba contenido a su memoria colectiva como pueblo de pescadores y agricultor. 2. Proletarización generalizada de la población, explotación y exportación de mano de obra barata. La construcción de un sistema maquilador de trabajo informal y la construcción de un sistema de migración internacional representan la opción laboral de una población que no estaba preparada para su incorporación al mercado. El sistema económico basado en el trabajo a destajo realizado dentro de los hogares-talleres, si bien ha salvado de la pobreza extrema a miles de familias más no de la pobreza y de la falta de oportunidades, sustituyendo el trabajo en el campo y en la ciénega por uno de tipo fabril, representa un sistema económico fincado en la explotación. La condición de informalidad significa que todo un ejército de obreros de to-

das las edades y sexos trabaja largas jornadas sin prestaciones sociales, es decir, no existe el acceso a los beneficios del seguro social o a un sistema de pensiones, situación que pone a las personas en incertidumbre y a merced de los patrones de cada taller. Paradójicamente, en muchos talleres se ha desarrollado un sentimiento de éxito en relación con el taller como forma de “salir adelante”, mas esto es relativo por los bajos salarios que reciben los costureros. La migración es un arma de doble filo, ya que deja el peso de las familias en la madre, en un contexto de cultura patriarcal, por lo tanto vulnerable a la violencia de género, además constituye una pérdida de población joven. 3. Marginación, pobreza y exclusión social. El fracaso de las políticas públicas, tanto del gobierno federal, como estatal y municipales, es evidente ante la falta de servicios públicos de calidad y la perpetuación de la condición de pobreza, marginación urbana, exclusión y estigma social, sobre todo en el acceso a los servicios de bienestar y al mercado de trabajo formal. En particular, los gobiernos municipales se han quedado desbordados ante la magnitud del crecimiento poblacional de esta región. Así, el crecimiento de las cabeceras municipales se caracteriza por la suburbanización, la cual presenta una escasa planeación urbana de los asentamientos, precariedad de los servicios públicos, degradación del medio ecológico (sobre todo de aguas superficiales y manejo de basura), y la presencia sistemática de la autoconstrucción como mecanismo de acceso a la vivienda. A pesar de la emergencia del sistema económico de la maquila, la pobreza sigue siendo la media en estas comunidades. Los programas focalizados como de lucha contra la pobreza, por ejemplo el Oportunidades y el Procampo, resultan obsoletos frente a una realidad con múltiples carencias, en todo caso representan algún paliativo a ciertas situaciones de carencia. La ineficacia del Estado a través de sus políticas representa una situación estructural que genera diversas formas de exclusión social, marginalidad y de alguna manera incrementa y reproduce la pobreza como vida cotidiana. Estas tres vías organizan un sistema de desigualdad social y económica que representa a su vez impactos diferenciados en términos de violencia(s). Al sistema estructural de desigualdades le es consustancial un sistema de formas de violencia, el cual tiene múltiples rostros: explotación diferenciada según género y edad, vulnerabilidad frente a la enfermedad y la jubilación, exclusión de los jóvenes de los sistemas educativos de calidad,

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la existencia de violencia intrafamiliar sobre todo contra el género, así como una pandemia de alcoholismo crónico entre los adultos varones. El cambio radical y vertiginoso experimentado por esta microrregión del valle de Toluca, en donde se trocó la vida campesina por una de tipo urbana, tiene un hálito de caos y precariedad social.

Capacidad de cambio de la sociedad

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Regresando a la pregunta de inicio, de qué manera la acción gubernamental, el mercado y el sistema de desigualdades sociales y económicas han producido y reproducen a la sociedad campesina tradicional, y qué tipo de cambio social registra dicho proceso. La respuesta gira en torno a un cambio radical en donde lo campesino ha dejado de existir, y/o en todo caso subsiste como forma de vida remanente para ser sustituido por una sociedad suburbana, en donde lo característico es la proletarización vía la constitución de un sistema económico de maquila a domicilio informal y la exportación de mano de obra barata a los EUA; esto último mediante la elaboración social de una serie de redes de migración bien establecidas. Se trata de un modelo de sociedad de precarización ampliada de la vida de los individuos, familias y comunidades, en donde el sistema de dominación si bien pasa por el eje capital-trabajo-autoridad, se articula a otras relaciones de dominación-explotación como son la de génerogénero y región-región, sociedad civil-estado. Hay que comprender que este cambio es producto de fuerzas estructurales que tienen componentes más bien locales: un sistema específico de desigualdad-violencia y una transformación concreta del espacio ecológico y sociohistórico. Es decir, si bien estos procesos estructurales se encuentran dentro de la lógica de la globalización, así como son parte y producto de un modelo económico concreto (denominado como neoliberal), tienen características histórico-sociales propias, y son tales cualidades las que explican la acción social de respuesta de los individuos y sociedades: explican la capacidad de cambio de la sociedad. Es aquí donde las estructuras que denominamos de desigualdadviolencia funcionan como estructurantes, o sea, como formas institucionales que al significar sistemas de reglas y recursos, positivos y negativos, estructuran a los individuos como familias y comunidad.

Las estructuras que denominamos de desigualdad-violencia son elementos estructuradores de los diversos sistemas sociales: permiten una ligazón entre el contexto o continuo espacio-temporal con los sistemas sociales construidos por la acción social. El resultado más complejo de este proceso, para el caso de la sociedad estudiada, es el que se ha elaborado socialmente en torno a la pluriactividad como forma de acción social. Ésta refleja la capacidad de adaptación, acción creativa y de respuesta de los sujetos e instituciones sociales (familia y comunidad) ante situaciones de crisis. La pluriactividad no se puede comprender como una forma de racionalidad, sino como un proceso de acción social que implica racionalidad, pero también reflexividad, praxis y motivación. Si bien es una estrategia económica se hunde en las motivaciones profundas de la sociedad, las cuales tienen sentidos a veces indeterminados o poco racionales, como la preservación del ciclo mágico-religioso y ritual de la fiesta antes que la acumulación de tipo capitalista. Esto obedece a que la lógica simbólica del don que implica la motivación de la fiesta es la única salida discursiva, reflexiva-coreográfica, a la saturación de angustia que significa la existencia en una situación de continua precariedad social e incertidumbre frente a la modernidad; en donde dicha acción discursiva es, a la vez, estructurante e instituyente de la institución imaginaria de comunidad: rehace cíclica y simbólicamente a la institución comunitaria como posibilidad espacio-temporal, como continuidad. Por lo tanto, como cohesión social, a pesar de las formas de desigualdad-violencia que le configuran en la vida cotidiana, es decir, produce, ordena e instituye el tiempo histórico de lo social. Otro elemento central no sólo es comprender las estructuras que hilan el cambio social, sino dilucidar la manera en que dichas estructuras están mediadas, como parte de las reglas y recursos, por formas de poder-dominación; las cuales, a su vez, determinan la naturaleza de la violencia social existente. En este caso las situaciones de poder-dominación implican la comprensión y alcances de las desigualdades como formas pragmáticas de acción social. Para el caso del Alto Lerma es evidente que el estado y el mercado conservan las reglas y recursos del poderdominación, en contraste con la sociedad civil que no tiene posibilidades reales de contrarrestar tales reglas y recursos. En este sentido, la democracia planteada desde el aparato gubernamental y el sistema de partidos, en tanto que sistema de reglas y recursos de representación política y praxis, no parece tener mucho sentido para estas sociedades.

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Sin embargo, eso no significa la inexistencia de una praxis política. En las comunidades existe un sentido de lo público fuertemente acendrado como cultura, es decir, hay un sentimiento de comunidad recreado a pesar de la crisis histórico-social que ha vivido la región; pero tal sentido de lo público no corresponde al término clásico de ciudadanía, pues una cosa sería hacer ciudad y otra hacer comunidad. El sentido de hacer comunidad es una respuesta ante los embates de un estado autoritario y un mercado que busca la explotación. El sentido de comunidad es una forma de praxis social y política importante que desborda las concepciones clásicas de ciudadanía y democracia. El territorio, en tanto que región ecológica-social-cultural y económica constituye un contexto estructural fundamental de los procesos de estructuración; desde este punto de vista metodológico, es central para comprender los procesos de cambio histórico-social más allá de las tendencias globales generales. Más específicamente, el territorio como totalidad social implica el conocimiento de interacción entre sistemas sociales diferenciados, a la vez que el conocimiento de la acción social en torno a sus elementos fenoménicos, así como representa el espaciotemporal indispensable para el discurrir cultural y vivencial, o sea, para la posibilidad reflexiva de la sociedad. Sin el conocimiento de la construcción histórico-social del territorio es imposible pensar en términos de acción social creativa, por lo tanto en términos de lucha y reacción frente a los sistemas de poder y dominación. Un sentido de la temporalidad y del espacio ha sido indispensable para que una sociedad comunitaria de este tipo construya un sistema de significaciones culturales imaginarias necesarias para producir una autoimagen, un sentido del bienestar colectivo y un discurso que les permite estructurarse en el tiempo precario de la modernidad sin caer en el caos social, es decir, permite la estructuración con una modernidad identificada en el inconsciente colectivo como violenta. Como se muestra en este trabajo, son indispensables diversos planos de realidad para comprender y explicar el cambio social como totalidad. El caso estudiado es ideal porque nos permite ver de qué manera una acción gubernamental gatilla cambios radicales en el tiempo y el espacio, y cómo dichos cambios, que podríamos llamar en un primer momento como de naturaleza estructural, generan potencialidad de acción social específicos en relación con las opciones productivas de las personas y comunidades. Pero estas opciones de acción social tienen un sustento profundo en la reelaboración de un imaginario cultural

específico, el cual funciona como fundamento de lo social: como reglas de acción social ya no estructurales sino estructurantes, es decir, como principios de acción social que dotan de sentido una y otra vez a las instituciones fundamentales de estas sociedades, tales como la familia y la comunidad. No se trata de mostrar que el papel del Estado y sus políticas son determinantes, por ello usamos el vocablo gatillar, que significa disparar una situación. La explicación tiende a la complejidad: lo social, económico y cultural tejen, en todo caso, la urdimbre, el sentido del cambio. Lo que nos parece importante, y esto es más bien una postura normativa de nuestro discurso como cientista social, es no dejar de lado la relevancia que tiene lo que denominamos sistema de desigualdad-violencia; pues dicho sistema determina a nivel individual y social la vida cotidiana de las personas, ya que se instaura como parte del mundo de vida de niños, jóvenes, adultos, adultos mayores, hombres y mujeres, en tanto que reglas de acción social signadas a su vez por reglas de dominación-poder. Este análisis del cambio social en una microrregión del valle de Toluca nos enseña que las brutales transformaciones del mundo campesino hacia un mundo urbano precarizado tienen que ver con las formas que el mercado adquiere como modelo de desarrollo capitalista, así como con las acciones que el Estado asume como sistema de poder y control. Pero dentro de este juego de tensiones es la sociedad, con su capacidad de acción o praxis, la que tiene la última palabra, pues es ella la que determina su sentido como sociedad total y dialéctica y contradictoriamente cambiante. Finalmente, quizá lo correcto en este caso, no generalizable por supuesto, sea hablar de una nueva urbanidad y glocalidad, ya que las coordenadas de lo social han cambiado de tal manera que lo que emerge es una nueva forma de sociedad: una sociedad urbana y adosada a la modernidad en una condición de desventaja. Al mismo tiempo que se trata de una sociedad con nuevas relaciones con las metrópolis urbanas hegemónicas intrarregionales y extranacionales, pero que mantiene un sentido del tiempo y el espacio glocal, gracias a que conserva medios simbólico-culturales que le permiten contar con una autonomía como sociedad comunitaria, o sea, tiene capacidad de praxis y reflexividad ciudadana-comunitaria. Esto es un recurso de poder, en un sentido claramente político, y por ello es una capacidad social para la creación de lo social o autopoiesis, frente a los poderes verticales del Estado y el mercado. Creemos que

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si hay alguna innovación en este caso es precisamente esta capacidad de praxis social que, a pesar de todas las desventajas y paradojas, dichas comunidades han podido tejer y conservar como recurso social frente a una modernidad homogeneizante, autoritaria e injusta. Quizá este recurso es lo que podríamos denominar como capacidad de historicidad: pieza fundamental para pensar su autonomía como sociedad frente a un modelo económico que le excluye y explota.

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SEGUNDA PARTE Políticas sociales, lucha contra la pobreza y las desigualdades

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Teoría y praxis de la política social venezolana, 2003-2009

I

Índice Capítulo Siguiente Capítulo anterior

Neritza Alvarado Chacín

Introducción En este capítulo se revisa a grandes rasgos la política oficial venezolana de lucha contra la pobreza-exclusión social en los últimos seis años del actual gobierno (2003-2009),1 en el contexto del modelo de desarrollo llamado endógeno y luego socialismo del siglo XXI, formulados como alternativos al neoliberalismo. El trabajo se propone los siguientes objetivos: a) Revisar la orientación y comportamiento del modelo de desarrollo y de la política social a la luz del tipo de estrategias sociales consideradas claves por el gobierno para hacerle frente a la pobreza-exclusión; b) presentar los principales mecanismos de articulación al contexto venezolano de las formulaciones sobre el modelo de desarrollo y las estrategias sociales, planteadas en el discurso político y en los instrumentos jurídico-normativos que guían la acción de gobierno; c) discutir si la política social reciente y actual, con los cambios incorporados desde el año 2003, ha sido y es diferencial de la intervención neoliberal de gobiernos precedentes. 1

La política social del primer cuatrienio de gestión (1999-2002) fue analizado por la autora en otros estudios. Véase Alvarado (2003), Alvarado (2004), Mujica y Alvarado (2004).

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Siendo escasas las investigaciones evaluativas sobre la dinámica e impacto de la política social vigente, este trabajo realiza una aproximación, desde un enfoque ponderado, evitando la manipulación de información que a menudo se hace a través de la polarización de juicios o la parcialización/radicalización de opiniones, guiadas por afectos o desafectos frontales al gobierno, que comprometen la ética del investigador y el carácter científico de todo estudio serio. Se enfoca el tema desde una perspectiva crítica, pero se recupera tanto el punto de vista del gobierno como el de la oposición política a éste, tanto los logros como las limitaciones de la política social. Se considera un error plantear en “blanco” o “negro” la realidad involucrada, que al ser compleja precisa ser enfocada como mínimo en una “escala de grises”, más con el carácter de un gobierno como el de Hugo Chávez y de un proyecto como el de la revolución bolivariana, que aún se está construyendo: se trata de un proceso inacabado y de largo plazo. Esto permitiría que el lector no venezolano tenga la oportunidad de formarse una opinión no sesgada y pueda comparar desde ese ángulo con el mismo tema en su país, lo cual hace parte de los objetivos de este libro.

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Consideraciones preliminares Las características de la estrategia de atención a la pobreza-exclusión social en Venezuela responden a los cambios constitucionales e institucionales introducidos por este gobierno desde su inicio en 1999, pero mucho más al contexto político de la última década, en especial después del golpe de Estado del 11 de abril de 2002 y del paro petrolero-comercial patronal de diciembre 2002-febrero 2003. La orientación teórico-normativa de la política social, sin embargo, pese a los cambios introducidos en la praxis, ha mantenido las premisas, postulados y principios básicos, previstos en la nueva Constitución Nacional, así como en documentos y planes oficiales formulados en los tres primeros años de gobierno: La Revolución Social en la Quinta República: la Política Social de Venezuela (MSDS, 2000), Líneas Generales Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (PESN) 2001-2007 (MPD, 2001), y el Plan Estratégico Social 2001-2007 (MSDS, 2002), que le plantean a la política social los siguientes principios: integración social, corresponsabilidad, cohesión social, participación social, ciudadanía, progresividad, intersectorialidad y desarrollo humano integral (MSDS, 2000); así como rechazo de crite-

rios como “selectividad”, “focalización”, “compensación de la pobreza”. Como ejes centrales de la política social se formulan en términos contrapuestos a los neoliberales los siguientes: universalidad con equidad vs. pobreza y focalización; brechas por inequidad vs. deficit de atención; transectorialidad vs. sectorialidad; a fin de intervenir las causas sociales de los problemas y dejar saldos de empoderamiento en las comunidades; desarrollando nuevos modelos de atención para reordenar las capacidades y recursos, formar redes sociales de calidad de vida y salud, y construir una nueva institucionalidad pública (MSDS, 2002). Como se analizó en trabajos previos,2 en el primer cuatrienio de gestión (1999-2002) la política social se alejó de esos principios al mantener, de manera predominante, el carácter compensatorio-focalizado de los dos gobiernos neoliberales anteriores, por encima de las estrategias de inversión social, que también las hubo, sobre todo en el área de la economía social. No obstante, a pesar de ese sesgo asistencialista, la pobreza disminuyó lenta pero progresivamente de 1999 a 2001,3 aumentando bruscamente en los dos años siguientes, resultados en los cuales fue directa la influencia de los acontecimientos del año 2002, de modo que la variable decisiva fue el factor político que obligó al gobierno a introducir cambios en la lucha contra la pobrezaexclusión a partir de 2003. Después del golpe de Estado, el evento político más resaltante fue el paro mencionado, convocado y ejecutado por representantes de la oposición para presionar la salida de Chávez del poder, por vía de su renuncia, toda vez que no lograron ese objetivo por medio del golpe. El impacto económico-social de ese cerco (que el gobierno llamó “sabotaje petrolero”) se expresó en el año 2003 en la cuantiosa pérdida en dólares de PDVSA ($13.463 millones),4 que ocasionó una caída del PIB en -9%, 2

Alvarado (2003), Alvarado (2004), Mujica y Alvarado (2004). Según el INE, para el segundo semestre de 2002 la pobreza total alcanzó a 45,1% de los hogares, por LP. El 18,8% de éstos correspondería a pobreza extrema, lo cual representó un alza significativa tomando en cuenta que según esta fuente oficial la misma había descendido de 19,1% de los hogares a 16,8% en 1999, y a 14,1% en 2001 (www.ine.gob.ve). 4 Estos resultados derivan de la evaluación realizada por los auditores externos (internacionales) y fueron incluidos en los estados financieros de PDVSA del año 2003. Esa suma se desagrega así: $12.750 millones por disminución en las ventas; $504 millones por compra de gasolina importada y $204 millones por daños provocados a instalaciones y equipos (PDVSA: www.pdvsa.gob.ve). 3

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cifra sin precedentes en la historia del país. Esto, a su vez, generó en el primer semestre de 2003 una tasa de desocupación de 20%, una inflación de 35% (hacia el final de ese año se logró disminuir el desempleo a 16% y se pudo controlar la inflación en 27%) y una caída del ingreso en -29% (Rodríguez, 2004, datos del BCV). El resultado final de todo esto fue un 55,1% de hogares en pobreza total y un 25% en pobreza extrema en el segundo semestre de 2003 (INE: www.ine.gob.ve; Alvarado, 2004). Una vez superada esa contingencia por el gobierno y luego de una solicitud de asesoría efectuada al presidente cubano —según confesara públicamente el presidente Chávez—, éste anunció un “programa de acción para la coyuntura”, fuertemente impulsado por el desabastecimiento alimentario generado por el paro y por toda la conflictividad que ponía en riesgo tanto la popularidad del presidente como su continuidad en el poder, por vía del referendo revocatorio presidencial, previsto en la Constitución nacional y convocado por la oposición en el año 2004 (ejecutado en agosto de ese año, en el cual triunfó Chávez). En ese contexto la acción de gobierno, desde el punto de vista de la política económica, estuvo centrada en la recuperación del PIB, y desde el punto de vista de la política social, en los nuevos programas masivos, bautizados por el presidente con el nombre de misiones sociales, orientados a reemplazar parcial y progresivamente la política social focalizada-paternalista por una política declarada como universal, basada en la participación social y en el empoderamiento ciudadano. Tales estrategias fueron puestas en marcha sin anuncios oficiales de cambios de orientación o de denominación del modelo de desarrollo, que desde 1999 venía siendo genéricamente aludido en los documentos oficiales como tercerista (entre el viejo modelo intervencionista del Estado del bienestar y el modelo neoliberal). Las misiones iniciaron a comienzos de 2003, pero es hacia fines de ese año y sobre todo en 2004 cuando el gobierno comenzó a hablar del desarrollo endógeno como el modelo de desarrollo del país.

El modelo de desarrollo endógeno o desde dentro (2003-2005) El término “desarrollo endógeno” fue popularizado por el presidente y reiterado por funcionarios y adeptos del gobierno, sin

definir claramente lo que era; de modo que para los menos informados parecía “otro invento de Chávez”. Pocos sabían que el desarrollo desde dentro es un paradigma renovado por teóricos de la CEPAL para la América Latina de los ochenta e inicios de los noventa, bajo un enfoque neoestructuralista, como respuesta a las tesis neoclásicas y neoliberales del desarrollo. Sunkel (1995: 57) lo define como un enfoque histórico-estructural de mediano y largo plazos, que da especial importancia a los recursos productivos internos, como acervos acumulados y potenciales adquiridos por América Latina, como base para el relanzamiento del crecimiento y desarrollo […] Se apoya en la transformación de esos recursos, en el aprovechamiento de los activos acumulados, en la incorporación de toda su población —en especial de la marginada— y en la adopción de estilos de vida y consumo, técnicas y formas de organización más apropiados a ese medio natural y humano.

En los años noventa, Vázquez Barquero lo reelabora con el nombre de desarrollo endógeno, para pueblos de “desarrollo tardío” del sur de España, enfocándolo como una aproximación territorial al desarrollo y al sistema productivo, con énfasis en lo local, en la economía social de base (cooperativas, pequeñas y medianas empresas); rechazo a las tesis de los polos de crecimiento y grandes proyectos industriales en las grandes ciudades; al considerar que el punto de partida del desarrollo es el conjunto de recursos (económicos, humanos, institucionales y culturales) de una comunidad. Expresa que este tipo de desarrollo “puede entenderse como un proceso de crecimiento económico y cambio cultural liderado por una comunidad local […]. La capacidad de liderar el propio proceso de desarrollo, unido a la movilización de su potencial, es lo que conlleva al calificativo de endógeno” (Vázquez Barquero, 1999: 37). A diferencia del desarrollo hacia dentro, se trata de un desarrollo por, para, desde dentro. Los principales objetivos del modelo serían: 1) Satisfacer las necesidades y demandas de la comunidad a través de la participación activa de la población local en los procesos de desarrollo; 2) lograr la equidad y la justicia social, erradicando, no aliviando la pobreza (Vázquez Barquero, 1999). Los esfuerzos conllevarían a la formación de núcleos tecnológicos endógenos (Sunkel, 1995) y al desarrollo integral de la sociedad, en un proceso de abajo hacia arriba.

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Algunos mecanismos de articulación del modelo endógeno al contexto venezolano Aunque ante el apremio de la coyuntura conflictiva primero fueron lanzadas las estrategias económicas y sociales que el modelo endógeno como tal, éste es coherente con los postulados del proyecto bolivariano, del modelo tercerista y de los principios de la política social formulados en la primera etapa del gobierno, que son mantenidos en esta segunda etapa. A partir de la adopción del modelo endógeno las misiones fueron presentadas como estrategias de éste. Otros mecanismos de articulación también fueron arbitrados o reforzados, tales como los siguientes:

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Mecanismos vinculados a la economía social Dentro de eje (o “polo”) denominado “equilibrio económico” en el PESN 2001-2007 ya podía observarse la importancia que el gobierno le otorgaba a la economía social, incluso desde la formulación de la nueva Constitución nacional. Luego de la adopción oficial del modelo endógeno, el afán en esta área se hizo más notorio, y el mecanismo básico fue promover la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural y de la soberanía alimentaria. Los esfuerzos se concentraron en la conformación de los llamados Núcleos de Desarrollo Endógeno (NUDE), entendiendo por éstos: “una comunidad, un espacio productivo como un campo industrial o silo, una hacienda, una cooperativa o una institución educativa […]” (Lanz, 2004). En la medida en que los NUDE se consolidaran, serían convertidos en Empresas de Producción Social (EPS), es decir, “aquellas unidades de producción de bienes, obras y servicios, constituidas bajo la figura jurídica que corresponda, con la particularidad de destinar sus ganancias a un reparto igualitario entre sus asociados […]” (y deben cumplir con lo siguiente): “participar en los proyectos de las comunidades a través de aportes al Fondo Social de PDVSA o mediante la prestación de bienes y servicios” y “contribuir al desarrollo de empresas de producción, distribución y servicio comunal” (PDVSA: www.pdvsa.com). Entre otras iniciativas se reimpulsaron las cooperativas, las pequeñas y medianas empresas, los fundos zamoranos, se amplió el Plan Zamora hasta convertirlo en la misión Zamora, que otorga tierras y apoyo financiero-técnico a los campesinos; se intensificaron las expropiaciones de tierras ociosas a terratenientes, como parte de la lucha antilatifundio.

Las misiones sociales como mecanismos centrales del modelo y de la política social Las misiones constituyen la base del modelo y de la política social en esta etapa, en el contexto del proyecto bolivariano de democracia participativa y protagónica. En el discurso oficial son conceptualizadas como “estrategias masivas orientadas a garantizar los derechos fundamentales a la población, con énfasis en los sectores más excluidos” (PDVSA: www.pdvsa.com). En este sentido, según la definición del propio presidente de la República, en su argot militar, devienen en un imperativo estratégico y táctico: “Una misión es una orden que no puede dejar de cumplirse cueste lo que cueste. Uno de los elementos fundamentales de ese concepto es la integralidad y eso no se obtiene por una mera proclama, eso hay que trabajarlo” (Chávez, 2004a). En general, “son programas de alcance masivo, dirigidos a educar, sanar y capacitar a los venezolanos, principalmente a aquellos que habitan en las zonas pobres y de difícil acceso” (Chávez, 2004b). Toda vez que no surgen al inicio del gobierno (febrero de 1999) sino después de cuatro años de gestión (febrero de 2003), en los documentos oficiales las misiones tienen como propósito declarado consolidar el proceso de inclusión, equidad y justicia social, mediante el abatimiento de la pobreza-exclusión y el mejoramiento de la calidad de vida de los sectores populares, tradicionalmente excluidos de los derechos sociales fundamentales. Esta intención normativamente promovida desde el comienzo de la administración Chávez, cobra fuerza a la luz de las nuevas estrategias, a las cuales se les adjudican dos grandes objetivos: 1) Promover la participación y desarrollo de la ciudadanía (combate de las causas que generan la exclusión social; auspicio de la organización integral de las comunidades; de las condiciones indispensables para la vida colectiva y la ciudadanía plena), y 2) rescatar-defender la soberanía nacional, edificando el desarrollo sustentable y consolidando el proyecto bolivariano, con apoyo comunitario (MINCI, 2006 y 2007). Las misiones representan una modalidad diferente a la tradicional de organizar la gestión de las políticas públicas, en el sentido que “uno de los elementos fundamentales para su planificación, ejecución y seguimiento es la participación activa y protagónica de las comunidades organizadas”, además de que “cuentan con recursos extraordinarios y su coordinación es interinstitucional e interministerial” (PDVSA:www.pdvsa.com). Al igual que los programas sociales neoliberales, las misiones tienen una cobertura masiva y responden al modelo de desa-

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rrollo y al proyecto político-ideológico gubernamental, pero su rasgo innovador es el acento puesto en su gestión comunitaria directa, dentro de un proceso de parroquialización. Esto significa que no tienen como mediación los gobiernos subnacionales, es decir, ni el nivel municipal (alcaldías o ayuntamientos) ni el regional (gobernaciones de estados), sino que van a lo local en conexión directa con el nivel central (presidencia de la República e instituciones centrales de adscripción). No obedecen, por lo tanto, a un proceso convencional de descentralización ni dependen ni responden a la tradicional, entramada y burocrática institucionalidad de grandes ministerios, sino que devienen en estructuras, que coexisten de manera simultánea con la primera. Esa es la naturaleza y el sentido de las misiones en el actual contexto venezolano, y la razón por la cual sectores de oposición política al gobierno las denominan “estructuras paralelas, extra o para-institucionales”. El gobierno contra-argumenta que las organizaciones de la comunidad, formales e informales, gestionadas endógenamente, son también instituciones5 y que no son extra sino intra, pues se ubican y funcionan “barrio adentro”, lo cual las dota de absoluta pertinencia. Sostiene que los objetivos de las misiones eran imposibles de edificar ante las amenazas obstructivas de las estructuras administrativas heredadas. El gobierno afirma que las misiones son una vía alternativa para reorientar la gestión pública hacia la inclusión, a la velocidad reclamada por el proceso bolivariano, tomando en cuenta los problemas estructurales que a manera de “nudos críticos” existen en la administración pública y han conspirado siempre contra la efectividad de la intervención oficial, a causa del burocratismo, clientelismo, corrupción, sectorialidad, etcétera; ahora se agrega a esto la resistencia a las nuevas políticas de buena parte del funcionariado que por décadas ha prestado servicios en ese ámbito y la oposición de algunos sindicatos aún controlados por partidos tradicionales (Lander, 2007). En este marco se inició en marzo-abril 2003, sólo en algunas comunidades de Caracas, el plan piloto Barrio Adentro (dirigido a la atención comunitaria primaria-preventiva en salud), que luego fue convertido a nivel nacional en la Misión Barrio Adentro (BA) y pasó a ser el esquema a seguir para la creación del resto 5

Esta última apreciación se correspondería con lo que John Durston (1999), teórico de la CEPAL, alude como capital social comunitario, en el cual incluye tanto las instituciones formales como las instituciones informales de la comunidad.

de las misiones en distintas áreas sociales. El gobierno alude a BA como la misión matriz, que articularía la política social, dirigida a combatir la exclusión social, a potenciar el desarrollo social y a instaurar un nuevo sistema público nacional de salud. Dentro de las misiones creadas entre los años 2003, 2004 y 2005, además de BA, pueden mencionarse: Mercal (sistema nacional público de distribución de alimentos a precios inferiores al mercado), las misiones educativas (Robinson I y II, alfabetización y estudios primarios en el sistema no formal), Ribas (iniciación y/o culminación de estudios secundarios), Sucre (acceso de sectores pobres y medios a estudios universitarios), Zamora (tierras y apoyo financiero-técnico a los campesinos), Vuelvan Caras (capacitación para el trabajo y generación de empleo), Guaicaipuro (atención de pueblos indígenas), Cultura (atención en el área cultural), Identidad (para cedulación de venezolanos y regularización de extranjeros), Misión Milagro (intervenciones quirúrgicas de la vista), Piar (apoyo a pequeños mineros), entre otras. Mecanismos discursivo-ideológicos A partir de la adopción del modelo endógeno, el discurso político acentúa el carácter antineoliberal y antiimperialista del mismo: saldar la deuda social antes que la deuda externa, lucha contra la pobreza, inclusión social a través del “empoderamiento de los pobres”, contraloría social, etc. Se reitera públicamente que se está dando cumplimiento al PESN 2001-2007 con el desarrollo desde dentro; y entre otras cosas se destacan la Misión Vuelvan Caras y los NUDE como los pilares de ejecución del modelo, así como la descentralización desconcentrada, la defensa de la soberanía nacional y la promoción de un mundo multipolar. Aquí las misiones son apuntaladas como mecanismos multiplicadores de la ideología bolivariana. Mecanismos institucionales Se expresan en la promoción de la esfera pública como “palanca” del desarrollo. Se crean nuevos ministerios para la formulación de las nuevas figuras y tareas (Ministerios de Economía Popular, de Participación y Desarrollo Social, de Vivienda y Hábitat, entre otros). Se desmantela la institucionalidad y gerencia social previa y se promueve más ampliamente a las Fuerzas Armadas Nacionales como gerentes sociales en el marco del gobierno cívico-militar. Al tiempo que se asiste, como se ha dicho, a la emergencia de una institucionalidad vinculada con las comunidades, prerrequisito de ejecución de las misiones y de

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figuras comunitarias nuevas como las mesas técnicas de agua, de energía, asamblea de ciudadanos, etcétera. Esta apropiación que el Ejecutivo (en la figura del presidente de la República) hace del sector público, explica que las misiones no dependan de ningún ministerio sino del gobierno central (Presidencia y PDVSA); si bien en alguna parte del proceso de ejecución de las mismas, los ministerios tienen alguna injerencia (por ejemplo, en el nombramiento de coordinadores nacionales y regionales), pero esta participación no es vinculante en términos de dependencia funcional. El gobierno presenta las nuevas organizaciones locales como instituciones “endógenasemergentes”, de necesidad demostrada para la inclusión y la participación social.

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Mecanismos jurídico-legales Aquí destacan las leyes habilitantes aprobadas por la Asamblea Nacional, que permiten la toma de decisiones vía decreto presidencial, la proposición de nuevas leyes y la modificación parcial de leyes existentes. Dentro de este último mecanismo sobresale el cambio introducido en el año 2005 a la Ley del Banco Central de Venezuela. Este cambio autorizó el empleo parcial de las reservas internacionales para financiar proyectos estratégicos y los nuevos programas sociales, a partir de la creación del Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden) y del Fondo para el Desarrollo Económico y Social (Fondespa, de PDVSA). Se creó una Ley de Contribuciones Especiales por precios extraordinarios del petróleo (por ganancia súbita). Este fue el recurso estratégico que el gobierno encontró para lograr que los ingresos excedentarios (no previstos en el presupuesto nacional) fuesen depositados, una parte en el Fonden para el financiamiento de planes estratégicos de desarrollo, y otra en el Fondespa, de donde provienen básicamente los recursos que financian a las misiones. Es decir, éstos no derivan del presupuesto ordinario de los ministerios sino directamente de PDVSA, adquiriendo así esta empresa estratégica-estatal un rol social emergente, al pasar a control directo del Estado en 2003, después del paro patronal, en lo que el gobierno dio a conocer como “la nueva PDVSA” y popularizó como “el contra-golpe petrolero” a la oposición. Mecanismos internacionales En el intento de regionalización o expansión del modelo endógeno y del proyecto bolivariano a América Latina y el Caribe, el

argumento central del gobierno venezolano es la necesidad de un esfuerzo conjunto por el desarrollo y en la lucha contra la pobreza-exclusión, con miras al logro de los Objetivos del Milenio establecidos por la ONU. Se conforman alianzas estratégicas con otros gobiernos de izquierda latinoamericanos: eje de Venezuela con Cuba-Bolivia-Ecuador-Nicaragua (la llamada izquierda radical), y con Brasil-Argentina-Uruguay-Paraguay (la llamada izquierda moderada), con algunos intentos fallidos ante el revés electoral sufrido en 2006 por candidatos presidenciales de izquierda radical en la región (López Obrador en México, Ollanta Umala en Perú). Con el horizonte en un mundo multipolar, se procuran los objetivos económico-comerciales, geopolíticos y político-estratégicos de lucha contra el neoliberalismo y el imperialismo estadounidense. Se impulsan desde Venezuela mecanismos jurídicos y figuras integracionistas: la Carta Social de las Américas, el Fondo Humanitario Internacional, la incorporación del país al Mercosur, la creación de empresas petroleras multiestatales (Petrosur, Petrocaribe, Petroamérica), la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA vs. ALCA), una empresa televisora para Suramérica (Telesur, que transmite también a países de Europa y otras naciones del mundo), del Gasoducto del Sur, del Bansur (Banco del Sur), de Unasur o Unión de Naciones Suramericanas, entre otros. Se extienden algunas misiones (como la Robinson y Milagro) a Bolivia y Nicaragua, con el auspicio del gobierno venezolano y el apoyo del gobierno cubano, bajo el emblema de la solidaridad internacional.

El modelo de socialismo del siglo (2006-2009)

XXI

Al igual que ocurrió con el desarrollo endógeno, con el modelo socialismo del siglo XXI, ni el presidente ni ningún otro personero del gobierno explicaron en qué consistía. Pero desde fines del año 2005 el discurso oficial expresó que la revolución bolivariana se inscribe en ese esquema, y desde 2006 se alude al modelo venezolano como socialista. En diciembre de 2006 Chávez ganó de nuevo las elecciones presidenciales, siendo reelecto para un tercer periodo (2007-2013). En su discurso de toma de posesión (enero 2007) anunció la instauración del Socialismo del Siglo XXI. En adelante, cuando el presidente se ha referido al tema remite a los textos de los autores clásicos del materialismo histórico

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del siglo XIX (Marx, Engels). Se infiere que en lo esencial es lo mismo, pero como es en el siglo actual cuando ha de aplicarse, se habla de un socialismo del “siglo XXI” y también para diferenciarlo, al menos en el discurso, del fracasado socialismo real del siglo XX. A partir de la propuesta “El Nuevo Proyecto Histórico: Democracia Participativa-Socialismo del Siglo XXI”, de Heinz Dieterich Steffan (2005), ideólogo y asesor del presidente Chávez, es posible identificar lo central del esquema, y suponer que son estos los principios que el gobierno comparte. El planteamiento de Dieterich gira en dos ejes centrales: 1) la Economía Planificada de Equivalencias y 2) la Democracia Directa. En la primera destaca la teoría marxista del valor trabajo y el intercambio de equivalentes, sobre cuya base se elaboran nuevas relaciones de producción y de propiedad con los medios de producción, para sustituir el precio (como principio regulador de la economía de mercado) por el valor o principio regulador de la economía socialista, conceptuado éste como los insumos de tiempo necesarios para la generación de un producto (Dieterich, 2005; Guerra, 2006; Mujica, 2008). Aquí “equivalente” deriva de “valor” asociado a la cantidad de tiempo de trabajo necesario para producirlo, que sería el criterio decisivo. En ello reposaría la justicia: en que todos tengan la misma gratificación por el mismo trabajo, como planteaba Marx. Según Dieterich, este socialismo “actualizado” acepta los dos sistemas, hasta que el socialista (centrado en el valor) desplace al capitalista (basado en el precio). Sólo así podría hablarse de una economía socialista: la sustitución del mercado por una economía de las equivalencias, cimentada en el valor y la planificación democrática de las mayorías (Dieterich, 2005). Al igual que el socialismo clásico, el del siglo XXI se materializaría en tres etapas: 1) La superación del capitalismo global, 2) la fase intermedia de convivencia de ambos esquemas (el capitalismo feneciente y el socialismo emergente), y 3) la etapa final es la sociedad sin economía de mercado, sin Estado y sin gobierno (Dieterich, 2005; Guerra, 2006). En Venezuela, el gobierno le da cuerpo a estas ideas en dos documentos: las “Líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, 2007-2013” (MPD, 2007a), y el “Proyecto Nacional Simón Bolívar: todos los Motores a Máxima Revolución Rumbo al Socialismo” (MPD, 2007b). En el primero (declarado como “el primer plan socialista de la nación”) destacan cuatro postulados: 1) La Nueva Ética Socialista, 2) la Suprema

Felicidad Social, 3) la Democracia Protagónica Revolucionaria, y 4) el Modelo Productivo Socialista. El proyecto se propone: 1) La superación de la pobreza material y espiritual; 2) la construcción de un Estado ético o una nueva ética del hecho público; 3) la civilidad o virtud por la cual los ciudadanos se hacen responsables de la vida pública; 4) la institucionalidad como práctica de la justicia y la equidad; 5) la tolerancia activa militante que acepta las diferencias y las respeta. Este esquema plantea una ética cívica, pluralista, tolerante, y defiende como valores el amor, la corresponsabilidad moral, el ser social colectivo, el valor del trabajo creador y productivo y el supremo valor de la vida (MPD, 2007a), que deben ser logrados con tres estrategias de política: transformar la sociedad material y espiritualmente, desarrollar la conciencia revolucionaria y superar la ética del capital (MPD, 2007a). En lo económico se plantea el Modelo Productivo Socialista, orientado hacia la eliminación de la división social del trabajo, de su estructura jerárquica y del conflicto entre satisfacción de necesidad y producción de riqueza, para responder a las necesidades humanas antes que a la reproducción del capital. El Estado controlará las actividades productivas estratégicas para el desarrollo del país. El esquema estará conformado por las Empresas de Producción Social (“germen hacia el socialismo del siglo XXI”), aunque coexistirán empresas capitalistas privadas con las empresas del Estado. Para acometer estas metas, sería necesario una transformación institucional profunda, que ha de partir de una reforma de la constitución nacional, pues aunque ésta reconoce las distintas formas de propiedad, no coloca a ninguna por encima de otras; sólo prevé que el Estado fomentará formas alternativas a la propiedad privada. Aquí entraría en acción el Proyecto Nacional Simón Bolívar. Todos los Motores a Máxima Revolución Rumbo al Socialismo (MPD, 2007b), estructurado en cinco ejes llamados “motores” de la revolución socialista. El primero, una Ley Habilitante, que implica la transformación institucional en lo político, económico, social, internacional y ético-cultural realizada desde el Ejecutivo (presidencia). En esto se prevé la estatización-nacionalización de empresas estratégicas, como las del sector eléctrico y de comunicaciones. El segundo motor sería la referida Reforma Constitucional: para adecuar la transformación institucional al marco constitucional. Se parte de que la Constitución presenta un esbozo del socialismo, pero para avanzar hacia la República Socialista de Venezuela se requieren reformas para articularla al Plan Nacional.

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El tercer motor es Moral y Luces, orientado a la formación en valores socialistas del hombre y la mujer “nuevos”, empezando por una reforma curricular escolar nacional. El cuarto motor sería La Nueva Geometría del Poder o el reordenamiento socialista del territorio y la redistribución del poder político. El quinto motor es la Explosión del Poder Comunal o Democracia Protagónica, Revolucionaria y Socialista, referido al empoderamiento de las comunidades con los Consejos Comunales como herramientas del poder popular constituyente y la creación de ciudades federales y comunales, donde no existan juntas parroquiales, alcaldías ni concejos municipales. Mecanismos de articulación del modelo socialista al contexto venezolano

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Como mecanismo inmediato, en un clima de alta confusión e incertidumbre, el gobierno se propuso concretar la reforma constitucional mediante un referendo consultivo popular, convocado y realizado en diciembre de 2007, sin medir que uno de los riesgos de los cambios estaría en la radicalización de la polarización social y política en el país, al ser numerosos los sectores que no comparten (ni entienden) el proyecto socialista. Particularmente es álgido (sobre todo entre los sectores sociales medios y altos de la población) el planteamiento acerca de la propiedad privada y el papel del Estado en ello, cuestión en la que tiene mucha responsabilidad la distorsión hecha por los medios de comunicación de oposición, al presentar la reforma como el fin inmediato y absoluto de la propiedad privada y el inicio del apocalipsis en Venezuela con la adopción del socialismo. De hecho, la convocatoria no tuvo éxito: aunque por una pequeña diferencia el gobierno perdió ese referendo a causa del miedo de buena parte de la población al socialismo, al fantasma del comunismo, a una presunta pérdida de la propiedad privada y a la reelección continua del presidente de la República; principales cambios propuestos en el proyecto. El no haber explicado el gobierno, suficientemente, el contenido y supuestas bondades del socialismo del siglo XXI (sobre todo el tema de la propiedad social y de la propiedad colectiva) y el no haber entendido el presidente que el momento político no era propicio para una reforma de tal naturaleza, que la población venezolana no estaba madura ni ganada para asumir el socialismo, incidió altamente en ese resultado, incluso entre algunos afectos al oficialismo.

Luego de ese revés electoral (el único en los 12 sufragios habidos entre 1998 y 2009), en enero de 2008 el presidente Chávez anunció una nueva estrategia que llamó “las tres R”: Revisión, Rectificación y Reimpulso del proceso revolucionario, y exhortó a todos los funcionarios de éste, a los miembros de su partido PSUV (Partido Socialista Unido de Venezuela) y a sus adeptos a aprender de la experiencia y a observar de cerca esas tres R. En este proceso cambió la dirección de 13 de los 27 ministerios y al vicepresidente de la República. El primer mandatario ha insistido en incorporar los cambios propuestos en la reforma por vía de leyes habilitantes, de decretos y de otros mecanismos, e incluso logró en febrero de 2009 una enmienda constitucional parcial, vía referendo consultivo convocado de nuevo por el gobierno, que al ganarlo abiertamente permitió incorporar el recurso de la reelección indefinida, que esta vez no fue planteada sólo para el cargo de presidente de la República sino estratégicamente para todos los cargos de elección popular (gobernadores, alcaldes, diputados, concejales), incluso para los de signo contrario al gobierno; de modo que los gobernantes regionales y locales de oposición se verían también favorecidos. El éxito obtenido en esta oportunidad estuvo relacionado con haber planteado sólo ese objetivo y no contenidos socialistas. Los planes oficiales mencionados, junto a las alocuciones públicas del primer mandatario en su programa televisivo-radial “Aló Presidente” (vigente desde 1999), las transmisiones en cadena nacional de radio y televisión (que ahora son casi a diario) de discursos, de presentación de informes, de inauguraciones de eventos relacionados con las misiones, de obras públicas e industriales, de nacionalizaciones y estatizaciones de empresas, etcétera (que el gobierno aprovecha para subrayar los postulados del proyecto), así como las llamadas “Líneas de Chávez” (columna dominical escrita por el presidente, publicada en los principales diarios oficialistas del país y en todos los sitios web del gobierno), los folletos “Debate Socialista” y “La Nueva PDVSA”, encartados en esos mismos diarios, constituyen, junto con el accionar cotidiano de las misiones y de los consejos comunales, los principales mecanismos de articulación del discurso oficial y de promoción de la revolución bolivariana, encarnada en este momento en el socialismo del siglo XXI. En cuanto a la estrategia para la superación de la pobreza y de la exclusión bajo esta óptica comunal-socialista, el gobierno procura, desde el año 2006, darle mayor organicidad y potesta-

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des a la gestión local-comunitaria, con la creación de la nueva figura conocida como Consejos Comunales (C.C.), que es impulsada a partir la aprobación de la ley que los norma, como mecanismo de transferencia directa de poder a las comunidades, dentro de los principios empoderamiento y corresponsabilidad. Al igual que las misiones, los C.C. tampoco responden a la clásica fórmula de descentralización política que va del Estado central a los gobiernos subnacionales (su adscripción y coordinación nacional está también en manos de la presidencia de la República). A través de ellos el gobierno otorga a los sectores populares competencias para organizar y gestionar directamente las políticas públicas, diseñar y ejecutar sus propios proyectos comunitarios, para administrar el presupuesto de éstos y ejecutar la tarea de “contraloría social” de los mismos. Los C.C. actuarían en estrecha conexión con las misiones sociales y junto a los mecanismos que dinamizan la economía social, ahora llamada economía comunal (cooperativas, empresas asociativas, empresas de producción social, misión Che Guevara), tienen bajo su responsabilidad fraguar las bases de la sociedad y la economía socialistas “a la venezolana”. De modo que bajo este reimpulso, las misiones “llegaron para quedarse”. Al principio dio la impresión, porque fueron lanzados como programas de emergencia dentro de una circunstancia crítica, que serían coyunturales, transitorios, razón por la cual sectores de oposición de inmediato las tildaron de “cortoplacistas, electoreras y efectistas”: buenas sólo para ganar las elecciones del referendo revocatorio presidencial y las que siguieron a éste. Así, a las misiones creadas en los años 2003-2004-2005 siguió una escalada de improvisación y proliferación de otras en 20062007-2008, entre ellas: Negra Hipólita (atención directa de los sectores más excluidos, como niños y adultos mayores en abandono y situación de calle), Sonrisa (atención odontológica, anexa a BA), Ciencia (atención del área científico-tecnológica), Madres del Barrio (atención a las madres más pobres, solas, desempleadas, jefes de hogar), Che Guevara (reconversión de la Misión Vuelvan Caras; de carácter técnico, formación y capacitación en oficios productivos, concebida para impulsar la transformación del modelo económico capitalista hacia el modelo socialista), Villanueva (vivienda y redistribución territorial), Árbol (atención ecológica), Revolución Energética (ahorro de electricidad, nueva política energética), entre otras.

En la actualidad existen aproximadamente unas 24 misiones sociales,6 las cuales han surgido al margen de cualquier planificación técnica y presupuestaria, y son financiadas por los ingresos petroleros asignados y administrados por PDVSA, por aportes del SENIAT (Sistema Nacional de Recaudación de Impuestos y Administración Tributaria) y por créditos adicionales. El conjunto de todas las misiones, por sí mismo, constituiría la Misión “Cristo”, y desembocaría en el logro de “pobreza cero en el 2021”, según expresó el presidente a fines de 2003. Desde entonces reitera que las misiones son “el alma” del proyecto bolivariano, la principal herramienta en esa meta de cero pobreza, y no serían sacrificadas por nada de este mundo. Incluso ante el descenso de los precios internacionales del petróleo y el escenario mundial de crisis económico-financiera, el gobierno ha anunciado en 2009 medidas de incremento del ingreso fiscal (como el aumento del IVA de 9 a 12%, por ejemplo) y recortes del gasto público en otras áreas, pero ha reiterado que en esta coyuntura de petróleo barato el presupuesto de las misiones sociales no sería disminuido, sin aclarar cómo se las ingeniaría el gobierno para evitar un descenso de la inversión social. Es decir que las misiones han sido instituidas con miras hacia el largo plazo (o hasta que la situación sociopolítica dicte otra pauta).

La praxis del modelo endógeno-socialista y de la política social (2003-2009) Aunque las misiones sociales y los consejos comunales destacan en el discurso como bandera de la acción de gobierno y éste destina sumas cuantiosas a su financiamiento, a seis años de inicio de las primeras y a tres años de los segundos, la ejecución de ambos no ha sido evaluada de una manera integral, ni por el gobierno ni por instituciones académicas y de investigación. El gobierno se limita a ofrecer cifras de cobertura que demostrarían, a su entender, el éxito del modelo y de dichas estrategias sociales. Los estudios académicos resultan aislados e igualmente con predominio de criterios cuantitativos. Sin embargo, presentan sus 6

El detalle de los objetivos y organismos de adscripción de las primeras misiones, de las posteriores y de las más recientes, puede ubicarse en las páginas del Ministerio de Comunicación e Información (Minci) y de PDVSA. Cada una de estas misiones tiene además su propio portal en internet.

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resultados como válidos para toda la nación, aunque carecen de un estudio muestral que evidencie la dinámica de las misiones en el país (con representación de todas las entidades federales, o como mínimo de las ciudades y localidades más importantes, tanto del medio urbano como del rural). Afirman de manera categórica que las misiones no han impactado positivamente (sino que los han degradado) en los índices nacionales de pobreza, mortalidad infantil, salud-nutrición, etcétera; estos resultados no son precisos, pues en las estadísticas sociales globales está incluida toda la población venezolana (no sólo las personas consideradas técnicamente como pobres y excluidos, beneficiarios reales o no de las misiones), además de que en el comportamiento de dichas variables inciden simultáneamente otras medidas oficiales (los ministerios de salud y educación, por ejemplo, tienen otros programas sociales que no forman parte de las misiones7). Existen, asimismo, las intervenciones sociales regionales y locales (las gobernaciones de estados y las alcaldías tienen también programas sociales masivos dirigidos a los sectores populares, cuyos efectos tampoco han sido examinados, ni decantados en relación con los programas nacionales). Con el inconveniente adicional de que en Venezuela se sigue midiendo la pobreza con los métodos clásicos de Línea de Pobreza (LP) y Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), estimaciones que aún no incluyen de manera específica a las misiones sociales; aparte de que no se aplican masivamente metodologías para medir la exclusión o la inclusión social. Por estas razones resulta prácticamente imposible, desde esa perspectiva cuantitativa general, decantar cuántos y cuáles impactos pueden endosárseles a las misiones en la población objetivo a la cual son destinados, y qué otros resultados corresponderían al resto de la población venezolana. Aparte de que, por lo general, estos estudios no van más allá de los Anuarios Estadísticos, y de las Memoria y Cuenta Anuales de los Ministerios. No recogen las voces abiertas (sin categorías de respuesta preconcebidas y direccionadoras), emanadas directamente del terreno, que expresen cómo están siendo implementados los programas por sus administradores locales y cómo son percibidos por los involucrados, en especial por sus destinatarios, sean éstos entendidos 7

Como el Programa de Uniformes Escolares, el de Alimentación Escolar, el de Planificación Familiar, Lactancia Materna, Control y Prevención de Enfermedades de Transmisión Sexual, entre muchos otros.

como “beneficiarios” o como “participantes”. Si bien los resultados de esos importantes trabajos pudieran ser indicativos de algunas tendencias, que precisan ser investigadas en extensión y en profundidad, en ningún caso deberían ser presentados como “los resultados e impacto” de las misiones. Siendo polares las posiciones de quienes a menudo apelan a los números (el gobierno y la oposición) para avalar o negar la pertinencia y efectividad social de estos programas, no habiendo claridad al respecto, se toman aquí como referencia (provisional), para tener una idea incompleta pero general de la gestión social de este gobierno, tres indicadores centrales en cuyo cálculo y registro no sólo tiene autoridad el gobierno venezolano sino también dos organismos internacionales muy serios como son el PNUD y la CEPAL: Índice de Pobreza, Índice de Desarrollo Humano y el Coeficiente de Gini. Éstos son acompañados de la revisión de otros indicadores complementarios significativos. Por otra parte, se rescatan algunos resultados de investigaciones que al enfocar el tema desde una perspectiva cualitativa van más allá del mero dato estadístico, incorporan el punto de vista de los actores directamente involucrados y dan cuenta (relativa también) tanto de algunos logros como de algunas limitaciones vinculados al modelo de desarrollo y a la estrategia de las misiones. En el primer sentido, las mediciones del Instituto Nacional de Estadística (INE) para el periodo 2003-2008, tanto por LP (en el segundo semestre de cada año) como por NBI (en el primer semestre), registran que la cifra de hogares en condición de pobreza mantuvo en 2003 la tendencia alcista del difícil año 2002; pero indican también un descenso significativo y sostenido desde 2004. En este año, a partir de signos de recuperación de la economía (y probablemente de ciertos efectos de las misiones sociales, que fue el único factor nuevo incorporado desde el año anterior a la política social), la pobreza total bajó casi 8 puntos porcentuales (p.p.), ubicándose en 47% de los hogares, según LP. Asimismo, en el año 2005, las cifras oficiales señalaron que el índice de pobreza disminuyó a 37,9%, y la pobreza extrema a 15,3%, representando una baja de la pobreza total en 10 p.p. respecto de 2004. Para el año 2007 la pobreza extrema se habría reducido a la mitad del 2005. Por NBI los índices habrían descendido de 28,9% en 1998 a 23,3% en 2007 (pobreza total) y de 10,8% a 8,4 %, respectivamente (pobreza extrema). En el año 2008 se habrían registrado los menores índices del último decenio: 26% de los hogares en pobreza total y 7% en pobreza extrema, por LP. Comparado con los valores de 1998 (43,9 y

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17,1%, respectivamente), se habría dado un salto sustancial en la atención a la pobreza (INE: www.ine.gob.ve; FEGS con base en INE: www.gerenciasocial.org.ve; MINCI, 2008, c/base en INE: www.minci.gob.ve). El mismo comportamiento registra el PNUD para Venezuela, según el indicador IPH-1 (Índice de Pobreza Humana en países en desarrollo), hasta el último año de registro de este organismo (2005) en su Informe sobre Desarrollo Humano más reciente (2007-2008), según el cual este índice habría disminuido de 12,4% en 1998 a 8,8% en 2005 (PNUD:www.hdr.undp.org). Enfocando en el número de personas provenientes de hogares pobres, el INE reporta por LP (segundos semestres) una disminución de 50,4% (la mitad de la población venezolana) en 1998 a 31% en 2008, y de 20,3% en situación de pobreza extrema en 1998 a 9,1% en el año 2008. Según estos datos, entre 1998 y 2008 habrían salido de la pobreza 2.733.108 venezolanos, y de la pobreza extrema o indigencia, 94.030 (FEGS; MINCI, 2009). De acuerdo con estimaciones de la CEPAL, la disminución entre 2002 y 2007 fue de 48,6% a 28,5% (personas pobres) y en situación de pobreza extrema o indigencia descendió de 22,2 a 8,5% el número de personas (CEPAL: www.eclac.org). Con arreglo a este comportamiento estadístico, según el INE, la CEPAL y el PNUD, Venezuela alcanzó desde 2006 la primera meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU (reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas en pobreza extrema o con ingresos inferiores a un dólar por día), al ubicarse en el primer semestre de 2006 en 12,5% de personas, y en el segundo semestre en 11,1%, respecto a 24% del año 1990. El último valor registrado en el segundo semestre de 2008 (9,1% de personas en pobreza extrema) ubica a Venezuela en 3,4 p.p. de sobrecumplimiento de esa meta (PNUD: www.pnud. org.ve). En relación con el Índice de Desarrollo Humano (IDH), tanto el INE como el PNUD informaron que desde 1999 Venezuela viene mejorándolo de forma leve pero constante. En el año 1998, según el INE, el IDH nacional registró la cifra de 0,69 y fue creciendo desde 1999 hasta alcanzar 0,78 en 2001. Producto de la situación política descendió en el año 2003 a 0,76, pero desde 2004 comenzó a recuperarse. Con los resultados que ha venido registrando desde ese año hasta 2008 (0,81 en 2005; 0,82 en 2006; 0,83 en 2007 y 0,84 en 2008), Venezuela habría pasado de ser un país de desarrollo humano medio a uno de desarrollo

humano alto (INE:www.ine.gob.ve; MINCI, 2008 y 2009 c/base en INE:www.minci.gob.ve; PNUD:www.hdr.undp.org.es). Aquí es necesario hacer cuatro aclaraciones muy importantes: 1) La escala de clasificación de este índice, establecida por el PNUD, es la siguiente: un IDH de 0,800 o superior corresponde a desarrollo humano alto; de 0,500 a 0,799 sería desarrollo medio, e inferior a 0,500 indica desarrollo humano bajo; 2) los informes anuales del PNUD sobre el desarrollo humano mundial tienen como base los datos de dos años anteriores al año en cuestión, así, por ejemplo, el Informe de 2000 usó los datos de 1998, y es el IDH de este año el que aparece en el documento. En el último informe publicado (2007/2008) la base fue 2005, razón por la cual es el IDH de este año el que aparece y no está registrado el de los años 2006, 2007 y 2008. 3). Este sesgo o desfase bianual no lo presenta el INE en la estimación del índice nacional de DH, cuyos años base son el mismo año de referencia. De modo que la lectura de dichas estadísticas no debe dejar de lado estos importantes detalles metodológicos y contextuales; 4) las cifras de IDH nacional de los años 2007 y 2008 (publicadas por el MINCI) tienen como fuente el INE, aun cuando éste no las haya colocado aún en su sitio web, que no es actualizado con frecuencia. El presidente Chávez, en su mensaje anual ante la Asamblea Nacional el 13 de enero de 2009, informó que en la última medición del PNUD (datos para el año 2006, todavía no publicada), el IDH de Venezuela es de 0,800, según una presentación preliminar que le hizo este organismo al gobierno venezolano, lo cual ratifica al país en la escala de desarrollo humano alto dentro del contexto mundial, por encima de 118 de los 179 países considerados en el informe 2009, pasando del lugar núm. 74, que ocupó en el informe anterior, al lugar núm. 61 (Minci, 2009). Por otra parte, la evolución del Coeficiente de Gini (indicador de desigualdad en la distribución del ingreso; a medida que se acerca a cero, menor es la desigualdad) habría sido de una baja leve hasta el año 2005 (de 0,49 en 1998 a 0,47 en 2005), pero desde 2006 viene descendiendo de manera significativa, alcanzando en 2008 un nivel de 0,40 —nunca antes registrado en Venezuela (INE; MINCI, 2008 y 2009 c/base en INE). De acuerdo con este indicador, en 1997 el 20% más rico de la población se adueñaba de 53,6% del ingreso nacional, mientras que el 60% más pobre alcanzó sólo 25,5% de ese ingreso. En 2007, el 20% más rico se apropió del 47,7%, y el 60% más pobre de 29,7%. La brecha, que fue de 28,1% en 1997, sería de 18% en 2007, lo cual significa un descenso de 10,1 p.p. (Minci, 2008). Esto

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indicaría que al menos se estaría deteniendo el crecimiento de la desigualdad entre ricos y pobres. El Coeficiente de Gini que ha registrado Venezuela desde 2006 constituye, según la CEPAL (2007), el menor entre los 16 países latinoamericanos considerados en su informe. Estos tres índices globales, por sí solos, estarían indicando que “algo” nuevo parece estar ocurriendo en Venezuela en materia social, y al estar la intervención oficial centrada en las misiones no sería descabellado pensar en alguna contribución de las mismas a dichos resultados; así como en el aporte del comportamiento favorable de otros indicadores macroeconómicos y sociales, como los siguientes: 1) La evolución del PIB a partir de 2004 (fuerte y sostenido incremento de la tasa anual de crecimiento a precios constantes de 1997, con aumento de los ingresos no petroleros). Según el Banco Central de Venezuela (BCV), el PIB pasó de 0,3% en 1998 a 5,7% en 2008; registrando un crecimiento promedio entre los años 2004-2008 de 10,6%; es decir, cinco años (20 trimestres) consecutivos e ininterrumpidos de incremento (BCV: www.bcv. org.ve; MPD, 2009: www.mpd.gob.ve). 2) El descenso de la tasa de desocupación o desempleo (que habría caído, de acuerdo al INE, de 14,5% en 1999 a 6,8% en 2008), acompañado de un aumento del empleo formal y de disminución del empleo informal desde el año 2004: por debajo de 45% en los últimos tres años (43,7% en 2008, comparado con 49,8% en 1998) (INE; MINCI, 2009 c/ base en INE). La evolución de los indicadores anteriores es ratificada por la CEPAL (2007), que registró para Venezuela un PIB de 8% en 2007 y una tasa de empleo informal que habría pasado de 50% en 1998 a 47% en 2005 (datos no disponibles para años posteriores en el estudio consultado) (www.eclac.org). 3) El aumento constante del gasto público social total como porcentaje del PIB (GPST/PIB) y como porcentaje del gasto público total (GPST/GPT). Según la CEPAL, durante el bienio 2004-2005 el primero alcanzó 11,7% del PIB y el segundo 41% del gasto público total (Hintze, 2008 c/ base en CEPAL, 2007). De acuerdo con cálculos del Ministerio del Poder Popular para la Planificación y el Desarrollo (MPD, 2009a), incluyendo el gasto acordado de la Administración Central, gobernaciones, alcaldías, la inversión social de PDVSA (a partir del año 2003) y los aportes del Fonden (desde el año 2006), para el año 2007 el GPST/PIB casi se duplica (21,2%) en relación con el porcentaje de 1998 (11,3%); y el GPST/GPT aumenta en 22,7 p.p de 1998 (47,9%) a 2007 (60.6%). Desde

1999 más de la mitad del GPT se invierte en gasto social (MPD, 2009a). Ello se refleja en el aumento del gasto en educación, salud y seguridad social como porcentaje del PIB. En el año 2006 la inversión en educación sobrepasó 6% el PIB, lo cual se mantiene hasta 2008 (6,4%). En el año 2007 la inversión en salud fue más del doble y en seguridad social más del triple respecto del año 1998 (salud: 1,9% vs. 4,4%; seguridad social: 1,7% vs. 4,9%) (MPD, 2009a). Asimismo, incluyendo el gasto acordado de la Administración Central, gobernaciones, alcaldías, los aportes de PDVSA y del Fonden; el gasto social en salud, seguridad social, participación y desarrollo social como porcentaje del gasto público total, habrían aumentado en 2007 en relación con el año 1998 en: 4,4, 6,8 y 2,5 p.p., respectivamente (MPD, 2009a). 4) La dinámica de algunos indicadores de salud como la tasa de mortalidad infantil (que se redujo casi a la mitad entre 1998 y 2007: de 21.4 a 13.7 por cada mil nacidos vivos registrados) (MPD, 2009b), al igual que la tasa de mortalidad neonatal (M.N), que ha disminuido, aunque lentamente de 12,4 en 1998 a 10 en 2006; la tasa de mortalidad posneonatal, que ha mostrado una tendencia mejor incluso que la M.I y la M.N en los últimos años (bajando a la mitad: de 9 en 1998 a 4,2 en 2006); y finalmente la tasa de mortalidad materna, el indicador más rebelde, que habiendo registrado una tendencia regresiva en el año 2006, habría comenzado a ceder en el año 2007, al disminuir de 60,5 a 47,4 por cien mil nacidos vivos registrados (PNUD; Minci, 2009). 5) Lo anterior se relaciona con el aumento de las vacunaciones de 1998 a 2008, dentro del Programa Ampliado de Inmunizaciones (que ahora comprende 14 vacunas que protegen contra 14 enfermedades, antes eran 7), y a que es universal (extensivo a toda la población, incluye ahora a los adultos). En 1998 se aplicaron 9,6 millones de dosis vs. 32,2 millones en 2008. La cobertura alcanzó 98% en la vacuna contra el sarampión en menores de un año, y la inmunización de la población contra la fiebre amarilla fue de 60% en todo el país (MPD, 2009a, c/base en MPPS). 6) También estaría muy vinculado con el progreso en la esperanza de vida al nacer, que habría alcanzado a 73,2 años en 2005 según el PNUD (último año registrado), y estaría en 73,8 años en 2008, según el INE (PNUD: www.hdr.undp.org.es; MINCI, 2009 c/ base en INE). 7) Mayor acceso a la educación formal, expresado en el aumento de las tasas bruta y neta de escolaridad de todos los nive-

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les educativos; de la tasa bruta de matrícula combinada, y en general de la tasa de alfabetismo en adultos, según el Ministerio de Educación (M.E) y el PNUD. La tasa de escolaridad fue casi de 100% (99,5%) en el año escolar 2005-2006 (Minci, 2008); que se refleja también en la tasa neta de escolaridad (en primaria, por ejemplo, ésta alcanzó 93,12% en el año escolar 2007-2008) (MINCI, 2008, c/base en M.E). La tasa de alfabetismo en 2005, según el PNUD, fue de 93%; en 2008 según el INE fue de 93,60 (PNUD; Minci, 2009). 8) La disminución de la repitencia (de 457.544 alumnos en el año escolar 1998-99 a 179.690 en 2007-08), que incide en el aumento de la prosecución escolar, fortalece las tendencias anteriores. La permanencia de los alumnos en la escuela (dentro de los sectores populares) por el incremento de la matrícula atendida por el Programa de Alimentación Escolar (PAE), que suministra alimentación diaria y balanceada en planteles públicos (desayuno y/o almuerzo o merienda) según el horario escolar, y los requerimientos calóricos de cada grupo etario (de preescolar, educación primaria y básica). El PAE pasó de atender 1.164.978 alumnos en el año escolar 1998-1999 a 4.055.138 en el periodo 2007-2008 (Minci, 2009, c/base en M.E). 9) Las tasas de escolaridad y de alfabetismo de la población venezolana se incrementan cuando se toma en cuenta la matrícula atendida por el sector no formal de la educación (por las misiones educativas: Robinson I, Robinson II, Ribas Técnica, Che Guevara, Cultura y Sucre), tanto los egresados (hasta 2008 el total acumulado era de 3.585.073 graduados en estas misiones), como los alumnos que actualmente cursan estudios en ellas: en 2008 el total de estudiantes en las misiones es de 1.465.071 (MPD, 2009a; Minci, 2009).8 10) Un indicador muy importante en el área educativa, como es la tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 años (que según los informes anuales del PNUD sobre DH se mantuvo casi constante entre 8 y 7% entre 1998 y 2002), registró a partir de 2003 una extraordinaria disminución, por lo cual en el año

2005 la Unesco declaró a Venezuela territorio libre de analfabetismo, al quedarle menos de 1% de la población en esa situación.9 Dicho calificativo es otorgado cuando esa tasa es de 4% o inferior. Venezuela ha superado con creces esa meta al ubicar su tasa en 0,4% en 2008, alfabetizando entre 2003 y 2008 a 1.652.337 personas mayores de 15 años (Minci, 2009; MPD, 2009b); lo cual es un logro directo e indiscutible de la misión Robinson I, que se inició en el año 2003 con el método “Yo sí puedo”, creado en Cuba y adaptado a Venezuela. Con el método tradicional sólo se consiguió alfabetizar a 21.242 personas entre los años 2000 y 2002 (PNUD: www.pnud.org.ve; Minci, 2008). 11) Mayor acceso a redes de agua potable y de recolección de aguas servidas, a través de conexiones domiciliarias: en 1998% el 80% de la población tenía acceso a agua potable; en 2007 lo tenía el 92%, marcando un incremento de 12 p.p. Con ello se alcanzó desde el año 2001 la 7ª meta del milenio (reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas sin acceso sostenible a agua potable y a servicios básicos de saneamiento), al aumentar entre 1990 y 2007 en 35,5% el número de personas con este derecho. Asimismo, en 1998 el acceso al sistema de recolección de aguas servidas era en 1998 de 62%, y en 2007 pasó a ser de 82%, aumentado en 20 p.p. (PNUD:www.pnud.org. ve; Minci, 2008; MPD, 2009b). 12) Mayor acceso a alimentos de la canasta alimentaria normativa, especialmente los distribuidos a los sectores populares por las redes de la misión Alimentación: Mercal (Mercado de Alimentos) y PDVAL (Producción y Distribución Venezolana de Alimentos), subsidiados en 40% por el Estado. Mercal provee alimentos de la cesta básica a precios bajos y sin intermediarios, representando para el consumidor un ahorro de 49% respecto a los precios regulados, y 67% en relación con el mercado (www. minci.gob.ve). Sin embargo, el “efecto Mercal” en la reducción de precios aún no es computado en el promedio inflacionario del BCV, que se sigue midiendo por los métodos clásicos. 13) Esto explicaría la disminución de la pobreza extrema y el descenso de indicadores nutricionales como el Índice de Prevalencia de la Subnutrición (IPS), que señala el porcentaje de personas que no cubren su requerimiento mínimo de calorías. Según estimaciones del Instituto Nacional de Nutrición (INN)

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Con base en datos de las Fundaciones Robinson, Ribas, Sucre y MPP Economía Comunal. Nota: Misión Robinson I y II hasta agosto de 2008; M. Che Guevara hasta octubre de 2008; M. Ribas hasta septiembre de 2008, Sucre y Cultura hasta diciembre de 2008.

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Según la Unesco, el cero absoluto es difícil de alcanzar en este indicador, porque existe el límite de analfabetismo irreductible (personas que se resisten al proceso de alfabetización).

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y del Ministerio del P.P. para la Salud (MPPS), este índice cayó de 21% en 1998 a 8% de la población en 2008 (MPD, 2009b). Comenzando su disminución desde los años 2003-2004 (coincide con el inicio de la Misión Mercal). Asimismo, el indicador peso-edad de desnutrición global en los menores de cinco años que desde 2004 retomó el ritmo decreciente de 1999-2001, hasta descender en 4,2% en 2007 (PNUD: www.pnud.org.ve; MPD, 2009b). 14) Aparte de los subsidios directos representados en las misiones, también habría favorecido al incremento del consumo, la disminución del desempleo, el incremento del empleo formal y el aumento sostenido (anual) del salario mínimo urbano público. Este último ha experimentado una tasa de crecimiento de 566% de 1999 a 2008, siendo en el último año casi 800 Bs.F (unos 372 dólares $USA), es decir, el salario mínimo más alto de América Latina (MPD, 2009b; Minci, 2008). 15) Asimismo, influiría en el alza del consumo y en el descenso de la pobreza, el aumento del número de pensionados del Seguro Social, en una tasa de crecimiento de 233% entre 1998 (387.007 beneficiarios) a 2008 (1.289.320), con pensiones homologadas, en este gobierno, al salario mínimo (MPD, 2009a). Lo anterior se expresaría de manera relativa en la evolución del ingreso medio familiar real y nominal, que si bien ha sido lenta, a partir del año 2004 presenta cierta recuperación10: de Bs.F.1.499 en 1999 a 1.618 en 2008 (ingreso real), y de Bs.F.334 en 1999 a 1.895 en 2008: ingreso nominal (Minci, 2009).

Conclusiones Los indicadores anteriores, entre otros, expresarían ciertos logros globales de la gestión social de este gobierno; esto no significa que haya en Venezuela una situación de bienestar social general o que no existan áreas críticas, con indicadores severos y regresivos (en educación, salud, vivienda, servicios públicos, entre otros), sobre los cuales aún no se ha incidido de manera determinante: por ejemplo, en algunos índices nutricionales de ciertos grupos etarios (como el déficit nutricional en los menores de entre 2 y 14 años, según combinación de indicadores: pesotalla, peso-edad; talla-edad), y el bajo peso al nacer, que han Estimado para los primeros semestres, c/base 2007=100) (Minci, 2009, c/base en INE, encuesta de hogares por muestreo). 10

disminuido muy levemente entre los años 2000 y 2007, según el Instituto Nacional de Nutrición (INN-SISVAN: www.inn.gob.ve). O en la recurrencia de enfermedades endémicas como el dengue y la malaria (competencia del Ministerio de Salud, no enfrentadas por vía de las misiones), o la violencia-delincuencia-inseguridad ciudadana, competencia de los órganos de seguridad del Ministerio del Interior y Justicia y sus homólogos regionales y locales (como las policías municipales y las gobernaciones de estados). Este problema de la inseguridad en ningún gobierno ha sido atendido desde la política social y actualmente por ninguna misión en particular, si bien es el principal problema. Por supuesto se discute si en un país petrolero como Venezuela, de tan altos ingresos fiscales, sería coherente o suficiente la evolución de estos indicadores, o si no sería hora de que se hubiese erradicado la pobreza; pero ello no justificaría un desconocimiento de los progresos relativos registrados en esa dirección, por cuanto en otros periodos de alto ingreso petrolero y de aumento del PIB, a la vez de un extraordinario gasto social (como en los dos primeros años de la década de 1990, durante el segundo gobierno del presidente Pérez), la pobreza tuvo una tendencia incremental, y en general los indicadores sociales fueron deficitarios. Aquí estarían involucradas no sólo las cantidades (que recogen los índices) sino las cualidades y calidades (ausentes en las estadísticas oficiales y en casi todos los estudios usuales): la calidad de la educación, la calidad de la salud, la calidad de vida e incluso la calidad de la democracia. Desde esta perspectiva cualitativa, algunos estudios señalan ciertos logros a las misiones sociales, desde los primeros años de su inicio. Según Fernández (2004), con las misiones los sectores populares pasan de no ver la totalidad de la vida social, al entendimiento de las diferencias sociales, siendo ahora común entre ellos la expresión “somos diferentes”. De no participar en la vida política, a posicionarse políticamente en ella. De la dificultad para elaborar referencias colectivas, a tener como norte un proyecto de país. De no entender conceptos como “justicia”, “democracia”, “ciudadanía”, “derechos humanos”, a tener elementos para darle significado y gestionarlos en su día a día. Según la misma fuente, el trabajo comunitario es ahora no conformista: se esfuerza en incorporar personas y lo hacen con menos inseguridad; la idea de progreso pasa de tener para ellos un carácter individual a uno colectivo: ahora se ve en términos de que las comunidades consigan apoyo para las misiones. La

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actuación institucional particular de éstas ha impulsado la participación y la importancia de lo colectivo. La idea de cambio deja de ser abstracta y es vista como la posibilidad de acceder cotidianamente y con menos dificultades a los servicios sociales. En este sentido, los sectores populares salen de un inmediatismo a una concepción de tiempo más dinámica que apunta hacia el futuro: el tiempo no se concreta en una espera paciente y desesperanzada sino en una acción constructora (Fernández, 2004). A partir de los resultados de otros estudios cualitativos11 (que si bien indicarían algunas tendencias, tampoco son extensivos a todo el país), pueden señalarse en cuanto a impacto social (en la salud, en las condiciones de vida y en general en la pobrezaexclusión) aspectos como los siguientes: a) Los beneficiarios directos, ejecutores parroquiales y locales, médicos de la Misión BA consideran que ha habido logros porque ahora (con BA) la gente cuida más su salud, gracias al acceso gratuito a la atención médica y a medicamentos dentro de la misma comunidad, así como a la atención de casos críticos y de emergencias menores a domicilio, fuera del horario del consultorio. A la vez, observaron una disminución de enfermedades recurrentes (y muertes por su causa) como diarreas por parasitosis intestinal en niños, o por hipertensión arterial y diabetes en adultos (por ejemplo), porque ahora hay más diagnóstico y control. b) Los coordinadores locales y los médicos de los consultorios populares enfatizan en los conceptos: “vidas salvadas” (que se habrían perdido si no existiera esta misión), “actividades de terreno” (atención médica domiciliaria gratuita) y en la “alta aceptación” del programa por la población objetivo, en la primera y segunda etapas de esta misión (BA.I y BA.II). La estadística ofi-

cial cuantifica dichos conceptos en las cifras indicadas abajo.12 Durante la investigación etnográfica realizada se pudo observar (dentro de los consultorios) la meticulosidad con que los médicos llevan estas estadísticas, día por día, paciente por paciente, nombre por nombre, con sus datos de identidad, domicilio, etcétera, y el manejo riguroso (y hasta celoso) de ellas, por lo cual no se encontraron indicios de falsedad o manipulación de las mismas. c) Los beneficiarios perciben la salud y la participación social como derechos consagrados en la Constitución nacional (algunos citan casi de memoria artículos claves de ésta, a menudo la tienen a mano) y por primera vez se sienten socialmente incluidos, razón por la cual la misión BA goza de alta aceptación y valoración positiva entre los consultados, fuesen de signo favorable o contrario al gobierno. Esta percepción se extiende al resto de las misiones implantadas en esas comunidades. Si bien la población objetivo percibe que “todavía falta” para que “dejen de ser pobres”, consideran que hoy disponen de mejores condiciones sociales relativas. d) Señalan que BA ha incidido no sólo en la recuperación de la salud física, sino también en la autoestima individual y colectiva y en los deseos de vivir de algunas personas, como los beneficiarios de la Misión Milagro (que atiende problemas de la vista), o los pacientes con dificultades motoras que han sido recuperados de una silla de ruedas, pues al hacerse más independientes, dejan de ser una carga para terceros; o como las amas de casa, antes confinadas exclusivamente al cuidado de los hijos, maridos, hogar, ahora son estudiantes en las misiones educativas, con lo cual se sienten más “personas”, “más útiles” y “más libres”. Esto es bastante notorio entre las adultas mayores o abuelas cursantes de las misiones educativas Robinson I y II.

Véase Alvarado (2006b) y una serie de trabajos de investigaciones evaluativas desarrolladas en comunidades zulianas entre los años 2005 y 2007, desde el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales y la Escuela de Sociología de L.U.Z, dentro de los siguientes proyectos. A la vez CátedrasTaller de Grado: 1) “Las Misiones de Inclusión Social y las Actitudes de sus Beneficiarios”; y 2) “Desarrollo Endógeno, Misiones Sociales y Capital Social Comunitario”. Estos estudios fueron levantados en el Municipio Maracaibo (electoralmente considerado oficialista al momento de los estudios) y San Francisco (opositor). Hoy en día esas tendencias se han revertido: el Municipio Maracaibo (Alcaldía) está ahora en manos de opositores y la Alcaldía de San Francisco en manos oficialistas, por lo cual en este año 2009 se están repitiendo los estudios en las mismas comunidades como parte del proyecto: “El Socialismo del Siglo XXI y las estrategias de inclusión social en el Zulia: Misiones Sociales y Consejos Comunales”.

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Las cifras acumuladas desde 2003 (año del inicio) hasta diciembre 2008 expresan que B.A I habría salvado en ese periodo 121.114 vidas y habría realizado 328.435.528 consultas, de las cuales las consultas en el hogar (de seguimiento, de promoción de la salud preventiva, de atención de casos críticos) representaron 44,5% del total de consultas de BA.I (MPD, 2009a, c/base en MPPS). La estadística de BA.II (consultas especializadas, atención de emergencias mayores, exámenes de laboratorio, rehabilitación física, exámenes de alta tecnología), acumulada hasta 2008, sería: a) Centros de Diagnóstico Integral: 23.270.171 casos atendidos de emergencia; 10.978.979 casos vistos en consulta; 587.024 vidas salvadas; 209.017.655 exámenes realizados; b) Salas de Rehabilitación Integral: 4.988.759; 21.679.296 pacientes en rehabilitación; 197.134.265 tratamientos aplicados; 8.983.723 pacientes bajo medicina natural y tradicional; c) Centros de Alta Tecnología: 9.965.487 exámenes realizados (MPD, 2009a) .

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e) Según la percepción de los informantes, en la medida en que las misiones sociales se vayan consolidando, mejores serán sus resultados y se avanzaría un poco más en la lucha contra la pobreza y la exclusión (encaran con optimismo el futuro), siempre y cuando permanezca el presidente Chávez, a quien reconocen como el único gobernante que ha hecho algo valioso por los pobres y excluidos. En su persona (más que en su gobierno) cifran sus expectativas. No obstante, en esas mismas investigaciones cualitativas, al igual que en otros estudios efectuados en el país,13 se encontraron también serias limitaciones en las misiones, que afectan su funcionamiento y un impacto de mayor alcance. Entre ellas: escasa organización, coordinación, integración y participación de la comunidad; débil voluntariado social, problemas vinculados a la nueva institucionalidad: desarticulación interna y externa de las misiones, debilidades en la rendición de cuentas y seguimiento, ausencia de evaluación y de intersectorialidad (esfuerzos desconectados, yuxtaposición en ámbitos gubernamentales); inexistencia de una política social universal, integral y articulada (no inclusión de otros grupos poblacionales distintos a los “pobres”; confusión de la política social con una política de pobreza); falta de planificación de las estrategias (proliferación de misiones, improvisación, rápidas decisiones de financiamiento y falta de transparencia en su presupuesto), alto componente asistencial focalizado y tinte ideológico. En relación con los consejos comunales estos problemas también estarían presentes, a los cuales se agregó (de entrada) la inexistencia en las comunidades de capacidades instaladas para las tareas que les atañen a estas organizaciones, es decir, falta de capacitación y de experiencia para el diseño, gestión y ejecución de los proyectos y para el trabajo asociativo; fallas de la contraloría social popular; así como ausencia de una conciencia cívica colectiva capaz de enfrentar la cultura de la corrupción, por lo cual el principal escollo que se les ha endosado a los C.C. ha sido problemas de malversación de los cuantiosos fondos públicos que les han sido asignados14 (en los últimos tres años se han multiplicado las denuncias al respecto). Por ejemplo, los trabajos compilados y coordinados por D’elía (2006), publicados por ILDIS. 14 Para tener una idea del volumen de recursos involucrados: en el año 2008 el gobierno aprobó por vía del SAFONACC (Fondo Nacional de los Consejos Comunales) 1.728 proyectos productivos de los mismos, por un monto de 4.057 millones de Bs.F, equivalentes a 1.887 millones de $USA, en 13

Hay otros aspectos cualitativos que destacan en este proceso, como: 1) El rol hegemónico del Estado-gobierno en la creación-promoción-implantación de la política social y de la participación. Así, es cierto que la emergente institucionalidad que motoriza a la nueva política social en Venezuela se soporta en las nacientes organizaciones comunitarias, pero más que a un movimiento participativo, reivindicativo de abajo hacia arriba, las misiones sociales, los C.C. y las organizaciones de la economía social responden a decisiones verticales (creadas de arriba hacia abajo) como “implantación de iniciativas” (Hintze, 2008). En la práctica, el empoderamiento aún no es protagónico, si bien la Constitución Bolivariana representa un marco más amplio en derechos sociales, y en los documentos oficiales se ha avanzado en la interpretación de la pobreza, de la exclusión, se ha hecho un esfuerzo de formulación de los lineamientos de una política social universal e inclusiva, con énfasis en los principios de participación, corresponsabilidad y cogestión (MSDS, 2000). Un reto en esta materia es avanzar hacia una relación horizontal entre las instituciones públicas y las de la comunidad, en términos de asociación-cooperación más que de subordinaciónsubalternidad (Hintze, 2008). En ello es necesario un proceso de aprendizaje de estos actores colectivos que reclama, como lo plantea la fuente citada, un tiempo social (distinto al tiempo político y al técnico), para forjar su capacidad de interpelar al Estado y de apoderarse de las políticas que les atañen. 2) Otro aspecto importante que emerge de estos estudios cualitativos es que en la sustentabilidad de las misiones y de los C.C. inciden factores que van más allá de lo financiero (presupuesto a futuro) y de la cuestión de si las estructuras que los ponen en marcha son “paralelas” o “extra-institucionales”. Lo crucial tampoco parece estar sólo en los números (cifras de cobertura o de inclusión de los sectores populares) y tampoco en si el presidente Chávez sigue en el poder, pues sus opositores, aspirantes a reemplazarlo, al darse cuenta del “gancho” electoral de las misiones prometen continuarlas. Su sustentabilidad estaría más amenazada por limitaciones estructurales (de tipo educativo-cultural) sobre las cuales las misiones no han logrado incidir suficientemente, como en la organización-participación-voluntariado de las comunidades, y apoyo a los C.C. y a los Bancos Comunales, bajo el anuncio del presidente Chávez que en “este año 2009 esta cifra se va a duplicar: eso es poder para el pueblo” (Minci, 2009).

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en la débil internalización del concepto de medicina preventiva (en el caso de BA), de la cual aún se carece de una conciencia colectiva; por eso persisten hábitos inadecuados de higiene, de alimentación-nutrición, que siguen atentando contra la salud de los sectores populares. Además de frágiles nexos de solidaridad-reciprocidad, y escasa capacidad de pensar en “el otro”, al prevalecer una cultura del individualismo-egoísmo, de la comodidad y hasta de corrupción, que afecta la integración de la comunidad y su capacidad de lucha colectiva (Alvarado, 2006b). El factor decisivo, sin negar la importancia de los anteriores, serían los cambios cualitativo-culturales hacia el largo plazo, capaces de hacer de estas iniciativas vías alternativas al neoliberalismo, en la medida en que coadyuven con el desmantelamiento de las bases ideológicas y de las prácticas excluyentes de éste, así como en el cumplimiento de los preceptos constitucionales, proceso que se ha venido dando dentro de muchas complejidades, resistencias y conflictividad (Hintze, 2008; Alvarado, 2008). Es decir, se precisa de una revolución educativa y cultural, como prerrequisito de la revolución política (Alvarado, 2008). De todos modos, hay que esperar más tiempo para responder con certeza a la pregunta de si estas estrategias sociales son o serán definitivamente alternativas al neoliberalismo. 3) El presidente Chávez y su gobierno deben en gran medida su popularidad (demostrada en su reiterado éxito políticoelectoral) a este nuevo esquema de política social (con todos sus fallos), en virtud de la alta aceptación popular del mismo. Un sondeo realizado en septiembre de 2008 registró 69% de opiniones favorables a la gestión presidencial (ANB, 2008), a la vez con alta legitimidad democrática al resultar Chávez victorioso en tres elecciones presidenciales sucesivas (1998, 2000 y 2006) con más de 60% de los votos; de un referendo revocatorio presidencial en 2004 con 59,1%; y en general en 12 procesos electorales desde 1998, con una única derrota. En relación con la aceptación de las misiones, un sondeo reciente del IVAD (2008, Instituto Venezolano de Análisis de Datos) señala que 70,6% califica como “buenas”, en el último año, a las misiones educativas (Robinson, Ribas y Sucre), y sólo 10.5% las considera “malas” (www.aporrea.org). Sobre la Misión Alimentación, el nivel habría aumentado a 79,02% de aceptación en el año 2008, según otra fuente (www.pnud.org.ve). En cuanto a la misión BA, una investigación reciente muestra que los niveles de satisfacción con sus servicios, en promedio, son superiores al 60%, en: 1) calidad del servicio, descrito como “cálido” y “hu-

mano”; 2) accesibilidad: los centros están ubicados cerca de los usuarios, la atención es gratuita y el horario accesible; 3) provisión de medicamentos libres de costos, y 4) tiempos de espera para recibir atención inferiores a los de los hospitales (Muntaner y otros, 2008). Sondeos de encuestadoras identificadas con la oposición (como Datos y Datanálisis) contradicen las coberturas masivas de las misiones (presentan cifras bastante menores a las oficiales), y señalan aceptación-satisfacción popular con ellas por debajo de 50%. Al ser antagónicas ambas posiciones, habría que apelar a otras vías para calibrar si, en definitiva, la realidad habla de “éxito de la gestión” (como afirma el gobierno), o de “fracaso, débil o nulo desempeño” (como sostiene la oposición) en cuanto a inclusión e impacto de la política social sobre la pobreza-exclusión.

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Política social en Venezuela: un acercamiento al resultado de su desempeño 1999-2008

I

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Thais Maingon

Introducción En Venezuela se están experimentando nuevas formas de regulación y control político del espacio social que obligan al Estado a construir mecanismos novedosos, dirigidos a la inclusión social de los sectores históricamente excluidos. Más precisamente, desde la aprobación de la Constitución de 1999, el Estado, a través del gobierno, ha estado construyendo diferentes estrategias dirigidas a la incorporación de estos sectores. Sin embargo, hasta la fecha son escasos los trabajos que estudien y analicen la eficacia y la eficiencia de estas acciones. Este trabajo forma parte de una investigación más amplia1 cuyo objetivo es evaluar las políticas gubernamentales del gobierno venezolano iniciado en 1999. Aquí se propone presentar 1 Este texto se apoya en los resultados del proyecto de investigación, parcialmente financiado por el Fonacit en donde la autora participa, titulado: “Estudio de la cultura política, el rendimiento gubernamental y el comportamiento electoral del venezolano”, que incluye los documentos de trabajo producidos durante 2008 de los investigadores: Carlos Aponte (Las misiones sociales: relevancia, características y crisis de una innovación), Jorge Díaz Polanco (Barrio Adentro: balance de una política de salud), Lissette González (Las misiones y los nuevos espacios de participación en localidades rurales) y Mabel Mundó (Las misiones educativas: Análisis de una política pública para la inclusión o el clientelismo político).

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algunos de los resultados del estudio de las estrategias sociales llevadas a cabo por el gobierno, a través de la modalidad de las misiones sociales, desde una perspectiva que incluya sus resultados generales en indicadores sociales seleccionados, así como también la participación ciudadana que debe haber para seguir adelante con estas acciones. Ello se realizará gracias al estudio de las misiones que atienden los problemas de salud y de educación, y que llevan un poco más de cinco años implementándose, éstas son: la misión Barrio Adentro y las misiones educativas (Robinson, Ribas, Sucre). Nos interesa, particularmente, develar algunos de su resultados generales y analizarlos críticamente. Ello se efectuará desde la arista del análisis del desempeño que han tenido estas estrategias o programas sociales, a la luz de los indicadores sociales más significativos para ambos sectores, salud y educación. Posteriormente se tratará de comparar los resultados con una experiencia en concreto. La idea general que sustenta este trabajo es que se esperaba que estos programas conocidos como misiones sociales ayudasen a resolver de forma sustancial los principales problemas de salud y de educación, mejorando drásticamente los indicadores sociales más significativos; pero en la práctica estos programas han tendido a cumplir con una variedad de objetivos y funciones que van mucho más allá de lo estrictamente social, al incorporarles un sesgo político electoral e ideológico que tiene consecuencias negativas sobre los resultados de su desempeño social. En la primera parte se revisa, muy someramente, el proceso de creación de estas misiones, sus objetivos y orientaciones generales. En la segunda parte se analiza cómo ha sido el desempeño de estas estrategias a la luz de los indicadores sociales, en educación y salud, más significativos. Se intentará, en la medida de lo posible, ilustrar para cada sector social con evidencias recogidas y sistematizadas a partir de una investigación de campo realizada en localidades rurales durante el año 2007,2 cuyo objetivo general fue caracterizar la participación de la población entrevistada en las misiones, así como también en otras organi-

zaciones sociales promovidas por y desde el gobierno. Aunque los resultados del estudio de caso no son representativos a nivel nacional, sí expresan la heterogeneidad regional en cuanto al interés en participar de sus habitantes en las diferentes organizaciones y programas sociales implementados por el gobierno.

Orígenes y características generales de las misiones Las misiones sociales surgen como iniciativa del gobierno nacional durante el año 20033 con un doble propósito: atender a los sectores populares en una serie de problemas sociales prioritarios en las áreas de educación, salud, alimentación, empleo y vivienda; y como estrategias o mecanismos dirigidos a profundizar y consolidar la democracia social y participativa, y el proceso de la revolución bolivariana. Las misiones constituyen la innovación social más importante en política social del actual gobierno. Fueron formuladas desde el Ejecutivo, implementadas en paralelo a la institucionalidad convencional, su financiamiento se hace por fuera de los organismos destinados para este fin, cuentan para su funcionamiento con estructuras semiinstitucionalizadas desde el poder central. La información acerca de su cobertura, gastos y recursos es poco transparente y difícil de obtener, en su mayoría son dirigidas por personal cubano; especialmente ello es así para las de salud (Misión Barrio Adentro). La creación de las primeras misiones se da en medio de un clima de fuerte confrontación, polarización política y de crisis económica que venía ocurriendo en el país a raíz de los sucesos de 2002- 2003, que incluyó el golpe de Estado, los paros cívico-empresarial y petrolero. Esta situación se vio acentuada por los efectos negativos de los paros antes mencionados y por el estímulo al llamado a un referendo revocatorio del mandato presidencial por parte de factores de oposición. El propio presidente de la República calificó el lanzamiento de las misiones como parte de una estrategia electoral y reconoce que en buena

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Esta investigación se realizó bajo un enfoque etnográfico y fue desarrollada durante el primer semestre del año 2007. Se aplicó una encuesta que recogió el perfil sociodemográfico de la población entrevistada (aproximadamente 5.700 personas) en 28 localidades mayoritariamente rurales con poblaciones menores a 5.000 habitantes, pertenecientes a diferentes estados del país. La muestra intencional recogió información de los estados centrales, norte-costeros, orientales y andinos. La recolección y sistemati-

zación de la información estuvo a cargo de los estudiantes de primer año de la Escuela de Ciencias Sociales de la Universidad Católica Andrés Bello, la unificación de las bases de datos fue responsabilidad de Héctor Briceño, y la redacción del informe final recayó en Lissette González. 3 Para el año 2004 todos estos programas estaban funcionando a nivel nacional.

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medida contribuyeron a que ganara este referendo,4 así como también a que resultara triunfador en la reelección presidencial celebrada el 3 de diciembre de 2006. Las misiones han sido muy convenientes electoralmente hablando, así como también han ayudado a revertir la crisis de la popularidad del gobierno (Molina, 2006; Penfold, 2007). D’Elia y Cabezas (2008: 4) anotan que las misiones que fueron creadas entre 2003-2004, alrededor de 13, tuvieron el apoyo de Cuba: Esta primera generación de misiones respondía a la necesidad de lograr la adhesión de los sectores populares a través de medidas sociales reivindicativas, en momentos de dificultad política y económica para el gobierno. La finalidad de las misiones era entonces demostrar la capacidad de la revolución para reducir la exclusión social, que se hizo aceleradamente extensiva a las áreas de salud, educación, alimentación, producción y vivienda […] Fueron instaladas en los sectores populares de las principales ciudades del país y ejecutadas por efectivos de los cuerpos militares, coordinadores y personal de nacionalidad cubana […].

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Hasta el momento se han registrado cerca de 24 misiones o programas sociales que llevan este nombre, creadas en un corto tiempo, por lo que la mayoría de las veces estas figuras carecen de estructuras institucionales que las respalden y de recursos financieros y humanos para su implementación (véase Tabla 1). La Constitución de 1999 abrió nuevos espacios destinados a la construcción de una democracia inclusiva, en donde se contrapone, abiertamente, el gobierno popular al de las élites, la economía solidaria a la economía de acumulación capitalista. El objetivo supremo de estos programas sociales es lograr la recuperación de la soberanía sobre los recursos venezolanos para apoyar el desarrollo social y humano sustentable. 4

En el Taller de Alto Nivel, celebrado los días 12 y 13 de noviembre del año 2004, el presidente Chávez dijo lo siguiente: “Hay una encuestadora internacional recomendada por un amigo que vino a mitad del 2003, pasó como 2 meses aquí y fueron a Palacio y me dieron la noticia bomba: ‘Presidente, si el referéndum fuera ahorita usted lo perdería. Yo recuerdo que aquella noche para mí fue una bomba aquello, porque ustedes saben que mucha gente no le dice a uno las cosas, sino que se la matizan. Ese es muy malo. No, estamos bien, estamos sobrados. Entonces fue cuando empezamos a trabajar con las misiones, diseñamos aquí la primera y empecé a pedirle apoyo a Fidel” (pág. 31).

Tabla 1 Venezuela: Misiones sociales. Cronología aproximada de creación: Marzo 2003-Septiembre 2008 MISIONES SOCIALES Mercal/Alimentación Barrio Adentro 1 (BA) Robinson 1 Robinson 2 Ribas Sucre Guaicaipuro Cristo Vuelvan Caras/Che Guevara Barrio Adentro Deportivo (BA) Milagro (BA) Hábitat Piar Zamora Barrio Adentro 2 y 3 (BA) Cultura Negra Hipólita Ciencia Madres del Barrio Madre Sonrisa (BA) Villanueva (programación inicial) Alma Mater (anunciada) Barrio Adentro 4 (2007: sin inversión) Moral y Luces (anunciada) Música José Gregorio Hernández (Censo) 13 de Abril (por iniciarse) Cultura Corazón Adentro Niños y niñas del Barrio (anunciada) Fuente: Aponte (2008).

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Lacruz (2006: 56) señala que “las misiones bolivarianas se han convertido en el símbolo de los programas de acción y ayuda social del Gobierno Bolivariano” por dos razones fundamentales: la primera tiene que ver con sus características propias. Son programas de atención masivos, por lo tanto abarcan grandes sectores de la población más pobre; y la segunda, viene atada al momento sociopolítico en que surgieron lo que hace que estos programas se encuentren fuertemente identificados y asociados con la consolidación del proyecto bolivariano. Las misiones tienen una especial significación. Su misma denominación evoca al menos dos perspectivas ideológicas vinculadas entre sí. Por una parte, refiere a los temas inconclusos de la soberanía nacional, especialmente a los que hacen referencia a su significación desde el punto de vista militar. La segunda perspectiva las vincula a algo que no puede dejar de ejecutarse, que es absolutamente necesario realizar, como son las órdenes militares. Estos elementos son importantes, sobre todo si se toma en cuenta la forma en que surgen, directamente, del discurso del presidente, como inspiraciones del momento, como ideas que es necesario desarrollar, como imperiosas para la salvación del pueblo; por lo tanto, impregnadas de un cierto sentido mágicoreligioso. El contenido programático de las misiones puede rastrearse en programas y planes que el propio gobierno había puesto en marcha en años anteriores, tal es el caso de la Misión Barrio Adentro (MBA). Incluso, algunas misiones retoman programas conocidos en otros periodos de gobierno, como por ejemplo, los programas de alfabetización o la promoción de cooperativas y microempresas. De esta manera, lo que hace particular a las misiones es su carácter político, masivo y de alineación con los objetivos y estrategias del proyecto de revolución bolivariana. De hecho, el éxito atribuido por el gobierno a las misiones ha ampliado paulatinamente sus campos de acción y las ha convertido en espacios para el desarrollo de otras iniciativas articuladas a la consolidación del proyecto bolivariano.

• El eje orientado hacia la promoción de la participación y desarrollo de la ciudadanía que incluye la articulación de las misiones con la vida comunitaria a través de: i) la lucha contra las causas que producen la exclusión social, ii) la promoción de la organización social, política y económica de las comunidades, y iii) el desarrollo de las condiciones y servicios integrales necesarios para garantizar la vida en colectivo y el ejercicio de la ciudadanía plena. • El eje orientado hacia el rescate de la soberanía y la construcción del desarrollo sustentable incluye el despliegue de diferentes mecanismos para alcanzar una sociedad de libres e iguales con capacidad para defender la soberanía nacional, al mismo tiempo que crea el compromiso de las comunidades con la consolidación del proyecto bolivariano.

• Orientaciones, objetivos y cobertura de las misiones

6. Prefigurar un nuevo Estado desburocratizado en cuanto a sus funciones sociales y proceder a desmontar todas las resistencias que haya en sus estructuras.

El gobierno identifica (MINCI, 2005) en las misiones múltiples orientaciones articuladas alrededor de dos grandes ejes, en los cuales se contempla la incorporación activa de la Fuerza Armada:

Asimismo, como se puede observar en la tabla 2, las misiones tienen diversos objetivos: Las misiones fueron organizadas a través de instancias que fueron creadas intencionalmente ad hoc de la institucionalidad vigente y tradicional. Todas y cada una de las misiones deben su nombre y nacimiento al presidente de la República, quien es Tabla 2 Objetivos de las misiones 1. Eliminar las causas y consecuencias de la pobreza y la exclusión de todo tipo, pero especialmente la social. 2. Reducir el déficit de atención social en las zonas populares y hacer cumplir los derechos sociales (salud, educación, alimentación, vivienda, empleo). 3. Penetrar las zonas populares de difícil acceso para hacer llegar bienes y servicios a sus poblaciones con la participación de la propia comunidad organizada. 4. Convocar e inducir a que un número mayor de personas se incorpore al proyecto político promovido desde el Estado-gobierno-movimiento político. 5. Reconocer el protagonismo de las poblaciones excluidas haciéndolas visibles en las prioridades y asignaciones de los recursos del Estado, sobre la base de una mayor igualdad política y social.

7. Sustentar la expansión extranacional del proyecto bolivariano en un probable intento de hegemonía regional.

Fuente: MINCI (2005).

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el responsable de la organización de una estructura parainstitucional que le diera una cierta legalidad a las misiones; de esta forma garantiza, la mayoría de las veces, la asignación de los recursos requeridos para su puesta en funcionamiento de manera casi inmediata a su anuncio. Estos recursos son asignados y distribuidos, casi en su totalidad, extrapresupuestariamente; provienen de los ingresos petroleros administrados por Petróleos de Venezuela (PDVSA), de la figura de créditos adicionales y de los recursos aportados por el Sistema de Recaudación Nacional de Impuestos (SENIAT). La información sobre recursos presupuestados, ejecutados y beneficiarios de las misiones es escasa, imprecisa, fragmentada y poco confiable. Tal como lo reporta Aponte (2008), basándose en información oficial, las misiones sociales pasaron de manejar, entre los años 2004-2005, presupuestos que representaban alrededor de 2,5% del PIB a 5,5% del PIB. El gasto social total de las misiones durante el periodo 2004-2007 supera en casi tres veces el gasto de los programas sociales compensatorios implementados entre 1989 y 1998. Gasto que estuvo entre 15 y 20% del gasto social del Gobierno Central y rondó cerca de 1,5% del PIB. En términos reales, el gasto de las misiones sociales para los años 2006-2007 casi triplica el gasto habido durante el periodo anterior (véase Cuadro 1). El gasto en las misiones sociales entre los años 2004 y 2005 fue un poco más alto que el gasto social en salud para ese mismo periodo, y el gasto destinado a las misiones para el periodo 2006-2007 fue similar al gasto social en educación, que es el gasto social más importante y mayor del Estado venezolano. Por otro lado, el gasto por sectores sociales como porcentaje del PIB ha venido creciendo paulatinamente hasta el año 2007. PresenCuadro 1 Venezuela: Misiones (2004-2007): Gasto total real (Año-Base 97) y como % del PIB AÑO

2004 2005 2006 2007

M i s i o n e s : M i s i o n e s : PIB Total (en M i s i o n e s : Gasto total (en Gasto total real billones de Bs. Gasto total billones de Bs. (billones de Bs. Corrientes) como % del Corrientes) Año-base 97) PIB 5,38 1,07 212,68 2,5% 6,99 1,07 304,09 2,3% 21,76 2,82 396,14 5,5% 26,13 2,97 489,67 5,3%

Fuentes: Ministerio de Finanzas, para 2004-2005: El Nacional, 24-09-2006; y para 20062007, El Universal, 25-03-2008; PIB en www.bcv.org.ve (cálculos: Aponte, 2008).

ta desde 1999 hasta 2008 un incremento de seis puntos porcentuales. Se puede apreciar que luego de mostrar un aumento sostenido durante dos años, 2006 y 2007, éste baja casi tres puntos porcentuales para el año 2008 (véase Cuadro 2). Por otro lado, el gasto social como porcentaje del gasto público total ha venido aumentando, paulatinamente, desde 1999 (52%) hasta 2008 (57%). En diez años, este gasto creció cinco puntos porcentuales, siendo el valor más alto el presentado en 2004, año del despliegue nacional de las misiones sociales (véase Cuadro 3). Cuadro 2 Gasto por sectores sociales como porcentaje del PIB, Venezuela 19802008 AÑOS

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

TOTAL SECTOR SOCIAL

EDUCACION

CULTURA Y COMUNICACION SOCIAL

CIENCIA Y TECNOLOGIA

11,23 12,78 14,93 16,68 16,31 16,67 18,13 17,63 21,75 21,19 18,61

4,20 4,87 5,38 5,68 5,74 5,73 6,02 5,76 6,33 5,79 6,09

0,30 0,20 0,30 0,25 0,20 0,36 0,32 0,35 0,39 0,41 0,41

0,13 0,15 0,23 0,38 0,29 0,14 0,34 0,28 0,22 0,29 0,29

VIVIENDA, DESARROLLO HUMANO Y SERVICIOS CONEXOS

1,90 1,62 2,64 2,38 2,38 2,09 2,46 3,00 3,79 2,88 2,33

SALUD

1,89 2,53 2,63 2,97 3,37 2,48 3,19 2,64 3,64 4,4 2,91

DESARROLLO SOCIAL Y PARTICIPACION

1,11 1,13 1,06 1,23 1,13 1,69 1,84 1,81 2,47 2,53 2,07

SEGURIDAD SOCIAL

1,70 2,28 2,69 3,79 3,20 4,18 3,96 3,79 4,91 4,89 4,51

213

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ministerio de Desarrollo y Planificación (www.sisov.mpd.gov.ve).

Para la puesta en funcionamiento de las misiones, especialmente las sociales, la alianza con Cuba tuvo una importancia crucial. Con la activación del Convenio de Cooperación CubaVenezuela, la estrategia de las misiones tuvo a mano el personal indispensable para diseñar la organización interna, coordinar y ejecutar las acciones necesarias para acelerar su puesta en marcha, al mismo tiempo que se las presentaban a las comunidades. Como señala D’Elia (2006), la MBA fue el primer ensayo de esta estrategia y por su capacidad de penetración en zonas de difícil acceso se convirtió en el modelo privilegiado por el gobierno,

Cuadro 3 Gasto público social como % del gasto público total. Venezuela, 19982008 Años 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

% 52,13 50,53 52,81 55,43 53,29 61,40 57,67 54,87 60,64 57,11

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ministerio de Desarrollo y Planificación (www.sisov.mpd.gov.ve).

214

permitiendo de esta forma abrir el camino para las otras misiones. Dos aspectos relevantes por destacar en el lanzamiento de las misiones fueron, por un lado, la participación comprometida de los miembros y organizaciones de las mismas comunidades a beneficiar por los diferentes servicios que ofrecerían estos programas; y por el otro lado, la participación activa de la Fuerza Armada en el marco de lo que se conoce como la alianza cívicomilitar, lo cual permitió expandir, en poco tiempo, a nivel nacional, la logística necesaria para ampliar la cobertura de estos programas. El impacto de las misiones está atado, por una parte, a la necesidad que tiene el gobierno de capitalizar los deseos de una gran parte de la población excluida de experimentar cambios profundos en aspectos fundamentales de su calidad de vida, como son el reconocimiento y la reivindicación de los derechos sociales; y, por otra, a construir nuevas formas de relación entre esta población en específico y el Estado, a través de los cambios que generan estas misiones en los campos político, ideológico e institucional (D’Elia, 2006). El gobierno espera que las misiones también sirvan de correas de transmisión que interconecten la ideología del proyecto bolivariano y el ejercicio del gobierno con los sectores excluidos, principales beneficiarios de esos programas. En este sentido, és-

tos no tienen como fin último entregar sólo bienes y servicios a grandes sectores de la población, así como tampoco mejorar la situación social (salud, educación, alimentación) de estos sectores, sino más bien generar, a través de un poderoso componente simbólico y valorativo, nuevas reglas de interacción y organización de la sociedad con el Estado/gobierno. Por otro lado, la expansión que ha tenido el gasto, en general, y social, en particular, ha estado favorecida por el aumento de los ingresos petroleros, lo cual ha permitido al gobierno mantener la administración paralela originada a partir de la implementación de las misiones y, por ende, ampliar la penetración de cada una de ellas en los sectores excluidos. La sustentabilidad de estos programas sociales especiales está sujeta al comportamiento de los precios del petróleo. Ya para finales del año 2005 se puede apreciar desde un punto de vista general, y a través de la información reportada por los beneficiarios, un declive significativo en los niveles de cobertura de todas las misiones y de las sociales en particular (Informe Provea, 2008). Entre los años 2004 y 2007 la aceptación, desempeño, satisfacción y uso de las principales misiones sociales ha venido bajando, incluso hasta situarse por debajo del 50%, según los datos de dos de las encuestadoras más serias del país. Ello podría estar indicándole al gobierno la necesidad de efectuar cambios en estos rubros, que hay problemas en la eficiencia y eficacia de estas acciones, y también alertando sobre cambios en la valoración de la popularidad del presidente Chávez (véase Gráfico 1). Asimismo, la encuestadora Datanálisis (Encuesta Nacional Ómnibus, varios años) reportó una tendencia hacia la baja en los beneficiarios de la MBA. Según estos datos, esta misión bajó su cobertura en 8 puntos. En el año 2004 se reportó una aceptación de 30%, y en 2007 descendió a 22%. La misma tendenGráfico 1

215

cia hacia la baja se registró en la misión Robinson 1 y Ribas durante estos mismos años: de 2,3% a 2% en la primera y de 6.1% a 4,6% en la segunda. Por otro lado, los resultados del estudio de campo reportaron que de la población mayor de 15 años entrevistada, el 76% respondió que nunca había asistido a una misión educativa. Este valor es aún más alto entre los hombres, y el sector de la población que está más interesado en participar en algunas de las misiones educativas es el comprendido entre 25 y 34 años, como puede observarse en el siguiente cuadro. Como veremos, el desempeño de estas estrategias no arroja los resultados que se esperaban, a pesar de los cuantiosos recursos que el gobierno nacional ha estado invirtiendo en estas misiones. Ha aumentado la precariedad de la calidad de la educación, la desintegración social, el sentimiento de malestar y de Cuadro 4 Población de 15 años y más por asistencia a las misiones educativas según edad y sexo, 2008 Sexo y edad

216

Asistencia a las misiones educativas Sí Nunca asistió Asistía, ya no

Total

Masculino

10,3

83,2

6,6

2.730

25-34

17,7

77,4

5,8

634

45-54

6,9

86,2

6,9

378

15-24

35-44

55-64

65 y más

10,1 9,7

7,7

3,4

Femenino

20,5

25-34

28,0

15-24

35-44

45-54

55-64

65 y más

20,3

19,5

21,9

17,1 7,5

Total

15,6

25-34

22,5

15-24

35-44

45-54

55-64

65 y más

15,3

14,8

15,0

12,6 5,6

Fuente: González (2008).

85,2 80,6

85,8

88,2

70,0

4,7 9,7

6,5

8,4

751

444

260

263

9,5

2.973

61,9

10,1

656

69,8

8,3

74,0

68,4

5,7

12,1

788

488

447

68,2

14,7

76,3

8,1

5.703

8,0

1.290

81,8

79,5

69,5

74,2

77,3

76,6

84,8

10,7 5,2

10,9 7,6

10,8 9,6

286

308

1.539

inseguridad ciudadana. Veamos a continuación cómo ha sido el desempeño de las misiones de salud y educativas a través de sus indicadores más significativos.

Análisis del desempeño de las misiones de salud y educativas • La misión Barrio Adentro En diciembre de 2003, mediante decreto presidencial, el Plan Barrio Adentro se transformó en la misión Barrio Adentro (MBA), y desde el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) se conformó un esquema de sistema de salud paralelo y diferente al institucional, constituido por consultorios populares que se ocuparían de la atención primaria, clínicas populares, encargadas del segundo nivel de atención especializada y los llamados hospitales del pueblo para el tercer nivel de atención y de emergencias. La gestión y control de esta nueva red de salud está en manos de la misión cubana, y la información epidemiológica es hoy por hoy una información cuasi secreta que no está a la disposición del público e interesados en estudiar esta materia. Esta misión se expandió, muy rápidamente, por todo el territorio nacional. El objetivo fue el de llevar la salud a las zonas y sectores más deprimidos del país. Para mayo de 2004, se reportó que había, aproximadamente, 14.345 coordinadores y médicos cubanos, 361 coordinadores de zona de nacionalidad cubana y una treintena de médicos venezolanos que hacían las funciones de enlace entre los diferentes niveles de atención dentro del sistema de salud convencional. Para el año 2008 este personal se había reducido a 8.500. En el año 2004 el gobierno anunció que tenía planificado la construcción de 6.500 módulos de atención en salud para el funcionamiento de la red de la MBA.5 Sin embargo, para el año 2006 se reportó la construcción de 1.133 consultorios populares, lo que representa 32,8% de la construcción estimada y una cobertura real de aproximadamente 10,8% de la población. Lo fundamental es que para ese año se logró construir casi un

932

825

546

571

5

En un principio constaba de un médico integral comunitario cubano por cada 250 familias pertenecientes a barrios populares. Véanse los interesantes trabajos de Díaz Polanco (2006, 2008 y 2008a), D’Elia (2006), D’Elia y Cabezas (2008) y Aponte (2006).

217

tercio de los módulos proyectados y la MBA alcanzó, en todo el territorio nacional, el 18% del total de la demanda. Mientras que la red convencional tuvo una demanda de casi 60% (Informe Provea, 2008; Díaz Polanco, 2008a). En términos generales estos datos se corresponden con los obtenidos en nuestro trabajo de campo. Las comunidades siguen asistiendo mayoritariamente a la red de salud pública convencional para resolver sus problemas de salud. En el siguiente cuadro puede verse que del grupo de personas que declaró haber presentado algún problema de salud, 24% respondió haber acudido a centros de salud pertenecientes a la red MBA, mientras que 51,5%, a otros centros de salud públicos. Para el año 2008, el gobierno sólo había terminado de construir 3.240 (49%) del total de módulos planificados en 2004, y de éstos 30% todavía no estaba equipado. Provea (2008) señala que en el año 2007, aproximadamente 30% de los módulos construidos estaba cerrado o sin uso definido; otros presentaban problemas de falta de insumos y de médicos, deficiencias físicas e inseguridad. Muchos de estos espacios siguen funcionando como consultorios populares provisionales en casas de familias, lo cual significa que no cuentan con el equipamiento necesario para la atención médica (Díaz Polanco, 2008; Provea 2008).

218

Cuadro 5 Servicio de salud consultado por la población que reporta problemas de salud en el último mes por sexo, 2008 A QUIEN CONSULTÓ Misión de barrio Otros centros públicos Centro de salud privado Otros Ninguno Total

Fuente: González (2008).

HOMBRES 24 49 14.2 8.6 4.4 572

MUJERES 21.3 53.4 14.2 7.1 3.9 773

TOTAL 22.5 51.5 14.2 7.7 4.1 1345

Durante el año 2005 y como complemento a la MBA, se creó Barrio Adentro 2 (centros de diagnóstico integral y ambulatorios), MBA 3 (recuperación de la infraestructura y dotación de recursos y equipos para la red hospitalaria) y MBA 4 (construcción de nuevos hospitales). También esta misión guarda relación con otros programas que la complementan como son: Barrio Adentro Deportivo, Madres del Barrio y Misión Milagro (esta misión se internacionalizó y ofrecía sus servicios médicos oftalmológi-

cos en varios países latinoamericanos, entre los que destacan Argentina, República Dominicana, Ecuador y Bolivia). Inicialmente el gobierno había ofrecido, a través de la MBA, un servicio de atención primaria en salud de 24 horas con el objetivo de disminuir el uso de los hospitales públicos; pero hoy en día esta misión sólo está dando atención “4 horas de consulta y cubre básicamente una atención de medicina simplificada que no tiene las condiciones para constituirse en una red completa de atención primaria” (D’Elia y Cabezas, 2008: 11). Se esperaba que por la situación de inserción de los módulos y demás consultorios populares de la red de la MBA en las comunidades, sus niveles de acceso y los horarios de atención, incidieran en la mejoría de los principales problemas de salud de las comunidades. Es decir, en la mejoría de los principales indicadores de salud. Este programa no ha logrado mejorar significativamente dichos indicadores. En el cuadro 6 se puede observar cómo ha sido el comportamiento de algunos de estos indicadores entre 1998 y 2007 —últimas cifras oficiales— como son las tasas de mortalidad infantil y materna. Esta última tasa muestra, durante el periodo 2000-2006, un comportamiento ascendente que baja en 3,7 puntos porcentuales para 2007. La mortalidad infantil ha venido decreciendo muy moderadamente, y es la tasa de mortalidad posneonatal la que más ha descendido durante el periodo; sin embargo, se ha estancado en los dos últimos años registrados.6 La MBA tiene el mismo financiamiento de las otras misiones. La inversión mayor proviene de PDVSA; estos gastos no se contabilizan ni forman parte del presupuesto ordinario del Ministerio de Salud, por lo que se agudiza la percepción de poca o ninguna transparencia de los presupuestos y del gasto de ésta y del resto de las misiones asociadas a ella. La MBA tiene varios componentes, aquí sólo estamos haciendo referencia a los impactos de lo que se conoce como MBA 1, que fue el primer programa diseñado de esta serie, dirigido a la atención primaria en salud, con énfasis en la madre y el niño. Este programa también despliega otras actividades como las deportivas y el fomento de organizaciones de las comunidades, como son los clubes de abuelos, los comités de salud, entre otras. 6

Es interesante mencionar que en el mensaje anual presentado ante la Asamblea Nacional, en febrero de 2009, el presidente de la República dio a conocer que la tasa de mortalidad infantil, correspondiente al año 2008, fue de 13,4 por 1.000 n.v.r; cifra que hasta ahora no ha sido publicada por

219

Cuadro 6 Mortalidad infantil y materna, Venezuela 1998-2007 Años 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Mortalidad infantil (a) 21,4 19,0 17,7 17,7 18,2 18,5 17,5 15,6 14,2 14,0

Mortalidad neonatal 12,4 11,9 11,5 11,0 11,9 11,2 11,7 10,8 10,0 9,8

Mortalidad posneonatal 9,0 7,1 6,2 6,6 6,2 7,3 5,9 4,7 4,2 4,2

Mortalidad materna (b) 51,0 59,3 60,1 67,2 68,0 57,8 58,5 59,9 60,5 56,8

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ministerio de Desarrollo y Planificación (www.sisov.mpd.gov.ve). (a) Tasa x 1.000 n.v.r. (b) tasa x 100.000 n.v.r.

220

Tomando en cuenta el volumen de la inversión realizada por el gobierno central en la MBA y el bajo desempeño que ha tenido ésta en cuanto a los compromisos de cobertura de los servicios, así como en la efectividad de los programas preventivos, se podría concluir que este programa no ha contribuido lo esperado en el mejoramiento de las condiciones de salud. Como señala Díaz Polanco (2008: 25): “El caso de la MBA es, pues, sólo un indicador moderado de la situación de la crisis total en que se encuentra el sector salud. Es claro que la salud no está sólo en función de los servicios médicos, pero éstos expresan de manera incuestionable, el efecto real de las políticas que se aplican por parte del Estado”. Para mediados del año 2008 Venezuela presentó un repunte significativo de enfermedades infecto-contagiosas altamente prevenibles, propias de la niñez, y expresa el abandono por parte del Estado de las campañas de inmunizaciones. Este nivel de salud corresponde a la atención primaria, es decir, es función de la MBA. El Ministerio de Salud contabilizó, para el mes de los sistemas de estadísticas oficiales. Asimismo, respecto a la tasa de mortalidad materna señaló que ésta “disminuyó de 67.2 en el 2000 a 47,4 en el 2007, estos son datos del 2007, aún no tenemos datos consolidados del 2008”. Sin embargo, SISOV reporta, para el año 2000, una tasa de mortalidad materna de 60,1 por 100.000 n.v.r.

julio de 2008, 164.733 casos de parotiditis, cifra que representa un crecimiento de 3.764% en relación con la cantidad de casos acumulados hasta el mismo periodo del año 2007 (4.377 casos) y que supera cuatro veces el total de pacientes de todo el continente americano (37.426). La cifra acumulada de casos de varicela o lechina en el año fue de 82.990, lo cual casi duplica a la registrada por el Ministerio de Salud hasta mediados de julio de 2007 (49.550). Se registraron 851 casos de hepatitis B durante este mismo periodo, 34% más que el total acumulado hasta la misma semana de 2007, cuando se contabilizaron 634. La hepatitis C también registró un crecimiento de 88% en el acumulado a julio, 164 casos, respecto a los 87 que se contaron en el mismo periodo de 2007. La tosferina tuvo un aumento de 44%, el número de personas con tosferina contabilizados hasta el 12 de julio fue de 250 casos en relación con las reportadas a mediados del año anterior (173). Se presentaron 105 casos más de tuberculosis a los registrados en 2007 (Boletín Epidemiológico del Ministerio de Salud, semana 06 al 12 de julio de 2008). En cinco años de funcionamiento, este programa no ha logrado mejorar significativamente las condiciones de salud de la población excluida y pobre, en general. A nuestro juicio, esto se ha debido a que la misión ha sido usada, sobre todo, como arma ideológico-política para ganar elecciones y referendos por parte del oficialismo, y como canal de distribución de dádivas a los afectos al oficialismo. No ha sido posible definir criterios y orientaciones claros para con el sector salud, el ministerio cada día ejerce menos contraloría y regulación sobre estos asuntos y está más lejos de cumplir con el mandato constitucional de crear e implementar un sistema público nacional de salud, equitativo y universal. Al mismo tiempo, aumenta la fuga de médicos venezolanos hacia otros países que les ofrecen mejores condiciones de trabajo y salarios. El escenario para la salud no luce nada sano. • Las misiones educativas Están conformadas principalmente por las misiones Robinson 1 (programa de alfabetización) y Robinson 2 (destinada a la población mayor de 15 años para continuar estudios de educación básica), Ribas (educación media profesional y diversificada para los que no pudieron finalizar estos estudios) y Sucre (permite la incorporación de los bachilleres a la educación superior, es-

221

222

pecialmente de la llamada población de bachilleres “flotantes”, que no lograron insertarse en el sistema formal de educación superior). Fue durante el mes de mayo de 2003 cuando el presidente Chávez anunció, en su programa dominical Aló Presidente, un plan masivo para reducir los índices de analfabetismo presentes en la sociedad venezolana. Entre los meses de mayo y octubre el gobierno crea las cuatro misiones educativas mencionadas, mediante decretos, expandiendo al mismo tiempo los objetivos para alcanzar la formación completa media y diversificada, así como también ampliar la posibilidad de dar educación superior a todos aquellos que así lo deseen. Como señala Mundó (2008: 15), esta decisión presidencial representó un cambio drástico en las prácticas y políticas públicas de educación que se venían implementando por décadas en Venezuela. Ello significó principalmente: a) un rompimiento con la integración y la universalidad de la acción educativa; desde ahora el Estado se responsabilizará nada más por los escolares excluidos; b) una duplicación de las acciones públicas y la creación de una institucionalidad educativa paralela, y c) se convirtió a la educación en un mecanismo claramente de clientelismo político. Las misiones educativas fueron definidas en sus inicios como planes extraordinarios, algunas de ellas (Ribas y Sucre) son entendidas, específicamente, como programas de carácter experimental. Sólo la misión Robinson fue considerada para ser ejecutada mediante la alianza cívico-militar. Las misiones Ribas y Sucre se definen como programas propios de participación de las comunidades. A estas misiones se les asigna un presupuesto por estudiante de los diferentes programas, el cual muestra, cuando menos, una falta de equidad para con lo que se le asigna y presupuesta al sistema institucional educativo formal. Al comparar las asignaciones presupuestarias por estudiante se constata que el costo unitario mensual del sistema educativo formal de un escolar de preescolar fue para el año 2003-2004 de aproximadamente 10 US$; asimismo, el costo unitario de un estudiante de educación básica llegó a 7 US$ y en media y diversificada a 46 US. Ello fue así mientras que el costo unitario mensual de un estudiante de las misiones alfabetizadoras (Robinson 1 y 2) llegó a casi 63 US$ y a 100 US$, el de los estudiantes que ingresaron a los programas de estudio de educación media (Misión Ribas). Ello se puede observar en el siguiente cuadro.

Cuadro 7 Costos unitarios de la educación formal y las misiones educativas. Venezuela 2003 Programa educativo

Educación formal*

Misiones**

Nivel

Preescolar Básica Media Robinson I y II Ribas

Asignación presupuestaria en $ de 2003 Anual 118,01

Mensual 9,84

84,41 552,42 750 1.200,00

7,03 46,04 62,50 100,00

Fuente: Mundó (2004), Los programas educativos del Ejecutivo nacional (1999-2004). * Mayo 2003 www.sisov.gov.ve **Junio 2004 www.misionrobinson.gov.ve y www.misionribas.gov.ve

Se esperaba que la dinámica de las misiones educativas generara puntos de encuentros con los diferentes ámbitos del trabajo, con el objetivo explícito de incorporar a las personas egresadas de estas misiones en el mercado laboral, y de esta forma generar capacidades para superar las limitaciones económicas y conformar un apoyo para su actualización posterior. Pero, como afirma Mundó (2008: 17-18): […] en la intención política de los gerentes de estos programas nunca hubo indicios para pensar en esta evolución de las misiones educativas. Paralelamente, el conocimiento de que era un programa intencionalmente propuesto y formulado para asegurar la participación y el voto favorable al gobierno, obliga a pensar en el tema de la ética en el desarrollo del derecho humano a la educación y el uso del poder a través de las políticas públicas.

Sin embargo, el gobierno tenía otro objetivo para los estudiantes de estas misiones: el de seguir dentro de este sistema colaborando y/o trabajando para y por la revolución, organizando las comunidades y el sector estudiantil popular. Un punto que merece un comentario especial es el referido a la calidad de la educación impartida por estos programas. Al respecto, Mundó (2008) señala que existe una falta de formación docente; estas misiones imparten los conocimientos a través de un voluntariado que en la mayoría de las veces no cumple con los requisitos pedagógicos necesarios para el desempeño pleno que estas tareas requieren. Por otro lado, el despliegue, en cuanto al uso de las tecnologías y estrategias cubanas, refuerza los

223

224

patrones de dependencia y colonialismo cultural.7 Por último, menciona que los contenidos programáticos se imparten incompletos y sin identificar los criterios y los objetivos de los mismos. A lo anterior se le añade las condiciones físicas de la infraestructura educativa y de otros espacios usados que en su mayoría no cumplen con los requisitos mínimos establecidos para este tipo de edificaciones. En conclusión, estos programas educativos si bien constituyen una opción válida para la inclusión, la otra cara de la moneda es que la debilidad que presentan en cuanto a la calidad de la enseñanza no garantiza a los egresados una inserción exitosa y activa en la sociedad. Por el contrario, se corre el riesgo de profundizar la brecha social, complejizar y ampliar el rezago educativo existente. En cuanto a la cobertura de las misiones educativas es necesario apuntar que los datos sobre este aspecto son reportados de manera muy irregular por las autoridades oficiales, y en la mayor parte de los casos no son datos sistemáticos, más bien son datos poco confiables. Debido a lo anterior, es muy difícil hacerles seguimiento y mucho menos conocer cuál ha sido su verdadero impacto y eficacia. Mundó (2008: 37) dice: “Si se suman todos los usuarios, en el transcurso de los cuatro años de programas, la cobertura sería un número superior a los trece millones, cifra absolutamente descabellada si se recuerda que la población de analfabetas era de 1.570.000 personas, y al sumarse con los que no tenían nivel educativo y los que no quisieron declarar, la cifra ascendió a 1.750.000”. Lo que pudo haber pasado con las magnitudes de las cifras de inscritos o usuarios de estos programas educativos es que, en su discurso político, el gobierno declaró un promedio cercano al total anual de los inscritos durante los cuatro primeros años de funcionamiento de las misiones educativas; produciendo de esta forma un sobre registro de beneficiarios. En el Cuadro 8 se puede apreciar el número de inscritos que reporta el gobierno en las misiones educativas por años escolares. Como se evidencia en los datos del Cuadro 8, estas misiones educativas han tenido una merma importante en cuanto al 7

Mundó (2008) analiza el currículo educativo de estos programas y concluye que se evidencia una unidad de pensamiento en el diseño y formulación curricular, una influencia marcada de la experiencia cubana en el contenido programático y un sesgo hacia los aspectos cualitativos en detrimento de los cuantitativos.

número total de inscritos, que presenta una baja de más de 55% menos de inscritos. Durante los tres primeros años de funcionamiento de estos programas “los crecimientos anuales fueron de 11 y 17% respectivamente. Dinámica matricular que es cónsona con los eventos electorales” (Mundó, 2008: 38). El número de los egresados de estos programas educativos fue calculado como tasa promedio de promoción. Según estos datos el mayor número de egresados lo tuvo la misión Robinson 1 (84%) y le sigue la misión Robinson 2 (30%). En cuanto a las misiones Ribas y Sucre, éstas comienzan a tener egresados durante el año 2005, ya que el currículo tiene dos años de duración para la misión Ribas y cuatro años para la misión Sucre. Los promedios de egresados, tanto de la misión Ribas como de la Sucre, son muy bajos: 2,4% para la primera y 6,8 para la segunda, como puede verse en el siguiente cuadro (Mundó, 2008). Cuadro 8 Dinámica anual de nuevos inscritos en las misiones educativas. Venezuela

2003-2006

Años 2003 2004 2005 2006 Total



Robinson I 1.371.595 121.616 55.300 69.748 1.618.259

Nuevos inscritos Robinson II Ribas 1.261.793 672.405 1.261.793 190.749 90.389 1.612.680

672.405 90.772 277.937 1.110.864

Sucre

225 362787 154.388 517.175

Fuentes: Mundó (2008), Memoria y Cuenta del Ministerio del Poder Popular para la Educación y Ministerio del PP para la Educación Superior. Años 2003-2006

Es necesario aclarar que las cifras del Cuadro 9 son incompatibles con las presentadas en el Cuadro 8, aun cuando la fuente de información para ambos es la misma y, además, la oficial. Una explicación podría ser la sobreestimación que se hizo del registro de inscritos. Una segunda explicación viene dada por la posibilidad de que el gobierno no conozca con exactitud las cifras de los inscritos y egresados de las misiones educativas. Las razones posiblemente tengan que ver con la improvisación y desorganización que tienen estas misiones, por la cantidad de funcionarios que son incorporados a las mismas y que cambian muy rápidamente de adscripción, por los diferentes entes crea-

dos especialmente para cumplir con estas tareas que manejan cifras distintas y a veces incompatibles. Aun cuando estos programas gozan, en general, de una mediana aceptación, y sus usuarios manifiestan satisfacción con los mismos, es significativo que manifiestan también mucha desorganización en cuanto a su funcionamiento e improvisación, al Cuadro 9 Dinámica anual de los egresados de las misiones educativas. Venezuela.

2003-2008

Años

2003 2004 2005 2006 2008 Tasa promedio de egresos

Robinson I 1.314.790 1.482.543 1.534.267 28.360 84

Egresados Robinson II Ribas NI NI 327.390 64.299

NA NA

30

2,4

Sucre NA NA NA

6,8

Fuente: Mundó (2008), Memoria y Cuenta del Ministerio del Poder Popular para la Educación y Ministerio del PP para la Educación Superior.

226

mismo tiempo se quejan de no poder recibir de manera completa los conocimientos, de sufrir irrupciones violentas de los programas y de cambios constantes de los contenidos programáticos del currículo. Sin embargo, estas estrategias educativas ofrecen a sectores de la población empobrecidos acceso fácil a los diferentes niveles educativos. Pareciera que las misiones educativas tuvieron una cobertura significativamente alta desde su creación en el año 2003 hasta 2005. Desde el año 2006 estos programas vienen experimentando una baja en su cobertura. Ello podría ser explicado por el poco éxito que el aspecto educativo tiene en los sectores de más bajos recursos de la población; así como también podría estar expresando un rechazo a la formación crecientemente militar que tienen los facilitadores y docentes de estos programas que, de algún modo, se transmite a los beneficiarios. Los resultados del estudio de caso arrojan que la misión que cuenta con mayor asistencia durante el año en que se recogieron los datos, 2007, fue la Robinson 2, a través de la cual los beneficiarios pueden completar su educación básica; en segundo lugar, está la misión Ribas. González (2008) explica que “al comparar estos hallazgos con otros estudios a nivel nacional, encontramos

una importante diferencia, ya que es la Misión Sucre la que reporta el mayor número de beneficiarios”;8 la diferencia que se presenta podría ser producto de las características propias de la población urbana y rural del país que tienden a ser distintas. En el siguiente cuadro se puede observar la asistencia de la población encuestada mayor de 15 años por sexo a las diversas misiones educativas. Finalmente, demos una mirada al comportamiento del Índice Mundial de Desarrollo Humano para Venezuela. Éste, desde 1975 hasta el año 2002, registró leves aumentos progresivos, pasando de 0,730 en el año 1980 a 0,792 en 2005; ello se debió, principalmente, al incremento en la esperanza de vida al nacer, al mantenimiento relativo de la tasa de matrícula combinada de educación primaria y a las mejoras en la tasa de alfabetización. Sin embargo, del puesto 68 entre 177 países que ocupaba Venezuela hasta el año 2001, bajó, para el año 2005, al puesto 72, y para 2006, último año de registro, descendió dos puestos más para ubicarse en el número 74. Continúa estando ubicado entre los países de desarrollo humano medio. Venezuela llegó a ocupar, hasta el año 2001, la posición 69 entre 175 países (Informe Mundial de Desarrollo Humano, 2007-2008). El comportamiento del porcentajes de hogares en situación de pobreza medida por línea de ingreso ha mostrado una tendencia hacia el descenso durante el periodo que va desde 1999 (42,4%) a 2007 (28,7%), lo que representa aproximadamente 14 puntos porcentuales de diferencia. Las cifras de la pobreza extrema también han seguido una tendencia similar, descendiCuadro 10 Asistencia a las misiones educativas por sexo, 2008 Sexo Misión Masculino Femenino Total promedio Robinson I 12,5 15,9 14,8 Robinson II 32,2 32,7 32,6 Ribas 28,6 23,3 24,9 Sucre 16,5 18,8 18,1 Vuelvan Caras 9,9 8,8 9,1 Otras 0,4 0,5 0,5 Total absolutos 273 605 878

Fuente: González (2008). 8

DATOS, 2008, citado por El Nacional, 21-3-2008.

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endo en casi la mitad, al pasar de 16,8% en 1999 a 7,9 en 2007 (INE, 2008). Por otro lado, el comportamiento de las cifras de los hogares pobres, medido por necesidades básicas insatisfechas, entre 1999-primer semestre (29,3%) y el año 2007 (23,3%), ha tenido una variación hacia la baja de 6 puntos porcentuales. La tendencia del comportamiento de las cifras de pobres extremos también ha ido bajando pero a un ritmo más lento: de 9,9% en 1998-primer semestre a 8,4% en 2007, es decir, ha tenido una variación hacia la baja de 1,5 puntos porcentuales; sin ser descensos extraordinarios, no dejan de ser significativos. En cuanto al coeficiente de Gini, según el Instituto Nacional de Estadísticas, éste ha venido mejorando desde 1999 (0,47%) hasta 2007 (0,42%).9 A pesar de estas mejorías puntuales, creemos que no son suficientes ni aceptables para un país que recibió durante los años 2006-2008 millonarios ingresos petroleros.

Comentarios finales

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Durante los años de gobierno chavista, en la práctica no ha realizado ningún esfuerzo por formular una política social acorde con los preceptos constitucionales, lo cual incluye resolver los problemas de su ejecución, instrumentación de monitoreo institucional para posibilitar su evaluación y procesos de contraloría social. Por el contrario, la cuestión social ha venido siendo entendida como un conjunto desorganizado e improvisado de estrategias dirigidas, separadamente, a diversos ámbitos de lo social: las misiones. Éstas son definidas como programas sociales de carácter masivo, compensatorios, asistencialistas, transitorios y directos en la forma de canalizar los recursos de una manera rápida hacia los sectores de mayor pobreza. Muestran muchas debilidades en sus diseños programáticos, así como también develan mucha improvisación y desorganización.10 Finalmente, la sostenibilidad de estas acciones depende, casi exclusivamente, de los ingresos petroleros. 9

El índice promedio de concentración promedio en América Latina, según el Banco Mundial, es 0,52, y Venezuela ha estado, durante este periodo, por debajo de dicho promedio. 10 El Ejecutivo, consciente de este hecho, creó, mediante el decreto Nº 5.320, publicado en la Gaceta Oficial 38.671, marzo de 2007, una Comisión Presidencial para el Seguimiento y Control de las Misiones Sociales, instancia que se encargará de coordinar, supervisar y evaluar los resultados de estos programas. Esta comisión tendrá carácter permanente y estará

No hay un interés para integrar estas acciones a los mecanismos institucionales del Estado, cuestión que parcialmente se intentó hacer desde el proyecto de reforma constitucional, pero cometiendo la equivocación de mantener la concepción de transitoriedad y asistencialismo que caracteriza estos programas. El error está en entender a la estrategia de las misiones sociales como la política social. Es necesario desarrollar acciones sociales sistemáticas que involucren y fortalezcan a las instituciones del Estado de manera global, conjuntamente con el concurso de todas las instancias de gobierno (nacional, estatal y local); sólo de este modo se podrá afrontar los problemas de pobreza y exclusión que todavía aquejan a la sociedad venezolana. El principio que animó a este estudio fue el de destacar como indispensable el punto de vista sociopolítico para comprender las misiones. Éstas nacieron de una estrategia político-electoral para llegar rápidamente a los sectores de mayor respaldo al gobierno, estrategia que se diseñó en un momento crítico cuando el gobierno percibió como posible una amenaza a su continuidad y permanencia en el poder. Además, a través de ellas se canalizan abiertamente los objetivos del proyecto político-ideológico de la élite gobernante, por lo que, en el tiempo transcurrido, las misiones se han convertido en uno de los medios y mecanismos más importantes para sostener las líneas de acción del gobierno, al margen de una institucionalidad que ha sido muy debilitada y sin capacidad para conducir tales acciones. Estos mecanismos sociales adoptan un enfoque selectivo, donde se atiende, casi exclusivamente el problema de las personas en situación de pobreza y a los excluidos. Por lo tanto no hay otras acciones orientadas hacia lo social que las desplegadas por las misiones y ello impide construir una política social integral de carácter universal. La actual política social tiene un carácter compensatorio y transitorio. En general, se podría decir que la tendencia del gobierno en esta materia ha sido “poco pluralista” sobre la participación de la sociedad civil organizada en el diseño y ejecución de estos propresidida por el vicepresidente de la República, los ministros de Finanzas, Educación, Vivienda y Hábitat, Salud, Participación y Desarrollo Social, Economía Popular y Relaciones Exteriores. Esta instancia sería responsable de aprobar los planes a ser ejecutados por las misiones sociales, medir sus alcances y unificar las acciones que llevan adelante los diferentes programas sociales (El Universal 28-3-07/Últimas Noticias 28-3-07). Hasta la fecha no se ha tenido noticias sobre los avances y resultados de esta comisión.

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gramas; por el contrario, tendió a descartarse la participación de organizaciones sociales que tenían experiencia en la ejecución de programas sociales por no estar explícitamente alineadas e identificadas al proyecto de la revolución bolivariana. Las misiones sociales del gobierno de Chávez se confunden con el resto de las diversas y variadas prácticas clientelistas al estilo latinoamericano. El problema no está ciertamente en la práctica del clientelismo per se, sino en conocer a ciencia cierta qué es lo que se quiere y se persigue con estas prácticas. ¿El objetivo es el de redistribuir el ingreso y los servicios entre la población más necesitada a cambio de obtener sus votos y con ello eventualmente alinearlos con el proyecto de la revolución bolivariana? O más bien, ¿redistribuir bienes y servicios que contribuyan a mejorar la calidad de vida de grandes sectores de la población e insertar a los excluidos en la sociedad como ciudadanos con derechos y deberes institucionalmente garantizados? El desempeño de estos programas sociales, como vimos, no ha sido lo suficientemente eficiente ni eficaz en cuanto a la distribución de servicios públicos, dirigidos a mejorar significativamente las necesidades básicas de salud y educación de los sectores más pobres de la población; pero sí lo ha sido para que el líder del proceso revolucionario gane elecciones y referendos.

230 Bibliografía Aponte, Carlos (2006), “Redefiniciones recientes de la política social venezolana: marco de referencia para su análisis”, Informe final de investigación del proyecto: Redefinición de la democracia y la ciudadanía en Venezuela: nuevas relaciones entre Estado y sociedad civil, parcialmente financiado por el FONACIT, Caracas, mimeo. Aponte, Carlos (2008), “Las misiones sociales: relevancia, características y crisis de una innovación”, Informe final de investigación del proyecto titulado: Estudio de la cultura política, el rendimiento gubernamental y el comportamiento político del venezolano, parcialmente financiada por el FONACIT, Caracas, mimeo. D’Elia, Yolanda [coord.] (2006), Las misiones sociales en Venezuela: una aproximación a su comprensión y análisis, Caracas: ILDIS. D’Elia, Yolanda y Cabezas, Luis F. (2008), Las misiones sociales en Venezuela, Caracas: ILDIS. Díaz Polanco, Jorge (2006), “Salud y hegemonía regional. Las relaciones Cuba-Venezuela 1999-2006”, en Foreign Affairs en español, 4:95-105, México: ITAM. Díaz Polanco, Jorge (2008), “Barrio Adentro: balance de una política de salud”, Informe final de investigación del proyecto titulado: Estudio de

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231

Las políticas sociales de Lula y Chávez

I

Índice Capítulo Siguiente Capítulo anterior

Pedro Silva Barros

Introducción En la última década, varios gobiernos autodenominados “de cambio” llegaron al poder en América Latina. Algunos autores se han esforzado en dividir a esos gobiernos en dos bloques, en dos izquierdas (Petkoff, 2005; Castañeda, 2006; Fausto, 2006). La primera, moderada y moderna, encabezada por Lula da Silva, de Brasil. La segunda, autoritaria y atrasada, encabezada por Hugo Chávez, de Venezuela. El presente trabajo pretende debatir las políticas sociales de los gobiernos de estos dos presidentes y discutir hasta qué punto sus formulaciones y acciones en torno a ellas difieren o se asemejan. La hipótesis central del capítulo es que las políticas sociales de ambos gobiernos lograron incorporar a sectores de la población que antes no lo estaban debido al juego político. En un primer momento se presentará un breve panorama histórico de las políticas sociales de los dos países, luego se analizará el fracaso de las políticas liberales de la década pasada y la manera en que las mismas han ido abriendo espacio a los gobiernos de cambio, como el de Lula y el de Chávez, aunque al principio no tuvieran claro el programa de acción social. En un tercer momento se discute las características de esas nuevas políticas sociales, intentando entender en qué medida se diferencian de las anteriores.

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A lo largo del capítulo se pretende demostrar que las semejanzas y las diferencias en las políticas sociales de estos gobiernos se dan por dos razones fundamentales: los bajos impactos sociales de las políticas neoliberales, en un contexto de crisis económica, de debilitamiento de las instituciones, de falta de credibilidad en los partidos políticos tradicionales, en el Poder Judicial, por lo cual los índices sociales como los de pobreza y de desempleo eran muy elevados; y el hecho de que las políticas se configuren en una estructura paralela a la de los ministerios organizados en el periodo anterior, con presupuesto propio, ligado directamente a los programas sociales. Esta característica se asocia de forma directa al Poder Ejecutivo y, sobre todo, a la figura del presidente, lo cual las transforma en programas de gobierno menos institucionalizados que las políticas ministeriales que se configuran como política de Estado.

Breve panorama histórico sobre las políticas sociales en Brasil y Venezuela Brasil

234

El periodo de la dictadura militar en Brasil consolidó una estructura institucional de Estado, compatible con el régimen de excepción. Los estados y los ayuntamientos fueron destituidos de su autonomía política, ya que elegían a sus representantes por medio de elecciones indirectas; el poder político en el plano local era una delegación del gobierno central, fuente de la autoridad política.1 Tampoco tenían autonomía fiscal, pues la centralización financiera instituida por la reforma fiscal de mediados de los años sesenta concentró los principales tributos en las manos del gobierno federal, y aunque aplicara el volumen de los fondos disponibles de los ayuntamientos, una vez que eran realizadas las transferencias, las mismas estaban sujetas a estrictos controles del gobierno federal (Arretche, 1999). En ese periodo se consolidó el Sistema Brasileño de Protección Social, que se caracterizaba por la fragmentación y por la poca financiación gubernamental de las políticas sociales. La protección social, que aparece en el año 1930, se constituye en 1

Ninguno de los gobernadores de estados, de los alcaldes de capital, de los alcaldes de ciudades estratégicas (frontera, extracción minera y puertos importantes) eran electos de forma directa.

función de la estructura ocupacional y el acceso a los beneficios derivados de las contribuciones fiscales efectuadas en los años anteriores, lo cual no alcanzaba a toda la población, ya que el Estado no logró universalizar las contrataciones formales (casi limitadas a las ciudades, en un país en donde la mitad de su población vivía en el campo). Las políticas federales de vivienda y saneamiento básico eran formuladas, financiadas y evaluadas por una agencia federal, y ejecutadas por una serie de agencias locales dependientes de éstas. Los diversos programas de asistencia social eran formulados y financiados por organismos federales e implementados por medio de diversas agencias públicas y organizaciones semiautónomas privadas (Arretche, 1999). Esto daba al sistema de protección social cierta inestabilidad debido a su fragmentación ejecutiva, por un lado, y a la centralización de la formulación teórica y política, por otro. Gobernaciones y ayuntamientos eran agentes de una expansión local de políticas centralmente formuladas. Gran parte de la actividad de planificación en el plano local consistía en formular proyectos de solicitud de recursos para el gobierno federal. La Constitución brasileña de 1988 La Constitución de 1988 amplía la protección social más allá de sus vínculos con el empleo formal, lo que trajo como consecuencia inmediata una transformación en relación con el estatus de las políticas sociales: Las nuevas reglas constitucionales rompieron con la necesidad del vínculo empleo-contribución en la estructura y concepción de beneficios en la seguridad social a los trabajadores procedentes del mundo rural. […] transformaron el conjunto de acciones asistencialistas del pasado en un embrión para la construcción de una política de asistencia social ampliamente inclusiva. [y] […] establecieron el marco institucional inicial para la construcción de una estrategia de universalización en lo referente a las políticas de sanidad y educación básica (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada- IPEA, 2007A: 8).

Además, la democratización —y en particular la vuelta de las elecciones directas para todos los niveles del gobierno— y la descentralización fiscal de la Constitución de 1988 alteraron profundamente la naturaleza de las relaciones intergubernamentales. La autoridad política de gobernadores y alcaldes no

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proviene desde entonces del gobierno central, sino del voto popular directo. En esas condiciones, en un proceso de reforma del Estado, en el cual se reconfigura el mapa institucional de un modelo nacional de prestación de servicios sociales, sobre un Estado federativo con marcadas diferencias regionales y dotado de una aplastante mayoría de ayuntamientos débiles, la capacidad fiscal y administrativa de las administraciones locales influye en el proceso de reforma. En el proceso constituyente la descentralización se consolidó como uno de los principios fundamentales sobre el nuevo formato institucional que las políticas sociales deberían tener. Sin embargo, esa nueva organización requería la confección de innumerables pactos políticos entre la Unión, los estados y los ayuntamientos para consolidar las respectivas responsabilidades en cuanto a la formulación, financiación, ejecución y fiscalización de las acciones. El pacto tuvo como resultado una descentralización de gastos y la transferencia de recursos a los estados y ayuntamientos con la responsabilidad de su ejecución, más que un acuerdo en la gestión y construcción de un proyecto nacional. La década neoliberal

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En los años noventa el gobierno federal delegó en los estados y ayuntamientos gran parte de las funciones de la gestión de las políticas de salud, vivienda, sanidad básica y asistencia social. En 1997 instancias colegiadas de los estados, con representación paritaria de éstos y de los ayuntamientos, eran los encargados del destino de la totalidad de los recursos de la principal fuente financiera de la política nacional para la sanidad y la vivienda popular, el “Fundo de Garantia por Tempo de Serviço” (FGTS); lo cual significa que el Ejecutivo federal perdió buena parte de sus competencias sobre los recursos de este fondo. La implementación de las políticas sociales en ese periodo se vio condicionada por la combinación de factores macroeconómicos y políticos que resultaron en una actuación basada en cinco directrices fundamentales: universalización restringida, privatización de la oferta de los servicios públicos, descentralización de su implementación, aumento de la participación no gubernamental en su provisión y actuación contra la pobreza extrema en algunas áreas de la política social (lo cual contradecía los preceptos “universales” de la Constitución de 1988) (IPEA, 2007A).

Se observa en ese periodo un aumento del valor del salario mínimo real de R$ 254,39 en 1994 para R$ 308,11 en 2002 (Departamento Intersindical de Estadística y Estudios Socioeconómicos- DIEESE) y la búsqueda de la anticipación en la edad de la jubilación —que ocurre después del anuncio de las propuestas de reforma en el sistema de jubilación. Esto causó un gran impacto en los Gastos Sociales Federales (GSF), que crecieron entre 1997 y 1996 un 9,4% en términos reales. Sin embargo, el indicador del GSF en relación con el PIB no se alteró con la misma intensidad, subió 0,5% puntos porcentuales (p.p.), representando cerca de 4,8% del crecimiento en el lapso (IPEA, 2007B). Las características del modelo de ejecución de las políticas sociales a lo largo de los años noventa son consecuencia de las limitaciones de la capacidad de financiamiento del gasto público social, claramente en el ámbito federal. Esto también es coherente con la estrategia más general de contención fiscal del gobierno, ante las restricciones macroeconómicas impuestas por la primacía de la estabilización monetaria sobre cualquier otra alternativa en la política económica. La universalización restringida y la actuación contra la pobreza de una de las partes de las políticas significaron la reducción de los gastos sociales potenciales, con consecuencias inciertas para la cobertura y atención social a la población. Por otro lado, la privatización de la oferta de servicios públicos fue una forma de transferir el costo de bienes y servicios sociales a las propias familias, que se vieron obligadas a asumir mayores costos y tuvieron una reducción de la renta disponible, en razón de la ausencia o precariedad de la provisión pública, en especial en las áreas de la sanidad, jubilación y educación. Graziano (2001: 41) argumenta que los datos del lapso 19951999, primeros años del gobierno de Cardoso, “apuntan que para las familias rurales [...] la única cuota de renta familiar per cápita que creció significativamente en el periodo fue aquella proveniente de las transferencias sociales”; de esa manera las familias se volvieron más pobres en la segunda mitad de los noventa y la caída de las rentas per cápita no fueron mayores, debido a las crecientes transferencias sociales a través de las jubilaciones y pensiones. A finales de 1998 y principios 1999 la crisis económica definitivamente se agravó, ocasionando el fin sobre el control del cambio del real frente al dólar. Hubo una fuerte desvalorización de la moneda, y la tasa de crecimiento económico se mantuvo

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baja. Ante tal situación, el área social también sufrió consecuencias, disminuyendo su ritmo de crecimiento. Pero en 2000, Brasil volvió a tener un crecimiento económico superior a 4%, y la inflación estuvo por debajo de la meta del 6%. Al año siguiente, las tasas de crecimiento volvieron a caer, obteniendo un crecimiento económico de aproximadamente 1,9%.2 La falta de inversión pública tuvo como consecuencia principal el “apagón” del sector eléctrico en 2001. Los índices de ocupación presentaron un comportamiento favorable a lo largo del año, reflejando con menor intensidad los efectos de las diversas crisis que afectaron la trayectoria del nivel de la actividad económica; los gastos sociales del gobierno volvieron a crecer de modo significativo, en alrededor de 6,8% (Castro et al., 2008). Brasil. PIB real, población ocupada y tasa de desempleo (2001-2008) Año

PIB real

Población ocupada

Tasa de desempleo

2001 2002

1,31 2,66

15.534 17.215

11,26 11,68

2003 2004 2005 2006 2007 2008

238

1,15 5,71 3,16 3,97 5,67 5,08

18.520 19.052 19.554 19.926 20.435 21.122

12,32 11,47 9,82 9,97 9,3 7,9

Fuente: Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos DIEESE (www.dieese.org.br).

En el último año del segundo mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) acechó la inseguridad en la economía brasileña, en especial debido a la indefinición del futuro político de las elecciones parlamentarias y presidenciales. El modelo macroeconómico establecido en el Plan Real y reformulado a consecuencia de la desvalorización de inicios de 1999, llevó al país a la crisis de vulnerabilidad externa en 2002, hecho que coincidió con el periodo electoral. En este contexto, la economía creció apenas 2,3%, y la inflación superó considerablemente las 2

www.ipeadata.gov.br.

metas preestablecidas. Los gastos sociales presentaron una caída en su ritmo de crecimiento real, que fue de 3,8%, en relación con el año anterior (IPEA, 2007B). Desde el inicio del proceso electoral, el candidato Lula ya se mostraba claramente a favor del mantenimiento del superávit primario, de la contención de los gastos públicos y del cumplimiento de los acuerdos internacionales firmados en los anteriores gobiernos. Lula, tras su elección, continuó con el aumento de la carga tributaria; y mantuvo la política monetaria restrictiva, con tasas elevadas, de modo que dejó clara su idea de austeridad en la política económica. El gobierno retomó la iniciativa de los procesos de reformas del sistema de jubilación y tributario; restringió severamente la inversión programada en el presupuesto fiscal y la seguridad social; y estableció una fuerte contención en los sueldos de los funcionarios públicos: un “reajuste” de apenas 0,1% frente a la inflación de aproximadamente 18%. A pesar de eso, se observó un fuerte incremento del gasto social: creció 9,2% en 2004, y 8,5% en 2005 (Castro et al., 2008), lo cual obedece, en particular, al crecimiento de la asistencia social, motivado por el aumento de la cobertura de la protección asistencial del Programa Bolsa Familia y, principalmente, de la jubilación social, como ya se ha mencionado en este trabajo. Venezuela La dependencia petrolera venezolana La política social venezolana desde fines del gobierno de Juan Vicente Gómez hasta la Constitución de 1961 puede calificarse como de Estado social. El gobierno de López Contreras dio el primer paso con la Ley del Trabajo de 1936, el sistema avanza con la Ley del Seguro Social Obligatorio de 1940 y la Constitución de 1947. Luego de la caída de la dictadura de Pérez Jiménez, la Constitución de 1961 consolidó el Estado Social de Derecho, que surgió con el Pacto conocido como Punto Fijo. Para Alvarado (1993), la fase del modelo asistencial concluyó a finales de los años cuarenta, cuando pasó a prevalecer el “Bienestar Social Redistributivo”, directamente asociado a la “industrialización por la sustitución de las importaciones” y la redistribución de la renta petrolera de propiedad del Estado, además de la coalición de Punto Fijo.

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Durante cuarenta años (1958-1998) en Venezuela prevaleció dicho pacto, en el que apenas dos partidos: el socialdemócrata Acción Democrática (AD) y el socialcristiano Comité de Organización Política Electoral Independiente (COPEI) se alternaban en el poder. Este pacto garantizó el orden institucional y una democracia formal, en la cual los dos partidos mantuvieron políticas similares en casi todos los aspectos. Hacia fines de los años sesenta, en presencia de un auge petrolero, cobró fuerza la idea de una “Política Social Universal” directamente asociada a la abundancia de recursos. Alvarado (1993) argumenta que sobre este enfoque no se formuló una política social global que articulara y coordinara las diferentes dimensiones del desarrollo social. Las políticas sociales se concibieron como sectoriales sobre el paradigma de la “inversión social” (prioridad en los recursos humanos que permitieran el crecimiento de la economía, educación, salud, vivienda, seguridad social, es decir, casi todo el gasto social). A mediados de los años ochenta la situación internacional se caracterizaba por los bajos precios del petróleo y el exceso de oferta. En 1989, la renta del petróleo, que sustentaba más de 70% de la economía venezolana, cayó por debajo de 50%, debido al descenso de los precios mundiales (Mommer, 2003). De esa forma, con el país al borde de la insolvencia, se comenzó a reconsiderar la política petrolera y la apertura de la industria petrolera al capital privado nacional y extranjero, denominado Apertura Petrolera, que fue adoptada y cobró fuerza durante la segunda presidencia de Rafael Caldera. La crisis de los años ochenta también estancó la continuidad de muchos de los programas sociales. Con la crisis, la política social se vió restringida a los sectores más próximos al Estado y a la empresa estatal de petróleo. Entre 1979 y 1988 Venezuela configuró, en términos generales, su política social con un conjunto de decisiones, programas, subsidios y transferencias que se denominaron tradicionales, porque se apoyaban en las mismas instituciones de la Constitución de 1961. El Estado venezolano de la época de oro puede resumirse de la siguiente manera: en términos económicos: moneda fuerte, inflación baja y un papel dominante del Estado central como regulador y distribuidor de los ingresos petroleros; en términos políticos: un Estado central como regulador y distribuidor de los ingresos del Estado provenientes del petróleo; en términos so-

ciales: una gran movilidad (social y geográfica), educación masiva y una gradual homogenización de la vida nacional, cultural y organizativa. En los años con una fuerte influencia del Consenso de Washington, el país adoptó una agenda de apertura y liberación de la economía. El ciclo de privatizaciones venezolanas no tuvo la velocidad del argentino o del chileno, y, como en el caso del brasileño, no se completó. En Venezuela, la esencia del neoliberalismo de los años noventa fue la desvinculación entre la estatal “Petróleos de Venezuela” (PDVSA) y el Estado. En 1981, por ejemplo, los ingresos brutos generados por las exportaciones sumaron US$ 19,1 mil millones, de los cuales el Estado venezolano recaudó US$ 13,9 mil millones en impuestos; en 2000, los ingresos brutos por la exportación de petróleo totalizaron US$ 27,3 mil millones, pero la recaudación alcanzó apenas US$ 11,3 mil millones (Boué, 2002). La crisis de los años noventa trajo consigo el aumento de la desigualdad, el desempleo y el aumento de los pobres. El presidente Carlos Andrés Pérez anunció el 16 de febrero que el país precisaba de “una transformación política y social [...] un cambio cultural profundo, en el cual los valores del esfuerzo, la producción, el trabajo, la solidaridad social, se coloquen en primer lugar. Hay que detener el facilismo, el consumismo” (Michelena, 1999: 96). El “Gran Viraje” fue elaborado por un grupo de jóvenes tecnócratas sin relación directa con AD, partido de Carlos Andrés Pérez. Por no funcionar como era previsto, el programa fue sustituido por “El Paquete”, como fueron conocidas popularmente las reformas que el gobierno trató de implementar “realizar, a un ritmo que podríamos catalogar de imprudentemente acelerado, un conjunto de reformas destinadas a desmontar al Estado Populista y a lograr un nuevo modelo de desarrollo basado en la apertura hacia los mercados externos y la promoción de las exportaciones no tradicionales” (González, 2001: 56). El programa de Carlos Andrés Pérez incluía el fin de varios subsidios indirectos, creación de otros directos, aumento de los tributos y de las tarifas públicas, liberación de las tasas de interés, flexibilización del cambio, apertura comercial y privatizaciones; pero la ejecución del programa no fue tan tranquila como en los buenos tiempos del Pacto de Punto Fijo. Amplios sectores sociales que habían perdido la participación en los bienes del Estado petrolero no se sentían más representados por el pacto social vigente. Una de las primeras medidas del segundo gobierno de

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Carlos Andrés Pérez (1989-1993), en febrero de 1989, fue aumentar los precios de la gasolina. La consecuencia inmediata de esa medida, hasta cierto punto inesperada, fue una revuelta popular: el “Caracazo”. Los acontecimientos del 27 y 28 de febrero de 1989 llevaron a que el gobierno tomase rápidas medidas sociales para contraponer los efectos devastadores que en apenas once días habían desencadenado las primeras medidas (aumento del precio de la gasolina y de las tarifas del transporte público). Se elaboró y rápidamente se puso en práctica el “Plan de Enfrentamiento de la Pobreza” (PEP), un conjunto de programas sociales que fue denominado como la “nueva política social”. Dichas medidas estuvieron constituidas por el aumento del valor del salario mínimo de los funcionarios públicos, política de subsidios directos (eliminación de los indirectos) a los componentes esenciales de la canasta básica. Para Alvarado (1993), esos programas tuvieron un carácter simplemente compensatorio a la espera de que, a largo plazo, el crecimiento económico actuara por sí mismo sobre la desigualdad. Por lo tanto, representó un retroceso de la política de asistencia pública anterior, de declarado corte universal. Las reformas neoliberales de Carlos Andrés Pérez siguieron y, en febrero de 1992, luego de aprobarse la Ley de Privatizaciones, un grupo de militares de bajo rango liderados por el teniente coronel Hugo Chávez fracasó en el intento de derrocar el gobierno por medio de un golpe militar. Los participantes del movimiento armado fueron detenidos; sin embargo, en noviembre del mismo año, ocurrió un nuevo intento de golpe, liderado por el vicealmirante Hernán Grüber. Ambas tentativas no recibieron apoyo popular inmediato; pero Hugo Chávez, a pesar de estar en prisión, algunos años después se convirtió en la referencia principal de la oposición al bipartidismo venezolano. Un juicio por corrupción marcó el fin del gobierno de Carlos Andrés Pérez. El proceso electoral de 1993 mostró la decadencia del Pacto de Punto Fijo al repercutir en la crisis económica, en el “Caracazo”, y en las dos tentativas de golpe. El índice de abstención del electorado aumentó de 18,1% en las elecciones de 1988, a 39,8% en 1993 (CNE); en tanto, AD y COPEI, que en las elecciones de 1978 habían concentrado 79,5% de los votos, alcanzaron 46% (CNE). Rafael Caldera, fundador de COPEI, llegó al poder en alianza con el espectro de partidos de la izquierda, entre ellos el MAS (Movimiento al Socialismo; partido de izquierda disidente del

Partido Comunista, que reunía a intelectuales y ex guerrilleros de los años sesenta, entre ellos a Teodoro Petkoff uno de sus fundadores) y otros partidos minoritarios con los que conformó una coalición partidista. En el discurso en el Congreso en 1992, Caldera legitimó la tentativa de golpe de Estado liderada por Hugo Chávez. Una de las decisiones políticas más significativas de este segundo gobierno de Rafael Caldera fue el indulto que le otorgó a Chávez y a los principales participantes de los dos golpes de 1992. Así, electo con apenas 30,5% de los votos, la administración de Rafael Caldera (1994-1999) tuvo grandes dificultades para ejecutar su programa de gobierno, que incluía revertir algunas privatizaciones del gobierno anterior. En 1998, el pacto político que se mantuvo en vigor durante cuarenta años se encontraba agotado y sin posibilidades de hallar una superación que no fuese su fin. Durante 1998, los precios internacionales del petróleo alcanzaron su nivel más bajo desde la primera crisis en 1973. El intento de superar la crisis de desarrollo que venía manifestándose desde principios de los años ochenta no permitió que ésta fuera superada en la década de los noventa. En este contexto de múltiples crisis de las instituciones se tornó posible la “Alternativa Bolivariana”, propuesta por el Movimiento Quinta (V) República y la candidatura de Hugo Chávez.

Las políticas sociales posliberalismo El Brasil de Lula La política macroeconómica del gobierno Lula, tal como se anunció en la “Carta a los Brasileños” de mayo de 2002, puede caracterizarse como bastante austera. El superávit primario del primer año de gobierno fue de 4,25% del PIB.3 La política monetaria, sobre todo el tipo de interés, ha seguido las directrices que venían desde el inicio del Plan Real. El crecimiento de la carga tributaria ha mantenido la tendencia que surgió a comienzos de la década de 1990. La decisión en la continuidad de la política macroeconómica produjo un crecimiento económico de apenas 1.1% en 2003 3

Las directrices presupuestarias para el año 2003, aprobadas aún en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, preveían un superávit primario de 3,75% del PIB (www.ipeadata.gov.br).

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(www.ipeadata.gov.br). En los años siguientes, especialmente 2004 y 2007, el crecimiento económico fue superior a los registrados en el gobierno de Cardoso, sobre todo, por el aumento de las exportaciones y de la demanda interna. Desde comienzos del Plan Real ha quedado claro el aumento de los recursos destinados al servicio de la deuda pública en detrimento de las inversiones y del gasto social. Un estudio realizado en 2006 por la Unafisco-SP (Unión de los Sindicato de Auditores Fiscales de São Paulo), divulgado por los periódicos “O Estado de São Paulo (OESP”) y “O Globo”, el 24 de octubre de 2006,4 sobre los gastos presupuestarios del Estado, muestra que en 1995 el 47,2% del presupuesto se destinaba a infraestructura y al área social; 34% a la Seguridad Social, y 18,8% al pago de la deuda pública. En 1999, el pago de ésta consumía 38,9% del presupuesto; los gastos en infraestructura y social fue de 33,2%, y el de la Seguridad Social, 27,8%. En el año 2002, lo destinado al pago de la deuda llegó a 45,3%, el gasto en infraestructura y social, 26,6%, la Seguridad Social, 28,1%. En 2005, la deuda consumía 42,5% del presupuesto, el gasto en infraestructura y social, 26,5%, y en Seguridad Social, 31,1%. Entre 1995 y 2005, los gastos en Sanidad cayeron de 9,5% a 6% del presupuesto; en educación de 5,8% a 2,7%; en seguridad y defensa nacional de 5,5% a 3%; en transportes, de 1,6% a 1,11% (OESP, 24/10/2006: A11). La recuperación económica, a partir de mediados del año 2004, ha garantizado el aumento de los ingresos del gobierno federal. En la medida en que los ingresos crecían, se ha hecho posible una reducción gradual en el tipo de interés, lo cual ha provocado la reducción de los gastos financieros del gobierno. De esta forma, se ha mantenido el superávit primario, reduciéndose el déficit nominal y posibilitando una política social más agresiva. La política social Incluso con una situación macroeconómica aparentemente desfavorable a cualquier ampliación de las políticas sociales, el aumento de la recaudación del Estado federal ha permitido la creación de nuevos proyectos sociales que, en conjunto, han 4

Disponible en http://www.fazenda.gov.br/resenhaeletronica/MostraMateria.asp?page=&cod=329327

conformado una nueva política social. El programa del gobierno del Partido de los Trabajadores de 2002 ya señalaba las líneas generales de la política social del gobierno, a pesar de que algunos aspectos de esa política sólo se hubiesen diseñado a lo largo del primer mandato. Una parcela de la población, que se encuentra excluida al acceso, incluso precario, a la economía y a los derechos básicos, sólo se vería beneficiada en décadas, lo que es éticamente inaceptable. La exclusión social es, en realidad, multidimensional […] Es preciso, pues, crear condiciones, proporcionar recursos, para que la población excluida pueda acceder a una situación de inclusión social. Se propone, en este sentido, un amplio programa integrado que […] trate el acceso a la inclusión social plena como un derecho de la ciudadanía […] Para ello, será necesaria una integración efectiva de las políticas (Programa del Gobierno de Lula, 2002, párrafo 39).

El programa, en general, defiende las políticas “universales”, aunque es explícito en indicar que algunos objetivos se alcanzarían después de muchos gobiernos. En este caso, se formularían políticas focalizadas que incorporarían de manera más rápida segmentos de la población que jamás habían sido incorporados a la vida social y política brasileña. Para que esta incorporación se prolongase en el tiempo, los programas sociales del gobierno deberían superar la barrera de las políticas meramente compensatorias que venían siendo aplicadas de manera tímida y con algún éxito en el gobierno anterior. “Bolsa Familia” ha sido el programa de mayor visibilidad del primer mandato de Lula. Se trata de un programa de distribución de renta, con una serie de requisitos, que tiene como principal objetivo atenuar la pobreza actual de una parte considerable de la población brasileña. Para acogerse al programa, la familia debe poseer una renta per cápita inferior a un cuarto del salario mínimo y el beneficio se otorga bajo una serie de condiciones objetivas: los beneficiarios deben mantener a sus hijos vacunados y cuidar de su salud, además de mantenerlos en la escuela. El programa “Bolsa Familia” es, en realidad, la unificación, ampliación y perfeccionamiento de diversos programas dispersos que se crearon en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (Bolsa Escuela, Bolsa Alimentación, Tarjeta Alimentación y el Auxilio Gas). Lo que diferencia a este programa de los anteriores es el hecho de estar conectado directamente al Despacho

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de la Presidencia de la República, de manera que su estructura se constituye paralelamente a los ministerios. Ese hecho permite al programa recibir recursos financieros tanto de los ministerios como de las instituciones nacionales e internacionales que deseen contribuir con éste. Ello permite mayor agilización, pero no le da organicidad de política de Estado. Ya en el primer año de gobierno los programas de distribución de renta existentes se reunieron como parte del programa denominado “Hambre Cero”, que se anunció entre la elección y la toma de posesión del presidente Lula. Un gran mérito del “Bolsa Familia” es la objetividad en la concesión del beneficio, lo que dificulta el clientelismo, tradicional en las políticas sociales brasileñas. La concesión de favores a cambio de fidelidad política se ha visto reducida por la creación del Sistema Único de Asistencia Social (SUAS), que ha unificado los registros del programa “Bolsa Familia” y de otros programas de asistencia continua como los que atienden a los ancianos y a los discapacitados. El programa prevé además el desarrollo de acciones complementarias —las llamadas “puertas de salida”—, a través de políticas de generación de trabajo y renta, la inclusión en el mercado laboral y la capacitación profesional. Durante el gobierno de Lula también se ha visto acentuada la tendencia a la hegemonía de los recursos provenientes de la recaudación tributaria en el gasto social. La caída en el uso de recursos no tributarios, como muestra el cuadro siguiente, proviene de la disminución del empleo, de recursos oriundos de títulos del Tesoro Nacional y de operaciones de crédito en el financiamiento del gasto social (Castro et al., 2008). La tendencia a la centralización tributaria, que se produjo durante todo el periodo posterior a la promulgación de la Constitución de 1988, se ha visto acentuada durante el gobierno del presidente Lula. No sólo en los recursos asignados al programa “Bolsa Familia”, sino también en el aumento de los gastos del “Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar” (Pronaf), del programa “Luz para Todos” y del reciente programa “Territorios de la Ciudadanía”, ello ha sido posibles gracias a este cambio de perfil en la recaudación tributaria. La Venezuela chavista A finales del siglo XX Venezuela enfrentaba una profunda crisis social, política y económica, que se expresaba en los altos índices

Brasil. Fuentes de financiamiento del Gasto Social Federal (1995-2005) Año 1995

1996 1997 1998 1999 2000

2001 2002 2003 2004 2005

Tipo de financiamiento (% del PIB) Tr i b u t a r i o no tributario Total a/c*100 b/c*100 (a) (b) (c= a+b) 10,08 1,16 11,24 89,7 10,3 10,06 10,87 11,54 11,63 11,87

12,46 12,32 12,56 12,82 13,41

0,93 0,63 0,71 0,53 0,68

0,53 0,6 0,39 0,38 0,4

Fuente: IPEA (www.ipeadata.org.br).

10,98 11,51 12,25 12,16 12,56

13 12,92 12,95 13,2 13,82

91,6 94,5 94,2 95,6 94,6

95,9 95,4 97 97,1 97,1

8,4 5,5 5,8 4,4 5,4

4,1 4,6 3 2,9 2,9

de pobreza, desempleo, desnutrición y en el deterioro del poder de compra del salario mínimo, entre otros indicadores. A partir de esa herencia, Chávez prometió, en su primera campaña electoral, que su gestión se caracterizaría por la fórmula F=2SE, o sea, dos moléculas de política social y una de política económica, compromiso que ratificó cuando asumió el poder (Alvarado, 2006). La Constitución venezolana de 1999 fue la oportunidad para empezar a neutralizar a los factores de oposición que limitaban la posibilidad de cambio. Éste no se restringió al funcionamiento interno de los poderes: el Poder Judicial no sería sustancialmente alterado si se mantuvieran todas sus prerrogativas; la solución encontrada para debilitar los restos del Pacto de Punto Fijo (casi todos los jueces habían ascendido durante ese periodo) fue la creación de otros dos poderes además del triángulo Ejecutivo, Legislativo y Judicial: el nuevo poder ciudadano y el poder electoral le sacaron al Poder Judicial la supremacía de fiscalizar las cuentas del gobierno (Contraloría), defender los intereses de la población (Ministerio Público, Defensoría del Pueblo), organizar elecciones y promover la participación directa en la elaboración de las leyes (Consejo Nacional Electoral). Para Aristóbulo Istúriz (2000), segundo vicepresidente de la Asamblea Nacional Constituyente, las políticas sociales del periodo anterior a la nueva Constitución tenían una orientación

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popular y paternalista en la relación entre el Estado y la sociedad, en la cual el Estado era el que solucionaba los problemas de la población. A su vez, la población se presentaba de forma pasiva, esperando del Estado y de los gobiernos la resolución de sus problemas. Para Istúriz, ese tipo de relación creó una dependencia de la comunidad respecto al Estado, que era la base de una democracia representativa, tal como se presentaba en la Venezuela de Punto Fijo. Para la consolidación de otro tipo de democracia, como está expresada en la nueva Constitución, una democracia “participativa” y “protagónica”, el cambio de esa relación de dependencia era central, pues rompería la estructura burocrática del pasado y construiría un nuevo tipo de relación entre el Estado y la población; como veremos, el Ejecutivo creó instrumentos de actuación en las comunidades sin la intermediación de los ministerios que todavía hoy se componen en su mayoría de funcionarios de Punto Fijo. En la Carta Magna de 1999 quedó explícito que las políticas sociales deberían tener como finalidad el desarrollo de capacidades en los ciudadanos, garantizar la salud y el trabajo, de manera que las personas tuvieran mecanismos para participar activamente en la vida política. El artículo 5º de la Constitución define el ejercicio de la democracia como “la soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, que la ejerce directamente, por las formas previstas en la Constitución y en las leyes, y de manera indirecta, a través del sufragio universal”. La Constitución de 1961 decía apenas que “la soberanía reside en el pueblo, que la ejerce mediante el sufragio a través de los órganos del poder público”. En 1999, por lo tanto, se crearon las estructuras jurídicas para un nuevo modelo de Estado y un nuevo tipo de democracia (Istúriz, 2000: 4). La concepción de los derechos sociales presentes en la Constitución de 1999 establece que las políticas sociales deben ser de carácter universal y reconocer el “derecho político a la participación ciudadana”. Entretanto, es por medio del desarrollo de nuevas formas organizativas que se podría, efectivamente, incidir en las transformaciones de la estructura económica, social y política del país. Es importante resaltar la flexibilidad de esta Constitución en relación con las formas de organización, ya que la misma reconoce diversas maneras por medio de las cuales la sociedad puede organizarse para participar en la política. Las organizaciones deben seguir los principios de solidaridad, horizontalidad y corresponsabilidad.

La nueva Constitución estableció una nueva concepción de ciudadanía social sobre la égida de la corresponsabilidad entre el Estado y los ciudadanos. El énfasis en la cuestión social puede relacionarse, de acuerdo con Pulido (2000), con ciertas variables: la ausencia de los interlocutores tradicionales, que habían actuado en el país desde 1960, tales como organizaciones sindicales y partidos políticos; una emergente sociedad civil que se sentía relegada por los partidos; los límites del sistema representativo; y la creciente presión de las convenciones internacionales en los derechos sociales. Además, es en los derechos sociales donde se vislumbra un proyecto de país, en el cual cobran importancia los dilemas sobre la participación, la representación, la institucionalidad y, sobre todo, la democracia. Los proyectos sociales del gobierno de Chávez surgen basados en las premisas del desarrollo endógeno. Las tentativas teóricas del desarrollo endógeno parten del presupuesto teórico de la teoría de la dependencia, según el cual una de las principales manifestaciones de dependencia externa que caracteriza a las economías latinoamericanas es la ausencia de un sector interno en los medios de producción, que es monopolizado por las transnacionales de los países centrales. Desde esa perspectiva, Araujo (2004: 25-26) afirma que “el desarrollo interno [de las empresas de producción primaria], es, pues, uno de los principales indicadores de ruptura con la dependencia externa”. Vila (2005: 131), arquitecto y asesor del Ministerio de Planificación y Desarrollo, establece la más específica definición de lo que es el desarrollo endógeno para el gobierno de Chávez: “El desarrollo endógeno de Venezuela es una concepción y acto político soberano para lograr el propio proyecto de Venezuela: desde, para y por dentro; y, además, desde, para y por abajo, tomando en cuenta los del medio y en acuerdo político con los de arriba (= el gobierno bolivariano)”. De tal manera, Vila identifica el desarrollo endógeno con el proceso de transformación estructural de la sociedad. Se trata de un modelo productivo que se basa en las capacidades y las necesidades venezolanas, utilizando fundamentalmente sus propios recursos, que busca motivar permanentemente la participación comunitaria comprometida con su propia planificación social. El desarrollo endógeno se concibe en Venezuela como un modelo de reducción de las desigualdades sociales, buscando integrar todos los sectores de la economía y crear redes y cadenas productivas, de comercialización y de consumo. Según

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esto, se planea un nuevo tipo de organización social para el país, que se basa en cooperativas y organizaciones locales que pretenden formar una red de pequeñas empresas (clusters). Por lo tanto, se trata de un Proyecto Nacional basado en la diversificación de la producción para sustituir el modelo dependiente de exportación, que se sustenta en la transacción comercial internacional del petróleo y algunos minerales por alimentos, insumos para alimentos y una variedad de productos manufacturados. Esa concepción de desarrollo endógeno persigue poner en práctica el concepto de Sunkel (1991: 75-76), según el cual el desarrollo endógeno es: Un enfoque histórico-estructural de mediano y largo plazo, que da especial importancia a los recursos productivos internos, como acervos acumulados y potenciales adquiridos por América Latina, como base para el relanzamiento del crecimiento y desarrollo […]. Se apoya en la transformación de esos recursos, en el aprovechamiento de los activos acumulados, en la incorporación de toda su población —en especial de la marginada— y en la adopción de estilos de vida y consumo, técnicas y formas de organización más apropiados a ese medio natural y humano.

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Calcagno (2005), otro teórico cepalino contemporáneo, explica el desarrollo endógeno como un régimen posible, que se presenta como la traducción económica del predominio político de los sectores populares organizados, en oposición al neoliberalismo. Para este autor, el motor del desarrollo endógeno es el aumento de la producción de la mayoría de la población. Ya sea en el modelo de la producción “para fuera”, ya sea “para adentro”, el aumento de la producción apenas se da en determinados sectores. En el primer caso, en los segmentos ligados a la producción para la exportación; en el segundo caso, en los sectores que son elegidos como sustitutos de las importaciones. En este último, el aumento necesariamente no tiene por qué darse, pues esos sectores pueden ser protegidos por el Estado a tal punto que disminuyan su productividad. En ese sentido, el primer requisito del desarrollo endógeno venezolano consiste en posibilitar el aumento del poder adquisitivo a los sectores empobrecidos para su efectiva incorporación al mercado consumidor. Desde el inicio del gobierno de Hugo Chávez hubo una preocupación por aumentar los gastos sociales y el poder de compra del salario mínimo; sin embargo, a partir de 2003 el gobierno empieza a crear instrumentos institucio-

nales en consonancia con el concepto de “desarrollo endógeno”. Desde el inicio de ese año son organizadas las misiones sociales. […] sin abandonar los de tipo asistencial-compensatorio del subperiodo 1999-2002, las nuevas iniciativas del gobierno giran en torno a: 1) el fortalecimiento de la seguridad alimentaria (Plan Nacional de Abastecimiento Alimentario: Programas MERCAL, Mega mercados Populares, PROAL, entre otros; 2) a enfrentar la exclusión social (rural, educativa, productiva-laboral, sanitaria): las estrategias de economía social-cooperativismo; la famosa trilogía de misiones educativas Robinson, Ribas y Sucre; la Misión “Vuelvan Caras”; y los Programas de Atención Primaria en salud, especialmente la Misión “Barrio Adentro”. 3) También se habló a finales de ese año de la Misión “Cristo” (o mega misión que englobaría a todas las misiones, con el lema “pobreza cero en el 2021)” (Alvarado, 2006: 17).

Según la autora citada, “estos programas se ponen en práctica sin alusiones directas a cualquier cambio del modelo de desarrollo, ni siquiera en la manera de llamarlo. A pesar de que las misiones se iniciaron en el 2003, sólo en el 2004 los representantes del gobierno empiezan a hablar reiteradamente de ‘Desarrollo Endógeno’ como modelo económico y social general. Es decir, que primero se lanzan las estrategias económicas y sociales, ante el apremio de la coyuntura conflictiva, y luego el modelo como tal” (Alvarado, 2006: 15). En 2005, como forma de consolidar el modelo de desarrollo, se crea el Ministerio para las Industrias Básicas y Minería (Mibam), con el objetivo de “impulsar la soberanía productiva”, y el Ministerio para la Economía Popular (Minep), con el propósito de desarrollar cooperativas, empresas de producción social, y en general organizar la economía social. En enero de 2006 el Mibam crea la Compañía Nacional de Industrias Básicas (Coniba), dueña de once “empresas de producción social” en sectores como la siderúrgica, explotación minera, laminación de aluminio, conductos para el transporte de petróleo, pulpa y papel, entre otras. Lo que le confiere el carácter de novedad y de liderazgo al proceso bolivariano en América Latina no es, esencialmente, el cambio institucional, sino el uso que se hace del poder del Estado y de sus instituciones políticas y democráticas. Desde el proceso constitucional de 1999 se entiende que está produciéndose la nueva reconfiguración del Estado. Tanto en la Constitución como en el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social

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de la Nación (2002-2007) existe un diagnóstico de los problemas venezolanos, como el rentismo y la rigidez de la estructura burocrática de la “IV República”. En el momento caracterizado como “Estado controlado”, el gobierno chavista comienza a percibir que en un país rentista sólo se puede hacer política redistributiva cuando el Estado controla los recursos naturales. Los datos del Ministerio de Planificación y Desarrollo de Venezuela5 muestran que ya en 2003 se reflejaban algunos cambios. Los gastos sociales aumentaron: el porcentaje del PIB pasó de 11,23 en 1998 a 16,67 en 2003, llegando a 17,63 en 2005; lo cual produjo una mejora significativa de los indicadores sociales como la tasa de mortalidad, que cayó de 21,4 en 1998 a 17,5 por mil nacidos en 2004, y el número de niños matriculados en la enseñanza básica, que aumentó de 83 a 91% en el mismo periodo. Además de modificar el andamiaje jurídico y de buscar elevar los precios del petróleo, Chávez anunció un proyecto de emergencia en el área social, el Plan Bolívar 2000, que comenzó a ejecutarse desde el inicio del gobierno en 1999; contó con la participación de 140 mil hombres, la mitad de ellos del ejército, en actividades asistencialistas y de recuperación de infraestructuras; fue el germen de las misiones, pero guarda grandes diferencias en relación con éstas. El Plan Bolívar 2000 era más asistencialista y con menor articulación entre sus diversas acciones. Un cambio económico fundamental lo supuso la nueva ley del Banco Central de Venezuela, elaborada por el Ejecutivo y aprobada por el Legislativo en 2005. Esta ley, además de consolidar los cambios de 2003, autorizó el uso de las reservas de cambio (que aumentaron de US$ 11 mil millones en 2003 a US$ 32 mil millones en 2005), para financiar diversos programas sociales a través de la creación de fondos específicos, que pasaron a existir ese mismo año (Guerra, 2006). El principal es el Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden), cuyos recursos se reservan para la financiación de planes estratégicos de desarrollo en sectores como: industrias básicas, petróleo, gas, infraestructuras, transportes, vivienda. Misiones sociales e indicadores socioeconómicos Justo después del paro patronal-petrolero de 2002-2003, el gobierno de Chávez lanza una nueva política social, centrada en 5

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las denominadas misiones sociales, que pasa a influir en la vida cotidiana de una parte considerable de la población venezolana (sectores populares). Los recursos necesarios para estas misiones no vienen de los ministerios, sino directamente de PDVSA, que a partir de mayo de 2004 creó el Fondo para el Desarrollo Económico y Social (Fondespa) que contó en su primer año con más de US$ 2 mil millones para inversiones destinadas al “cumplimiento de los principios de vinculación adecuada de los ingresos provenientes de hidrocarburos con la economía nacional”.6 En julio del mismo año PDVSA firmó un contrato para la admisión de un fondo (base del Fondespa) con el Banco de Desarrollo Económico y Social (Bandes), que fue destinado a efectuar los pagos necesarios para la ejecución de programas y proyectos de obras, bienes y servicios, destinados al desarrollo de la infraestructura, actividad agrícola, sanidad y educación en el país. El fondo solamente se crea gracias a los excedentes petroleros. Los proyectos del Fondespa permiten finalizar y/o continuar con la construcción de seis carreteras, dos metros (el de Maracaibo y el de Los Teques), ferrocarriles, agroindustrias, centrales termoeléctricas e hidroeléctricas, entre otras. El hecho de que las misiones no estén ligadas directamente a ningún ministerio, atentando contra los manuales de la administración pública tradicionales, se explica por la apropiación que se hace del sector público y por la resistencia partidaria a los cambios, que los funcionarios ligados a la vieja burocracia de Punto Fijo tienen en relación con el gobierno de Chávez. Después de las elecciones posteriores al paro patronal petrolero de 2002-2003 (referendo revocatorio presidencial de 2004, ganado por Chávez), no sorprendió a nadie el hecho de que los nuevos programas sociales estuvieran ligados directamente a la presidencia de la República. Un nuevo mecanismo, también creado en 2005, garantizó que toda la recaudación fruto de la venta de petróleo se distribuyera de la siguiente forma: hasta US$ 26/barril son propiedad de PDVSA, que paga sus tributos a sus empleados, reinvierte, etc.; por encima de US$ 26/barril7 6

http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.sp/design/readmenuprinc.tpl.html&newsid_temas=39. 7 En las palabras del presidente de PDVSA Rafael Ramírez, “el precio del crudo está muy por encima de lo previsto en el presupuesto que es US$26 por barril, con lo cual se genera un remanente que tiene que ser depositado en el Fondo” (http://www.ecoanalitica.net/newsite/uploads/ rs_2006_01_25.pdf).

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los recursos serían destinados al Poder Ejecutivo, que invierte en programas sociales y en nuevas actividades económicas por medio del Fonden y del Fondespa (Barros, 2007: 140). Algunos datos sociales recientes son dignos de mención:

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a) El Índice Nacional de Desarrollo Humano venezolano fue de 0,69 en 1998, para 2008 aumenta a 0,84.8 b) Entre 2002 y 2007 el número de personas en situación de pobreza cayó de 48,6% a 28,5%, y en situación de indigencia o pobreza extrema disminuyó de 22,2% a 8,5% (CEPAL, 2008: 11). c) El gasto social como porcentaje del gasto público total creció de 24,5% en 1999 a 32,6% en 2008 (Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela, SISOV, 2009). d) La Misión Barrio Adentro I cubrió en junio de 2008 a 91.663 beneficiarios y la Misión Barrio Adentro II realizó 155.463.850 exámenes, en 2008, en los Centros de Diagnóstico Integral (CDI) (MPD, 2008). e) La tasa de desocupación cayó de 15,2 en febrero de 1999 a 7,4 en febrero 2009.9 f) El Coeficiente de Gini cayó de 0,4693 en 1999 a 0,4099 en 2008.10

Conclusiones Las políticas sociales de Lula y Chávez, aunque poseen numerosas especificidades debido a las peculiaridades de Brasil y Venezuela, y a los diferentes procesos sociales y actores políticos que han posibilitado sus respectivas llegadas al poder, tienen algunos trazos en común. El más expresivo es que tanto las misiones sociales que caracterizan al gobierno de Chávez como el conjunto de nuevos programas ejecutados por el gobierno de Lula, sobre todo el “Bolsa Familia”, han conseguido alcanzar a segmentos de la población que no se veían beneficiados por las políticas “universalistas”, las cuales se venían implantando en ambos países desde la década de 1930 y que estuvieron en jaque por las políticas neoliberales hegemónicas en la década de 1990, en toda América del Sur. 8 9

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www.ine.gob.ve www.ine.gob.ve www.ine.gob.vr

Existen algunos motivos comunes que pueden haber sido determinantes para la consolidación de esas políticas sociales de nuevo cuño: 1. Ambos presidentes han llegado al poder con un fuerte discurso de cambio, atenuado por el exceso de precaución macroeconómica. 2. El mantenimiento de la política macroeconómica ortodoxa en los primeros años de gobierno no impidió que aumentase significativamente el gasto social como porcentaje del PIB. 3. Ha habido una gran concentración tributaria en el gobierno federal de Brasil en un momento en que el aumento de la carga tributaria ha sido bastante considerable. Esto ha sido más intenso en Venezuela, debido al control directo de los recursos petroleros tras el año 2003. 4. Los programas sociales no provienen de “derechos legalmente establecidos”, ya que no están en las respectivas constituciones y tampoco en las legislaciones complementarias, si bien éstas presentan, en el caso de Venezuela, un marco jurídico-normativo general de mayor amplitud en cuanto a los derechos sociales. 5. Los programas tampoco pueden calificarse como meramente focalizados, ya que han venido siendo constantemente ampliados; la denominación más adecuada sería la de un “universalismo progresivo”. 6. Los programas sociales más asociados a los gobiernos y a las figuras de los presidentes están relacionados con las nuevas estructuras ministeriales (Ministerio del Desarrollo Social y Combate al Hambre, en Brasil) o directamente a la presidencia de la República (misiones sociales, en Venezuela). Esto podría permanecer en el futuro y configurarse como políticas de Estado, pero esas estructuras siguen muy controladas por los partidos del gobierno o presidente de la República 7. En las campañas electorales de 2006 los candidatos de la oposición (Geraldo Alckimin en Brasil y Manuel Rosales en Venezuela) no realizaron críticas directas ni sustanciales a las políticas sociales; en ambos países hubo un consenso en el sentido de “mejorarlos” y “ampliarlos”, además de otras promesas en ese sentido. 8. Puede afirmarse, por lo tanto, que la posibilidad de institucionalizar la ampliación de derechos para nuevos actores sociales ha requerido las capacidades económicas e institucionales de los Estados, que no encontraban cobijo en el or-

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denamiento jurídico antes de la toma de posesión de ambos mandatarios. El éxito electoral y político de los gobiernos Chávez y Lula, sobre todo entre las clases sociales menos favorecidas, puede considerarse como una consecuencia directa de ese nuevo modelo de política social.

Bibliografía

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La política de gasto en desarrollo social en México en el contexto del modelo neoliberal 1995-2007

I

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Jesús Castillo Rendón José Luis Martínez Marca

Introducción 258

La política pública de gasto en desarrollo social ha cobrado fuerza en los últimos años en varios países de América Latina y en particular en México, como resultado de la propia problemática que ha generado la desigualdad social y la concentración de la riqueza, producto de la aplicación del modelo neoliberal que se inicia de manera clara al comienzo de la década de 1970 en nuestro país. De esta forma, el aumento del gasto en desarrollo social se ha convertido en un paliativo de las políticas públicas por parte del Estado para reducir los niveles de pobreza y desigualdad que se han generado y que han dado como resultado final el aumento de la pobreza y de la delincuencia en las grandes metrópolis de México. Sin embargo, las propias limitaciones que imponen los preceptos del modelo neoliberal, en cuanto al equilibrio financiero del sector público que se debe mantener a fin de no presionar los precios, reducen significativamente el alcance de la política de gasto social en la economía mexicana. Con ello se han seguido ampliando las brechas de pobreza y desempleo con el consecuente aumento de la migración de la población rural, tanto a las grandes ciudades como a la economía norteamericana en busca de oportunidades.

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En este sentido, el presente capítulo tiene como objetivo central determinar cuáles han sido los principales cambios que se han realizado en la política pública de gasto social en México, mediante un análisis comparativo del tipo y monto del gasto en desarrollo social que se llevó a cabo al final del modelo de sustitución de importaciones en nuestro país, el cual abarca el periodo de 1970 a 1982, en relación con el gasto social que se empieza aplicar por parte del Estado mexicano en el contexto del modelo neoliberal después de la crisis financiera de México en 1995. Asimismo, en este contexto de análisis comparativo del manejo del gasto social en México bajo dos modelos distintos de crecimiento que se han producido en los últimos años, se analiza y discute la factibilidad de lo que nosotros llamamos la “Refuncionalización del papel del Estado bajo un enfoque teórico poskeynesiano”, dados los efectos nocivos que actualmente está acarreando para las economías emergentes la aplicación del modelo neoliberal en cuanto al crecimiento de la pobreza y el desempleo, que no hacen más que ampliar la brecha de desigualdad social. Esto se ha reflejado en un mayor descontento social y delincuencia, lo cual hace necesario el replanteamiento y discusión de la viabilidad de la continuidad de la aplicación del modelo neoliberal en estas economías y en particular en la mexicana.

Principales aspectos conceptuales sobre el gasto público social en el modelo de sustitución de importaciones vs. el modelo neoliberal Durante el periodo que va de 1939 hasta el inicio de la década de 1980, en México el crecimiento económico se caracterizó por una amplia participación del Estado en la economía, mediante la aplicación del gasto público dirigido a la ampliación de la infraestructura y de las empresas públicas que fue creando a fin de fortalecer el crecimiento industrial sustitutivo de importaciones, conformando con ello un Estado caracterizado por ser protector, inversor y promotor del crecimiento de la economía, a través del mantenimiento de un gasto público importante que superaba a sus ingresos dando como resultado la existencia crónica del llamado déficit financiero.

La transformación política y social de México a raíz de la Revolución y el proceso de crecimiento económico sostenido a partir de 1934, avalaban la favorable opinión que sobre el país tenían los inversionistas y los banqueros extranjeros, sobre todo cuando ese crecimiento se combinó con la estabilidad monetaria y la de precios después de 1954, y daban sólido sostén al razonado optimismo y a la confianza que sobre las posibilidades de desarrollo de México tenían los capitales nacionales (Tello, 2007).

La llamada transformación de la economía estaba basada justamente en la fuerte injerencia del Estado en la misma, con lo cual —al igual que en casi toda Latinoamérica— se seguían los preceptos derivados de la teoría John M. Keynes en torno a la sugerencia de que dadas las imperfecciones existentes en el mercado, era necesario entonces la participación del Estado en la economía para hacer más eficiente el proceso económico y con ello lograr un proceso de crecimiento autosostenido de largo plazo, como lo insinuaban los preceptos establecidos en el modelo de sustitución de importaciones de aquella época (Keynes, 1974). De esta manera, la primera gran crisis económica del capitalismo en 1929 demostró que el mercado no era tan eficiente para la determinación de los precios y la asignación de los recursos como lo establecía la llamada teoría neoclásica. En ese sentido, se dieron los elementos para fortalecer la posición keynesiana en términos de las imperfecciones del mercado y de la necesidad de intervención del Estado en la economía. Así, se tenía que […] en las economías realmente existentes casi nunca se cumplen los supuestos de la competencia perfecta, y por lo contrario, lo común es que los mercados no sean mecanismos tan perfectos como los que describe un modelo ideal. En general, los mercados presentan algunas “imperfecciones”, es decir, potencialmente los mercados pueden “fallar” en alcanzar los resultados eficientes y mucho menos llegan a resultados socialmente equitativos. Si los mercados fallan, entonces se abre una posibilidad para corregir estas fallas a través de la intervención del Estado (Ayala, 2004).

Las fallas del mercado, dada la ausencia de mercados perfectos, respaldan la participación del Estado en la economía. Esto fue uno de los principales factores que conjuntamente con las recomendaciones de política económica de Keynes llevaron a que el Estado mexicano asumiera una importante participación en la economía durante el llamado modelo de sustitución de

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importaciones. Éste operó en México durante el periodo de 1939 a principios de la década de 1980, cuando se inició un momento de transición hacia el llamado modelo neoliberal, el cual sería aplicado ya con bastante claridad a partir del gobierno de Carlos Salinas en 1989. Dicho modelo sustentaría entre sus preceptos fundamentales los lineamientos derivados del Consenso de Washington de 1989, en donde se destacaba por una serie de reformas que se orientarían principalmente a la disminución de la participación del Estado en la economía y a mantener un equilibrio fiscal, regresando a los viejos principios de la teoría neoclásica con algunas diferencias en donde sobresale el proceso de globalización de las economías.

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Las reformas, “el paquete” de cambios, incluyen la liberación del comercio exterior, del sistema financiero y de la inversión extranjera. La orientación de la economía hacia los mercados externos. La privatización de las empresas públicas. La desregulación de las actividades económicas. La estricta disciplina fiscal. La erradicación de los desequilibrios fiscales, por la vía de la reducción del gasto público. Una reforma tributaria orientada a la reducción de las tasas en los impuestos directos y descansar, para la recaudación, en los impuestos indirectos. Un marco legislativo e institucional para garantizar los derechos de propiedad (Tello, 2007).

Así, tenemos un regreso claro de los gobiernos a la puesta en práctica de la doctrina teórica neoclásica, en la cual se reconocen las bondades del mercado, y aunque se está consciente de las imperfecciones de éste, se deja al Estado participar en la economía sólo en aquellas actividades que a la iniciativa privada no le representan ningún interés de negocio importante. Sin embargo, insistirá en la apertura de actividades que le son rentables como ha sido el caso en México de manera reciente en 2008 de la participación en la explotación del petróleo. Bajo esta estructura de política económica global inserta en el marco del modelo neoliberal, es evidente que las políticas públicas que surgen —entre ellas, el caso del gasto para el desarrollo social en la economía— tenderán evidentemente a ser sólo un paliativo contra la desigualdad que genera la política económica neoliberal y nunca una solución. Esto se debe a que el propio modelo lo establece de esa manera y se orienta principalmente a garantizar la rentabilidad del capital privado y asegurar los principios de la propiedad privada del mismo capital, con el fin de ser un mercado atractivo para la inversión extranjera y na-

cional, dadas las características que la globalización impone a los países de la región latinoamericana. El modelo neoliberal que con entusiasmo adoptan los gobiernos, promete mejorar la competitividad, estimular el libre acceso a los recursos de capital y a los tecnológicos y promover una estructura económica más flexible. Todo ello, desarrollar un ambiente más favorable para los inversionistas nacionales y extranjeros y así lograr un crecimiento económico sostenido, estabilidad en los precios y los más altos niveles de bienestar. No ha sido el caso. La política adoptada de inmediato arrojó, como su primer resultado para las economías de la región latinoamericana, la llamada década perdida, que en realidad para muchos países resultaron ser dos décadas perdidas (Tello, 2007).

En efecto, el cambio de modelo económico fue seguido por buena parte de las economías latinoamericanas, algunas de ellas desde la década de 1970, como fue el caso de Chile y Argentina principalmente, y después otros países en la década de 1980 como México. Si bien la implementación del modelo neoliberal tuvo como resultado una estabilidad de los precios sobre todo en la década de 1990, en la práctica condujo a una profundización de la desigualdad propia del modelo de economía mercado que se sigue y se agudizó con el modelo neoliberal. Esto obedece a que las formas de estabilización de precios se basaban en una contracción importante de la demanda agregada, de la economía, represión del salario real, el empleo y la estabilidad fiscal del Estado. Desde esta perspectiva, en donde en la actualidad la eficiencia del gasto público es un objetivo en sí y el equilibrio de sus finanzas públicas una necesidad que impone el modelo neoliberal, se puede esperar que la importancia del gasto público en desarrollo social en México y en la región latinoamericana, en donde es aplicado el modelo neoliberal, tenga una relevancia significativa, a pesar de que sus gobiernos estén conscientes de que el modelo actual ha profundizado la desigualdad social y la pobreza en América Latina. Por ello es necesario proponer la necesidad de la refuncionalización de un Estado latinoamericano, que oriente sus esfuerzos y políticas públicas a la mejora de las condiciones de desarrollo social, a la promoción de sus mercados domésticos y al crecimiento sostenido de largo plazo; pese a que ello signifique una ampliación del gasto público en inversión productiva, infraestructura y desarrollo social.

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El gasto público en desarrollo social en la ruptura del modelo de sustitución de importaciones en México 1970-1982

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Uno de los principales problemas que se hicieron sentir en las economías latinoamericanas y, en particular, en México, derivados de la estrategia de crecimiento económico basada en el modelo de sustitución de importaciones, fue el creciente endeudamiento externo que se fue registrando en la economía mexicana de 1970 a 1982, el cual impactaría de manera negativa el margen de maniobra del gasto público con fines de promoción del crecimiento y, en especial, del gasto destinado al desarrollo social durante esa época. Una de las primeras manifestaciones de la reducción del margen de maniobra en el gasto se presentó de forma clara en el fuerte crecimiento del déficit financiero del sector público. Algunas cifras nos ilustran este proceso. Por ejemplo, conforme a las cifras de endeudamiento público externo, la deuda pasó de un nivel de 9,975 millones de dólares en 1974 a 58,874 millones de dólares para 1982. Esto indicaba que en buena medida el fuerte gasto del gobierno era financiado por el endeudamiento público externo, lo cual en el mediano plazo se volvió un lastre y un factor de restricción más que de promoción del crecimiento económico, que se había registrado bajo el modelo de sustitución de importaciones que privilegiaba el gasto de inversión y social, a fin de estimular el crecimiento del país. Esta situación se reflejaba en un fuerte déficit financiero que no era compensado con el aumento de los ingresos tributarios del Estado. Uno de los objetivos del modelo de crecimiento propuesto, basado principalmente en la participación del Estado en la economía como rector del crecimiento y asignador de recursos y también formador de precios, como era el caso en la determinación de los precios de los bienes y servicios producidos en ese momento por el sector público y que representaban al cierre de 1976 más de mil empresas públicas propiedad mayoritaria del Estado. Eso nos da una clara idea de la importancia que tenía el gobierno en la promoción de la producción en México durante ese periodo (Levy, 2001). La creación de instituciones públicas como: el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), entre muchas más empresas, reflejan la relevancia que tenía el gasto

social durante el periodo del llamado crecimiento sustitutivo de importaciones, presente en México hasta principios de la década de 1980; pero que dio lugar al fuerte crecimiento del déficit financiero del sector público, tal y como lo podemos apreciar en la Gráfica No. 1 que se presenta a continuación. Gráfica 1

265 De esta forma, se puede señalar que parte del agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, a principios de la década de 1980, es producto de la enérgica restricción presupuestaria del sector público de la economía, que se reflejó en un fuerte crecimiento del déficit financiero dada la imposibilidad que se mantenía por elevar los ingresos públicos; ante la existencia de una política deliberada de subsidio al sector privado vía precios de los bienes y servicios que producía el sector público con alto impacto de difusión en el aparato industrial y de servicios, por ejemplo la gasolina, luz eléctrica, transporte ferroviario, transporte marítimo, productos de consumo popular (leche, maíz, entre otros). Evidentemente, lo anterior dio como resultado una intensa presión sobre las finanzas públicas por el lado de los ingresos, pues el gasto no se redujo sustancialmente durante ese periodo; tal es el caso del destinado a los aspectos sociales (salud, seguridad pública, transporte, educación, producción de bienes para la alimentación popular vía la Conasupo). La falta de ingresos tuvo que ser compensada mediante endeudamiento

público externo, el cual presionó sin duda las finanzas públicas, tal y como se aprecia en la Gráfica No. 2. Gráfica 2

importaciones. Para ello, el gobierno retomó las recomendaciones de los organismos financieros internacionales que se caracterizaban por apoyar la consolidación del modelo neoliberal, siendo uno de sus preceptos fundamentales el mantenimiento de un equilibrio fiscal público que implicaría la reducción de la participación del Estado en los aspectos económicos y sociales.

El gasto público social en el contexto del modelo neoliberal en México 1995-2007

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Sin duda, el gasto en desarrollo social en México fue muy importante durante el lapso de 1970 a 1982, ya que su crecimiento pasó de 4.5% en 1970 a casi el doble en 1982, cuando llegó a 9.1%, respecto al PIB. Desde el inicio de la década de 1970, el fuerte déficit financiero del sector público impactó negativamente en la inflación y el tipo de cambio. Generó un cambio en las expectativas de los agentes económicos nacionales que combinado con la existencia de un entorno internacional inestable,1 desencadenan los siguientes sucesos en la economía mexicana: las devaluaciones del peso registradas desde septiembre de 1976 y que continuaron durante casi toda la década de 1980; el progresivo aumento de la inflación que deterioró el poder adquisitivo de los salario e incidió sobre la reducción de la oferta del empleo y el aumento de la inversión privada; la creciente fuga de capitales cuyo origen estaba determinado por los principales inversionistas nacionales tanto del sector financiero como industrial (Levy, 2001). La conexión de los procesos anteriormente señalados obligó al gobierno a modificar el modelo económico de sustitución de 1

En esa década el entorno internacional se caracterizaba por presentar como paradigma al neoliberalismo económico, con una fuerte injerencia del monetarismo que influía en el pensamiento económico de los organismos financieros internacionales.

La fuerte influencia que se manifestó en los gobiernos de Latinoamérica a través de los organismos financieros internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, durante la década de 1980 respecto a la política económica a seguir y cuya recomendación giraba en torno a la adopción de un modelo de crecimiento basado en la apertura de la economía y en la disciplina fiscal del Estado fue institucionalizado, como se señaló anteriormente, de alguna manera con el Consenso de Washington en 1989. Ello impactaría de manera significativa el papel que había tenido el Estado durante el modelo de sustitución de importaciones, respecto al nuevo modelo que se definiría como neoliberal y estaría caracterizado por una fuerte disminución de su injerencia en el ámbito económico y social. Por consecuencia, se obligó al mantenimiento de una estricta disciplina fiscal con fines de estabilización de precios y del tipo de cambio, bajo lineamientos de corte monetarista que actuarían sobre la base monetaria, por lo tanto, sobre el crédito interno (véase Gráfica No. 3) y la tasa de interés del mercado doméstico. Con ello se limitaba el crecimiento de la demanda agregada y, por ende, el potencial de crecimiento en la economía. El que se mantenga un control estricto de la base monetaria en la economía mexicana nos demuestra una serie de aspectos muy importantes. El primero de ellos se refiere, en efecto, a que el objetivo central del Banco de México para lograr la estabilización de precios y del tipo de cambio después de la devaluación de diciembre de 1994, que se manifestó en la crisis financiera de 1995, se basa en su totalidad en un esquema de corte monetario propuesto por el modelo neoliberal. Consiste en atacar la inflación por el lado de la demanda promoviendo el control en el aumento de la base monetaria respecto a los aumentos en los activos internacionales netos, con lo cual se promueve una

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contracción en el circulante. Ello se manifiesta en un aumento negativo en el crédito interno neto de la economía, es decir, una restricción en el circulante mediante la emisión de valores públicos, que da lugar al aumento en rendimiento real de los mismos (Mántey, 2004). Lo anterior afecta, sin duda, el crecimiento de la inversión productiva y, por ende, el del empleo; esto impacta de forma negativa la perspectiva de desarrollo económico y social, y de forma positiva la rentabilidad del capital financiero.

Gráfica 4

Gráfica 3

Las conclusiones básicas del monetarismo son:

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Lo anterior se complementa mediante la restricción al gasto público por parte del Estado, a fin de reducir las presiones de demanda sobre el crédito interno y en consecuencia de la base monetaria. Lo que supone el modelo neoliberal, entonces, es que la estabilidad de precios en la economía se convierte en un fin en sí mismo, razón por la cual la autoridad monetaria —en este caso el Banco de México— se comprometerá a sostener y mantener una política monetaria restrictiva que garantice la estabilidad de los precios y del tipo de cambio, promoviendo una política de tasas de interés reales positivas que hagan atractivo el mercado financiero de México y con ello estimular el crecimiento de los activos internacionales, como lo podemos apreciar en la Gráfica No. 4. Con dicho proceso al final de cuentas se establece que la participación del Estado en la economía pone en riesgo la estabilidad macroeconómica, dado que presiona la demanda de liquidez y, por consecuencia, los esfuerzos del Banco Central por estabilizar el crecimiento de la liquidez. Dicho planteamiento coincide con los postulados monetaristas recomendados a través del Consenso de Washington desde 1989, los cuales suponen entonces que:

• La eficiencia de la política fiscal para afectar la demanda agregada depende crucialmente de la política monetaria. Una política monetaria que tienda a neutralizar la velocidad de circulación del dinero hará completamente ineficaz a la política fiscal y, en contraste, una política monetaria que estabilice las tasas de interés, hace que la política fiscal influya decisivamente en la demanda agregada; • subraya la necesidad de una política económica pasiva y una reducida intervención estatal. La intervención del Estado debe concentrarse en tres áreas: protección de los derechos individuales; arbitraje en las disputas en el intercambio de derechos de propiedad por medio de reglas claras y, corrección de las fallas del mercado, pero en un marco de libertad. En cambio, destaca las bondades del mecanismo de los precios para alcanzar el equilibrio económico; • critica las políticas fiscales expansivas, por sus secuelas inflacionarias y desestabilizadoras y, • reduce la importancia de cumplir metas orientadas a alcanzar el pleno empleo y en cambio, acentúa la importancia de mantener la estabilidad macroeconómica como condición indispensable par alcanzar el pleno empleo (Ayala, 2004).

El comportamiento de la política monetaria expuesto anteriormente, y tomando como base el manejo de la base monetaria en México y, por lo tanto, del comportamiento del crédito interno que es negativo, es decir, que el crecimiento de los activos internacionales es mayor que el de la base, demuestra la clara política monetaria restrictiva con fines de estabilización de precios. Esto confirma el carácter ortodoxo de la política monetaria aplicada en México al menos desde 1995, cuando se presentó la crisis financiera en nuestro país.

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Gráfica 5

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De esta manera, uno de los elementos que complementa el objetivo de estabilización de los precios es justamente el equilibrio de las finanzas públicas, el cual es logrado principalmente a través de la reducción de la participación del Estado en la economía. Por lo tanto, se observa en la reducción del déficit financiero del sector público y, por consecuencia, en la baja de su gasto, en donde encontramos el gasto dirigido al desarrollo social, como se puede apreciar en la Gráfica No. 6 para el caso de México.

salarios reales, disminución de los niveles de empleo, concentración del ingreso más aguda, reducción del gasto público en servicios sociales, que deterioran el salario indirecto, concentración de los medios de producción, debilitamiento de los productores medianos y pequeños ante las empresas trasnacionales. El costo social del funcionamiento de las políticas neoliberales es elevado; no obstante, sus principales defensores estipulaban que tales políticas generarían los recursos suficientes para compensar los costos sociales. Pero en México, a dos décadas de su instrumentación, se percibe que lejos de crear los recursos necesarios para compensar los costos sociales, han agudizado la dimensión de esos costos, lo cual se ve reflejado en un incremento de la pobreza, un deterioro en las condiciones de vida de la mayor parte de la población, una contracción de lo salarios reales, una pérdida de empleos y una polarización del ingreso. Tal y como se muestra en la Gráfica No. 7, en donde se observa una caída de los gastos relacionados con el desarrollo social y con la superación de la pobreza en los últimos años en México. Gráfica 7

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Gráfica 6

En este sentido, se puede desprender cómo dichas políticas postulaban como uno de sus mayores méritos la reactivación acelerada del crecimiento económico; sin embargo, a medida que avanza el modelo neoliberal se observa un deterioro en los indicadores económicos en: reducción del Producto Interno Bruto (PIB), pérdida del poder adquisitivo, descenso dramático de los

Las consecuencias sociales (las expresiones no económicas de la pobreza) no se han hecho esperar manifestándose en los siguientes fenómenos: creciente extensión del comercio de menores, incremento de la delincuencia y exacerbación de los niños de la calle. Se puede señalar que los aspectos relacionados con las medidas de política neoliberal y que son reconocidas en la actualidad por el Estado impactan de manera negativa el gasto destinado al desarrollo social; si consideramos que la economía de mercado es desigual, dicha desigualdad se profundiza aún más.

Es importante apuntar cómo, en efecto, los requerimientos de estabilidad de precios han sido complementados en México por el ajuste de sus finanzas públicas, sobre todo cuando este ajuste se hace vía la contracción del gasto público, afectando renglones no sólo de inversión en infraestructura que son necesarios para mejorar las condiciones de competencia de la economía mexicana, sino también para mejorar las tasas de crecimiento de los empleos en nuestro país. Esto se puede apreciar en la Gráfica No. 8, en donde se observa que durante el siglo XXI la tasa de crecimiento de los asegurados permanentes en el IMSS que registra los empleos permanentes creados en la economía se ha reducido de forma significativa, en relación con el crecimiento que registró a fines de la década de 1990. Gráfica 8

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Asimismo, debemos destacar que la participación del gasto público en desarrollo social en la actualidad en México ha perdido importancia de manera significativa, con lo cual podemos afirmar que los esfuerzos de la política pública se han concentrado en mantener la estabilidad de precios y han dejado de lado el apoyo a los sectores más desfavorecidos de la población, ampliándose la brecha de desigualdad que genera el propio modelo neoliberal y la globalización de la economía.

Principales cambios y perspectiva del gasto público social en el futuro inmediato Como ya se ha dicho, uno de los pilares de la política neoliberal es la reducción de la participación del Estado en la

economía, incluyendo no sólo su actividad promotora en la inversión, sino también una reducción en su gasto. La implementación de dichas políticas tiene como objetivo la consecución de balanzas públicas equilibradas (equilibrio fiscal) y estimular la estabilidad de precios. En México, para poder alcanzar un presupuesto equilibrado,2 se han instrumentado políticas tendientes a aumentar el ingreso y disminuir el gasto público. En cuanto al ingreso público, las políticas han girado en torno a aumentos de los impuestos indirectos; mientras, en el gasto se han aplicado políticas de recortes que han sido evidentes en el gasto de inversión, infraestructura y social. Las políticas neoliberales buscan alcanzar un equilibrio fiscal, debido a que se considera que el gasto público produce un efecto de crowding out en el gasto privado, generando con ello una elevación en las tasas de interés, lo cual propicia una apreciación de la moneda. Esto conduce a un aumento del déficit comercial y a una mayor presión inflacionaria. Por tal razón, bajo el modelo neoliberal se considera que un déficit fiscal conlleva presiones inflacionarias y déficit comercial; lo cual va en contra de los objetivos de: estabilidad de precios, finanzas públicas equilibradas y balanza comercial externa equilibrada. Por eso, si México sigue los lineamientos del modelo neoliberal, es de esperarse que para el futuro inmediato la política de gasto público siga los mismos lineamientos de austeridad, con reducciones importantes en el gasto social que incluye recientemente el orientado a la reducción de la pobreza, de desarrollo y de inversión, generando menor crecimiento, mayor desempleo, mayor desigualdad del ingreso y pobreza. En este escenario resulta importante establecer un planteamiento alternativo de política económica, que permita alcanzar un mayor crecimiento, un mayor empleo y menor pobreza. La mayoría de las propuestas de política económica considera como relevante la refuncionalización del papel del Estado —que más adelante se expone de manera amplia—. Si bien para los poskeynesianos el papel que desempeña el Estado como motor de crecimiento es relevante, cabe señalar que dependiendo de la vertiente poskeynesiana se considera el papel que desempeña el Estado en la consecución de un mayor crecimiento: principal o secundario. Para la vertiente horizontalista, el papel principal 2

El planteamiento ortodoxo considera que un déficit fiscal conlleva a un déficit comercial, ya que un déficit fiscal eleva la tasa de interés y con ello se aprecia la moneda

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lo desempeñan los bancos; sin embargo, el gobierno tiene un papel significativo al crear las condiciones que permiten el otorgamiento de crédito, sobre todo a través de medidas de política monetaria. Para la vertiente neochartalista, el papel principal lo desempeña el gobierno, mediante el manejo del gasto público (política fiscal), siendo la propuesta de esta vertiente la política del empleador de última instancia (ELR, The employer of last resort; por sus siglas en inglés), cuyo objetivo es garantizar el pleno empleo con estabilidad de precios (Wray, 2007). Debido a que el ensayo tiene como objetivo presentar una alternativa de política económica, que tenga como un eje rector la refuncionalización del papel del Estado en la economía, resulta importante señalar qué tan factible es aplicar para el caso de México un programa ELR. El programa de empleador de última instancia (ELR) tiene como sustento teórico la vertiente poskeynesiana neochartalista. Dicha corriente considera que el dinero es endógeno, y que el gobierno al tener la facultad de establecer lo que acepta como dinero, genera una demanda por el dinero que emite.3 El banco central es el banco del gobierno. Por tal razón, para que el gobierno gaste no es necesario que exista ingreso previo; pues siempre gastan abonando reservas al sistema bancario. Por lo tanto, el papel que desempeñan los impuestos, así como las operaciones de mercado abierto (instrumento de política monetaria), es drenar el exceso de reservas que genera el gasto gubernamental. Si el gobierno no drena el exceso de reservas propicia una reducción de la tasa de interés, afectando los objetivos de la política monetaria. Los gobiernos de los países que emiten una moneda soberana son capaces de inyectar dinero a la economía, sin ocasionar con ello un aumento de la inflación y de las tasas de interés; siempre y cuando el exceso de reservas creado en el sistema bancario sea drenado mediante el pago de impuestos y las operaciones de mercado abierto (venta de bonos). Para poder instrumentar un programa ELR es necesario que el país emita moneda soberana y que tenga un régimen de libe flotación. “El objetivo principal (de dicho programa) es alcanzar el pleno empleo con estabilidad de precios. Otros objetivos 3 En todas las economías modernas, el gobierno define el dinero eligiendo lo que aceptará como pago de impuestos. Una vez que ha ordenado a los ciudadanos que paguen los impuestos en dinero, los ciudadanos deben obtener dinero para pagar esos impuestos.

complementarios incluyen la reducción de la pobreza, el mejoramiento de la infraestructura pública, la promoción de la producción interna para el consumo; y la provisión de servicios públicos” (Wray, 2007). El gobierno debe decidir en qué trabajo va a contratar a los desempleados, pagándoles un sueldo que él mismo fija. Por lo general, dichos programas contratan a personas en actividades terciarias, como pueden ser: guarderías, cuidado de los niños, limpieza y cuidado de las áreas verdes, becas para estudiar, etc. El salario que pague el gobierno debe ser inferior al del sector privado; por tal razón dicho programa no reduce la mano de obra de las empresas privadas, pues simplemente contrata a la gente que quiere trabajar, disminuyendo con ello el desempleo involuntario, mismo que debe llegar a ser cero. El gasto público que se utiliza para los programas de ELR debe ser financiado por la creación de dinero y el salario debe ser fijo. Se estipula que dichos programas permiten alcanzar el pleno empleo con estabilidad de precios, ya que se elimina el desempleo involuntario sin producir presiones inflacionarias, debido a las siguientes razones: el salario es fijo al nivel básico de remuneración (por lo general es el salario mínimo legal), y el pleno empleo (la desaparición del desempleo involuntario) no provoca que los trabajadores pidan mayores salarios, porque los empresarios siempre pueden encontrar mano de obra en los programas ELR (Wray, 2007). Dichos programas no sólo son una propuesta teórica, ya que se han instrumentado en: Argentina (programa jefes de familia) e India; consiguiendo, a partir de su puesta en práctica, una disminución del desempleo y un mayor crecimiento económico. Sería pertinente preguntarse si es factible que en México se instrumente un programa ELR. Para los poskeynesianos, la respuesta es afirmativa, al ser una nación con moneda soberana, régimen de cambio flotante y un alto desempleo. No obstante, algunos investigadores mexicanos han enfatizado que en México no es viable, ya que las cartas de intención que se tienen firmadas con el FMI impiden tener déficit fiscales, por considerarlos inflacionarios. En este sentido, los aspectos relevantes sobre la refuncionalización del papel del Estado que deben contemplarse y tener en cuenta, a fin de avanzar en la propuesta de que sea el Estado uno de los sectores que dinamice el crecimiento de la economía y el combate al desempleo, para en el mediano plazo mejorar las condiciones de vida de la población y reducir la desigualdad

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social que produce la aplicación del modelo neoliberal, se presentan a continuación. Primero que nada, el planteamiento que realizamos, como la refuncionalización del papel del Estado en la economía, se enfoca principalmente a reconocer que las acciones tomadas a mediados de la década de 1980, orientadas a la reducción del papel del Estado y a dejar en manos del mercado la determinación de los precios y la asignación eficiente de los factores de producción, como lo proponían los teóricos de la represión financiera, no han brindado los resultados en cuanto a la eficiencia económica y hacia un proceso de mayor competitividad de la economía mexicana. Por el contrario, los resultados han sido —en el caso del sector financiero— la existencia actual de un sector bancario oligopolizado y mayoritariamente propiedad del capital extranjero (Girón, 2002; Ibarra, 2004). Lo mismo ha sucedido en otros sectores de la producción real en donde la apertura del mercado ha redundado en la baja de nuestro sector exportador, en el aumento de las importaciones y en el cierre de varias empresas, sobre todo pequeñas y medianas, que han significado una importante reducción en la generación de empleos formales en nuestro país. Así se ha expandido de manera importante un sector informal del empleo que ha provocado la disminución de ingresos fiscales y el fomento del contrabando técnico en la economía, pese a los objetivos de mantener finanzas públicas sanas o en equilibrio. Por otra parte, las condiciones de fomentar la inversión pública como mecanismo para incrementar el empleo en la economía no se han dado; por lo tanto, el Estado no ha podido actuar de manera contracíclica para elevar el crecimiento de nuestra economía en los últimos años, dados los parámetros que ha impuesto el modelo neoliberal. Los aportes de los nuevos keynesianos (Stiglitz, 2006) señalan que es fundamental la redistribución del ingreso por parte del Estado, debido a la existencia de las “fallas de mercado”. Es decir, el primer teorema del bienestar económico dice que la economía es eficiente en términos de Pareto, únicamente bajo ciertas circunstancias o condiciones de mercados competitivos y eficientes. Sin embargo, existen circunstancias en que la economía no es Pareto eficiente, debido a las fallas como son, por ejemplo, la existencia de monopolios, externalidades, bienes públicos, mercados incompletos, fallas en la información, desempleo e inflación. Entonces, el segundo teorema del bienestar económico nos dice que si la distribución del ingreso producida por el mercado no es socialmente acep-

table, en respuesta todos los gobiernos necesitan redistribuir las dotaciones iniciales; esto con el fin de desaparecer los efectos nocivos que generan estas “fallas de mercado” y obtener así una distribución del ingreso socialmente aceptable. En este contexto, si bien es cierto que en el sector bancario las condiciones de oligopolio existían antes del proceso de desregulación del sector financiero en la economía de nuestro país, también es cierto que estas condiciones de mercado se han profundizado distorsionando aún más el funcionamiento del sector bancario en nuestro país. Por eso, el concepto de refuncionalización del papel del Estado en la economía va en el sentido de que es necesario que el Estado mexicano reconozca que el mercado por sí mismo no es el mejor mecanismo en la distribución y uso de los recursos (Martínez, 2000, 2004 y 2007). Asimismo, es necesario fomentar el financiamiento bancario al sector real de la economía a través del sector bancario, a fin de promover la inversión productiva y, en consecuencia, el ahorro y empleo derivado de una reducción en el costo del crédito. Es esencial también fortalecer a las instituciones de banca de desarrollo, mediante la promoción del crédito al sector industrial con potencial de crecimiento en el empleo a costos preferenciales, para fortalecer a las empresas orientadas a la atención de la demanda doméstica de nuestro país. Otra de las acciones necesarias, dadas las condiciones oligopólicas del sector bancario, es establecer mínimos a depósitos de la banca comercial en el Banco de México, a fin de que éste en lugar de seguir emitiendo cantidades importantes de valores gubernamentales que no hacen más que favorecer la rentabilidad de la banca comercial, promueva a costo de Cetes el financiamiento a sectores económicos con rezago, como es el caso del sector agropecuario, entre otros. El planteamiento de la refuncionalización del papel del Estado en la economía no va en el sentido de regresar al viejo paradigma de una mayor participación del Estado, si no que éste se orienta a promover acciones tendientes a mejorar la regulación en el funcionamiento del mercado nacional, mediante acciones negociadas con el sector privado de la economía que tiendan a mejorar las condiciones de producción, competitividad de la industria, eficiencia en el funcionamiento del sector financiero, promoción del empleo y finalmente las condiciones sociales y de vida de la población mexicana. Esto, dado que el modelo económico basado totalmente en el desempeño del mercado no ha funcionado; por el contrario, ha elevado las condiciones de

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pobreza, de deterioro social, de falta de seguridad tanto social como de libertad, además de haber incrementado el desempleo y la desigualdad en el desarrollo regional entre el norte y sur de nuestro país. Por lo tanto, el concepto de refuncionalización en el papel del Estado no sólo comprende acciones de carácter económico, sino también de tipo social que tiendan a hacer acordes las condiciones de crecimiento con una mejora en la distribución del empleo y en la distribución de la riqueza generada actualmente. No avanzar en esta perspectiva puede llevar a nuestro país a incrementar el descontento social y político que hoy en día se expresa en varios países de América Latina, cuyas sociedades ya han empezado a optar por la elección de gobiernos con visiones sociales, en donde el Estado juega un papel importante en el proceso de negociación, a fin de mejorar las condiciones económicas de sus sociedades, como es el caso reciente del gobierno boliviano que llevó a cabo la nacionalización de la industria petrolera.

Conclusiones 278

En el presente artículo se analizan de forma detallada los cambios que ha sufrido la política de gasto de desarrollo social en México, en el contexto del modelo neoliberal. Se señala que en el modelo de sustitución de importaciones prevalecían políticas económicas de corte keynesiano, que apoyaban la intervención del Estado en la economía, empleando el gasto gubernamental como motor de crecimiento económico. Por tal razón, en las políticas públicas el gasto social, el gasto en infraestructura y el gasto en inversión tenían un papel relevante. En el modelo neoliberal, regido por políticas de corte monetarista, se considera que los mercados funcionan de forma eficiente, siempre y cuando se les deje actuar libremente, sin intervención gubernamental. Los ejes de la política neoliberal se sustentan en: la liberalización financiera, la liberalización comercial y la liberalización económica. Las políticas neoliberales en Latinoamérica fueron fomentadas e impulsadas a través de lo que se conoce como el Consenso de Washington; sus principales proponentes afirmaban que a través de la instrumentación de las políticas neoliberales se lograrían los siguientes beneficios: a) aumentar el nivel de competencia, b) combatir la inflación y c) consolidar un crecimiento económico estable que genere fuentes de empleo.

No obstante, en México, los niveles de pobreza, de desempleo y de desigualdad del ingreso se han agudizado a partir de la entrada en vigor del modelo neoliberal, propiciando así inestabilidad en el crecimiento económico, traduciendo todo ello en un proceso de desarrollo que deteriora las condiciones de vida de la población. Frente a este panorama se presentó una propuesta de refuncionalización del Estado que se oriente principalmente a fortalecer su carácter anticíclico, mediante la instrumentación de políticas públicas como son de infraestructura y de desarrollo, que fortalezcan al mercado interno y promuevan la creación de empleos. Por lo tanto, se expone la instrumentación de una política de gasto público que no se convierta en un paliativo para disminuir la pobreza y la desigualdad del ingreso, sino más bien en una política pública que sirva como motor de crecimiento. En este contexto se analiza la viabilidad que puede tener en México la política de empleador de última instancia (ELR), propuesta por los poskeynesianos; ya que dichos programas han sido exitosos en los países donde han sido instrumentados, por ejemplo, Argentina e India. Es importante señalar, por un lado, que un programa de empleador de última instancia puede crear efectos positivos en la economía mexicana, como son: pleno empleo, mayor crecimiento, estabilidad de precios, disminución de la pobreza, mejor distribución del ingreso, etcétera, y por otro, que dichos beneficios son mayores que el costo político que genera su instrumentación. Por lo tanto, en México es económicamente viable y factible la instrumentación de un programa ELR, para mejorar las condiciones de vida de los mexicanos. Por refuncionalización del papel del Estado se deberá entender no el regreso a las prácticas de intervención del Estado derivadas del planteamiento keynesiano, sino la intervención del Estado en la regulación de la actividad económica derivada de las imperfecciones que se registran en el mercado; ya que contrario a lo que plantea el neoliberalismo económico ortodoxo, los mercados no funcionan de manera perfecta, por eso hacen necesaria la participación del Estado en la economía a través de acciones concretas de regulación que tiendan a reducir los efectos negativos que las imperfecciones del mercado traen sobre el proceso de desarrollo económico, sobre todo en los casos de las llamadas economías emergentes. En este sentido, el mantenimiento de sectores estratégicos en poder del Estado es necesario a fin de evitar presiones inflacio-

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narias o insuficiencia de oferta por efecto de la transferencia de su propiedad al sector privado. Asimismo, la necesidad de que el Estado proporcione servicios de salud pública, seguridad y educación básica son renglones que no pueden quedar en manos del sector privado de la economía, debido a que este sector no podría tener la capacidad de atender dichos servicios. Finalmente, para corregir las imperfecciones del mercado que dan lugar a la creación de monopolios, oligopolios y otras formas de mercado que impiden la conformación de precios y asignación de recursos eficientes, el Estado se encuentra obligado a establecer normas y acciones de regulación que tiendan a reducir estos desajustes. Por ejemplo, ante el proceso de globalización y desregulación del sector financiero mexicano, que ha dado lugar a la generación de un mercado oligopolio, es necesario establecer normas que lleven a regular de manera directa los niveles de tasas de interés tanto pasivas como activas, a fin de que el sector financiero se convierta en un promotor del financiamiento al sector productivo y, por ende, del desarrollo económico de largo plazo en México. Asimismo, frente a una generación insuficiente de empleos en la economía mexicana, debido a los problemas que enfrentan las pequeñas y medianas empresas, es necesario establecer programas de apoyo financiero a través de la banca de desarrollo y del fomento de la inversión pública, con el fin de posibilitar un efecto multiplicador de la inversión que lleve a mejorar las expectativas de inversión del sector privado en la creación de empleos. Por otra parte, es necesario establecer lineamientos en las políticas públicas, que si bien no logran el óptimo de Pareto buscan con su implementación disminuir la brecha cada vez más grande entre ricos y pobres en la sociedad mexicana, mediante la aplicación de un programa nacional de apoyo a la población con niveles de ingresos inferiores a los dos salarios mínimos mensuales, con el propósito de mejorar su calidad y expectativas de vida, que se presentan sobre todo en la región sur de nuestro país.

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La política social en los gobiernos de la alternancia en México, 2000-2008: continuidades, cambios y retrocesos

I

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Gerardo Ordóñez Barba

Introducción En México la construcción del régimen de bienestar inició hace muchos años y desde sus orígenes ha estado vinculado con algunas de las grandes tendencias que han marcado el devenir de la política social en las sociedades occidentales. En nuestra propia Constitución vigente, surgida de un proceso revolucionario, podemos constatar que al momento de su promulgación en 1917 ya contenía diversos artículos que para la época eran considerados de vanguardia. Este estatuto, junto con la Constitución de Weimar de 1919, es reconocido entre los primeros ordenamientos del mundo que formularon un modelo alternativo al Estado liberal de derecho, es decir, el Estado social de derecho. Contrariando los principios del laissez faire dominantes en aquella época, la Constitución mexicana otorgó facultades a los poderes públicos para intervenir en las actividades económicas, en el ejercicio de los derechos individuales de empresa y propiedad, en la tutela de los derechos laborales y en la distribución de la riqueza nacional (tierra y recursos naturales); todo ello con el superior propósito de proteger el interés nacional. Partiendo de esta base y de otro conjunto de responsabilidades en materia de política social (educación primaria y salud preventiva, básicamente), el Estado mexicano emprendió a lo largo del siglo XX un conjunto de reformas que tendieron pu-

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entes con algunos de los elementos constitutivos de los Estados de bienestar surgidos en la segunda posguerra. Sin embargo, como podemos constatar en los diagnósticos sociales, estos esfuerzos han sido insuficientes para cumplir con los compromisos de universalidad que implican el reconocimiento constitucional de los derechos a la educación, la salud, la seguridad social y a una vivienda digna. El rezago que hoy en día padece casi la mitad de la población en la protección integral de estos derechos es prueba contundente de la debilidad de nuestro sistema de bienestar. En nuestra perspectiva, el actual atraso de las políticas sociales se debe en gran parte a los negativos efectos que han venido provocando las medidas de liberalización aplicadas a partir de la década de 1980. Si bien es cierto que durante la etapa previa, en particular entre 1940 y 1982, la política social estuvo estructuralmente subordinada al proyecto de industrialización y tuvo entre sus beneficiarios centrales a los obreros, empleados públicos y de servicios, también se podía vislumbrar en la construcción del régimen de bienestar un proceso de inclusión gradual y, al menos formalmente, con aspiraciones universalistas. Estas peculiaridades, que de acuerdo con Emilio Duhau (1997) predominaron en Latinoamérica hasta los años setenta, han llevado a ubicar a este modelo de bienestar como una forma de universalismo fragmentado (Duhau, 1995) o estratificado (Gordon, 1999), o como un Estado de bienestar rezagado u ocupacional (Ordóñez, 2002) o de seguridad social limitada (Malloy, 1986). Como argumentaremos, tras la crisis económica de 1982 se pone en marcha una estrategia sistemática para redefinir la intervención del Estado en el desarrollo social, lo que ha ocasionado el retiro o estancamiento de la participación pública en diversas áreas del bienestar. Las reformas liberales aplicadas en las últimas casi tres décadas no han producido otra cosa que ampliar las barreras de exclusión heredadas; su principal oferta de cambio se ha centrado en la instrumentación de medidas compensatorias cada vez más focalizadas. El endurecimiento de las instituciones sociales de primer nivel, especialmente de la seguridad social, ha propiciado el mantenimiento de condiciones que perpetúan la segmentación social e impiden a mucha gente el ejercicio pleno de los derechos sociales asociados a la calidad ciudadana. En opinión de Barba (2004), este proceso de reforma ha tendido a residualizar el régimen de bienestar. En este contexto, nos proponemos en el presente trabajo precisar cuál ha sido la posición de los dos gobiernos federales sur-

gidos de la alternancia política (de Fox y Calderón), respecto de las reformas sociales introducidas por las tres administraciones priístas que los precedieron; en particular nos interesa valorar de qué manera se ha traducido la oferta de cambio que prometía la culminación de la transición democrática, destacando aquellos elementos que nos permitan identificar continuidades, modificaciones o retrocesos en el manejo de la política social. Para aproximarnos a estos objetivos de investigación, en primer lugar habremos de presentar una recapitulación del contexto económico, social y político, y de las principales reformas implementadas entre 1982 y 2000 a las políticas de educación, salud, seguridad social, vivienda, alimentación y combate a la pobreza. En la segunda parte del documento se hará una reconstrucción de la oferta programática desarrollada por los gobiernos panistas, a fin de confrontar sus planteamientos y estrategias respecto de las políticas y programas heredados. Al final buscaremos definir en qué aspectos se diferencian estos últimos gobiernos y cuál es el rumbo que está tomando el régimen de bienestar mexicano.

La política social en la era de la liberalización económica: 1982-2000 En 1982, ante el recrudecimiento de los problemas económicos derivados de la crisis (caída de la producción, hiperinflación, fuga de capitales, cancelación de créditos internacionales, entre otros), el gobierno mexicano se vio forzado a negociar con el Fondo Monetario Internacional (FMI) un programa de estabilización que, entre otras cosas, incluía el compromiso de reducir el déficit fiscal, que en ese año rondó alrededor del 14% del PIB (Salinas, 1994). Cumpliendo con este objetivo, en 1983 se aplicó un severo ajuste a las finanzas públicas que afectó con especial énfasis al gasto social, el cual descendió 15% por encima de la caída general del presupuesto programable, es decir, 30% (Salinas, 1994). En general, ninguna de las políticas sociales se salvó de los recortes presupuestales, pero fueron los programas orientados a combatir la pobreza rural los que sufrieron las peores consecuencias, al grado de la extinción.1 De éstos sólo se con1

Los programas eliminados ese año fueron: el Programa Integral para el Desarrollo Rural (Pider), la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM).

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servaron los programas de salud asistencial del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y de distribución de alimentos de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), aunque ya con el ímpetu sensiblemente disminuido. Resulta paradójico que en este contexto se aprobaran en 1983 dos iniciativas constitucionales en las que se establecieron los derechos sociales a la salud y a una vivienda digna y decorosa. También en ese mismo año se anuncia el inicio de los procesos de descentralización de la educación básica y de la salud asistencial, lo cuales tardarían en concluir entre 10 y 15 años con la transferencia de los servicios a la jurisdicción de los gobiernos locales. En la perspectiva de los cambios observados en los países que emprendieron estrategias de desmantelamiento de sus Estados de bienestar en esta misma década, la experiencia de México resultó mucho más devastadora sobre una política social todavía inacabada. Las razones no son pocas para suponer tal cuestión: la caída del gasto social fue espectacular, fueron atacados especialmente los programas orientados a las poblaciones más débiles y se adoptaron medidas para liberalizar (eliminación de subsidios, privatizaciones, etcétera) buena parte de los bienes y servicios públicos de consumo general (teléfonos, carreteras, alimentos, etcétera). Entre 1981 y 1988 los presupuestos programables total y social habían descendido, respectivamente, de 29.4 a 19% y de 9.3 a 6.1% en relación con el PIB (Salinas, 1994). Salinas de Gortari inició su periodo de gobierno en medio de una situación económica que, si bien empieza a ser positiva, no ha logrado superar problemas como los de la inflación, el déficit público y la carga de la deuda externa. En los terrenos social y político el panorama tampoco es favorable. En esos momentos el sistema político vivió una de las peores crisis de legitimidad de los últimos tiempos derivada de las insatisfacciones sociales por los daños del ajuste económico, las dudas en torno a los procesos electorales (incluido el que llevó a Salinas a la presidencia), la corrupción gubernamental y política, y el deterioro de las organizaciones corporativas como instancias de gestión y representación social. En estas condiciones no fue casualidad que en su discurso de toma de posesión el presidente haya propuesto un acuerdo nacional para ampliar la democracia, recuperar estabilidad y crecimiento, y mejorar el nivel del bienestar popular (Salinas, 1988). Los compromisos sociales de la nueva administración federal se sustentaban en un principio básico que, por lo menos formal-

mente, modificaba uno de los criterios centrales de la política económica del gobierno anterior. Contra la premisa de que era necesario crecer primero para después distribuir, se antepuso la idea de crecer y distribuir como opciones paralelas no contradictorias. La promesa de ampliar los espacios de la democracia completaba la oferta de un gobierno débil que pretendía, por un lado, profundizar en el programa de ajuste económico y, por otro, recuperar apoyo popular. La articulación de estos dobles propósitos (crecimiento y distribución, ajuste y legitimación) se lograría, según el discurso oficial, ampliando las funciones del Estado como promotor de desarrollo social. Desde el punto de vista de la retórica tradicional, la posición de este gobierno pretendía dar continuidad a los propósitos fundacionales del Estado posrevolucionario que, en lo social, se había comprometido con la justicia y la equidad; no obstante, el proyecto salinista, ideológicamente identificado con el “liberalismo social”, se distanciaba de los que lo antecedieron al inscribirse dentro de una racionalidad instrumental distinta. Se buscaba romper con la lógica tradicional expansionista de las políticas de bienestar que, aplicada bajo controles burocráticos y/o corporativos centralizados, ejercía fuertes presiones sobre el déficit público y resultaba incapaz para cubrir las necesidades básicas de cada vez más mexicanos. Dentro de la nueva racionalidad, la ampliación de las políticas sociales, y por consiguiente de su gasto, se llevaría a cabo atendiendo dos criterios generales: control de las finanzas públicas y selectividad social y programática en la aplicación de los recursos públicos. La financiación de los fondos adicionales necesarios para el mejoramiento del bienestar debía ser cubierta, fundamentalmente, por medio de una reordenación de prioridades en la escala gubernamental, el ahorro público y el crecimiento de las recaudaciones fiscales. Para atender al criterio de selectividad se decidió orientar los nuevos esfuerzos públicos a atender “cuatro temas críticos”: erradicar la pobreza, garantizar la seguridad pública, dotar de forma suficiente de servicios básicos a la población y restablecer la calidad de vida en la Ciudad de México (Salinas, 1988). En el transcurso de ese sexenio la economía registró un crecimiento moderado pero sostenido, y las políticas sociales recibieron efectivamente un financiamiento importante que les permitió recuperar en 1993 el nivel de gasto que tenían en 1981, y alcanzar en 1994 un máximo histórico (10.3% del PIB), ocupando un poco más de la mitad del gasto programable de

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la federación, el cual se acercó al 20% del PIB (Zedillo, 1995). Durante este gobierno tuvieron lugar las primeras medidas para la privatización del sistema de pensiones y la liberalización del mercado inmobiliario; además, se puso en marcha un ambicioso programa de combate a la pobreza extrema rural y urbana, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Sin duda, durante este gobierno la situación mejoró en muchos aspectos en relación con la etapa crítica del sexenio anterior; no obstante, también en muchos sentidos la mejoría no fue suficiente para restablecer las condiciones de vida previas a la crisis de 1982. Resulta sobresaliente que aún con el flujo de recursos reportado, los servicios sociales no lograran, salvo algunas excepciones (educación básica y programas de vacunación, principalmente), ampliar sustancialmente su cobertura, sobre todo entre la población de menores ingresos. Una nueva crisis en 1995 abrió de nueva cuenta un periodo de contracción que tuvo como primera víctima al Pronasol. El ajuste a las finanzas públicas realizado durante el primer año del gobierno de Ernesto Zedillo (1995-2000) se tradujo en una disminución del gasto social en alrededor del 15%, caída similar a la observada en el presupuesto programable. Si bien en los siguientes años hubo una recuperación del financiamiento para el desarrollo social, al grado de que en el año 2000 superó en casi 25% al registrado en 1994 (Fox, 2003), la mayor parte de ese crecimiento se orientó a restituir los fondos que perdió el IMSS con la puesta en marcha de las reformas liberales al sistema de pensiones en 1997. Éstas obligaron al Estado a incrementar su participación de aproximadamente 5% en 1995 a más de 42% de los ingresos que se esperaba captaría directamente este instituto en 1998, con lo cual se cubriría el total de las pensiones en curso y parte de los seguros de enfermedades y maternidad, invalidez, vida, guarderías, entre otras prestaciones sociales (Secretaría de Hacienda y Crédito Público –SHCP–, 1998). Al finalizar el sexenio las aportaciones federales a la seguridad social habían aumentado en casi 130% respecto de lo asignado en 1994. Derivado de ello, el resto de las políticas sociales registró en el periodo un crecimiento presupuestal promedio moderado (entre 2 y 2.3% anual) o, incluso, negativo (de 2.9% anual en el caso de los programas de abasto y asistencia) (Fox, 2003). Las iniciativas de este gobierno para las otras áreas del bienestar se limitaron a consolidar procesos que habían iniciado durante las dos administraciones anteriores, como la descentralización de la educación básica y la salud asistencial, la

eliminación de subsidios a la alimentación y a la adquisición de viviendas populares, así como a instrumentar programas compensatorios focalizados. En este último aspecto destaca la tardía intervención de ese gobierno en la implementación de tres programas, publicados a mediados de la gestión, que cubrían parcialmente el hueco dejado por el Pronasol. Éstos, además de presentar una oferta limitada, establecieron condiciones de elegibilidad extremadamente restrictivas: el Programa para Superar la Pobreza, con el que se rescatan algunas acciones productivas y de infraestructura; el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), diseñado para atender a población rural en situación de indigencia; y el Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva (VIVAH), orientado a ofrecer apoyos a las familias pobres para la construcción o mejoramiento de viviendas en la modalidad progresiva. Para cerrar este apartado, enseguida se expondrá un recuento de las principales reformas sociales instrumentadas en estos 18 años (de 1982 a 2000), ordenándolas según el orden cronológico en que se fueron poniendo en práctica: Descentralización de la educación básica. La reforma educativa emprendida por Miguel de la Madrid en 1983 tuvo como una línea de trabajo prioritaria la redistribución de responsabilidades entre los gobiernos federal y estatales para ayudar a racionalizar la asignación de recursos, a diversificar y ampliar las fuentes de financiamiento, a mejorar los resultados y a homogeneizar los contenidos. Este proyecto tuvo como base los trabajos previos que había iniciado la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1979 en materia de desconcentración administrativa, mediante la creación y desarrollo de delegaciones generales en cada entidad federativa; las cuales en 1982 ya “operaban totalmente los servicios de educación inicial, preescolar, primaria, indígena, especial, física, secundaria (general, técnica y telesecundaria), normal y adultos” (Reyes, 1986). Con esta plataforma de despegue, la federación propuso, por medio del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 y de otros decretos que aparecieron en 1983 y 1984, la bases para descentralizar al sector. En su formulación, la descentralización era entendida como un proceso gradual, negociado con cada uno de los gobiernos estatales, que buscaba la integración de los servicios educativos de todo tipo, con excepción de la educación media superior y superior, en un sólo órgano de coordinación local. Con ello se pretendía que el encargado de esta dependencia, que sería nombrado conjuntamente por la SEP y el gobier-

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no estatal en cuestión, tuviera las facultadas para administrar y coordinar los servicios que hasta ese momento venían siendo prestados de manera independiente por la federación y los estados. El logro de este propósito significaba incorporar en administraciones territoriales únicas a alrededor de 19 millones de estudiantes y a cerca de 600 mil profesores registrados en 1983, de los cuales aproximadamente 24 y 23%, respectivamente, pertenecían a sistemas estatales. Al tomar en cuenta las diferencias en las condiciones laborales de los maestros entre los sistemas federal y estatales y como una forma de evitar las resistencias del poderoso Sindicato Nacional de Trabajadores de la Enseñanza (SNTE), la reforma consideró oportuno no modificar sus respectivos regímenes jurídicos y administrativos; de tal suerte que se mantienen sin cambios las relaciones laborales, los derechos individuales y colectivos, las normas de funcionamiento y la propiedad de los inmuebles. Sobre esta base, y después de sortear las resistencias de algunos gobernadores y la oposición del sindicato, comenzaron a concretarse los acuerdos para la creación de las Direcciones Generales de Servicios Coordinados de Educación Pública en cada estado. Fue en 1987 cuando se logró completar la transferencia de los servicios educativos a todas las entidades del país, con excepción del DF y del Estado de México, que continuaron dentro del régimen jurídico y administrativo anterior (Martínez y Zicardi, 1992). Tomando como punto de partida estos avances, el gobierno de Salinas emprendió un nuevo programa de modernización educativa que culminó con la descentralización de los servicios de educación básica y normal a los 31 gobiernos estatales en 1993, quedando igualmente fuera de los acuerdos el DF. Descentralización de la salud asistencial. Para ampliar la cobertura de la sanidad a la población abierta, Miguel de la Madrid buscó una mayor participación de los gobiernos estatales con el llamado Sistema Nacional de Salud (SNS). La puesta en marcha de esta iniciativa comenzó con la reforma al artículo 4º constitucional en 1983, para alentar “la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general” (Diario Oficial de la Federación –DOF–, 3-II-1983). Con la promulgación de la Ley General de Salud en 1984 se reglamentan las bases de un incipiente proceso descentralizador, con el que se proponía puntualizar y/o redistribuir competencias y crear sistemas estatales de salud (SESA). En el SESA las

administraciones locales tendrían la capacidad de decisión para planear, organizar y desarrollar las actividades del sector dentro de su territorio. Este proceso fue interrumpido en 1987, “debido en parte a las quejas de los beneficiarios y del personal por el deterioro de la calidad de los servicios que administraban los gobiernos estatales” (Friedmann et al., 1997: 394-395). Durante la década de 1990 se reactivó la transferencia con un número mayor de gobiernos, hasta completar a las 31 entidades federativas en 1998. Independientemente de que la descentralización de la salud haya tardado en madurar más de 13 años y que pudiera tener efectos positivos sobre la organización de los recursos en el territorio y el conocimiento de la problemática en sus particularidades regionales, existe una serie de interrogantes que desde su origen planteaba la reforma. Almada (1986) identifica dos riesgos en torno a la descentralización emprendida en esta época: una posible desvinculación entre la esfera normativa, de concepción y evaluación en poder de la Secretaría de Salud (SS) y la ejecución de las decisiones en manos de los gobiernos estatales; y las debilidades estructurales que padecían (y en algunos casos, continúan padeciendo) estos últimos gobiernos. Eliminación de los subsidios generalizados a la alimentación. La política alimentaria, al igual que el combate a la pobreza rural, experimentó algunas de las peores consecuencias del ajuste presupuestal registrado en el sexenio de Miguel de la Madrid. El primer paso fue la eliminación del Sistema Alimentario Mexicano (SAM) en 1983. Dado el relativo fracaso de las anteriores políticas (fundamentalmente del SAM y de los subsidios generalizados aplicados por la Conasupo) y ante la austeridad impuesta por la crisis económica, el gobierno puso en marcha un programa de reestructuración de la política, indicado en los planes nacionales de Desarrollo (PND) y de Alimentación (PNA), que se propuso modificar las dimensiones de la intervención estatal en todas las fases del ciclo alimentario (producción, transformación, comercialización y consumo); de tal forma que pudieran beneficiar sólo a los sectores de más bajos recursos y atender a un estricto control de prioridades. Se identificó como sectores sociales preferentes a los habitantes de regiones particularmente afectadas por la desnutrición, los lactantes, los preescolares y las mujeres en gestación (Secretaría de Gobernación, 1988). La aplicación de la estrategia significó para la Conasupo, que era la institución medular de la política alimentaria, la reestructuración de sus bases de funcionamiento. A grandes rasgos, pasó de ser un organismo dedicado a distribuir alimentos a importa-

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dor de granos, de aplicar subsidios generalizados (al maíz, frijol, arroz, oleaginosas y sorgo) a subsidios específicos (tortillas, leche y harina de maíz) para sectores empobrecidos y de establecer controles de precios a regulador de mercados. “En la práctica se conservarían los subsidios al consumo de tortilla y leche pero convertidos en programas restringidos que alcanzaban a los pobres de manera irregular y azarosa, debido a los complejos procedimientos burocráticos para lograr los documentos necesarios para obtener esos beneficios” (Brachet y Sherraden, 1993: 345). Dado el deterioro económico que siguió registrando el país y considerando sus consecuencias sobre el poder adquisitivo de la población, el gobierno comenzó a flexibilizar su estrategia casi al finalizar el sexenio por medio de dos programas alternativos: de Protección al Salario y Consumo Obrero y Acciones de Apoyo a la Economía de la Familia Campesina, esto en 1986. En diciembre de 1987 se hace público un acuerdo entre el gobierno y los sectores obrero, campesino y empresarial, llamado Pacto de Solidaridad Económica (PSE), en el que se propone frenar la inflación con ajustes a las finanzas públicas, negociaciones salariales congruentes con el objetivo antiinflacionario y reducciones a los aranceles. De manera compensatoria al efecto generalizado por la contención salarial, el Estado retomó temporalmente la política de subsidios generales a partir de 1988, siendo de nuevo abandonada en 1990 (Friedmann et al., 1997). La reorientación de la política alimentaria observada en este gobierno constituyó el núcleo central de las directrices adoptadas por las dos administraciones federales que siguieron en turno: el desmantelamiento de la Conasupo continuó y sólo se buscaron nuevas alternativas para ampliar los subsidios específicos. Privatización de las pensiones. Durante la segunda mitad de su administración, Salinas de Gortari propuso cambios a diversos artículos de las leyes que norman la actividad y responsabilidades de la seguridad social, con el propósito de evitar su posible quiebra financiera, sobre todo en lo relativo al seguro de pensiones, formalmente llamado Seguro de Invalidez, Vejez, Cesantía y Muerte (SIVCM). Con estas enmiendas, que se formalizaron después de un largo proceso de negociación con empresarios y sindicatos (Bertranou, 1995), el gobierno se propuso romper con el régimen redistributivo intergeneracional (también llamado “de reparto”) que permitía pagar las pensiones en curso y, con sus excedentes, cubrir parte de la expansión física requerida por el Seguro de Enfermedades y Maternidad (SEM); es decir, la salud. Este esquema, de acuerdo con las pre-

dicciones, entraría en una etapa crítica al confluir dos factores: los crecientes déficit del SEM y la reducción del superávit del SIVCM, debido al envejecimiento de la población. En estas condiciones financieras, según el pronóstico oficial, en un futuro no muy lejano les sería imposible a las instituciones garantizar a sus asegurados el disfrute pleno de ambas prestaciones sociales. Anticipándose a ese evento, la administración de Salinas emprendió entre 1992 y 1993 la aprobación legislativa de reglas distintas para la conformación de los fondos de pensiones, creando el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) (DOF, 27-III1992 y 20-VII-1993). Esta reforma tuvo como objetivo central sustituir al viejo régimen de reparto, estableciendo la individualización de las aportaciones tripartitas. Con el nuevo sistema las contribuciones comenzaron a depositarse en cuentas individuales únicas que con el tiempo formarían los recursos necesarios para el sostenimiento de cada pensionado. Como veremos, con esta iniciativa también se modificó la dinámica de los fondos de vivienda al incorporarlos como una subcuenta dentro de la estructura del SAR. En los decretos originales de 1992 y 1993 se preveía que las cuentas individuales del SAR serían administradas por instituciones de crédito o entidades autorizadas por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), órgano federal dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Muchas de las ideas comprendidas en este proyecto serían aterrizadas y ampliadas durante el sexenio siguiente con la aprobación de nuevas reformas a la Ley del Seguro Social (en 1995) y a la Ley de Sistemas de Ahorro para el Retiro (en 1996), las cuales entraron en vigor a partir del segundo semestre de 1997. Con los cambios a los ordenamientos jurídicos promovidos entre 1995 y 1996, el gobierno concretó las reglas de integración y funcionamiento del sistema de seguridad social, que entraría en vigencia el primero de julio de 1997. En lo referente a la reforma de las pensiones se estableció que el SAR estuviera integrado por tres subcuentas: la primera, constituida con los seguros para el Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez (RCV); la segunda, nutrida con aportaciones voluntarias adicionales de los propios trabajadores; y la tercera, conformada con el Fondo para la Vivienda (FV). Para los dos primeros fondos se dispuso la instauración de Administradoras y Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (AFORES y SIEFORES), como sociedades mercantiles sujetas al control de la CONSAR,

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con capacidad para manejar e invertir las cuentas individuales en bonos gubernamentales o en diversos instrumentos privados que generen rentas y respalden actividades productivas. Dentro de este esquema cada trabajador podrá elegir libremente a la entidad que administrará sus ahorros, y éstas, a cambio de una comisión, adquieren el compromiso de garantizar un rendimiento anual de por lo menos 2% por encima de la inflación. Para el caso del FV, se determinó que los recursos siguieran operando bajo el control del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), aunque ahora observando características similares a las de una AFORE en la medida que esos fondos serán reportados en las cuentas individuales. Desde el punto de vista de los efectos de la reforma en los montos de las pensiones y de las prestaciones económicas derivadas de otros riesgos, la situación aún es incierta; no obstante, analizando con más detalle la nueva Ley del Seguro Social (DOF, 21-XII-1995), encontramos diferencias con la anterior en dos aspectos: en primer lugar, se proyecta incrementar la pensión mínima de invalidez, vejez o cesantía en edad avanzada, de 80 a 100% de un salario mínimo (aunque ahora del DF), lo que representa una mejoría marginal tomando en cuenta el gradual deterioro del poder adquisitivo de dicho salario (art. 168 de ambas leyes); en segundo lugar, con la nueva ley se incrementa en 2.5 veces el número de semanas cotizadas al IMSS (de 500 a 1,250; es decir, de casi 10 a un poco más de 24 años) que deberá cubrir un trabajador para tener derecho a una pensión por cesantía, a partir de los 60 años de edad, y por vejez, de los 65 años en adelante (arts. 154 y 162). De no alcanzarse esa cifra por algún accidente o enfermedad profesional que deje al trabajador incapacitado permanentemente, se deberá contratar un “seguro de sobrevivencia”, cuyo monto será determinado por los ahorros de la cuenta individual y por una aportación adicional del IMSS. En caso de muerte se mantendrá la misma composición de recursos y la aseguradora pagará a los beneficiarios una renta vitalicia (art. 159). De entrada, estos elementos permiten apreciar la persistencia de un nivel de protección social precario para aquellos individuos (y sus dependientes) que pudieran encontrarse en situación de pobreza al momento de la jubilación o de sufrir una enfermedad o un accidente que los deje incapacitados de manera permanente o les cause la muerte. Según Rangel (1995), los peores efectos de este probable panorama perjudicarían mayormente a

las mujeres, debido a su menor disponibilidad de ingresos, a su mayor longevidad y, en general, a sus desfavorables condiciones de subsistencia, salud y posición dentro de la estructura social. En general, el escenario proyectado por la nueva ley no garantiza una mejoría sustancial respecto de las condiciones previas, tomando en cuenta la actual distribución salarial y la evolución negativa del empleo, los salarios y la inflación, así como las restricciones de la competencia en el mercado privado de pensiones y los costos adicionales que implica la reforma, tanto para los individuos (comisiones y primas de riesgo) como para el Estado (pago de pensiones actuales e incremento de subsidios al IMSS debido a su descapitalización) (Ulloa, 1996). Liberalización del mercado inmobiliario. El Programa Nacional de Vivienda 1990-1994 estimaba que era indispensable construir 1.3 millones de viviendas y mejorar 1.5 millones más, a fin de evitar el incremento del déficit. Siguiendo a Ruiz (1994: 231-232), para lograr este propósito era necesario modernizar los organismos encargados de su financiamiento: Disminuir el subsidio en el otorgamiento de los créditos para los sectores medios y de bajos ingresos y apoyar más acciones de vivienda progresiva y mejorada; buscar mecanismos más eficientes para la asignación de los recursos a modo de canalizarlos a quienes más lo necesitan; conservar el valor real de las aportaciones no utilizadas evitando los subsidios cruzados; inducir mayor oferta de vivienda nueva del sector privado y fomentar la autoconstrucción.

Para el sector público, los cambios en las directrices de la política tuvieron implicaciones de muy diversa índole dependiendo de la función social y características particulares de cada organismo, pero de manera unívoca tendieron a reducirlo a un soporte financiero complementario de las acciones de la banca comercial y de las empresas constructoras. Dadas las restricciones prevalecientes en el entorno financiero al inicio de este sexenio, el programa de reformas en materia habitacional necesariamente tendría que avanzar de forma paralela al proceso de liberalización económica, sobre todo en lo relativo a la desregulación y reprivatización de las instituciones bancarias. Con este fin, entre 1989 y 1991 se estableció una serie de modificaciones a la legislación que permitirían, entre otras cosas, la eliminación paulatina del encaje legal, que obligaba a destinar ahorros a viviendas de interés social, y la venta de los bancos a particulares (Aspe, 1993). Utilizando el nuevo marco legal, entre 1991 y 1992 fueron vendidas las 18 instituciones que habían sido nacionalizadas

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por López Portillo en 1982, pero ahora contando con mayor libertad para otorgar créditos y definir tasas de interés, en medio de un supuesto ambiente de mercado competitivo. La conclusión de esta faceta de la reforma del Estado tuvo efectos inmediatos en la política habitacional. La banca privatizada se convirtió en el agente principal de la política, con capacidad para articular la estructura financiera de los créditos individuales, procurando conciliar dos elementos: las prioridades y restricciones públicas y el ingreso familiar. En 1992 la banca incrementó en más de 500% el volumen de recursos invertidos en vivienda, acrecentando en casi 42% su participación en la inversión nacional; en la cual nuevamente ocupó, después de muchos años de haberlo perdido, el primer lugar en la provisión de financiamiento con 68.4% del total (Salinas, 1994). Con los movimientos en la escala financiera registrados a partir de 1992, el país pudo contar con una mayor cantidad de recursos (aproximadamente 2.5 veces más que en 1991) para cubrir las necesidades de vivienda. Esta disponibilidad adicional de inversión inmobiliaria, sin embargo, no se tradujo en menores costos sociales ni en beneficios para todo el conjunto nacional; por el contrario, tuvo repercusiones negativas que afectaron en mayor medida a los sectores sociales de menores ingresos, incorporados o no a los sistemas de la seguridad social. Para los asegurados, las repercusiones provinieron tanto de la nueva política de recuperación de créditos de sus instituciones, que exigía por lo menos mantener el valor real de las inversiones dadas las condiciones establecidas por el SAR, como por la complementariedad financiera auspiciada por la banca, que cobraría intereses de mercado; ambos elementos confluyeron en un aumento de la carga individual que debía pagarse por la adquisición de una vivienda de interés social. Para la población potencialmente usuaria del financiamiento del Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI), tradicionalmente los sectores medios de la sociedad, los impactos fueron similares tomando en cuenta la eliminación del subsidio y el aumento de la participación bancaria en la composición de los préstamos. Finalmente, para el resto de la población que no contaba con un empleo formal o que por su nivel de ingreso no podía acceder a los circuitos financieros públicos y/o privados, el acceso a recursos de tipo habitacional fue cada vez más limitado (Villavicencio, 1997). En resumen, la reforma de la política habitacional trajo consigo, por un lado, un crecimiento sin precedentes de la inversión

disponible que, como aseguran los datos oficiales, sirvió para financiar alrededor de 1.9 millones de viviendas, una cantidad cercana a 73% de la cifra acumulada entre 1925 y 1988 (Ruiz, 1994: 265, cuadro 2). Por otra parte, no obstante esta expansión, los canales de acceso a dichos recursos y bienes se fueron estrechando para los sectores más pobres de la sociedad, incluso dentro de aquellas instituciones que formalmente debían atenderlos. En otras palabras, la acción inmobiliaria promovida por el Estado en este sexenio se entrampó en un doble efecto: la ampliación de la oferta y el incremento de la desigualdad. La quiebra técnica del sistema bancario nacional, producida por la crisis de 1994-1995, que llevó a muchos acreditados a devolver las viviendas o a declararse insolventes, puso en duda, además, la eficacia de esta opción como ordenadora de la política dentro de un marco regulador prácticamente abierto. Mayor focalización en la lucha contra la pobreza. Como ya se ha comentado, la crisis económica de principios de los ochenta ocasionó que durante la gestión de Miguel de la Madrid la mayoría de los programas de combate a la pobreza desapareciera. En el sexenio de Carlos Salinas (1988-1994) la lucha contra la pobreza volvió a la agenda de gobierno, pero mediante políticas que no estuvieran en contradicción con el mercado, lo que dio origen al Pronasol. Este programa rescató parte de la experiencia adquirida con el Pider y la Coplamar, pero introdujo algunas novedades, ya que se orientó no sólo a la población rural sino también a la urbana, a los indígenas y a otros grupos vulnerables, e involucró a los ayuntamientos y la participación comunitaria en un esquema descentralizado de gestión. Con el Pronasol se propuso abatir la pobreza en tres vertientes de acción: solidaridad para el bienestar social (salud, alimentación, educación, vivienda, servicios básicos y regularización de la tenencia de la tierra); solidaridad para la producción y solidaridad para el desarrollo regional. Este programa fue objeto de un amplio debate nacional y de una extensa campaña publicitaria. Para la federación representaba la punta de lanza de una nueva estrategia de política social; para sus críticos significaba una forma de control político que vendría a renovar las vencidas estructuras corporativas del partido en el gobierno. De la revisión de esta iniciativa y de las que la precedieron, puede concluirse que la lucha contra la pobreza en México efectivamente pasó por un proceso de transformación, en el cual no dejaron de aprovecharse la experiencia y los conocimientos acumulados como elementos de partida para mejorar o innovar

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la actuación gubernamental. En otras palabras, hasta aquí no hubo un punto de ruptura significativo que permita identificar los cambios que suponían el tránsito hacia un esquema de intervención distinto al que se desarrolló en la década de 1970. Por el contrario, puede argumentarse que el diseño del Pronasol representa la síntesis más acabada de la estrategia proyectada en esos años, pero ampliada a los ámbitos rural y urbano. En esencia, se siguió planteando como alternativas para salir de la pobreza la combinación de una amplia gama de medidas de bienestar, de apoyo a las actividades productivas y de desarrollo regional; perduró la participación coordinada de muchas agencias federales; se mantuvo la idea de involucrar a los gobiernos locales y a los propios beneficiarios en distintas etapas del proceso de gestión, ejecución y fiscalización de los programas; finalmente, también persistió la concepción de “la comunidad” como unidad básica de trabajo. En este marco, las diferencias más significativas que encontramos entre las iniciativas de los años setenta y Solidaridad radican en su relación con los entornos económico e institucional. En general, se procuró desvincular el combate a la pobreza de factores que incidieran negativamente sobre el comportamiento de las variables macroeconómicas o distorsionaran el funcionamiento de los mercados. El control del déficit fiscal fue el principal objetivo y a él se supeditó todo el conjunto de políticas involucradas en el desarrollo social. La eliminación de la mayoría de los subsidios generalizados a la producción y consumo de alimentos, y la reducción o el retiro de la participación estatal en diversas áreas del desarrollo, han sido algunas de sus principales consecuencias. Estos cambios, si bien realzaron el papel del Pronasol al situarlo como el único canal de acceso a recursos públicos para la población pobre, también provocaron su aislamiento y dificultaron las posibilidades de integración de sus beneficiarios a políticas de bienestar más estables y de mayor alcance. Ante este escenario, lejos de proponer modificaciones tendentes a ampliar el rango de acción de los programas orientados a combatir la pobreza, el gobierno siguiente decidió establecer una iniciativa mucho más restrictiva y focalizada. Al inicio de su administración, Ernesto Zedillo (1994-2000) desaparece el Pronasol, el cual es sustituido por el Programa para Superar la Pobreza (publicado tardíamente, a mediados de su gestión, en donde se rescatan algunas acciones productivas y de infraestructura) y por el Programa de Educación, Salud y Alimenta-

ción (Progresa), que inició en 1997 y fue diseñado para atender sólo a población rural en situación de indigencia, otorgándoles apoyos económicos y en especie para mejorar su situación alimentaria, educativa y de salud.

La política social de la alternancia política: 2000-2008 En el marco de las reformas sociales que se fueron instrumentando en los tres sexenios anteriores, el primer gobierno surgido de la oposición, después de más de 70 años con un sistema de partido dominante, no logró desarrollar una propuesta alternativa, limitándose a dar continuidad a las políticas heredadas. Las modificaciones introducidas por el gobierno de Fox en el manejo de la política social se restringieron a la puesta en marcha de un Seguro Popular contributivo como vía para acceder a los servicios de salud asistenciales, la extensión de la cobertura de Progresa (ahora Oportunidades) al ámbito urbano y la instrumentación de una serie de programas altamente focalizados incluidos en la llamada estrategia Contigo (Hábitat, Microrregiones, Desarrollo de comunidades indígenas, entre otros). El segundo gobierno incluido en este periodo, el de Felipe Calderón (2007-2012), que es de la misma extracción partidista, ha optado en gran parte por mantener la estructura programática de su antecesor; no obstante, también ha puesto en marcha una serie de programas para la superación de la pobreza que igualmente resultan altamente focalizados y, en algunos casos, hasta discriminatorios. Recientemente todos los programas de este tipo han sido integrados a una nueva estrategia denominada Vivir Mejor, la cual, como veremos, al menos introduce un planteamiento novedoso de la política social y su vinculación con la política económica, así como algunas nuevas iniciativas que buscan reducir las desigualdades regionales y los rezagos acumulados en materia educativa en los niveles medio superior y superior. Desde el punto de vista del desempeño económico, debemos mencionar que ambos gobiernos han estado inmersos en un entorno internacional poco favorable que ha impedido a la economía crecer a las tasas requeridas para potenciar el desarrollo. Entre 2001 y 2006 el PIB nacional apenas creció a una tasa promedio anual de 2.3%, en 2007 fue de 3.3% y se prevé que en 2008 sea de 2.7% (Calderón, 2008). Además de la cri-

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sis hipotecaria y la desaceleración de la economía estadounidense iniciada en 2007, en 2008 se presentaron una serie de condiciones adversas adicionales, como son elevados precios del petróleo y la escasez de alimentos, que han afectado negativamente las proyecciones de crecimiento de los próximos años. Como una consecuencia inmediata se observó una escalada de precios en los productos básicos que impactó directamente la economía de las familias, sobre todo a las de menor ingreso. Esta situación, como también expondremos con mayor detalle, ha forzado a la administración de Calderón a instrumentar medidas para incentivar la producción de alimentos y paliar los efectos de la inflación alimentaria entre los más pobres. En este contexto, en lo que resta de este trabajo daremos cuenta de los principales cambios incorporados por los gobiernos panistas a las políticas sociales heredadas; para lo cual habremos de seguir el mismo orden de presentación de la sección anterior retomando, a manera de contrastación, las frases que sintetizan el espíritu de las reformas ya descritas. Descentralización de la educación básica. En este aspecto ninguno de los dos gobiernos ha propuesto cambios sustanciales al esquema de descentralización iniciado en 1983 y parcialmente concluido en 1993. En este sentido, tampoco ha habido avances en la transferencia de los servicios de educación básica a las autoridades del Distrito Federal, que se mantienen reticentes a recibir las responsabilidades y compromisos implícitos. En lo único que se ha intentado introducir modificaciones en estos niveles educativos es en el mejoramiento de la calidad a través de iniciativas que buscan dotar de nuevas tecnologías de enseñanza (Enciclomedia), y la implementación de pruebas nacionales de conocimientos (Enlace) y de programas compensatorios para incentivar el desempeño en las aulas (Escuelas de Calidad). Con este mismo objetivo, en el gobierno de Calderón la SEP y el SNTE firmaron en mayo de 2008 la Alianza para la Calidad de la Educación con la que se propone: la modernización de los centros escolares (equipamiento, tecnología, infraestructura, etcétera), la profesionalización de los maestros y autoridades educativas, el bienestar y desarrollo integral de los alumnos (alimentación, becas, etcétera), la formación integral de los alumnos para la vida y el trabajo (reforma curricular) y la evaluación permanente y sistemática. Como veremos en el apartado de superación de la pobreza, a través de la estrategia Vivir Mejor se busca ampliar la oferta educativa para los niveles de educación media superior y superior mediante el otorgamiento de becas vinculadas al programa Oportunidades.

Descentralización de la salud asistencial. Las acciones que se han emprendido en los últimos ocho años lejos de modificar el proceso de descentralización de los servicios de salud a población abierta han tendido a fortalecerlo, ofreciendo incentivos a los gobiernos locales para que asuman los nuevos programas federales, como el de Seguro Popular, iniciado en el periodo de Fox, y el de Seguro Médico para una Nueva Generación, impulsado por Calderón desde el inicio de su mandato. Cabe destacar que a través de ambos seguros se propone lograr la universalización de la salud en el año 2010, según se destaca en los compromisos de Vivir Mejor. Este propósito implica ampliar la cobertura de casi 22 a 60 millones de personas aseguradas en tan sólo tres años. Aunque se reconoce que para lograr esta meta se requerirá de un enorme esfuerzo presupuestal y la ampliación de la infraestructura existente, nos parece que habría que considerar las principales críticas que se han hecho al Seguro Popular, entre las que sobresalen la baja calidad de los servicios que se ofrecen, sobre todo en las entidades más pobres, y una escasa cobertura en el medio rural. Respecto al otro seguro, sólo añadiría que a nuestro juicio resulta profundamente injusto en la medida que se propone atender únicamente a los niños nacidos a partir del 1 de diciembre de 2006, es decir, el día en que Calderón asumió el poder; adicionalmente las familias de estos niños serán incluidas en el Seguro Popular. Tales despropósitos implican una discriminación abierta para millones de niños y niñas que no tuvieron la suerte de ser considerados como parte de una “nueva generación”. Eliminación de los subsidios generalizados a la alimentación. Como ya lo mencionamos, ante la situación de escasez e incremento de los precios internacionales de los alimentos básicos, el gobierno de Calderón anunció la puesta en marcha de una estrategia emergente denominada Acciones de Apoyo a la Economía Familiar con tres objetivos principales: facilitar el abasto y el acceso de los consumidores a los mejores precios de los alimentos en el mercado internacional, impulsar la producción de alimentos y aumentar la productividad en el campo, y proteger el ingreso y fortalecer la economía de las familias más pobres. Si bien las medidas concretas que se adoptaron con esta estrategia no significan el retorno indiscriminado a la política de subsidios generalizados que se privilegió en la década de 1970, su instrumentación sí implica un cambio en la gestión de la política alimentaria y en el manejo de otros subsidios.

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Entre las acciones a desarrollar se encuentran: la reducción o eliminación de aranceles e impuestos a la importación de trigo, arroz, maíz, frijol, leche en polvo, sorgo, pasta de soya, fertilizantes nitrogenados e insumos químicos; créditos preferenciales a los pequeños productores y financiamiento para la compra de tractores, maquinaria y equipos; el impulso a la tecnificación del riego y el fortalecimiento de todos los programas que apoyan a los productores de maíz, frijol, caña de azúcar y leche; el mantener el apoyo generalizado al precio de la gasolina, diesel y gas LP; el sostener sin cambios el precio de la leche Liconsa y la harina de maíz que se vende en la tiendas Diconsa; y, por último, incrementar los montos en dinero en 120 pesos mensuales que se otorgan a beneficiarios de Oportunidades, del Programa Alimentario para Zonas Marginadas y el Programa Alimentario de Diconsa (http://www.presidencia.gob.mx/ prensa/?contenido=35792, consultada el 14 de abril de 2009). Lo único que aún no se sabe es cuánto durará la aplicación de las medidas de apoyo al consumo e ingreso familiar, si son financieramente sustentables en el mediano plazo los subsidios a la gasolina, el diesel y gas (que representan alrededor de 20 mil millones de dólares), y si una vez pasada la emergencia se mantendrán los incentivos a la producción en el campo. Privatización de las pensiones. En materia de pensiones las medidas tomadas en los últimos ocho años han tendido a fortalecer el régimen heredado, haciendo ligeros ajustes a la regulación de las administradoras privadas de los fondos pensionarios para reducir comisiones y propiciar una mayor competencia entre ellas. En sintonía con la reforma iniciada en 1992, en 2007 se aprobaron cambios a la Ley del Instituto de Servicios de Seguridad Social para los Trabajadores de Estado (ISSSTE) (DOF, 31-III-2007), estableciendo un régimen de pensiones para los empleados públicos federales similar al que ya se aplica a los trabajadores de la iniciativa privada, el cual entró en vigor en julio de 2008. Si bien hay algunas diferencias entre uno y otro esquema, en ambos casos se busca romper con el sistema de reparto o de solidaridad intergeneracional dando paso a la individualización de las cuentas y, en un plazo de tres años, a su transferencia a la administración privada de los fondos para el retiro. Liberalización del mercado inmobiliario. En el caso de la vivienda tampoco ha habido cambios que indiquen una nueva orientación en la oferta inmobiliaria. En general, en los casos de las familias que cuentan con seguridad social o tienen capaci-

dad de pago, la participación pública se mantiene sólo como un soporte complementario del financiamiento de la banca comercial y de las empresas constructoras. Para el resto, cuyo ingreso familiar es inferior a dos salarios mínimos, se han desarrollado dos programas marginales que iniciaron en la administración de Ernesto Zedillo y que son administrados por FONHAPO: el Programa de Vivienda Rural y Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa” (en el sexenio de Zedillo este último se denominaba “VIVAH”). A éstos se suma una serie de iniciativas que busca modificar ciertas condiciones constructivas de las viviendas de los hogares en pobreza (Piso Firme), dotar de certeza jurídica los derechos de propiedad (Regularización de la Tenencia de la Tierra) o mejorar el entorno urbano (Hábitat). Mayor focalización en la lucha contra la pobreza. En lo relacionado con la superación de la pobreza los dos primeros años del gobierno de Vicente Fox se pueden caracterizar como de un cierto inmovilismo, pues si bien le da continuidad al Progresa, es hasta 2002 cuando lanza una “nueva” estrategia con el nombre de “Contigo”, la cual integró alrededor de 16 programas; la mayoría de ellos habían sido creados durante las administraciones anteriores y los que se fueron creando en este sexenio (Hábitat, Microrregiones, Zonas de Alta Marginación y Desarrollo de Comunidades Indígenas) tuvieron una muy baja participación de los presupuestos para la superación de la pobreza. De estos fondos sólo Oportunidades y el Fondo de Apoyo para la Infraestructura Social (FAIS) ejercían más de la mitad de los recursos totales. Desde este punto de vista, se puede concluir que la lucha contra la pobreza en el gobierno de Fox siguió concentrada en las áreas que ya habían sido perfiladas durante el sexenio anterior; incluso se observó una mayor presencia de Oportunidades, lo que en parte se explica por la ampliación de su cobertura al ámbito urbano, la expansión de los apoyos educativos a niveles de educación media superior y la inclusión de un nuevo subprograma (que consiste en la conformación de un fondo de ahorro que estará disponible para los beneficiarios de becas educativas cuando concluyan la educación media superior). Del mismo modo como lo han hecho diversos gobiernos en el pasado, el de Felipe Calderón también estableció en abril de 2008 una estrategia integradora que denominó Vivir Mejor, con la cual se propone “ordenar a las políticas públicas en tres acciones principales: continuar desarrollando las capacidades de los mexicanos, en especial de las niñas y los niños, garantizán-

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doles acceso a la educación, la salud y a una vivienda digna; proporcionar una Red de Protección Social que evite una pérdida catastrófica en las familias más pobres ante la enfermedad o la pérdida del empleo; y facilitar el acceso al empleo formal a todas las mexicanas y los mexicanos, fortaleciendo la coordinación entre la política social y la política económica” (http:// www.presidencia.gob.mx/vivirmejor/vivir_mejor.pdf, consultada el 14 de abril de 2009). Como se reconoce en el documento que lanza esta estrategia, se busca echar mano de gran parte de los programas ya existentes, y sólo se irán agregando algunos en forma complementaria. Entre lo novedoso encontramos el objetivo de ampliar la oferta en los niveles de educación media superior y superior, mediante el otorgamiento de becas y la ampliación de la infraestructura, el propósito de universalizar el acceso a los servicios de salud pública en un plazo de tres años, el compromiso de formar y fortalecer fondos especiales para atender a personas vulnerables y, lo que nos parece más importante, la idea de vincular a las políticas social y económica para la ampliación de las oportunidades de trabajo e ingresos en los hogares. Debido a lo reciente de su puesta en marcha resulta difícil valorar las posibilidades de éxito de dicha estrategia; sin embargo, analizando algunos de sus compenentes podemos adelantar algunas conclusiones: en primer lugar, los supuestos objetivos universalistas se contraponen con los propósitos y cobertura de algunos programas que integran Vivir Mejor, los cuales no sólo resultan en extremo focalizados sino hasta discriminatorios de ciertas poblaciones. En este caso se encuentran el Seguro Médico para una Nueva Generación, que sólo atiende a niños nacidos a partir del 1 de diciembre de 2006, el Programa de Empleo Temporal, que actúa exclusivamente en localidades de menos de 15 mil habitantes, y el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más, que otorga 500 pesos mensuales a ancianos que habitan en localidades de hasta 20 mil personas; en segundo término, aunque se mencionan apoyos para reducir los rezagos en materia de vivienda, no se establecen acciones claras para mejorar o sustituir el stock actual que está en malas condiciones constructivas, así como para afrontar la demanda insatisfecha presente y futura de nuevas viviendas; por último, no se sabe con certeza cómo habrán de generarse o propiciar la generación de nuevos empleos formales y estables. En este sentido, se menciona que habrán de aprovecharse los grandes proyectos de infraestrucutra pública y de desarrollo comunitario

como detonantes de oferta de trabajo, pero como se sabe estas alternativas tienen un periodo de vida de mediano plazo.

A manera de conclusión: el rumbo del régimen de bienestar mexicano Como hemos podido comprobar, la alternancia política no se ha traducido en cambios significativos a las reformas conservadoras de la política social iniciadas en la década de 1980. Entre las modificaciones más destacables que denotan algún avance respecto del periodo anterior se hallan: la creación del Seguro Popular como alternativa de atención médica para la población no derechohabiente y el proyecto de universalizar los servicios de salud; la puesta en marcha de un programa emergente para paliar los efectos del aumento de los precios internacionales de los hidrocarburos y alimentos, lo que supone al menos una reconsideración temporal y parcial a la política de eliminación de subsidios generalizados; la ampliación de Oportunidades a las zonas urbanas; el propósito de ampliar la oferta de los niveles de educación media superior y superior; y la idea de establecer nexos estructurales entre las políticas social y económica, a fin de ampliar las oportunidades de acceso a empleos formales. En contraparte, encontramos como retrocesos el establecimiento de programas discriminatorios para niños, adultos mayores y desempleados. En general, aun considerando los avances, se puede decir que sustancialmente el sistema de bienestar mexicano sigue manteniéndose sobre la ruta trazada en las dos últimas décadas del siglo XX; se puede afirmar que este régimen de bienestar pasó en esa etapa de ser un proyecto universalista inacabado (fragmentado, estratificado, dual o segmentado, según se quiera) a otro en el que la política social asume una posición deliberadamente limitada, residual y compensatoria. Todavía es pronto para valorar los alcances que tendrán las buenas intenciones planteadas por el gobierno de Calderón, pero en los hechos, con excepción de la educación primaria y la salud preventiva, el acceso a los servicios que se derivan de los derechos sociales a la educación secundaria, la atención médica, a la seguridad social (pensión y seguros contra riesgos) y a la vivienda, no está garantizado para amplios sectores de la población que permanecen marginados, absoluta o parcialmente, de los circuitos redistributivos del Estado.

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Podemos concluir que el Estado mexicano se encuentra todavía muy lejos de cumplir con los compromisos que definen a un sistema de bienestar avanzado en el marco de las democracias capitalistas modernas. El problema actual es si podrá avanzar en ese sentido. En las condiciones actuales y a falta de un proyecto político común que renueve el contrato nacional y proponga alternativas viables de inclusión a los servicios y prestaciones básicas, lo más probable es que se sigan reproduciendo las inercias de una política social inacabada, restringida e insolidaria.

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El hombre carente de satisfactores en México (1970-2006): del rezagado al pobre extremo

I

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Alejandro Gracida Rodríguez Nelson Arteaga Botello

Introducción Los estudios sobre la pobreza en América Latina han dictado una parte fundamental en la manera como ésta es concebida. Las discusiones que giran en torno a este tema son producto, en gran medida, de la ciencia y literatura que se ha escrito al respecto, y significan un punto de partida en la implantación y legitimación de acciones gubernamentales que se han venido instrumentando durante las últimas décadas. Encontrar los indicadores adecuados para delimitar las condiciones de un hombre como pobre, pareciera implicar un debate que difícilmente encontrará consenso. Mientras, algunos teóricos sugieren hablar de la pobreza como un fenómeno donde debe encontrarse determinados aspectos por atender; la crítica de otros ha hecho eco en que la pobreza ha sido concebida en términos de intereses gubernamentales y políticos que provocan una reducción de los individuos en simples indicadores y tienden a sesgar el problema de acuerdo con fines determinados. Pareciera que el problema original radica en la manera como es definida la pobreza, la asignación de características que marcan la condición de un hombre como pobre y, por consiguiente, la forma en que es atendida. Actualmente han sido utilizadas como herramientas preponderantes dos métodos de medición de la pobreza. Por una parte, a través del precio de la canasta

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básica y la capacidad que tienen las personas de acceder a ella; el segundo método, conocido como Necesidades Básicas Insatisfechas, mide las carencias, cantidad y calidad de la vivienda, condiciones sanitarias, servicios, patrimonio básico y rezago educativo (Cortés, 2002: 14). La pregunta correspondiente es ¿qué encierran estas maneras de medir la pobreza? Se propone, grosso modo, responder que tales métodos de medición son resultado de un largo proceso de discusión y modificación constante en los puntos de vista que han abordado el tema de la pobreza. El objetivo del presente trabajo consiste en adentrarse en la discusión que ha generado la problemática de la pobreza para el contexto mexicano, tratar de encontrar pistas en el tratamiento del tema a lo largo de las últimas décadas y hacer que sean capaces de explicarnos un presente particular. Se trata de arrancar del pasado fragmentos que revelen la congruencia inicial con que se implementó una política relacionada con la pobreza y cómo es que se ha ido modificando con el paso del tiempo. Para tal propósito recurriremos a las herramientas propuestas por Michel Foucault, comenzando por trazar una línea en el tiempo con el fin de detectar discontinuidades (metamorfosis o cambios de lógica) concernientes al tratamiento que el gobierno mexicano ha dado a la pobreza, así como la fisonomía adjudicada al hombre pobre por medio de estas políticas. La hipótesis que articula el trabajo es que el debate de la pobreza en México cobra relevancia en un momento coyuntural de la historia nacional, en el cual se frena el crecimiento económico acontecido durante lo que algunos analistas denominan el Milagro Mexicano, una situación donde el descontento social se amplifica y se pone en duda la validez del llamado Pacto Social Posrevolucionario, que había brindado estabilidad a los gobiernos posrevolucionarios y que fue implementado por el cardenismo. Este contexto da lugar a una serie de políticas relacionadas con el tema de la pobreza, las cuales tuvieron como primer objetivo la contención social en un ambiente de descontento manifiesto. De igual manera proponemos que el tratamiento de la problemática ha tenido modificaciones considerables, sobre todo a raíz del cambio de modelo económico acontecido en los años ochenta, que trajo como consecuencia una orientación hacia una economía de libre mercado y marcó un cambio en la fisonomía de los pobres. La importancia de este tipo de estudios responde a la inquietud de conocer el ideal del cual parten las acciones guberna-

mentales, que son reflejo de un balance y proyección de lo que la sociedad es y debiera ser. Está fuera del alcance de este trabajo realizar un análisis del funcionamiento de las políticas gubernamentales, así como entablar de manera directa una discusión sobre las formas en que se han debatido las técnicas de medición de la pobreza, ni la cuantificación de la misma a través de la historia del México posrevolucionario; por el contrario, la intención es rastrear la conformación de una idea sobre lo que la pobreza ha sido para el Estado mexicano, con la convicción de que esto pudiera revelarnos una idea más general de lo que implica ser pobre en nuestro presente.

Caja de herramientas La pretensión de efectuar un estudio histórico marcado por un análisis sociológico tiene su base en una propuesta de revisión más cercana a los estudios genealógicos desarrollados por Castel (1997), Foucault (1999) y Donzelot (1998), que a una mera descripción de acontecimientos sucesivos. La intención es preguntar al pasado quiénes somos mediante un modelo capaz de dar cuenta de procesos complejos de largo alcance. Ningún acontecimiento surge de un punto del que no exista un antecedente, con lo cual la empresa consiste en explicar y descubrir cómo las transformaciones sociales surgen de estados anteriores. Emplearemos el concepto de problematización, propuesto por Foucault (1991), que se presenta como el conjunto de prácticas discursivas y no discursivas que harán posibles enunciaciones vinculadas a un sistema de verdad y falsedad. Su objetivo será normalizar y canalizar una cuestión en particular. Es necesario buscar las condiciones de posibilidad que han hecho existente una situación dentro de un marco de pensamiento aceptado como verdadero. Para asumir esta concepción es indispensable partir de que la verdad es un constructo social que se consolida a través de múltiples imposiciones y que cada sociedad tiene un determinado sistema de verdad (Foucault, 1992). Al abordar un campo de problematización se pretende analizar cuestiones que en la actualidad resulten relevantes, poseen interés para la sociedad o grupos de investigadores. Es una manera de encontrar agentes en el tiempo que han dado posibilidad de existencia a la conformación de realidades vigentes. El fin último es elaborar una historia del presente. Una categoría central para esta búsqueda es la de metamorfosis, planteada por Castel (1980), la cual se utiliza para designar un cambio de

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lógica en un momento histórico determinado que repercutirá directamente en las políticas impuestas. La metamorfosis social implica una modificación en la forma de ver y actuar, se convierte en puntos de coyuntura capaces de modificar el devenir histórico de la situación abordada. Al centrar la atención en un campo de problematización emerge la necesidad de detectar dispositivos, entendidos como una tecnología de intervención que comprende una cadena de variables relacionadas entre sí. Es la manera como se codificará un conjunto de saberes y acciones legitimadas. El papel que juegan los dispositivos dentro de las sociedades no puede encontrarse alejado de las cuestiones del poder y del saber, su función es la conformación de saberes que configuran maneras de acción. Este saber se conforma a través de las necesidades propias del dispositivo y del debate que se genera al interior del mismo, buscando la corrección o modificación de su coherencia interna. Una verdad establecida traerá consigo una justificación y una manera de actuar que responda a esta lógica. “El dispositivo se halla pues siempre inscrito en un juego de poder, pero también siempre ligado a uno de los bornes del saber, que nacen de él, pero, asimismo, lo condicionan. El dispositivo es esto: una estrategia de relaciones de fuerza soportando unos tipos de saber y soportadas por ellos” (Foucault, 1991: 130). Una característica primordial del dispositivo es que su desarrollo no es homogéneo, ya que sus características no cuentan con una serie de etapas previstas por completo; de hecho, el dispositivo no surge como tal sino que se va modificando con el transcurso del tiempo. Su puesta en circulación parte de hacer visible una problemática: la pobreza, para el caso de este estudio. El fin último de generar dicha visibilidad es consolidar una serie de herramientas capaces de contener el cauce natural de un tema que podría devenir en problema. El proceso descrito de consolidación de un dispositivo deberá ser tomado como un esquema de la manera en que se pretende modificar lo social. Detrás de este proceso se esconde una visión del deber ser social, la forma como es concebida una funcionalidad y lo que, se cree, es necesario implementar para llegar a dicha proyección.

Primeros acercamientos gubernamentales a la pobreza (Pider y Coplamar) Hacia los años cuarenta del siglo XX, México vive un proceso de migración masiva del campo a la ciudad. La modernidad había

llegado y se materializaba en la semántica gubernamental que recurría a los lugares comunes con los que se traza un escenario de prosperidad. El centro del país asumía el reto de convertirse en el eje productivo. El reto económico de un país dependiente para consolidar una economía interna implicaba establecer un proteccionismo en la producción nacional. Contrario a lo que regía al mundo ya industrializado, en México se puso en marcha una política de sustitución de importaciones, con Miguel Alemán en la presidencia. Esto implicó una volcadura hacia el mercado interno, con lo cual la industria mexicana no tenía importaciones, pero tampoco lograba consolidar un sistema exportador. Durante la implementación de este proceso el país tuvo un crecimiento constante en su economía de 6% durante los años cuarenta y hasta inicios de los años setenta, es decir, se vivió un periodo de prácticamente tres décadas de desarrollo económico, lo cual llevó a los analistas a comentar sobre un Milagro Mexicano. Políticamente, el país sustentaba su cohesión mediante una política de masas, heredada del régimen cardenista, que hace hablar de un pacto social entre la clase obrera y el Estado, permitiendo una interrelación directa a través de las grandes corporaciones obreras y campesinas. Este pacto social buscó legitimar al gobierno como heredero del proceso revolucionario que tuvo México a inicios del siglo XX. La estructura del país, políticamente hablando, se basaba en un sistema de partido único, donde el poder se ejercía de manera vertical y todos los órganos eran subordinados al Ejecutivo. Durante este periodo, dentro de la semántica gubernamental, el tema de la pobreza no tenía cabida como una de las prioridades a resolver por parte del Estado, no era, pues, un problema en el cual se debiera poner atención urgente, lo cual no implica una inexistencia de la misma. Es con la emergencia de los movimientos sociales desde los años cincuenta y generalizados en los sesenta cuando comienza a ponerse en duda el papel del modelo político mexicano; por consiguiente, se materializó en un punto de resquebrajamiento y necesidad de modificación por parte del Estado con el fin de no poner en riesgo la estabilidad política y social. Surge el Programa de Inversión para el Desarrollo Rural (Pider) que debe ser planteado como uno de los primeros esfuerzos a nivel nacional por atender el problema de la pobreza. México pasaba por un proceso donde existen dos caras de la misma realidad nacional, las cuales se pueden resumir en la dicoto-

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mía campo-ciudad. Por un lado, el sector urbano se convirtió en el paradigma del progreso; mientras tanto, el campo estaba perdiendo su capital humano, debido a la incesante migración hacia las ciudades. La necesidad de frenar la dinámica poblacional de migración recurrente y tasas de natalidad excesivamente altas, así como el reto de continuar con una economía relativamente cerrada, llevó al Estado mexicano a plantear el asunto de la atención a la pobreza como una manera de evitar el abandono del campo, tratando de potenciar a las diversas regiones que componían este sector y hacer que éstas se convirtieran en regiones que autogestionaran sus necesidades. El Pider fue un programa que trataba de confrontar la nueva situación del país. Propuesta que, sin embargo, nunca dejó de ser alimentada por la estructura clientelar de las instituciones. El Pider es puesto en marcha en el año de 1973, durante el sexenio de Luis Echeverría Álvarez, con la esperanza de consolidar un programa de alcance nacional capaz de unificar el esfuerzo de diferentes secretarías de gobierno y de conjugar todos los programas del sector público, con el propósito de trabajar en proyectos comunes. El Pider se presenta, en sus planteamientos, como un programa que busca coordinar recursos dentro de más de 200 zonas atrasadas, para proporcionar infraestructura física y económica; promover producción agrícola, pecuaria, minera, pesquera e industrial y, a la vez, servicios de salud y vivienda, sin faltar la asesoría técnica y organizativa. Los objetivos principales con los que se presentó el Pider son los siguientes. 1. Dotar a los pueblos rurales del país de las obras y servicios necesarios para su desarrollo económico y social. 2. Proporcionar empleo permanente y mejor remunerado a la fuerza de trabajo de las comunidades rurales. 3. Elevar la productividad y el ingreso por hombre ocupado. 4. Aprovechar los recursos naturales y fortalecer el crecimiento regional. 5. Contribuir a la distribución más equitativa del producto social, mediante un mayor equilibrio entre el desarrollo urbano y el desenvolvimiento de las comunidades rurales (Paz, 1976: 14). El Pider intentó estructurar proyectos productivos como base de todas las actividades, se otorgó mucho énfasis discursivo a este renglón; sin embargo, no fue para este fin la mayor asignación de recursos. La prioridad fue cubrir necesidades de infraestructura, propiciada por la popularidad que brinda instrumentar acciones

de impacto para mayor población; además de que, de esta manera, se evitan choques con intereses de los diferentes caciques regionales, cuyo poder alcanzaba grandes dimensiones. El consecuente programa: la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) es puesta en marcha durante el sexenio de José López Portillo (1976-1982), guardando notorias similitudes con el anterior. De la misma manera, no puede ser considerado un programa como tal, sino un sistema de coordinación administrativa inscrito dentro del plan nacional de desarrollo. La característica de este programa es, también, el reconocimiento de que el fomento al desarrollo urbano no puede concentrar la totalidad de esfuerzos para consolidar el crecimiento del país. Dentro de los postulados que presenta la Coplamar existe una aceptación gubernamental respecto a la incapacidad de éste por incorporar a la totalidad del territorio en el modernismo industrializador. El gobierno sigue intentando, para estos momentos, contener el descontento social que se ha cristalizado en guerrilla rural y urbana. La Coplamar se presenta bajo los siguientes objetivos: 1. Aprovechar de forma adecuada la potencialidad productiva de los grupos marginados y de las zonas donde se hallan asentados para asegurar una oferta más abundante de bienes, fundamentalmente alimentos, y de servicios. 2. Promover el establecimiento de fuentes de trabajo y su diversificación en las zonas marginadas, mediante la canalización de recursos públicos y privados y la capacitación de los núcleos de población, cuidando la cabal observancia de las leyes laborales y demás aplicables. 3. Elevar la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos de las zonas marginadas mediante la difusión de modernas tecnologías y el aprovechamiento de respuestas tecnológicas adecuadas o tradicionales. 4. Lograr una remuneración justa para el trabajo y los productos generados por los grupos marginados, así como promover una mayor aplicación de recursos que beneficien a los estratos más pobres en materia de alimentación, salud, educación y vivienda, para propiciar un desarrollo regional más equilibrado. 5. Fomentar el respeto y desarrollo de las formas de organización de los grupos rurales marginados para fortalecer su capacidad de negociación en las fases de producción.

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6. Fortalecer las manifestaciones propias de estos grupos y con ello la estructura pluricultural de México. 7. Elevar la conciencia y la capacidad de organización de los núcleos sociales marginados para que sean capaces de influir en mayor medida en la orientación de las políticas nacionales (Presidencia de la República, 1977: 13-15).

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Nos encontramos con la aplicación de dos programas donde no existe una conformación tangible de la figura del pobre, sino del rezagado, aquel que no ha podido acceder a los beneficios que ha traído consigo la consolidación de México como un país moderno y en proceso de industrialización. Si bien no se puede hablar específicamente de programas enfocados en la población pobre, debido a que tal figura no forma parte central del debate nacional durante esos años, sí podemos decir que es el primer reconocimiento gubernamental de que existen personas que no se han podido incorporar a la visión estructural del país, basada en el crecimiento económico, consolidación y perfeccionamiento del sistema capitalista. No debemos minimizar el hecho de que tal reconocimiento surge en un momento donde el país se encuentra estancado. Detrás de estas acciones también se encuentra la aceptación tácita de que, por una parte, el desarrollo del país se ha dado en condiciones de desigualdad basadas principalmente en los patrones de vida urbanos y rurales. Por otro lado, el sistema político tiene fracturado el pacto social posrevolucionario que había brindado cierta legitimidad a los gobiernos posteriores al cardenismo. Los principales problemas reconocidos con estos programas son: el marcado excedente de fuerza de trabajo en comunidades rurales; subempleo y desempleo, y una creciente migración hacia las ciudades. El hacinamiento en el que durante poco tiempo se encontró la Ciudad de México implicó un tema por resolver. El centro de la República se convirtió en una esperanza de encontrar mejoras en el nivel de vida para los pobladores rurales que no veían llegar el crecimiento a sus comunidades. Las características a las que responde el rezagado, dentro del Pider y Coplamar, son una localización rural, al interior de poblaciones que oscilan entre los 300 y 3,000 habitantes, un rezago en infraestructura básica y la carencia de una economía regional. La solución propuesta se inserta dentro de un plan nacional de desarrollo capaz de generar regiones autosustentables; la unidad de análisis no será, por consiguiente, la persona sino la región. El discurso que se plantea es que la modernidad no ha

sido bien encaminada en nuestro país y que los llamados grupos marginados deberán ser atendidos bajo la premisa de que ellos han consolidado también el crecimiento del país.

La atención a la pobreza en una economía de libre mercado El año de 1982 implicó para México una profunda crisis económica, debido a la caída de los precios de las materias primas, especialmente el petróleo, lo cual trajo consigo una incapacidad del gobierno mexicano para pagar la deuda externa contraída. Con esta crisis, el país tuvo que redefinir el modelo económico que había regido en México hasta entonces. En este año es cuando México adopta el sistema económico de libre mercado, denominado por algunos analistas como neoliberal. El país se ve obligado a iniciar un profundo programa de estabilidad y ajuste, que se traduce en un proceso de achicamiento del Estado, venta de empresas públicas y reducción del gasto público. A partir de este momento, el Estado debe pasar por un proceso de reformulación de sus funciones, en donde cada vez se aleja más de su acción en el plano económico, para enfocarse sobre todo en la seguridad y contención social. El sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) evitó tocar el tema de la pobreza como uno de los principales problemas a combatir en México; prácticamente en la totalidad de su sexenio se notó la ausencia de programas sociales de combate a la pobreza. Surgen en esta época, motivados por el Banco Mundial (BM), los programas de compensación social que se encuentran focalizados entre las poblaciones que han sido visualizadas como las más pobres. Esto surge con la idea de otorgar una protección mediante paliativos de ingreso, alimentación o empleo por el tiempo que dure el ajuste económico necesario que traerá la solución al problema del crecimiento del país que, como panacea, sea capaz de sacar a la población denominada como pobre de su postración. Fue hasta el sexenio de Carlos Salinas de Gortari cuando se vuelve a integrar un programa de combate a la pobreza. Se lanza el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) como una manera de buscar dar legitimidad a su gobierno. Con Salinas se retomó la forma tradicional de funcionamiento de Pider y Coplamar, para impulsar o sentar las bases del nuevo modelo de

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desarrollo. El Estado mexicano se adentraba más a una lógica de mercado, buscando el crecimiento económico apoyando a los sectores exportadores; sin embargo, para conseguir esto era necesaria una política que viniera a sostener el fracturado pacto social, el cual poco a poco era más complicado de mantener, y la lógica a partir de ese momento sería su ocaso dentro de las intenciones gubernamentales y del mercado. El objetivo fundamental de la creación del Pronasol fue combatir los bajos niveles de vida y asegurar el cumplimiento en la ejecución de programas especiales para la atención de los núcleos indígenas y la población de las zonas áridas y urbanas, las cuales era llamadas población objetivo, en materia de salud, educación, alimentación, vivienda, empleo y proyectos productivos. En el año de 1992, por decreto oficial, se creó la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) para asumir las atribuciones en relación con las funciones del Pronasol. Este programa se enfocó, principalmente, en tres líneas de acción, de las cuales se desprendería un gran número de programas focalizados en la población que se encontraba en situación de pobreza, sobre todo la denominada pobreza extrema, las líneas son:

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1. Solidaridad para el bienestar social: su objetivo principal era promover acciones que impactaran en la mejora del nivel de vida. 2. Solidaridad para la producción: procuraba generar fuentes de empleo y fomentar los recursos de las regiones como medio para llevar a cabo proyectos productivos. 3. Solidaridad para el desarrollo regional: se enfocaba en fomentar la construcción de infraestructura básica que tuviera un impacto regional. De estas tres líneas emergieron programas específicos de beneficio familiar (apoyo en salud y educación), beneficio comunitario (desarrollo urbano e infraestructura carretera y caminos rurales), programas productivos (fondos para la producción en distintas actividades) y de alcance regional (dotación de recursos a municipios y programas de desarrollo regional). El balance del Pronasol se convirtió en favorable para los instrumentadores del mismo, sobre todo en términos políticos, debido a que dio estabilidad a un gobierno que se acercaba cada vez más a las premisas de corte neoliberal, mientras conducía la política social de una manera paternalista y clientelar más cercana a las políticas de los años setenta. Con Pronasol se impulsó

un nuevo modelo de política social, una política con carácter selectivo, de gasto focalizado que fue el producto del replanteamiento del papel del Estado en la inversión pública. La obligación del Estado debía ser con los más pobres únicamente. Se instauran las condiciones para instrumentar programas focalizados (Barajas, 2002). La dotación de infraestructura continuó siendo uno de los pilares que sustentaban la implementación de esta clase de programas. El rezago histórico de las diversas regiones significaba una urgencia que no había sido solucionada durante los años de modernidad mexicana. Un cambio notorio de la fisonomía del pobre fue el reconocimiento de que éste no sólo estaba ubicado dentro del ámbito rural, sino también en el urbano. Principalmente en las denominadas colonias populares. A su vez, comienza a cobrar relevancia la figura del pobre extremo, hacia quienes se comienza a dar un trato especial, localizando como apremiantes sus necesidades en alimentación, salud y educación. Características que vendrán a componer la centralidad de los posteriores programas. El Progresa, puesto en marcha en el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000), significó un nuevo enfoque de tratamiento a la pobreza por parte del gobierno mexicano. México ha pasado su primera década con el modelo económico neoliberal. Con la idea de que la pobreza se debe a la falta de oportunidades y, por consiguiente, hay que formar capital humano, es como se establece dicho programa. Su ejecución comienza en el año de 1997, con el objetivo de dotar a las familias —que será la unidad de análisis de la pobreza— de las posibilidades de acceso a educación, salud y alimentación. Se trata de un programa que actúa con una visión a futuro, en donde la actual pobreza resulta difícil de erradicar y lo que se pretende es que las nuevas generaciones —con un mejor nivel educativo, nutricional y de salud— puedan encontrar la posibilidad de salir del círculo de la pobreza. La administración de Zedillo reconoce que el problema de la pobreza es de difícil solución, teniendo como meta ya no la erradicación de ésta sino la búsqueda de una igualación de oportunidades. El objetivo de intervención se acotaría y los beneficiarios exclusivos serán aquellos considerados como pobres extremos, dejando de lado a los considerados como pobres moderados. Una diferencia fundamental entre este programa y los anteriores es la focalización de los beneficiarios. Anteriormente,

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el ideal del que partía el gobierno era consolidar un desarrollo comunitario, y para estos momentos se modificaría para pasar a ser la familia el núcleo social por atender. “El progresa se basa en un esquema que fomenta la salida individual e individualista de la pobreza, anulando la acción colectiva como mecanismo para superarla” (Zermeño, 2000: 20). La selección de los beneficiarios resulta novedosa, debido a que, por primera vez, se creó un padrón de beneficiarios utilizando métodos estadísticos para señalar a las personas que merecían recibir el apoyo, con lo cual se genera un perfil de persona con carencias que deben ser atendidas. La generación de oportunidades individuales, como medida para salir de la pobreza, deja ver una adjudicación directa de la pobreza con quienes la padecen. Al decir que ésta se debe a una falta de oportunidades, recae inmediatamente sobre el individuo la posibilidad o negación de abandonar tal condición. Esto viene a legitimar un desentendimiento del gobierno sobre la capa que se considera como pobre moderada, enfocándose exclusivamente en aquellos que la padecen de manera extrema. El pobre ya no será aquel que ha quedado excluido del crecimiento nacional, sino el que aún no consigue adentrarse en las oportunidades brindadas por una economía de libre mercado. Asumir esta estrategia implica la idea gubernamental de que el mercado es capaz de generar equilibrios por sí solo; por lo tanto, el Estado no debe diseñar políticas sociales para el sector de la población ubicado dentro de la pobreza moderada. El pobre es dotado de capacidad de acción, pasa de ser una figura a la cual se le atribuían exclusivamente carencias, para delegar en él la responsabilidad de salir por sus propios medios del círculo vicioso de la pobreza. Para el gobierno, el pobre moderado se encuentra listo para salir de su postración. Las principales carencias que otorga el gobierno a los pobres ya no son tan sólo biológicas, la concepción del pobre no será únicamente el de un ser inane, sino aquel que todavía no logra tener un piso básico de oportunidades necesarias. La centralidad de dotar a los pobres extremos de educación, salud y alimentación implica la delimitación de éstos, basado en los datos arrojados por los censos, como carentes de tales satisfactores. La solución se presenta como algo a largo plazo, donde no son los adultos los que importan, sino la descendencia, es decir, las futuras generaciones. Por último, el programa Oportunidades, puesto en marcha por Vicente Fox (2000-2006), presenta escasas innovaciones en

el tratamiento de la pobreza, se le dio continuidad al trabajo que se venía realizando. El balance del problema de la pobreza sigue respondiendo al mismo esquema propuesto por sus predecesores, es decir, situando a la población ubicada en la pobreza como aquella que tiene carencias en materia de educación, salud, alimentación, vivienda y acceso a servicios. Se añade, también, un nuevo indicador que intenta medir una necesidad planteada para darle salida a la condición de pobre, que es la formación de capital humano y social capaz de llevar acciones en conjunto con el gobierno, lo cual se pretende lograr por medio del grado de cohesión social. El perfil del pobre para el programa Oportunidades es similar al propuesto por el anterior programa. Se sigue respondiendo a una lógica de mercado donde se pretende que la atención debe focalizarse a los grupos en extrema pobreza; adjudicando que los considerados como pobres transitorios poseen las herramientas necesarias para abrirse el camino por el cual puedan salir de su condición por medios propios. Afirmamos, en resumidas cuentas, que el pobre para el Progresa y Oportunidades será aquella persona que aún no logra insertarse dentro de la economía de mercado. Aquel que necesita ayuda para conseguir consolidarse como una persona orgánicamente estable y con estudios que permitan superar las condiciones de pobreza. La consigna pareciera ser que, superando la línea de pobreza, las personas que no consigan obtener benefactores básicos serán producto de su desidia. La pobreza, al ser planteada actualmente como un problema de discapacidad individual y colectiva de superación, engendra un alejamiento por parte del Estado; el cual, mostrado en este tipo de programas, sólo pretende dotar de lo que considera básico para que el sujeto y la comunidad salgan adelante por sus propios medios.

Conclusiones El tratamiento de la pobreza que se ha generado desde el gobierno mexicano encierra en sí mismo una intención de lo que es concebido como un deber ser social. La construcción discursiva de la pobreza ha vivido múltiples modificaciones o metamorfosis en su tratamiento, lo que habla de cambios en la lógica al interior del propio sistema político mexicano y la visión de Estado que éste ha presentado. Tratar de tener un acercamiento a la pobreza en términos históricos implica pensar el problema

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no como algo dado de antemano, sino como una cuestión que tiene constantes modificaciones y atribuciones de significado dependiendo del contexto desde el cual lo analicemos. El reflejo del dispositivo sobre la pobreza en México ha padecido modificaciones manifiestas. El curso que ha tomado la figura del pobre con base en los programas gubernamentales implementados arroja características interesantes para ir trazando la historia del presente. Los programas analizados deben ser, antes que nada, ubicados como políticas de intervención dentro de un dispositivo, el cual encontrará su sustento en discursos, instituciones, decisiones reglamentarias, medidas administrativas así como proposiciones científicas y morales. Estos programas no pueden entenderse sin el contexto desde el cual emergen, con ello podemos comprender que México, al pasar de un modelo económico proteccionista a uno de libre mercado, ha tenido una metamorfosis en la manera como enfrenta el problema de la pobreza. Se propone, grosso modo, separar en tres las etapas que se han registrado en el México contemporáneo, en torno a los programas relacionados con el problema de la pobreza (Barajas, 2002). Dentro de una primera etapa ubicaremos los programas Pider y Coplamar, que emergieron ante un contexto de debilitamiento del pacto social posrevolucionario. Al interior de éstos encontramos un primer planteamiento por parte del gobierno de la pobreza; aunque no es planteada en esos términos, la figura del pobre se encuentra ausente del discurso gubernamental, siendo el de rezagado el que cobra importancia, es decir aquel que no ha podido ser incluido dentro del plan modernista del Estado mexicano. Dichos programas forman parte del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual implica que no se trata de políticas focalizadas, sino de una estrategia conjunta que persigue consolidar una nación basada en un proyecto estatista posrevolucionario. No podemos comprender esta etapa sin hacer evidente el creciente malestar social que golpea la estructura política; por eso también se asegura que dichos programas responden a una necesidad de contención social de aquellos sectores desfavorecidos por la poderosa estructura corporativista. Una segunda etapa sería la que comprende los años de 19821994, caracterizada por ser un periodo de transición económica, donde México abre sus puertas a una nueva economía de libre mercado; eso implica una reestructuración del papel del Estado, sobre todo en su capacidad de injerencia en el aspecto económico. En esta etapa se advierte una ausencia de políti-

cas enfocadas a la pobreza durante el sexenio de Miguel de la Madrid. Es hasta el sexenio de Salinas donde se implementa el Pronasol, con un objetivo claro de dar legitimidad a su gobierno. Con este programa comienza a darse una focalización de la atención a la pobreza, sin renunciar a la idea de fomentar la productividad en las diferentes regiones de la República. El Pronasol implicó una etiqueta vinculada al gobierno salinista que permitió la posibilidad de guiar su régimen con relativa estabilidad y recomponer de cierta manera el pacto social; al mismo tiempo que se especializaba la vocación de libre mercado en la economía nacional. Es en esta etapa donde se sientan los precedentes para la implementación de políticas focalizadas, las que atenderían exclusivamente la pobreza extrema. Por último, la tercera etapa, en la cual nos encontramos, es la marcada por la política económica denominada por algunos analistas como neoliberalismo. En esta etapa México se encuentra inserto en este modelo económico, el papel del Estado se ha replegado y las recomendaciones de organismos internacionales han dado un giro en las políticas públicas. Se implementan el Progresa y el Oportunidades como una manera de atención específica. Se presenta una eliminación generalizada de los subsidios, sobre todo los vinculados con la producción. Se generan mecanismos sofisticados de medición de la pobreza que permiten ubicar a la población por atender, es decir, aquellos que se encuentren por debajo de la línea de pobreza. La región dejará de ser el referente de atención para ser la familia el núcleo por atender. No podemos hablar del Progresa y Oportunidades como una política de combate a la pobreza, sino asistencialista, pues no trabaja sobre las causas inmediatas que generan ésta como es el desempleo y la inequitativa distribución del ingreso, sino pretende atender a aquellas personas que la padecen para otorgarles posibilidades de que, con sus propios medios, sean capaces de salir de ella. Sobre todo es una política pensada a largo plazo, poniendo énfasis en las nuevas generaciones. La totalidad de programas analizados llevan detrás un sello particular de la figura presidencial que los realiza. Esto se refleja, por ejemplo, en la búsqueda de una coordinación institucional, que en términos prácticos sirvió para fortalecer la figura del presidente como el personaje en el que recaían las decisiones a tomar, siendo éste el eje político de todo un sistema. Cabe recordar, sobre todo en la aplicación de los primeros tres programas analizados, que el contexto donde se llevan a cabo responde a lo que los analistas han denominado como presidencialismo,

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un sistema político que gira sobre las decisiones, pasiones e intereses de una sola persona. Por lo tanto, los beneficios políticos que recogían los programas servían para alimentar la figura presidencial y detrás de esto al partido único en el poder; sin olvidar que prácticamente la totalidad de los programas presentados llevan detrás la inestabilidad política, característica del siglo XX mexicano. Podemos concluir afirmando que las políticas sociales enfocadas en la pobreza surgen en un momento específico de la historia nacional, un contexto donde el Estado mexicano tiene fracturado el llamado pacto social posrevolucionario. Estas políticas surgen como una manera de reincorporar al cauce estatista a una sociedad que muestra claros signos de disgusto con un sistema político vertical y autoritario. Posteriormente, el cambio en el modelo económico, implicó un nuevo manejo en la semántica gubernamental, tratando la pobreza como una cuestión de oportunidades individuales, ya no como una ineficacia estructural para incorporar a los rezagados. La pobreza, para los últimos programas aplicados, es atendida únicamente en sus expresiones más drásticas: la pobreza extrema.

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Periodo 1970-1982

Acciones implementadas Pider y Coplamar

1982-1994

Pronasol

1994-2006

Progresa, Oportunidades

Características contextuales

Manifestaciones del dispositivo

Final del periodo de constante crecimiento conocido como Milagro Mexicano. El pacto social posrevolucionario comienza a fracturarse y aumenta el descontento social hacia una estructura política vertical y autoritaria. Periodo de transición de un modelo proteccionista a uno de libre mercado. El Estado debe replantear sus funciones, lo cual tiene un impacto directo en la implementación de acciones para combatir la pobreza. México se ha ajustado al modelo económico de libre mercado. El Estado tiene un repliegue de funciones económicas y vive una transición de poder político.

Surgen los primeros reconocimientos de existencia de grupos marginados. Se implementan acciones para elevar el nivel de desarrollo en regiones marginadas como una medida de contención social. Aparece la figura del pobre en la semántica gubernamental, después de una ausencia de programas durante el sexenio de Miguel de la Madrid. Comienza a focalizarse la atención a la pobreza. La pobreza se plantea como un problema de difícil solución a corto plazo. Se piensa la pobreza en términos de capacidades individuales, con lo cual el Estado se enfoca principalmente en los denominados pobres extremos.

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Evaluaciones cualitativas a programas de combate a la pobreza en México1

I

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Socorro Arzaluz Solano

Introducción En febrero de 2007, durante el sexenio del presidente Vicente Fox, se promulga en México la Ley General de Desarrollo Social. Esta ley viene a cambiar el sentido de la política social federal que se tenía hasta entonces. Entre las nuevas competencias de las dependencias dedicadas al combate a la pobreza se encuentra la delimitación de facultades en los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal.2 Adicionalmente, como una nueva atribución se establece la necesidad de la participación social y privada en esta materia. Se reconoce, asimismo, a la Contraloría Social como el “mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social” (Ley General de Desarrollo Social, 2007, art. 69). La ley promulgada en el año 2004 busca además los siguientes objetivos: 1. Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, garantizando el ac1

Agradezco la colaboración de Isabel Sánchez en la revisión final de este documento. 2 Destacan en este sentido las nuevas atribuciones al nivel municipal de gobierno, las cuales se establecen en los artículos 9 y 14 de esta ley.

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ceso a los programas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y la exclusión social. 2. Promover un desarrollo económico con sentido social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su distribución. 3. Fortalecer el desarrollo regional equilibrado. 4. Garantizar formas de participación social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de desarrollo social (art. 111). Una de las propuestas más importantes de esta nueva disposición es la integración de varias comisiones que se encargarían de vigilar la correcta aplicación de dicha ley y, en general, el desenvolvimiento de la política social. De tal manera que se promueve la integración de: 1) la Comisión Nacional de Desarrollo Social, 2) Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social y 3) Consejo Consultivo de Desarrollo Social. Pero, sin duda, un nuevo componente en el tema de la política social en México es el establecimiento de una serie de disposiciones en torno a la evaluación, situación de la que no se tiene referencia en historia de esta política. La ley define que la

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evaluación de la política social estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que podrá realizarla por sí mismo o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa, y tiene por objeto, revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente (art. 72).

Asimismo, se determina que “los organismos evaluadores independientes que podrán participar serán instituciones de educación superior, de investigación científica u organizaciones no lucrativas. Cuando las evaluaciones se lleven a cabo por un organismo distinto del Consejo, éste emitirá la convocatoria correspondiente y designará al adjudicado” (art. 73). En esta evaluación de resultados, los programas sociales “de manera invariable deberán incluir los indicadores de resultados, gestión y servicios para medir su cobertura, calidad e impacto”. Se señala que “las dependencias del ejecutivo federal, estatales o municipales, ejecutoras de los programas a evaluar, propor-

cionarán toda la información y las facilidades necesarias para la realización de la evaluación” (art. 74). Además, los indicadores de resultados que se establezcan “deberán reflejar el cumplimiento de los objetivos sociales de los programas, metas y acciones de la Política Nacional de Desarrollo Social” (art. 75). Esta evaluación deberá ser anual y los resultados serán publicados en el Diario Oficial de la Federación y entregados a las Comisiones de Desarrollo Social de las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y a la Secretaría de Desarrollo Social (art. 78 y 79). Con el resultado de estas evaluaciones, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social podrá “emitir las sugerencias y recomendaciones que considere pertinentes al Ejecutivo Federal y hacerlas del conocimiento público” (art. 80). La normatividad contempla también que las instituciones académicas son las indicadas para efectuar esta clase de trabajo, reconociendo de forma implícita su carácter científico y la neutralidad de sus observaciones. De acuerdo con los principios de esta ley, una serie de programas sociales realizados a partir del sexenio anterior contemplan en sus Reglas de Operación la obligatoriedad de que sean instituciones académicas las que efectúen esas evaluaciones. Éstas pueden ser de varias clases, y ser cuantitativas y/o cualitativas, cuando las reglas así lo especifiquen. Por ello, los científicos sociales son convidados a evaluar algunas de las políticas sociales, considerando su experiencia en la temática social y en los métodos de investigación. No obstante, el debate es si la tarea de evaluar posee otra dinámica y aspectos muy particulares que difieren de la tarea de investigación. El otro aspecto en esta discusión es en torno del método y técnicas específicas de la evaluación cualitativa, en la cual no se pueden “medir”, en el sentido estricto del término, los logros o avances de las políticas. De tal manera, los científicos que trabajamos con métodos cualitativos nos vemos en la necesidad de reformular las técnicas que conocemos y adecuarlas a las necesidades de evaluación solicitadas desde la política pública.

¿Qué significa evaluar? En forma general, la evaluación significa: […] una forma de investigación social aplicada, sistemática, planificada y dirigida: encaminada a identificar, obtener y proporcio-

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nar de manera válida y fiable, datos e información suficiente y relevante, en que apoyar un juicio acerca del mérito y el valor de los diferentes componentes de un programa (tanto en el diagnóstico, programación o ejecución) o de un conjunto de actividades específicas que se realizan, han realizado o realizarán, con el propósito de producir efectos y resultados concretos, comprobando la extensión y el grado en que dichos logros se han dado, de forma tal que sirva de base o guía para una toma de decisiones racional e inteligente entre cursos de acción, o para solucionar problemas o promover el conocimiento y la comprensión de los factores asociados al éxito o fracaso de sus resultados (Ziccardi y Saltalamacchia, 1997: 26).

Considerando lo anterior, la evaluación consta de los siguientes criterios: • Es una tarea de investigación social aplicada.3 • Deber ser sistemática, planificada y dirigida. • Los datos obtenidos deben ser válidos y confiables.

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Debe estar encaminada a obtener datos e información relevante en qué apoyar un juicio, acerca del mérito y valor de los diferentes componentes de un programa (tanto en la fase de diagnóstico como en la programación o ejecución) o de un conjunto de actividades específicas, sobre programas o actividades que puedan estar realizándose, haber sido realizadas o que serán ejecutadas. El objetivo es comprobar la extensión y el grado en que dichos logros se han dado y servir de base o guía para una toma de decisiones racional: para solucionar problemas o promover el conocimiento o la comprensión de los factores asociados al éxito o fracaso de sus resultados (1997: 27). Sobre el propósito de dichas evaluaciones, un especialista en el tema indica que éstas permiten incrementar la eficiencia, y además favorece que en la elaboración de políticas sociales exista un principio de equidad (Cohen y Franco, 2003: 25). Es decir, se establece el proceso evaluativo como un paso necesario con el fin de mejorar la cobertura de las políticas. En la literatura clásica del tema, los tipos de evaluación existentes se agrupan en función de varios criterios: 1) El tiempo de su realización, 2) los objetivos que se persiguen, 3) quiénes las realizan, 4) la naturaleza que poseen, 5) la escala que asumen 3

Cursivas nuestras

y 6) los agentes a los que van dirigidas. De tal manera que se reconocen los siguientes tipos de evaluación: 1. En función del momento en que se realiza y los objetivos que persigue: a) Evaluación ex ante (los métodos más usuales son el análisis costo-beneficio y el análisis costo-efectividad). b) Evaluación ex post, que se divide en: 1) Evaluación de procesos. 2) Evaluación de impacto. 2. En función de quién realiza la evaluación: a) Evaluación externa: es efectuada por personas ajenas a la organización. b) Evaluación interna: se lleva a cabo dentro de la organización gestora del proyecto. c) Evaluación mixta: combina las otras dos formas de evaluación. d) Evaluación participativa: busca minimizar la distancia entre el evaluador y los beneficiarios, se utiliza para proyectos pequeños (2003: 115). 3. En función de la escala de los proyectos:4 a) Evaluación de proyectos grandes. b) Evaluación de proyectos pequeños. 4. En la función de los destinatarios de la evaluación: a) Los directivos superiores. b) Los administradores. c) Los técnicos (2003:119).

¿Qué es la evaluación cualitativa? Como se observa, en la concepción clásica de la evaluación, la metodología cualitativa se contempla como una herramienta auxiliar en esta tarea. Pensada para “complementar” las áreas donde las herramientas cuantitativas no tienen más que decir, pensada para “proyectos pequeños”, sin una definición clara sobre las técnicas de las que ésta se auxilia. Esta concepción tiene que ver con la diferenciación entre las dos tradiciones de la investigación social: la relacionada con la forma de ver la realidad por parte de los actores sociales (en4

De acuerdo con Cohen y Franco, en este nivel es donde se pueden encontrar las mayores diferencias en el tipo de herramientas utilizables para realizar una evaluación cuantitativa o cualitativa.

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foque cualitativo), contra la que privilegia la medición de los fenómenos sociales (enfoque cuantitativo). Esta distinción ha estado siempre presente en las ciencias sociales y no es la intención resolver el debate en estas páginas, pero sí examinar cómo estas ideas han influido en los métodos que se utilizan actualmente para evaluar las políticas sociales. Coincidimos con María Luisa Tarrés (2001: 13), quien afirma que en esta distinción, la opción cualitativa no se contrapone a la cuantitativa, ya que la investigación científica trabaja siempre con ambas. Por lo tanto, los “métodos cualitativos remiten a un tipo de investigación que produce datos u observaciones descriptivas sobre las palabras y el comportamiento de los sujetos”. Sin embargo, estos métodos son algo más que una forma de recolectar cierto tipo de información. Por ello, la investigación cualitativa se puede definir como “la conjunción de ciertas técnicas de recolección, modelos analíticos normalmente inductivos y teorías que privilegian el significado que los actores otorgan a su experiencia” (2001: 16). Tarrés explica que el método cualitativo tiene que ver con algunos elementos como: 1) La forma como se recolecta la información y se construyen las observaciones, 2) los modos que asume el análisis, 3) los procedimientos para obtener confiabilidad y validez, 4) la elaboración de interpretaciones y su sustento teórico (2001: 18). Respecto a la forma de recolección de la información, se usan como técnicas, principalmente, la entrevista, observación participante, grupos de foco, entre otras, donde es necesaria la presencia e interacción del investigador con el sujeto motivo de estudio. Algunas de las técnicas empleadas por esta metodología se describen a continuación: La entrevista cualitativa: es una técnica indispensable en la generación de un conocimiento sistemático sobre el mundo social. En las dos últimas décadas del siglo XX, la entrevista cualitativa se ha desarrollado como una alternativa para explorar o profundizar en ciertos temas de la realidad social, y se ha transformado en un instrumento básico de recolección de información (Vela, 2001: 67). La observación participante: permite recoger aquella información más numerosa, más directa, más rica, más profunda y más compleja. Con esto se pretende evitar, en cierta medida, la distorsión que se produce al aplicar instrumentos experimentales y de medición, los cuales no recogen información más allá

de su propio diseño. A diferencia de la observación vulgar y cotidiana, la observación participante se caracteriza por ser científica, comienza con la selección de un escenario en relación con un determinado tema de investigación (Sánchez, 2001: 100). El grupo de discusión: su objetivo es que el grupo produzca un discurso en una instancia de experimentación y de manejo de las conductas humanas. El grupo de discusión es una técnica que requiere de la creación de una situación controlada, para que en ella se desarrolle una discusión sobre un tema definido. El uso de esta técnica supone dos grandes momentos: uno es el propio desarrollo del grupo de discusión en el que se produce tal discurso. El otro es el análisis del discurso producido. El grupo es simulado y manipulable, representa una instancia colectiva no perenne. La manipulación la hace un investigador, denominado “preceptos”, quien controla el proceso de discusión (Margel, 2001: 204). Este método parte de bases teóricas en las que se apoya el estudio con el fin de que los resultados empíricos sustenten o refuten los supuestos del investigador. Otra característica de este método es que no busca una generalización en el sentido estadístico del término, “su objetivo no es definir la distribución de variables en el universo, sino establecer las relaciones y los significados de un tema determinado en una sociedad”. Se trata de una generalización teórica o analítica (Tarrés, 2001: 20). De tal manera que al utilizarse este método para las tareas de evaluación, se enfrenta a problemas que tienen que ver con el origen mismo de las ciencias sociales y con la forma como éstas construyen su objeto de estudio. Esto se complejiza aún más cuando se sabe que estas evaluaciones deberán ser útiles para quienes toman las decisiones respecto a la política pública. Así que el problema aquí es definir a través de las técnicas y herramientas propias del análisis cualitativo, si un programa cumplió y en qué medida lo hizo con los objetivos para los que fue creado. Pero no hay manuales metodológicos que expliquen detalladamente los pasos necesarios en una evaluación cualitativa, al contrario de lo que sucede con la evaluación cuantitativa.5 Por eso, las evaluaciones de este tipo desarrolladas hasta el momento en México han sido elaboradas fundamentalmente con base en la experiencia de los investigadores participantes. 5

Si bien hay suficiente bibliografía disponible en español sobre metodología y técnicas de investigación cualitativas, en torno a la evaluación cualitativa se ha escrito muy poco en México.

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Sin pretender dar una guía de cómo se elabora este tipo de evaluación, nos abocamos a indagar en torno a la bibliografía que existe sobre el tema; de ésta rescatamos algunas ideas sobre el desarrollo del método cualitativo de evaluación.

Metodología de evaluación cualitativa Una definición más precisa de la evaluación cualitativa señala que ésta consiste en el proceso de juzgar el mérito de algo y, específicamente, en el área social busca garantizar un mejor cumplimiento de los programas y proyectos. Su objetivo es generar información para que pueda usarse en la planificación y en la ejecución de programas y proyectos de desarrollo social. Sus funciones van más allá que brindar información, pues cumple, además, funciones institucionales, sociales, históricas y políticas (Picado Mesen, 2002: 1).

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Se parte también de la idea de que en las disciplinas, programas y proyectos de ámbito social existen diferentes situaciones, cuestiones o problemas que es necesario evaluar y no se pueden abordar con los métodos de medición estadística. Para realizar este tipo de evaluación se recurre a los aportes de la antropología y la sociología como la etnografía, el interaccionismo simbólico, la fenomenología y la hermenéutica. De tal manera que “la evaluación cualitativa en el ámbito social pretende aportar en la valoración de las prácticas individuales y colectivas como resultado de compartir significados e interpretaciones acerca de las realidades” (2002: 50). Hasta este momento, las definiciones planteadas no diferencian entre lo que significa investigar con base en una orientación cualitativa, del tipo de preguntas que se plantea una evaluación de esta misma clase. Incluso algunos autores consideran a la evaluación como un tipo de investigación social. No obstante, una diferencia básica entre ambos temas es que la evaluación tiene como objetivo fundamental el comparar el antes y el ahora, mientras que la investigación puede ser de tipo descriptivo o exploratorio y no necesariamente evaluatoria, los objetivos son distintos pero comparten los métodos de indagación. Ante la escasa claridad en la barrera que separa estos dos temas, Ian Shaw (2003) plantea las diferencias principales de la siguiente manera: la evaluación trata problemas prácticos, culmina en la acción, hace juicios o méritos de valor, aborda temas

a corto plazo, utiliza métodos de evaluación, no es disciplinaria e incluye la evaluación desde dentro. Mientras, la investigación reúne las siguientes condiciones: trata problemas teóricos, culmina con la descripción, aborda temas a largo plazo, utiliza métodos de investigación, es disciplinaria, siempre se realiza desde afuera (2003: 25). Si bien esta explicación tampoco es clara es las diferencias entre los dos tipos de ejercicio, permite observar dos aspectos fundamentales: el lugar desde donde se realiza (interno o externo) y la orientación del mismo (teórica o práctica). Hay coincidencia entre los planteamientos de Picado y Shaw, aunque sus trabajos se hayan escrito con fines distintos. Picado (2002) indica que lo que hace que una evaluación sea cualitativa, naturalista o interpretativa no es el uso de técnicas etnográficas o cualitativas, sino sus supuestos ontológicos (naturaleza de la rea-lidad) y epistemológicos (naturaleza del conocimiento). De tal modo que si el problema y el objeto de evaluación requieren para su abordaje los enfoques que buscan la comprensión y la interpretación de situaciones, de sus estructuras significativas y de sentido, se está frente a una evaluación cuya orientación será necesariamente cualitativa.6 En tanto, para Shaw (2003) lo que distingue de una forma importante a una metodología de evaluación de una investigación cualitativa no son los métodos, sino el tipo de preguntas que se abordan y qué valores se fomentan. Con estas ideas, arribamos a una primera conclusión en torno a los objetivos de la evaluación cualitativa, la cual más que “medir” el resultado de alguna política, plan o programa, se plantea otro tipo de impactos, por ejemplo, la manera en que el programa afectó (positiva o negativamente) el modo de vida de los individuos beneficiados. Asimismo, se pregunta por los roles asumidos por los actores sociales durante el desarrollo del programa y analiza, además, las consecuencias o acciones no esperadas de este programa o política. Así, la evaluación cualitativa se distingue por cumplir las siguientes funciones: • Se realiza a través de un contacto intenso y a largo plazo con el campo. • La función del investigador es alcanzar una perspectiva general “holística” de la cultura y el contexto objeto de estudio. • El holismo se consigue mediante la indagación en lo particular. 6

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• El todo y lo particular se encuentran en constante tensión. • El investigador pretende conseguir datos sobre las percepciones de los actores locales “desde dentro”. • Las categorías del entrevistado se mantienen en primer plano a lo largo de la evaluación. • Es interpretativa. • Se utilizan relativamente pocos instrumentos estandarizados, sobre todo al principio. • Gran parte del análisis se hace con palabras. Intervienen mucho el juicio y la persuasión mediante la razón (Shawn, 2003: 189). La formulación del problema debe expresar las relaciones estructurales de sus categorías y dar cuenta de la relación entre las categorías más generales. Se expresa en forma de pregunta y en una dimensión temporal y espacial (Picado, 2002: 55). Respecto a la tarea técnica de organización de la información en la evaluación cualitativa, Picado Mesen propone la orientación basada en el procedimiento denominado “Método comparativo constante” (MCC) que indica en cuatro fases:7

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a. Comparación de “incidentes”: observaciones, fragmentos de entrevistas, documentos b. Integración de categorías y sus propiedades c. Delimitación de la teoría d. Escritura de la teoría Con la información organizada en categorías iniciales se procede a la integración y confrontación teórica de conceptos y categorías. En este momento, las categorías adquieren un carácter conceptual para lograr posibles generalizaciones. Éstas son algunas ideas sugeridas para el planteamiento y desarrollo de una evaluación cualitativa, pero en la práctica encontramos grandes dificultades cuando se evalúa cualitativamente un programa donde se involucran actores sociales. Aquí interviene el criterio del evaluador/investigador, su forma de acercarse al objeto de estudio y su conocimiento de los métodos y 7

Actualmente también se utilizan diversos programas electrónicos para ayudar al investigador en el procesamiento y organización de la información, entre algunos de éstos se encuentran el Ethnograph, Atlas/ ti y el Nudist (Non numerical unstructed data indexing). Aunque dichos programas representan un instrumento muy importante de apoyo a la investigación, el trabajo “artesanal” sigue siendo ampliamente usado por los científicos sociales.

técnicas de análisis. Podría resultar complicado “descomponer” un programa social para evaluarlo de la manera aquí indicada, ya que la realidad es mucho más compleja e interviene una diversidad de actores que probablemente no estaban contemplados en el planteamiento original de la evaluación; por ejemplo, en el caso de la Evaluación Cualitativa al programa Hábitat, en el diseño metodológico no se consideraba el papel de los líderes sociales y de los gobiernos locales e instituciones involucradas, sobre este tema se reflexiona en el trabajo de Arzaluz y Jurado (2006). La Secretaría de Desarrollo Social manifestaba para 2006 la evaluación de al menos los siguientes programas: • • • • • • • • •

Progresa-Oportunidades 1997-2004 Leche fortificada Liconsa Microsimulación: Oportunidades, Liconsa, Diconsa Programa alimentario Estrategia Microrregiones Hábitat Programa Tu Casa Programa Piso Firme en Coahuila Jóvenes con oportunidades

Uno de los problemas que también se destacaban al realizar estas evaluaciones era que no había suficientes especialistas para esas tareas.8 De los programas sociales conocidos e implementados en México desde el nivel federal de gobierno, sobresalen los casos de Oportunidades y Hábitat, que se han evaluado cuantitativa y cualitativamente. A estos dos nos referiremos por la manera en que se efectuó la evaluación cualitativa.9

Evaluaciones cualitativas en México El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades conocido en sus inicios como Progresa, y que empezó a funcionar a finales de la década de 1990, promueve acciones para la educación, 8

Hernández Licona: http://www.insp.mx/Portal/eventos/ponencias/ ponencias-Auditorio/Viernes/MR-16Perspetivasenlaevaluacion%20Gonzalez%20Hernandez%20Licona.ppt#352,2,Objetivo [consultado 29 de marzo de 2007]. 9 A finales de 2008 se publicó un texto que sistematiza la reflexión de los encargados de algunas de estas evaluaciones (Cortés, 2008).

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salud y alimentación de las familias que viven en condiciones de pobreza extrema. Tiene como objetivos impulsar y fortalecer las capacidades y potencialidades de las familias en situación de pobreza extrema, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconómicas y su calidad de vida (Instituto Nacional de Salud Pública, 2002: 1). Uno de los requisitos de las reglas de operación del programa era que éste fuera evaluado por instituciones académicas y de investigación o por organismos especializados de carácter nacional o internacional que tuvieran experiencia en la materia. El esquema general de esta evaluación contemplaba el análisis de los efectos de corto, mediano y largo plazo del programa sobre la población beneficiaria, tanto en la esfera individual como en la familiar o en el contexto comunitario. Se incluyó la verificación sobre el cumplimiento de las premisas básicas, objetivos, logros y metas del programa. De tal forma que se invitó a especialistas para realizar algunas de estas evaluaciones, buscando los siguientes alcances:

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• Medir los resultados e impactos en el corto, mediano y largo plazos. • Identificar con precisión los resultados e impactos que eran atribuibles al programa. • Medir los cambios en el nivel de bienestar de los hogares beneficiados. • Identificar las sinergias que ocurren entre los componentes del programa y de éste con los otros programas de desarrollo social. • Aportar elementos para mejorar el funcionamiento del programa. • Identificar la relación costo-efectividad del programa. • Determinar el grado de apego a las reglas de operación. Las evaluaciones de corte cuantitativo que se efectuaron fueron las siguientes: 1. Evaluación del efecto sobre la utilización de servicios de salud en el medio rural. 2. Evaluación de impacto sobre la inscripción escolar: primaria, secundaria y media superior. 3. Análisis sobre el cambio en las variables demográficas y económicas de los hogares beneficiarios del programa entre los años 1997-2002.

4. Evaluación del impacto en la identificación de familias beneficiarias en el medio urbano. 5. Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego al programa a las reglas de operación. Paralelamente se llevó a cabo la evaluación cualitativa al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que es la que nos interesa exponer. Esta evaluación se pensó en función de conocer los factores comunitarios, de hogar y de organización que inciden en las áreas objetivo del programa partiendo de las siguientes preguntas: 1) ¿Cuáles son los usos que la gente ha dado a las transferencias en efectivo que el gobierno mexicano les hace llegar a través del programa Oportunidades?, 2) ¿qué cambios se observan en los hábitos alimenticios, en las dietas y prácticas de consumo, en la salud y en la educación de las familias? La hipótesis de quienes realizaron la evaluación fue que: el Programa Oportunidades opera sobre las bases de la vulnerabilidad en dos sentidos: por un lado, amplía las estructuras de oportunidades (a través de los servicios de salud y educación), y por otro, ensancha el portafolio de recursos de los grupos domésticos con insumos monetarios (y en especie; la papilla para los infantes y niños pequeños) que pueden convertirse en mejor y más abundante consumo (alimento, de ropa y calzado, etc.). Todo ello debería significar la ampliación de recursos necesarios para que las familias se ubiquen en una situación de menor riesgo ante la adversidad (Escobar y González de la Rocha, 2003: 17).

La metodología cualitativa definida por los autores de la evaluación es aquella que comprende un conjunto de técnicas normalmente no sujetas a análisis estadístico, por medio de las cuales es posible acercarse a las conductas, normas y significados de los actores en términos mucho más cercanos a los suyos propios que los que es posible recopilar en estudios de corte estadístico. Las evaluaciones efectuadas a este programa buscaron hechos generales, cumpliendo con los siguientes criterios: 1) Los análisis de los estudios de caso se hacen con instrumentos conceptuales de índole general, en este caso, el enfoque de la vulnerabilidad y los recursos de los hogares. 2) Este enfoque permite incorporar tipos de casos diferentes, con el fin de comprender las variaciones posibles y postular relaciones de carácter más general cuya comprensión sea de utilidad para quienes buscan optimar sus resultados en hogares y asentamientos diferentes (2003: 22).

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Las técnicas que los autores utilizaron incluyeron estudios de caso, entrevistas a actores clave de las comunidades estudiadas y la realización de grupos focales con los beneficiarios del programa. En el plano teórico, los autores parten del concepto de vulnerabilidad,10 este enfoque proporcionó a los evaluadores la ocasión de medir los cambios producidos por el programa en varios niveles: trabajo, vivienda, capital humano, relaciones domésticas, relaciones extradomésticas (capital social).

Evaluación cualitativa del programa Hábitat

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El programa Hábitat surge en México en el año 2003 con la premisa de enfocar las estrategias de combate a la pobreza a través de acciones orientadas directamente hacia los habitantes que la padecen. Apoyándose en estudios sociales y urbanos, en diagnósticos sobre la pobreza y en los datos del censo de 2000, el programa Hábitat busca también racionalizar los recursos al identificar claramente los territorios o polígonos urbanos que incluyen los porcentajes más altos de posibles beneficiarios.11 Este programa tiene como propósito constituirse en una estrategia integral de ataque a la pobreza, combinando acciones que pretenden potencializar las capacidades de los individuos y las familias pobres, así como transformar el entorno urbano, invirtiendo en infraestructura urbana y servicios básicos, de los barrios o polígonos donde vive dicha población. El programa inició en 32 ciudades que, de acuerdo al censo del año 2000, tenían más de 100 mil habitantes.12 El indicador más importante que permitió la selección de estas ciudades fue el de pobreza patrimonial, referido a “todos aquellos hogares cuyo ingreso por persona es insuficiente para cubrir las necesidades 10

Este concepto se distingue del de pobreza en tanto que el último lleva a cabo mediciones estáticas en ciertos momentos del tiempo y de acuerdo con la construcción de una línea de pobreza. En cambio, el concepto de vulnerabilidad es dinámico y alude a los procesos que se generan en las condiciones de inseguridad/seguridad del bienestar de los individuos, grupos domésticos o comunidades ante un ambiente cambiante (Escobar y González de la Rocha, 2003: 15). 11 Sobre la metodología empleada para delimitar y precisar los polígonos de pobreza véase la página en internet de Hábitat (http://cartografia.sedesol.gob.mx:8080/habitat2005.html). 12 Actualmente se están aplicando recursos en ciudades de menos de cien mil habitantes.

de alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público”. Con base en las diferentes características de los habitantes de estas zonas de pobreza patrimonial y de su entorno urbano, el programa Hábitat decidió aplicar el presupuesto bajo diferentes modalidades, las más aplicadas fueron: Mejoramiento de barrios, Superación de la pobreza y Oportunidades para la mujer. Las otras fueron: Seguridad para las mujeres y sus comunidades, Ordenamiento del territorio y mejoramiento ambiental, Planeación urbana y Agencias de Desarrollo Hábitat y Desarrollo social y comunitario. En 2007 las modalidades pasaron a sólo tres: Desarrollo social y comunitario, Mejoramiento del entorno urbano y Promoción del desarrollo urbano (Arzaluz y Jurado, 2006: 1). Como parte de las Reglas de Operación, existe la obligatoriedad de evaluar cuantitativa y cualitativamente al programa.13 Respecto a esta segunda forma de evaluación, las interrogantes básicas fueron:14 • ¿Cómo afectó el programa a los beneficiarios? • ¿Algún mejoramiento fue el resultado directo del programa o se habría producido de todas formas? • ¿Se podría modificar el diseño del programa para mejorar sus repercusiones? De tal manera que el análisis se realizó observando tres dimensiones: a) Las transformaciones del espacio material de reproducción (infraestructura, servicios y equipamiento). b) Transformaciones del espacio social de convivencia y participación (capital social, cohesión, mecanismos de participación en la gestión urbana). c) Transformaciones en las condiciones de inserción en el espacio urbano y en los mercados de trabajo (identidad colectiva, articulación y acceso a los beneficios del espacio urbano, incorporación a la estructura ocupacional). 13

La evaluación cuantitativa la hizo el Colegio de la Frontera Norte, el documento completo se puede consultar en internet. La evaluación cualitativa la realizó CIESAS (Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social); el documento que resume ambas evaluaciones también está disponible en línea. 14 La metodología del análisis cualitativo fue diseñada por el CIESAS.

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Para esto, se tomarían en cuenta: a) Cambios en la infraestructura urbana y en el acceso a servicios: disposición de mejores condiciones de vida e inserción en los mercados de trabajo (ingresos monetarios). b) Estructuras organizativas (confianza en las asociaciones locales, dispositivos de participación ciudadana en el desarrollo y operación del programa). c) Percepción de las transformaciones del espacio urbano y de las oportunidades de integración al mercado laboral (representaciones culturales de la vida social del barrio y de las posibilidades de bienestar).

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Las preguntas guía de esta evaluación cualitativa fueron en los temas de habitabilidad, competitividad, desarrollo social y comunitario, así como resultados generales del programa. En este caso, la evaluación cualitativa se realizó a dos años del inicio del programa, en algunos de los polígonos donde éste se aplicó desde sus inicios. Las técnicas para responder las preguntas anteriores fueron las usuales en la metodología cualitativa: las entrevistas, los grupos focales, la observación directa y el análisis documental. Dado que se llevaron a cabo los dos tipos de evaluación, las instituciones encargadas de éstas advierten que los resultados del enfoque cualitativo no son generalizables a todo el programa o a todos los casos de estudio.15 No obstante, estos resultados plantean varios tipos de conclusiones: 1) Aquellos que se obtuvieron a través de información documental; 2) los obtenidos mediante la información recolectada en el trabajo de campo que tienen representatividad para el programa; 3) los obtenidos mediante información recolectada en el trabajo de campo y que no tiene representatividad para el programa; 4) los resultados del estudio cualitativo que no se pueden generalizar al programa.16 En ambos casos, tanto en Oportunidades como en Hábitat, los resultados producto de la evaluación cualitativa tuvieron que ver con los cambios en la vida cotidiana de las personas, con aspectos relacionados con las formas de organización social en las Las evaluaciones cuantitativas las realizaron el Colegio de la Frontera Norte y la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, la cualitativa el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social. Los resultados se pueden consultar en www.habitat.gob.mx 16 El informe final de estas evaluaciones aparece con el título “Integración de evaluaciones del programa Hábitat 2005”, septiembre 2005, en la página de Hábitat: www.habitat.gob.mx 15

comunidades involucradas, con las diferencias de género en los efectos de los programas, entre otros temas. En los dos casos se pretendió que estas evaluaciones fueran paralelas y complementarias a las evaluaciones cuantitativas; pero como se observa, los resultados de éstas fueron muy específicos en ciertos temas que no necesariamente involucraban los aspectos que observaron quienes realizaron la evaluación cuantitativa. Finalmente, no queremos dejar de señalar un tema que demuestra la confusión en torno a los métodos de evaluación cualitativa por parte de los agentes que elaboran las políticas sociales, tal es el caso de la creación de los Centros Comunitarios de Desarrollo Social. Como antecedente tenemos que como parte de las Reglas de Operación del programa Hábitat publicadas en 2009, los Centros de Desarrollo Comunitario (CDC) son considerados una acción emblemática; esto quiere decir que responden al objetivo general del programa, son relevantes en cuanto a su impacto para el desarrollo de la comunidad e identifican socialmente al programa Hábitat. Estos CDC comprenden proyectos vinculados al desarrollo de capacidades, ampliación de oportunidades, atención a víctimas de violencia, fortalecimiento de las redes de protección social y de los instrumentos de planeación social y urbana (Sedesol, 2005: 14). Del mismo modo, la Sedesol se refiere a los CDC como “espacios físicos adecuados ubicados, en las zonas de atención prioritaria para ofrecer servicios y apoyo a la población”. Los CDC tienen como objetivo: • Promover la vida comunitaria. • Fomentar la convivencia entre todos los miembros de las comunidades. • Proveer servicios sociales, como acciones preventivas de salud, centros de desarrollo infantil y asesorías diversas, entre otras. • Fortalecer la identidad colectiva. • Proporcionar capacitación laboral y en artes y oficios, así como apoyar la formación en valores y la prevención de conductas de riesgo. Estos objetivos comprenden varios ámbitos: desarrollo humano y superación personal, identidad y pertenencia colectiva, gestoría social, organización comunitaria, capacidades laborales, acciones preventivas de salud, atención y cuidado infantil. La propuesta de Sedesol respecto a los cursos que se deberían impartir en los CDC incluye las siguientes áreas de organización

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y participación comunitaria: salud, educación, competencias laborales, desarrollo personal, cultura, deporte y recreación (2005: 25). No obstante, la Sedesol no da otro tipo de especificaciones para la organización de estos CDC y deja a la instancia ejecutora la organización de actividades y cursos. Establece la necesidad de generar instrumentos de evaluación, pero no indica cómo se realizará ésta ni qué variables e indicadores se deben considerar. Sólo plantea la observación de los siguientes aspectos para la evaluación cualitativa:

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• Uso y optimización de los espacios. • Percepción de los beneficios de los servicios en la vida cotidiana de las personas. • Percepción de la calidad de la atención y los servicios. • Variedad de acciones dirigidas a los grupos de población prioritaria y vulnerable. • Grado de confianza de la comunidad. • Coordinación con instancias de la sociedad civil, empresas, instituciones públicas y redes comunitarias. • Cambio de actitudes y comportamiento de la población. • Impacto social, detectando el nivel de insatisfacción de la población. • El proceso comunitario y la autogestión lograda (2005: 38). Como se observa, algunos de estos temas requerirían por sí mismos una investigación social específica (el último punto, por ejemplo), no hay criterios o reglas a seguir en el caso de una evaluación cualitativa, mucho menos para un tema tan complejo como pueden ser estos CDC que involucran la actuación de una gran cantidad de actores e instancias. Esto demuestra que es necesario revisar las experiencias conocidas (Hábitat, Oportunidades) que ya fueron evaluadas para generar otros instrumentos que sean útiles y replicables en distintos contextos y situaciones, considerando que cada vez más programas sociales serán evaluados cuantitativa y cualitativamente en el futuro. Es tarea de los científicos sociales avanzar en este aspecto y dar a la evaluación cualitativa el lugar que se merece en estas nuevas tareas de la política social.

Las reglas actuales de la evaluación Incluimos este apartado porque no deseamos dejar de lado las nuevas disposiciones en materia de evaluación del gobierno federal. No obstante, la inclusión de este tema no cambia el sentido de lo expresado anteriormente. Como una forma de estandarizar y dar un carácter más sólido a la metodología empleada en las evaluaciones solicitadas por dependencias federales, a partir del año 2007 se establece una serie de lineamientos con el objetivo de regular estas evaluaciones, elaborar una matriz de indicadores y sistemas de monitoreo, y para la elaboración de los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades de la administración pública federal. Este ordenamiento indica que: las dependencias y entidades deberán elaborar la matriz de indicadores de cada programa federal, con base en la metodología de marco lógico que determinen el Consejo en el ámbito de su competencia, la secretaría y la función pública a través de los lineamientos específicos que emitan conjuntamente en el marco del proceso presupuestario, el programa de mejoramiento de la gestión y el Sistema de Evaluación del Desempeño.

Así, la metodología del marco lógico es una herramienta que trata de facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Pone énfasis en la orientación por objetivos, en los grupos beneficiados y en facilitar la participación y comunicación entre las partes interesadas. Este método involucra cuatro elementos analíticos: 1) Análisis de involucrados, 2) análisis del problema, 3) identificación de alternativas de solución al problema, 4) estructura analítica del proyecto. La matriz consta de cuatro columnas: 1) Resumen narrativo de objetivos y actividades, 2) indicadores, 3) medios de verificación, 4) supuestos (factores externos que implican riesgos). Además de cuatro filas: 1) Fin al cual el proyecto contribuye de manera significativa, 2) propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado, 3) componentes/resultados completados en el transcurso de la ejecución del proyecto, 4) actividades requeridas para producir los componentes /resultados (Ortegón, 2005: 13-22). La matriz de indicadores a que se hace referencia deberá contener al menos la siguiente información: I. Resumen narrativo

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(resultados, productos, gestión), II. Indicadores, III. Medios de recolección o verificación de la información, supuestos. Estas nuevas disposiciones establecen también los tipos de evaluación aplicables a las dependencias de gobierno: I. Evaluaciones de programas federales: las que proponen a cada programa, las cuales pueden ser de varios tipos: a) Consistencia y resultados, b) indicadores, c) procesos, d) impacto, e) específicas. II. Evaluaciones estratégicas: las que se destinan a un programa o conjunto de programas en torno a las estrategias, políticas e instituciones.

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Los lineamientos señalan que estas evaluaciones deberán ser realizadas por evaluadores externos. Asimismo, las evaluaciones de los programas federales y sus resultados formarán parte de un Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño, así como del Programa de Mejoramiento a la Gestión, y se articularán con la planeación y el proceso presupuestario. En el fondo, los principios que guiaron estas disposiciones tienen que ver con la búsqueda de una mayor eficiencia en la utilización del gasto público y en la asignación de presupuestos. Pero es un hecho que de aquí en adelante los programas deberán estar pensados desde su diseño con la metodología planteada, por eso las evaluaciones cualitativas deberán adaptar sus técnicas a estos principios. Sin embargo, hasta el momento no se conocen los resultados de estas disposiciones, por ello habrá que esperar su efectividad y, sobre todo, la manera como el método cualitativo adapta sus técnicas y su concepción a los principios de eficientización del gasto público.

Conclusiones Arribamos a una etapa en la historia de la política social en México en la cual asuntos como la evaluación, la transparencia y la rendición de cuentas quedan plenamente institucionalizados y se convierten en una práctica obligatoria para las dependencias abocadas al caso. No obstante, al tratarse de una práctica de reciente incorporación, existen aún muchas dudas en torno a quiénes y de qué manera deberán realizarse estas evaluaciones. El asunto se complica aún más cuando esta evaluación es de carácter cualitativo y al insertarse en esa tradición, los resulta-

dos que se obtengan no serán generalizables en el sentido estadístico del término; por lo tanto, la utilidad que puedan prestar a quienes elaboran las políticas públicas deberá considerar esta situación. Además de esto, en este tipo de evaluaciones no se han discutido lo suficiente las reglas, cosa que no sucede con las de tipo cuantitativo para las cuales hay criterios estadísticos estandarizados, que hacen que los resultados puedan ser representativos. Por lo anterior, es necesario que los científicos sociales nos aboquemos a la tarea de reflexionar sobre la utilidad de este método, sobre los temas en los que es posible generalizar y pensemos en crear guías de análisis para las nuevas evaluaciones que están por hacerse. Por una parte entendemos que la tarea de la evaluación es diferente de la investigación social, aunque ambas utilicen el mismo tipo de técnicas de análisis. La evaluación responde a preguntas muy concretas y, sobre todo, refiere a los impactos de una acción o política específica, mientras que las investigaciones sociales tienen otras motivaciones. En este documento presentamos algunos lineamientos generales para realizar evaluaciones cualitativas considerando que hay nuevas disposiciones gubernamentales en este sentido; pero sin duda es una tarea en la que los científicos sociales debemos trabajar y retroalimentar a los tomadores de decisiones. Con la revisión documental y la experiencia personal en la evaluación cualitativa, además de las generalidades reseñadas en este documento, creemos necesario considerar algunos elementos adicionales para enriquecer este tipo de análisis, tales como: 1) Distinguir el tipo de programa que se va a evaluar (de índole territorial, económica, de género) y diseñar métodos específicos para cada caso. 2) Establecer el seguimiento de acciones de forma longitudinal (estudio basal y posteriores réplicas). 3) Extender el ámbito de análisis a las redes de actores que intervienen (actores políticos locales). Probablemente la utilización de la metodología del marco lógico va encaminada a incorporar estos temas, pero este método no es aún generalizable ni ha sido probado en forma suficiente por los evaluadores en México, por lo que todavía existen muchas interrogantes con su aplicación. Cabe señalar finalmente que las observaciones de este documento se enfocan al nivel federal de gobierno, pero es un hecho

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que los otros niveles (estatal y municipal) empiezan a evaluar sus propios programas. Tal es el caso del estado de Nuevo León y la recientemente creada Ley Estatal de Desarrollo Social que establece como una obligación efectuar estas evaluaciones periódicas. Por lo tanto, los científicos sociales estamos ante un nuevo escenario en donde tendremos que reelaborar nuestros métodos y técnicas de análisis, de tal forma que las evaluaciones cualitativas que se lleven a cabo en el futuro tengan utilidad para quienes toman las decisiones de política pública y, a su vez, establezcan fundamentos sólidos sobre los temas que es posible generalizar, de la misma manera como sucede en la evaluación cuantitativa.

Bibliografía

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Otros documentos Ley General de Desarrollo Social (2004). Sedesol (2005), Modelo de operación para los Centros de Desarrollo Comunitario, México.

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Desigualdad y pobreza en Chile 1987-20061

I

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Mauricio Olavarría Gambi

Introducción ¿Cuáles son las expresiones más severas de desigualdad y/o inequidad en Chile? Diversos trabajos han identificado a Chile como uno de los países más desiguales en la región más desigual del mundo. Esta afirmación se basa en estimaciones que usan el Coeficiente de Gini y dado que el valor numérico que arroja el Gini chileno sería más alto que el de otros países, la caracterización de Chile como uno de los países más desiguales del mundo ha surgido como lógica consecuencia. De acuerdo con los datos aportados por Mideplan (2007), ese coeficiente se ha mantenido prácticamente estancado en alrededor de 0,57 entre 1990 y 2003; en tanto, en 2006 ha registrado una pequeña caída a 0,54. En este contexto, una primera cuestión relevante es constatar la estabilidad de la alta desigualdad chilena respecto de la Esta investigación ha recibido financiamiento de la Vicerrectoría de Investigación y Desarrollo de la Universidad de Chile, a través del Concurso 2007 en Ciencias Sociales, Humanidades y Educación. El trabajo se ha beneficiado del muy buen aporte de los ayudantes de investigación, Srs. Javier Pino Alarcón y Juan Pablo Araya Orrego. Agradezco los comentarios realizados por Xavier Mancero a una versión preliminar de este artículo. Los errores que permanecen son de exclusiva responsabilidad del autor. 1

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registrada en otros países. También es importante analizar el comportamiento de indicadores alternativos y compararlos con el del Coeficiente de Gini tan abrumadoramente usado, no obstante la gran gama de medidas de desigualdad existente. Otra cuestión relevante es la discusión acerca de si la del ingreso es la dimensión central para estimar las diferencias en el bienestar a que acceden las personas, o si hay categorías que la anteceden conceptualmente, y si la impresión que genera el análisis de esas otras categorías de bienestar difiere de la que provoca la perspectiva de la distribución del ingreso. La discusión sobre la desigualdad se ha centrado en la desigualdad de ingreso, y sólo muy recientemente han surgido trabajos académicos sobre otras dimensiones en las cuales se expresan las diferencias en el acceso al bienestar. Los trabajos de Medrano et al. (2005), sobre desigualdades de ingreso, consumo, educación y salud en América Latina, y el de Jadúe y Marín (2005) sobre determinantes sociales de la salud y que constata inequidades de salud en Chile, recogen la necesidad de abrir la discusión hacia el análisis de categorías alternativas al ingreso. Los análisis de desigualdad de ingresos en Chile se han concentrado en el uso del Coeficiente de Gini (muy raramente han usado indicadores alternativos) y en el Índice 20/20, dada la facilidad de interpretación de estos indicadores, pero se le ha prestado poca atención a sus limitaciones. Por ejemplo, usando el Coeficiente de Gini, variados estudios han constatado una persistente desigualdad en Chile (Pizzolitto, 2005; Giovagnoli, Pizzolitto y Trias, 2005; Bravo et al., 2002; Beyer, 1997) y que según datos del mercado laboral de Santiago, los índices de desigualdad de la segunda mitad de la década de 1950 serían similares a los de fines de la década de 1990 (Larrañaga, 2001; Ruiz-Tagle, 1999). Desde el punto de vista comparado, diversos estudios señalan que Chile sería uno de los países más desiguales de América Latina (Pizzolitto, 2005), del mundo (Bravo et al., 2002), y que Chile sería más desigual que países comparables de Asia del Este, el Medio Este, África del Norte y África SubSahariana (Chumacero y Paredes, 2002). Aunque interesantes y respaldados por un sofisticado instrumental técnico, la excesiva concentración de los estudios en un solo indicador y la inadvertencia acerca de si los indicadores de los países aludidos son efectivamente comparables podría potencialmente afectar la validez de sus conclusiones. En el caso de los análisis sobre América Latina diversos estudios tienden a prestar atención al tipo y fuentes de los datos

con que se elaboran los indicadores, aunque el uso del Coeficiente de Gini sigue siendo abrumador. Por ejemplo, el trabajo de López y Perry (2008), sobre las causas y consecuencias de la desigualdad regionales basado en el Coeficiente de Gini, señala que la desigualdad de ingreso se incrementó en la mayoría de los países de la región durante la década de 1990, con variaciones significativas entre países, y advierte que el mencionado coeficiente puede diferir en 10% dependiendo si se estima sobre datos de ingreso o consumo. Asimismo, el trabajo de Székely y Hilgert (1999), que busca analizar qué hay detrás de la desigualdad reportada en América Latina basado casi exclusivamente en el Coeficiente de Gini, concluye que la desigualdad podría estar subestimada, porque la disparidad de modos de recolección de datos a través de las encuestas aplicadas en la región no capturaría adecuadamente los ingresos de los extremos de la distribución. Por otro lado, la concentración del análisis de la desigualdad en la dimensión monetaria, y particularmente en el Coeficiente de Gini, hace necesario llamar la atención de lo riesgoso de esta práctica, pues este es un fenómeno que presenta múltiples dimensiones, por eso sería dable analizarlo desde diversas perspectivas. Sobre el punto, Atria (2008) argumenta que “las barreras que impiden la igualdad de oportunidades son de diferente naturaleza, por lo que la equidad no puede analizarse con un solo indicador por importante que éste sea”. Ello lleva a expandir el análisis hacia una diversidad de indicadores que recojan las dimensiones del ingreso, pero también y fundamentalmente aquellas dimensiones que están en la base de las oportunidades de bienestar a que accede cada persona. Así, este trabajo se propone, en primer lugar, comprobar si la desigualdad en Chile ha permanecido prácticamente inalterada a lo largo del periodo que cubren las encuestas CASEN —para lo cual empleará una variada gama de indicadores más allá del Coeficiente de Gini—, si el bienestar de los más pobres ha permanecido inalterado y si Chile es, verdaderamente, uno de los países más desiguales; para ello buscará identificar casos en que los datos permiten una efectiva comparación. Asimismo, el trabajo examinará dimensiones no monetarias relacionadas con la equidad en el acceso a las oportunidades de bienestar. El presente material se ha organizado en seis secciones. Luego de esta introducción, se presenta el debate conceptual y las cuestiones metodológicas en torno a la construcción de los indicadores de desigualdad-equidad. La sección siguiente

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expone los datos usados, las definiciones operacionales con las que se han trabajado los datos y los modos en que indicadores de desigualdad-equidad chilenos han sido estimados. La cuarta sección exhibe los resultados de las estimaciones. Luego, la quinta sección expone el análisis acerca de la comparación internacional de los indicadores de desigualdad. La sección final presenta una discusión de los hallazgos y las conclusiones e implicancias que fluyen del trabajo.

Cuestiones conceptuales y metodológicas a) Las corrientes conceptuales

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El desarrollo de los estudios sobre pobreza, desigualdad y, en general, bienestar humano ha ido perfilando dos notorias tendencias: por un lado, la corriente económica y, por otro, la corriente multidimensionalista. La primera, derivada de la economía del bienestar, utiliza el instrumental microeconómico e indicadores basados en medidas monetarias de ingreso o consumo para establecer comparaciones de niveles de bienestar por personas o grupos. Esta corriente asume un comportamiento racional de los individuos, que los lleva a maximizar la utilidad que les reportan las decisiones que adoptan o las acciones que emprenden. Así, serían las propias personas las que mejor identifican aquello que les reporta utilidad e incrementa su bienestar. Conforme a ello, entonces, las personas sólo tendrían inclinación a satisfacer preferencias ordenadas, transitivas y estables, independiente de si tales preferencias son egoístas o altruistas (Lane, 1996). Bajo este supuesto, el enfoque económico utiliza variables de ingreso o consumo, como sustitutos, aunque imperfectos, de los niveles de utilidad o bienestar. De este modo, quienes se ubican bajo un cierto umbral de ingreso o consumo serían considerados pobres, y las estimaciones de desigualdad en una cierta comunidad indicarían las diferencias en el nivel de utilidad o bienestar, medido por el ingreso o consumo de sus miembros. La corriente multidimensionalista aboga por la necesidad de desarrollar una visión integral del bienestar humano, incorporando dimensiones adicionales al ingreso o consumo. En esta línea, Boltvinik (1990) argumenta que el ingreso o consumo es sólo una de las variables que determinan la satisfacción de necesidades y, en último término, de bienestar y que otras, tan importantes como el ingreso o el consumo, serían los derechos de acceso a bienes y servicios gubernamentales, la propiedad

de activos o patrimonio básico acumulado, tiempo disponible para la educación, el descanso, la recreación y el trabajo del hogar, además de la posesión de activos no básicos. De este modo, el enfoque de las Necesidades Básicas plantea que las medidas monetarias de bienestar no tomarían en cuenta la situación específica de satisfacción o insatisfacción de las necesidades básicas, y que más bien éstas apuntarían a una cuestión más bien indirecta, de satisfacción potencial de las necesidades básicas a través de la disponibilidad de cierto ingreso. Asimismo, el enfoque de Capacidades y Realizaciones, inspirado por Amartya Sen, centra su atención en las condiciones sociales básicas que llevan a que las personas puedan vivir el tipo de vida que cada uno tiene razones para valorar (Sen, 2000). Las capacidades son el reflejo de las libertades básicas de las personas, que dependen de factores como las características personales y los arreglos sociales; cuestiones, a su vez, que influyen en la posibilidad de optar por un tipo u otro de vida. Las realizaciones pueden variar desde los básicamente físicos, como estar bien alimentado, con adecuada vestimenta y vivienda, ser saludable, hasta las más complejas realizaciones sociales como participar en la vida de la comunidad, ser capaz de aparecer en público sin avergonzarse, por ejemplo (Sen, 1995). Sen (2000) aclara que ingreso y capacidades son dos dimensiones relacionadas: el ingreso es un medio importante para el proceso de generación de capacidades, aunque la posibilidad de alcanzar capacidades básicas puede estar asociada a diferentes niveles de ingreso, según la persona y sociedad, y porque la expansión de capacidades lleva a que las personas sean más productivas y obtengan un mayor ingreso. De este modo, los enfoques multidimensionalistas han puesto el énfasis en el acceso a bienes y servicios esenciales que tienen gran importancia en el proceso de generación y expansión de capacidades, porque ello crean las condiciones primarias para que las personas puedan satisfacer sus necesidades humanas básicas de amplio espectro, poder vivir la buena vida humana y lograr inserción social. El contrapunto entre estas tendencias ha llevado a una expansión de los conceptos de pobreza y desigualdad, los que han ido progresivamente recogiendo las dimensiones reivindicadas por los enfoques de necesidades básicas y de capacidades y realizaciones (véase cuadro 1, por ejemplo). Ello lleva a cambiar el foco de los estudios de pobreza y desigualdad, desde el mero ingreso/consumo a las oportunidades, los activos, la vulnerabilidad y la exclusión social (Bourguignon, 2006).

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Cuadro 1. OECD: Diagrama de ampliación del concepto de pobreza Consumo o Ingreso Personal (C/IP) C/IP+Activos C/IP+Activos+Seguridad C/IP+Activos+Seguridad+Bienes y Servicios Sociales (BSS) C/IP+Activos+Seguridad+BSS+ Empoderamiento C/IP+Activos+Seguridad+BSS+ Empoderamiento+Tiempo Libre Fuente: OECD, DAC Guidelines on Poverty Reduction 2000, citado en Atria (2008).

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La ampliación del concepto de pobreza lleva también a la ampliación del concepto de desigualdad. La idea de desigualdad hace referencia a que las personas alcanzan diferentes logros o realizaciones o tienen distintos ingresos, pero dado que las sociedades son heterogéneas y diversas es natural esperar diversidad de logros e ingresos. En este contexto, Sen (2006) argumenta que la transformación de ingresos en capacidades y, finalmente, en realizaciones depende de variados factores personales como, por ejemplo, la propensión a desarrollar enfermedades hereditarias y medioambientales en que las personas viven. Dado que las oportunidades de bienestar están intrínsicamente asociadas al desarrollo de capacidades y a las posibilidades de acceso a servicios sociales esenciales como salud, educación y protección social, la atención se desplaza hacia la necesidad de identificar si hay personas o grupos que enfrenten serias dificultades de acceso a los recursos o servicios sociales requeridos o que habilitan para participar en la vida social y disfrutar del nivel de vida que es común en una determinada sociedad. Así, la idea de desigualdad, que implica la constatación de un hecho, da paso a la noción de inequidad, que se orienta a identificar para remover las barreras que impiden el acceso al bienestar que es común en una determinada sociedad a ciertos grupos. La complicación en el esfuerzo de ampliación conceptual de desigualdad a inequidad ha sido, sin embargo, la generación de medidas de pobreza e inequidad que puedan recoger y operacionalizar estas nuevas dimensiones. Sobre esto, Grusky y Kanbur (2006) señalan que es necesario desarrollar nuevos métodos de medición de la pobreza y la desigualdad en este espacio multidimensional; pero que ésa es una tarea difícil por la gran cantidad de parámetros requeridos para caracterizar dicha multidimensionalidad. La popularidad que ha alcanzado el

enfoque de desigualdad basado en medidas monetarias radica en su facilidad de comprensión, de operacionalización y su aplicación al análisis de políticas públicas, tanto a la caracterización de los problemas de pobreza y desigualdad-inequidad que se abordarán, como a la evaluación de esas intervenciones. El enfoque multidimensional, en cambio, es complejo. Por ello, Bourguignon (2006) sugiere que esa tarea requiere expandir el enfoque de ingreso/consumo antes que abandonarlo, dados los problemas de medición y operabilidad que todavía presenta el enfoque multidimensional, y dado que hay complementariedad entre las dos corrientes. Por ejemplo, en esta relación entre ingreso y capacidades, Sen (1998) concluye que “la caracterización más adecuada, desde el punto de vista del motivo, de la pobreza como una falla de capacidades básicas, puede hacerse también en el formato más tradicional del ingreso inadecuado”. Asimismo, en una analogía orientada a resaltar la complementariedad de ambas corrientes, Duclos y Araar (2006) afirman que la diferencia entre el enfoque de necesidades básicas y el de capacidades y realizaciones es análogo a la diferencia entre el uso del ingreso y el consumo como medidas de bienestar: el ingreso mostraría la capacidad de consumir, en tanto que el consumo podría ser entendido como el resultado del ejercicio de esa capacidad. En este contexto, en que, por un lado, hay un reconocimiento a que la pobreza y la desigualdad son fenómenos multidimensionales, pero que la operacionalización y medición de esas múltiples dimensiones es todavía y lo seguirá siendo por un tiempo, no breve, una tarea difícil e inacabada, y, por otro, en que las mediciones basadas en ingreso o consumos son fáciles de comprender y operacionalizar para el análisis de políticas públicas, este enfoque sigue aportando, de manera abrumadora, la base de datos que normalmente se usan en estudios sobre pobreza y desigualdad-inequidad. Ello hace imprescindible que los estudios tomen debida cuenta de las limitaciones que presenta este enfoque, las debilidades de los indicadores usados y las reales posibilidades de establecer comparaciones internacionales. Con la finalidad de ponderar las cuestiones metodológicas centrales y los datos con los que se construyen las mediciones de desigualdad, los siguientes acápites de esta sección presentan una revisión de los principales indicadores y el tipo de datos utilizados.

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b) Los indicadores de desigualdad

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Se han construido variados indicadores para estimar la desigualdad.2 Un tipo de indicadores usados en diversos estudios especializados son las medidas estadísticas del rango de variación, desviación media relativa, varianza, coeficiente de variación y varianza de los logaritmos. Otro tipo de indicadores que con frecuencia se emplean en análisis de desigualdad e inequidad incluyen el Coeficiente de Gini, Índice de Atkinson, Índice de Dalton, Índice de Theil e Índice de Entropía Generalizada. Medidas de proporción del ingreso de los más ricos respecto de los más pobres, como los Índices 20/20, 10/10 y 10/40,3 también son ocupadas recurrentemente para mostrar el grado de desigualdad e inequidad existente en una sociedad determinada. De todos ellos el más popularmente usado es el Coeficiente de Gini, que se calcula utilizando la “Curva de Lorenz”, y que busca medir si hay concentración de ingresos en una sociedad. A partir de ella se determina una relación entre la distribución real y una distribución perfectamente igualitaria. El coeficiente se ubica en el rango de cero (0) a uno (1), en el que cero indica máxima igualdad todos tienen el mismo ingreso y uno indica máxima concentración una sola persona concentra el ingreso de todo el grupo. Así, entre más cercano a cero sea el coeficiente obtenido, indicará una mayor tendencia a la igualdad en la distribución del ingreso (o consumo), en tanto que en la medida que el coeficiente sea más cercano a uno indicará mayores grados de desigualdad. Desde su aparición en 1912 y su reformulación en 1914, el Coeficiente de Gini se ha popularizado y hoy es abrumadoramente empleado para hacer comparaciones internacionales o entre comunidades. No obstante su extendido uso, en análisis de países y estudios comparados, es necesario tener presente las 2

Una extensa exposición sobre diversos indicadores de desigualdad e inequidad puede encontrarse en Duclos y Araar (2006), CEPAL (2000), Mancero (2000). Asimismo, una exposición sobre los fundamentos conceptuales de las medidas de pobreza y desigualdad puede encontrarse en Grusky y Kanbur (2006). 3 El Índice 20/20 muestra las veces que cabe el ingreso del quintil (20%) más pobre en el ingreso del quintil más rico de la población. De manera similar el Índice 10/10 muestra la relación entre el ingreso del decil (10%) más pobre y el del decil más rico. El Índice 10/40 muestra las veces que cabe el ingreso de los cuatro deciles más pobres de la población en el ingreso del decil más rico.

bases metodológicas sobre la construcción del coeficiente, sus alcances y la validez de las comparaciones. Una primera precaución que debe tenerse es que este coeficiente sería más sensible a cambios que ocurren alrededor del valor central de la distribución, dado que este coeficiente le otorga mayor ponderación (Duclos y Araar, 2006); por eso las transferencias hacia los extremos de la distribución no estarían similarmente capturadas. Ello indica que el efecto de los cambios en el ingreso o consumo de los más pobres y/o los más ricos en la desigualdad total sería subestimado por el Coeficiente de Gini. Una segunda precaución que debe tenerse es que las estimaciones efectuadas con base en microdatos y datos agrupados ofrecen distintos resultados. Por ejemplo, con cierta recurrencia el Coeficiente de Gini es estimado a partir de intervalos definidos de la distribución deciles o quintiles, pero ello implica una subestimación de la desigualdad, porque lo que se obtiene es la desigualdad entre deciles o quintiles, dejándose de capturar la desigualdad al interior de los intervalos. Del mismo modo, una tercera precaución es observar si el Coeficiente de Gini ha sido estimado a partir de datos individuales o del hogar. Las estimaciones basadas en datos del hogar tienden a generar estimaciones más bajas de desigualdad, porque ellas no capturan el hecho de que los hogares más pobres son más numerosos. Una cuarta precaución debe tenerse con las comparaciones internacionales; si las estimaciones se basan en datos desagregados o no, si provienen de hogares o de individuos, si provienen de consumo o ingreso, la cobertura geográfica de la encuesta que recogió los datos, el tipo de ingreso y la estacionalidad de los datos usados en las estimaciones son aspectos que incidirán en la estimación del Coeficiente de Gini y que afectarán la calidad de las comparaciones. Estos temas son analizados en el acápite siguiente. Más allá de las precauciones señaladas también es necesario considerar las críticas que el Coeficiente de Gini ha recibido. Quizás la más dura de todas ha sido la formulada por Atkinson (1970), quien afirma que este coeficiente junto a otros comúnmente usados, como la varianza y el coeficiente de variación, arroja mediciones engañosas porque, en primer lugar, no especifica la forma de la función de bienestar social que permitiría establecer un ordenamiento de las distribuciones y, en segundo lugar, porque —según Atkinson— contradice valores sociales al otorgarle mayor ponderación a las transferencias en el centro

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de la distribución que las que se producen hacia los extremos, particularmente aquellas orientadas hacia los más pobres.4 Sobre el punto, Creedy (1998) señala que el Coeficiente de Gini no es consistente con una función de bienestar social que valore la aversión a la desigualdad. Atkinson propone una medida alternativa de desigualdad conocida como el Índice de Atkinson, que se basa en una función de bienestar social explícita, con grados alternativos de aversión a la desigualdad, y en el principio del “nivel equivalente de ingreso igualmente distribuido”. Este principio identifica el ingreso que si es obtenido por cada uno produce el mismo nivel de bienestar social que la distribución vigente. Aunque el Índice de Atkinson permite incorporar parámetros que aumentan la importancia relativa de los más pobres en la distribución, es menos usado que el Coeficiente de Gini. La razón de ello sería la simpleza de interpretación del Coeficiente del Gini en comparación con el Índice de Atkinson. Los demás indicadores de desigualdad mencionados: Índice de Dalton, Índice de Theil e Índice Generalizado de Entropía, son bastante menos empleados que los anteriores. La dificultad con el Índice de Dalton es que su utilidad práctica se ve limitada por las variaciones que experimenta el Índice con las transformaciones de la función de utilidad en la que se basa. El Índice de Theil es una forma específica del Índice Generalizado de Entropía.5 La dificultad de interpretación de ambos hace que sean poco ocupados. c) Los datos Aparte de la discusión sobre qué tipo de indicadores usar en la estimación de la desigualdad, el análisis también se ha enfocado en los datos que dan origen a los indicadores. Por ejemplo, Panizza (1999) argumenta que sólo un pequeño número de encuestas que proveen datos para las estimaciones sobre distribución del ingreso y pobreza de los países subdesarrollados cumplen con criterios mínimos de confiabilidad y comparabilidad, que el problema es particularmente serio respecto de los datos de 4

Atkinson (1970) señala que es razonable argumentar que a medida que el nivel general de ingreso aumenta también se incrementa la preocupación de la sociedad por la desigualdad, por lo que una función de bienestar social debe exhibir una creciente aversión relativa a la desigualdad. 5 El Índice Generalizado de Entropía se convierte en el Índice de Theil cuando el parámetro toma el valor 1.

distribución del ingreso y que buena parte de los problemas se concentran en los métodos de recolección y agregación de datos, tamaño pequeño de las muestras e inadecuado tratamiento del sector informal. Uno de los temas recurrentemente abordado en la discusión metodológica respecto de las estimaciones de desigualdad es si ellas se basan en datos de ingreso o consumo. En general, las estimaciones basadas en consumo son más igualitarias que las estimaciones basadas en el ingreso. La razón de ello es que los grupos más acomodados ahorran; lo que no ocurre entre los grupos más pobres, que destinan todo su ingreso o más a consumo.6 Adicionalmente, en los casos de autoconsumo, la identificación del precio al cual será valorado ese autoconsumo tendrá un efecto sobre la estimación de la desigualdad. Por otro lado, el consumo es más estable y menos variable que el ingreso que está más sujeto a variaciones estacionales, lo cual sugiere que las personas distribuirán el uso de sus recursos a lo largo del tiempo (Deaton y Zaidi, 1999): ahorrarían en tiempos de prosperidad y desahorrarían en tiempos de dificultad. El tipo de ingreso, la definición que se ocupará y la confiabilidad de los datos que arrojan las diversas fuentes de generación de ingreso también afectará la calidad de las estimaciones. Feres (2000) muestra que las estimaciones basadas en el ingreso total del hogar (clasificados según su ingreso per cápita) producen un Coeficiente de Gini más bajo que aquellas basadas en el ingreso per cápita del hogar; y que cambiar la unidad de análisis de hogares a personas, en el ingreso per cápita del hogar, genera estimaciones levemente más bajas. Por otro lado, Székely y Hilgert (1999), en un análisis de la desigualdad en 18 países de América Latina, especifican cuatro categorías de ingreso y hallan que no hay uniformidad en los datos que recogen las encuestas. Los mismos autores identifican que el autoempleo informal en los 18 países que analizan sobre los cuales hay baja confiabilidad respecto de los datos de ingresos, va desde 19,1% en Chile hasta 46,6 en Perú, siendo el promedio 28,1%. Sobre esta misma fuente de ingreso, Feres (2004) muestra que la tasa de no respuesta en 1999 entre los trabajadores por cuenta propia varía desde alrededor de 3% en Honduras, hasta 33% en Panamá. 6

Sobre este punto Feres (2000) aporta importante evidencia al mostrar que la distribución del consumo es significativamente menos concentrada que la del ingreso, cualquiera que sea el criterio de clasificación de los hogares, y que en la distribución del ingreso se advierte desahorro en los grupos bajos y ahorros positivos a medida que se pasa a grupos de mayores niveles de ingreso.

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Asimismo, la cobertura geográfica de la encuesta también tendrá consecuencias sobre las estimaciones de desigualdad. Aunque normalmente las áreas rurales son menos desiguales que las áreas urbanas, las estimaciones nacionales de desigualdad arrojan mayor concentración que aquellas que se basan de forma exclusiva en datos urbanos (Feres, 2000). El tamaño de la encuesta también tiene efecto sobre las estimaciones de desigualdad, dado que encuestas con una muestra más pequeña presentan un error estándar mayor, lo cual se asocia con una mayor variabilidad en las estimaciones del Coeficiente de Gini en América Latina (Székely y Hilgert, 1999). El tamaño de las muestras de las encuestas de calidad de vida en América Latina va desde las 330.000 observaciones en el caso brasileño, hasta las 11.905 en el caso argentino. En el caso chileno, la encuesta CASEN de 2006 tiene 268.873 observaciones. Datos y métodos

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Este trabajo combina un análisis de la desigualdad en Chile en el periodo 1987-2006, desde los puntos de vista de la distribución del ingreso, por un lado, y del acceso a servicios sociales esenciales, por el otro. El análisis de la distribución del ingreso considera una variedad de indicadores, como el Índice de Atkinson, el Índice de Entropía Generalizada, el Índice de Theil, el Coeficiente de Gini y los coeficientes 20/20, 10/10 y 10/40. El análisis del acceso a los servicios esenciales se efectúa con base en un modelo econométrico de probabilidad predicha, combinado para la atención de salud con un análisis de probabilidad marginal. Ambos análisis han sido realizados con datos provenientes de las encuestas CASEN. Esta es una encuesta representativa del país basada en una muestra probabilística tomada por el Departamento de Economía de la Universidad de Chile, por encargo del Ministerio de Planificación de Chile. La encuesta CASEN ha sido procesada en la sede de Santiago de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL). El propósito de la encuesta es proporcionar información válida para el análisis de las características socioeconómicas de la población chilena y monitorear la ejecución de los programas sociales. Asimismo, con el objeto de establecer si hay comparabilidad de los indicadores chilenos de desigualdad con los indicadores de países de los cinco continentes, el trabajo acude a la base de da-

tos del World Institute for Development Economics Research de la United Nations University, versión 2007, actualmente disponible en internet. Esta es una base de datos que recoge información sobre pobreza y desigualdad de todos los países que forman parte del sistema de Naciones Unidas, desde la década de 1940 en adelante y de diversas fuentes. La base mencionada también incluye información sobre las encuestas desde las que se han obtenido los datos para estimar los índices de desigualdad de cada país. Con los datos que contiene esa base se ha hecho una selección de países de los cinco continentes. Los indicadores de desigualdad chilenos señalados han sido estimados de la manera convencional excluyendo los valores ceros y “missing” del cálculo, usando variables de ingreso autónomo del hogar per cápita, ingreso total del hogar per cápita, ingreso autónomo del hogar e ingreso total del hogar. El Índice de Atkinson ha sido estimado para valores del parámetro de aversión a la desigualdad ( ) de 0,5, 1 y 2. En el caso del Índice de Entropía Generalizada, ese parámetro ha sido estimado para el valor 0. El Índice de Theil y los coeficientes 20/20, 10/10 y 10/40 también se incluyen en las estimaciones. En el caso de estos tres últimos coeficientes, las estimaciones se han hecho considerando la suma de ingresos del grupo de referencia (y decil). La definición de las variables de ingreso usadas para estimar los indicadores chilenos de desigualdad es como sigue. El ingreso autónomo del hogar corresponde a la suma de ingresos del hogar obtenidos por la posesión de factores productivos, los que incluyen el ejercicio de una actividad en el mercado laboral, ingresos obtenidos como consecuencia de la posesión de activos y autoprovisión de bienes producidos en el hogar. Este concepto no incluye los subsidios entregados por el Estado. El ingreso autónomo del hogar per cápita representa el monto del ingreso autónomo que, en promedio, le corresponde a cada miembro del hogar. El ingreso total del hogar representa la suma total de ingresos del hogar, incluidos aquellos que provienen del ejercicio de una actividad económica, los subsidios monetarios que entrega el Estado y un alquiler imputado. El ingreso total del hogar per cápita se obtiene dividiendo el ingreso total del hogar por su número de integrantes. El análisis del acceso a servicios esenciales se ha hecho con base en un modelo del tipo logit multinomial, a través del cual se ha estimado la probabilidad de ser pobre de acuerdo a diferentes niveles de escolaridad y de acceder a la seguridad social en pensiones y salud. El análisis es complementado con un modelo

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del tipo probit, que permite estimar la probabilidad marginal de una persona de recibir atención de salud en eventos de enfermedad o accidente. El modelo general que ha sido estimado es del siguiente tipo: VDtatti= + Pti + CPti + eti (E1)

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En la ecuación 1 (E1) VDStat representa a variables dependientes no ordenadas relativas a acceso a la cobertura de los sistemas de pensiones y de salud. En el caso del análisis del acceso a la cobertura de pensiones se incluyen categorías referidas a si la persona carece de un plan de pensiones, si la persona está cubierta por el plan público de pensiones (INP) o si la persona está cubierta por un plan privado de pensiones (AFP), conformando el grupo de comparación las personas cubiertas por un plan privado de pensiones (AFP). En el caso del análisis de la atención de salud, las categorías incluidas hacen referencia a si la persona carece de cobertura de salud, si la persona está cubierta por el programa público de salud (Fonasa) y si la persona está cubierta por un plan privado de salud (Isapre), siendo el grupo de comparación las personas que disponen de un plan privado de salud (Isapre). Las variables independientes del modelo son variables dicotómicas que han sido construidas para representar los estratos socioeconómicos (pobres, casi pobres y estratos medios y altos), niveles de educación, estado de salud, programas sociales y características personales como género, edad, residencia en áreas urbanas o rurales y estado civil. La unidad de análisis es la persona, y los modelos logit multinomial y probit han sido estimados a ese nivel. En el caso del análisis de la probabilidad de ser pobre, según diferentes años de escolaridad, se ha aplicado un modelo similar al anterior, con las variantes anotadas en la ecuación 2 (E2). PobStatti= + AEti + CPti + eti (E2) PobStat es una variable dependiente no ordenada que incluye categorías acerca de si la persona es pobre (ingreso inferior a 2 canastas básicas de alimentos7), si la persona es casi pobre (inLa canasta básica de alimentos es una medida que identifica el ingreso mínimo que una persona necesita para satisfacer sus necesidades alimentarias. Se construye considerando el consumo mínimo requerido de proteínas y calorías, según los estándares de la Organización Mundial de la Salud, los hábitos de consumo de la población y los precios de mercado. 7

greso entre 2 y 3 canastas básicas de alimento) o si la persona pertenece al estrato medio-alto (ingreso superior a 3 canastas básicas de alimento), siendo esta última categoría el grupo de comparación. Al igual que en los casos incluidos en la ecuación 1, la unidad de análisis es la persona y el modelo logit multinomial ha sido estimado a ese nivel. Los resultados de las regresiones de los modelos logit multinomial se presentan en los siguientes anexos. Los resultados de la aplicación de los modelos probit de probabilidad marginal se han omitido debido a su excesiva extensión. De todos modos, están a disposición de quien los solicite.

La desigualdad en perspectiva a) Evolución de la desigualdad en Chile El análisis general para el caso chileno sugiere que la decisión sobre cuál indicador de desigualdad usar no es neutral respecto de los resultados del análisis y la impresión que se obtenga acerca de la evolución de la distribución de ingresos en el país. Así, por un lado, el Coeficiente de Gini muestra estabilidad en la desigualdad chilena, con una leve disminución entre 2003 y 2006; en tanto que, por otro lado, los Índices de Atkinson 1 y 2, Theil y Entropía Generalizada muestran variaciones mayores que las que presenta el Coeficiente de Gini en la distribución del ingreso del periodo 1987-2006; y que entre más alto el parámetro de aversión a la desigualdad, más apreciables serían esas variaciones. El Gráfico 1 muestra las estimaciones de desigualdad basadas en el ingreso autónomo y total, tanto del hogar como per cápita. La representación de la variación de la desigualdad del Gráfico 1 muestra que, para las cuatro variables de ingresos utilizadas, el Coeficiente de Gini expresa una situación cercana a la estabilidad en la desigualdad de ingresos en Chile; en tanto que los otros indicadores muestran variaciones apreciables y una reducción notoria de la desigualdad en el periodo 1987-2006. El Coeficiente de Gini señala un comportamiento semejante al Índice de Atkinson para un valor del parámetro e de 0,5. De los valores comúnmente asignados a dicho parámetro, en la estimación del Índice de Atkinson, éste es el valor más cercano a cero, que, a su vez, refleja indiferencia social respecto de la desigualdad.

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Gráfico 1. Índices de desigualdad de variadas medidas de ingreso, Chile 1987-2006

La variación porcentual de los indicadores desigualdad de ingresos, para cada una de las variables de ingresos utilizadas, se muestra en la Tabla 1. Aun cuando todos los indicadores exponen disminución de la desigualdad, el Coeficiente de Gini es el que notoriamente menor variación presenta en el periodo 1987-2006. La variación de la desigualdad capturada por el Coeficiente de Gini es, en promedio, de un 57% de la identificada por el Índice de Atkinson 0,5 el más cercano a la situación de indiferencia social por la desigualdad, y de un quinto a un cuarto de la capturada por el Índice de Atkinson 2 el que le da mayor ponderación a las transferencias a favor de los más pobres. Tabla 1. Reducción porcentual de los indicadores de desigualdad de ingresos, Chile

1987-2006

Ingreso Ingreso Ingreso Ingreso a u t ó n o m o total del ho- a u t ó n o m o total del hodel hogar per gar per cápita del hogar gar cápita Coef. Gini Atkinson 0,5 Atkinson 1 Atkinson 2 Entr Gralzda Theil

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7,07% 12,29%

8,88% 15,80%

5,95% 10,05%

7,77% 13,75%

11,83% 29,99% 15,62%

15,26% 35,35% 19,73%

9,75% 29,09% 12,60%

13,65% 35,52% 17,28%

11,40%

14,95%

9,33%

12,78%

Fuente: Estimaciones del autor a partir de datos CASEN.

Fuente: Estimaciones del autor basado en CASEN.

Las estimaciones mostradas en esta sección son consistentes con las críticas al Coeficiente de Gini, en el sentido de que es insensible a los cambios producidos en los extremos de la distribución. Asimismo, en el caso del Índice de Atkinson, las estimaciones muestran que a medida que crece el parámetro de aversión a la desigualdad ( ), la reducción de la desigualdad de ingresos en el periodo analizado sería mayor. Por ejemplo, considerando un de 0,5 (cercano a una situación de indeferencia social a la desigualdad), en 1987, con un equivalente a 73% del ingreso de ese año si éste hubiera estado igualitariamente distribuido, se habría alcanzado el mismo nivel de utilidad del que se obtuvo. En cambio, en 2006 se habría necesitado 77% del ingreso de este año si hubiera estado igualitariamente distribuido para

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conseguir el mismo nivel de utilidad. En el caso de considerar un =1, bajo el concepto del ingreso autónomo del hogar per cápita igualitariamente distribuido, en 1987 se habría necesitado 54% del ingreso de ese año, en tanto que en 2006 se habría requerido 60% del ingreso. Así, el análisis muestra que al usar indicadores más sensibles a cambios producidos en los extremos de la distribución y, particularmente, al trabajar con aquellos que incorporan una función de bienestar social que busca identificar mejoras en la situación de los más pobres como el Índice de Atkinson, las estimaciones revelan una mayor reducción de la desigualdad que la que captura el Coeficiente de Gini. Por otro lado, el Índice de Atkinson 2 basado en los ingresos autónomos, tanto per cápita como total (yathpc y yauthaj), muestra un incremento en la desigualdad de ingresos hacia 1998, que no es recogida por las estimaciones basadas en los ingresos totales, del hogar y per cápita (ytotalpc e ytothoga). Como se sabe, los ingresos autónomos incorporan los ingresos provenientes del trabajo y actividades lucrativas; en tanto que los ingresos totales incluyen adicionalmente los subsidios monetarios entregados por el Estado. Conforme a ello, los incrementos en la desigualdad de ingresos que capturan las variables que representan los ingresos autónomos podrían estar relacionados con la crisis asiática que afectó al país en ese año. Asimismo, los ingresos totales no registran empeoramientos en la distribución de ingresos, porque los subsidios monetarios crecen fuertemente en 1998 y 2000, entre los percentiles más pobres, para luego decrecer paulatinamente hacia 2003 y 2006. Ello estaría indicando que el incremento en los subsidios monetarios, entre los más pobres, sería la razón que haría que las variables de ingresos totales no muestren incrementos en la desigualdad. Los indicadores que identifican el número de veces que representa el ingreso de los más ricos respecto de los más pobres, pero que se focalizan más hacia los extremos de la distribución, muestran mayores variaciones de la desigualdad. El Índice 10/40 presenta estabilidad en la desigualdad, en tanto que los índices 10/10 y 20/20 revelan cambios en las cuatro variables de ingreso analizadas para el periodo 1987-2006, particularmente en el ingreso total del hogar, siendo el Índice 10/10 el que registra las mayores reducciones porcentuales. Ello es consistente con lo que captura el Índice de Atkinson, en especial los valores de mayores a 0,5. El Gráfico 2 muestra la evolución de estos índices.

Gráfico 2. Relación de ingresos entre ricos y pobres respecto de variadas medidas de ingreso, Chile 1987-2006

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Fuente: Estimaciones del autor basadas en CASEN

Lo que muestra esta sección es que en el periodo 1987-2006 los cambios que habría experimentado el extremo inferior de la distribución de ingresos en Chile, donde se ubican los más pobres, sería mayor que lo que ha capturado el Coeficiente de Gini, indicador usado en prácticamente todos los análisis de la desigualdad en Chile, y que, como consecuencia de ello, las mejoras en la desigualdad podrían haber sido subestimadas.

Gráfico 3. Variación por deciles en la disponibilidad de al menos un bien durable en el hogar, Chile 1998-2006

Cambios en el acceso de los pobres al bienestar

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Esta sección se enfoca a identificar los cambios en el bienestar de los pobres, para lo cual analiza la disponibilidad de bienes durables como proxy del acceso al bienestar. Hay dos consideraciones tras esta opción: la primera, constatar la capacidad de los más pobres de transformar el ingreso en consumo (siguiendo a Duclos y Araar, 2006); y la segunda, constatar el acceso de los más pobres al disfrute de bienes asociados con el bienestar material del hogar y que están a disposición del resto. Los gráficos 3 y 4 exponen los cambios porcentuales de cada decil, en el periodo 1998-2006, en la posesión de bienes durables. Se ha considerado el periodo señalado porque ése es el intervalo más prolongado en donde la encuesta CASEN registra datos sobre bienes durables. Los bienes durables cuya posesión se analizó son los siguientes: lavadora, refrigerador, calefont, videograbador (y DVD), horno microondas, teléfono red fija, teléfono móvil y vehículo, ya sea para uso laboral o familiar. La disponibilidad de estos bienes se asocia con la facilitación del trabajo del hogar, mejoras en la capacidad de comunicación y desplazamiento, esparcimiento y recreación; es decir, mejoras en la calidad de vida y en el bienestar del hogar. Los gráficos 3 y 4 muestran que los deciles más pobres son los que aparecen con un mayor incremento porcentual en la posesión de bienes durables. Ello no quiere decir que esos deciles tengan un ritmo de adquisición de esos bienes mayor que los deciles más ricos, los que, por otro lado, ya los poseían en 1998, sino que en el periodo analizado han incorporado a sus hogares, en mayor medida, bienes durables que antes no poseían.

Fuente: Estimaciones del autor basadas en CASEN.

Gráfico 4. Variación por deciles en la disponibilidad de al menos tres bienes durables en el hogar, Chile 1998-2006

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Fuente: Estimaciones del autor basadas en CASEN.

Acceso a servicios sociales Desde el punto de vista de la visión multidimensional de la pobreza y la desigualdad, la pregunta por los arreglos sociales y/o institucionales que posibilitan o no el acceso a los servicios sociales es tanto o más importante que la pregunta por la distribución del ingreso. Ello simplemente porque el acceso a servicios sociales es determinante en las capacidades que desarrollan las personas, en las libertades que pueden ejercer y, finalmente, en las posibilidades de vivir la vida que cada uno tiene razones para valorar. Sin duda, la disponibilidad de ingresos genera posibilidades de acceso a servicios sociales básicos para nuestra sociedad; pero también lo son los arreglos institucionales que

permiten acceder a servicios determinantes en las posibilidades de obtención de ingresos o que permiten compensar la falta de ellos. Así, desde el punto de vista del análisis que intenta este trabajo, una dimensión relevante es preguntarse por las desigualdades o inequidades en el acceso a los servicios sociales que afectan las oportunidades de elección del tipo de vida que cada uno tiene razones para valorar. Los servicios sociales cuyo acceso se analiza son los de educación, salud y previsión. El primero hace clara referencia a políticas públicas de expansión de capacidades, el último a mecanismos de protección social frente a las contingencias de la vida; en tanto, el segundo refleja el resultado de políticas públicas o arreglos institucionales en ambos ámbitos (capacidades y protección). Tabla 2. Cobertura educacional y escolaridad promedio, Chile 1958-2006 Año

372

Circa 1958 1962-1964 1970 1980 1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006

Cobertura educacional Básica o Pri- Media o Semaria cundaria

96,4 96,8 97,4 97,6 98,2 98,3 98,6 99,1 99,0

81,5 80,5 84,2 84,2 85,9 86,9 90,0 92,7 92,0

Años de escolaridad promedio 3,3 (1) 4,2 (2) 4,3 7,6 8,3 8,9 9,0 9,1 9,5 9,7 9,8 10,12 10,14

Fuente: Datos serie 1987-2006 basados en CASEN. Datos 1958-1980 en Ahumada (1958), Aylwin et al. (1990), Libertad y Desarrollo (2000). Nota: Ahumada (1) y Aylwin et al. (2) reportan estas cifras, pero no especifican el rango de edades consideradas.

El acceso a servicios educacionales ha sido una prioridad en los esfuerzos del Estado de Chile desde los primeros tiempos de la República, lo cual ha permitido que la cobertura completa haya sido una meta alcanzada hacia mediados de la década de 2000 (Olavarría, 2005) (véase tabla 2). A partir de la década de 1990 el debate se ha centrado en la calidad de la educación, cuestión muy influida en los modestos resultados obtenidos por estudian-

tes chilenos en los estudios internacionales de TIMSS8 y PISA.9 Ello ha motivado nuevas intervenciones del Estado, primero en la Reforma Educacional impulsada en la segunda mitad de la década de 1990 y, luego, en la conformación, en 2006, de una Comisión Presidencial que analizó el tema y entregó su propuesta en 2008. Pero, ¿podría Chile aspirar a un acceso equitativo a la educación de calidad, sin haber alcanzado la meta de la cobertura? Basados en los esfuerzos y logros de la larga tradición chilena de políticas sociales,10 estas líneas sugieren una respuesta que valora la meta de la cobertura. En todo caso, ésta es, por cierto, una respuesta hipotética que futuras investigaciones podrán confirmar o rechazar. Tabla 3. Probabilidad predicha de ser pobre, para personas de 24 años de edad o más, de acuerdo a niveles de escolaridad seleccionados, Chile 1987-2006 Años de Escolaridad 4 años 8 años 12 años 17 años

1987

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2003

2006

0.5013 0.3058 0.1499 0.0491

0.4335 0.2858 0.1641 0.0702

0.3812 0.2463 0.1400 0.0603

0.3576 0.2253 0.1256 0.0533

0.3171 0.1859 0.0953 0.0364

0.2929 0.1756 0.0939 0.0385

0.3179 0.2040 0.1179 0.0532

0.3209 0.1989 0.1094 0.0459

0.3210 0,2099 0.1252 0.0596

Fuente: Cálculos del autor basados en las encuestas CASEN. Nota: Probabilidad predicha es la traducción literal del inglés “Predicted Probability”.

8

El estudio TIMSS (Trends in Mathematics and Science Study) de 2003 arrojó que los estudiantes chilenos de 8º Año Básico obtuvieron el lugar 39 de 45 países, con 387 puntos en la prueba de Matemáticas, siendo el promedio 466 puntos y 605 el más alto puntaje (obtenido por Singapur). En el caso de la prueba de Ciencias los estudiantes chilenos de 8º Año Básico obtuvieron el lugar 37 de 45 países, con 413 puntos, siendo el promedio del examen 473 puntos; el puntaje más alto de los países participantes en el estudio fue el de Singapur con 578 puntos (véase NCES, 2004). 9 El estudio PISA (The Programme for Internacional Student Assessment) 2006 muestra que en Ciencias el 69,7% de los alumnos logra un nivel dos o inferior, con puntajes de hasta 484,14 puntos, que 20,1% se ubica en el nivel 3 (intermedio), entre 484,14 y 558,73, que 1,8% tiene el nivel 5 y que sólo 0,1% está en el rango 6, el más alto, con puntajes por sobre 707,93 puntos. En el caso de lectura, 85,4% de los alumnos que rindieron la prueba se ubican en el nivel 3 o inferior y 14,5% se ubica en los rangos 4 y 5 (superiores). En el caso de Matemáticas, 92,9% se ubica en los rangos 3 o inferiores y 6,91 se ubica en los niveles 4, 5 y 6 (superiores) (véase OECD, 2007). 10 Una argumentación detallada acerca de la larga tradición chilena de políticas sociales puede encontrarse en Olavarría (2005).

373

Los datos de la tabla 2 muestran el avance de la cobertura y su efecto en el incremento de los años de escolaridad de los chilenos. A su vez, los datos de la tabla 3 muestra el efecto de los años de escolaridad que alcanza una persona en sus probabilidades de ser pobre, con lo cual resalta el efecto positivo de la expansión de la cobertura de la educación sobre la reducción de la pobreza. Asimismo, para completar el panorama, la tabla 4 revela la evolución de la desigualdad inequidad en el acceso a los servicios educacionales.

18 a 29

Promedio

Desviación estándar Variación c/ cohorte siguiente (años)

374

Tabla 4. Años de escolaridad por cohortes de edad, Chile 2006 Cohortes (años de edad) 30 a 39

40 a 49

50 a 59

60 a 69

70 y más Población 18 años y más 5.80 10.18

12.23

11.37

10.41

9.04

7.12

2.95

3. 65

3.89

4.42

4.62

4.41

0.86

0.96

1.37

1.92

1.32

---

4.33

Fuente: Estimaciones del autor basadas en CASEN (2006).

La tabla 4 expone tres cuestiones trascendentes. Primero, el crecimiento de la escolaridad que, a su vez, deja ver los efectos del proceso de expansión de capacidades en el país. Los más jóvenes tienen 2,11 veces la escolaridad de los más viejos. Segundo, que ha habido una creciente equidad en el acceso a la educación en Chile. No sólo la desviación estándar de los años de escolaridad se reduce notoriamente hacia las edades menores, sino que mientras ella es un cuarto del promedio para la cohorte más joven, en la cohorte más vieja representa 76%. Tercero, la tabla 4 también muestra el impacto de largo plazo de la reforma educacional de 1965, cuya finalidad era expandir la cobertura y elevar la escolaridad de la población. El mayor incremento de la escolaridad se observa entre los cuarentones y cincuentones de mediados de la década de 2000, que eran quienes estaban o se incorporaban al sistema educativo en la segunda mitad de la década de 1960. Visto en perspectiva, la reforma de 1965 no sólo expandió la cobertura educacional y elevó la escolaridad, sino que, de acuerdo con los datos de la tabla 4, desató un proceso creciente-

mente igualitario en el acceso a la educación y permitió que la cobertura fuera una meta cumplida hacia la década de 2000. La situación actual de la educación chilena pareciera requerir una reforma tan exitosa como ésa, pero esta vez orientada a incrementar los estándares de calidad. Los datos de cobertura previsional dejan ver una realidad opuesta. La tabla 5 muestra el bajo acceso que la población pobre y casi pobre tiene a la protección previsional pública o privada. Tabla 5. Probabilidad predicha de carecer de cobertura previsional agrupado por pobre y casi pobre, 1987-2006 Sin Pobre c o b e r t u r a Casi pobre previsional

1987 0.6378 0.6113

1992 0.5278 0.4846

1994 0.6447 0.5982

1996 0.6357 0.5838

1998 0.6553 0.5953

2003 0.4865 0.4485

2006 0.7096 0.6232

Fuente: Estimaciones del autor basadas en las encuestas CASEN. Notas: (1) Probabilidad predicha es la traducción literal del inglés “Predicted Probability”; (2) las variables por las que se ha controlado son: estrato socioeconómico, género, área de residencia, edad, escolaridad y estado civil; (3) no se han incluido datos para el año 2000, porque las regresiones arrojan coeficientes no significativos.

Los datos de la tabla 5 señalan que la población pobre y casi pobre tiene una baja probabilidad de acceso a la protección del sistema de pensiones, ya sea a través del Instituto de Normalización Previsional (INP, el sistema público) o de alguna Administradora de Fondos Previsionales (AFP, el sistema privado). Dado que en Chile el acceso al sistema previsional se encuentra ligado al mercado formal del trabajo y que los trabajadores pobres y casi pobres recurrentemente laboran por cuenta propia o de manera informal, el bajo grado de acceso a la protección previsional de los pobres y casi pobres sería una consecuencia de esta situación (Olavarría, 2005). Dicha situación de precariedad se extiende también al ámbito de la protección de salud, como lo muestra la tabla 6. Los datos de la tabla 6 muestran que, no obstante la reducción de la pobreza en los años de la serie, de 45,1% en 1987, a 13,7% en 2006, pobres y casi pobres optan por solicitar atención médica como indigentes, aun cuando puedan tener cobertura de Fonasa o alguna Isapre.12 La atención a través de Fonasa se re12

Un caso de trabajadores formales pobres y casi pobres que poseen acceso a la protección previsional, de pensiones y salud, lo representan los empleados públicos de los grados más bajos de las escalas de sueldos del sector público.

375

Tabla 6. Probabilidad predicha de recibir atención de salud como indigente o a través de Fonasa (el plan público de salud) clasificado por pobres y casi pobres, 1987-2006 Atención como indigente Fonasa

Pobre

Casi pobre Pobre Casi pobre

1987 0.4446

1990 0.4477

1992 0.4604

1994 0.5635

1996 0.5146

1998 0.5640

2000 0.6691

2003 0.6896

2006 0.7057 0.2770 0.4252

0.3828

0.3874

0.3988

0.4837

0.4209

0.4539

0.5299

0.5520

0.5360 0.5750

0.4909 0.5270

0.4511 0.4769

0.3518 0.4022

0.4083 0.4536

0.3792 0.4404

0.3081 0.4230

0.2949 0.4141

0.5506

Fuente: Estimaciones del autor basadas en las encuestas CASEN. Notas: (1) Probabilidad predicha es la traducción literal del inglés “Predicted Probability”; (2) las variables por las que se ha controlado son: estrato socioeconómico, género, área de residencia, edad, escolaridad y estado civil.

376

duce a lo largo de la serie (Isapre es la base de comparación) y la atención como indigente se incrementa. Asimismo, el análisis de probabilidad marginal revela que este segmento de la población tiene serias dificultades para recibir atención médica cuando la necesita. Todo ello configura un panorama de graves problemas de acceso tanto a la protección de salud, como a la atención misma frente a la enfermedad o accidentes. Visto en perspectiva, el acceso a los servicios sociales básicos que expanden capacidades y posibilitan libertades es disímil. Los datos indican que mientras ha habido un acceso crecientemente igualitario a la educación, sin que ello signifique desconocer el problema de la calidad, los pobres y casi pobres enfrentan serias dificultades de acceso a los mecanismos de protección de pensiones y salud. Dado el rol de regulador del sistema de pensiones y de principal proveedor de la atención de salud que asume el Estado, los datos muestran que estaríamos en presencia de una falla del Estado, la cual se expresa en una inadecuada provisión de servicios sociales básicos como equivalente funcional a la inadecuada provisión de bienes públicos a que se refiere la economía del bienestar en el análisis de las fallas del mercado, que hace que pobres y casi pobres enfrenten serias restricciones para acceder a servicios sociales esenciales, los cuales les permitan “optar por el tipo de vida que cada uno tiene razones para valorar”.

Perspectiva comparada de la desigualdad La presente sección analiza indicadores de desigualdad disponibles en la base de datos del World Institute for Development

Economics Research (2007). Esta es una base de datos que recoge indicadores de desigualdad e información acerca de las características de las encuestas que se han aplicado para construir tales indicadores en los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas, desde la década de 1940 en adelante. De la información contenida en la base de datos señalada se ha hecho una selección de países que presentan Coeficientes de Gini notoriamente disímiles para un mismo año o para años próximos. La información recopilada en la base de datos señalada muestra que en África, América, Asia, Europa y Oceanía no hay una sola unidad de medida sobre la cual se estiman los indicadores de pobreza y desigualdad; por lo mismo, las encuestas que recogen datos sobre consumo o gasto son abundantes, y aquellas que recolectan datos sobre ingreso lo hacen bajo diversos conceptos de ingreso, como ingreso disponible, ingreso bruto, ingreso primario, ingreso monetario, ingreso monetario bruto, ingreso monetario disponible, ingreso tributable, ingreso de mercado, entradas-ganancias brutas y entradas-ganancias netas.13 La variabilidad en la cobertura de las encuestas también es notoria. Aunque en Europa las encuestas son de cobertura nacional, varias de ellas sólo recogen datos sobre los trabajadores (principalmente en los países de Europa del Este), excluyen a los hogares que reciben remesas y/o aquellos sobre cierto límite de ingresos, o sólo incluyen a los contribuyentes (de impuestos). En Estados Unidos y Canadá las encuestas tienen cobertura nacional, pero en el resto del continente americano, en África, Asia y Oceanía son recurrentes las encuestas con cobertura sólo urbana, sólo rural, metropolitanas o que sólo cubren las ciudades principales. Asimismo, la unidad de recolección de información se focaliza en el hogar o la familia, y la unidad de análisis sobre la que se reportan los indicadores varía entre el hogar, la familia y la persona. De este modo se tiene que para un mismo año, o para años muy próximos, haya países que presenten valores del Coeficiente Gini con grandes variaciones. Por ejemplo, Burkina Faso, para 1994, registra valores de este coeficiente de 48,0 y 77,3. Ambos se basan en encuestas de hogares que cubren a toda la población y tienen como unidad de análisis a la persona; pero mientras el primero se basa en datos de consumo, el 13

El concepto de income ha sido traducido, en este trabajo, como ingreso; en tanto que earnings ha sido traducido como entradas-ganancias.

377

378

segundo lo hace en el ingreso bruto. Otro ejemplo es el de Alemania (Oriental): para 1985 registra valores del Coeficiente de Gini de 26,0 y 35,2, y para 1993 registra valores de 27,4 y 36,6. Aunque los datos de 1985 son recogidos a través de encuestas de hogares, son representativos de toda la población y se basan en ingreso disponible. En el valor más bajo la unidad de análisis es la persona, y los hogares encabezados por un extranjero han sido excluidos de la estimación; en tanto que el valor más alto de ese año incluye a todos los habitantes y la unidad de análisis es el hogar. Para los datos de 1993 de Alemania, las características de las encuestas son similares, variando en la unidad de análisis personas, el valor más bajo, y hogares, el valor más alto, donde el valor más bajo tiene ajustes por equivalencia del hogar, lo que no ocurre con el valor más alto, y en la exclusión de los hogares con ingresos netos sobre 35.000 marcos el valor más alto. En el caso de Chile, para 1993 el Banco Interamericano de Desarrollo reporta un Gini de 48,9, basado en datos de ingreso disponibles de hogares de todo el país, donde la unidad de análisis es la persona y con equivalencia por persona del hogar; pero los datos reportados por la encuesta CASEN arrojan valores de 56,6 para 1992 y 56,0 para 1994, basados en datos de ingreso monetario del hogar per cápita. Todo ello configura un panorama donde las comparaciones son problemáticas y en el que, en estricto rigor, salvo que hubiera certeza de que los datos han sido construidos sobre iguales bases metodológicas, no es posible dar juicios comparativos ciertos. Así, parece apropiado tener presente la precaución que plantea la CEPAL acerca de que “un análisis efectuado con la mejor voluntad puede derivar en un ejercicio que no haga justicia a ninguno de los países comparados, y por tanto se generen juicios de valor que deriven en confusión debido a que, en el fondo, el conjunto de datos recolectados no admite comparabilidad alguna” (CEPAL, División de Estadísticas y Proyecciones Económicas, 2000).

Discusión y conclusiones Visto en perspectiva, este artículo arroja tres grandes tópicos para la discusión: la dificultad, normalmente imposibilidad de comparación internacional de los indicadores de desigualdad que utilizan las medidas monetarias, los problemas de validez de las conclusiones de los estudios sobre desigualdad que se con-

centran exclusivamente en el Coeficiente de Gini y en la inequidad de acceso a los servicios sociales esenciales. Con el propósito de poder establecer cuán correctas son las comparaciones internacionales de desigualdad, este trabajo ha hecho una extensiva recopilación de datos de desigualdad de países de los cinco continentes, desde la década de 1940. La recopilación ha mostrado que hay sustanciales diferencias en el modo como los países recogen los datos que luego usarán en las estimaciones de desigualdad. Las diferencias más notorias que se observan se refieren a si las encuestas que se aplican recolectan datos sobre el ingreso o consumo, la cobertura de la encuesta (si es nacional, urbana o rural), la población incluida en la muestra (si es toda la población o si se excluye a personas con algunas características determinadas), la unidad de análisis (persona, hogar o familia) y si el ingreso o consumo ha sido ajustado por alguna medida de equivalencia (equivalencia por tipo de integrantes del hogar o sin ajustes, por ejemplo). Incluso aquellas encuestas que capturan ingreso no presentan equivalencia en las medidas de ingreso que recogen unas y otras. Todo ello configura un panorama que genera extremas dificultades para las comparaciones internacionales y hace que los rankings de desigualdad basados en medidas monetarias, de ingreso o consumo, carezcan de todo sentido y validez. De este modo, entonces, al no haber comparabilidad en los datos sobre los que se basan las estimaciones de desigualdad, no hay bases objetivas para afirmar que un determinado sería más desigual que el resto. En el caso de las estimaciones de la desigualdad chilenas, el análisis sugiere que los cambios en la desigualdad de ingresos chilena serían bastante mayores que los que normalmente reportan las investigaciones, y que el uso prácticamente exclusivo del Coeficiente de Gini en las estimaciones habría llevado a mostrar un panorama de estabilidad de la desigualdad en el país. El análisis de indicadores basados en funciones de bienestar social, principalmente el Índice de Atkinson, como también el de Theil y el de Entropía Generalizada, sugiere que en el periodo 19872006 hubo variaciones al interior de la serie y que la reducción de la desigualdad sería mayor que la que captura el Coeficiente de Gini. La razón de ello estaría en la insensibilidad del Coeficiente de Gini para capturar los cambios que se producen en los extremos de la distribución de ingresos. Asimismo, los indicadores que ponen mayor atención a lo que ocurre en los extremos de la distribución, como el Índice de

379

380

Atkinson que expresa mayor aversión a la desigualdad ( =2) y el Índice 10/10, unido al notorio incremento en la posesión de bienes durables de los primeros deciles que presenta el análisis, describen un panorama de mejoras en la desigualdad y en el bienestar de los más pobres, el cual difiere de la imagen de estabilidad de una situación de alta desigualdad que presenta el Coeficiente de Gini. Aunque no ha sido un tema central del artículo, la contrastación de los indicadores de desigualdad y los datos de acceso de los más pobres a bienes durables insinúa que podría haber una subestimación de los ingresos que reportan las encuestas, sobre lo cual habría que indagar. Es probable que el acceso a bienes durables reportado esté principalmente explicado por el acceso al crédito privado (bancos, casas comerciales y similares); pero ello, por un lado, también es ingreso que, aunque futuro, se debe disponer para la adquisición y, por otro, representa el dinamismo del mercado por expandirse hacia sectores a los cuales antes no llegaba. En ambos casos el resultado es una mejora en el bienestar de los más desposeídos. Así, la conjunción de índices como el de Atkinson, Entropía Generalizada, Theil, 10/10 y los datos de acceso a bienes durables por parte de los más pobres sugiere que el uso exclusivo del Coeficiente de Gini para estimar los niveles de desigualdad en Chile podría haber llevado a subestimar tanto las variaciones ocurridas en el periodo analizado, como las mejoras en el bienestar del segmento más pobre. De ello se deduce la necesidad de analizar la desigualdad de ingresos o consumo con un conjunto de indicadores y no centrarse en uno solo, como el Coeficiente de Gini, pues ello genera imágenes parciales y probablemente sesgadas de la realidad bajo estudio. Por otro lado, los datos presentados en párrafos anteriores muestran una evolución disímil en el acceso a los tres servicios sociales analizados. Mientras, el acceso a la educación ha tenido creciente equidad, logrando alcanzar cobertura completa, y con ello ha hecho posible plantear la meta de educación de calidad para todos; en los ámbitos de la cobertura de la protección de pensiones y de salud las carencias se concentran en los pobres y casi pobres. A partir de su inauguración, a mediados de la década de 1920, el sistema chileno de pensiones ha expandido notoriamente su cobertura, ubicándose entre las más altas de América Latina (Olavarría, 2005). Aún así, y luego de ocho décadas, ni bajo el sistema de reparto ni en el de capitalización individual, pobres

y casi pobres han alcanzado protección institucionalizada para los momentos más difíciles de la vida. Dado que a la protección previsional se accede sobre todo a través de un contrato formal de trabajo, y que pobres y casi pobres son normalmente trabajadores por cuenta propia o informales, la probabilidad de su acceso a la protección del sistema de pensiones es baja. Asimismo, aunque formalmente toda la población tiene acceso a la atención de salud, dado que ha sido elevado a la categoría de derecho constitucional, en el hecho pobres y casi pobres enfrentan mayores barreras de acceso, cuestión evidenciada por las dificultades de acceso a la protección previsional que muestran las tablas 5 y 6, y la menor probabilidad de acceder a la atención de salud cuando la necesitan, según lo revela el análisis de probabilidad marginal. Sendas reformas se han establecido para abordar los problemas de acceso a la protección previsional en pensiones y salud. La ley 20.255, de marzo de 2008, reforma el sistema de pensiones y otorga con ello una pensión básica solidaria para aquellas personas que no registran cotizaciones provisionales, incorpora a los trabajadores independientes y brinda beneficios a los sectores de ingreso medio y a las mujeres. Asimismo, la ley 19.966, de septiembre de 2004, establece un régimen de garantías en el acceso a la atención de salud, que desde entonces ha ido incrementando el número y tipo de prestaciones garantizadas. Aunque los textos de ambas leyes abordan los problemas de acceso a la protección de pensiones y salud, identificados en este trabajo, el impacto que logren en términos de corregirlos será una cuestión que sólo podrá observarse en el largo plazo. Este trabajo sugiere que un análisis comprehensivo del fenómeno de la inequidad lleva a la necesidad de evitar concentrarse exclusivamente en las dimensiones monetarias de ingreso o consumo, y a la difícil y compleja tarea de generar un conjunto de indicadores que permitan hacer un seguimiento efectivo, a través del tiempo, del acceso de los distintos segmentos, particularmente los más pobres, a los servicios sociales que están en la base de la creación de oportunidades de bienestar. Aunque puede haber varias posibilidades, este trabajo ha optado por presentar la evolución de las probabilidades predichas de pobres y casi pobres de acceder a servicios sociales esenciales. En ello ha mostrado que las probabilidades de acceso a la protección previsional no han mejorado, que los planes públicos y privados de protección de salud otorgan protección precaria a pobres y casi pobres, quienes prefieren solicitar atención como indigen-

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tes, cuando pueden hacerlo, pues es menos probable que obtengan atención de salud cuando la necesitan. Contrariamente, los indicadores de desigualdad de ingresos muestran distintos grados de mejoría. Es decir, mientras la desigualdad de ingresos muestra, según el indicador, distintos grados de reducción, la inequidad en el acceso a la protección previsional muestra un estancamiento en perjuicio de los más pobres. Visto en perspectiva, el artículo sugiere que el análisis de la desigualdad requiere por, un lado, evitar la exclusiva focalización en el ingreso y, por otro, que el análisis de la distribución del ingreso necesita ampliar la gama de indicadores que usa, dados los problemas del Coeficiente de Gini para capturar los cambios en el bienestar de los más pobres. Asimismo, el artículo deja ver una paradoja al insinuar que habría habido mejoras en la distribución del ingreso y en el bienestar de los más pobres, en el periodo analizado; pero que ello no ocurre en el acceso a la protección de pensiones y de salud. Esta es una dimensión fundamental de la desigualdad —que los estudios han abordado escasamente al privilegiar el análisis de la distribución del ingreso—, porque el acceso a estos servicios sociales básicos, junto a la educación, son esenciales para alcanzar la libertad básica que permita a cada uno “optar por el tipo de vida que cada uno tiene razones para valorar”.

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TERCERA PARTE Políticas contra la discriminación

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La discapacidad de las personas en las políticas sociales de la Unión Europea

I

Índice Capítulo Siguiente Capítulo anterior

José Antonio Moreno Molina

Introducción En el presente trabajo se analiza la evolución y situación vigente de la protección de los discapacitados en el ámbito de la organización de la Unión Europea, que en 2007 cumplió el 50 aniversario de la firma del Tratado de Roma de 1957,1 con el objetivo principal de conocer las fortalezas y debilidades del sistema europeo de protección social de las personas con alguna discapacidad. Muchos países miembros de la Unión Europea cuentan en la actualidad con unos avanzados sistemas de regulación y protección social y jurídica de las personas con discapacidad; sistemas que se encuentran entre los más desarrollados del mundo y sirven, incluso, como referencia a nivel comparado: es el caso, por ejemplo, de los países escandinavos, de Holanda y, con unos logros más recientes, de España, cuyo modelo social ha alcanzado un alto grado de protección tras la aprobación de la Ley 1

Desde su creación con seis Estados miembros, las sucesivas ampliaciones la han llevado a los 27 Estados miembros actuales, a una moneda única común (el euro) y a una gran integración económica, social, cultural y política. Para una aproximación a la historia de las Comunidades Europeas puede consultarse Fontaine (2007). El citado portal oficial de la Unión Europea permite acceder a gran cantidad de contenidos y materiales legislativos, documentales, divulgativos, estadísticos y jurisprudenciales.

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39/2006, del 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia. Se puede decir que en el modelo de Estado de bienestar de muchos países europeos, junto a los más tradicionales pilares de la educación, la sanidad y la seguridad social, se ha desarrollado también el cuarto pilar para la atención específica a las personas en situaciones de dependencia. En efecto, tras haberse consolidado la prestación universal por los poderes públicos de la salud, la educación y las prestaciones de incapacidad y desempleo, se intenta ahora satisfacer desde el sector público los servicios sociales básicos de los sectores de población con especiales necesidades. Hay que recordar que fue en Europa donde surgió la misma idea de Estado de bienestar. Pese a la diversidad de culturas y modelos de sociedad, se puede identificar al “modelo social europeo” como aquel basado en la solidaridad colectiva. El modelo social europeo se consolidó a lo largo del siglo XX y hoy es innegociable para los Estados y los ciudadanos. Los gobiernos, sean del signo político que sean, no se plantean disminuir prestaciones sociales porque los ciudadanos no se los permitirían. Al contrario, la tendencia es hacia un incremento cada vez mayor de las prestaciones y ahí es donde aparece recientemente la protección de las personas dependientes. El compromiso asumido por la Unión Europea en favor de sus ciudadanos con discapacidad está asociado a un enfoque de la discapacidad que no está vinculado con el concepto de asistencia pasiva, sino con los conceptos de integración y de participación activa en la vida económica y social. Así, pues, la acción comunitaria europea se orienta esencialmente hacia el reconocimiento y la protección de los derechos de las personas con discapacidad.

Reflexiones y definiciones preliminares Como ha señalado ilustrativamente Naciones Unidas, en un mundo perfecto los derechos enumerados en la Declaración Universal de Derechos Humanos serían suficientes para proteger a todos. Pero en la práctica, a ciertos grupos de la sociedad, como son las personas con algún tipo de discapacidad (y como también lo son las mujeres, los niños o los refugiados), les ha ido mucho peor que a otros, y ha sido y sigue siendo necesario apro-

bar normas específicas que protejan y promuevan los derechos humanos de tales grupos. Las personas discapacitadas se enfrentan hoy a un cúmulo de obstáculos físicos y sociales que en muchas ocasiones les impiden o dificultan: —Recibir educación. —Conseguir empleo, incluso cuando están bien cualificados. —Tener acceso a la información. —Obtener el adecuado cuidado médico y sanitario. —Desplazarse libremente. —Integrarse plenamente en la sociedad y ser aceptados por ella. La discapacidad es un concepto que evoluciona, el cual resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones con los demás. La discriminación contra cualquier persona por razón de su discapacidad constituye una vulneración de la dignidad y el valor inherentes del ser humano. Pues bien, pese a que ahora existen diversos instrumentos, acuerdos y normas internacionales, europeas y nacionales que las protegen, las personas con discapacidad siguen encontrando barreras para participar en igualdad de condiciones con las demás en la vida social y se siguen vulnerando sus derechos humanos en todas partes del mundo. En la actualidad, tanto a nivel nacional como internacional, se utilizan los términos discapacitado o persona con discapacidad en vez de minusválido o persona con minusvalía. En efecto, la discapacidad es un concepto que evoluciona, es el resultado de la interacción entre la deficiencia de una persona y los obstáculos como barreras físicas y actitudes imperantes que impiden su participación en la sociedad. Cuantos más obstáculos hay, más discapacitada se vuelve una persona. Las discapacidades incluyen deficiencias físicas, mentales, intelectuales y sensoriales. Algunas personas tienen más de una forma de incapacidad y muchas, si no todas, podrían llegar a tener alguna discapacidad en algún momento de su vida, debido a lesiones físicas, enfermedades o envejecimiento. Las Normas Uniformes sobre igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad aprobadas por la Resolución 48/96 del 20 de diciembre de 1993 de la Asamblea General de Naciones Unidas, ya ocuparon dicha denominación de discapacitados en vez de minusválidos.

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La Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), aprobada el 22 de mayo de 2001 por la Organización Mundial de la Salud (OMS), cuyos objetivos son proporcionar una base científica para la comprensión y el estudio de la salud y de los estados relacionados con ella, así como establecer un lenguaje común para describirlos, dispone que nos encontramos en un marco conceptual donde la discapacidad engloba la deficiencia, la incapacidad y la minusvalía, y se configura en dos parámetros: a) las funciones y estructuras corporales, y b) las actividades, participación y los factores ambientales. En su Anexo I sobre cuestiones taxonómicas y terminológicas señala que: “discapacidad es un término genérico que incluye déficits, limitaciones en la actividad y restricciones en la participación. Indica los aspectos negativos de la interacción entre un individuo (con una condición de salud) y sus factores contextuales (factores ambientales y personales)”. Por su parte, para el Diccionario de la Real Academia Española la dependencia es, entre otras acepciones, la “situación de una persona que no puede valerse por sí misma”. El Consejo de Europa, en Recomendación nº (98) 95 del Comité de Ministros a los Estados Miembros relativa a la dependencia, la define como “un estado en que se encuentran las personas que, por razones ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual tienen necesidades de asistencia o ayudas importantes para realizar actos corrientes de la vida ordinaria”.

Algunos datos y estadísticas sobre la discapacidad Naciones Unidas ha hecho públicas, en el curso de la elaboración de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, unas impactantes estadísticas que a todos nos deben hacer reflexionar sobre la importancia de adoptar políticas públicas específicamente dirigidas a este sector de la población (véase http://www.un.org/spanish/disabilities/convention/, fecha de consulta 13 de abril de 2009). Alrededor del 10% de la población mundial, esto es, unos 650 millones de personas, vive con una discapacidad; constituyen la mayor minoría del mundo. Es más, esta cifra está aumentando constantemente debido al crecimiento de la población,

los avances de la medicina y el proceso de envejecimiento, como advierte la OMS. En los países donde la esperanza de vida es superior a los 70 años, en promedio alrededor de 8 años o el 11.5% de la vida de un individuo transcurre con incapacidades. El 80% de las personas con discapacidad vive en países en desarrollo, según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), las tasas de discapacidades son notablemente más altas entre los grupos con menores logros educacionales. El promedio es de 19%, en comparación con 11% entre los que tienen más educación. En la mayoría de los países de la OCDE, las mujeres tienen una incidencia más alta de discapacidades que los hombres. El Banco Mundial estima que 20% de los más pobres del mundo tienen discapacidades, y tienden a ser considerados dentro de sus propias comunidades como las personas en situación más desventajosa. Las personas afectadas por limitaciones físicas, sensoriales o cognitivas padecen con frecuencia de discapacidad porque carecen de acceso a salud, educación y otros servicios públicos, así como al mercado laboral. Esta exclusión conduce a la pobreza, y ya en un círculo vicioso, la pobreza conduce a mayor inhabilitación pues aumenta la vulnerabilidad ante la desnutrición, las enfermedades y entornos poco seguros. Quienes padecen una discapacidad y sus familias reciben menos beneficios del aumento de oportunidades que ofrece el desarrollo económico y tienen menos probabilidades de alcanzar la autonomía económica en comparación con otros grupos. De igual manera, tienen más probabilidades de mantener esta vulnerabilidad ante crisis económicas y otras fuentes de inseguridad. Dichos factores se traducen en una pérdida del PIB de entre 5 y 7% (Metts, 2004). En la Unión Europea, alrededor de 44,6 millones de personas de entre 16 y 64 declaran tener un problema de salud o una discapacidad de larga duración (LSHPD, por sus siglas inglesas), lo cual representa cerca del 16% del total de la población en edad de trabajar de la UE.2 Hay un estrecho paralelismo entre discapacidad y aumento de la edad. En 2002, casi 30% de las 2

Véase la Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones del 28 de noviembre de 2005 [COM (2005) 604 final], “Situación de las personas con discapacidad en la Unión Europea ampliada: el plan de acción europeo 2006-2007”.

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personas de edades comprendidas entre 55 y 64 años declararon tener un LSHPD. Las cifras también ponen de relieve una divergencia entre las tasas de empleo de las personas con y sin discapacidad: en 2003, 40% de las personas con discapacidad tenía empleo, frente a 64,2% de las personas sin discapacidad. Según se estima, 386 millones de las personas en edad de trabajar son discapacitadas, dice la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El desempleo alcanza hasta 80% en algunos países. A menudo los empleadores suponen que las personas con discapacidad no pueden trabajar. Por cada niño que muere en zonas de guerra, tres resultan heridos y con discapacidad permanente. Según la OMS, en algunos países hasta una cuarta parte de las discapacidades son producto de heridas y violencia.

Las primeras actuaciones de la Unión Europea en relación con la discapacidad 392

Existe un amplio consenso en la Unión Europea (en adelante, UE) sobre la necesidad de abordar el tema de la discapacidad. La dignidad, los derechos fundamentales, la protección contra la discriminación y la cohesión social son aspectos esenciales para los países europeos, y todos ellos obligan a los poderes públicos a adoptar medidas en la materia. Si bien las medidas relacionadas con la discapacidad son esencialmente competencia de los Estados miembros, como la mayoría de las cuestiones sociales —hay que recordar que la Unión Europea sigue siendo hoy principalmente un ámbito de integración económica—, en los últimos años las instituciones de la UE han adoptado importantes medidas en la materia. La Resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del 20 de diciembre de 1996, sobre la igualdad de oportunidades de las personas con minusvalías,3 y la Resolución del Consejo, del 17 de junio de 1999, relativa a la igualdad de oportunidades laborales de las personas con minusvalías,4 reafirmaron los derechos humanos básicos de las personas con dis3 4

DO C DO C

12 de 13.1.1997, p. 1. 186 de 2.7.1999, p. 3.

capacidad en lo relativo a la igualdad de acceso a las actividades sociales y económicas.

El reconocimiento de la discapacidad al máximo nivel del Derecho comunitario europeo: el artículo 13 del Tratado de la Comunidad Europea El artículo 13 del Tratado de la Comunidad Europea, el texto de naturaleza cuasiconstitucional europeo, establece que: sin perjuicio de las demás disposiciones del presente Tratado y dentro de los límites de las competencias atribuidas a la Comunidad por el mismo, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.

El precepto fue introducido en el principal texto de la Comunidad, el Tratado de Roma de 1957, tras su reforma por medio del Tratado de Ámsterdam del 2 de octubre de 1997.5 Pues bien, el citado artículo 13 habilita al Consejo para adoptar ac5

El ordenamiento jurídico comunitario es un verdadero ordenamiento, ya que posee su propio sistema de fuentes que emanan de las instituciones de la UE, y goza de mecanismos y procedimientos tanto de aplicación de las normas como de sanción por su incumplimiento. El Derecho Comunitario Originario está compuesto por los tratados originarios de las Comunidades Europeas con sus sucesivas modificaciones (Tratado de la Comunidad Europea o Tratado de Roma de 1957, que ha sido modificado por el Tratado del Acta Única Europea de 1986, por el Tratado de la Unión Europea o de Maastricht de 1992, por el Tratado de Ámsterdam de 1997 y por el Tratado de Niza de 2001). El Derecho originario se sitúa a la cabeza del ordenamiento jurídico comunitario como ha dicho el Tribunal de Justicia, sus normas tienen una naturaleza constitucional, y en función de ello las normas del Tratado de la Comunidad sirven de parámetro de validez y de interpretación de las normas aprobadas por las instituciones de la Comunidad y por los propios Estados, en relación con ese derecho comunitario. El tratado prevalece respecto a todas las otras fuentes del derecho comunitario, en especial frente al derecho derivado (principalmente reglamentos y directivas).

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ciones adecuadas para luchar contra la discriminación, entre otros motivos, por razón de discapacidad.6 En su desarrollo, se aprobó la Directiva 2000/78/CE, del 27 de noviembre, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, por motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orientación sexual, que por ejemplo fue incorporada al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 62/2003, del 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social. El tratado por el que se establece una Constitución para Europa firmado en Roma el 29 de octubre de 2004 por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea, establecía en el artículo II-81, “la prohibición de toda discriminación, y en particular por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, relación o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual”. Sin embargo, en el proceso de ratificación de la Constitución Europea el voto negativo en referéndum de Francia y Holanda obligó a los Estados miembros a plantear un nuevo texto, finalmente consensuado en el tratado firmado el 13 de diciembre de 2007 en Lisboa por los Jefes de Estado o de Gobierno de los 27 países miembros. El Tratado de Lisboa, que deberá ser ratificado por los 27 Estados miembros de la UE para que entre en vigor, plantea la introducción de un nuevo artículo 5 en el Tratado de la Comunidad con el siguiente tenor: “En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tratará de luchar contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual”. El Tratado de Lisboa garantiza las libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas disposiciones van a ser jurídicamente vinculantes para todos los gobiernos y ciudadanos de los Estados miembros de la UE. 6

Sobre la protección jurídica de la discapacidad en la Unión Europea, véase AAVV (Alcaín, Esperanza y Juan González-Badía [coords.]) (2006), Régimen jurídico de las personas con discapacidad en España y en la Unión Europea, Granada: Comares.

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y la prohibición de toda discriminación por razón de discapacidad La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza el 7 de diciembre de 2000, representa la síntesis de los valores comunes de los Estados miembros de la Unión Europea. Su objetivo se explica en el preámbulo: “Por ello es necesario, dotándolos de mayor presencia en una Carta, reforzar la protección de los derechos fundamentales a tenor de la evolución de la sociedad, del progreso social y de los avances científicos y tecnológicos”. Tras el 50º aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, se propuso un debate sobre la oportunidad de crear un catálogo de derechos fundamentales en el que estarían incluidos los derechos económicos y sociales de los ciudadanos europeos sobre la base, entre otras, de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos de Estrasburgo. El 7 de diciembre de 2000 los presidentes del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión firman y declaran solemnemente la Carta en Niza en nombre de las tres instituciones. No obstante, los Jefes de Estado o de Gobierno reunidos en Niza decidieron no introducir ninguna referencia a la Carta en el tratado. Esto significa que, reconociendo al mismo tiempo su valor político (por primera vez se encuentran reunidos en un único texto los derechos civiles y políticos clásicos así como los derechos económicos y sociales), el texto sigue estando privado de valor jurídico vinculante. Como se ha señalado anteriormente, el Tratado de Lisboa quiere superar esta perspectiva. Por primera vez, se han reunido en un único documento todos los derechos que hasta ahora se dispersaban en distintos instrumentos legislativos como las legislaciones nacionales y los convenios internacionales del Consejo de Europa, las Naciones Unidas, la Organización Internacional del Trabajo. Al dar visibilidad y claridad a los derechos y a las libertades fundamentales, la Carta contribuye a desarrollar el concepto de ciudadanía de la Unión así como a crear un espacio de libertad, seguridad y justicia (como afirma el preámbulo de la Carta). Ésta refuerza la seguridad jurídica por lo que se refiere a la protección de los derechos fundamentales, protección que hasta ahora sólo se garantizaba mediante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea.

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La Carta incluye un preámbulo introductorio y 54 artículos distribuidos en 7 capítulos:

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Capítulo I: Dignidad (dignidad humana, derecho a la vida, derecho a la integridad de la persona, prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes, prohibición de la esclavitud y el trabajo forzado). Capítulo II: Libertad (derechos a la libertad y a la seguridad, respeto de la vida privada y familiar, protección de los datos de carácter personal, derecho a contraer matrimonio y derecho a fundar una familia, libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, libertad de expresión e información, libertad de reunión y asociación, libertad de las artes y de las ciencias, derecho a la educación, libertad profesional y derecho a trabajar, libertad de empresa, derecho a la propiedad, derecho de asilo, protección en caso de devolución, expulsión y extradición). Capítulo III: Igualdad (igualdad ante la ley, no discriminación, diversidad cultural, religiosa y lingüística, igualdad entre hombres y mujeres, derechos del menor, derechos de las personas mayores, integración de las personas discapacitadas). Capítulo IV: Solidaridad (derecho a la información y a la consulta de los trabajadores en la empresa, derecho de negociación y de acción colectiva, derecho de acceso a los servicios de colocación, protección en caso de despido injustificado, condiciones de trabajo justas y equitativas, prohibición del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo, vida familiar y vida profesional, seguridad social y ayuda social, protección de la salud, acceso a los servicios de interés económico general, protección del medio ambiente, protección de los consumidores). Capítulo V: Ciudadanía (derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo, derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales, derecho a una buena administración, derecho de acceso a los documentos, Defensor del Pueblo, derecho de petición, libertad de circulación y de residencia, protección diplomática y consular). Capítulo VI: Justicia (derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, presunción de inocencia y derechos de la defensa, principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas, derecho a no ser acusado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito). Capítulo VII: Disposiciones generales.

En general, los derechos mencionados le son reconocidos a toda persona. No obstante, la Carta hace también referencia a categorías de temas que tienen necesidades particulares (menores, personas mayores, personas con discapacidad). Además, el Capítulo V considera la situación específica del ciudadano europeo haciendo referencia a algunos derechos ya mencionados en los tratados (libertad de circulación y estancia, derecho de voto, derecho de petición), introduciendo al mismo tiempo también el derecho a una buena administración. En un memorándum de la Comisión de marzo de 2001, el Presidente de la Comisión Europea, el Sr. Romano Prodi y el Comisario responsable de Justicia e Interior, el Sr. António Vitorino, declararon que la Carta debe convertirse en la “piedra angular” de las acciones futuras de la Comisión. Desde entonces, toda nueva ley o todo nuevo instrumento legislativo que tenga una relación cualquiera con los derechos fundamentales debe contener la siguiente declaración formal: “El presente acto respeta los derechos fundamentales y se atiene a los principios reconocidos por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea”. Hay que resaltar que la Carta ha influido en sucesivas ocasiones en las conclusiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). Las conclusiones de los abogados generales no vinculan al TJCE sino que sugieren soluciones jurídicas susceptibles de influirlo. Estas conclusiones sólo hacen a veces referencia a la Carta de manera marginal, pero en algunos casos, los abogados generales se remiten a ella para interpretar los derechos fundamentales, recordando no obstante que no tiene fuerza vinculante. La ausencia de estatuto jurídico de la Carta no significa, sin embargo, que carezca de validez. Los tres abogados generales Tizzano, Ligero y Mischo declararon que “la Carta situó innegablemente los derechos que son objeto de la misma al más alto nivel de los valores comunes de los Estados miembros”. Pues bien, el artículo 21 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE establece que: “1. Se prohíbe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual”.

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Por otra parte, hay que destacar que el Reglamento (CE) nº 168/2007 del Consejo, de 15 de febrero de 2007, ha creado una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El objetivo de la Agencia, que está en funcionamiento desde el 1 de marzo de 2007, es proporcionar a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros de la UE ayuda y asesoramiento en materia de derechos fundamentales.

La decisiva importancia de la declaración de 2003 como Año Europeo de la Discapacidad

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Hay que destacar los pronunciamientos en favor de las personas con discapacidad contenidos en las Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 (que fijó como nuevo objetivo estratégico de la Unión reforzar el empleo, la reforma económica y la cohesión social como parte de una economía basada en el conocimiento), por lo que se insta a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros a luchar contra la exclusión social (conclusión 5), a extender la sociedad de la información a todos los ciudadanos, prestando una especial atención a las personas con discapacidad (conclusión 9), y, por último, a acometer acciones prioritarias dirigidas a grupos específicos, entre los que se señala expresamente a las personas con discapacidad. La Agenda Social Europea, aprobada en el Consejo Europeo de Niza celebrado los días 7, 8 y 9 de diciembre de 2000, declaró que la Unión Europea “desarrollará, en particular con ocasión del Año Europeo de las Personas con Discapacidad (2003), todas las acciones tendentes a garantizar una mejor integración de las personas minusválidas en todos los ámbitos de la vida social”. En 2003 se cumplió el décimo aniversario de la adopción, por la Asamblea General de las Naciones Unidas, de las normas uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, como hemos comprobado anteriormente. Pues bien, el Consejo de la Unión Europea reunido en Laeken el 3 de diciembre de 2001 aprobó una decisión por la que declaró el año 2003 como “Año Europeo de las Personas con Discapacidad”.7 7

Véase la decisión del Consejo del 3 de diciembre de 2001 sobre el Año Europeo de las Personas con Discapacidad 2003 (2001/903/CE).

El Año Europeo de las Personas con Discapacidad ha ofrecido a éstas, a nivel nacional, regional y local, una oportunidad única para dar a conocer los asuntos que les preocupan, así como para contribuir al establecimiento de prioridades estratégicas con destinatarios concretos y fomentar la adopción de medidas específicas. Se han organizado miles de acontecimientos, conferencias y debates con el fin de promover los derechos de las personas con discapacidad y su plena participación en la vida social y económica, así como sensibilizar a la opinión pública sobre los obstáculos a que deben enfrentarse diariamente estas personas en nuestra sociedad. Además de la transposición de la Directiva comunitaria por la que se fija el marco general de la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, a partir de 2003 los Estados han ido aprobando nuevas medidas políticas en materia de discapacidad. Tanto en los Estados miembros como a escala comunitaria, este “Año Europeo” ha servido como trampolín para lanzar nuevas medidas políticas y hacer progresar algunas iniciativas políticas importantes.

La Directiva 2000/78/CE relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, por motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orientación sexual En desarrollo de lo dispuesto por el artículo 13 del Tratado de la Comunidad Europea, se aprobó la Directiva 2000/78/CE, de 27 de noviembre, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, por motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orientación sexual, que fue traspuesta al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 62/2003, del 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social. Si bien los Estados miembros de la UE ya prohibían la discriminación en el mercado de trabajo, sus legislaciones al respecto eran dispares en cuanto al alcance, el contenido y la fuerza de ejecución. Por ello, la Directiva 2000/78 pretendió establecer un marco general mínimo. La Directiva se aplica a los ámbitos siguientes:

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• Las condiciones de acceso al conjunto de las profesiones y las actividades por cuenta propia y las condiciones de promoción. • La formación profesional. • Las condiciones de empleo y de ocupación (incluidas las de despido y remuneración). • La inscripción y participación en una organización patronal, sindical o en cualquier organización profesional.

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Esto se aplica tanto al sector público como al privado, lo cual incluye los organismos públicos, y tanto al trabajo remunerado como al voluntariado. La Directiva va dirigida tanto a la discriminación directa (diferencia de trato basada en una característica determinada) como a la discriminación indirecta (disposición, criterio o práctica aparentemente neutros pero que pueden tener efectos desfavorables para una o varias personas determinadas o incluso producir una incitación a la discriminación). El acoso, que crea un clima hostil, se considera una discriminación. La Directiva prevé que se lleven a cabo adaptaciones razonables para garantizar el principio de igualdad de trato a las personas con discapacidad, limitándolas a los casos que no impliquen dificultades injustificadas. Los supuestos en los cuales se autorizan las diferencias de trato son los siguientes: 1) Exigencias profesionales esenciales. En ciertos casos, pueden justificarse las diferencias de trato cuando lo requiera la naturaleza del puesto o las condiciones en las que se ejerce el empleo. 2) Diferencias de trato basadas en la edad. Se admiten estas diferencias de trato cuando exista una justificación objetiva y sean apropiadas y necesarias para la realización de objetivos legítimos en el mercado de trabajo (para garantizar la protección de los jóvenes o de los trabajadores mayores, establecer requisitos en cuanto a la duración de la experiencia profesional, etcétera). 3) Acciones positivas. Los Estados miembros pueden mantener o adoptar medidas encaminadas a prevenir o corregir situaciones existentes de desigualdad, como las que sufren los discapacitados (medidas destinadas a promover el acceso de los discapacitados al empleo público o privado).

El plan de acción de la UE en materia de discapacidad Aprovechando el impulso generado en 2003 por el “Año Europeo de las Personas con Discapacidad”, la Comisión Europea quiso aprovechar sus resultados mediante la instauración de un plan de acción plurianual. El objetivo de este plan de acción es integrar, antes de 2010, la dimensión de la discapacidad en las políticas comunitarias afectadas y aplicar acciones concretas en ámbitos clave, con el fin de mejorar la integración económica y social de las personas con discapacidad. Se adoptaron así la Comunicación de la Comisión, del 30 de octubre de 2003, Igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad: un plan de acción europeo [COM (2003) 650 final - no publicada en el Diario Oficial] y la Comunicación de la Comisión del 28 de noviembre de 2005 - Situación de las personas con discapacidad en la Unión Europea ampliada: el plan de acción europeo 2006-2007 [COM (2005) 604 final - No publicada en el Diario Oficial]. El objetivo principal de la comisión para los próximos años consiste en fomentar la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, con el fin de crear una dinámica duradera para su plena integración en la sociedad. Para alcanzar este fin, la comisión debe tratar de conseguir tres objetivos operativos que se completan y apoyan mutuamente: 1) Garantizar la plena aplicación de la Directiva relativa a la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, y emprender un debate sobre la nueva estrategia de lucha contra la discriminación. 2) Conseguir la integración de la dimensión de la discapacidad en las políticas comunitarias afectadas en los procesos existentes (Estrategia Europea de Empleo, Estrategia Europea de Inclusión Social, etcétera). 3) Mejorar la accesibilidad a los bienes, los servicios y el entorno construido. Para lograr estos objetivos operativos, la comisión ha establecido un plan de acción plurianual continuo que abarcará un periodo que llegará hasta 2010. Un informe bienal, en el cual se examinará la situación global de las personas con discapacidad, definirá y sustentará las sucesivas etapas de este plan de acción. Asimismo, este informe servirá de base para la fijación de nue-

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vas prioridades en el marco de las fases siguientes del plan de acción. La primera fase de este plan de acción se extendió durante dos años (2004 y 2005) y se centró en la creación de las condiciones necesarias para la promoción del empleo de las personas con discapacidad, garantizando al mismo tiempo la potenciación de su papel en este ámbito. Los ámbitos de intervención prioritarios se agruparon en cuatro aspectos: el acceso al empleo y el mantenimiento en la vida activa, el aprendizaje permanente, la utilización del potencial de las nuevas tecnologías y la accesibilidad del entorno público construido. La Directiva 2000/78/CE impone a algunos Estados miembros importantes modificaciones de las normas vigentes. Tiene implicaciones profundas para los empleadores (públicos y privados) y sus prácticas de empleo por lo que respecta a las personas con discapacidad. Es esencial conseguir una sensibilización de los agentes interesados para garantizar una aplicación eficaz de esta Directiva. Por ello, la comisión emprendió en junio de 2003 una campaña de información en el conjunto de los Estados miembros para informar a empleadores y trabajadores sobre sus nuevos derechos en el lugar de trabajo. En el marco del Año Europeo de las Personas con Discapacidad, los ministros de Asuntos Sociales y Empleo adoptaron en julio de 2003 una resolución relativa a la promoción del empleo y la integración social de las personas con discapacidad (véase al respecto AAVV, 2000; AAVV, 1998). En esta resolución se invita a los Estados miembros, la Comisión y los interlocutores sociales a proseguir los esfuerzos orientados a suprimir los obstáculos a la integración y la participación de las personas con discapacidad en el mercado laboral. Los principales programas del Fondo Social Europeo y la iniciativa comunitaria EQUAL financian una amplia serie de medidas destinadas a integrar a las personas con discapacidad en el mercado de trabajo y experimentan enfoques innovadores relativos a aspectos específicos de esta integración. La Comisión también ha actuado en el marco de la política de la competencia, ya que en noviembre de 2002 se adoptó un reglamento relativo a las ayudas estatales para el empleo, en el cual se autoriza a los Estados miembros a financiar hasta 60% de los costes salariales anuales y de las cotizaciones de seguridad social cuando una empresa contrate a un trabajador con discapacidad. Asimismo, puede concederse una ayuda para compensar toda reducción de productividad o permitir una adaptación de las instalaciones.

En cuanto a la salud y la seguridad en el trabajo, la Directiva 89/654/CE relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud en los lugares de trabajo prevé que “los lugares de trabajo deberán estar acondicionados teniendo en cuenta, en su caso, a los trabajadores minusválidos”. El recurso a las tecnologías modernas de la información y la comunicación (TIC), que permite el aprendizaje en línea o “eLearning”, puede ser un medio para suprimir los obstáculos a la educación, la formación y el aprendizaje permanentes a que se enfrentan las personas con discapacidad. Esta es la razón por la cual la propuesta de programa eLearning de la Comisión menciona expresamente las necesidades de las personas con discapacidad, al igual que el plan de acción relativo al aprendizaje de idiomas y la diversidad lingüística, que tiene por objeto las capacidades y la movilidad. En los ámbitos de la educación, la formación y la juventud, la Comisión también realizó varias acciones como conceder un alto grado de prioridad a la promoción del intercambio de buenas prácticas y a la definición de los factores de éxito en materia de integración de las personas con discapacidad, en el contexto de la aplicación del programa de trabajo relativo a los objetivos de los sistemas de educación y de formación; prestar una especial atención, en el marco de la elaboración y la aplicación del Programa de acción eLearning (2004-2006), a las necesidades específicas de las personas con discapacidad; incluir la información destinada a las personas con discapacidad en el sistema de información PLOTEUS; prestar una atención especial a los proyectos de los programas Sócrates, Leonardo y Juventud en los que participan las personas con discapacidad; controlar la accesibilidad electrónica de los sitios web y de los productos mediáticos de aprendizaje permanente. En cuanto a la investigación, la Comisión difundió y explotó los resultados de los estudios efectuados en el marco del Sexto Programa Marco de Investigación (séptima prioridad “los ciudadanos y la gobernanza en una sociedad basada en la integración”). Los progresos tecnológicos, en particular en el ámbito de las TIC, ofrecen grandes posibilidades para que las personas con discapacidad puedan superar sus límites funcionales y, de esta manera, evitar su exclusión de la tecnología digital. Las acciones en materia de accesibilidad llevadas a cabo en el marco del plan de acción eEurope 2002 han dado buenos resultados y debe efectuarse un seguimiento de ellas. Por otra parte,

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a raíz de la iniciativa W3C/WAI, los Estados miembros adoptaron las instrucciones para la accesibilidad de los sitios web públicos. El Consejo adoptó una resolución relativa a la accesibilidad electrónica en diciembre de 2002. El plan de acción eEurope 2005 tiene por objeto garantizar la participación y la igualdad de acceso de las personas con discapacidad y otros grupos desfavorecidos a las grandes novedades en el ámbito de los servicios públicos en línea, la administración en línea (e-government), el aprendizaje electrónico (e-learning) y los servicios de salud en línea (e-health), así como crear un entorno dinámico y accesible para el comercio electrónico (e-business). Para garantizar un acceso mejorado y efectivo de las personas con discapacidad al lugar de trabajo debe multiplicarse el diseño y la construcción de edificios que respeten el principio de diseño universal (o “diseño para todos”). Para la mejora de la calidad de vida de las personas con discapacidad también es indispensable la existencia de infraestructuras culturales y de ocio accesibles. El Consejo lo reconoció en su resolución del 6 de mayo de 2003 relativa al acceso de las personas con discapacidad a las infraestructuras y actividades culturales, así como en su resolución del 21 de mayo de 2002 sobre el futuro del turismo europeo, en la que pidió a la Comisión, los Estados miembros y otros interesados que intensificaran sus esfuerzos para facilitar el acceso de las personas con discapacidad al turismo. En su Libro Blanco titulado La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad, la Comisión alienta un mayor uso de transportes públicos accesibles. La segunda fase de este plan de acción se desplegó en dos años (2006-2007) e insistió en la integración activa y la autonomía (derecho de las personas con discapacidad a ser destinatarias de medidas concebidas para garantizar su independencia, su integración social y profesional, y su participación en la vida de la comunidad). En ella se proponen cuatro prioridades: a) Fomentar la actividad profesional. b) Promover el acceso a una asistencia y a servicios de cuidados de calidad. c) Promover el acceso de todos a los bienes y los servicios. d) Incrementar la capacidad de recogida y análisis de la Unión. El grupo interservicios de la Comisión que se ocupa de las cuestiones relativas a las personas con discapacidad tiene por misión

hacer progresar el proceso previsto por el plan de acción y controlar la aplicación de la estrategia integrada por los distintos servicios de la Comisión. Asimismo, debe informar al grupo de comisarios responsables de la igualdad de oportunidades sobre los progresos realizados. Por su parte, el grupo europeo de alto nivel responsable de las cuestiones relativas a las personas con discapacidad (grupo de expertos presidido por la Comisión y que reúne a especialistas de los Estados miembros) se encarga de desarrollar las sinergias entre las políticas nacionales. La Unión ha reforzado su cooperación con organizaciones como las Naciones Unidas, el Consejo de Europa, la Agencia Europea de Seguridad y Salud en el Trabajo, organizaciones europeas de normalización tales como el Centro Europeo de Normalización (CEN), la Agencia Europea de la Educación adaptada a necesidades especiales y la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida, a fin de desarrollar relaciones beneficiosas para todos y aprovechar su experiencia y el trabajo de sus grupos de reflexión.

A modo de reflexión final: logros y limitaciones del proceso europeo de protección social de las personas con discapacidad El amplio desarrollo de los Estados sociales europeos y la cada vez mayor preocupación de la Unión Europea por aspectos sociales ha impulsado en los últimos años importantes actuaciones para la promoción de las condiciones, a fin de que la libertad y la igualdad de los ciudadanos discapacitados y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas. En la actualidad, para los poderes públicos europeos es una obligación realizar una política de integración social de los ciudadanos con discapacidad, para el disfrute de los derechos fundamentales que corresponden a todos los ciudadanos. En este punto, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza el 7 de diciembre de 2000, juega un papel relevante. Sin embargo, en el camino hacia el pleno reconocimiento de los derechos de los discapacitados queda todavía mucho por hacer. Las medidas políticas de inserción social y laboral dirigidas a este colectivo tienen un alcance limitado. Porque si bien es cierto que la normativa europea y la de los distintos países ha experimentado avances significativos en la

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prevención de la discapacidad y en la atención a las personas que la sufren, también es cierto que ello no se ha traducido en una efectividad real ni en la igualdad de trato ni en la igualdad de oportunidades, ni mucho menos en la igualdad de resultados. Las personas con discapacidad siguen teniendo grandes dificultades para incorporarse al mundo laboral, y el porcentaje de ellas que lo consigue continúa estando muy por debajo de la media del resto de población. Son varios los factores que refuerzan la exclusión del mercado laboral de las personas con discapacidad; uno importante lo configura el enorme peso de los estereotipos sociales sobre estas personas, que hacen que el empresariado y los empleadores tengan prejuicios a la hora de contratarlas. Otros dos factores de peso inciden igualmente en las oportunidades de su integración social y laboral: la actuación en el ámbito familiar donde se organiza su educación, se orientan sus hábitos de conducta y se fomenta un menor o mayor grado de autonomía, y la intervención desde el ámbito administrativo, que es el responsable de ofrecer los recursos o apoyos necesarios en cada etapa evolutiva, con el fin de que puedan alcanzar un nivel de desarrollo cognitivo, personal y de especialización profesional que favorezca su inclusión social y la entrada en el mercado laboral. Y qué duda cabe de que la existencia de un mercado de trabajo muy competitivo, fruto de las políticas neoliberales de las sociedades occidentales, y las tasas de paro relativamente elevadas dificultan aún más el acceso al mercado laboral a diferentes colectivos, entre ellos a las personas con discapacidad, que presentan en muchas ocasiones limitaciones funcionales y precisan adaptaciones en el acceso y ocupación de los puestos de trabajo. Las ayudas públicas para llevar a cabo esas adaptaciones han resultado insuficientes para animar al empresariado a asumir su responsabilidad social, que incumple, además, con frecuencia, la obligación legal de respetar la cuota de reserva del 2% en empresas de más de 50 trabajadores. Resulta fundamental estimular la participación plena, real y efectiva de las organizaciones representativas de los colectivos de apoyo a los discapacitados en el proceso de aprobación de las normas que les afecten (De Lorenzo, 2006: 88). Por ello hay que reivindicar un análisis profundo de las políticas de inserción con el fin de cuestionar su validez y visibilizar la permanencia de las discriminaciones existentes. Sólo así podremos conseguir la integración de las personas con discapacidad en todas las esferas de la vida social.

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Política portuguesa de rehabilitación profesional de las personas con deficiencias y minusvalías. Programas y resultados

I

Índice Capítulo Siguiente Capítulo anterior

Carlos Veloso da Veiga Ivo Domingues

Introducción Tal como la generalidad de las políticas públicas, también la política portuguesa de rehabilitación profesional de las personas con deficiencias y minusvalías se estructura desde un conjunto de principios y actividades organizadas para que los objetivos previstos puedan ser alcanzados. En su esencia se basa en la distribución de bienes materiales y recompensas simbólicas con medidas, programas y proyectos concretos, cuya ejecución práctica refleja, verdaderamente, la política. La distribución de esos bienes por el Estado sólo es posible porque utiliza los recursos de la sociedad, que provienen de la imposición fiscal de los contribuyentes y de las tasas e impuestos cobrados sobre la riqueza producida. Además, las políticas públicas como imposiciones coactivas de los estados que son, resultan de un plan de acción previamente idealizado y obligan a los que participan en ellas a que sigan y obedezcan las reglas que la ley establece. A estas vicisitudes no escapa la política de rehabilitación profesional, cuya finalidad es crear condiciones para que las personas con deficiencias y minusvalías puedan ejercer una actividad profesional, desarrollando un conjunto de medidas y programas de orientación y formación profesional, integración en el mercado de trabajo y otras modalidades alternativas de acceso y conservación del empleo.

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Por consiguiente, en el centro de las intervenciones de la política de rehabilitación profesional está el valor social del trabajo, no sólo como actividad física o intelectual, sino también como modo de producción de riqueza y fundamentalmente para que el individuo obtenga el estatuto de miembro efectivo de la comunidad a la que pertenece. Sin embargo, las personas con deficiencias y minusvalías han sido —continúan siendo— consideradas socialmente, según la regla, de que es poco relevante o nula su capacidad productiva; por lo cual la existencia de una política de rehabilitación profesional significa el reconocimiento político de que tienen muchas dificultades en acceder y mantenerse en una actividad profesional, siendo remuneradas por el trabajo realizado. Incluso las sociedades con modelos más elevados de democracia política y que alcanzaron elevados niveles de desarrollo económico y de bienestar social, aún dominan socialmente las reglas que prescriben medidas protectoras y soluciones “humanitarias”, que se concretan en la concesión de pensiones de sobrevivencia (asistencialismo) o con la colocación en lugares “protegidos” (segregación). Y para romper con aquellas reglas, la política de rehabilitación profesional existe para reconocer la idea de que el trabajo es un elemento fundamental; no sólo como medio de subsistencia económica sino también para cambiar los prejuicios que condicionan la calidad de vida individual y familiar de las personas con minusvalías y su participación e integración social. Existen, también, para promover la regla de que el acceso al trabajo es un hecho esencial para que las personas con minusvalías puedan elevar los niveles de autoestima, de capacidad para tomar decisiones sobre la propia vida, así como para otorgar una seguridad de vida y responsabilidad personal: es decir como afirmación social de los valores de igualdad de derechos y oportunidades para todos, que permitan establecer nuevas reglas para que las personas con minusvalías cosideren que tienen capacidad de trabajo, son productivas y capaces de asumir responsabilidades. Como bien subraya Pérez Marín (1995), en el caso particular de la persona con minusvalías el trabajo “debe considerarse como el objetivo por excelencia por conseguir actuar sobre su vida, médica, rehabilitadora, psicológica, pedagógica, profesional, que no tendrá justificación plena, si no consigue trabajo que pueda realizar en su plenitud de exigencia y con todos los derechos y obligaciones que tenga implícitos”. En este trabajo presentamos una visión global y sintetizada de la política de rehabilitación profesional efectuada por el Estado

portugués, enfocándonos sobre todo en su evolución histórica, en las personas afectadas y en los indicadores de la situación para, por último, y como balance crítico, referirnos a los principales impactos de su desarrollo en el cuadro de la vida social y profesional de las personas con deficiencias y minusvalías.

Breve recorrido histórico En una perspectiva histórico-social se puede considerar que en Portugal las preocupaciones políticas con la rehabilitación profesional de las personas con minusvalías se iniciaron en 1919, cuando fueron publicadas las primeras leyes sobre la organización de los seguros sociales y la cobertura de accidentes de trabajo. Estas leyes, tal como sucedió con las iniciativas legislativas que sucedieron 22 años más tarde, en 1937, nunca surtieron efectos prácticos, por el hecho de haber quedado por reglamentar. Esa deficiencia arrastró hasta principios de la década de 1960 el desinterés del Estado portugués por la rehabilitación profesional de las personas con deficiencia y minusvalía, en contraposición a la cantidad de iniciativas de legislaciones y de medidas adoptadas por los países europeos que participaron en la Segunda Guerra Mundial. Incluso fueron ignoradas las orientaciones que surgieron de la Conferencia Internacional del Trabajo y de la Declaración de Filadelfia de 1944. Fue entonces, en la década de 1960, cuando el Estado portugués comenzó a concebir su política de rehabilitación profesional. El primer paso se dio con la creación del Fondo de Desarrollo de la Mano de Obra, en 1962, en cuyos objetivos se incluía la readaptación profesional de trabajadores, considerada como elemento integrante de la política global de cualificaciones y valorización profesional, que llevó a la fundación del Instituto de Formación Profesional Acelerada. Debido a las acciones desarrolladas y habiendo como motivación añadida los accidentes ocurridos con los militares portugueses envueltos en la guerra que Portugal sostenía en sus colonias africanas, en el año de 1966 fue publicado el Dec. Ley nº 46.872 del 10 de agosto. En el articulado de ese Dec. Ley está explícitamente reconocido que el Estado portugués asume que la política de cualificaciones y valorización profesional tiene que considerar las necesidades específicas del elevado contingente de trabajadores físicamente incapacitados para el trabajo y sin

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medios para, por su propia iniciativa, hacer una readaptación profesional. En ese mismo año fue creado el Servicio de Rehabilitación Profesional que adoptó un tipo de funcionamiento innovador basado en una alianza entre una lógica segregadora (específicamente destinada a la atención de personas con minusvalías) y una lógica normalizadora (articulación de sus actividades con las de otras organizaciones de empleo y de formación profesional que se destinaban a la población en general). Una de las novedades residía en el hecho de que el Servicio de Rehabilitación Profesional estaba dotado de personalidad jurídica y autonomía administrativa y económica propias, y tenía como misión ayudar a la valoración, rehabilitación, formación profesional y el empleo, en un medio abierto o en oficinas protegidas, pudiendo conceder ayudas técnicas y económicas a las organizaciones privadas que actuasen en estos campos. Por iniciativa del Servicio de Rehabilitación Profesional fue creado el Centro de Trabajo Protegido de Venda Nova (Amadora) y preparada la apertura del Centro de Evaluación y Readaptación al Trabajo en Alcoitão (Estoril), que siguió el modelo de las industrial rehabilitation units inglesas. Con la extinción, en 1969, de aquel Servicio se asistió a un retroceso en la política de rehabilitación profesional, pues los servicios que lo sustituyeron no disponían de medios para asumir esa misión; lo cual condujo de nuevo a un plano secundario los problemas específicos de la minusvalía, debido al gran volumen de problemas relacionados con la formación y el empleo de personas sin minusvalía. Durante ese periodo debe realzarse que, en lo referente al empleo de las personas con minusvalías, la concesión de reserva de lugares en la administración pública para personas con minusvalías físicas; en particular cuando la deficiencia hubiese ocurrido durante el servicio militar y que no impidiesen el desempeño normal de las funciones, en las categorías del llamado personal menor, porteros, conserjes y telefonistas. En el año de 1970 inició sus actividades el Centro de Evaluación y Readaptación al Trabajo de Alcoitão y fue creada la División de Estudios de Rehabilitación, unidad orgánica del Servicio de Formación Profesional; sin embargo, estas organizaciones no fueron dotadas de medios suficientes para desarrollar adecuadamente su misión, en oposición a los que fueron concedidos a las organizaciones creadas para ayudar el empleo en general, en concreto las oficinas de empleo y los centros de formación profesional.

Así, la década de 1970 se caracterizó por una evidente pérdida política de los problemas de la minusvalía en la rehabilitación profesional. En la práctica, dejaron de existir servicios destinados a la política de rehabilitación profesional de las personas con deficiencia y minusvalías. De hecho, a pesar de haber sido dada alguna atención al empleo con la colocación de técnicos especializados en las Secciones Regionales del Servicio de Empleo, la tasa de éxito de las solicitudes de empleo nunca superó el 22%. Fue posteriormente a 1974, a medida que el proceso de cambio social iniciado con la Revolución Democrática del 25 de abril se fue consolidando, que las necesidades de rehabilitación profesional de las personas con deficiencias y minusvalías fueron siendo inventariadas. Este inventario contribuyó de modo decisivo para llevar al Estado portugués a comprometerse formalmente a realizar una política de rehabilitación profesional, con especial incidencia en los campos de la formación profesional y del empleo. Este resurgimiento de la política de rehabilitación profesional se debió a la acción de los movimientos sociales de cariz asociativo que provocaron una serie de medidas de política social, orientadas a la condición específica de minusvalías. La primera, y la más importante desde el punto de vista de los derechos y deberes de las personas con minusvalías, sucedió en 1976; fue la inclusión constitucional de su condición especial por la nueva Constitución de la República Portuguesa, que en su art. 71 impone al Estado la obligación de realizar una “política de prevención, tratamiento, rehabilitación e integración”.1 Los primeros indicadores de que el Estado portugués había iniciado una política de rehabilitación fueron la creación, en 1977, del Secretariado Nacional de Rehabilitación (SNR) (actual Instituto Nacional de Rehabilitación) y, en 1978, la Comisión de Rehabilitación para “repensar, reestructurar, relanzar” la discusión y las medidas a adoptar en el ámbito de la Secretaría de Estado del Empleo. Representan, en gran medida, el recono1

Ese hecho puede relacionarse con la aprobación, el 23 de junio de 1975, por parte de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de la Recomendación nº 150 respecto al papel de orientación y de formación profesional en la valorización de los recursos humanos, en particular la necesidad de ser implantados programas propios para las personas con minusvalía, y al día siguiente haber aprobado la Resolución sobre la readaptación profesional y reintegración profesional de las personas con minusvalía.

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cimiento estatal de que las coyunturas económicas difíciles, como las que en aquel momento se vivían en Portugal, dificultaban mucho el acceso y mantenimiento de las personas con minusvalía al mercado de trabajo, debiendo el Estado encontrar soluciones para el problema, concretamente adecuarse a la legislación laboral, crear cuotas de empleo, disponer de incentivos para los empleadores y un régimen de empleo protegido o de apoyo al trabajo en los casos más graves. Aún teniendo como función prioritaria las cuestiones de empleo y de la formación profesional de la población en general, en 1979, con ocasión de la creación del Instituto de Empleo y Formación Profesional (IEFP) que pasó a integrar el Servicio de Rehabilitación y Empleo de Minusválidos, departamento encargado de realizar estudios y definir normas técnicas de rehabilitación profesional, se adoptaron algunas medidas de promoción del empleo de las personas con minusvalías (Despacho-Norma nº 52/82), fue creado el régimen de Empleo Protegido (DecretoLey nº 43/83) y se inició el funcionamiento de dos organizaciones de rehabilitación profesional con participación pública, el Centro de Rehabilitación Profesional de Ranholas y el Centro de Educación y Formación Profesional Integrada de Vilarinha. En todo caso, en contra de los avances proporcionados por la democratización del país y por las diversas medidas adoptadas, la política de rehabilitación profesional de la década de 1980 se caracterizaba al principio por: 1) Ausencia de respuestas en el campo de la formación profesional y de empleo por falta de proyectos propios del IEFP, por el hecho de que sus profesionales no estaban debidamente cualificados para las características específicas de las personas con minusvalía; 2) ausencia de control sobre la forma de utilizar las ayudas económicas dadas a las organizaciones particulares por insuficiencia de asesoría directa por parte de los técnicos del IEFP. Aún así, el Ministerio del Trabajo adoptó un conjunto de medidas para promover el empleo de las personas con minusvalías, incluidas medidas para la población en general, en particular las concesiones de subvenciones para instalación por cuenta propia y de ayuda a la integración en empresas, ayuda financiera para la creación de puestos de trabajo, la artesanía, la creación y permanencia de los puestos de trabajo en el sector cooperativo, entre otras medidas generales que fueron tomadas en ese periodo. La ruptura con el marasmo instalado se iniciará con la publicación de la Ley nº 9/89, del 2 de mayo (Ley de Bases de Rehabilitación), la cual define la política de rehabilitación como

un conjunto articulado de principios, tales como universalidad, globalidad, integración, coordinación, equiparación de oportunidades, participación, información y solidaridad. A partir de entonces, el proceso rehabilitador pasa a estar compuesto de acciones de prevención, rehabilitación médica y funcional, rehabilitación profesional, rehabilitación psicosocial, educación especial, ayuda socio-familiar, de accesibilidad y movilidad, ayudas técnicas, cultura, deporte y ocio, entre otras, que contribuyan a dar al proceso rehabilitador globalidad, continuidad y coherencia donde está ideológicamente inscrito. En el caso específico de la política de rehabilitación profesional, fue determinante en su consolidación la publicación del Dec. Ley nº 247/89 del 5 de agosto (Ley-Cuadro de la Rehabilitación Profesional). Fue a partir de esa publicación que en Portugal pasó a existir una política pública de rehabilitación profesional de las personas con minusvalías, mínimamente coherente, estructurada y organizada. La responsabilidad de la ejecución de esa política se entregó al Ministerio de Empleo y de la Seguridad Social (MESS) y a su gestión atribuida directamente al IEFP. En 1997, según la Estrategia Europea para el Empleo, intentando responder a la creciente dimensión del desempleo en las naciones de la Unión Europea, para fomentar el empleo y reforzar las medidas de combate al desempleo en articulación al esfuerzo de la Unión Europea con los diferentes países, fueron creados los planes nacionales de empleo. Así, si desde 1989 existían en Portugal programas y medidas políticas referentes a la formación profesional y empleo para personas con minusvalías, las recientes orientaciones son definidas en el ámbito del llamado Plan Nacional de Empleo (PNE). Por consiguiente, la integración en el mercado de trabajo adquirió el estatuto principal en la promoción de la igualdad de derechos y oportunidades para que las personas con deficiencias y minusvalías disfruten de los derechos humanos: sociales, civiles, económicos, culturales y políticos reconocidos por el Tratado de la Unión Europea, por las diversas convenciones internacionales y por el Consejo de Europa que la considera parte inseparable de la estrategia europea para el empleo. En Portugal el primer PNE fue aprobado y entró en vigor en 1998, siguiéndole dos planes más en 2002 y 2005, respectivamente. Hoy en día el Plan Nacional de Empleo de 2005 se encuentra vigente. En el caso de las personas con deficiencia o minusvalía, los planes pasaron también a ser instrumentos destinados a promover su integración socio-profesional, procuran-

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do reducir las insuficiencias legislativas, mejorar la articulación de los recursos existentes al nivel local y regional, combatir la escasez de recursos humanos cualificados y proporcionar información sistemática y actualizada. Además, en el ámbito de las nuevas políticas sociales de la Unión Europea para la inclusión social fue concebido y aprobado para estar en vigor desde 2003 hasta 2005 el primer Plan Nacional de Acción para la Inclusión (PNAI), que también contiene medidas destinadas a las personas con deficiencias y minusvalías en el área de la rehabilitación profesional, especialmente en el acceso al empleo, además de otras en el campo de la educación, protección social, accesibilidad, cultura y ocio. Reforzando las medidas de las variadas políticas de rehabilitación e integración fue aprobado en 2006, para regir hasta 2010, el Plan de Acción para la Integración de las Personas con Deficiencias y Minusvalías (PAIPDI), incluyendo entre sus objetivos estratégicos la cualificación, formación y empleo. Para la consolidación de su política de rehabilitación profesional, Portugal debe mucho a su participación en los programas e iniciativas comunitarias, en especial en los diversos Cuadros Comunitarios de Ayuda como: los programas Hélios, el Sistema Handynet, la Iniciativa Horizon y la Iniciativa Comunitaria EQUA, los cuales permitieron el acceso a los Fondos estructurales de la Unión Europea, particularmente al Fondo Social Europeo (FSE), que a partir de 1987 soportó económicamente en buena medida la política de rehabilitación profesional de personas con minusvalías, pero también las contribuciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y del Instrumento Financiero para la Orientación de las Pescas (IFOP).2 Se puede decir que desde finales de la década de 1980 los Fondos comunitarios disponibles en el ámbito de la política social europea han sustentado la política de rehabilitación profesional de las personas con minusvalías en Portugal. En todo caso, 2

El FSE ha sido el principal instrumento económico de la Unión Europea para el desarrollo de los recursos humanos y para la mejora del mercado de trabajo, o sea, para la concretización de los objetivos estratégicos de su política de empleo. Instituido por el Tratado de Roma, este es el Fondo Estructural más antiguo, permitiéndole aplicar, desde hace cerca de 40 años, una estrategia de inversión en programas y políticas orientadas al objetivo específico de desarrollar competencias y aumentar las perspectivas de los ciudadanos. Este Fondo también intenta combatir el desempleo de larga duración, mejorar las oportunidades de empleo para los jóvenes y, desde 1993, facultar la adaptación a los cambios industriales. El FSE contribuye

la tasa de esfuerzo financiero del Estado portugués no puede olvidarse, sobre todo en campos específicos como la formación profesional y la ayuda al empleo, como lo prueban los datos de 2004, año en que los Fondos comunitarios sólo coparticiparon en cerca de 40% de la inversión promovida por el IEFP.

Personas afectadas Según la Ley nº 38/2004, del 18 de agosto, la actual Ley de Bases de la Prevención, Habilitación, Participación de las Personas con Minusvalías, inspirada en la Clasificación Internacional de las Funcionalidades, Minusvalías y Salud (CIF), aprobada por la Organización Mundial de la Salud (OMS), “se considera persona con minusvalías aquella que, por motivo de pérdida o anomalía congénita o adquirida, de funciones o de estructuras del cuerpo, incluyendo las funciones psicológicas, presenta dificultades específicas susceptibles de, en conjugación con los factores del medio, limitar o dificultar la actividad y la participación en condiciones de igualdad con las demás personas”. Aunque estemos de acuerdo con Cristina Gonçalves, citada por Bruno Martins (2004), cuando refiere que “en Portugal, como en el resto del mundo, las personas con minusvalías se encuentran entre las más pobres de las pobres, y entre las más marginalizadas”, lo cierto es que las personas con minusvalías forman un grupo socialmente heterogéneo. Por un lado, la minusvalías no afecta a todos los individuos de la misma manera; su grado de incidencia está relacionado con el tipo de desventaja asociada, como el origen social, capacidad económica, nivel educativo, la existencia de oportunidades, bien sea la participación social o la propia situación de minusvalías, especialmente la naturaleza de la minusvalía, mental, física, auditiva, visual, muscular, de huesos, orgánica, etcétera. Por esas razones aún no existe una definición técnica y científicamente precisa de lo que debe entenderse por persona con minusvalía. Todas las conocidas hoy en día esconden una realipara la inserción de personas excluidas del mercado de trabajo (como es el caso de las personas con minusvalías), de la promoción del principio de igualdad de oportunidades, así como para el financiamiento de medidas de ayuda al empleo y formación profesional y mejora de los sistemas de enseñanza. Con el FSE se concede a las personas en situación de exclusión —concretamente las personas con minusvalías— la cualificación escolar y profesional que hace años no era posible conceder.

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dad altamente compleja de minusvalías, deficiencias y desventajas que están asociadas a multiplicidad de situaciones concretas existentes.3 En una perspectiva sociológica la inclusión de una persona con minusvalía en la política de rehabilitación profesional es un proceso complejo, con varias etapas, que constituyen otros tantos ritos de la institución. La primera etapa se cumple, por regla general, antes de la primera experiencia en este campo, con la realización de los actos administrativos necesarios para la concesión oficialmente reconocida de condición de persona con minusvalía. La segunda etapa constituye la clasificación de las minusvalías que se hace con la perspectiva médico-biológica, teniendo la persona que presentarse ante los especialistas de medicina, ser observada, analizada, responder a cuestiones sobre su vida anterior, sobre sus progenitores, los progenitores de los progenitores, la salud física y psíquica de los antepasados de los varios ramos de su ascendencia. Todo medido y registrado para que conste oficialmente. En caso de aprobación será atribuida una categoría específica de minusvalía (mental, motora, sensorial...) y, posiblemente, la concesión de un determinado grado de incidencia (leve, profundo, 50%, 20%, 100% de deficiencia...), a esa clasificación. Ese proceso, que los separa a unos de los otros, conforme la etiqueta que les sea colocada, les permitirá beneficiarse de la concesión de abonos y subvenciones particulares, atribuirles o no el derecho a ser personas afectadas por las medidas y programas de la política de rehabilitación profesional. En cierto modo, estos ritos de institución para una condición de persona con minusvalía son el modo como el campo social legitima las diferencias entre quien y quien no es persona con minusvalía, y entre las propias personas con minusvalías. De acuerdo con la normativa legal, debe entenderse, a efectos de rehabilitación profesional, persona con minusvalía “todo individuo que, por sus limitaciones físicas o mentales, tiene dificultad en obtener o sustentar un empleo, adecuado a su edad, habilitaciones y experiencia profesional” (art. 3, del Dec. Ley 247/89 del 5 de agosto). A nivel mundial se estima que cerca de 10% de la población, entre 600 y 650 millones de personas, están afectadas por algún 3

Así, por ejemplo, según la lengua portuguesa la propia utilización de la palabra minusvalías no se equipara al término Handicap, de origen inglesa, ocupada internacionalmente para traducir esa realidad. Otros como disabled persons, personas con minusvalías, personnes handicapées, tampoco parecen tener exactamente el mismo significado.

tipo de minusvalías; sin embargo, no se sabe con rigor cuántas son las que tienen minusvalías ni cómo se reparte espacialmente por tipos y grados de incidencia. A pesar del manifiesto interés social, político y económico, tal tarea nunca fue debidamente realizada en ningún país, incluso cuando el inventario fue incluido en los censos de la población. Ese conocimiento sobre la cantidad y distribución de las personas con minusvalías, con sus diversos tipos de desventajas y deficiencias también permanece en Portugal bajo el signo de la incerteza. El primer estudio de la población con minusvalías, respecto al número y caracterización de las minusvalías, deficiencias y desventajas, se concluyó en 1995, y se efectuó con recurso a un proceso de demostración estadística, concluyéndose que era una porcentaje nacional de 9,16%, al que le correspondería aproximadamente 905.488 personas, valor próximo a los estimados en diversos países de la Unión Europea.4 El segundo estudio global se realizó durante el Censo general de la población en el año 2001. Los resultados obtenidos apuntan a la existencia de 634.408 personas con minusvalías, cerca de 6,13% del total de la población residente en Portugal; aun de acuerdo con los datos censados, el número de personas con minusvalías y deficiencia en edad activa (entre los 16 y los 64 años) se sitúa en los 595 532 individuos (cf. Cuadro 1).5 Según la OIT, hay aproximadamente 400 millones de personas con minusvalía en todo el mundo en edad activa. En Europa esas personas representarán cerca de 16% de los activos potenciales. En lo referente al volumen de empleo de las personas con 4

Fue realizado entre 1993 y junio de 1995, y se designó Proyecto Quant, dando origen al Cuestionario Nacional de Minusvalías, Deficiencias y Desventajas. Se realizó por el entonces Secretariado Nacional de Rehabilitación, en colaboración con el Instituto Nacional de Estadística y el Departamento de Estadística del entonces Ministerio del Empleo y de la Seguridad Social. Los datos de ese estudio, que siguió los conceptos de minusvalías, desventaja y deficiencia en vigor en la Organización Mundial de Salud, que deben ser examinados con prudencia por haber sido recogidos con una evaluación de las situaciones individuales, demostró en relación con las personas en edad activa que: 1) En las edades comprendidas entre los 45 y los 54 años aumenta bastante la tasa de deficiencia; 2) posteriormente a la entrada en la edad de jubilación las tasas de deficiencia aumentan de forma muy relevante; 3) la tasa de deficiencia en los grupos de edad intermedia es alta y bastante estable. 5 Los datos del Censo 2001 son considerados poco fiables, porque los impresos para el censo fueron cubiertos por las personas interrogadas o sus familiares con una autocomprensión de la situación, hecho que puede haber originado desvíos más o menos relevantes en la información recogida, sobre todo en las edades más avanzadas.

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Cuadro 1 Población total en edad activa con minusvalía y tasas de minusvalía por grupos de edades Edades 16-24 años 25-54 años 55-64 años Total

Población total Población con Porcentaje incidencia minusvalías de la minusvalía 1.352.106 47.886 3,54 4.396.336 228.687 5,2 1.121.137 106.211 9,47 6.869.579 382.784 5,57

Fuente: INE, Censos 2001.

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minusvalía en Portugal, los datos apuntan a que sólo 22% de las personas con deficiencias y minusvalías estén en el mercado de trabajo, lo cual revela un problema de elevada dimensión, pues significa que cerca de 78% de las personas con minusvalías están excluidas del mercado laboral; aunque también es cierto que parte de esas personas no están, desde un punto de vista físico, mental o sensorial, en condiciones de trabajar. Otros datos disponibles a nivel de la Unión Europea parecen demostrar que el porcentaje de desempleo de las personas con minusvalías sea de dos a cinco veces superior a las restantes personas. Las elevadas tasas de desempleo también parecen ser influidas por el “desánimo” de muchas personas con minusvalías que permanecen inactivas, aunque tengan condiciones o les gustase trabajar, porque nunca se interesaron en encontrar trabajo o desistieron de buscarlo, no siendo por eso considerados oficialmente desempleados. Se estima que la tasa de desánimo entre las personas con minusvalías es de tres a cuatro veces superior al del resto de la gente. Dichas tasas de desempleo, bien se deban al “desánimo”, a la falta de oportunidades o a la pérdida de capacidad para determinadas actividades, tienen elevados costes para las economías y los presupuestos de los Estados, ocupando un lugar relevante en los gastos de protección social, conjuntamente con las pensiones de las personas de la tercera edad. A pesar de también poderse incluir en el grupo de deficiencias y minusvalías, las personas víctimas de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales presentan particularidades propias, siendo la principal que sus minusvalías sean consecuencia de su presencia en el mercado de trabajo. En Portugal el número de personas que adquirieron deficiencias y minusvalías graves y a veces crónicas es muy elevado, diríamos trágicamente

elevado. Los datos conocidos y referentes al año 2004 apuntan a 171.037 casos de deficiencia permanente o temporal, lo cual demuestra bien cómo las secuelas y las patologías provocadas por accidentes de trabajo constituyen un importante problema de salud pública.6 De forma paralela a los accidentes que muchas veces ocurren, las enfermedades profesionales son un problema todavía más complejo y difícil de contar e inventariar estadísticamente, debido, en muchos casos, a que las situaciones se desarrollan silenciosa y lentamente, lo cual impide establecer con rigor la conexión entre el trabajo realizado y la enfermedad manifestada. Esa situación también se debe al hecho de que los propios trabajadores ocultan su situación para evitar problemas que coloquen en riesgo la permanencia de su puesto de trabajo.

Medidas, programas y recursos El desarrollo de la política de rehabilitación profesional cuenta en Portugal con un extenso y amplio número de programas de Desarrollo Personal y Profesional para las Personas con Minusvalías; Integración de las Personas con Minusvalías en el Mercado de Trabajo y otras intervenciones complementarias del Proceso de Integración Profesional de Personas con Minusvalías. Abarcan casi todo el transcurso de la vida activa, desde la salida de la escuela, sin haber obtenido cualificación formal, hasta la situación de desempleo por pérdida del puesto de trabajo, incluyendo los programas de ayuda al empleo en el mercado normal de trabajo y el trabajo en régimen de empleo protegido, ayudas financieras a los empleadores con la forma de recompensas por integración y mérito —este último de naturaleza esencialmente simbólica—, y varias medidas y programas destinados a las organizaciones del sector público y del sector no lucrativo: 1) Evaluación/Orientación Profesional destinado a las personas con minusvalías de edad igual o superior a 15 años, teniendo como objetivo ayudar a tomar una decisión sobre la vocación 6

Según los datos de la OIT, en 2001 hubo 9.073.179 accidentes de trabajo en todo el mundo, con 41.748 muertes, que resultaron en, como mínimo, tres días de ausencia al trabajo; lo cual suma un total próximo de 27.000.000 días de trabajo perdidos. Estos indicadores demuestran qué elevados son los costes sociales, económicos, individuales y familiares, reflejándose en la propia competitividad de las empresas y de las economías nacionales.

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profesional. 2) Preparación Pre-Profesional, que intenta iniciar en las dinámicas del trabajo a los jóvenes estudiantes con minusvalías con por lo menos 12 años de edad, quienes frecuentan la escolaridad obligatoria en escuelas de educación especial, siempre que la gravedad de su situación de minusvalía impida su inclusión en el sistema regular de enseñanza. 3) Formación Profesional para Personas con Minusvalías, con el objetivo de cualificarlas profesionalmente para entrar, permanecer y progresar en el mercado de trabajo. 4) Instalación por cuenta propia, para aquellos que quieran crear y dirigir su propio empleo. 5) Readaptación al Trabajo, especialmente destinado a las personas que hayan adquirido las minusvalías durante su vida profesional, por enfermedad o accidente, intentando compensar sus limitaciones funcionales y aprovechando sus experiencias profesionales anteriores. 6) Empleo Protegido, en centros de empleo protegido y enclaves de producción en un medio normal de trabajo, con el objetivo de que —siempre que sea posible— los trabajadores contratados de aquella manera pasen para un empleo no protegido. 7) Ayuda al proceso de integración en el mercado de trabajo, en el sentido de facilitar el acceso y permanencia de las personas en el mercado de trabajo. 8) Medida de ayuda al desarrollo del teletrabajo, procurando preparar a las personas con minusvalías con competencias profesionales para la creación de empleo en el dominio de las nuevas tecnologías de la información y comunicación. 9) Programa Ayuda para la contratación y seguimiento pos-colocación que procura ayudar a las organizaciones que forman profesionalmente a las personas con minusvalías a ayudarles a encontrar y mantener los puestos de trabajo. 10) Financiar Ayudas Técnicas y triciclos. 11) Ayuda al desarrollo técnico-científico de los profesionales de las organizaciones que intervienen en el área de la rehabilitación profesional. 12) Cuotas de empleo en la Administración Pública. Además de esos programas exclusivamente destinados a las personas con deficiencias y minusvalías, existe también la posibilidad de que puedan beneficiarse de los programas destinados a los desempleados en general, lo cual incluye a todas las personas en esa situación, independientemente de la categoría de exclusión que se les pueda asociar: Clubes de Empleo, Empresas de Inserción, Programa de Prácticas Profesionales, Programa Rotación Empleo–Formación, programas ocupacionales y las Unidades de Inserción en la Vida Activa (UNIVA), Prácticas Profesionales, Programa de Formación y Empleo, Programa de Ayuda al Desarrollo Cooperativo (PRODESCOOP), Progra-

ma de Estímulo a la Oferta de Empleo, Servicios de Ayuda a la Familia, Plan de Intervención para el Valle del Ave (PIAVE), Plan de Intervención para la Península de Setúbal (PIPS), Fondo de Ayuda a la Inversión para el Alentejo (FAIA). Si comparamos los programas y medidas existentes en 1985 y los que están disponibles en el presente (2008), comprobaremos que hubo un aumento y diversificación significativos de la capacidad de intervención en la política de rehabilitación profesional (cf. Cuadro 2). Desde un punto de vista estructural, la política de rehabilitación profesional se organiza con “ayuda técnica y económica” a las personas participantes y a los promotores de: 1) Programas concretos e indeterminados de carácter temporal, que podrán continuar ser desarrollados si se muestran adecuados a las necesidades, concretamente para dar respuesta a nuevas exigencias del mercado de trabajo y que exijan el desarrollo de nuevos perfiles profesionales; 2) programas de duración permanente (Preparación pre-profesional, orientación profesional, formación profesional, readaptación al trabajo, empleo en el mercado normal de trabajo, empleo protegido e instalación por cuenta propia, etcétera). Estos programas pueden ser desarrollados por personas con minusvalías, organizaciones privadas, públicas y cooperativas, empresariales, ayuntamientos y otros organismos públicos que no pertenezcan a la administración central del Estado, siempre que presenten candidatura a las ayudas técnicas y económicas, y acepten someterse a control técnico y pedagógico del IEFP. Los criterios que definen las orientaciones y las prioridades de concesión de las ayudas técnicas y económicas se subordinan a los presupuestos, y se inscriben en una selección y distribución, que procura un crecimiento equilibrado en el campo de la rehabilitación en materia de igualdad de oportunidades para los destinatarios de la política a tres niveles: 1) Atender las carencias regionales existentes; 2) atender las categorías o naturaleza de las deficiencias de los destinatarios de los programas; 3) atender a la complementariedad y continuidad de las candidaturas a ayudas en el proceso global de rehabilitación de las personas que estén incluidas en ellos. Respecto al principal programa de política de rehabilitación profesional, el Programa de Formación Profesional, está fundamentalmente desarrollado por organizaciones privadas y cooperativas de rehabilitación profesional que celebran acuerdos y colaboraciones con el Instituto de Empleo y Formación Profe-

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Cuadro 2 Programas y medidas de rehabilitación profesional 1985-2008 Programas

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Años

1985 * -* --* * * * *

2008 * * * * * * * * * *

* --------

* * * * * *

Ayuda a colocación y al seguimiento pos-colocación

--

*

Becas de empleo para teletrabajo y centros de teleservicio Cuotas de empleo en la Administración Pública

--

*

--

*

Preparación pre-profesional Orientación profesional Formación profesional Readaptación al trabajo Proyectos experimentales de formación/empleo Empleo protegido Empleo en mercado normal Instalación por cuenta propia Subvención compensación a las empresas Subvención para eliminación de barreras arquitectónicas Subvención adaptación de puestos de trabajo Recompensa por integración Subvención de acogida personalizado Premio de mérito Ayudas técnicas y triciclos Formación de profesionales para rehabilitación

sional. Las organizaciones promotoras reciben ayuda técnica y económica, en forma de subvenciones a la inversión y al funcionamiento, en caso de que no tengan fines lucrativos y su objetivo sea la rehabilitación profesional de las personas con minusvalías. Este tipo de ayuda permite que en lo esencial la política de rehabilitación profesional centre su atención en el desarrollo de la capacidad formativa a nivel programático, técnico-pedagógico y metodológico, condiciones materiales como instalaciones y equipamientos, así como los necesarios recursos humanos especializados de las organizaciones privadas de rehabilitación profesional. Así, el Estado portugués adoptaría a este nivel una función de agente mediador más que interventor, como lo prueba el hecho de que existan sólo dos centros de

rehabilitación profesional de gestión directa y con participación del Estado. En síntesis, la política de rehabilitación profesional en Portugal se ha caracterizado por: a) Intervención minuciosa del Estado con estructuras y organizaciones propias, optando por asegurar ayuda técnica y económica a las organizaciones privadas sin fines lucrativos; b) apuesta en la cualificación inicial de las personas con minusvalías intentando su ingreso y permanencia en el mercado normal de trabajo; c) concesión de incentivos pecuniarios a las personas con minusvalías que participen en las acciones de cualificación profesional y acceso al mercado de trabajo; d) exigencia a las organizaciones que participan en los programas de condiciones materiales, técnicas, humanas y suficiente experiencia en el dominio de la rehabilitación profesional, verificada a partir de requisitos previos materiales obligatorios y recomendables.7 Con el primer Plan Nacional de Empleo se inició una estrategia de aproximación de la política de rehabilitación profesional a las políticas generales de formación y empleo. Se comprobó una pérdida de importancia de la organización autónoma formada por las organizaciones de rehabilitación que garantizaban la ejecución de las acciones, en favor de una red de centros de recursos locales y especializados de ayuda a los centros de empleo del Instituto IEFP y al aumento del número de personas con minusvalías en las acciones de formación profesional y empleo destinadas a la población en general. Actualmente esta red mantiene una distribución por el territorio portugués muy desigual, de “red estrecha” en el litoral urbano y un “red ancha” en el interior rural, acompañando la también asimétrica distribución de la población portuguesa. Constituyen la red los llamados centros regulares de formación 7

De entre los obligatorios son relevantes la exigencia de capacidad material y técnica (concretamente, infraestructuras pedagógicas y talleres, contenido de los programas del curso y experiencia de los formadores a un nivel adecuado) demostrada con su experiencia anterior en ese dominio. Respecto a los requisitos materiales recomendables que pueden ser entendidos como factores de progreso de la política de rehabilitación profesional, ya que suponen una intención de transformación de la situación por parte de las organizaciones participantes se encuentran: 1) Promover acciones de formación en situación real de trabajo (en el puesto de trabajo); 2) utilizar programas y metodologías de formación adaptadas a la situación concreta de cada formando; 3) hacer participar directa o indirectamente a los empleadores y otros agentes locales y regionales, para adecuar las cualificaciones atribuidas a las necesidades reales del mercado de trabajo, con el fin de facilitar la integración profesional de los formandos.

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profesional y los centros de recursos locales y especializados (centros de empleo, centros de rehabilitación de gestión directa y participada, escuelas profesionales, centros de formación de empresas) y otras organizaciones privadas sin fines lucrativos, presentadas bajo la forma de colaboraciones público-privadas. En 2004 ayudaban a las 86 oficinas de empleo existentes en Portugal, 74 centros de recursos locales y 9 centros de recursos especializados, más directamente en la rehabilitación profesional de las personas con minusvalía, que fueron debidamente certificadas por el IEFP (cf. Cuadro 3). Cuadro 3 Red de Centros de Recursos Locales y Especializados por región 2004 Región

Centros de Recursos Centros de Recursos Locales Especializados Norte 14 2 Centro 22 1 Lisboa-Valle del Tajo 20 5 Alentejo 12 Algarve 6 1 Total 74 9

Fuente: Instituto de Empleo y Formación Profesional

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Total 16 23 25 12 7 83

En esencia, la red de los centros de recursos locales garantiza ayuda a las personas con minusvalía, para que puedan participar en los cursos de formación profesional desarrollados por los centros de formación profesional de gestión directa y con participación, empresas y centros de formación profesional. Los centros de rehabilitación profesional que están reconocidos como centros de recursos especializados dan una ayuda suplementaria en otras áreas relacionadas con la rehabilitación profesional, comunicación, movilidad, adaptación de puestos de trabajo, entre otras. Además de los programas ya referidos se realizan también en el ámbito de la política de rehabilitación profesional acciones de formación pedagógica inicial y de perfeccionamiento o actualización de los formadores, particularmente de los monitores de rehabilitación reconociendo y renovando su certificación. Las acciones de formación también abarcan otras categorías profesionales como los Directores de Centros de Rehabilitación Profesional, Coordinadores de Acciones de Formación Profesional, Técnicos de Ayuda a la Integración, Técnicos de Empleo, etcétera.

Indicadores de resultados No es tarea fácil presentar y analizar los resultados de la política de rehabilitación profesional desarrollada por el Estado portugués. Son pocos los indicadores estadísticos sobre los impactos de las medidas y de los programas de acceso y permanencia de las personas con deficiencias y minusvalías en el mercado de trabajo. Además, existe un cierto consenso, según los análisis realizados en diversos estudios nacionales e internacionales, de que el porcentaje de capacidad para el empleo de las personas con deficiencia se mantenga sustancialmente inferior al resto de la población. Esa es una de las conclusiones aportada por el estudio Disability and social participation in Europe realizado por el EUROSTAT en 2001, comprendiendo 15 países comunitarios, excluyendo Suecia; la media del porcentaje de empleo remunerado de las personas con minusvalías más severas se situaba en 24,3%, presentando Portugal uno de los más elevados porcentajes, siendo el último lugar ocupado por Irlanda con 15,3%. Cuadro 4 Personas con minusvalías ante la actividad económica y según el tipo de minusvalías 2001

Personas Con actividad económica Empleadas Desempleadas Sin actividad económica Total Porcentaje de no inactividad

Auditiva

Visual

25.563

64.177

Tipo minusvalías Motora Mental P a r á l i s i s cerebral 33.224 6.446 945

23.103

58.151

30.372

5.466

825

34.489

153.306

52.427

84.172

113.467

55.756

11.071

94.592

411.525

77.990

148.349

146.691

62.242

12.016

133.815

581.103

2.460

70,4%

6.026

58,4%

2.952

79,4%

980

91,2%

120

93,1%

Fuente: INE, Censos de 2001

Lo mismo se puede concluir de los datos recogidos por el IEFP respecto a la evolución de la situación de las personas con deficiencias que se inscribieron en las Oficinas de Empleo en el periodo entre 1998 y 2004. Como se puede comprobar analizando el cuadro 4, la búsqueda de empleo (primer empleo o nuevo empleo), a pesar de registrar un crecimiento positivo particularmente en el caso de los nuevos empleos, en términos relativos y

429

Otra

Total

39.223

169.578

3.734

73,4%

16.272

73,6%

228

214

244

207

364

139

457

100,44%

con tasas de variación en el periodo comprendido entre 2003 y 2007 poco significativas, oscilando entre 11675 y 13318, lo cual significa que el número medio anual de personas afectadas en ese periodo es de 12500 (cf. Cuadro 6), aproximadamente. En cuanto a las categorías de las personas con minusvalías afectadas, según los datos del Cuestionario Nacional a los Utilizadores del Sistema de Rehabilitación Profesional, la distribución de los mismos por categorías de minusvalías desde una muestra de 1566 individuos han sido las personas con minusvalía mental (48,9%) aquellas que más han disfrutado de las medidas y programas de la política de rehabilitación; esto demuestra que los programas de la política de rehabilitación profesional están, sobre todo, para atraer organizaciones y personas con minusvalía intelectual (cf. Cuadro 7).

3439

3183

3237

3568

4507

5837

6417

86,59%

Cuadro 7 Personas afectadas según el tipo de minusvalías 2003

absolutos es bastante reducida cuando consideramos el universo de las personas con minusvalías en edad activa. Cuadro 5 Evolución del número de inscritos en las Oficinas de Empleo por situación ante la actividad económica 1998-2004

Situación Primer Empleo Nuevo Empleo Empleados Ocupados Indisponibles Total

1998 711

112 36

1999 655

2000 586

2001 576

Año 2002 2003 604 785

2174

2253

2596

3337

4459

4998

112,50%

98

98

150

153

408

147

31,25%

42

56

39

49

46

2004 758

Porcentaje de variación en % 6,61%

57

58,33%

Fuente: IEFP, “Programa de Formación Profesional y Empleo de Personas con minusvalías” MTSS.

Cuadro 6 Indicadores de aplicación material referentes al número de personas afectadas de 2003 a 2007 Programas Evaluación y Orientación Preparación pre-profesional Formación Profesional Acciones directas Formación Profesional Acciones en Cooperación Readaptación al Trabajo Incentivos al Empleo Ayuda a Actividades Independientes Empleo Protegido Centros Empleo Protegido Enclaves Becas de empleo para teletrabajo y centros de teleservicio Ayuda a la colocación y seguimiento pos-colocación Centros de gestión participada – Rehabilitación Total

Fuente: Instituto de Empleo y Formación Profesional.

2003 1085 273 131 6894 99 463 30 370 147 24 1288 1323 12530

2004 1 779 213 478 6 624 148 528 33 370 155 14 1 565 1488 12966

Años 2005 1 607 245 473 6 975 161 535 13 373 164 11 1648 1650 13318

2006 1034 268 0 6059 88 519 12 382 172 0 1092 1567 11675

2007 1155 226 0 6002 71 512 14 273 172 0 1325 1793 12158

A su vez, los indicadores del periodo de 2003 a 2007 referentes a la aplicación material de los principales programas de rehabilitación profesional demuestran que el número de personas incluidas presentan variaciones muy reducidas y cierta estabilidad,

Tipo de minusvalía Motora Visual Auditiva Mental Parálisis cerebral De lenguaje Múltiples minusvalías Otro tipo Total

Fuente: CIES

Nº 235 74 120 765 63 49 95 165 1566

% 15 4,7 7,7 48,9 4,0 3,1 6,1 15,0 100,0

Haciendo una lectura integrada de los diversos indicadores, estamos ante un sistema que estabilizó la relación de oferta y demanda en la mayoría de los programas a lo largo del periodo analizado, pues los indicadores de previsión de la aplicación material presentan valores anuales que se alejan poco uno de los otros; lo mismo sucede con los porcentajes de aplicación, que también muestran valores muy próximos. Aparentemente, al menos, los programas y medidas de la política de rehabilitación profesional de las personas con deficiencias y minusvalías alcanzaron su capacidad máxima de respuesta (cf. Cuadros 6 y 8). A pesar de ello y teniendo como referencia los datos de los Censos de 2001, en que la no actividad (desempleados y sin actividad económica) alcanzaba las 428.000 personas con deficiencias y minusvalías en edad activa, y al considerar el número

431

Cuadro 8 Pocentajes de aplicación material de los programas de rehabilitación profesional en % de 2003 a 2007 Programas y medidas Evaluación y Orientación Preparación pre-profesional Formación Profesional Acciones Directas

2003 77,7 96,8 103,1

2004 115,0 74,7 -

Año 2005 79,1 105,6 -

Formación Profesional Acciones en Cooperación Readaptación al Trabajo

111,7 61,9

108,8 108,2

107,6 83,3

91,7 53,7

95,2 46,7

Incentivos al Empleo Ayuda a Actividades Independientes Empleo Protegido Centros Empleo Protegido Enclaves

59,7 32,3 78,4 79,0

77,1 73,3 92,7 93,4

81,3 61,9 100,5 99,4

94,5 63,2 99,2 76,6

90,9 63,6 72,0 94,0

Bolsas de empleo para teletrabajo y centros de teleservicio Ayuda para colocación y seguimiento pos-colocación Ayudas Técnicas y triciclos Centros de gestión participada – Rehabilitación Total

50,0

50,0

44,1 78,6 110,8

91,7 55,8 114,1

87,4

100,4

47,8

68,9 57,2 111,9 93,7

2006 71,0 93,7 -

2007 87,7 92,6 -

0,0

69,2 58,1 102,3 85,4

0,0

96,8 64,2 95,3 90,9

Fuente: Instituto de Empleo y Formación Profesional.

432

potencial de personas que podrían beneficiarse de las acciones de la política de rehabilitación profesional, relacionándolas con los datos del periodo de 2003 a 2007, donde el número medio anual de personas efectivamente afectadas fue de 12500, no llega a 3% el valor medio anual bruto de porcentaje de utilización del sistema de rehabilitación profesional para las personas con minusvalías. Sin embargo, como cerca de 62,4% de esas personas no tenían ningún grado de deficiencia o tendrían como máximo 30% de grado atribuido, podemos estimar que el valor medio anual líquido del porcentaje de utilización del sistema se situará cerca de 7 a 8% de los potencialmente incluidos. Se trata de un valor bastante reducido considerando incluso que algunas correcciones deben ser hechas, concretamente retirar a las personas que ya utilizaron el sistema y dejaron de estar afectadas por las medidas y programas. En términos económicos fueron invertidos en los programas de política de rehabilitación profesional cerca de 324 millones de euros, con una media aproximada de 65 millones de euros por año, con relevancia para el Programa de Formación Profesional, que en media representa cerca de 73% del valor de inversión total. Este programa se asume así como la principal

Cuadro 9 Participación económica del IEFP en la rehabilitación profesional de 2003 a 2007 (euros) Programas y medidas Evaluación y Orientación Pre-Profesionalización Formación Profesional Acciones Directas Formación Profesional Acciones en Cooperación

2003 751.099,76 423.348,08 421.337,65

2004 812.790,60 414.242,97 -

Año 2005 60.869,88 376.362,03 -

2006 671.509,57 364.448,70 -

2007 515.392,12 398.927,56 -

49.197.349,14 49.199.818,24 46.975.666,15 47.261.678,24 49.999.447,45

Readaptación al Trabajo 317.435,77 524.717,08 468.760,94 Incentivos al Empleo 2.595.517,43 2.670.679,38 2.456.057,38 Ayuda a Actividades 351.911,56 429.354,13 176.460,11 Independientes Empleo Protegido Centros 1.285.574,23 1.236.419,16 1.210.555,84 Empleo Protegido Enclaves 466.116,40 533.514,15 539.016,47 Premio de Mérito 53.470,69 49.359,44 50.585,22 Becas de empleo para 83.212,14 113.143,06 52.352,34 teletrabajo y centros de teleservicio Ayuda a colocación y 848.222,81 1.061.872,64 852.487,17 seguimiento pos- colocación OED Lisboa 145.021,43 126.834,49 130.994,18 Ayudas Técnicas y triciclos 1.519.426,15 2.044.347,50 2.311.408,20 Centros y unidades de 80.600,45 44.390,57 247.926,64 rehabilitación profesional Centros de Gestión 6.277.893,00 6.162.000,00 6.438.836,00 Participada - Rehabilitación Total 64.817.536,69 65.424.483,41 62.968.311,53

Fuente: Instituto de Empleo y Formación Profesional

respuesta de la política de rehabilitación, como queriendo demostrar que la (re)cualificación de las personas con deficiencias y minusvalías es su principal objetivo estratégico. En media la inversión anual por persona es de aproximadamente 5200 euros al año para el conjunto de los principales programas, lo cual en media mensual son casi 430 euros por persona, valor muy próximo del salario mínimo nacional garantizado por ley a los trabajadores por cuenta ajena. Las inversiones anuales medias más elevadas por persona se verifican en el Programa de Ayuda a las Actividades Independientes y en el Programa de Formación

580.304,81 2.732.420,17 137.942,68

448.991,18 2.933.430,93 188.596,32

1.266.304,55 556.444,35 53.881,90 4.371,56

1.363.276,14 604.559,92 4.000,97 0

938.689,40

835.261,19

132.032,44 2.420.074,01 446.732,30

122.899,62 2.497.848,08 63.047,81

6.330.710,00

6.839.853,75

433

63.897.553,68 66.715.533,04

Profesional, que son aproximadamente 12650 y 7500 euros, respectivamente (cf. Cuadros 8 y 9). Cuadro 10 Porcentajes de participación económica de los programas de rehabilitación profesional en % de Programas y medidas Evaluación y Orientación Pre-Profesionalización Form. Profesional Acciones Directas Form. Profesional Acciones en Cooperación Readaptación al Trabajo Incentivos al Empleo Ayuda a Actividades Independientes Empleo Protegido Centros Empleo Protegido Enclaves Compensaciones por Mérito Becas de empleo para teletrabajo y centros de teleservicio Ayuda a la colocación y seguimiento pos – colocación OED Lisboa Ayudas Técnicas y triciclos Centros y unidades de rehabilitación profesional Centros de Gestión Participada - Rehabilitación Total

434

Fuente: Instituto de Empleo y Formación Profesional.

2003 a 2007 2003 61,0 91,0 96,6 95,4 75,9 73,4 43,3 83,2 73,0 53,5 45,6

2004 90,4 86,4 99,8 99,9 89,7 99,4 96,0 99,6 0 0

Año 2005 91,1 96,2 99,1 88,9 89,6 70,7 90,2 91,6 61,3 84,8

2006 94,2 91,2 99,9 98,6 90,4 62,4 87,2 80,3 96,8 96,2

2007 77,2 87,9

99,5 86,9 93,1 75,9 67,3 81,2 5,3 -

69,6

96,8

92,0

94,2

80,4

90,6 87,3 29,9

0 99,7 0

90,3 93,9 83,0

88,3 91,7 44,7

84,8 82,9 18,0

98,2

0

100,0

97,4

94,186,6

91,4

98,8

97,7

97,1

Algunas de las tasas de participación material y económica más bajas atestiguan las dificultades sentidas en algunos programas para atraer a su público-objetivo, incluso cuando los responsables políticos mantuvieron las metas de realización o las aumentaron en los años siguientes, como parte de una estrategia para incrementar el número de personas afectadas. En este sentido, se encuentran los programas de Readaptación al Trabajo, Incentivos al Empleo, Ayuda a Actividades Independientes, Becas de empleo para teletrabajo y centros de teleservicios, y Ayudas Técnicas y Servicios, que quedan sistemáticamente por debajo de lo políticamente pretendido.

En términos generales, y según los datos del año 2007, considerando el sexo, la edad y la escolaridad de las personas afectadas por el conjunto de los programas y sin excepciones, estamos ante una población principalmente masculina, joven, poco escolarizada y que se encuentra en una situación de desempleo; predominan las personas del sexo masculino (57,6%) ante las del sexo femenino (42,4%), cualquiera que sea el programa considerado lo que puede suponer la existencia de factores de discriminación sexual y de “desánimo” de las mujeres en el acceso a las acciones de la política de rehabilitación profesional, sobre todo en los programas que ayudan directamente a entrar en el mercado de trabajo: Readaptación al Trabajo, Incentivos al Empleo, Ayuda a Actividades Independientes, Empleo Protegido Enclaves. Por un lado, se trata de una población poco escolarizada, con una media de seis años de escolaridad, equivalente al segundo ciclo de Enseñanza Básica, habiendo un 67,2% con niveles de escolaridad por debajo de los nueve años que corresponden al tercer ciclo de Enseñanza Básica, actual escolaridad obligatoria (cf. Gráfico 1).

435

Por otro lado, se trata de una población joven ya que la media de edad es aproximadamente de 26 años, con 62,6% de los individuos que no superan los 24 años de edad (cf. Gráfico 2). También está formada por una mayoría de personas para quien los programas son principalmente una forma de recuperar el lugar en el mercado de trabajo por estar en una situación de desempleo (55,4%), y no tanto por los que intentan entrar al mercado de trabajo por primera vez (44,6%) (cf. Cuadro 10).

Cuadro 11 Distribución de las personas con minusvalías incluidas en los principales programas según

el sexo (%) 2007

Hombres

Evaluación y Orientación Preparación pre-profesional 436 Formación Profesional Readaptación al Trabajo Incentivos al Empleo Ayuda a Actividades Independientes Empleo Protegido Centros Empleo Protegido Enclaves Ayuda a colocación y al seguimiento poscolocación Ayudas Técnicas y triciclos Total

Fuente: Instituto de Empleo y Formación Profesional.

Nº 653 147 3348 45 300 11 158 114 807

% 56,5 65,0 55,8 63,4 58,6 78,6 57,9 66,3 60,9

Nº 502 79 2654 26 212 3 115 58 518

277 5860

64,9 57,6

150 4317

Mujeres

% 43,5 35,0 44,2 36,6 41,4 21,4 42,1 33,7 39,1 23,1 42,4

Puntualizaciones finales Como quedó patente, los datos oficiales disponibles no permiten una valoración de los impactos de todos los programas, no sabiéndose si las intervenciones realizadas alteraron la vida de las personas con minusvalías y, por eso, hasta qué punto existió un retorno de la inversión pública nacional y comunitaria. Tal

como refirieron Veiga et al. (2004), “la mayoría de los indicadores del impacto disponibles se refieren a datos cuantitativos, que raramente van más allá del conocimiento del volumen financiero aplicado, del número de beneficiarios de las acciones de formación, del número de organizaciones promotoras, del volumen de formación y de otros indicadores materiales de las acciones realizadas”. Por lo que sabemos, el único intento de medir los impactos de la política lo realizó Capucha et al. (2004) y deja anticipar una valoración más positiva que negativa. De acuerdo con las conclusiones a que llegaron los autores, a pesar de los problemas y de las insuficiencias detectadas, las medidas de política desarrolladas han dado sus frutos, contribuyendo en varios aspectos a la mejora de la posibilidad de empleo de las personas con minusvalías y para aumentar su calidad de vida. Los autores demuestran que en el momento cuando se efectuó la investigación los antiguos beneficiarios de las medidas de formación profesional (62,2%) ejercían una profesión. Aunque la tasa de desempleo presentase un valor elevado ante el modelo a nivel nacional, éste se ve menor de lo que se esperaría por un “cierto sentido común pesimista”, alcanzando “solamente” 15% de los antiguos beneficiarios de los que 9,6% serían desempleados de larga duración: más de un año. En todo caso, aquellos beneficiarios de la política de rehabilitación profesional presentan una desventaja muy profunda ante el modelo nacional cuando se considera la precariedad del tipo de contrato de trabajo que rige su relación con los empleadores. En este caso, aunque una mayoría relativa tuviese vínculos de contratación estables (43,2%), los valores de los contratados a plazo fijo y de quienes no tenían ningún tipo de contrato alcanzaban 30,2 y 5,2%, respectivamente. Los autores refieren, aún, que fueron detectados “impactos muy positivos sobre un conjunto de dimensiones importantes en la vida de cualquier persona, como la relación interpersonal, la autoestima, la confianza, en sus propias capacidades” (Capucha et al., 2004). Aun así los resultados de la valoración efectuada por Capucha et al. (2004) son ambivalentes, pues demuestran que las personas con deficiencias y minusvalías que han participado en los programas de política “se encuentran globalmente satisfechas”, más en la dimensión intrínseca de satisfacción (contenido de las actividades en que participa, sentimiento de utilidad, oportunidad de aprender), de que en la dimensión extrínseca (beneficios sociales, oportunidades de carrera, seguridad, estabilidad y re-

437

438

muneración). Si esta situación configura una valoración positiva del funcionamiento del sistema no deja de ser verdad que la política de rehabilitación profesional asienta en una concepción de integración profesional, la cual intenta esencialmente la satisfacción de las necesidades materiales de las personas con minusvalías y que está lejos de corresponder a sus aspiraciones a una vida autónoma. Como contrapunto, dando relevancia a la inoperancia de las políticas de educación cuyo relativo fracaso se expresa como el factor que más ha impedido a las personas con minusvalías obtener cualificaciones que les permitan integrarse en el mercado de trabajo, deben también añadirse, según Bruno Martins (2004), los prejuicios que llevan a los empleadores a desvalorizar las competencias adquiridas por esas personas y el desconocimiento que demuestran de los incentivos materiales y económicos a la contratación de personas con minusvalías previstos en la legislación vigente. En ese sentido, queda la idea de que las medidas de política de rehabilitación profesional no consiguen romper la fuerza de los factores económicos, culturales y sociales que conducen a las personas con minusvalías al desempleo, para muchas toda la vida, sobre todo, cuando en una coyuntura económica más desfavorable, la crisis de las empresas, el desempleo, la precariedad y la pérdida de derechos laborales tienden a alcanzar a los trabajadores en general. De una forma general, aunque breve, pueden hacerse algunas críticas más de fondo al desarrollo de la política de rehabilitación profesional. La primera, debido a que suscitaron en las personas esperanzas que después no se concretaron. La segunda, porque su desarrollo está subordinado a un estricto sistema de control estatal y de gestión altamente burocratizado que ha ido reduciendo sistemáticamente las organizaciones participantes a la condición de asistentes permanentes del sistema, porque en la práctica la política de rehabilitación profesional asienta en la concesión de ayudas temporales a acciones temporales creando una dependencia de las organizaciones de rehabilitación ante las subvenciones del Estado. La tercera tiene que ver con la desigual distribución de los recursos por el territorio. Su cruce con la densidad de personas con minusvalías residentes en cada área geográfica demuestra claramente que las regiones del interior tienden a tener una cobertura sustancialmente inferior, considerando que también es en esas áreas geográficas donde el peso de la población con minusvalías es menor, bien en términos relativos o en términos absolutos. Esta situación se agrava por

el hecho de que los recursos son muchas veces caracterizados por una elevada fragilidad técnica y de infraestructura que no permiten asegurar respuestas de calidad. La cuarta está relacionada con el hecho de disponer y mantener ayudas económicas a la formación profesional y al empleo sin comprobar después si las personas a quienes fueron concedidas están o no ejerciendo un trabajo remunerado. Aparentemente las acciones desarrolladas en el ámbito de la política de rehabilitación profesional no están consiguiendo anular uno de los aspectos más graves para las personas con deficiencias y minusvalías, o sea los riesgos que el mercado de trabajo asocia a su condición, el hecho discriminatorio que tiende a afectarlas de forma desproporcionada durante periodos de incerteza, desagregación y recesión económica. Eso mismo revelan estudios realizados por organizaciones internacionales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), que demuestran cómo persisten, a pesar de los muchos esfuerzos hechos para contrariar esa corriente, muchas barreras y actitudes discriminatorias al acceso o a la permanencia del empleo. Concluyendo: ante lo expuesto no podemos dejar de concordar con quien subraya que “las décadas anteriores generaron un legado enriquecido y rico, subrayando un camino de franco progreso a nivel formal e instrumental, posiblemente no expresándose de forma proporcionada en términos de resultados. El análisis de los datos de caracterización social […] deja en evidencia que, a pesar de los esfuerzos desarrollados en las últimas décadas, las personas con deficiencias y minusvalías continúan claramente discriminadas ante la población en general” (CRPG y ISCTE, 2007).

Bibliografía Capucha, L. et al. (2004), Os impactos do Fundo Social Europeu na reabilitação profissional das pessoas com deficiência em Portugal, V. N. Gaia: CRPG. Carreira, H. M. (1996), As políticas sociais em Portugal, Lisboa: Gradiva. CRPG e ISCTE (2007), Mais qualidade de vida para as pessoas com deficiências e incapacidades, V.N. Gaia: CRPG. Fragoeiro, M. (1994),”Programas comunitários e sua aplicação à população deficiente”, in Aires Gameiro (Dir) e outros, Reabilitação Recíproca, Lisboa: Editorial Hospitalidade. Gabinete da Secretária de Estado Adjunta e da Reabilitação e Secretariado Nacional para a Reabilitação e Integração das Pessoas com Defi-

439

ciência (2006), 1º Plano de acção para a integração das pessoas com deficiências e incapacidades, Lisboa: IEFP. Gonçalves, C. (2003), Enquadramento familiar das pessoas com deficiência; uma análise exploratória, Revista de Estudos Demográficos, 33, INE: Lisboa. Instituto do Emprego e Formação Profissional (1995), Reabilitação Profissional. Balanço de uma Década de Actuação (1985-1995), Lisboa: IEFP. Instituto do Emprego e Formação Profissional (2004), Pessoas com Deficiência. Reabilitação Profissional, Guia de Recursos 2003, Lisboa: IEFP.

Instituto do Emprego e Formação Profissional (2003), Pessoas com deficiência e o trabalho. Programas e medidas de apoio, Lisboa: IEFP. Marín, J. P. (1995), “El empleo y el trabajo protegido con el minusválido psíquico, resultados de una experiencia de 15 años”, en Carmem García Pérez [coord.], Integración Sociolaboral del Deficiente Psíquico, Salamanca: Amarú Ediciones. Martins, Bruno (2004), Políticas sociais na deficiência: exclusões perpetuadas (texto policopiado). Veloso da Veiga, C. et al. (2004), Contributos para um modelo de análise dos impactos das intervenções do Fundo Social Europeu no domínio das pessoas com deficiência em Portugal, V.N. Gaia: CRPG.

Recursos electrónicos 440

http://europa.eu/ http://epp.eurostat.ec.europa.eu www.iefp.pt www.inr.pt www.ine.pt www.dgeep.mtss.gov.pt/ www.mtss.gov.pt/ www.igfse.pt

La inclusión y el acceso de las personas con discapacidad en el debate actual internacional

I

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María Inés Baquero Torres

Introducción La inclusión y el acceso de las personas con discapacidad pasa por el reconocimiento ciudadano y la justicia social. Es en el proceso de construcción de políticas públicas dirigidas a esta población, que hoy se exige reconocer las dimensiones del sujeto en su relación con el entorno político, social, económico, cultural y ambiental. En este sentido, paradigmas emergentes como el desarrollo humano, el enfoque derechos y el enfoque diferencial de género y discapacidad son aproximaciones que nos permiten plantear propuestas a las personas con discapacidad desde una sociedad justa y decente. De acuerdo con Sen (2000),1 la reflexión sobre el desarrollo económico se mide por los niveles de libertad alcanzados por la humanidad; y la pobreza frente a la libertad es un freno y un obstáculo, razón por la cual debe ser combatida desde todos los frentes y por todas las instancias. Los pobres deben luchar, obviamente, partiendo de un elemental sentido de responsabilidad propia, y también por los ricos, por las posibilidades que tienen de apoyar y fomentar el desarrollo. El involucramiento de cada vez mayores grupos sociales a procesos de cambio por niveles adecuados de vida garantiza menores niveles de delincuencia, 1

Sen, Amartya (2000), Desarrollo y Libertad, Bogotá, Colombia: Planeta.

441

442

mayores de consumo, y niveles de producción y de vida superiores. El documento se compone de dos premisas que buscan analizar las implicaciones de los enfoques de las políticas públicas de discapacidad y los retos que representa para las políticas públicas contemporáneas el reconocimiento ciudadano y la justicia social hacia las personas con discapacidad. El primero referido a los fundamentos conceptuales que han inspirado las políticas públicas dirigidas a esta población, y en el segundo las implicaciones de la justicia social y el reconocimiento ciudadano de las personas con discapacidad, como retos aún por conquistar. Premisa 1. Las políticas de discapacidad han estado sustentadas desde enfoques asistencialistas, que ante esta situación socialmente problemática, responden a “individuos problemas” sin considerar la transformación de las condiciones estructurales de orden político, económico, social y cultural, que afectan a las personas con discapacidad. El reto para las políticas públicas de discapacidad para el siglo XXI está en fundamentarlas desde los enfoques de derechos, de desarrollo humano, diferencial de género y de discapacidad en los procesos de formulación, implementación, evaluación y análisis, dirigiéndolas a hombres y mujeres en situación de discapacidad desde el reconocimiento ciudadano y la justicia social. La incorporación del enfoque diferencial se vuelve una propuesta porque permite superar el enfoque asistencialista, aún presente en la región. Las acciones, programas y políticas sociales dirigidas a las personas con discapacidad se han caracterizado por considerar a este grupo poblacional como deficitario, con carencias, a quienes se les debe suplir o proveer desde el Estado determinados bienes y servicios, en tanto se constituyen en una población objetivo. El enfoque diferencial hace referencia a la posibilidad de establecer las características poblacionales específicas según etnia, género, edad, discapacidad, y debe ser tomado en cuenta en los procesos de planeación y diseño de políticas públicas. Según el PNUD, “desde el momento de la elaboración del diagnóstico, el plan debe incluir en el análisis de la situación lo correspondiente a los distintos grupos poblacionales y territorios. Según las características del municipio o departamento, debe establecer políticas poblacionales específicas así como incluir el componente poblacional en las políticas sectoriales (educación, salud, bienestar, etcétera)”.2 2

PNUD (2008), Temas que no pueden faltar en los planes de desarrollo. www.escuelapnud.org

Desde el enfoque asistencialista, es el Estado quien establece y determina la oferta de asistencia junto con los agentes institucionales; oferta centrada en individuos usuarios que utilizan servicios. Así, las expresiones de dicho enfoque se han manifestado en modelos como el asistencial caritativo, el médico clínico y el bio-psicosocial. El modelo asistencial caritativo cuyo carácter básicamente ha estado representado por una respuesta institucional de internamiento, de reclusión vitalicia y de aislamiento social obligatorio, donde la Iglesia jugó un papel determinante en la administración de estas instituciones dedicadas a cuidar los discapacitados, y que desde la cultura representaban patrones sociales indeseables y circunstancias vergonzantes para las familias en no pocos casos. Desde el modelo médico clínico, la discapacidad adquiere la connotación de déficit y síntoma, descrito como desviación de la normalidad. El objetivo de este modelo fue y aún sigue siendo la adaptación del individuo con discapacidad a las demandas y exigencias de la sociedad. Este modelo considera que se trata de un problema individual, que debe resolverlo la persona, con consecuencias lamentables de dificultades para la integración social y laboral de esta población. Para dicho modelo, afirma Ferreira (2008):3 La discapacidad no es más que la “desgraciada” consecuencia de una afección, de un “accidente” —sea éste congénito o adquirido— de naturaleza fisiológica; este accidente fisiológico implicaría una insuficiencia funcional en la persona que lo ha “sufrido” que, a su vez, conllevaría una dificultad en su vivencia y convivencia cotidiana. Así, es como el ICIDH (International Classification of Impairmente, Disability and Handicap) de la Organización Mundial de la Salud clasifica el fenómeno de la discapacidad, según la gradación de naturaleza causal afección/ insuficiencia/ discapacidad/minusvalía (origen fisiológico/ manifestación fisiológica/ merma funcional/repercusión psico-social). Así entendida la discapacidad, la solución al “problema” sólo puede ser de naturaleza médica, pues sólo esta ciencia está en condiciones de actuar sobre la causa de la misma.

Con esta lógica, la identidad de la persona con discapacidad se construye desde los manuales de la medicina, catalogando dicha situación como “enfermedad, carencia, patología”; ello implica 3

usuarios.discapnet.es/disweb2000/cif/PDF/unidad2.pdf.

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una construcción social desde el déficit y la anormalidad, por lo que toda responsabilidad recae sobre la persona y, a lo sumo, la familia. Es un problema privado, que deben sortear de manera aislada y afrontar de manera “vergonzante” las condiciones de sobrevivencia. Ferreira (2008) afirma que tanto el asistencialismo como el imaginario caritativo consideran que la discapacidad es “una desgracia que deja al individuo al margen de la ‘normalidad’. Y al dejar de ser algo normal, las actitudes hacia ella se focalizaban sobre el individuo desgraciado, sobre la persona (exclusivamente sobre la persona). Dicha focalización, según Finkelstein, es la que ha propiciado que nuestras actitudes hacia las personas con discapacidad hayan sido un factor decisivo de su constitución como colectivo excluido”. Además, está el modelo bio-psicosocial, que entiende las condiciones de los individuos en medio de la dinámica social con relaciones económicas específicas, en torno al contexto histórico que hasta ahora presenta contradicciones en la dinámica de la vida del país. Este modelo es de mayor apertura en tanto considera al individuo un ser que participa de las esferas biológicas, psicológicas y sociales, que determinan el estado de salud o enfermedad de la persona. Desde este modelo, a partir de la década de 1960, el concepto de discapacidad ha ido evolucionando desde una perspectiva biomédica e individual —enfocándolo como un problema de salud o enfermedad que afecta únicamente la esfera biológica de un individuo— hacia una visión más holística y social; la cual analiza el conjunto de situaciones ambientales, físicas, biológicas, culturales, económicas y sociales que intervienen en la experiencia de las personas con discapacidad, y que pueden influir en el desempeño de una actividad individual, familiar o social en algún momento del ciclo vital. A pesar de las ventajas ofrecidas por este modelo bio-psicosocial, no se ha logrado un reconocimiento de las personas con discapacidad como sujetos de derechos. El freno de este modelo es que se continúa con una perspectiva de “Problema de la Persona con Discapacidad”, pero no coloca sobre la discusión la responsabilidad que tiene la sociedad y el Estado en la inclusión y el reconocimiento ciudadano de esta población. Ello implica que abordar hoy el tema de la discapacidad nos convoca a una gran transformación desde los imaginarios colectivos, y desde la respuesta del Estado, frente a la exclusión que hoy enfrenta esta población en los países de la región. Di-

cha transformación convoca a la misma familia, la sociedad y al Estado a asumir un compromiso que permita la construcción de una propuesta que promueva el desarrollo de todo el espectro de capacidades humanas de las personas con discapacidad, tema que se abordará en la segunda parte del presente trabajo. En este sentido, el diseño de las políticas públicas dirigidas a hombres y mujeres con discapacidad exige como imperativo ético superar el enfoque asistencialista, convocando hacia una mirada multidimensional que comprenda y responda a dos de los retos contemporáneos aún no resueltos sobre el tema de la discapacidad: el reconocimiento ciudadano y la justicia social. Al respecto, Robinson (2006)4 señala: Se ha llegado a entender que la verdadera causa de la discapacidad no se encuentra en el individuo, tomado éste de manera separada, sino que su causa es fundamentalmente social, y se encuentra en las desventajas que se experimentan debido a las omisiones o errores de diseño incurridos, sea por prejuicios, por discriminación o simplemente por no tener en cuenta estas diferencias. La causa de la discapacidad, entendida como la imposibilidad de vivir una vida plena, en condiciones de igualdad, es pues social y se origina en una violación de derechos. De esta manera las personas con discapacidad han comenzado a ser vistas como sujetos portadores de derechos.

Los enfoques actuales sugieren que la discapacidad tiene unas dimensiones que superan el problema de salud individual y reconocen que se afecta a la persona en relación con su familia, y el contexto político, cultural, social y económico. Por ello se impone el imperativo ético de considerar la discapacidad como una construcción social; por lo tanto, se debe leer desde un modelo social, que implica, además de ponerla en el espacio público, la transformación de una sociedad desde las costumbres, los estereotipos y las identidades deficitarias que se le otorga a la persona con discapacidad. Finkelstein (1980)5 considera que sólo se podrán alterar las actitudes sobre la discapacidad si se cambia el enfoque; en el momento en que dejemos de fijarnos en el sujeto individual y nos fijemos en la relación social que está implicada, la relación 4

Robinson Mary (2006), La discapacidad como un tema de derechos humanos, encontrada en http://inclusion-ia.org/espa%F1ol/Norm/discder-hum.htm 5 Finkelstein, V. (1980), Attitudes and Disabled People: Issues for Discussion, New York: World Rehabilitation Fund.

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entre ese individuo y la sociedad en la que vive, las actitudes se modificarán necesariamente, porque la discapacidad es un hecho social. Desde esta perspectiva, se propone la construcción de políticas públicas para la población con discapacidad desde el Enfoque de Desarrollo Humano (DH). Este paradigma realza la capacidad humana para ampliar las oportunidades, de manera que cada persona pueda vivir una vida de respeto y valor. Comprende el proceso de ampliación de las capacidades y opciones de las personas: desde el desarrollo de la gente, por la gente y para la gente. Así, el mundo logrará justicia en la distribución de recursos y oportunidades, con plena vigencia de los derechos humanos, la democracia, la generación de riqueza y la sostenibilidad ambiental (PNUD, 1990).6 Además, este paradigma nos ofrece una posibilidad de comprender el tema de la discapacidad, desde lo que se denomina la posibilidad de desarrollar todo el espectro de capacidades humanas, hasta donde permita la condición de la persona con discapacidad, de manera que disfrute del ejercicio de su libertad. En el paradigma del desarrollo humano, la perspectiva de la capacidad7 señala que la pobreza no es sólo un problema material y, en consecuencia, hay otras privaciones que tienen que ver con carencias de valores ligados a la sociedad, carencia de instituciones políticas, ausencia de espacios democráticos y de participación, que podrían considerarse elementos de pobreza que afectan a la persona. Al respecto, Sen8 (2000: 37) anota: Existen buenas razones para concebir la pobreza como la privación de capacidades básicas y no sólo como un renta baja. La privación de capacidades elementales puede traducirse en una mortalidad prematura, un grado significativo de desnutrición, una persistente mortalidad, un elevado nivel de analfabetismo y otros fracasos (Sen, 2000).

En este sentido, las situaciones de enfermedad grave, la libertad política y el bajo nivel de autoestima son expresiones de pobreza, en tanto representan privación de capacidades para la ampliación de todas las oportunidades humanas, ya sean económicas, sociales, culturales o políticas. 6

PNUD (1990), Desarrollo Humano, Informe 1991. Concepto y medición, Madrid, España Mundi-Prensa Libros. 7 PNUD (1997), Informe sobre Desarrollo Humano, Madrid, España: Mundi-Prensa Libros. 8 Sen, Amartya (2000), Desarrollo y Libertad, Bogotá, Colombia: Planeta.

El propósito fundamental del paradigma del desarrollo humano es la ampliación de las oportunidades del ser humano, siendo cuatro las oportunidades esenciales, según el PNUD (1990):9 1) Disfrutar de una vida prolongada y saludable, 2) adquirir conocimientos, 3) tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, 4) participar. Además de éstas, emergen otras oportunidades altamente valoradas como la libertad política, económica y social, hasta la posibilidad de ser creativo y de respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de derechos humanos. Este enfoque comprende dos aspectos: la formación de capacidades humanas y el uso que la gente hace de las capacidades adquiridas. Sustentadas en los fundamentos y las características del desarrollo humano como paradigma, es determinante la comprensión de la discapacidad en la formulación y operatividad de una política pública en este tema. Ello implica que la construcción de una política pública para la población con discapacidad armonice una agenda pública que supere los niveles sectoriales y se centre en la ampliación de las capacidades, cómo hacer efectivas las oportunidades para la inclusión social, económica, política de la persona con discapacidad. El enfoque de capacidades como doctrina política sobre los derechos básicos para todos los ciudadanos pretende especificar algunas condiciones necesarias para una sociedad mínimamente justa en la forma de un conjunto de derechos fundamentales, en la cual la persona como ser político, entendido este término según el significado que le da Aristóteles, es un animal social y político, cuyo bien es irreductiblemente social y comparte fines complejos con otras personas en muchos niveles. A su vez, entiende que los seres humanos cooperan movidos por una serie de motivos, entre ellos el amor a la justicia, en especial la compasión moral hacia aquellos que poseen menos de lo necesario para llevar una vida decente y digna (Nussbaum, 2006).10 Desde este enfoque, se propone el desarrollo de capacidades básicas humanas, que pueden variar desde los funcionamientos físicos, como estar bien nutrido, estar vestido y vivir en forma adecuada, evitar la morosidad prevenible, hasta logros sociales más complejos, como participar en la vida de la comunidad, o el uso del pensamiento y la imaginación, protegidas por las garantías de la libertad de expresión. 9 PNUD, 10

op. cit. Nussbaum, Martha (2006), Las Fronteras de la Justicia. Consideraciones sobre la exclusión, Barcelona, España: Paidós.

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Nussbaum (2006)11 enlista y define diez capacidades básicas humanas, buscando establecer los derechos sociales mínimos, compatibles con diferentes respuestas para las cuestiones de justicia y distribución. Desde este enfoque, Nussbaum (2006)12 plantea las implicaciones de una política pública dirigida a personas con discapacidad, en el entendido de que los seres humanos cooperan movidos por un amplio abanico de motivos, entre ellos el amor a la justicia y, en especial, la compasión moral hacia aquellos que poseen menos de lo necesario para llevar una vida decente y digna. Refiere lo siguiente: El enfoque de capacidades afirma el principio básico de que cada persona es un fin. En otras palabras, el sujeto primario de la justicia política es la persona, no el grupo, y una política que mejore la situación del grupo deberá ser rechazada si no promueve las capacidades básicas de todas y cada una de las personas. En estos aspectos, mi enfoque de la cuestión de la asistencia se sitúa claramente dentro de la tradición liberal (Nussbaum, 2006).

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En relación con la asistencia digna, ésta hace referencia al reconocimiento de las necesidades particulares de la persona en situación de discapacidad. Para ello se requiere, nos dice Nussbaum (2006: 175), de una buena ordenación pública y una cultura pública decente que haga posible que la asistencia a una persona mayor o discapacitada en situación de dependencia no suponga una ansiedad constante por encontrar el modo y los recursos para prestarla. Entender bien la asistencia significa remitirla a un amplio abanico de capacidades de la lista, tanto del asistido como del asistente. Una buena asistencia para los dependientes, ya sean niños, mayores, enfermos, o discapacitados, se centra en las capacidades de la vida, la salud y la integridad corporal. También aporta un estímulo para los sentidos, la imaginación y el pensamiento. Refuerza los lazos emocionales y elimina el miedo y la ansiedad agudos. Una buena asistencia también refuerza la capacidad para la elección y el razonamiento práctico asistido; promueve afiliaciones de todo tipo, incluidas las sociales y políticas cuando correspondan. Protege el bien crucial del autorrespeto. Refuerza la capacidad para el juego y para el disfrute de la vida. Refuerza el control sobre el entorno material y político: en lugar de ver a las personas con deficiencias 11 12

Ibid. Nussbaum Martha, op. cit., pág. 219.

Cuadro 1 Capacidades Básicas Humanas

Capacidad básica Vida

Descripción Poder vivir hasta el término de una vida humana de una duración normal; no morir de forma prematura o antes de que la propia vida se vea tan reducida que no merezca la pena vivirla Poder mantener una buena salud, incluida la reproductiva; recibir una alimentación Salud física adecuada; disponer de un lugar adecuado para vivir Poder moverse libremente de un lugar a otro; estar protegido de los asaltos violentos, Integridad física incluidos los asaltos sexuales y la violencia doméstica; disponer de oportunidades para la satisfacción sexual y para la elección en cuestiones reproductivas. Sentidos, imaginación y Poder usar los sentidos, la imaginación, el pensamiento y el razonamiento, y hacerlo de un modo auténticamente humano, un modo que se cultiva y se configura a través de pensamiento una educación adecuada, lo cual incluye la alfabetización y la formación matemática y científica básica, aunque en modo alguno se agota con ello. Poder usar la imaginación y el pensamiento para la experimentación y la producción de obras y eventos religiosos, literarios, musicales etc., según la propia elección. Poder usar la propia mente en condiciones protegidas por las garantías de la libertad de expresión tanto en el terreno político como en el artístico, así como de la libertad de prácticas religiosas. Poder disfrutar de experiencias placenteras y evitar los dolores no beneficiosos. Emociones Poder mantener relaciones afectivas con personas y objetos distintos de nosotros mismos; poder amar a aquellos que nos aman y se preocupan por nosotros, y dolernos por su ausencia; en general, poder amar, penar, experimentar ansia, gratitud y enfado justificado. Que nuestro desarrollo emocional no quede bloqueado por miedo y la ansiedad. (Defender esta capacidad supone defender formas de asociación humana de importancia crucial y demostrable para este desarrollo.) Razón práctica Afiliación

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Poder formarse una concepción del bien y reflexionar críticamente sobre los propios planes de vida. (Esto implica una protección de la libertad de conciencia y de la observancia religiosa.)

A. Poder vivir con y para los otros, reconocer y mostrar preocupación por otros seres humanos, participar en diversas formas de interacción social; ser capaz de imaginar la situación de otro. (Proteger esta capacidad implica proteger las instituciones que construyen y promueven estas formas de afiliación, así como proteger la libertad de expresión y de asociación pública.) B. Que se den las bases sociales del autorrespeto y la no humillación; ser tratado como un ser dotado de dignidad e igual valor que los demás. Eso implica introducir disposiciones contrarias a la discriminación por razón de raza, orientación sexual, etnia, casta, religión y origen nacional. Poder vivir una relación próxima y respetuosa con los animales, las plantas y el mundo Otras especies natural. Poder reír, jugar y disfrutar de actividades recreativas. Juego Control sobre el propio A. Político. Poder participar de forma efectiva en las elecciones políticas que gobiernan la propia vida; tener derecho a la participación política y a la protección de la libertad entorno de expresión y de asociación. B. Material. Poder disponer de propiedades (ya sean bienes mobiliarios o inmobiliarios), y ostentar los derechos de propiedad en un plano de igualdad con los demás; tener derecho a buscar trabajo en plano de igualdad con los demás; no sufrir persecuciones y detenciones sin garantías. En el trabajo, poder trabajar como un ser humano, ejercer la razón práctica y entrar en relaciones valiosas de reconocimiento mutuo con los demás trabajadores. Fuente: Con base en Nussbaum (2006).

y discapacidades como meras propiedades en sí mismas, debemos verlas como ciudadanos dotados de dignidad y con derechos a la propiedad, al trabajo, etc. Los ciudadanos con deficiencias tienen a veces menos oportunidades de disfrutar de la naturaleza; una buena asistencia refuerza también esta capacidad. En resumen, dado el lugar íntimo y fundamental que ocupa la asistencia en la vida de los asistidos, debemos decir que abarca, o debería abarcar, todo el espectro de las capacidades humanas básicas.

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En consecuencia, el desarrollo humano es esencial para hacer realidad los derechos humanos, y los derechos humanos son esenciales para el pleno desarrollo humano. El enfoque de derechos humanos es entendido como aquellas exigencias que brotan de la propia condición natural de la persona humana y que, por ende, reclaman su reconocimiento, respeto e incluso su tutela y promoción por parte de todos, pero especialmente de quienes estén constituidos como autoridad (Vergés, 1997).13 Los derechos humanos, como concepto, se fundamentan en unos principios morales mínimos que procuran la convivencia y tolerancia entre los seres humanos: 1) El principio de Congenitud, es decir, que nacen con la persona; 2) el principio de Universalidad, se extienden a toda la familia humana; 3) el principio de Inviolabilidad donde el Estado ni los particulares pueden violarlos o desconocerlos; 4) el principio de Necesariedad corresponde a un requerimiento de la necesidad humana en un momento fundamental del desarrollo. El enfoque de derechos y el reconocimiento de la ciudadanía para la igualdad en la diferencia reconocen los derechos civiles y políticos, los derechos económicos, sociales y culturales, y los derechos al medio ambiente y a la paz. La perspectiva de derechos prioriza los derechos de los excluidos y desposeídos, de manera específica a los desposeídos en razón de la discriminación. Al referirse a los derechos humanos, Nussbaum (2006)14 declara que “el lenguaje de los derechos sigue desempeñando un papel importante en el discurso público, a pesar de sus aspectos insatisfactorios”. Insiste en la idea de un reclamo urgente basado en la justicia. Decir que las personas tienen derecho a algo, es decir que están legitimadas para exigirlo con urgencia. 13

Vergés Ramírez, Salvador (1997), Fundamentos de los Derechos Humanos, Madrid, España: Tecnos. 14 Op. cit.

El enfoque de género ofrece significativos aportes en la comprensión de la discapacidad, en el entendido de que no es lo mismo ser una mujer en situación de discapacidad que un hombre en la misma situación; está evidenciado que las mujeres con discapacidad tienen menos oportunidades que los hombres. En la construcción de una política pública dirigida a la población en situación de discapacidad, es necesario considerar el enfoque de género por los importantes aportes de este enfoque en la comprensión de las relaciones de hombres y mujeres. Desde el enfoque de género se considera lo femenino y lo masculino como fuerzas imprescindibles para la construcción de la sociedad, en función de un alto nivel de desarrollo y bienestar; aplica el análisis de género para identificar intereses y necesidades de hombres y mujeres, de modo que sean tenidos en cuenta en la formulación, implementación, evaluación y análisis de las políticas públicas. Ariza y Oliveira (2001)15 analizan los significativos aportes del enfoque de género en la comprensión de las relaciones entre hombres y mujeres: • Analiza los espacios de poder en función de género. • Problematiza las nociones de roles sexuales, roles masculinos y femeninos en la medida en que escondían las diferencias de poder entre ellos. • Desnaturaliza la esfera de las relaciones familiares a partir de la ruptura de la dicotomía público-privada. • Visibiliza el carácter asimétrico de las relaciones intergenéricas e intergeneracionales, evidenciando las distintas formas de ejercicio del poder en las instituciones (familia, escuela, trabajo). • Avanza en la comprensión de la dinámica intrafamiliar como el conjunto de relaciones de cooperación, intercambio, poder y conflicto que hombres y mujeres de diferentes generaciones establecen en el seno de las familias en torno a los procesos de organización de la vida familiar. • Critica y redefine la noción de trabajo, superando la dicotomía producción/reproducción al proponer la articulación conceptual de las actividades extradomésticas (orientadas al mercado) y domésticas (indispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo). 15

Ariza, Marina y Oliveira Orlandina (2001), Familias en transición y marcos conceptuales en redefinición, México: Universidad Nacional Autónoma de México.

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• Vincula el mundo del trabajo y la familia a partir de la noción de división sexual del trabajo.

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Indudablemente, los aportes del enfoque de género deben ser considerados en la comprensión del tema de discapacidad, en tanto permiten visibilizar de manera diferencial la condición y calidad de vida de hombres y mujeres con discapacidad, tanto en la vida íntima, privada, como pública. Vale decir: la vida de estas personas en su vida personal, familiar, comunitaria, en tanto sujetos políticos. En este orden de ideas, Fraser (1997)16 hace una propuesta para la comprensión del concepto de equidad de género, que supera las nociones tradicionales de igualdad y diferencia desarrollando una noción compleja compuesta de siete principios normativos: la antipobreza, la antiexplotación, la igualdad en el ingreso, la igualdad en el tiempo libre, la igualdad en el respeto, la antimarginación y el antiandrocentrismo. Además de hacer visible la calidad de vida de hombres y mujeres con discapacidad, el enfoque de género permite de igual modo hacer visible el tema del cuidado y la asistencia a las personas con discapacidad. Considerar que el cuidado y la asistencia son actividades que fundamentalmente recaen como responsabilidad exclusiva de las mujeres, es un imaginario muy presente en nuestras sociedades; la experiencia evidencia que son ellas quienes en mayor proporción asumen estas tareas, y donde la participación de los hombres es una participación más bien marginal o inexistente. Por las implicaciones del cuidado y la asistencia con dignidad dirigida a la población con discapacidad, retomamos de Fraser (1997)17 el “Modelo de Cuidador Universal”, pues contribuye a hacer viable una propuesta para la transformación de los imaginarios culturales en este tema. La autora propone en el proceso de equidad de géneros, el “Modelo de Cuidador Universal”, como la posibilidad de inducir a los hombres a la realización de las actividades de cuidado, desarrollando su justa proporción de trabajo doméstico, eliminando el androcentrismo y optando por la Paridad del Cuidador, que se desempeñaría mucho mejor en lo referente a la igualdad de ingreso y a la reducción de la marginación femenina. 16

Fraser, Nancy (1997), Iustitia Interrupta. Reflexiones críticas desde la posición “postsocialista”, Colombia: Universidad de los Andes, Siglo del Hombre Editores. 17 Ibid.

En consecuencia, el compromiso de asumir la ética de cuidado y la asistencia a personas con discapacidad convoca a la transformación de las esferas tanto productivas y reproductivas, a la no discriminación hacia las mujeres ni de cualquier otro miembro, así como el reconocimiento a las opciones de vida. Estos imperativos éticos se muestran como directrices en la construcción de políticas públicas dirigidas a personas con discapacidad. Dichos imperativos se abordarán en el siguiente apartado. Premisa 2. Las personas con discapacidad logran un desarrollo humano en la medida en que se adquiere el reconocimiento de su ciudadanía en la esfera íntima, privada y pública, dentro de una sociedad justa que no estigmatiza, que promueve el desarrollo y el cuidado hacia los más vulnerables, y aún estamos lejos de este imperativo ético. Corrientes teóricas contemporáneas de la filosofía moral en Occidente, como el liberalismo político, el comunitarismo y el republicanismo, han considerado el tema de la ciudadanía y su construcción como propósito fundamental en relación con el contexto histórico, político, económico y social de la democracia formal, con consecuencias de ejercicio ciudadano restringido. En el enfoque liberal, la ciudadanía se ajusta al ideal normativo de la plena integración al Estado de ciudadanos libres e iguales, desde el ideal rawlsiano, enfatizando en la reivindicación de intereses y demandas a través de grupos y asociaciones. Desde el comunitarismo se busca dar soluciones al problema de las minorías sociales o culturales excluidas u homogenizadas por el Estado benefactor del modelo liberal; y desde el republicanismo el énfasis está en el reconocimiento de una ciudadanía activa e interesada por lo público como condición para la defensa de dichos derechos y para la identificación y defensa de los bienes públicos. Además de estos enfoques de ciudadanía, finalmente encontramos una ciudadanía vinculada con elementos del mercado, con énfasis en obligaciones; es el enfoque neoliberal, que implica el desplazamiento del concepto de ciudadanía desde los derechos, hacia el concepto de ciudadanía como obligaciones y como cliente o consumidor (Gómez, 2008).18 Estos enfoques, en los albores del siglo XXI, presentan grandes desafíos, barreras y tensiones en torno al debate de la construcción y ejercicio de la ciudadanía, en el contexto interconectado y multicultural de la sociedad contemporánea. 18

Gómez Buendía, Hernando (2008), Dimensiones de la ciudadanía y Desafíos al Estado Democrático, Bogotá, Colombia: Escuela Virtual PNUD.

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Así, grupos sociales históricamente excluidos ya sea por participación o por modo de vida, en razón a su etnia, raza, género, generación, discapacidad y sexualidad, reivindican hoy el ejercicio de una ciudadanía desde el reconocimiento y la redistribución, desde la libre escogencia de llevar el tipo de vida de acuerdo con sus preferencias; lo cual ha gestado procesos de autoafirmación frente a la opción de ser distinto, sin perder la capacidad de disfrutar y participar de las demás opciones humanas, es decir, el derecho a ejercer una ciudadanía desde la diferencia en escenarios de una democracia participativa, de inclusión igualitaria de las mujeres en la escena política y en la toma de decisiones en el poder público. Asimismo, se cuestiona el predominio de una cultura patriarcal excluyente y el ejercicio arbitrario del poder, que ha dado un trato de ciudadanos y ciudadanas de tercera a estos grupos excluidos, colocándolos como minorías, privándolos de derechos y libertades, negándoles el reconocimiento y la justa redistribución de bienes tangibles e intangibles. Arriagada (2005),19 refiriéndose al concepto de exclusión social, anota sus dos dimensiones: i) La falta de lazos sociales que vinculen al individuo con la familia y la comunidad, y más globalmente con la sociedad, y ii) la carencia de derechos básicos de ciudadanía. Es indudable que estas dos dimensiones afectan de manera determinante las condiciones de vida de las personas con discapacidad, por ello considerar el fortalecimiento de vínculos y la realización de derechos fundamentales permiten el reconocimiento ciudadano y el mejoramiento de la calidad de vida de esta población. El debate contemporáneo se centra entonces en cómo hacer frente a estos desafíos, barreras y tensiones, desde paradigmas emergentes en torno a la discusión ético-política y cultural de la ciudadanía. Como ya lo hemos señalado, teorías sociales como el feminismo y los movimientos sociales han brindado importantes aportes para la comprensión de esta nueva ciudadanía y la libertad cultural, en esta época de globalización en donde los contactos entre la gente, las formas de vida y las ideas se han multiplicado. Estas teorías han incidido poco a poco en la construcción de políticas públicas cada vez más permeables al tema de los dere19

Arriagada, Irma (2005), “Dimensiones de la pobreza y políticas desde una perspectiva de género”, en Revista de la CEPAL, abril, núm. 85. http://www.clad.org.ve/fulltext/0053035.pdf

chos y del reconocimiento ciudadano de estos grupos excluidos, donde el enfoque de género se torna indispensable para la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas poblacionales. Por lo tanto, un diseño de políticas públicas incluyentes, reivindicadoras de capacidades y legitimadoras de oportunidades individuales y colectivas es fundamental; además, necesita considerar los postulados desarrollados por la filosofía moral, la ética y la justicia social, para la definición de los lineamientos de política, dado que las políticas públicas hacen referencia a las decisiones que evidencian una preocupación por lo público y afectan a la población en el marco de la actuación combinada del Estado, la sociedad y sus decisiones, a través de los planes, programas y proyectos. En el Cuadro No. 2 se presentan algunos conceptos sobre política pública de algunos autores que han trabajado el tema. En la búsqueda de una conceptualización más precisa, los autores se mueven entre acciones, procesos y herramientas que pasan por la institucionalización individual y colectiva. Ello da cuenta de lo dinámica que es la construcción de políticas sociales, porque están sujetas a los desarrollos políticos, económicos, sociales y culturales. En este orden de ideas, Arriagada (2005)20 ha definido cuatro tipologías de políticas públicas en América Latina durante los últimos 60 años. • Políticas universales: se aplicaron a diversos sectores sociales como la educación y el empleo, sin diferenciar a hombres y mujeres, con el resultado de perpetuar las desigualdades de género. • Políticas redistributivas y compensatorias: se pusieron en marcha con sesgo más redistributivo en la década de 1960, y más compensatorias y asistencialistas frente a problemas como la pobreza en el decenio de 1980. Hacia la década de 1990, su énfasis estuvo en la focalización territorial, con transferencias monetarias, pero sin una modificación de la visión de los grupos vulnerables. • Políticas de derechos y reconocimiento cultural: son políticas que se han aplicado a partir del decenio de 1990 y tienen como objetivo que se reconozcan los derechos de los grupos excluidos, entre ellos las mujeres, grupos étnicos, discapacitados, entre otros. Este tipo de políticas públicas emergen ante: 20

Arraigada, Irma (2005), “Dimensiones de la pobreza y políticas desde una perspectiva de género”, en Revista de la CEPAL, núm. 85, Chile.

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Cuadro No. 2 Conceptualización de las políticas públicas

los Estados deben encontrar formas de forjar la unidad nacional en medio de esta diversidad. Según el PNUD (2004),21 en esta era interconectada ni la comunidad internacional ni ningún Estado pueden ignorar las demandas que se hacen en pos del reconocimiento cultural. • Políticas de redistribución y de derechos económicos, sociales y culturales (DESC): A este grupo de políticas se les llama “Casillero Vacío”, pues se trata de políticas para el futuro que no han sido aplicadas en país alguno. Dichas políticas deberían brindar más autonomía y poder de manera especial a grupos excluidos y vulnerables, con miras a acrecentar las opciones de hombres y mujeres (Arriagada, 2005). Sobre las políticas públicas de asistencia, Nussbaum (2006: 109)22 nos dice que: Cualquier sociedad decente debe responder a las necesidades de asistencia de los más vulnerables, a la educación, respeto, actividad y amistad. Sin embargo, los teóricos del contrato social imaginan a los agentes encargados de diseñar la estructura básica de la sociedad como “libres, iguales e independientes”, y a los ciudadanos cuyos intereses representan como “miembros plenamente cooperantes de la sociedad a lo largo de una vida completa”.

Fuente: Elaboración propia.

El reconocimiento de las identidades, opciones y acogida de diversas etnias, religiones, idiomas, diversos modos de vida, valores que fueron, por mucho tiempo, considerados amenazas para la armonía social, se presentan como el panorama político para el siglo XXI. Exigencia de justicia social ante la discriminación, la marginación de oportunidades sociales, económicas y políticas: 1) La conservación de la diversidad en un mundo globalizado; 2) la libertad de participar en la sociedad sin tener que desprenderse de los vínculos culturales que ha escogido; 3)

Una teoría satisfactoria de la justicia humana debe reconocer la igualdad de los ciudadanos con deficiencias, incluidas las mentales, y proveer adecuadamente para su asistencia y educación, de un modo que dé respuesta también a las discapacidades asociadas (Nussbaum, 2006).23 Cabe pensar también que una sociedad justa tomaría en consideración la justicia para el dependiente, la justicia para el cuidador, este último asociado a la justicia de género, porque las mujeres —como ya lo habíamos anotado— son las que desarrollan en mayor medida las tareas de cuidado. Una sociedad justa, nos dice Nussbaum (2006),24 debería garantizar los accesos para sillas de ruedas en los autobuses y en las aceras, y todos los edificios deberían tener rampas y ascensores accesibles para estas sillas. La reestructuración del espacio público es esencial para la dignidad y el autorrespeto de las personas con discapacidad. 21 22 23 24

Op. cit. Op. cit. Op. cit. Op. cit.

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En resumen la tarea de integrar a las personas con discapacidad en el espacio público es una tarea pública que requiere de una planificación pública y un uso público de los recursos. La pregunta importante que debemos hacer no es cuánto dinero tienen las personas con discapacidades, sino qué son o no son capaces de hacer. Y una vez que hemos establecido eso, debemos preguntar cuáles son los obstáculos que les impiden llegar al umbral adecuado de funcionamiento. Todo esto conlleva, necesariamente, a asumir un compromiso con la asistencia digna, así como responder a las necesidades de salud, educación, trabajo, respeto, actividad y amistad hacia la población en situación de discapacidad, de manera que se proteja su integridad, y se garantice el disfrute de bienes y servicios de una sociedad justa. El acceso equitativo a los servicios, a la tecnología, a la infraestructura y a los equipamientos, en armonía con el medio ambiente, garantiza que cada vez más ciudadanos y ciudadanas en situación de discapacidad, participen de los beneficios del desarrollo y ejerzan sus derechos de ciudadanía y sus libertades, en el entendido de comprender que la discapacidad más que un asunto individual es asunto de corresponsabilidad del Estado, la familia y la sociedad, porque su causas se desarrollan fundamentalmente en sociedad. Pero además de estas transformaciones, es indudable que hoy se requiere un cambio trascendental en la sociedad; este cambio hace referencia a lo que Nussbaum (1997)25 ha denominado el cultivo de la humanidad en el mundo actual, refiriéndose al desarrollo de tres habilidades determinantes para el ejercicio de la ciudadanía. La primera es la habilidad para un examen crítico de uno mismo y de las propias tradiciones, que nos permita experimentar lo que, siguiendo a Sócrates, podríamos llamar “vida examinada”. Es decir, una vida que no acepta la autoridad de ninguna creencia por el solo hecho de que haya sido transmitida por la tradición o se haya hecho familiar a través de la costumbre. Los ciudadanos que cultivan su humanidad necesitan la capacidad de verse a sí mismos no sólo como ciudadanos pertenecientes a alguna región o grupo, sino también, y sobre todo, como seres humanos vinculados a los demás seres humanos por lazos de reconocimiento y mutua preocupación. La tercera destreza que debe poseer el ciudadano, estrechamente relacionada con las dos primeras, se puede llamar ima25

Nussbaum, Martha (1997), El Cultivo de la Humanidad. Una defensa clásica de la educación liberal, Barcelona, España: Paidós.

ginación narrativa. Esto significa la capacidad de pensar cómo sería estar en el lugar de la otra persona, ser un lector inteligente de la historia de esa persona, y comprender las emociones, deseos y anhelos que alguien así pudiera experimentar. Finalmente, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,26 como primer tratado de las Naciones Unidas en el siglo XXI, reivindica el reconocimiento ciudadano de las personas con discapacidad; en su artículo 12 establece el igual reconocimiento de su personalidad jurídica, en igualdad de condiciones con las demás personas en todos los aspectos de la vida. Por lo tanto, como lo expresa Brogna27 (cit. Ferreira, 2008) “[…] la discapacidad no es una condición a curar, a completar o reparar: es una construcción relacional entre la sociedad y un sujeto (individual o colectivo). La discapacidad toma cuerpo en un espacio situacional, dinámico e interactivo entre alguien con cierta particularidad y la comunidad que lo rodea”.

A manera de conclusiones El abordaje de la discapacidad como condición en una sociedad pasa por el reconocimiento de que la producción y reproducción de la misma es diferencial y responde a desarrollos históricos. Por eso el diseño de políticas públicas que reivindiquen lo público debe ser el eje de las directrices en los territorios. Con los enfoques diferencial de género y discapacidad, de derechos humanos y de desarrollo humano, que tienen como propósito fundamental mejorar la calidad de vida con dignidad de las personas con discapacidad desde la inclusión social, a partir de una cultura que reconozca y restituya sus derechos y transforme las condiciones que determinan la desigualdad y la exclusión. Las políticas públicas recogen en su formulación, implementación, evaluación y análisis las expectativas de los ciudadanos y la capacidad hacer buen gobierno. En el tema de la discapacidad no basta con legitimar procesos desde la Ley, es necesario comprender las políticas públicas como proceso que exige cada vez más el ejercicio del recono26

ONU (2006), Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, New York. 27 Brogna, citada por Ferreira, Miguel A., op. cit.

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cimiento de minorías históricamente excluidas, como es el caso del colectivo de personas con discapacidad. La ampliación de capacidades de personas con discapacidad implica realizaciones de capacidades individuales y colectivas; las primeras habilitan a las personas para hacer cosas y tener logros en la vida, se refieren a tener ingresos, salud, educación o acceso a las tecnologías. Las segundas refieren a la capacidad de las personas para incidir en las decisiones que les afectan y al marco institucional necesario para garantizar el acceso a las oportunidades.

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Apuntes de la política social en materia de salud y el caso del Seguro Popular en México

I

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Manuel Salvador González Villa

Introducción En México, durante el régimen del presidente Vicente Fox (2000-2006), la política social en materia de salud denominada Seguro Popular fue impulsada con “bombo y platillo”, constituyendo un ambicioso proyecto nacional de Protección Social de Salud que, entre otras consideraciones y en pocos años, se ha traducido en una importante y creciente inversión de recursos públicos de origen federal (2000-2007), logrando incorporar y asegurar dentro del programa a más de siete millones de núcleos familiares (2006); pero, también, significándose tanto por reproducir prácticas clientelares y populistas, como por repercutir diferencialmente en entidades como Michoacán, Jalisco, Colima, Puebla, etcétera. Por lo tanto, desde tal perspectiva, el objetivo de este trabajo es analizar y reconocer que no en todos los estados de la República Mexicana ha existido la capacidad física y de infraestructura médica y humana para dar respuesta satisfactoria a la demanda y atención de servicios médicos por parte de los ciudadanos, que desde 2006 en forma creciente han solicitado sumarse al programa denominado Seguro Popular.

Estado de bienestar y política social En general, en buena parte del siglo XX siempre estimulado por el desenvolvimiento y las crisis periódicas del capitalismo,

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el Estado tuvo que intervenir en la mayoría de las economías del mundo en distinto grado, ritmo y modalidad para asegurar el funcionamiento del capitalismo propiamente. Esto dio lugar, sobre todo desde 1930 y hasta 1970, al surgimiento del denominado Estado de Bienestar (EB), que no fue otra cosa más que la participación y definición del Estado asumiendo en parte la tarea y/o importante responsabilidad social de atender aquellos rubros o sectores sociales, educación, salud, alimentación, etétera., que de alguna manera la burguesía o clases económicas dominantes de los países en general no estuvieron interesadas o dispuestas a atender por no constituir áreas de rentabilidad atractivas. Sin embargo, tal tendencia a nivel mundial del intervencionismo de Estado sería diferenciada según fue el caso del capitalismo en los Estados Unidos (EU), Europa, América Latina o México, particularmente. A lo largo del siglo XX, la denominada política social promovida bajo la etapa del denominado Estado de bienestar (State Walfare) experimentó un gran impulso a partir de la Segunda Guerra Mundial, sobre todo teniendo entre otros propósito importantes “aliviar” o “paliar” los efectos socialmente excluyentes del capitalismo, cuya expresión económica estructural más relevante, como todos saben, consiste en el triunfo o éxito material de unos cuantos, y en esa medida la exclusión de las mayorías trabajadoras, trabajadores informales, marginados, pobres, etcétera del reparto y distribución equitativa de la riqueza generada. Y aunque la etapa del intervencionismo estatal identificado como EB más en ciertos países y regiones que en otros, logró paliar o amortiguar considerablemente los efectos estructurales del capitalismo esencialmente degradantes de la condición humana, el inicio e impulso del periodo identificado como globalización del capital que comenzó a definirse desde la década de 1970 y continúa hasta hoy, la primera década del siglo XXI, ha constituido y creado un nuevo escenario y dinamismo económico, política y cultural mundialmente expresado no sólo en una mayor acentuación y fragmentación entre lo económico y lo político, sino también, y en esa medida, en un repliegue del tradicional intervencionismo estatal, sobre todo de aquellas áreas sociales estratégicas donde tradicionalmente estuvo presente a través de la política de subsidios en rubros como educación, salud, alimentación, así como también por la puesta en marcha e impulso de nuevas estrategias de política social que en todo caso han apuntado hacia la privatización de dichas áreas sociales, y en esa medida originando y trayendo consigo mismo también nuevos y más agudos problemas sociales.

En el caso del Estado mexicano la nueva coyuntura internacional se expresó particularmente, por ejemplo, en el cambio de la política social nacional impulsada por los gobiernos federales en turno (1982-2008), pasando de la denominada estrategia gubernamental de subsidios —tal había sido el caso, por ejemplo, de la Comisión Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) en materia alimentaria de granos básicos— a la estrategia de política social denominada de focalización —al respecto, por ejemplo, el denominado Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol)—, regida por la premisa de que se abate más exitosamente la pobreza y se atiende mejor a los sectores marginados del país a través de programas sociales más individualizados, que a través de políticas sociales indiscriminadas o generalizadas. En este contexto, en relación con los mayores efectos de exclusión generados por el denominado periodo neoliberal capitalista de las últimas cuatro décadas, la política social y sus modalidades adquieren mayor relevancia en materia de reflexión y discusión no sólo en cuanto: a) Si los cambios en la estrategia gubernamental resuelven la disyuntiva social de “ni están todos lo que son ni son todos los que están”, sino también en cuanto a considerar de qué manera en países como México, por ejemplo en lo que respecta al sector formal de la economía, existen segmentos económicos y de trabajo donde las jornadas laborales se prolongan de 12 hasta 14 horas cotidianamente1 y, a la vez, donde la mayoría de los trabajadores semiocupados en el sector informal2 no cuentan con cobertura médica institucionalizada ni derechos a la jubilación, entre otras prestaciones sociales más. En el anterior sentido, el problema de los gastos públicos y de su cobertura se ha vuelto uno de los más debatidos, sobre todo al considerar que durante las crisis se producen importantes déficits y las deudas de los Estados se inflan, propiciando que sean los rubros en materia social aquellos del manejo estatal que experimentan las reducciones más significativas. 1

Especialistas reconocen que el Sistema de Seguridad Social nacional mexicano desde la última década del siglo XX ha sufrido constantes y considerables recortes presupuestales federales, lo cual, combinado con una aguda crisis fiscal relacionada con la política de pensiones y jubilaciones, se ha traducido en un detrimento de la calidad en la cobertura de los servicios médicos que brindan el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de Trabajadores del Estado (ISSSTE) y la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA). 2 En el primer semestre de 2008 se estima que por cada empleo formal existe un trabajador informal.

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Siguiendo con el caso de México, en las dos décadas más recientes entre los programas de política social más importantes que, bajo la idea de focalizar y atender los problemas de exclusión y marginación social de los sectores sociales más marginados —niños, mujeres, indígenas— fueron puestos en marcha, resaltan los programas federales denominados: Solidaridad, Progresa, Oportunidades, Seguro Popular, etcétera. Y aunque hoy en día ya está funcionando prácticamente en todo el país el “Seguro Popular”, donde el gobierno federal —según el discurso público— “paga atención médica a las familias pobres en instituciones particulares por evento”, y así, “sin gastar en infraestructura con burócratas adicionales, se tiene un servicio eficiente y más barato —los niños con cáncer entran automáticamente—”. Por otra parte, como lo señala la investigadora Blanca Valadez, la política social desde la presidencia de Carlos Salinas hasta la de Vicente a Fox (1988-2006), expresada a través de los programas sociales, “sólo han sido paliativos en la atención de los rezagos, sin descontar que cargan con el estigma de sus orígenes electoreros”3 (Valadez, 2006).

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Estado mexicano y política social en materia de salud Actualmente México se rige y opera en condiciones de un capitalismo económicamente dominante. En ese sentido, donde dicho sistema económico ha logrado mantenerse con altas tasas de rentabilidad a través, por ejemplo, de mantener reducidos por todos los medios los salarios, aumentando constantemente la intensidad del trabajo, alargando en todo lo posible la jornada laboral, que si bien, por un lado, ha logrado profundizar técnica y productivamente su propio desenvolvimiento y reproducción estructural, por otro, y simultáneamente, no ha dejado de encontrar límites y restricciones económicas, políticas y sociales en relación sobre todo con la capacidad de resistencia de los trabajadores de cada región o entidad del país según sea el caso concretamente; es decir, según las tradiciones de lucha y organización diferenciada de cada región y/o localidad del interior del país. 3

En el caso del sexenio presidencial de Carlos Salinas (1988- 1994), el inicialmente cuestionado e ilegítimo ascenso al Poder Ejecutivo se traduciría a la postre en diversos e importantes programas sociales tendientes a revertir el deterioro y desgaste de la figura presidencial propiamente.

De la misma manera, en el México de buena parte del siglo XX y hasta la primera década del siglo XXI, el Estado mantuvo y ha mantenido la salud como un área prioritaria del desarrollo nacional. Fue en todo caso a raíz y como resultado de la Revolución Mexicana de 1910-1917, que el emergente Estado mexicano hizo de la salud no sólo un rubro social de interés prioritario, sino también donde se trazó como objetivo lograr una cobertura universal estipulado en la propia Constitución Política Mexicana, basándose en la premisa de que los derechos de salud no deben estar condicionados por accidentes de naturaleza social o por condiciones de residencia, de carácter migratorio o capacidad socioeconómica. Así, a lo largo del siglo XX el Estado mexicano en calidad de rector central tanto de la conducción y promoción económica como del desarrollo social nacional, en distintos tiempos y coyunturas, constantemente realizaría esfuerzos significativos por construir una estructura o andamiaje institucional considerable: clínicas, infraestructura, contratación de personal médico y de enfermería, en materia de salud, con el objetivo central de dar cobertura universal en la atención médica, logrando en primer término la construcción y puesta en marcha de las tres más importantes instituciones de salud con que cuenta el país: IMSS, ISSSTE y SSA. Sobre todo en las últimas décadas del siglo XX, tratando de llevar dicha cobertura de salud hasta el resto de las personas del país que no tienen acceso a dichos servicios médicos, considerando, según el Director General del IMSS, Juan Molinar Horcasitas que para finales de 2008 dicho segmento social oscilará en alrededor de 20 millones de personas4 (La Jornada, 5 de septiembre de 2008). En todo caso, como señala el investigador Ricardo Pozas Horcasitas (1993), las instituciones de seguridad social del Estado fueron producto de la rearticulación institucional que la sociedad mexicana experimentó como parte de la expansión urbano-industrial entre 1934 y 1960 (p. 36) tendiente sobre todo a ofrecer la seguridad y cobertura social necesaria al sector laboral formal nacional. Sin embargo, y no obstante la prioridad social que para el gobierno federal discursiva y prácticamente significó el denominado Sistema de Seguridad Social, desde 1982 y sobre todo a 4

El titular de la Secretaría de Salud (SSA), José Ángel Córdova Villalobos, estimó que con una inversión de 100 millones de pesos, el organismo logrará atender al 85% de la población nacional en 2011.

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partir de 1988 y hasta la primera década del actual siglo en curso, la política social nacional a cargo de los gobiernos federales en turno gradual y constantemente experimentó cambios tendientes en todo caso hacia el descuido del sector salud formal del país, expresándose ello en el abandono del tradicional Sistema de Seguridad Social para dar lugar al Sistema de Protección Social.

El Sistema de Protección Social y el caso del Seguro Popular (SP)

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Durante los últimos 18 años los gobiernos federales, pero principalmente los encabezados por Vicente Fox y el actual de Felipe Calderón del Partido Acción Nacional (PAN), se han caracterizado en materia de salud nacional por fortalecer nuevos programas tendientes a ofrecer cobertura y servicios médicos a sectores sociales marginados o pertenecientes al sector informal mexicano, en detrimento de instituciones como el IMSS y el ISSSTE. Tal es el caso de la puesta en marcha del denominado Seguro Popular (SP), constituido en un programa ambicioso de política social impulsado por la administración del presidente Vicente Fox (2001-2006) durante su primer año de gobierno, aplicándose primero como prueba piloto en cinco estados de la República Mexicana, bajo la administración y cobertura de la Secretaría de Salud (SSA) teniendo como principal objetivo afiliar a personas que no forman parte del sistema de seguridad social nacional, es decir, que no cuentan o forman parte de la cobertura de salud del IMSS o del ISSSTE, considerando en ese sentido el cobro de una cuota anual acorde con el nivel socioeconómico del derechohabiente, así como una atención médica proporcionada por los centros de salud estatales, hospitales de las comunidades, centros avanzados de atención primaria de salud u hospitales regionales de altas especialidad; y contemplando que los medicamentos sean financiados con recursos federales y estatales, y una contribución familiar ajustada a la capacidad de pago. Al respecto, la puesta en marcha de este ambicioso programa de salud denominado SP, tomando en cuenta a su arquitecto principal el Sr. Santiago Levy,5 se basa en la premisa de que “los programas que transfieren ingresos en efectivo y que con5

Ex Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).

dicionan explícitamente el otorgamiento de beneficios a ciertas conductas que parece conveniente promover pueden contribuir de manera importante a la lucha contra la pobreza […] son más eficientes y eficaces que el conjunto heterogéneo y descoordinado de subsidios” (Boltvinik, 2008). El SP, que en la Ley General de Salud se llama Protección Social en Salud, entraría en vigor el primero de enero de 2004, pero a decir del propio Santiago Levy significó el inicio de una contradicción institucional entre seguridad social y protección social, término este último que sólo se usa en México para el SP, ya que al respecto según el propio Levy […] muchos de los programas introducidos en los últimos años han agravado el problema […] las diferencias en la naturaleza de los beneficios y en el financiamiento de la seguridad social y la protección social, resultan en un impuesto al trabajo asalariado y un subsidio al trabajo no asalariado, la fuerza de trabajo se segmenta en un sector formal, que tiene una cobertura de la seguridad social, y un sector informal que tiene cobertura de la protección social (Ibid.: 28).

No obstante lo anterior, desde 2001 y hasta 2006 el programa SP se propuso como objetivo inscribir a cinco millones de familias antes de que terminara el sexenio, aunque en realidad el promedio anual de afiliación no sólo fue muy irregular, sino también los estados del país clasificados como más marginados quedaron muy lejos de alcanzar porcentajes de afiliación satisfactorios. En otros términos, el desarrollo del SP en sus primeros años tuvo un ritmo lento de afiliación, apenas 12.2% de la meta y de 18.9 en 2004. En 2005 tuvo su mejor rendimiento al inscribir al 39.8% del objetivo total, además de que en este mismo año hasta septiembre se habría matriculado 18.8% más, sumando 90% de la meta final.6 A la vez, financieramente desde 2002, el gobierno federal invirtió en el SP cerca de 18 mil 447 millones de pesos, siendo 2006 el año en que se hizo la mayor inversión, la cual ascendió a 46% de todo el presupuesto asignado al sexenio.7 6

Hasta noviembre de 2006 el INEGI estima que aún hay 21 mil 700 localidades en todo el territorio nacional donde los servicios de salud no llegan (López, 2006). 7 Para los primeros meses de 2008 se estima que en todo el país el programa IMSS Oportunidades atiende a 10.5 millones de campesinos e indígenas, lo cual equivale a 2.5 millones de familias.

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Hoy en día bajo el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012), el objetivo reiterado del SP es alcanzar junto con los mecanismos de la seguridad social, la universalidad del aseguramiento en salud de los mexicanos en 2010 o 2011, un objetivo noble y deseable pero muy lejos de lograrse, sobre todo a partir y considerando la naturaleza y condiciones materiales y humanas sobre lo que el propio gobierno federal calderonista se sustenta el alcanzar dicho objetivo.

Cuadro núm. 1 Entidades del país de mayor presupuesto, 2006

Entidad Tabasco Guanajuato Veracruz Sinaloa Tamaulipas

2,485 mdp 1,869 1,035 866 828

% de afiliación 100 90.9 69.4 79.5 85.7

Fuente: Milenio Diario, 13 de noviembre de 2006, p. 17.

El SP nacional y los rezagos estatales

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Aunque en el programa del SP teóricamente los afiliados tienen derecho a recibir todos los servicios médicos que requieren, desde su implementación inicial en 2001, tal política social en materia de salud no ha podido salvar la diferencia entre tener el seguro y acceder a los servicios requeridos. Esto se debe, entre otras cuestiones fundamentales, al hecho de que el SP sólo da acceso gratuito a un número predeterminado de intervenciones, paquetes de servicios, y todo lo demás debe pagarse, además de que la propia promoción del SP y sus beneficios se ha sustentado en gran medida a costa de los intereses del personal médico propiamente; considerando, por otra parte, el gran problema que ha resultado el registro e incorporación creciente y constante de afiliados al denominado SP y la carencia o falta de la infraestructura hospitalaria necesaria y acorde a dicha demanda de servicios médicos constante. Así, por ejemplo, baste señalar que aunque en sus inicios el programa del SP en cuanto a afiliaciones de familias pobres mantuvo un comportamiento irregular y tampoco alcanzó la meta de incorporar los cinco millones de núcleos familiares, la gran limitante para proporcionar los servicios médicos estuvo “lejos de lograr la calidad buscada” o por lo menos pregonada discursivamente por el propio gobierno federal. Asimismo, durante el gobierno de Vicente Fox, los casos de Oaxaca, Chiapas y Guerrero, entidades del país que destacan por presentar los mayores grados de marginación nacional, se caracterizaron no sólo por recibir proporcionalmente presupuestos menores para el programa de salud durante este sexenio, sino también por aparecer muy lejos de las cuotas previstas de afiliación de familias, según puede corroborarse en los siguientes cuadros:

Índice de marginación 10 14 4 18 23

Cuadro núm. 2 Entidades del país de menos presupuesto, 2006 Entidad Yucatán Quintana Roo Querétaro

Baja California Sur Durango

104 mdp 67.8 65.5 57.8 38

% de afiliación 72.7 64.5 66.2 41.2 53.6

Fuente: Milenio Diario, 13 de noviembre de 2006, p. 17.

Índice de marginación 11 19 17 24 15

No obstante la carencia de una política de salud enfocada a poner la atención en las entidades del país que presentan más fuertes rezagos en infraestructura médica como hospitales, clínicas, abastecimiento de medicamentos, falta de personal médico y de enfermería, etcétera, para el gobierno federal discursivamente todo es motivo de optimismo oficial en cuanto al SP, ya que en el Informe de resultados presentado por la Secretaría de Salud (SSA) hasta el 30 de junio de 2006 había 3 millones 756 mil familias afiliadas al Seguro Popular. En esa tesitura la meta del gobierno de Vicente Fox para el final de su sexenio era alcanzar los cinco millones en su último día de gobierno para el mes de noviembre de 2006. En cuanto a los alcances y cifras obtenidas a nivel nacional, y dadas las notables diferencias y rezagos que en materia de disponibilidad de recursos humanos, físicos y de infraestructura médica posee cada entidad, la forma en que se lograron las metas de afiliación por entidad dentro del SP presentó fuertes diferencias, pues en el caso de las entidades más marginadas como Guerrero, Chiapas y Oaxaca fueron a la postre las más rezagadas en el plan de aseguramiento médico creado en el sexenio foxista.

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Tomando como base las estadísticas del Consejo Nacional de Población (Conapo), las entidades que registran mayor marginación del país en este orden sucesivo son: Guerrero presenta el mayor rezago, pues tan sólo 32.2% de las 172 mil familias que se planeó afiliar en un principio habían sido inscritas en el Seguro Popular, y la inversión total en ese estado para el programa representa apenas 6% de los recursos que por ejemplo se le asignaron a Tabasco, el mejor presupuestado. Oaxaca le sigue de cerca, pues únicamente había logrado matricular a 115 mil familias que representan 36.7% del objetivo final que esperaba registrar la Secretaría de Salud en ese estado. Mientras, en el caso de Chiapas se habían registrado 178 mil familias (47% de la meta), y, sin embargo, a pesar de que cuenta con una población similar a Guanajuato, el presupuesto asignado para los chiapanecos es tres veces menor a la que recibieron los guanajuatenses en cinco años (Valadez, 2006). Pero si bien hay problemas de registro de familias pobres al programa del SP sobre todo en las entidades más marginadas de la República Mexicana, también se presenta un grave desfase entre el estar incorporado formalmente al SP y recibir la atención médica de calidad aconsejable. Así, en relación con el caso de Chiapas, basta destacar que en esta entidad las unidades del IMSS Oportunidades brindan y prestan atención médica en condiciones muy lamentables.8 Al respecto, se señala el hecho de que faltan médicos especialistas como “ginecólogos, pediatras, cardiólogos”, destacando el caso del Hospital Rural de Altamirano, donde “no tienen más que un anestesiólogo”. Mientras, en otras clínicas rurales de la entidad “los familiares de los pacientes tienen que conseguir gasa y alcohol porque no hay” o los odontólogos no tienen reactivos para esterilizar el equipo y éste “sólo se lava”. Por otra parte, en la clínica Tonalá, Chiapas, se ha denunciado en distintas ocasiones que la unidad no opera, debido a que tiene al menos siete meses sin aire acondicionado, en una zona donde las temperaturas llegan hasta 40 grados, y los pacientes están sin ventilación; en otro caso, en lo referente a los traslados de emergencia no hay unidades y la falta de personal hace que las citas tarden meses, además de que a los trabajadores no se les paga por estar expuestos a contagios. En el caso de la Unidad Médica Familiar 18 de Comitán, Chia8

A raíz de los daños a las instalaciones hospitalarias que provocó el huracán Stan, algunas se están cayendo en pedazos como es el caso del hospital de Tapachula, sin que se perciba un interés oficial en iniciar su reconstrucción.

pas, falta el material médico básico: desde gasas hasta medicamentos; la farmacia está prácticamente vacía y los trabajadores indican que viven una situación desgastante porque no tienen forma de atender a los derechohabientes. El radiólogo carece de batas para los pacientes y el director dice: “Entonces no se tomen las placas”; mientras, en la unidad del IMSS del municipio Benemérito de las Américas, ubicado en la frontera sur mexicana, no se cuenta con agua potable ni drenaje, y se carece de teléfono permaneciendo incomunicado. Por último, en el hospital de Tapachula falta tanto personal que los trabajadores tienen sobrecargas de hasta dos o tres turnos y están obligados a sacar el trabajo de dos o tres compañeros. A la vez, en la Delegación 30, en el Hospital General de Zona de Guadalupe Tepeyac, Chiapas, el servicio médico se presta a la población abierta; sin embargo, a los trabajadores no se les paga compensación alguna por el trabajo extra, además de que el nosocomio tiene incluso filtraciones de agua en quirófanos y en el servicio de urgencias. Bajo estas condiciones, los trabajadores del programa IMSS Oportunidades padecen discriminación laboral, pues no tienen las mismas prestaciones que los sindicalizados, pero sí similares cargas de trabajo. Oaxaca. Matías Romero es una pequeña ciudad del estado de Oaxaca que cuenta con un Hospital Regional, considerado dentro del programa federal del IMSS Oportunidades; pero desde el año 2006 no ha podido contar con especialistas tan necesarios como un pediatra o un anestesiólogo, por ello decenas de pacientes pobres, en su mayoría indígenas, han sido transferidos a nosocomios ubicados fuera de la región, y en más de un caso esta situación ha ocasionado la muerte de pacientes, la mayor parte jóvenes mujeres en trabajo de parto. Las unidades médicas rurales, pequeñas clínicas que atienden a la población indígena y campesinas, no cuentan con los fármacos necesarios, y cuando hay doctor es un pasante que aprende practicando con los pacientes. Por su parte, los trabajadores del programa IMSS Oportunidades también reciben un trato discriminatorio, pues carecen de los derechos y las prestaciones que tienen los empleados del régimen ordinario, a pesar de realizar las mismas funciones. Entre los meses de marzo-abril de 2008, debido a las protestas sociales por el mal servicio que ofrece el hospital, por orden del delegado estatal del IMSS Oaxaca, Luciano Galicia, fueron desalojados los pacientes internados en el hospital, además de

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haberse suspendido casi totalmente los servicios, incluso los de urgencia, ya que por espacio de más de 30 horas esta área fue atendida por una sola enfermera.9 Lo que ocurre con Matías Romero es un problema nacional; las deficiencias con que opera el programa IMSS Oportunidades son similares a las existentes en Yucatán o Guerrero: servicios médicos deficientes y de mala calidad para once millones de indígenas y campesinos, es decir, para las poblaciones más pobres del país. Colima. Dentro del Programa del Seguro Popular esta entidad localizada en el occidente mexicano, según la información emitida por el gobierno federal, fue la primera en alcanzar la cobertura universal ciento por ciento en materia de servicios de salud durante 2004, iniciando en este año con la afiliación de 68,480 familias, y cuatro años después (2008) atendiendo a 92 mil familias colimenses pobres.10 Constituida como una de las entidades más pequeñas de la República Mexicana, el estado de Colima está dividido administrativamente en diez municipios y cuenta con 123 centros de salud y hospitales públicos. Aunque derivado de que el presupuesto federal desde 2007 no ha aumentado y la atención médica sí, el déficit en la calidad de los servicios médicos se ha vuelto preocupante, específicamente en cuanto al abasto de medicamentos del cuadro básico, que, en el mejor de los casos, es de 85%, y en el peor, de 50%. Ha sido el propio secretario de Salud del estado de Colima, José Salazar Aviña, quien reconoció que, en general, la entidad tiene problemas en la disponibilidad y distribución de medicamentos; destacando el caso de los municipios más importantes de la entidad como: Manzanillo, Tecoman y Armería, en donde desde 2005 se ha incrementado considerablemente el número de pacientes migrantes provenientes de Chiapas y Guerrero, siendo este segmento de población muy pobre y susceptible de demandar servicios médicos frecuentemente mientras realizan sus faenas laborales, dados sus altos grados de desnutrición, alcoholismo y precariedad de las viviendas donde habitan temporalmente. Así, por ejemplo, en el caso del municipio de Tecoman, donde predomina la actividad agrícola de limón, mango, etcé9

En este contexto una decena de los empleados más activos han sido demandados penalmente por el IMSS y sus contratos están en proceso de rescisión. 10 Entre junio de 2006 y junio de 2008 fueron inscritas en el Seguro Popular diez mil familias aunque “no son reconocidas oficialmente”.

tera, “han llegado más indígenas de los que tiene Colima” y se han tenido que atender con los mismos recursos. Por su parte, el Dr. Javier Ahumada Medina, en calidad de presidente saliente de la Sociedad Médica de Colima en el mes de octubre de 2008 y en su último Informe de labores al frente de dicha asociación médica, pondría el dedo en el renglón más delicado del denominado SP al contrastar el fuerte desfase entre lo que el optimismo oficial pregona y las fuertes restricciones institucionales y disponibles para dar la cobertura médica de calidad estatal, al denunciar públicamente, por ejemplo, el desabasto en la entidad de: medicamentos, material de curación y reactivos para laboratorios, material para atender fracturas y de instrumental médico, etcétera, así como también la existencia de quirófanos en mal estado (Ecos de la Costa, Diario de Colima y Milenio Diario, 12 y 13 de octubre de 2008). Al respecto acotó: “De repente no se hacen exámenes porque no hay reactivos, no se pueden hacer diagnósticos si no hay estudios de laboratorio o de rayos X”. Éstas son algunas de las tantas deficiencias que se tienen en el Hospital Regional Universitario (HRU), el cual depende en su administración y control de la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA) a cargo del gobierno del estado de Colima, y en ese sentido la institución responsable de salud más importante de ofrecer cobertura y servicios médicos, incluyendo aquellas personas afiliadas al Seguro Popular. Asimismo, también en el mismo acto de entrega oficial de su cargo público al hacer referencia a los hospitales de Tecoman y Manzanillo, al igual que el HRU de Colima, el Dr. Javier Ahumada señaló: “En los últimos años hemos visto que la carencia de medicamentos ha crecido y seguimos trabajando con lo que hay”. Respecto al instrumental disponible en estos hospitales, dijo que éste “no se ha renovado desde hace un buen número de años y que eso ocurre no sólo no con lo que tiene que ver con su especialidad (cirujano plástico), sino también con los de las demás especialidades. Incluso, más aún, hay médicos que se ven obligados a llevar su propio instrumental, porque necesitamos resolver la atención de los pacientes, sobre todo la quirúrgica”. No obstante el considerable déficit en materia financiera, de infraestructura y de recursos humanos que enfrenta la entidad de Colima en materia de salud, y en esa misma medida la imposibilidad de alcanzar la cobertura médica en un 100% y con

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la calidad requerida, el actual gobierno de Colima, encabezado por el Lic. Silverio Cavazos Ceballos (2006-2009), a través del Secretario de Salud, Dr. José Salazar Aviña, se ha expresado siempre optimista: tanto por el constante aumento de incorporados al SP como por la cobertura médica lograda. Así, en cuanto al primer caso, al cierre del primer trimestre de 2008 Colima ha registrado en el Seguro Médico Popular 82,254 familias, mientras que en el segundo caso se han atendido a 902 niños con cuidados neonatales, 64 menores con cáncer, 195 mujeres con cáncer cervicouterino y 60 con cáncer de mama.11 En todo caso, para el actual representante del Poder Ejecutivo de Colima, el objetivo del SP en la entidad durante 2008 será sumar más de dos mil familias a las 82 mil afiliadas12, y que el presupuesto sea de 163 millones de pesos, superiores a los 151 millones de pesos de 2007.13 De la misma manera, el actual gobierno colimense para el V Informe de Gobierno de diciembre de 2008 señala en forma optimista: “Avanzamos de manera importante contando actualmente con una gran cobertura de familias beneficiadas con el Sistema de Protección Social en Salud, ya que actualmente 263 mil 502 personas son beneficiadas por el Seguro Popular con la protección adicional al Sistema de gastos Catastróficos en la atención a su salud”14 (V Informe de Gobierno, 2008). El haber formalizado convenios de colaboración entre el gobierno de Colima y la Comisión Nacional de Protección Social de Salud para garantizar la atención de servicios médicos especializados del Seguro Médico Popular, ha permitido que en lo referente a la atención de padecimientos como cáncer de mama, cáncer cervicouterino, leucemia linfoblástica aguda, tumores sólidos, cuidados intensivos neonatales y operaciones de cataratas, un total de 709 familias no incurran en gastos catastróficos para su economía, en virtud de que se han recibido recursos adicionales por 25 millones 656 mil pesos, para garantizar el financiamiento total de los protocolos de atención médica para los pacientes afiliados que requirieron atención por algunos de estos padecimientos. 12 Según datos oficiales, hasta el mes de octubre de 2008 se encuentran afiliados 84,798 familias al sistema de protección social en salud (Seguro Popular) equivalente a 224,502 personas beneficiarias; a la vez, durante el periodo que se informa, 6,879 registros corresponden a menores incorporados al Seguro Médico para una Nueva Generación. 13 A finales de 2008 el gobernador de Colima presentó el programa “Seguro Popular más Deporte para una Nueva Generación”. 14 Es preciso informar que los recursos del SP se han elevado considerablemente durante los últimos tres años, habiéndose incrementado en un 20% en comparación con el periodo anterior, producto del incremento en la meta de afiliación y la incorporación de nuevos casos al Fondo Contra Gastos Catastróficos. 11

Un sistema médico nacional segmentado: menos seguridad social y más protección social a los pobres Al analizar la política social en materia de salud, sobre todo durante los gobiernos federales encabezados por figuras políticas del PAN, la distribución del presupuesto pone al desnudo las prioridades gubernamentales reales y que no es precisamente en el sentido de valorar la salud como una prioridad; en este sentido, la dispersión administrativa del presupuesto del sector entre los institutos de seguridad social y las secretarías de salud federal y estatales se vuelve fuente de demagogia oficial. Así, la dispersión en diferentes renglones ha ocultado que entre 2000 y 2006 se ha privilegiado al SP, mientras se castiga a las instituciones de seguridad social y a los estados. Por ejemplo, el gobierno de Fox durante 2005 y 2006 presumió particularmente que la salud era su gran prioridad, cuestión que no se verificó en el presupuesto. Tuvo un incremento de 14% en 2004 con el SP, pero se estancó en 2005 y decreció en 2% en 2006, sobre todo por la caída del presupuesto de salud del IMSS de 8.7% en 2005 y de 11% en 2006 (Laurell(1), 2008). Por su parte, en el caso del gobierno de Felipe Calderón (2006-2008), por lo menos en sus inicios se ha caracterizado por mantener una misma política, pequeños incrementos a las instituciones de seguridad social e incrementos grandes al SP. Para 2008 el aumento al Seguro Social es de 2.7% y para la SSA de 14.2%, con un incremento al SP de 33.8% (Ibid.: 26). La información oficial sobre el SP demuestra claramente que no hay consonancia entre tener el seguro y acceder a los servicios requeridos. Así, si se compara la cantidad de los servicios prestados anualmente según los diferentes tipos de arreglos institucionales: el SP, los servicios estatales de salud (SES), el ISSSTE y el IMSS, se puede constar que la prestación de servicios del SP está por debajo de los otros esquemas, debido a que el SP se implantó sin desarrollar la infraestructura de salud requerida. Y es que en el informe de julio de 2008 el programa de SP reportó tener 23.5 millones de afiliados en 2,449 municipios, mientras que en contraste de los 10,615 centros de salud programados para ser incorporados al SP, sólo 4,102 ya lo hicieron y de éstos sólo 2,922, es decir, 28%, pudieron certificar los criterios de calidad. De los 330 hospitales generales, 260 están incorporados y 161 (49%) certificados; y de los 92 hospitales de alta especialidad, 60 están incorporados y certificados. A la vez, de

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los cinco hospitales de especialidad construidos por la Secretaría de Salud desde que inició el SP en 2004, ninguno está en pleno funcionamiento. Una de las razones es la falta de personal, ya que en estos cinco hospitales hay 3,664 vacantes sobre un total de 5,413 plazas autorizadas. Otra razón es, por ejemplo, que en 2007 el SP escondió tres mil millones de pesos no transferidos a los estados en el Fideicomiso del Sistema de Protección Social de Salud (FSPSS), que adicionalmente tuvo un subejercicio sistemático de cerca de dos mil millones. Al final de lo acumulado en 2007 con dicha cantidad alcanzaría para construir y equipar ¡27 hospitales generales de 150 camas! (Laurell(2), 2008). Finalmente, cabe señalar que, en contraste, si por un lado para Juan Molinar Horcasitas, actual Director General del IMSS, es “viable” la meta calderonista de lograr la “cobertura universal” para 2010 porque tanto el IMSS Oportunidades (con un presupuesto de seis mil millones de pesos para 2008) y el Seguro Popular, así como su modalidad cambray sólo para los recién nacidos (con un presupuesto de 37 mil millones de pesos para 2008) son complementarios.15 Por otro lado, la reducción del presupuesto de la Secretaría de Salud (SSA) para 2009, por el incremento en el gasto de seguridad de cuatro mil millones de pesos. De aprobarse el proyecto, tal como fue enviado por la Secretaría de Hacienda a la Cámara de Diputados, se dejaría de cumplir, por primera vez, con lo establecido en la Ley General de Salud para alcanzar la cobertura universal de servicios médicos en el año 2010.

Conclusiones México está muy lejos de lograr un sistema institucional unificado e integral en materia de salud, objetivo óptimo que, no sobra decirlo, podría permitir al Estado brindar una cobertura universal según lo contemplado constitucionalmente, observándose en materia de salud más bien una fragmentación y dispersión de esfuerzos gubernamentales, que no sólo dispersan los cuantiosos 15

En el anterior sentido, para 2008 el gobierno de Felipe Calderón, a través propiamente del Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social (SNTSS), de forma optimista anunció que se crearán 30 mil nuevas plazas contratación de personal médico y de enfermería, así como la adquisición de ambulancias que serán enviadas a diversos estados de la República Mexicana; mientras que al propio IMSS le corresponde resolver el abasto de medicamentos, instrumental médico y equipamientos, así como las condiciones de infraestructura.

recursos financieros erogados a dicho sector, sino también en esa medida abren la puerta a la privatización. Se puede tener desde luego un solo sistema nacional con servicios de salud cruzados entre el IMSS, ISSSTE y SSA; sin embargo, programas de salud como el SP en la práctica tienden más a segmentar el esfuerzo estatal que a lograr un sistema unificado e integral, pues baste señalar por ejemplo que se sigue invirtiendo cuantiosos recursos en equipo sin hacerlo de manera coordinada. Así, la actual política social federal de desatender el Sistema de Seguridad Social para priorizar la Protección Social no es en todo caso complementario ni integral, sino excluyente en la medida que recorta recursos en uno de ellos para canalizarlo al otro. Así, partiendo de considerar que en el México de hoy hay unos 107 millones de personas, de las cuales, 47 millones están afiliadas al IMSS, 10 millones son atendidas por el ISSSTE y 27 millones obtienen servicios por parte del SP; mientras que 25% no es derechohabiente, pues “no quiere estar afiliado”. Es importante subrayar que en todo caso es observable una enorme asimetría, expresada en parte en los graves rezagos entre entidades federativas, instituciones y sectores sociales (mujeres, jóvenes y niños), derivado de la falta de una política de Estado y, en ese sentido, de una clara racionalidad de política social más humana y menos regida por criterios políticos predominantemente. Para finalizar, cabe señalar que la seguridad social es de muy poco valor para los ricos, pero es crucial para la supervivencia de los pobres, de sus dependientes y de los incapacitados. En México, donde la seguridad social no está al alcance de considerables segmentos de población muy pobres, programas como el SP resultan muy valiosos aunque es necesario mejorarlo no discursivamente sino a través de las condiciones reales económicas, políticas y sociales del país.

Bibliografía Boltvinik, Julio (2008), “Buenas intenciones, malos resultados”, en La Jornada, 4 de julio, México. Cavazos C., Silverio (2008), V Informe de Gobierno del Estado de Colima (versión diciembre), Colima. Laurell Asa, Cristina (2008), “Seguro para una nueva generación o acceso para todos los niños”, en La Jornada, 4 de abril, México. (1)

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Laurell Asa, Cristina (2008), “Afiliarse al Seguro Popular no garantiza tener atención de salud”, en La Jornada, 5 de septiembre, México. (2) López, Rafael (2006), “Oaxaca, Chiapas y Guerrero: fracaso del plan foxista”, en Milenio Diario, 13 de noviembre, México. Pozas Horcasitas, Ricardo (1993), La democracia en blanco: el movimiento médico en México, 1964-1965, México: Siglo XXI Editores. Valadez, Blanca (2006), “Tres sexenios de proyectos insuficientes para pobres”, en Milenio Diario, 4 de septiembre, México.

Políticas públicas y salud en América Latina. Hacia la construcción y consolidación de una ideología de “la individualización, la culpa y la focalización” en el campo de la salud

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Norma González González Beatriz Eréndira Flores Meza

Introducción 480

En años recientes, derivado de las transformaciones originadas por el proceso de reforma en salud que arranca en los años ochenta, gradualmente se ha ido desarrollando y fortaleciendo la idea de que la atención en el ámbito de la salud, en el mosaico de su diversidad y complejidad, corresponde a una actuación cada vez más ajena y al margen de la responsabilidad estatal. Dicha situación está completamente a tono con la argumentación que cuestiona al Estado de bienestar y favorece a los cánones de un modelo económico neoliberal, en el cual se plantea la recomposición de la relación entre Estado y sociedad. En el terreno de la política social en salud, esto ha venido a significar la reducción del gasto social, la privatización de los servicios de salud, el predominio de un trabajo focalizado en el ámbito de las políticas públicas en salud, la redefinición de lo que en este terreno debe ser entendido por participación social. En esa dirección, la atención a la salud se asume fuera del radio de acción de un Estado que renuncia a su papel de redistribuidor de la riqueza social. En el presente documento se realiza una aproximación a algunos de los mecanismos y de las estrategias que en el ámbito ideológico, tanto a nivel gubernamental como social, dan cuenta de esta nueva manera de entender a la problemática en

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salud y, en consecuencia, actuar en torno a ella. Ello a partir de “nuevos” mecanismos y reglas económicas que defienden la centralidad del mercado como el eje que articula y regula la actividad económica, pero acompañado siempre de un sistema discursivo donde la desigualdad y la pobreza vinculadas a la salud son planteadas y leídas al margen del tipo de problemática social, económica y política en el cual tienen lugar, como situaciones que competen y dependen de las decisiones individuales, y no se definen por las condiciones y relaciones históricas y sociales que las hacen posibles. En otras palabras, “la solución neoliberal”, como respuesta a la crisis del Estado benefactor, sólo se vuelve viable, y en ese sentido alcanza legitimidad, en la medida en que el cambio en el orden económico es acompañado por una nueva ideología, unas nuevas construcciones culturales que devienen, se socializan y hacen aparecer como deseables e incuestionables las reglas de operación del modelo económico neoliberal, sus consecuencias e impactos en la cotidianidad en la cual transcurre la vivencia de los procesos referidos en términos de salud, de enfermedad y de muerte.

América Latina en el mundo 482

Un tanto al margen del cliché de una América Latina sometida y partícipe de grandes cambios y transformaciones (lo cual ha sido una constante desde la condición histórica de su nacimiento fechado en los tiempos del descubrimiento y de la colonización del Nuevo Mundo), así como los ulteriores procesos históricos en y a través de los cuales se ha ido construyendo, es sin duda innegable que en el mundo el desarrollo tecnológico de las cuatro últimas décadas ha favorecido un complejo sistema de interacciones económicas y políticas, de las cuales América Latina constituye una pieza fundamental (Beck, 1999; Estefanía, 1997). Desde luego, bajo sus propios escenarios históricos y sociales marcados por una enorme carga cultural que, contradictoriamente, al unísono parece negar y aspirar por una identidad “común”, en el mosaico de las divisiones y diferencias culturales aun al interior de cada país.

Agotamiento y crítica al Estado de bienestar En Latinoamérica los preceptos de un modelo económico de desarrollo que toma distancia y reniega abiertamente de lo he-

cho a lo largo del llamado periodo del Estado de bienestar “a la latinoamericana”,1 cobran fuerza paulatinamente en los años ochenta y dan paso no sólo a la recomposición institucional que deja ver una profunda distancia respecto al papel del Estado en la economía y en el ámbito de la política social, sino en términos de la gestación y consolidación de toda una ideología encauzada a atravesar a la sociedad y sus diferentes espacios de relación y convivencia; estableciendo y compartiendo nuevos valores y objetivos (Ramírez y Arancibia, 1999; Guillén, 1997; Laurell, 1996), en detrimento de aquellos que fueron el eje articulador de un periodo histórico del que sobresalen luchas y logros sociales: la justicia social y el derecho universal a la satisfacción de las necesidades humanas, entre los más reconocidos (Leal y Martínez, 2002; Villarreal, 1993). En el marco del llamado Estado de bienestar, el capital da paso a un modelo de acumulación basado en la producción industrial de bienes de consumo para las masas (Beriain, 1990). Se trata de un modelo de acumulación económica que a nivel social establece mecanismos de control para, en el marco de referencias nacionales, racionalizar los diferentes aspectos de la vida en aras de la producción y del tipo de consumo previsto para la mayor proporción de la población (Calvento, 2006). La intervención estatal garantiza la acumulación del capital vía el gasto público destinado a la inversión en infraestructura social: educación, salud, vivienda (Ramírez y Arancibia, 1999; Ornelas, 1998). Se implementa una política de regulación salarial y de control de precios, lo que eleva el consumo de las clases menos favorecidas. Durante este periodo de “bienestar”, el capital es también altamente beneficiario de una política de Estado que destina un elevado monto de recursos para generar infraestructura ferroviaria, carretera y eléctrica, entre las más importantes, y que constituyen una pieza fundamental para un despegue industrial que en la región suele ubicarse hacia las décadas de 1940 y 1950. 1

En torno a los trabajos históricos y teórico-conceptuales del llamado Estado de bienestar, permanece la disputa en cuanto a su aplicabilidad y validez fuera del espacio nórdico de su reconocido origen primero. No obstante, más allá de esa discusión, hay un acuerdo general de aquello que social y económicamente caracterizó a México y a América Latina durante el llamado “desarrollo económico estabilizador”, también conocido como “desarrollo económico hacia adentro”, a lo largo de una actuación y gestión gubernamental que se lee en términos de un modelo con las características distintivas del Estado de bienestar.

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Desde sus inicios, en un intento de aproximación al tipo de las transformaciones que se gestan al amparo de la Revolución Industrial, en el centro del debate de la economía liberal de México y de la América Latina, se ubica a la política social como responsable de las primeras expresiones de la pobreza: vagabundos, ancianos, enfermos.2 El ulterior desarrollo y complejidad de la economía y de la sociedad es determinante para que la política social empiece a identificar a la clase trabajadora como uno de sus más visibles y principales pilares. De ahí su orientación con aquello que tiene que ver con la regulación del trabajo a menores, la reducción de la jornada laboral, la fijación salarial, las medidas de seguridad en el trabajo y, en general, a todo lo que hasta hoy en día se identifica como propio del binomio trabajo-seguridad social, y que justo se halla en el centro del debate a partir de los cuestionamientos y de los cambios que introduce el modelo económico neoliberal (Guillén, 1997; Offe, 1991; Gutiérrez, 1985). De hecho, no es gratuito que a lo largo del periodo del Estado de bienestar el crecimiento del empleo fuera considerado como una forma y una parte fundamental de la política social, la cual se abría en el abanico de los esquemas de protección social para el trabajador y su familia, sobre todo ante los riesgos de enfermedad, los requerimientos de vivienda y demás prestaciones vinculadas, por ejemplo, con el envejecimiento y la jubilación (Procacci, 1999; Vilas, 1996). El final de esta etapa lleva implícito un nuevo modelo de producción económica, de relación y de reproducción social que alcanza ahora dimensiones mundiales; de ahí que el término “globalización” adquiera cada vez una mayor representatividad y posibilidades explicativas ante los cambios que ocurren en un mundo, se dice: cada vez más interconectado e interdependiente.3 Se debe destacar que se trata 2

En el caso específico de México, cuando a lo largo de poco más de la primera mitad del siglo XX se revisan antecedentes del funcionamiento de los sistemas de salud y seguridad social, invariablemente destaca la presencia de diferentes formas de organización de la beneficencia social, encargada de atender a niños, mujeres, ancianos, vagabundos. No obstante, a medida que avanza el proceso de industrialización y nacen las instituciones que se encargarán de regular la vida institucional del país, los problemas atendidos hasta entonces por la beneficencia social pasan gradualmente a formar parte de la responsabilidad gubernamental. 3 Se suele decir que hoy en día asistimos a la vigencia de un mundo cada vez más interconectado e interdependiente, tratando en este sentido de suavizar, en su caso de eliminar, las graves diferencias históricas y sociales entre regiones y entre países. Los términos interconexión e interdependencia parecen ubicar en una misma condición de relación a los países que

no sólo de un nuevo esquema de dependencia, ajustado a la regulación, a las restricciones y las bondades de un proceso de globalización completamente acorde con el orden de los preceptos neoliberales, sino siempre y de manera fundamental de una nueva ideología que establece los criterios y las características que deben cumplirse para formar parte de la economía y de la sociedad globalizada (Franco, 2000; Beck, 1999; Godue, 1998; Estefanía, 1997). También, en la misma línea, es importante mencionar aunque sólo sea de paso la “revalorización” y transformación del trabajo que gradualmente ha venido a ocupar un lugar secundario para la operación de un modelo económico, el cual ha sustituido la ética del trabajo por la estética del consumo. En el nuevo mundo de los consumidores, la producción masiva no requiere ya de mano de obra masiva. Por eso los pobres, que alguna vez cumplieron la función de “ejército de reserva de mano de obra”, pasan ahora a ser “consumidores expulsados del mercado”. Esto los despoja de cualquier función útil (real o potencial) con profundas consecuencias para su ubicación en la sociedad y sus posibilidades de mejorar en ella (Bauman, 2000: 12).

En efecto, la reasignación del papel del trabajo en nuestra sociedad opera en un sentido negativo, ya que la reconsideración de su valor implica en la realidad un peso y una presencia disminuida, con cada vez menos posibilidades y márgenes de negociación.

Política social en el marco neoliberal En México, la salud, como un campo medular de la política social, resiente también en los años ochenta importantes cambios, en los que a su vez se cruza un clima político (federalismo), en gran medida puesto al día por un proceso democratizador que introduce en el país reglas de competencia, presencia y actuación política de las diferentes entidades que lo conforman, y la relación que mantienen con el gobierno federal. Este hecho conforman el mundo y cuyas economías operan bajo los principios de la producción industrial, del mercado y de la propiedad privada, ocultando la subordinación y las transferencias de capital de los llamados países en vías de desarrollo, a los llamados países centrales, dueños de las tecnologías. Vistos en su lectura y contexto histórico, económico y social, los términos de referencia ya no resultan neutrales ni inofensivos.

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forma parte relevante de los procesos y de los tiempos que hasta la fecha han acompañado a la reforma del sector salud, vista como el escenario o el entramado principal a que remite el antes y el después en este campo de la política gubernamental (SSA, 1998; SSA, 1994; SSA, 1985; González, 2007). A riesgo de cometer una obviedad, cabe preguntar, ¿desde los años ochenta a la fecha, qué ha cambiado de la política en salud?, ¿sobre qué bases se ha construido el discurso que acompaña a los ajustes por los cuales en el marco del modelo económico neoliberal se presenta como indispensable la modernización del sector salud, tanto en una actuación macro, regulada por nuevas reglas de presencia y participación económica y social, como en el seguimiento de estrategias, de la implementación de herramientas de trabajo que cotidianamente definen y dan vida a la atención que se presta a la demanda de los servicios de salud? Sin duda, parte de la respuesta a estas interrogantes tiene que ver con el desfase de un modelo económico de acumulación a otro, con el inherente acompañamiento de formas identitarias de organización y administración que hacen posible que en el mundo la sociedad opere y se articule según lo establecido y previsto como el ideal del “hacer adecuadamente las cosas”, en aras de un planteamiento y objetivo(s) macro y micro. Hoy en día —en el caso particular que nos ocupa—, esto se encuentra señalizado por la acotación del papel, de las funciones del Estado y por la liberalización de las fuerzas del mercado (Beck, 2001; Arellano et al., 2000); así como por un discurso técnico eficientista que desde los años ochenta se esgrime como el caballo de batalla en el que pretende resumirse y hallar su fortaleza la necesidad del cambio, como si los problemas que arrastra el sistema de salud se pudieran aislar, en términos de un atraso tecnológico administrativo, borrando con ello (en el mejor de los casos minimizando) el carácter social y el fundamento político económico, el cual es el que en realidad define lo que ha venido ocurriendo con la política social en México y en América Latina (Salinas y Tetelboin, 2005). En el origen del cuestionamiento a la política en salud que se hace en la década de 1980, se ubica la propuesta eficientista y modernizadora de un sector hacia el cual el proyecto neoliberal encamina cinco estrategias: modernización administrativa, proceso de sectorización, coordinación intersectorial, descentralización y participación comunitaria (Gómez-Dantés, 2004; López y Blanco, 1993), en el marco, desde luego, de un modelo de actuación gubernamental, que tal y como se señala un poco

más adelante, presenta una imagen cada vez más dispersa y sujeta al funcionamiento del mercado. Las modificaciones que sufre la sociedad bajo el “nuevo” modelo económico de corte neoliberal permiten reconocer cambios ligados a la globalización, dado que las relaciones sociales trascienden los límites del Estado, generándose procesos de desnacionalización y trasnacionalización (Beck, 2007; Álvarez, 2005; Fraser, 2003). El Estado de bienestar se transforma (se desactualizada esa representación política que acompaña a una importante fase de la producción y acumulación de capital); ahora el camino está marcado por la aspiración de un Estado competitivo, capaz de generar condiciones favorables para conservar y atraer inversiones externas, dispuesto a privatizar. En particular, en el terreno de la política-social se tiende a propiciar escenarios de actuación que muestran a las empresas privadas como los marcos y los canales más adecuados para la atención de lo que se identifica como problemas de salud, en el entendido de una ideología que responsabiliza al individuo de generar y procurar su bienestar. En otras palabras, se fortalece una mecánica de individualización de la pobreza, que en la salud, pero también en la educación, en la obtención de vivienda, de empleo, ve problemas que deben resolver los sujetos, borrando automáticamente cualquier signo de contradicción social, lo cual acaba por profundizarse y perpetuarse como una condición de desigualdad entre la gran mayoría de la población (Franco, 2000; Procacci, 1999). No hay que dejar de señalar que la puesta en marcha del conocido como programa de austeridad del gobierno (aplicable a los diferentes ámbitos de la actuación gubernamental, y en particular a aquellos hasta entonces reconocidos como lugares de referencia de la política social) enfrenta un gradual proceso de desmantelamiento, cuyo principal signo fue el sustancial decremento de los recursos que se les destinaban, o bien su cancelación total. Así ocurre, por ejemplo, con programas de atención y control de enfermedades infecto-contagiosas, al suponer que el poder infalible de la tecnología las había erradicado para siempre, y se les deja de canalizar recursos. Por eso, al registrarse una reemergencia de este tipo de padecimientos,4 no sólo ya no se cuenta con recursos económicos en un sentido es4

Enfermedades reemergentes. Son aquellas de tipo infecto-contagioso que se creía habían dejado de constituir un problema de salud pública, y que ante el deterioro de las condiciones de vida a que conduce el modelo

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tricto, sino que como una afectación colateral se tiene que hacer frente a la carencia de recursos humanos especializados, de infraestructura, de programas específicos, capaces de responder a este tipo de problemáticas sanitarias. Este es sólo un ejemplo de una serie de referencias que pueden exponerse en cuanto al impacto en la salud por el manejo y predominio de una perspectiva en salud, basada en el modelo orgánico-biológico, perspectiva que se privilegia al momento de diseñar y poner en marcha acciones gubernamentales en salud.

La “individualización de la pobreza” y desde luego de la responsabilidad por la salud

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En las dos últimas décadas se ha ido fortaleciendo el discurso gubernamental y el de otros actores e instituciones sociales (en particular lo que se refiere a los medios masivos de comunicación), en torno a la individualización de la pobreza; en tanto una problemática que es de la responsabilidad de cada individuo, en quien recae el peso de superar sus condiciones materiales de vida, en aras de un mejor y deseable nivel económico que repercuta en su satisfacción personal. Todo ello, en el entendido de que el espacio social representa el lugar por excelencia de las oportunidades de desarrollo, así como el reflejo de la libertad y la realización de los individuos. [Hay] un doble proceso que vuelve a individualizar la interpre-

tación del riesgo social y de la pobreza. Se desvincula así ésta de los problemas sociales de la desigualdad, convirtiéndose en exclusión social, con lo que se debilitan en general los derechos sociales y a la vez las instituciones sociales (Procacci, 1999: 19).

En el campo particular de la salud, esta ideología, en tanto percepción de la realidad y actuación cotidiana en ella, fortalece y legitima a los diferentes esquemas de su organización y administración, marcando un nuevo umbral que atraviesa la conformación social de un modo de pensar y de actuar en el terreno económico y social de tipo neoliberal, reemergen en diferentes regiones y partes del mundo, sobre todo en los lugares donde se agudizan las condiciones de precariedad que afectan a amplios sectores de la población. Uno de los ejemplos más citados es el que da cuenta del rebrote de cólera en Perú.

de la salud, otorgándole un valor positivo para el logro de una vida normal y exitosa; en concordancia con el discurso de organismos internacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la misma Organización Internacional del Trabajo (OIT), entidades para las cuales la salud es vista a la luz de la filosofía del desarrollo y del capital humano. El individuo es el depositario de su resguardo, procuración material y emotiva, por eso a la sociedad se le libera de una obligación histórica que, paradójicamente, tiene que ver con el nacimiento de un Estado moderno de vocación democrática y de responsabilidad social. De la memoria colectiva, paulatinamente va desdibujándose el sentido de la equidad como una de las principales responsabilidades y campos de acción estatal, en tanto compromiso para eliminar diferencias innecesarias, evitables e injustas que limitan las oportunidades para acceder al derecho de estar bien, de acuerdo con los desarrollos tecnológicos y al tipo de relaciones que caracterizan a nuestras sociedades (OPS, 2003). La manera en que distintos ámbitos de la vida y de la convivencia se han ido significando en torno a un pensamiento que fortalece la responsabilidad individual ante el cuidado de la salud, liberando tácitamente al Estado de su responsabilidad y compromiso social, ha desatado comportamientos que son vistos como “humanitarios, caritativos y solidarios”. Muy a la manera y en la línea de lo planteado por el pensamiento neoliberal más radical, se hace realidad la conmiseración y el apoyo hacia los más pobres, además (es algo muy importante de destacar), contando con su aceptación y agradecimiento. Por ejemplo, a nivel de la región latinoamericana tienen una fuerte penetración ideológica conciertos musicales que revelan la iniciativa de cantantes reconocidos de forma masiva en América Latina y en el mundo, y que muestran su preocupación por las condiciones de miseria en que sobreviven amplios sectores de la población, sobre todo aquellos tradicionalmente situados en una condición de vulnerabilidad: niños, ancianos, mujeres.5 Es claro que el problema no se encuentra en la libertad de organizar y participar en este tipo de acciones, sino en su operación como sustitutos de una responsabilidad social que a través del Estado 5

Basta ver los usos que, sobre todo, hace la televisión de imágenes en las cuales grupos de personas, con lágrimas en los ojos, muestran su agradecimiento a personajes que participan en eventos, “conciertos”, cuya recaudación está destinada a las poblaciones vulnerables de las diferentes regiones del mundo.

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debe garantizar una redistribución de la riqueza social generada, impactando favorablemente en los sectores y los grupos de población que se evidencian como estructuralmente menos favorecidos, de hecho empobrecidos ante la operación de unas reglas económicas que de entrada determinan los mecanismos y las posibilidades para lograr la satisfacción de las necesidades mínimas para la sobrevivencia humana, de acuerdo con los niveles y condiciones de “desarrollo” alcanzado a escala tecnológica y social. Así, los discursos normativos que abogan por la actualidad de una vocación y sociedad democrática, la que enarbola a la libertad y a los derechos de igualdad como el eje central que guía y proporciona legitimidad a los gobiernos, entra en contradicción con esa otra cara de la sociedad fincada en la construcción de mercados que derivan en la jerarquización de competencias y de méritos (Dubet, 2006).

Focalización, dispersión y culpabilización

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Como de sobra es ampliamente conocido, las medidas de ajuste a que conduce el modelo neoliberal sitúan a la salud en el camino del recorte presupuestal, la recomposición del gasto sectorial, y la privatización de áreas y sectores de atención antes de responsabilidad estatal (Brito, 2000; Di Gropello y Cominetti, 1998). En este sentido, asistimos básicamente a dos procesos que empiezan a ser característicos y distintivos de la transformación de la política en salud. Por un lado, se introduce y consolida una visión restrictiva de la política social, de tal forma que se vuelve común hablar de “poblaciones objetivo”, hacia las cuales se focalizan programas remediales, cuyo planteamiento y ejecución parte de reconocer su función como una especie de paliativo que pretende hacer menos drástico el impacto de las medidas económicas. Las políticas sociales se orientan a aquellos grupos y espacios sociales en los cuales se expresa el carácter excluyente de los procesos y las reglas que impone el mercado a la sociedad (Grinberg, 2007; Salinas y Tetelboin, 2005; Sánchez, 1998). En términos generales se podría sustentar que actualmente la política social no significa una oferta homogénea abierta y universal, ya que sustentándose en el principio de equidad ha concentrado los recursos en los grupos denominados de “mayor riesgo y vulnerabi-

lidad” buscando con ello elevar el impacto de los programas compensatorios diseñados al respecto (Arteaga y Solís, 2001: 8).

Por otro lado, cuando se habla de una política social cada vez más dispersa y que parece convivir amigablemente con la privatización, la referencia recoge un discurso gubernamental que gradualmente se incorpora a la “opinión pública” respecto a que el Estado no es (ni debe ser) responsable de la salud; sino que requiere de la participación compartida de los tres grandes sectores: el público, el privado y el social (Arteaga y Solís, 2001; Ramírez y Arancibia, 1999; Osorio, 1997). Sirva el siguiente ejemplo para dar una idea de la forma en que hoy en día nuestras sociedades se organizan y difunden campañas publicitarias, de las que los eslogans utilizados son un muy claro reflejo del predominio de una ideología que confirma la des-sustentación de la responsabilidad del Estado para con el tema y la problemática en salud. La campaña lanzada en la primera quincena del mes de mayo de 2008 por la empresa Televisa se denomina “Elige estar bien contigo”, y la salud constituye uno de los cuatro aspectos a que se hace referencia (los otros tres son tecnología, ecología y deporte). Cabe destacar que el proyecto televisivo cuenta con la anuencia y reconocimiento gubernamental, así como con el “impulso” de las principales organizaciones empresariales del país (CNNExpansión.com, 2008). La campaña Elige estar bien contigo busca transmitir a la gente, mediante distintas y creativas propuestas, el mensaje de llevar una vida saludable y en armonía con la naturaleza a través del ejercicio, la buena alimentación y la utilización de la tecnología como apoyo para estos fines (CNNExpansión.com, 2008).

Sin duda, la disposición personal para alcanzar un bienestar asociado al goce de la salud es una condición básica, sin la cual muy poco podría avanzarse en este campo. Sin embargo, la lectura de este tipo de mensajes, en el contexto de la tendencia a dar prioridad a lo económico sobre lo social, y de igual manera a reducir la presencia y el papel del Estado como redistribuidor social, no dejan ver otra cosa que el abierto apoyo a confirmar una responsabilidad individualista y atomizada en la procuración y atención de la salud. Hay un intento por situar una interpretación de la salud fuera de su radio de representación social y económica; confirmándola en el lugar de la “culpabilidad” y el hacer individual. En esta lógica, el sentido de “elección per-

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sonal” juega con el rol de la responsabilidad que corresponde a cada cual por cuidar de su salud, y de la relación que se guarda para con el entorno natural y social (Galantini, 2001; Castiel y Álvarez-Dardet, 2007; Pedraz, 2007; Arzate y Arteaga; 2007). Un entorno que aparece como ajeno a su constitución histórica y social, para asumir una intemporalidad a la que individualmente se debe rendir tributo. En este sentido, el antiguo Estado-nación que se responsabilizó de acciones específicas, reconocidas por toda la sociedad como áreas propias de su intervención, convive ahora con voluntades y “recomendaciones” de origen disperso: ONG´s, empresas televisivas, organismos financieros internacionales como el FMI, el BM, el BID, organismos internacionales del tipo de la OMS y de la OPS (BM, 1998; BM, 1993; OMS, 2002; OPS, 2003; OPS, 1997). De hecho, se reconoce abiertamente la importancia de esta nueva manera de propiciar una actuación de diferentes grupos y sectores de la sociedad, que sustituyen, complementan o multiplican la acción gubernamental. No se trata de cambios aislados, que de forma ocasional y al azar orientan las transformaciones dadas en el terreno de la política social, se trata antes que nada de una recomposición económica que marca e impone los criterios de organización no sólo económica, sino posibilitando un pensamiento social “acorde” con la organización de la sociedad toda, sus diferentes ámbitos, niveles, grupos, estructuras políticas y culturales.

A manera de reflexión final: ¿rearticulación? y rumbo de la política en salud Sin duda, un trabajo en cierta medida enunciativo, de una realidad que como en el caso que nos ocupa parece remitir a un entorno social proclive a asumir la responsabilidad individual ante el cuidado, la procuración, el mantenimiento y la recuperación de la salud (además con el peso y la vivencia de un sentimiento de culpa), parece cerrar la puerta a cualquier otra perspectiva sobre la realidad social, básicamente de aquellas que abogan por una responsabilidad y origen social de este tipo de problemática en el ámbito de la salud. De tal manera que lo que aquí se expone es, en cierto sentido, una primera gran muestra del poder de penetración (sin duda de éxito), que al interior de la sociedad tiene un proyecto económico que no podría ir a ningún lado sin una respuesta sistémica, en la cual se patentiza el fino

y estrecho vínculo entre un funcionamiento de orden macroeconómico y una respuesta ideológica a nivel del manejo de los medios masivos de comunicación, del discurso formal de las instancias gubernamentales (federales y estatales) argumentando no sólo sobre la necesidad del cambio económico, sino del rumbo impuesto, y de la misma actuación de la población en general, que en una primera instancia pareciera indiferente ante el desmantelamiento de la seguridad social. Así, plantear la urgencia por repensar la manera en que América Latina ha venido diseñando y construyendo decisiones y acciones en el campo de la salud, tiene que ver con un llamado tanto en términos de una indispensable y cada vez más consolidada investigación social en salud, como de una actuación gubernamental tendiente a incorporar miradas y abordajes socioculturales de este tipo de problemática, no en términos de un referente “complementario” del trabajo biomédico, sino en el conocimiento de que ambos se constituyen en ejes que corren en paralelo para hacer frente a los problemas propios de este tipo de fenómenos, y que desde sus diferentes potencialidades sostienen una atención de la salud que no es sólo biológica ni sólo sociocultural. En este sentido, es urgente el cuestionamiento del predominio de un concepto de salud estrechamente ligado al diagnóstico de la enfermedad; su correspondiente atención y tratamiento médico farmacológico ha marcado no solamente la manera de organizar y administrar la atención y los recursos económicos para la salud en América Latina y en particular en lo referente al caso mexicano, sino que ideológicamente posibilita un desarraigo de su concepción, de su construcción en términos sociales y políticos con consecuencias que se expresan en una concepción favorable a ver en la salud un asunto de orden individual, tendiente a la focalización y atravesado por el sentimiento de la culpa. El poder médico, con su innegable presencia tecnológica y comercial,6 conforma el imaginario colectivo de una sociedad que debiera estar urgida de enfrentar los problemas de salud desde enfoques y miradas distintas a las que hasta hoy en día 6

El conocimiento médico actúa con la concurrencia del desarrollo de otras ramas de la ciencia, que en el campo de la química, de la biología, de la misma física, entre las más importantes, da paso a un saber sinérgico de fortalecimiento mutuo (valga la redundancia), que a últimas fechas recibe cada vez más críticas respecto al sentido económico y comercial de un saber de cuyo acceso y beneficios se excluye a grandes grupos de la población en el mundo.

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han venido dominando tecnológica y administrativamente el hacer, no sólo desde la cuestionada responsabilidad de los gobiernos, sino también desde las formas sociales de organización y de participación política. Se trata de un cuestionamiento al modelo de atención a la salud sobre el cual se monta la toma de decisiones y la definición de estrategias de actuación que a todos los niveles dan vida a los servicios de salud, constituyéndose en el eje que norma y orienta la formación de recursos humanos, la generación de infraestructura, la configuración y puesta en marcha de programas, el destino y canalización de recursos económicos (SSA, 2007; Ugalde y Homedes, 2005; Lavielle et al., 2004; Soria, s/f). Finalmente, parte de la discusión central que intentan evadir los gobiernos “democráticos” tiene que ver con la necesidad de analizar, discutir y reconocer que hay un gran error al pretender ver en el funcionamiento del mercado el mecanismo naturalmente ideal para la asignación de los recursos económicos y la satisfacción de las necesidades individuales. En la actualidad, recién iniciado el año 2009, se ha declarado una recesión económica mundial, lo cual hace evidente el error de un modelo político y social que en las reglas del llamado modelo económico neoliberal, depositó la solución a una crisis, la de finales de los años setenta y principios de los años ochenta, generando una mayor desigualdad social, un problema con el funcionamiento de la economía que, según anuncian los especialistas, sitúa al mundo en el centro de una recesión económica mundial.

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CUARTA PARTE Políticas compensatorias: escuela, género y jóvenes

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E n t re l a u n i ve r s a l i z a c i ó n y l a “particularización”: debates en torno a los nuevos modos de atención a la pobreza en la educación argentina

I

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Nora Gluz

Introducción La década de 1990 constituye para la Argentina la etapa de materialización de un camino de transformaciones en el diseño e implementación de políticas públicas en educación caracterizada por una profunda mutación en el sentido de lo público, la cual venía esbozándose desde la dictadura militar, cuando se traspasan de la jurisdicción nacional a la provincial las escuelas primarias que estaban bajo su jurisdicción, con el propósito de contraer el presupuesto educativo del nivel central. Este proceso se consolidará en el año 1992, con la descentralización del resto de los niveles del sistema educativo y el despliegue de políticas educativas de corte neoliberal. Un hito en este camino fue la denominada Transformación Educativa, cuya cara más visible fue la promulgación de una Ley Federal de Educación, la primera en la historia de nuestro sistema educativo. En ella se explicitan nuevas bases de funcionamiento del sistema educativo, entre las que se destaca el desplazamiento del ideal de igualdad al de equidad y, concomitantemente, el paso de una forma de prestación de servicios sustentada en el universalismo, al desarrollo de programas basados en la focalización. De este modo, se inicia el diseño de políticas focalizadas compensatorias como estrategia de contención a la pobreza, legitimando un proceso de especificación de poblaciones para darles

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un tratamiento diferenciado en un contexto de profunda polarización social, incremento acelerado de la pobreza y niveles inéditos de desocupación y subocupación. Tras un lustro de acciones políticas en esta dirección, es posible afirmar que las mismas han sentado bases difíciles de remover. Incluso en el proceso de salida de la fase más crítica de la crisis social argentina, iniciada en los noventa y evidenciada en el estallido social del año 2001, cuando las políticas de igualdad adquieren un lugar privilegiado en el discurso público, las variaciones no han llegado al corazón del modelo instaurado. Numerosas investigaciones, tanto del ámbito académico como de la gestión pública, permiten evidenciar que los nuevos lineamientos de política abiertos en los últimos años en el marco de gobiernos que, en conjunto con otros pares de América Latina, han sido catalogados como “progresistas”, el kirchnerismo en nuestro país, no han logrado re-universalizar la política ni restablecer el espacio público de la educación. Esto se observa en el modo en que las políticas educativas actuales enfrentan la fragmentación social y educativa. Por un lado, retoman la idea de políticas universales pero sin abandonar la lógica focalizada de actuación sobre los sectores más postergados; por otro, integran a la agenda política las experiencias educativas desplegadas por actores de la protesta social como alternativa a los modos de subordinación impuestos por el nuevo capitalismo movimientos piqueteros, empresas recuperadas por los trabajadores, entre otros, pero sin transformar la redefinición de la concepción sobre la “educación pública” que instaurara la Ley Federal de Educación y que equipara como educación pública tanto a la estatal como a la privada. A lo largo de este trabajo, desarrollaremos un análisis comparado de estos procesos para dar cuenta de los límites que las políticas educativas recientes han tenido para democratizar el acceso al conocimiento, concebido como un bien público y social, así como en desplazar la lógica mercantilista que dislocó el tradicional sentido de lo público en educación.

La ruptura del ideario universal de la educación pública: la equidad como cuestión en los noventa Las políticas educativas en Argentina en la década de 1990 estuvieron asignadas por la redefinición de las atribuciones del Mi-

nisterio Nacional y de los ministerios provinciales respecto de la educación. Es a partir de esta década y luego de sucesivas etapas de transferencia de escuelas desde la nación hacia las provincias en 1978 se desconcentra el nivel primario, y entre 1992-1993 los niveles medio y superior, el Ministerio pasa a ser un “Ministerio sin escuelas”. Se generan, entonces, nuevas condiciones para la regulación del sistema educativo, las que irán precisándose a partir de la Ley Federal de Educación (LFE) y en el marco de su aplicación vía la denominada “Transformación Educativa”. Dicha “transformación” no fue un hecho aislado, sino parte de un proceso de reforma del Estado más amplia, que implicó cambios en los modos de concebir el rol del Estado y las políticas sociales, las modalidades de prestación estatal de los servicios públicos así como los sentidos atribuidos a lo público. Desde esta perspectiva, la Transformación Educativa involucró al menos dos procesos problemáticos: por un lado, la regulación de la histórica y conflictiva relación entre la nación y las provincias que remite al tema del federalismo en el contexto de un Ministerio sin escuelas;1 por el otro, las tensiones en torno al rol del Estado central en la redistribución de recursos hacia los sectores más desfavorecidos, vía la compensación y focalización ejercida a través de las políticas sociales. Fueron muchas las líneas de acción puestas en marcha por el Ministerio de Educación para concretar las nuevas funciones instauradas en la ley, desde el establecimiento de sistemas nacionales de evaluación, la programación, la actualización de contenido y el desarrollo de proyectos de asistencia y compensación (Sábato y Tiramonti, 1995), además de las acciones relativas a la concertación de las políticas entre los distintos ministerios de educación y, en menor medida, con otros actores como los gremios docentes. Una de las funciones que resulta emblemática de los procesos de transformación del Estado y de las políticas públicas en el campo educativo lo constituyen las políticas focalizadas compensatorias. Estas políticas se crean bajo los mandatos de las llamadas reformas de segunda generación, inducidas por los organismos internacionales de financiamiento, los cuales para 1 El sistema educativo argentino tiene una base legislativa federal, pero operó centralizadamente ya que desde la constitución misma del sistema la nación se arrogó la potestad de crear escuelas en los territorios provinciales. Estas escuelas han sido instituciones de mayor prestigio que las creadas por las jurisdicciones, a la vez que estas últimas han seguido los modelos instaurados por las instituciones nacionales.

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enmendar los resultados devastadores de las políticas de ajuste estructural que también promovieron, proclamaron la focalización como estrategia reparadora de “combate contra la pobreza” en prácticamente todos los países de la región. En Argentina, el propósito declarado de las acciones compensatorias en educación fue lograr la equidad en la prestación del servicio educativo. La equidad fue definida en el artículo 5º de la Ley Federal de Educación como “la justa distribución de los servicios educacionales a fin de lograr la mejor calidad posible y resultados equivalentes a partir de la heterogeneidad de la población” (Ley 24.195). En franca crítica con el ideal de igualdad que había generado, en realidad, desigualdades, y en consonancia con la escasez de recursos y la necesidad de llegar a los más necesitados, la Ley Federal de Educación establece como uno de los roles definitorios de este nuevo Ministerio Nacional sin escuelas, el diseño y ejecución de políticas compensatorias. Éstas adquieren carácter focalizado al proponerse alcanzar con sus recursos sólo a la población más pobre, generando mecanismos y programas ad hoc para llegar hacia ellos. Según el cuerpo de ley, la compensación es obligación del Estado nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que deben:

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garantizar a todos los alumnos/as el cumplimiento de la obligatoriedad que determina la presente ley, ampliando la oferta de servicios e implementando, con criterio solidario, en concertación con los organismos de acción social estatales y privados, cooperadoras cooperativas y otras asociaciones intermedias, programas asistenciales de salud, alimentación, vestido, material de estudio y transporte para los niños/as y adolescentes de los sectores sociales más desfavorecidos (Ley 24.195, artículo 40).

Las políticas focalizadas compensatorias se fundan en la conveniencia de concentrar los esfuerzos presupuestarios en los segmentos poblacionales que más lo necesitan. “Se trata de la expresión de una sociedad que reconoce a los menos aventajados y se preocupa por la equidad. La idea central de la focalización es que la concentración de los recursos aumenta la eficiencia de las transferencias destinadas a combatir la pobreza” (Vargas, 2003). Esta posición ha sido fuertemente respaldada y difundida por distintos organismos internacionales, en especial, por el Banco Mundial. En nuestro país el Plan Social Educativo (PSE) fue la política educativa nacional destinada a garantizar mayores niveles de

equidad y ejercer las funciones compensatorias. Surge en 1993 formando parte del Plan Social General llevado adelante por la administración de gobierno. Para lograrlo, el Plan Social estableció como dinámica de gestión la “focalización en los sectores más necesitados pero con amplitud de alcance, descentralización de los recursos con participación comunitaria y control social, centralidad pedagógica con componentes asistenciales al servicio de la acción educativa, vinculación con otros programas, tanto de transformación educativa cuanto de desarrollo social, articulación del nivel nacional, provincial y escolar” (PSE, 1998). Inicialmente se instrumentó a través de dos grandes programas: • Uno, destinado a mejorar las condiciones de trabajo escolar, a través de la dotación de insumos, con énfasis en el trabajo pedagógico y el fortalecimiento del vínculo con la comunidad. “Mejor Educación para todos”. • Otro, dedicado al mejoramiento de la infraestructura escolar ante la evidencia de que las peores condiciones se concentraban en los establecimientos que atendían a la población más desfavorecida. Luego se le incorporó un tercer programa específicamente creado a los efectos de becar a los alumnos para completar la escolaridad básica y promover su continuidad en los ciclos siguientes: el Programa Nacional de Becas Estudiantiles. Este último programa se comprende en el marco de desarrollo de políticas de ajuste fiscal, impuestas por los organismos internacionales en contextos de liberalización de los mercados que devastaron las posibilidades de integración de los más vulnerables, al producir no sólo la exclusión del mercado laboral, sino también deteriorando la calidad del acceso a los servicios públicos provistos por el Estado. Este deterioro se explica tanto por la merma de recursos disponibles, como por la transformación misma de su condición universal a una base focalizada de prestación. De este modo, pretenden corregir aquello que por su modalidad de gestión y sus concepciones sobre la política tienden a reforzar. La gestión de la pobreza en educación se encuentra atravesada por numerosos debates, no siempre explícitamente abordados o fundamentados y que adquieren relevancia en el marco de

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la definición de los destinatarios de los diversos programas que se implementan desde el Estado. Así como toda política social es expresión de los mecanismos que una sociedad considera necesario desplegar para integrar a los pobres, en el caso particular del campo educativo contienen supuestos a veces explícitos y a veces no acerca del vínculo entre pobreza y escolarización, en tanto expresan de qué modo pueden/deben ser incluidos los sectores más vulnerables en el peculiar espacio de la escuela. Los programas de becas estudiantiles constituyen un ejemplo paradigmático de estos procesos en el periodo considerado. Previstas en el artículo 39 de la Ley Federal de Educación, las becas serán para muchos el hilo que ligará a la sociedad a gran parte de los adolescentes excluidos. Según el texto de Ley, “El estado nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires establecerán un sistema de becas para alumnos/ as en condiciones socio-económicas desfavorables, que cursen ciclos y/o niveles posteriores a la Educación General Básica y Obligatoria, las que se basarán en el rendimiento académico” (Ley 24.195, art. 39). Las becas consisten en un beneficio en dinero, hacia los estudiantes más vulnerables que transitan por los nuevos años incluidos en el proceso de extensión de la escolaridad obligatoria. Pensadas como recurso para garantizar más años de escolaridad o como estrategia para garantizar la moratoria social para postergar la inserción en un mercado de trabajo restringido sin capacidad para incluirlos, son paralelamente garantía de una renta mínima transitoria a los sectores más críticamente afectados por la crisis. La pauperización social y la degradación del mercado de trabajo fue de tal magnitud que, según estimaciones realizadas por el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO) del Ministerio de Desarrollo Social de Argentina para el año 2002, las becas representaban entre el 50 y 70% del ingreso promedio que los jóvenes de entre 15 y 19 años provenientes de hogares pobres podían percibir en el mercado de trabajo. De aquí la importancia mensual de las becas en la economía familiar, así como su centralidad como política a la hora de definir estrategias y destinar recursos en las distintas áreas educativas en este complejo contexto. A fin de garantizar los propósitos equitativos de las becas, su gestión supuso una selección estricta de sus destinatarios específicos. El efecto más evidente fue la oficialización de la pobreza, a partir de la partición de un continuo en categorías discretas: “becarios estudiantes”, según su posición en el ranking de po-

breza y los recursos disponibles para distribuir.2 La posición de los sujetos se definía con base en un índice de precariedad construido a partir de información relevada a través de una encuesta que recababa información sobre el aspirante y su grupo conviviente. La misma centraba su atención en el ingreso per cápita del grupo familiar, la tasa de dependencia del mismo, las condiciones de la vivienda, la ocupación del jefe de hogar, el clima educativo del grupo familiar, el trabajo del aspirante dentro y fuera del hogar, el desempeño escolar, si es jefe de hogar, está embarazada o es madre/padre, el embarazo de la jefa de hogar, si el jefe/a de hogar es enfermo o discapacitado. El proceso descrito introducía una diferencia respecto de otros proyectos del propio PSE. En las otras líneas de acción los recursos llegaban a la escuela y los destinatarios se mantenían en el anonimato. Los becarios, en cambio, eran sujetos reconocidos como tales por su nombre, apellido y documento, formaban parte de registros de beneficiarios de planes sociales y se distinguían en las clases por pertenecer a la categoría de “becario”. De este modo, el acto de selección culmina en un proceso de nominación a partir de un esquema clasificatorio, contribuyendo a crear la realidad social que nombran. Como expresa Bourdieu (1999), todo acto de categorización ejerce un poder, en especial cuando es ejercido por una autoridad reconocida, el Estado, poder cuyo desconocimiento es condición de efectividad. Así, el acto de institución es un acto de comunicación, pero de un tipo particular: significa a alguien en su identidad, pero a la vez en el sentido de que la expresa y la impone expresándola frente a todos notificándole así con autoridad lo que él es y lo que tiene que ser […] Todos los destinos sociales, positivos o negativos, consagración o estigma, son igualmente fatales quiero decir mortales puesto que encierran a quienes distinguen en los límites que se les asigna y que se les hace reconocer (Bourdieu, 1999: 81-82).

En este sentido, uno de los mayores riesgos que entrañan estas políticas focalizadas compensatorias es la generación de mecanismos de estigmatización, ya que la construcción de las propiedades pertinentes para el acceso a la categoría de beneficiario supone la asignación de una identidad por la cual “ciertos indi2

Para un análisis más pormenorizado de los programas forjados en ese momento para América Latina, tendientes a evitar la temprana inserción laboral de niños y jóvenes y el consecuente abandono escolar, véase Schiefelbein (1996).

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viduos pasan de ser ‘estadísticamente pobres’ a ser socialmente vistos y tratados como pobres” (Tenti, 1991: 130). Se establecen así categorías sociales separadas, sujetas a la asistencia estatal. Estos programas basados en el concepto de equidad, tendieron a gestar como efectos contrarios a los postulados: en lugar de configurar políticas de discriminación positiva tendientes a fortalecer a la población objetivo para desaparecer progresivamente luego de su “empoderamiento”, contribuyeron a fomentar su dependencia estatal. En un antiguo trabajo, Basil Bernstein criticaba desde entonces los presupuestos de la compensación en educación y sus posibles efectos en el etiquetamiento de la denominada “población beneficiaria”, cuando señalaba que: El concepto de “educación compensatoria” contribuye a distraer la atención de la organización interna y del contexto educativo de la escuela para dirigirla hacia las familias y hacia los niños. Este concepto implica que algo le falta a la familia y, en consecuencia, al niño, incapaz desde entonces de obtener provecho de la escolarización. De esta concepción deriva que la escuela debe “compensar” lo que falta a la familia, y que los niños son considerados pequeños sistemas deficitarios (Bernstein, 1986: 206).

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De hecho, estos programas se instalan bajo la retórica de la retención como estrategia de contención social y de moratoria laboral (Tiramonti y Suaznabar, 2000) y, como mostraremos, tienden a reforzar procesos de inclusión/excluyente, inclusión a la escuela pero exclusión de una educación de calidad más que a empoderar a los sujetos involucrados.

De estudiantes a “pobres”: ejemplos paradigmáticos de la gestión de la pobreza en la escuela La creciente polarización social fue paralela al incremento de los años de escolarización, por lo que las escuelas vieron no sólo el ingreso de nuevos públicos escolares tradicionalmente excluidos de la enseñanza media, ahora considerada parte del ciclo escolar obligatorio, sino también el deterioro de las condiciones de vida de los ya incluidos. Para la atención de una parte estos nuevos públicos escolares, las políticas focalizadas compensatorias delimitaron lo que actualmente se denomina la “población objetivo”, y en función de

ellos los propósitos que pretenden cumplir (el para qué y el para quién). Respecto de los destinatarios, las políticas focalizadas compensatorias están consagradas a un sector específico de la población que, por sus particulares características, se considera que para transitar por la escuela requiere una estrategia diferencial. Supone, entonces, una estrategia de distinción de esos grupos a partir de la selección de una característica que, como atributo, configura la peculiaridad de dicha población respecto de otros atributos posibles que caracterizarían a los sujetos sociales. La valoración de estos atributos respecto de lo peculiar del sistema educativo, que es el acceso a cierto recorte de los saberes sociales, define el para qué. Sobre estas definiciones oficiales y las tradiciones del sistema educativo y de sus actores se configuran representaciones y prácticas en la cotidianidad escolar sobre cómo son los pobres, para qué educarlos y con qué estrategias pedagógicas. Centradas en la lógica de incluir pero no necesariamente de superar la desigualdad (Castel, 1998), las becas estudiantiles fueron un ejemplo de cómo en las nuevas políticas sociales en educación se amalgaman los viejos discursos meritocráticos y naturalizantes que abonan el orden neoliberal, con el reconocimiento de los condicionantes de clase sobre las trayectorias educativas.3 A primera vista contradictorias, estas dos fuentes de pensamiento respecto de la carrera escolar, legitimaron parte de las políticas focalizadas en educación y generaron como resultado nuevos y más complejos mecanismos de discriminación educativa más que la democratización de la escuela. En apariencia, las becas interceptaban la selectividad que a través de la lógica meritocrática desviaba a los sectores más vulnerables hacia las ramas más desprestigiadas del sistema educativo o directamente hacia el mercado laboral, para proponer nuevos modos de incorporación a la escolarización que privilegiarían a la población más pobre a través de medidas para mantenerla integrada al sistema. A nivel nacional se privilegiaron los años recientemente incorporados por Ley a la Obligatoriedad, 8° y 9° año de la Educación General Básica (EGB), y 3

Cabe aclarar que las becas existen desde los orígenes de la escolarización. Sin embargo, históricamente fueron un fenómeno excepcional. Con carácter de premio a los mejores, eran otorgadas por el Estado o por organizaciones filantrópicas a quienes no contaban con recursos suficientes para continuar sus estudios. En este sentido, constituyeron una estrategia marginal hacia algunos pobres meritorios por sus capacidades intelectuales, generalmente sobresalientes respecto de la media de su población de origen y no una política masiva y sistemática de contención social.

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un cupo menor para culminar la Educación Polimodal —que antes constituía el ciclo superior de la escuela media—. En términos oficiales, el acceso al Programa de Becas Estudiantiles del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación4 dependía del cumplimiento del requisito de pertenecer a los sectores más vulnerables. No obstante, para sostener el beneficio una vez otorgado, el estudiante debía promover el año. Para asignar las becas a quienes quisieran continuar con el beneficio durante la Educación Polimodal se le sumaba no tener asignaturas pendientes de aprobación y siete puntos o más de promedio general base en el año anterior a partir de 2º año y a partir de 3º en los dos años anteriores. De este modo, se reconoce la pobreza como condicionante de la trayectoria escolar y se ejerce una suerte de justicia distributiva para mejorar las condiciones de tránsito por la escuela para luego olvidarla como tal, al sobreimprimirle nuevamente la ideología meritocrática del éxito escolar (rendimiento) para sostener el beneficio. Desde una perspectiva crítica, la vulnerabilidad social es precondición del desempeño escolar. Es la combinación entre el acceso diferencial a los bienes económicos y culturales en nuestras sociedades y la desvalorización escolar de los referentes simbólicos de los sectores más pobres, lo cual contribuye al fracaso en la escuela de esta población. A esto se suma la legitimación bajo la lógica meritocrática e individualista que hace vivir como un problema individual, de carencias personales, dicha experiencia de fracaso. Pero más allá de las definiciones oficiales, el estudio de los diversos procesos de implementación local permite caracterizar una serie de elementos comunes en las resignificaciones y apropiaciones de las mismas, que contribuyen a crear oportunidades desiguales para la construcción de la subjetividad en la escuela. El modo en que la mirada asistencial impregna las prácticas habla de una sociedad atravesada por la pobreza y ya no sólo de pobres “asistibles” a partir de su localización geográfica. Hay dos modos en que esta mirada se expresa en la escuela sobre los que nos interesa detenernos por su impacto en la construcción de la subjetividad de los estudiantes. Uno es la idea de carencia, pensar a los pobres como sujetos a quienes les faltan cosas: di4

Luego del lanzamiento del programa de becas a nivel nacional, algunas provincias diseñaron con recursos propios programas provinciales de becas. Tales fueron los casos de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo.

nero, afecto, familias consolidadas, entre otras cuestiones mencionadas. El otro, es una mirada economicista sobre el impacto de la pobreza en la escolarización: no poder pagar el transporte, comprar útiles, etcétera. Asimismo, esto se trasunta en la vida cotidiana de las escuelas. Según evidencia la investigación empírica, incluso en los programas de becas que destierran la lógica meritocrática de sus requisitos de acceso al beneficio tal como acontece en el Programa de Becas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la tendencia a representar la pobreza como déficit personal, genera efectos excluyentes pero ahora desde dentro de la misma escuela. Según los resultados de una investigación (Gluz, 2006), los distintos actores escolares acuerdan en que las becas deben beneficiar a los más pobres, lo que daría cuenta de un avance en términos del cuestionamiento a la teoría de los dones y en el reconocimiento de la incidencia de lo social, en este caso las condiciones de vida, sobre la trayectoria escolar. Pero el límite es que consideran que los becarios deben demostrar que merecen el beneficio, a través de distintas opciones que los actores observan como modo de pedagodizar el beneficio. Las más consensuadas son el mostrar esfuerzo y demostrar mediante el “buen” uso del dinero recibido que se encuentran en condición de pobreza. Si hay algo de común en el discurso acerca del esfuerzo y del control del gasto es la atribución de un parámetro específico de distinción de los sectores más vulnerables: el tener otras “necesidades”; lo básico, lo mínimo como propiedad específica de los pobres. En el primer caso, porque el esfuerzo aparece anudado al descenso de las expectativas respecto de la calidad educativa que se brinda o puede brindársele a los sectores más desposeídos: el demostrar compromiso sería suficiente “para ellos”, más allá de sus aprendizajes efectivos sobre los que los docentes y preceptores muestran esperanzas limitadas. En esta escuela casi todos son merecedores de la beca. […] El nivel de exigencia yo lo bajaría. Si existe un nivel de exigencia, para mí tendría que ser que aprueben la materia. Yo lo que le pediría es una asistencia promedio y que tenga aprobado el año […] Porque yo sé que en otros lugares, en otros países, exigen un promedio de ocho, y acá no se da, nosotros necesitamos que el pibe no fracase y que no fracase es que el pibe apruebe. El éxito para él es que pase de año y aunque sea un seis, saquemos un alumno de seis, no querramos un alumno de diez (entrevista a preceptor).

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Se trata de expectativas de rendimiento degradadas respecto de otros alumnos con mejores condiciones socioeconómicas. Las becas escolares reforzarían así un pensamiento “condescendiente” que rescata la importancia de incluir a los sectores más desfavorecidos y desplegar estrategias de “ayuda”, pero dicha ayuda se ancla en muchos casos en la exclusión de aspectos significativos de la enseñanza escolar a efectos de retener. En el segundo caso, el correcto uso, porque en una sociedad de consumidores, se descarta el deseo de consumir en los sectores más pobres y se le reemplaza por la mera subsistencia. ¿Qué diferencia hay entre vos que no la recibiste la beca y quienes la recibieron? Y porque son así, casi todos son así... negros de mierda ¿Qué quiere decir negro de mierda? Porque son compañeros que capaz no tienen para comer pero se compran la ropa Nike así o a la madre no le dan nada..., no le sirve para nada, se vienen caminando capaz que cuarenta cuadras, pero la ropa la tienen... en vez de comprarse algo más barato y tomarse el colectivo (entrevista a estudiante que se postuló a la beca y no la obtuvo).

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El riesgo es que bajo el propósito de controlar públicamente los recursos estatales, se desplace al control público de las vidas privadas de aquellos que reciben fondos estatales. Así, lo que supone un incremento del poder ciudadano a través del control de los fondos que asigna el Estado, termina siendo un decrecimiento del poder de algunos de autodeterminar sus vidas, por el control entre pares acerca de los consumos. Esta faceta del control en el caso de los estudiantes se liga también a una mirada sobre los pobreza, que la individualiza y pone a los sujetos bajo sospecha de apropiarse indebidamente del beneficio, sujetos que son pensados como “chorros”5 y que sólo bajo la tutela escolar/estatal podrían salir de la delincuencia. Desconocen, entonces, el aporte propiamente escolar a la desigualdad social. En ningún momento la beca o los becarios pone en cuestión las prácticas escolares, excepto en casos excepcionales. Probablemente esto se deba a la mirada estrecha sobre el vínculo entre las condiciones de pobreza y la trayectoria escolar, tanto en el discurso oficial formalizado en los programas de becas, como en el de los actores educativos. Y es aquí donde pareciera residir 5

Palabra en lunfardo para expresar despectivamente el término ladrones.

el límite de un programa asistencial para transformar más significativamente las condiciones por las cuales los alumnos más vulnerables transitan por la escuela. La complejidad del impacto de las políticas asistenciales es que su lógica ha penetrado las representaciones de los docentes respecto de diversas actividades presentes en las instituciones estatales, originariamente no pensadas como acciones compensatorias. La idea de los estudiantes en condición de pobreza como carentes que expresan los docentes, impacta significativamente en la organización de las actividades pedagógicas en el aula. Para alguno, los estudiantes pobres tendrían menos posibilidades de aprovechar la oferta escolar en todas sus dimensiones, ya sea por las condiciones familiares catalogadas como deficitarias, sus límites para aprender, la imagen de que no llegarán muy lejos en su trayectoria escolar, entre otros. Bajo estas apreciaciones, la tendencia es a adecuar el currículo en su sentido de “acotar/achicar” y sostener bajas expectativas de aprendizaje. Estas representaciones son un riesgo para la construcción de la autoestima en los estudiantes y su propia confianza en su disposición al aprendizaje. La preocupación por las representaciones de los docentes se liga a la tradición teórica sobre la relación entre expectativas, prácticas pedagógicas y estructura social en la delimitación de las trayectorias escolares de los alumnos (Tenti, Corenstein y Cervini, 1984). El modo en que se representa la pobreza contribuye a diseñar experiencias pedagógicas dispares. Ejemplo de ello son los resultados de una investigación sobre escuelas de Jornada Completa del nivel Inicial en la Ciudad de Buenos Aires, en las que las representaciones respecto de la pobreza centradas en “la carencia” desataban dos tipos de prácticas docentes. Por un lado, cuando los docentes expresaban que los estudiantes tenían menos posibilidades de aprovechar la oferta escolar en todas sus dimensiones, ya sea por las condiciones familiares catalogadas como deficitarias, sus límites para aprender, la imagen de que no llegarán muy lejos en su trayectoria escolar, entre otros; tendían a adecuar el currículo a la “población del aula” en su sentido de “acotar/achicar” tanto los contenidos como la profundidad de su tratamiento. El efecto evidente era un deterioro de la oferta escolar. En el extremo opuesto, encontramos docentes que consideraban que la escuela debía dar y ofertar cada vez más cosas y a ritmos más acelerados para suplantar las

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carencias de procedencia, generando así jornadas escolares sobresaturadas de actividades porque no debía “desaprovecharse el tiempo”. La preocupación por brindarles una oferta educativa que incluyera una amplia gama de actividades a las que no podrían acceder por fuera del ámbito escolar, tendía a crear jornadas sobresaturadas de actividades, que cubrían absolutamente todos los instantes del jardín. Potenciaban así una sola dimensión del fortalecimiento personal las experiencias formativas variadas en desmedro de la importancia de la libertad de opción y las oportunidades de expresión en este desarrollo. Esta última dimensión es la menos reconocida en las entrevistas docentes y, por ende, la menos trabajada en las aulas (Feldfeber et al., 2004). Otra expresión significativa de esta situación la representan los comedores escolares en las escuelas de Jornada Completa del nivel primario de la Ciudad de Buenos Aires. Allí, ciertas actividades ligadas al tiempo vital que transcurrían los niños en las instituciones como la alimentación y la higiene se teñían de una lógica asistencial desde la perspectiva de los docentes. Aunque esas escuelas surgieron con objetivos de innovación pedagógica, más tiempo para innovar a partir de la pauperización del alumnado, lo que se organizó para satisfacer necesidades vitales como la alimentación a lo largo de una jornada prolongada, debido a la situación de vulnerabilidad de la población comenzó a interpretarse como actividad propiamente asistencial, ligada a compensar una dieta insuficiente en el hogar por la situación de exclusión y a vivirse como una tarea exógena a la escuela y, por ende, desprestigiante para la institución que la asumía (Feldfeber et al., 2003). En esta última línea, lo que se pone en juego en torno al cumplimiento de tareas asistenciales en la escuela es la escasa valoración social de la misma. En un contexto en que el rendimiento escolar medido en pruebas estandarizadas se impone como parámetro de lo que es una “buena escuela”, el tiempo y el esfuerzo que los maestros depositan en esas actividades no encuentra un espacio de valoración, reforzando el estigma de lo asistencial como pobreza y obstáculo al verdadero desarrollo pedagógico. Esta desvalorización se explica porque ese tipo de acciones se concibe como reemplazo de las familias y no como un deber del Estado, y, por ende, de las instituciones públicas para con sus ciudadanos.

Las propuestas de “re-universalización” en contextos de focalización: los límites de las estrategias focalizadas para lograr la igualdad en el siglo XXI La salida de la fase más crítica de la crisis social argentina volverá a poner en agenda la preocupación por las políticas de igualdad, pero en un contexto radicalmente distinto al que fundó la lógica universalizante de los sistemas de educación básica. Se trata de un discurso emergente en el marco de procesos de crítica y resistencia a la hegemonía neoliberal de los noventa y que se extiende en distintos países y gobiernos de América Latina, pero cuyos alcances prácticos son heterogéneos para cada realidad nacional. En el caso argentino, el crecimiento económico no ha modificado sustancialmente la distribución del ingreso entre los sectores más ricos y los más pobres. Como mostraremos, en el campo educativo se transita por un proceso similar de construcción de nuevos discursos y operatorias que no logran plasmar en un nuevo patrón para la educación pública como derecho ciudadano asegurado por el Estado como garante del bien común. Ya a fines de los noventa y con la caída del menemismo, se había desarticulado el Plan Social Educativo, aunque en esa primera instancia debido a la falta de recursos financieros para poder sostenerlo. El gobierno de De la Rúa lo reemplazó por el denominado Programas Escuelas Prioritarias, con alcance y recursos restringidos y con un escaso impacto en el imaginario escolar. Será recién con el gobierno constitucional de Néstor Kirchner, cuando se expliciten intenciones políticas de desterrar la fragmentación educativa, producto de la implementación de la Ley Federal de Educación en un contexto de pauperización social y se propongan medidas para recomponer la unidad nacional del sistema educativo bajo una retórica universalista. Estos propósitos se evidenciaron en la recomposición salarial docente que supuso la creación de un salario mínimo común para todo el país; así como en la sanción de una nueva ley de educación que reestableció la idea de sistema educativo nacional, tanto a través de la articulación de objetivos comunes como en la reunificación de la estructura de ciclos y niveles comunes que

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había sido desbaratada con la implementación de la Ley Federal de Educación en los noventa.6 Las políticas del gobierno retomaron la noción de igualdad, la idea de inclusión enmarcada en el cumplimiento de derechos sociales, ideal que quedó plasmado en una nueva Ley de Educación, la cual constituyó un acto simbólico de destitución de las políticas de los noventa a través de la derogación de la Ley Federal de Educación. Pero sus herencias no se han desterrado. Por un lado, la lógica de intervención por programas, entre los cuales los programas asistenciales resultan difíciles de erradicar a pesar del descenso de los índices de desocupación o el enfriamiento de la crisis social. Respecto de estas cuestiones, se observa el desarrollo de un marco discursivo que se pretende universal. El Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE), creado en el año 2004, se propuso confrontar en su lógica y modalidad de gestión de los programas asistenciales pre-existentes (PSE y Escuelas Prioritarias). Se inscribió en un doble debate presente entre los decisores de política educativa y el mundo académico. En primer lugar, una crítica al impacto de las políticas focalizadas compensatorias propias de los años noventa, que desde algunas perspectivas condujo a un desplazamiento del trabajo propiamente pedagógico en las escuelas hacia la preeminencia de las acciones compensatorias; y en segundo lugar, la escasa presencia del Estado nacional durante los años más críticos de la crisis social y económicas acontecidos con el fin del régimen de convertibilidad. Este desplazamiento operó bajo la retórica de configurar un espacio de aplicación de políticas comunes hacia todo el nivel primario, pero priorizando simultáneamente a la población en condición de vulnerabilidad, con el propósito de fortalecer las 6

La Ley Federal de Educación transformó la tradicional estructura de niveles, extendiendo la educación básica que pasó a abarcar los dos primeros años de la escuela secundaria. La localización de esos años (denominados tercer ciclo de la Educación General Básica) lo definió cada provincia, generando instituciones que incorporaron esos años a la escuela primaria (EGB completa) y otras a la escuela media (EGB3 y Polimodal). A esto se sumaron las definiciones de la localización de maestros y profesores para el dictado de las asignaturas de este nuevo ciclo. La nueva ley promulgada en el año 2006 y que deroga la anterior, retoma la idea de una escuela primaria y una secundaria, y estipula un plazo de cinco años para consensuar una estructura común para todo el país, en siete años de primaria y cinco de secundaria o seis años para cada nivel.

“condiciones simbólicas y materiales de enseñanza” en los sectores más afectados por la crisis. No obstante, la modalidad de organización por programa de la gestión supone que los recursos organizacionales se ponen al servicio de objetivos temporalmente definidos y en relación con el cumplimiento de metas. Se espera que una vez alcanzado el objetivo específico del proyecto, se reordenen los recursos y se pongan al servicio de otro proyecto, de allí que este tipo de organización exprese más fielmente un programa político de un periodo determinado que una política de Estado (Chiara, 2005). En este sentido, el planteo de un objetivo universal, sumado a un objetivo particular: atención prioritaria a sectores en condición de pobreza, no está exento de tensiones. Por un lado, la dificultad para definir un problema focal de intervención, resultando más fácil dar cuenta de a quién atender que sobre qué problemáticas debe intervenirse, ya que si se trata de cuestiones comunes, la atención a un subconjunto supone la desatención de dicha problemática en el resto del universo. Por otro lado, se desarrolla desde un equipo específico que actúa como programa focalizando en determinados establecimientos, de modo que aunque se desarrollan orientaciones que podrían ser pertinentes para el sistema en su conjunto, sus equipos operan a través de una cantidad de escuelas bajo programa; por ende, la posibilidad de irradiar hacia el conjunto de las instituciones del nivel depende, en gran medida, de actores no tan directamente ligados al desarrollo del programa en las jurisdicciones (por ejemplo, los supervisores o inspectores; directivos o docentes que integran planteles de escuelas PIIE y no PIIE, las potenciales articulaciones entre escuelas) (Gluz y Chiara, 2007). Por último, la pertenencia al programa y a los particulares rituales que establece, construye una identidad particular que desmarca del universal. Una vez más, se reactualizan los fantasmas de la estigmatización, ya que actúa sobre escuelas con matrícula en condición de pobreza cuya oficialización se sobreimprime a las dinámicas de fragmentación en el sentido de ausencia de un marco referencial común y mercantilización, vía la competencia entre escuelas al interior mismo del sector público del sistema estatal de educación. Las instituciones del programa trabajan con estudiantes vulnerables y el ser “escuela PIIE” constituye un modo de confirmar “su condición de clase”. A estas cuestiones se suma la dificultad de erradicar programas asistenciales aún en contextos de mejora de las condiciones de vida. Una vez más, las becas estudiantiles constituyen un ejemplo paradigmático.

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La evolución de los programas de becas estudiantiles da cuenta de un proceso de expansión. El Programa Nacional de Becas Estudiantiles creado en el año 1997 bajo la órbita del Ministerio Nacional de Educación, se destinó a los alumnos de 8º y 9º año prioritariamente, y en menores proporciones hacia estudiantes del nivel Polimodal. Si bien luego de su nacimiento atravesó por etapas de disminución de los recursos y de los becarios bajo programa, a partir de la crisis del año 2001 el programa se reforzó, mediante la ampliación de la cantidad de becas y la agilización de su ejecución. Más aún, en el total del presupuesto de los programas nacionales para el año 2002, las becas escolares constituyen uno de los gastos más importantes (Banco Mundial, 2003). Desde 1997, había llegado a abonar 110.000 becas de $600, situación que decayó entre 2000 y 2001, alcanzando apenas 71.000 beneficiarios. En 2002 se reactivó ampliando el cupo con dos estrategias: el incremento presupuestario y la disminución de la asignación a $400, llegando a becar así a 375.000 alumnos, con un monto de $149.000.000. Con algunos altibajos, al año 2006 llegaron a becar a 464.680 estudiantes. Para salvar la tensión entre la universalización y la focalización, se sostuvieron las líneas de acción meritocráticas anteriormente descritas, bajo la denominación de “becas de retención”, y bajo principios universales se crearon “becas de inclusión”, que benefician principalmente a los niños y jóvenes que han abandonado la escolaridad, en la medida en que retoman el estudio.7 En síntesis, lejos de ser una política tendiente a la desaparición, parecieran constituirse “nuevos particularismos” que diversifican modos y estrategias de atención que aún parecen lejos de generar condiciones para la igualación. Los indicadores de repitencia y no promoción continúan siendo más elevados para las escuelas PIIE en el caso de la primaria y para los estudiantes becados respecto de los que no lo están en la escuela media (Finegan, 2007; Chiara y Gluz, 2007).

Lo que la crisis dejó: las experiencias educativas de los movimientos sociales Una alternativa a los proyectos educativos desarrollados en el marco de la matriz de poder del proyecto neoliberal de transformación del rol del Estado y, consecuentemente, de sus presta7

Existen con menor peso becas para estudiantes con más de tres años de sobre edad y para estudiantes pertenecientes a pueblos originarios.

ciones sociales, la constituyen las experiencias educativas vinculadas con las nuevas formas de acción colectiva. Las discusiones en torno a la acción colectiva en vistas de la construcción política alternativa están centradas actualmente en lo que algunos denominan “nuevos movimientos sociales”, “prácticas sociopolíticas alternativas” o “nuevas formas de lucha”. Presentes en numerosos países, van configurando la otra agenda, no ya la dictada por los organismos internacionales, sino aquella impulsada por los movimientos sociales en sus procesos de lucha y construcción de escenarios de cooperación como los Foros Sociales Mundiales o las Cumbres de los Pueblos y de toda una serie de relaciones informales y apoyos entre diversos grupos. Nacidos como modo de resistencia al incremento sin precedentes de la desigualdad, la concentración económica, el desempleo y la evolución de la exclusión social, estos movimientos revitalizan la idea de autonomía pensada como estrategia para la reconstrucción de nuevos sentidos de lo público. En este proceso, pasan de la resolución de necesidades tan vitales como la alimentación, a la organización para afrontar distintas dimensiones de sus vidas, entre ellas, la apropiación del acceso al saber. Las experiencias educativas de los movimientos nacen oponiéndose a la escuela oficial, constituyendo lo que hoy en día se considera educación popular y que debe ser comprendida en el marco de las relaciones entre los sectores populares, sus organizaciones y las escuelas. La participación en procesos decisorios, el trabajo solidario, la presencia en manifestaciones de protesta son las formas a través de las cuales se entiende lo pedagógico como lo educativo cotidiano. Estos procesos más globales y continuos se acompañan, en muchas de las organizaciones, por procesos sistemáticos destinados a la formación de miembros específicos del movimiento: la infancia, los adultos que forman parte de emprendimientos productivos o cooperativas, la formación de dirigentes o promotores barriales y hasta la formación de sus propios docentes. Estas iniciativas se desarrollan con el propósito de generar nuevas formas de socialidad,8 más democráticas, inclusivas y respetuosas de las voces y vivencias de los sectores socioeconómica8

El término socialidad ha sido incluido en la sociología de la vida cotidiana para dar cuenta de los rasgos peculiares que asumen los conjuntos de relaciones en los cuales los individuos se sitúan. Integra al análisis los intercambios simbólicos que configuran las relaciones interpersonales en grupos específicos.

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mente más vulnerables. En los últimos tiempos, estas experiencias han obtenido visibilidad política y mediante las luchas que despliegan han logrado entrar a la agenda de cuestiones socialmente problematizadas. Se integran en el debate más amplio de “lo público no estatal”. En sus versiones más radicalizadas, los colectivos disputan uno de los poderes centrales del Estado: el de imponer especialmente a través de la escuela las categorías de pensamiento con las que comprendemos el mundo (Bourdieu, 1996). Otras experiencias, en cambio, aportan el trabajo territorial sumándose a las propuestas de escolarización que desarrolla el Estado. Se trata de movimientos sociales que, según algunos autores, se encuentran tensionados por procesos de cooptación (Svampa y Pereyra, 2005). Según un estudio de casos que estamos desarrollando, los procesos de lucha por transformar la escuela pública dependen de la posición de estos colectivos respecto de la autonomía del Estado. Dentro de los colectivos que reclaman recursos del Estado pero con autonomía de sus estructuras, se encuentra el Bachillerato de Jóvenes y Adultos IMPA. Éste fue creado por la Cooperativa de Educadores e Investigadores Populares en coordinación con el Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas, y funciona en la primera empresa recuperada del país “Industrias Metalúrgicas y Plásticas Argentina Cooperativa Limitada” (IMPA), localizada en la Ciudad de Buenos Aires.9 Se trata de una experiencia que una vez establecida inicia un proceso de lucha por el reconocimiento y el financiamiento estatal en el marco de construcción de autonomía para la definición del proyecto educativo. Dentro de los colectivos que se integran a las estructuras estatales, estudiamos el “Programa Provincial de Alfabetización y educación básica de jóvenes y adultos”, que lleva a cabo el movimiento 9

En Argentina, la recuperación de empresas comenzó cuando la apertura económica llevó a la quiebra a muchas de ellas que pasaron de la protección estatal a ser consideradas ineficientes y dejaron de tener un mercado cautivo. La inminencia de la pérdida de la fuente de trabajo en un periodo de altísimo desempleo derivó en muchos casos y luego de un complejo proceso, en que los trabajadores volvieran a poner en marcha las empresas y pelearan por su posesión legal a partir de la expropiación bajo dos modelos: propiedad estatal bajo control obrero o entrega a los obreros organizados en cooperativa. El Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas (MNER) surge en el año 2001 como espacio de confluencia de algo más de 60 empresas autogestionadas y en confrontación con la idea de la estatización, debido a los intereses “mafiosos” que según sus dirigentes oculta el Estado.

Barrios de Pie.10 Se trata de un programa que se desarrolla en la Provincia de Buenos Aires, creado en 2006, como continuidad del Programa Nacional de Alfabetización de Adultos “Encuentro”. Este último fue desarrollado por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación e implementado por organizaciones sociales a nivel territorial. El programa provincial retoma la lógica del diseño y organización a nivel central, aunque ahora con funcionarios de los movimientos, y su ejecución en manos de las organizaciones sociales, proponiéndose gestar prácticas en el plano local, ligadas a las necesidades e intereses del movimiento (Gluz, 2007b). En ambos casos, se trata de experiencias que interpelan al Estado. Son pocas las experiencias que se mantienen al margen de la estatalidad. El límite de estas luchas colectivas se ancla en políticas anteriores cuyas consecuencias se evidencian en estos procesos. La Ley Federal de Educación significó en nuestro país un desplazamiento y restricción del sentido de lo público. Si en los orígenes la escuela pública se ató a la escuela estatal como proyecto de integración social y espacio de materialización de derechos ciudadanos, dicho marco legislativo denominó a todas las escuelas como públicas y centró las diferencias en la gestión: estatal o privada. De este modo, los intereses privados y de las escuelas privadas colonizan el espacio público (Feldfeber, 2003). Si las escuelas son todas públicas, la lucha por transformar la escuela pública se ve obturada, ya que implica un doble proceso: por un lado, recuperar el sentido de lo público, que va más allá de lo estatal aunque lo estatal es la arena de lucha privilegiada, y por otro lado, su transformación a modo de integrar los intereses comunes. Este ha sido un avance de los noventa que la nueva ley de educación no ha modificado. El primer tipo de experiencias establece un debate por obtener un reconocimiento específico como escuelas de “gestión social”, a manera de distanciarse de la lógica privada a la vez 10

El movimiento Barrios de Pie surge en el año 2001, a partir de la lucha territorial por lograr trabajo genuino para todos los trabajadores desocupados y garantizar el acceso a la educación, a la salud y a los servicios indispensables para una vida digna de todos los habitantes. Reclamaban al Estado por la solución inmediata de estas demandas. A partir del año 2003, con la asunción de Néstor Kirchner, el movimiento decidió conformar el Frente de Organizaciones Populares (FOP), como señal de apoyo al gobierno electo. Desde entonces, participa en la elaboración, gestión e implementación de políticas, programas y planes estatales, al tiempo que algunos de sus militantes han sido electos como legisladores o han sido designados para diversos cargos públicos.

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de desmarcarse de la matriz liberal y expulsiva de la escuela pública tradicional. Sin embargo, aunque han obtenido dicho reconocimiento, lo han hecho dentro de los estrechos márgenes de lo instituido. Por un lado, no se ha modificado la conceptualización que concibe a todas las escuelas como públicas y lo que varía es su gestión, sólo se ha incorporado una nueva distinción, la de gestión social junto a la gestión estatal y privada. No obstante, se integran en una estructura administrativa bicéfala, por la cual en el caso de la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, la supervisión está a cargo de los mismos inspectores del circuito privado. Estos bachilleratos consideran que el reconocimiento es un avance, pero que la lucha debe continuar. El modo en que han sido reconocidos por el Estado expresa el modo en que éste construye límites a sus luchas por “tornar la gestión pública más permeable a las demandas emergentes de la sociedad, sino también de retirar del Estado y de los agentes sociales privilegiados el monopolio exclusivo de la definición de la agenda social”. De allí que sus luchas por que las políticas y programas del Estado expresen necesidades públicas continúa en pie. En el segundo caso, el movimiento está tensionado entre la construcción de un “espacio público no estatal” que radicalice la democracia y la configuración de una “tercera vía” más propia de los argumentos neoliberales, en el que la sociedad civil reemplaza al Estado sin extender los límites de lo público. Esto se expresa en el carácter transitorio de la articulación entre estos programas y el gobierno de turno y su dificultad para transformar el sentido mismo de la educación pública (Gluz, 2008). La pregunta es en qué medida estas experiencias logran disminuir la desigualdad educativa a través de la integración en políticas más universales, cuando pujan por el reconocimiento de sus particularidades.

Conclusiones Desde su construcción, la escuela opera con el supuesto de la igualdad de oportunidades y enmascarando la diversidad de condicionamientos sociales de partida. Funciona entonces bajo el velo del desconocimiento de la vinculación entre sus parámetros de excelencia escolar, sus pautas de socialización y sus criterios de permanencia respecto de los diversos capitales con que transitan la escuela alumnos procedentes de distintos sectores socioeconómicos.

Durante mucho tiempo la pirámide social se correspondió con la pirámide escolar, y el fracaso social se explicó en parte por el fracaso escolar: los mejores son los exitosos, los inteligentes. Se reforzaba la idea de que no era el origen social el determinante de la trayectoria escolar, sino los talentos personales, las capacidades individuales de sujetos específicamente dotados para el estudio. Se evitaba cuestionar el modo en que la cultura escolar privilegia los modos de ver y de pensar de los sectores dominantes, a la vez que desconoce y deslegitima la cultura de los sectores vulnerables. La escuela, entonces, suponía favorecer a “los mejores”. Hoy en día la incidencia de las condiciones de vida sobre la trayectoria escolar es vista como un dato de la realidad. Sin embargo, se sostienen políticas educativas que al centrarse en la lógica de la carencia fundamentalmente material no cuestionan los códigos culturales de la escuela. Los complejos vínculos entre la escolarización y toda una serie de capitales previos privilegios culturales que en sociedades jerarquizadas trazan desiguales oportunidades de apropiarse de los bienes sociales permanece aún invisibilizado. Tal como lo hemos mostrado, el modo en que las políticas operan en la realidad social no puede dejar de considerar la subjetividad de los actores. La pobreza consiste en un complejo fenómeno que se despliega en situaciones sociales específicas, que involucran condicionantes sociales en las cuales los sujetos construyen su identidad, despliegan estrategias y tratan de superar o sobrellevar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran. En el caso de las políticas focalizadas compensatorias o la focalización que intenta despegarse de la compensación y reinstaurar lo pedagógico, la pregunta que resta entonces es: ¿en qué medida no continúan fortaleciendo la división de este escenario social fuertemente fragmentado? La subsistencia tanto de políticas como de relaciones sociales fundadas en modos de neoasistencialismo que en contextos neoliberales retomaron la lógica de la filantropía, produce como efecto la dilución de la lógica del derecho para establecerse una relación de tutela (Tenti, 1991), que las políticas actuales no han logrado disolver. En este contexto, las experiencias educativas desplegadas por los movimientos sociales logran avanzar en algunos casos en la configuración de una cultura escolar diferente, capaz de generar una experiencia escolar y de subjetivación diferente que potencie la capacidad de autonomía de los sujetos, la concien-

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cia crítica. Claramente no tratan de “reparar” o “compensar el déficit”, sino de luchar por otro tipo de sociedad. Pero otras experiencias corren el riesgo de apoyar de forma no deseada la irresponsabilidad del Estado que la propuesta neoliberal de la “tercera vía” propone implantar. El desafío pendiente es cómo trascender los límites que nos ha impuesto el neoliberalismo para pensar la cuestión escolar, recuperando el potencial universalista inscrito en la idea de una escuela pública, común y socialmente significativa, que requiere indudablemente superar además la lógica individualista de las democracias liberales para fortalecer la soberanía popular en términos de la redistribución de los diversos bienes sociales.

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Inasistencia escolar, gobierno local y política social: un análisis de marcos

I

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Luis Rodríguez Castillo

Introducción 526

¿Es posible generar acción pública en el gobierno local para atender una problemática social polémica y compleja? En este capítulo se presenta el análisis de la construcción de los marcos de acción pública generados con la iniciativa “Todos los niños y las niñas a la escuela” en Chiapas. La iniciativa se implementó a partir del año 2001 en los estados mexicanos de Yucatán, Oaxaca, Chiapas y el Distrito Federal, como resultado del convenio de colaboración entre la Organización de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el gobierno federal mexicano, con el fin de buscar mecanismos encaminados para que 1’205,152 de niños y niñas entre los 5 y 14 años que no asistían a la escuela (INEGI, 2005), 5.61% de la población de ese grupo de edad, volviera a gozar del derecho a la educación básica. La iniciativa, en el caso analizado, es ejemplar sobre la forma en la cual se puede construir una política pública local que atienda un problema específico como lo es la inasistencia escolar de niños y niñas entre los 4 y 16 años, a través de la generación de una política social. Esto fue posible con la acción concertada de actores de diferentes ámbitos de gobierno, la cooperación internacional para el desarrollo y de la sociedad civil. A diferencia de lo ocurrido en los otros estados de la República, la iniciativa en Chiapas tomó un matiz particular. Se sus-

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tentó en las acciones que fueron posibles atribuir al gobierno local y sobre las cuales los ayuntamientos asumieron la coordinación. Sin embargo, en cada nivel de gobierno, los actores sectoriales, los operadores locales y según la o el agente con el que se dialogara, las interpretaciones sobre las causas de la exclusión educativa y las soluciones propuestas difícilmente fueron coincidentes. En ese ámbito, los gobiernos locales jugaron un importante papel para el establecimiento de una agenda común y criterios unificados de acción a partir de su “campo” de oportunidad para el abordaje de la inasistencia escolar. En la siguiente sección se presenta el marco teórico-metodológico en el cual se apoya nuestra argumentación y se explicita la forma de entender los “marcos” (frame) para el análisis de políticas públicas. Enseguida, se presentan los marcos establecidos en el ámbito de lo público en torno a la problemática abordada. En la cuarta sección se muestran los resultados del análisis de “marcos” en el establecimiento de la agenda pública entre los agentes gubernamentales del estado de Chiapas, la burocracia del sector educativo y las burocracias locales de los ayuntamientos con los que se trabajó en el periodo. Como conclusiones, se expone una interpretación global del “marco” emergente en la relación entre la asesoría técnica de UNICEFChiapas y los tres estratos de interlocución citados.

El análisis de los “marcos” en la acción pública El concepto de “marco” (frame) fue acuñado por Erving Goffman (1974), para identificar los esquemas de interpretación que permiten a los individuos ubicar, percibir, identificar y clasificar los acontecimientos ocurridos dentro de su espacio de vida y en el mundo en general (Goffman, 1974). El análisis de marcos se introduce en la teoría de los movimientos sociales y la acción colectiva, así como en la literatura sobre el establecimiento de la agenda pública. En la propuesta construida para este caso, dicha fuente teórica sirve para enriquecer la perspectiva de análisis de la acción pública. El concepto de acción pública resulta útil en el estudio, pues cuenta con mayor potencial analítico que el de gestión pública que hace de los actores gubernamentales el eje de la exploración. Cabrero (2006) señala que acción pública implica considerar el análisis de la intencionalidad y las condiciones en las cuales se

ejerce la acción. También los niveles operacional de la estrategia de los actores y de elección colectiva, en donde agentes gubernamentales y los actores de la sociedad civil construyen itinerarios de acción. Asimismo, el nivel constitucional que estructura las oportunidades de elección. Un marco, en la teoría de los movimientos sociales, es el conjunto de creencias y significados orientados hacia la acción, que legitiman las actividades de un movimiento social (Snow y Benford, 1992). Los marcos de interpretación compartidos, junto a las oportunidades políticas y las estructuras de movilización de recursos, explican la emergencia, auge y reflujo de los movimientos sociales (Snow y Benford, 1988 y 1992; Snow et al., 1986; Tarrow, 1992). Los “marcos” sirven a la finalidad de movilizar simpatizantes y desmovilizar a sus antagonistas (McAdam, et al., 1996; Ibarra y Tejerían, 1998) y fue en ese sentido como se introdujo en la literatura sobre el establecimiento de la agenda política (Cobb y Elder, 1983; Aguilar, 1996). Al respecto, Bacchi (1999) aclara que la definición de los problemas políticos que llegan a la agenda no es una descripción simple de hechos objetivos, sino que tienden a ser una “representación estratégica” que da relevancia a determinados problemas o asuntos y no a otros. Bacchi considera que cada “solución” contiene ya en sí una particular “representación” sobre cuál es el problema desde la óptica de quien la enuncia, y esto tiene implicaciones en el tipo de solución “encontrada”. Un “marco” interpretativo de política pública (policy frame) es, por lo tanto, “un principio de organización que transforma la información fragmentaria o casual en un problema político estructurado y significativo, en el que se incluye, implícita o explícitamente, una solución” (Verloo, 2005). Esto significa que los “marcos” de la política pública no son simples descripciones de la realidad, sino representaciones específicas que dan significado a dicha realidad, estructuran la comprensión de la misma y guían la acción de los actores sociales (cfr. Tuchman, 1978; Entman, 1993; Hart y Kleiboer, 1995; Chihu, 2006). Son esos significados los que posibilitan una estructura jerarquizada de prioridades para la acción pública. El análisis de los “marcos” de la acción pública se concibe, por lo tanto, como un método para identificar los marcos dominantes, negociados y/o en conflicto entre sí en el discurso de los actores sociopolíticos; “marcos” que se construyen para dar sentido a diferentes situaciones, atribuir culpas o causalidad y

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sugerir líneas de actuación en el ámbito de lo público (cfr. Rein y Schön, 1993 y 1994; Triandafyllidou y Fotio, 1998; Snow et al., 1986; McAdam et al.,1996; Chihu, 2006). El enfoque metodológico del análisis de “marcos” es necesariamente cualitativo. Recurro a la Grounded Theory (Glaser y Strauss, 1999) y, como recomiendan Strauss y Corbin (1997), se centra en el análisis de palabras y frases utilizadas repetida y regularmente a lo largo de los textos, el análisis de las palabras en su contexto, así como las ideas específicas asociadas o implícitas en ellos y la organización de las mismas en diferentes posiciones y que hacen referencia a otras dimensiones de la problemática referida. En este capítulo el análisis de los “marcos” se sustenta en los textos producidos en el periodo 2001-2006, cuya autoría pertenecen a la UNICEF, al proyecto de colaboración de UNICEF en Chiapas y a la administración pública estatal y municipal, así como en la praxis de esos actores y agentes. Una segunda categoría de textos son los generados por actores de la sociedad civil y, en menor medida, por los medios de comunicación. Éste es el corpus principal del análisis. Aunado a ello se realizó trabajo de campo durante 2006 y 2007, periodo en el cual se sistematizó información relativa a la iniciativa y el proceso municipal de inclusión escolar (Rodríguez, 2006 y 2007; UNICEF-Chiapas, 2006a, 2006b); para ello se efectuaron entrevistas semiestructuradas a operadores de este programa.1 Se reconstruyó la “línea de tiempo” de la iniciativa y se identificaron, como lo recomienda Jara (1998), los hitos o momentos importantes en la implementación de acciones. Los textos seleccionados muestran la decisión en el estudio de centrar el análisis en los documentos que presentan las posiciones de las organizaciones públicas sobre la inclusión educativa y se fueron añadiendo, a partir de dichos momentos, a su punto de saturación”, es decir, en el momento que se comprobaba que no añadían información sustancial al análisis. Los niveles propuestos por Cabrero implicaron el análisis de la construcción de “marcos” interpretativos sobre las intenciones, las reglas de operación y las decisiones colectivas que se han de tomar. En suma, se generan “marcos” que guían la acción pública para: 1. Agentes del sector público o gubernamental, 1

Se analizaron más de 45 documentos de las fuentes señaladas y se realizaron más de 30 entrevistas, entre julio y diciembre de 2006, a operadores locales, agentes del sector educativo, actores de la sociedad civil y a la asistencia técnica de UNICEF-Chiapas.

en los ámbitos estatal y municipal. 2. La burocracia del sector educativo, federalizado y estatal; así como el gremio magisterial. 3. Actores de la sociedad civil. 4. La propia asistencia técnica de UNICEF-Chiapas. El análisis de los “marcos” resulta pertinente, toda vez que en su implementación las políticas para atender la inasistencia escolar han generado un “marco” de política pública, emergente y aún en construcción. En él los ayuntamientos son agentes clave en la implementación de mecanismos para combatir de manera efectiva la inasistencia escolar y mantener a los y las niño/as reintegrado/as en el sistema escolar, a través de la generación de una agenda de políticas para la inclusión social. La acción en su conjunto también ha tenido impacto en propugnar a favor de la calidad de la educación básica. Es decir, la manera en la que se construyen los “marcos” que orientan a los actores hacia lo público es un factor explicativo de los resultados de la acción pública.

Los “marcos” establecidos en el ámbito de lo público en torno a la educación En un contexto centralista como el mexicano, en el cual el presidente y los agentes del nivel federal de gobierno sistemáticamente se atribuyen la facultad de decisión en los “grandes temas nacionales”, se ha vivido un federalismo de facto (Guillén, 1996) que ha transitado, en las últimas décadas, de una simple descentralización administrativa a un federalismo cada vez más real y consolidado en el marco normativo (Cabrero, 1998). Estas tendencias, federalismo y centralismo, adoptan un juego ambiguo según el tópico particular del que se hable, y su resultado depende en gran medida de los grupos de poder que se configuren en cada arena política.

El “marco” establecido en el campo de la educación El nuevo “federalismo educativo”, como fue llamada la política de descentralización del sector, ha tenido claroscuros antecedentes y, como señala Cabrero (2004), ha sido uno de los procesos más complejos de la descentralización, debido a la presencia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación

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(SNTE) —uno de los más poderosos de América Latina— y, en consecuencia, el “marco” para el sector fue “radical, impuesto y desde arriba”. El “marco” implicó redefinir las relaciones de poder entre el Estado y el SNTE. En el periodo de Carlos Salinas (1988-1994) se emprendió un ataque directo contra los líderes sindicales que motivó el encarcelamiento de Carlos Jonguitud Barrios, presidente vitalicio de Vanguardia Revolucionaria, y de Refugio Araujo, secretario ejecutivo del SNTE. Lugar que fuera posteriormente ocupado por la profesora Elba Esther Gordillo, quien ha sido una aliada política importante para Salinas y los gobiernos subsecuentes. Las nuevas condiciones políticas hicieron posible la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). En él, desde el punto de vista del SNTE, se respetaron los derechos sindicales (Chavoya, 1992) y el gobierno federal mantuvo la “vigilancia” del cumplimiento del artículo tercero constitucional y los contenidos de la educación. En suma, sólo se transfirió a los estados facultades administrativas. Durante el periodo de Ernesto Zedillo (1994-2000) el esquema de operación en su plan de nuevo federalismo fue el mismo y se prolongó la tendencia de transferir recursos a los estados que vieron incrementarse la partida federal, pero tuvieron poco espacio para la innovación.2 En el periodo de Vicente Fox (2000-2006) se intentó integrar nuevos significados a la “modernización” educativa a través de su plan de auténtico federalismo. Se implementó el programa “Escuelas de Calidad” que planteaba la transferencia directa de recursos a las escuelas a partir de iniciativas de mejora en los sistemas de enseñanza, evaluación y formación docente. Sin embargo, con aquellos antecedentes la resignificación del “marco” dirigió la acción a realizar el remozamiento de las instalaciones escolares y la compra de recursos pedagógicos (pizarrones, libros y otros materiales didácticos). A lo largo del proceso se ha construido un “marco” de política pública que se encuentra fuertemente sectorializada. Al ser de los “grandes temas del desarrollo nacional”, la discusión se encuentra literalmente secuestrada por dos agentes: el gobierno federal y el gremio magisterial. El “marco” dominante es establecido por acuerdos entre la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el gremio magisterial, donde otros actores como la Aso2

Se estima que cerca de 98% de las transferencias estaban “etiquetadas”, es decir, destinadas a los salarios de los maestros (Pardo, 1999).

ciación Nacional de Padres de Familia alcanzan a disputar alguna voz en la generación de opinión en temas específicos, y los gobiernos estatales y municipales no tienen voz ni voto. En ese sentido, “modernización” y “calidad” como “marcos” de política pública para la educación no se encuentran del todo definidas y se reducen a temas de carácter administrativo; se significan, en términos de relaciones intergubernamentales, a problemas de transferencia de recursos y en representaciones técnico-educativas de los índices de analfabetismo, cobertura, rezago, deserción, eficiencia terminal y desempeño institucional. Este “marco” en ambos aspectos, lo intergubernamental y lo educativo, contiene una sobrerrepresentación de la gestión enfocada a racionalizar los procesos organizacional, administrativo y de financiamiento del sistema educativo. De esa manera, los agentes locales desde profesores a gobernadores, ante resultados negativos de sus indicadores técnicos construyen una interpretación del problema que los conduce al tópico de las relaciones intergubernamentales. Por ende, el marco se construye sobre la base de que los resultados problemáticos en educación son consecuencia de la escasez de los recursos destinados por la federación en sus ámbitos de competencia.

533 El “marco” establecido en el campo de la política social La política social es otro de los “grandes temas nacionales” y la definición del marco dominante ha estado, normativamente, en manos del gobierno federal. Fue el periodo de López Portillo (1976-1982) cuando se estableció el plan nacional como marco rector para el desarrollo del país y se formularon los planes de desarrollo sectorial. En el periodo de Salinas, “Combate a la pobreza” fue operado en el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), el cual contemplaba acciones de desarrollo regional pero que fue criticado por sus fines electorales. Con Zedillo y Fox, más allá del cambio de nombre a Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) y al actual Oportunidades, así como los programas complementarios, el esquema de definición de beneficiarios y operación ha sido el mismo. Un cambio importante es que el “marco” fue pasado por el tamiz de la definición técnica de los ramos del gasto federal; primero el ramo 28, definido como “Combate a la pobreza” y

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después el ramo 26 “Desarrollo social”. Con ello se pretendió hacer frente a los grupos de poder insertos en los mismos aparatos gubernamentales que respondían a los intereses del denominado partido “oficial” o de “Estado” y hacían uso de estos fondos con fines electorales, por parte de una nueva generación de funcionarios y de élite identificada como los “tecnócratas”, quienes pugnaron por la definición y racionalización de los recursos bajo criterios técnicos y no políticos. Asimismo, esa transformación implicó que el tema de la política social se refiera a la definición técnica de un problema: pobreza y/o marginación, el enfoque de atención es el individuo o la familia y la solución adoptada es la transferencia de efectivo condicionada al cumplimiento de ciertas acciones. Ejemplo del “marco” dominante es el título tercero de la Ley de Desarrollo Social de 2003, donde se establece como eje prioritario la “superación de la pobreza”. Allí, el marco de política social se significa en criterios técnicos para medir ingreso, rezago educativo, acceso a servicios de salud y servicios en la vivienda.

nencia de la educación bilingüe y el combate al uso de la violencia en el sistema educativo (Comité, 1999). En mayo de 2002 se produjo el documento intitulado “Un mundo apropiado para los niños y las niñas” que retoma y adecua los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Allí se establece el compromiso a favor del desarrollo en la primera infancia para promover su desarrollo integral (físico, social, emocional, espiritual y cognitivo) (UNICEF, 2002). En materia de educación, el “marco” propone una cobertura universal en el nivel básico. En el “marco” dominante de UNICEF un avance significativo lo constituye el enfoque de “derechos”. El diagnóstico se establece bajo la premisa de que existen niños y niñas que no pueden gozar del derecho a la educación, un factor clave para garantizar cambios sociales positivos de largo plazo. Sin embargo, en su propuesta de solución, a través de suscribir las metas del milenio y los convenios que se firman con los gobiernos, se inserta en el marco dominante del sector educativo: los indicadores técnicos de cobertura y acceso.

El “marco” establecido para las acciones de UNICEF

Una primera síntesis de los “marcos”

La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y de la Niña, adoptados por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 20 de noviembre de 1989, dio un giro importante sobre la orientación hacia la infancia: se consideró a niños y niñas como sujetos de derecho. La convención es un instrumento jurídico internacional; es decir, el Estado que la ratifica se compromete a adoptar medidas administrativas, legislativas y de cualquier otra índole para dar efecto a los derechos reconocidos en la misma. Nuestro país, México, firmó la ratificación el 26 de enero de 1990 y el instrumento entró en vigor el 21 de octubre de 1990. Las deficiencias de ese “marco” en su aplicación en el país fueron evidenciadas por el Comité de UNICEF para los Derechos de la Infancia en 1999. Las observaciones más importantes estaban dirigidas a la generación de “marcos” para modificar la percepción tradicional del niño entre el público en general, los dirigentes de la comunidad, así como en los programas educativos. También recomendó que se reforzaran las políticas educativas para reducir las disparidades regionales en el acceso a la educación y se generara mayor conciencia respecto a la perti-

La manera en la que históricamente se han especificado las contiendas políticas para la definición de los temas públicos en torno a educación y política social ha generado un “marco” específico. En consecuencia, ambos son ámbitos en donde se ha construido una relación en la cual la definición de los problemas y las propuestas de soluciones, es decir, las funciones reguladoras y normativas, quedan en manos del ámbito federal; dejando a los ámbitos estatal y municipal de gobierno las responsabilidades técnicas, operativas y administrativas. Sin embargo, existen dos aspectos que resultan relevantes en los nuevos marcos de la política educativa y social. Por un lado, se configura a la municipalidad y a los actores locales organizados como instancias catalizadoras de la demanda social; y, por el otro, se condiciona a los sectores a sumar fuertes dosis de cooperación social y de promoción a la organización comunitaria para la asignación de recursos. De cumplirse estos aspectos, potencialmente se desencadenaría una acción pública cada vez más intensa. Otro aspecto relevante es que por el diseño y los procesos de planeación en el país se mantiene una visión sectorializada de la política pública. Así, la calidad educativa y

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sus indicadores de desempeño construidos desde esa óptica, son

temas ajenos a la política social. En la siguiente sección se analiza el encuentro de estos “marcos” establecidos en la operación de la iniciativa “Todos a la escuela” en el estado de Chiapas y cómo fue adoptado estratégicamente por diversos actores sociales y agentes gubernamentales. Es decir, abordamos la cons-trucción del “marco” en los aspectos operacionales de la estrategia de los actores y el de elección colectiva, en el que agentes gubernamentales y los actores de la sociedad civil construyeron itinerarios de acción en torno a la educación en Chiapas.

La educación en Chiapas: el “marco” de la agenda pública

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La iniciativa “Todos a la escuela” buscaba “oficialmente” alcanzar tres objetivos: a) Que ninguna niña y ningún niño en Chiapas estuviese fuera de la escuela; b) una educación básica de calidad; y c) que todas las escuelas contaran con suficiente infraestructura, materiales y capacitación de sus docentes para un ambiente favorable para la educación, con respeto a la identidad étnica, lingüística y cultural (UNICEF, 2006b). Cabe destacar que el marco de colaboración se planteó en términos de servicios de “asesoría técnica”, a fin de coadyuvar para que actores sociales y agentes gubernamentales emprendieran acciones a favor de la inclusión educativa.3 Promover la calidad de la educación básica y construir una política de inclusión educativa en el estado requería reunir dos condiciones, además de los conceptos abstractos proclamados por la convención, el convenio de calidad o la propia iniciativa: 1. Identificar una problemática concreta sobre la cual construir 3

La burocracia del sector educativo (federalizado y estatal) y el gremio magisterial, en el contexto del convenio para la calidad educativa, crearon el Plan Rector para la Calidad de la Educación en Chiapas y a través del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), se puso énfasis en los programas: para Abatir el Rezago Educativo en Educación inicial y Básica (PAREIB), Escuela Amiga (EA) y Aprendizaje Participativo Comunitario (APC), como estrategias para elevar la calidad con respeto a la identidad étnica, lingüística y cultural de los niños y las niñas. Acciones que se alineaban a los objetivos planteados por la Iniciativa; pero eran resultado de mantener los perfiles de trabajo diseñados desde la federación en el marco dominante del sector.

un itinerario de acción pública. 2. Abordar un aspecto que facilitara a los actores y agentes salir de su marco establecido y que, a su vez, no resultara en una confrontación directa con y entre ellos. Ambas condiciones las cumplía la inasistencia escolar. Un problema tan grande en Chiapas que no es visible. Excepto INEGI que reportaba, para el año 2000, 184,086 niños y niñas entre los 5 y 14 que no asistían a la escuela, no hay otra instancia gubernamental (estatal, municipal o sectorial) que genere información sobre ese sector de la población ni que tenga políticas específicas para su atención. El sector educativo y su marco está orientado hacia los niños y niñas que están en el sistema educativo, y no se interesaba en generar información sobre ese 18% de la población en edad escolar que se encuentra dispersa en el territorio estatal y no asistía a la escuela. Así, los operadores de UNICEF-Chiapas conformaron en la praxis una ruta crítica que se puede reconstruir esquemáticamente en cuatro etapas: 1. De sensibilización: en la cual la interlocución se estableció a nivel estatal de gobierno y con el sector educativo (2002-2003), se difundió la información disponible para generar corriente de opinión sobre los niños y las niñas que no asisten a la escuela y posicionar el tema de la educación en la agenda pública. 2. De diagnóstico: requirió de una interlocución más amplia con diferentes agentes del sector público y actores sociales (2003-2004).4 3. De operación a “nivel de terreno”: en el que la interlocución con los actores del ámbito municipal de gobierno mostraron una gran relevancia (en los ciclos escolares 2004-2005 y 2005-2006). 4. De reorientación de los “marcos” de política para la inclusión social (2006). En el diagnóstico realizado por UNICEF-Chiapas se identificaron las principales causas de inasistencia, que fueron: más de 50% no asiste por razones económicas; más de 25% por falta de acta de nacimiento o algún otro documento oficial; más de 15% era por alguna razón de la escuela misma (maltrato, falta de apoyo, etcétera). El 10% restante fueron otras causas reportadas: discapacidad, enfermedad, por falta de escuelas cercanas o alguna otra situación familiar (UNICEF-Chiapas, 2006b). 4

El posicionamiento del tema en la agenda y el diagnóstico son tareas principales en la creación y establecimiento de “marcos” (Snow y Benford, 1988).

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“Escapa a la normatividad”: el marco en los agentes estatales

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La colaboración de UNICEF en Chiapas no atravesó un proceso unilineal de implementación de acciones; antes bien, franqueó un proceso de construcción de “marcos” de acción pública en la que fue necesaria la interlocución y negociación, para establecer una representación unificada del problema de la inasistencia escolar, con agentes del ámbito estatal de gobierno; particularmente los posicionados en el Instituto de Desarrollo Humano Estatal (IDH-Estatal). Los del sector educativo, federalizado y estatal, particularmente, en los Servicios Educativos de Chiapas (SECh), y en los sindicatos de maestros, la sección VII y la sección 40, hegemonizadas por el “consejo central de lucha (CCL) que reproducen las prácticas clientelares de Vanguardia” (Bermúdez, 2005). Y con los ayuntamientos y sus instancias operativas, así como la búsqueda de “aliados” de la sociedad civil. En principio, la inasistencia escolar era un problema que ninguno de los agentes tenía contemplado en sus propias agendas. No obstante, se trató de un “tema” atractivo, y en la interlocución aparecieron “marcos” estratégicos. Agentes y actores introdujeron las lógicas propias del juego de poder en el cual se encontraban en el contexto estatal. Los “marcos” estratégicos son definidos, entonces, como los intentos de reconstruir “marcos” (reframing) con la finalidad de posicionar como prioritarios intereses de un agente o actor particular. No obstante, cabe destacar que el problema de la inasistencia escolar y su solución fue enmarcado de manera muy similar entre los actores del ámbito estatal de gobierno y el gremio magisterial. En su diagnóstico construyeron significados que dirigieron la atención a lo cuantitativo, es decir, a las condiciones “estructurales” de marginación y pobreza; por otra parte, en lo cualitativo era remitido a un problema de desinterés familiar o indolencia del tutor. El pronóstico en este último tópico era evadido, pues los agentes argumentaban que sólo generarían más problemas y desinterés. Por la otra parte, la solución variaba desde la posición optimista: demandar recursos “frescos” a la federación o una en la que se veía a UNICEF-Chiapas como la instancia para el fondeo de proyectos educativos, hasta la evaluación pesimista: no hay recurso que alcance para mejorar la situación. Los gremios magisteriales y los agentes de la burocracia estatal del sector presentaron un obstáculo en su “representación” del

problema, ya que “identificar” e “incluir” a niños y niñas fuera de la escuela fue significado en la relación: más trabajo-mismo salario. Aún visibilizando las causas estructurales en su discurso y conociendo los términos de la colaboración de UNICEF en Chiapas, los actores generaron marcos interpretativos diferenciados y contrarios a los intereses institucionales de UNICEF-Chiapas e inconsistentes con el planteamiento de la iniciativa. Así, el foco del problema no es la ausencia de condiciones desiguales de equidad o inclusión en la educación, que permitiría, según UNICEF-Chiapas, identificar las debilidades del entramado institucional para la búsqueda de soluciones. Por el contrario, la interpretación se dirigía a legitimar las demandas “históricas” del gobierno estatal y del gremio magisterial. Para los agentes del gobierno estatal, que no eran parte del sector educativo, la propia iniciativa era un botín político importante. Ser el estado con el más alto índice de reprobación, 11.5%, el primer lugar en analfabetismo y el último en desarrollo humano en 2002, hacía de la iniciativa un signo de la voluntad política para emprender las acciones necesarias y transformar así la situación social del estado (Gobierno del estado de Chiapas, 2006). Por ello, al menos en el nivel discursivo, para los agentes del ámbito estatal la frase de “la educación como una prioridad” se encontraba presente en sus documentos y discursos. Si bien esto explica, en parte, la disponibilidad de esos agentes para cambiar sus interpretaciones sobre la exclusión educativa y un “marco” que se significa como “voluntad política”; no obstante, mayor frecuencia y disponibilidad no implica la elaboración de un discurso más articulado, ni la elaboración de soluciones congruentes. Quienes aportaron la “voluntad política” gobernador y su gabinete delegaron en instancias que carecieron de esa voluntad, tuvieron poco poder de decisión y no participaron en la generación del “marco” Dirección Técnica Educativa (DTE). Mientras la voluntad política enunciaba a la educación como prioridad en la agenda pública, los actores del sector presentaron una sistemática oposición a las acciones propuestas, ya que “escapaban a la normatividad”. La significación era simple: ellos no están facultados para realizar actividades solicitadas en la iniciativa; ya que inasistencia de los niños y las niñas, siempre que éstos no estuvieron inscritos en las escuelas, era un indicador con muy poco impacto en sus índices de desempeño institucional.

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Así, plantear al sector educativo que podría emprender acciones para la identificación de las niñas y los niños que no asisten a la escuela y para su reinserción al sistema representaba un enorme reto; ya que los actores del sector educativo construyeron una interpretación donde dichas acciones eran vistas como un incremento de las cargas laborales y, en consecuencia, como sobreexplotación. Ello explica que se acogieron al cocoon del marco establecido del sector a esperar que otros actores y agentes les proporcionaran la información de los indicadores que sí se encuentran en su marco normativo: inscripciones. El sector educativo posicionó sus “marcos estratégicos”. Colocar a la educación como tema de la agenda pública fue un elemento catalizador de demandas y movilización en torno a condiciones de trabajo;5 pero también para el tradicional ciclo movilización-presión-negociación dirigido a posicionar a sus líderes en el ámbito político estatal. Por su parte, el gobierno del estado interpuso a la educación y al interés superior del pueblo chiapaneco como factores de legitimidad para desarticular la movilización magisterial en la entidad en dos ocasiones (2003 y 2005) y realizó acciones inéditas: descuentos en nómina y el levantamiento de actas administrativas que causaron la baja “selectiva” de profesores. Así, durante la primera etapa de la operación, el encuentro de los “marcos” establecidos condujo a un triángulo de relaciones con constantes fracturas de comunicación y conflictos entre el gobierno del estado, UNICEF-Chiapas y el sector educativo que tuvo altas posibilidades de decantar en obstáculos permanentes de operación.

“La educación que queremos”: el marco en la sociedad civil Hablar de acción pública implica considerar la construcción de itinerarios de acción entre el sector gubernamental y los actores de la sociedad civil. Convencidos de la necesidad de “liberar” la discusión en torno a la educación del secuestro obrado por el sector, UNICEF-Chiapas creó alianzas estratégicas con actores de la sociedad civil para generar corrientes de opinión. Dadas a

conocer las cifras de inasistencia escolar producto del diagnóstico realizado pro UNICEF-Chiapas, los grupos organizados, sin tener el tema en su agenda, respondieron afirmativamente al llamado de generar una discusión amplia en el ámbito social. A este factor contribuyeron, como parte de las consecuencias no esperadas de la acción, tanto las movilizaciones de los gremios magisteriales como los operadores políticos del gobierno del estado. Luego de prolongarse más allá de lo esperado el tradicional paro magisterial de mayo de 2003, las principales ciudades del estado fueron bombardeadas con volantes en los que se aseveraba que “padres de familia preocupados por la situación” llamaban al magisterio a “volver a las aulas” y a la senda de la negociación. La “autoría” del “impreso” no se ratificó, y el sindicato magisterial y sus aliados señalaron a los operadores políticos del entonces secretario de Gobierno.6 Esta coyuntura facilitó el proceso de generar corrientes de opinión entre diversos grupos de la sociedad civil. El “marco” identificaba como causas del problema, por un lado, a la ineficacia de la acción gubernamental en la atención a los problemas estructurales y educativos; y, por el otro, a un sector educativo degradado, profesional y personalmente, y sin compromisos éticos con la educación. Estos esquemas de interpretación presionarían a los agentes gubernamentales, pero sobre todo a los gremios magisteriales, a reorientar sus propios “marcos” de acción. Desde luego, a la presentación de esos resultados UNICEF-Chiapas realizó una convocatoria amplia y un trabajo de cabildeo que decantó en la creación del Grupo promotor por la educación en Chiapas. Dicho grupo se integró por personalidades del mundo empresarial, político y religioso, entre ellos los obispos de las diócesis de San Cristóbal, Tuxtla y Tapachula, la Asociación de Padres de Familia, capítulo Chiapas, los presidentes de CANIRAC y Coparmex, así como de la Asociación de Mujeres Empresarias de Chiapas y de la asociación ExATEC. Asimismo, se sumó una de las más importantes federaciones de organizaciones campesinas del estado: la Federación de Organizaciones Indígenas y Campesinas del Estado de Chiapas (FIECH). A principios de 2006 el grupo promotor demostró, a través de la publicación del “Decálogo por la educación en Chiapas”, que era el actor que mejor había comprendido el “marco” de 6

5 Implementos pedagógicos y didácticos, capacitación, mejoras salariales y de prestaciones sociales.

Aquí no discutimos los móviles políticos de la situación descrita, ya que no es nuestro objetivo, en nuestro análisis resulta como un factor más que ayuda a explicar la conformación del “marco” en torno a la educación.

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política propuesto por UNICEF-Chiapas y el que mejor logró adoptarlo en sus acciones e iniciativas. El decálogo enunciaba cinco características deseadas para la educación y cinco propuestas para alcanzarla. A diferencia de los “marcos” construidos por los otros actores, en donde el problema se reducía a lo económico traducible a términos técnicos y se encontraban culpables políticos como el gobierno federal o estatal y el gremio magisterial o incluso la apatía de los tutores, el decálogo además de convocar a una mayor inversión social que no fuera a gasto corriente, convocó a todos los actores involucrados a actuar con compromiso, responsabilidad social y a ponderar el valor de la educación. Todos ellos significados que no tenían resonancia en la interlocución con otros actores y agentes. Establecido ese “marco” con un contexto político favorable para la operación, se realizó el diagnóstico de UNICEF-Chiapas, se ajustaron las cifras proporcionadas por INEGI en 2000 para señalar la línea cuantitativa base de trabajo y se priorizaron los municipios de operación. En 2004 se tenían salvadas las etapas de diagnóstico estatal y de dar a conocer la situación de inasistencia, lo que provocó conflictos y negociaciones; también se había alcanzado un clima favorable en el cual el tema de la educación se encontraba establecido como un tema público y tenía un amplio reconocimiento social. Sin embargo, los años de trabajo previo dejaban una lección aprendida: el sector educativo no poseía información sobre inasistencia y ni este agente ni los del gobierno estatal habían desarrollado capacidades para una operación “final” del programa a “nivel de terreno”; es decir, en la identificación con “nombre y apellido” de los niños y niñas que no asisten a la escuela. Paradójicamente, se llegó a la conclusión de que para atender ese enorme problema, el más pequeño de los ámbitos de gobierno, los ayuntamientos, eran los únicos agentes que contaban con las capacidades operativas para emprender una tarea de tal magnitud.

“Y ahora... ¿cómo lo hacemos?”: el marco en los agentes municipales La línea base de trabajo fueron: 7,501 niños y niñas que no asistían a la escuela en el municipio de Tapachula de Córdova y Ordóñez, 4,553 en Tuxtla Gutiérrez, 4,738 en Ocosingo, 2,592

en San Cristóbal de Las Casas, 726 en Oxchuc y 5,383 en Las Margaritas. Es decir, estos municipios aglutinaban 27.7% de la incidencia del problema. Las características de los municipios son diversas. Tuxtla es al mismo tiempo el centro urbano más importante en el estado y se ubica en la región Centro de la entidad; San Cristóbal es considerada la “capital cultural” de Chiapas, también es un centro urbano y junto con Oxchuc se ubica en la región Altos. Oxchuc, Margaritas y Ocosingo son municipios con población mayoritariamente indígena y rural. Los dos últimos son los municipios más extensos en Chiapas y comparten límites en los confines de las regiones Fronteriza y Selva del estado. Tapachula, cuenta con la ciudad y el punto fronterizo internacional más importante de la entidad. Los últimos cuatro están catalogados como municipios de alta y muy alta marginación por el INEGI. En lo que alguna vez alguien llamó “una orgía interinstitucional”,7 es decir, las reuniones de trabajo entre agentes de los ayuntamientos, los tres órdenes de gobierno y representantes de diversos programas sectoriales, una preocupación fundamental fue establecer criterios unificados en esa diversidad. La pregunta recurrente era: ¿cómo lo hacemos? Es decir, se atendió la tarea de construir el “marco” operativo para la coordinación del sector educativo, los agentes del gobierno estatal y federal y la asistencia técnica de UNICEF-Chiapas con los ayuntamientos, a fin de atender la inasistencia escolar. El resultado fue llamado proceso municipal de inclusión escolar. Este fue el “marco” establecido para la operación, que señalaba un itinerario técnico en el cual se aclaraban competencias y responsabilidades en torno a cinco acciones: 1. Levantamiento de cédula de identificación de los niños y las niñas fuera de la escuela, por parte del ayuntamiento y su estructura territorial. 2. Sistematización de la información recabada por parte del ayuntamiento y validada por el sector educativo. 3. Canalización para la atención de la necesidad específica por la cual el niño o niña abandonó la escuela desde el ayuntamiento y sus propios programas de atención social, y en colaboración 7 Lo que proporciona una estupenda imagen de los esquemas ideológico-normativos que operan para explicarse el rompimiento de “las reglas” de operación y programáticas de carácter sectorial para, inéditamente, reunirse y tomar acuerdos interinstitucionales entre los agentes de los tres niveles de gobierno y la asistencia técnica de una organización internacional, en torno a las muchas problemáticas sociales en las que derivó un problema concreto.

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con las instancias del gobierno estatal. 4. Incorporación a la escuela, por parte del sector educativo. 5. Seguimiento y monitoreo a cargo del ayuntamiento y el sector educativo. No obstante, ante la diversidad de actores, las interpretaciones al marco también se multiplicaron y surgieron nuevos “marcos” estratégicos. El sector educativo identificó que el ayuntamiento no significaba competencia, pues sería el encargado de recabar la información y realizar acciones que redundarían en sus indicadores de gestión: la matrícula. Lo mismo ocurre desde el sector de desarrollo social y los agentes de las políticas compensatorias; el ayuntamiento no significa competencia porque realizará acciones educativas. Para los ayuntamientos participar en la iniciativa significa proporcionar capital político: son la cara amable, la instancia de gobierno que está en contacto directo con la gente y que resuelve “efectivamente” problemas para la población. En el ámbito municipal también ocurrieron acelerados aprendizajes de interlocución e interrelación gubernamental. Los ayuntamientos, para identificar territorialmente a los niños y niñas que no asistían a la escuela, tuvieron la necesidad de movilizar a su estructura territorial (jefes de manzana, presidentes de colonia, comisariados ejidales y agentes municipales), así como reunir y coordinar al grupo encargado del levantamiento de información en campo. Éstos fueron brigadistas voluntarios de estudiantes de educación media superior y superior. Entre el ayuntamiento y el sector educativo se sistematizaba y validaba la información recabada; por su parte, el sector educativo se responsabilizó de asegurar los espacios educativos. El ayuntamiento, con base en las causas identificadas, se responsabilizó de la canalización; ahí nuevamente se intensifica la relación de agentes con la comunidad educativa, con las direcciones de registro civil, con el sector de desarrollo social y los programas compensatorios en los ámbitos estatal y federal. Este conjunto de organizaciones gubernamentales no respondió de manera automática a la ciudadanía, ni en los ritmos que exigía la necesidad de reintegrar a los niños y las niñas al ciclo escolar en curso. Sin embargo, operadores específicos en lo local ya habían empeñado su “palabra” para ayudar a esas familias. Los agentes locales pusieron en marcha un marco cultural mayor identificado como el “intercambio de necesidades” que fue, en muchas ocasiones, de carácter simbólico. Por ejem-

plo, la interlocución y el apoyo de directivos, profesores y alumnos para las brigadas, el intercambio fue el reconocimiento a su labor. El ayuntamiento también tuvo concurrencia en las condiciones de calidad educativa, en lo material y en lo pedagógico, toda vez que la DTE otorgaba el espacio educativo; pero en la “comunidad educativa” no se quería recibir al niño o niña argumentando que “eran alumnos problema”, una “mayor carga de trabajo” para los docentes, o que “no había condiciones materiales”. Entonces el ayuntamiento fue el agente vinculante con el propio sector y la asistencia técnica UNICEF-Chiapas, quienes proporcionaron al intercambio desde materiales pedagógicos a recursos para mantenimiento del plantel, así como talleres para sensibilizar sobre la situación de vulnerabilidad de los niños y niñas que se integraban con la iniciativa y para la capacitación en estrategias pedagógicas para atender a los “niños” problema en aula. Esta es la etapa de una acción pública “intensa”. Es decir, el marco de política generado a partir de la “inasistencia escolar” provocó que se pusieran en marcha los supuestos participativos contenidos en el ANMEB, PEC, EA y APC del marco establecido del sector educativo y del Ramo 26 del sector de desarrollo social. Hay que llamar la atención que ocurrió, más allá de “cumplir con la normatividad”, por una vía no esperada: la presión que pudo ejercerse desde el ayuntamiento para solucionar problemas familiares que motivaban la inasistencia escolar y modificar el tipo de relación que las familias establecían con los diferentes actores del sector público que generaban exclusión social. Al operar la iniciativa en municipios con capacidades administrativas diferenciadas y con condiciones sociales, económicas y de infraestructura desiguales, se obtuvieron resultados heterogéneos. De los 25,493 niños y niñas que no asistían a la escuela en los municipios en los que se operó en los dos ciclos escolares, se identificó la incorporación de 2,808.8 Esto cuantitativamente y como un indicador de impacto podría ser considerado un rotundo fracaso. Sin embargo, se generó un marco de nuevos compromisos con la ciudadanía y nuevos mecanismos de interlocución sociedad-gobierno. El problema no radica en la inscripción del niño o la niña a la escuela, sino mejorar las condiciones personales, familiares y 8

La eficacia del marco operativo establecido se puede ponderar en el hecho de que el IDH-Estatal identificó, en dos meses de 2007, a 6,300 niños y niñas sobre los que ya se están realizando las gestiones pertinentes enfocadas a su reinserción a la escuela.

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escolares que garanticen la permanencia y promoción escolar. La lección aprendida es que existe un problema de desigualdad de oportunidades y de diseño institucional.

Hacia una interpretación de los “marcos” para una política de inclusión social

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El establecimiento de un “marco” de política pública en el cual la educación fuera un tópico prioritario en la agenda pública por parte de UNICEF-Chiapas, se encontró con otros marcos establecidos y requirió de un proceso de ajustes y negociación. El tema clave para los agentes gubernamentales en el ámbito estatal y los agentes del sector educativo se encontraba dominado por los imperativos de la escasez de recursos económicos que hicieran viable mejorar la “calidad” de los servicios educativos. Ante ello, el marco de acción de UNICEF-Chiapas se movió hacia un problema concreto: la inasistencia escolar. Las dos primeras etapas de trabajo (sensibilización y diagnóstico), grosso modo, son las de la construcción del marco de política para la inclusión educativa en el estado; mientras que la tercera (operación de acciones concretas) produjo nuevos marcos de interpretación sobre el problema y aportó evidencias para la reorientación de marcos operativos, que permitió a UNICEFChiapas continuar con una problemática concreta que atender (la inasistencia escolar) y pasar de la “inclusión educativa” a reformular sus marcos hacia una política de inclusión social en la que los ayuntamientos juegan un papel fundamental. Reconstruir los marcos para concentrarse en este problema ocupó la inversión de recursos técnicos y humanos en la conciliación de intereses con la finalidad de mantener y aumentar la credibilidad de UNICEF-Chiapas ante agentes gubernamentales y la opinión pública. Pero, al mismo tiempo, reconstruir el marco de interpretación y demostrar su capacidad para la “implementación” de nuevos “marcos” (reframing) sobre un problema específico de la educación. Las consecuencias no esperadas de la acción generaron un contexto político favorable en el cual fue el ayuntamiento —el “tercero excluido”— el que se develó como agente clave. En ese momento se descentró a los actores involucrados en sus marcos establecidos y entraron en una lógica operativa. Había que saber primero dónde estaban los niños de la estadística, se tenía entonces que definir entre los agentes del gobierno estatal

y municipal y del sector educativo quién y cómo lo harían, para identificar, en segundo lugar, las causas por las cuales no se asistía a la escuela. Tercero, se debía solucionar un sinfín de problemas prácticos e inmediatos para que el niño o la niña se reincorporaran a la escuela.9 Los agentes del ayuntamiento canalizaron y acompañaron a esos menores y a sus familias a instancias sectoriales para asegurar la incorporación a la escuela, pero también para garantizar su incorporación a programas sociales complementarios, tanto estatales como municipales, con la finalidad de asegurar ciertos niveles mínimos de bienestar familiar para que la familia mantuviera al niño o niña en la escuela.

Conclusiones La experiencia muestra que el abordaje de temas “educativos” como la inasistencia escolar aporta elementos de juicio para una revisión de la política social existente. No coincido con Pardo (2003) cuando señala que el ayuntamiento es un espacio para la implementación de acciones educativas “complementarias”. Los “marcos” de política aquí analizados son una muestra del potencial que tiene el ayuntamiento en la articulación de una política de inclusión social. Este es el punto de reflexión para configurar los contenidos del marco emergente, y aún en construcción, de la acción de UNICEF-Chiapas que deja atrás el problema de la inasistencia escolar y la óptica focalizada en la atención individual, y se presentan como un “marco” de política para la inclusión social que toma como unidad de atención a la familia. En las transiciones de los “marcos” se expone una serie de tensiones que deben ser consideradas en torno a ésta y otras experiencias de acción pública: 1) La persistencia de una lógica sectorial y de jerarquización gubernamental, frente a la necesidad de reconocer la configuración e integración compleja de organizaciones, actores e instituciones en situación de interdependencia. Por ejemplo, negociar la condonación de las cuotas de inscripción, apoyar con el uniforme oficial del plantel, tramitar documentos oficiales como la acta de nacimiento o la boleta de calificaciones del grado anterior, entre otros. 9

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2) La orientación normativa sectorializada que define diferentes dominios, frente la necesidad de interrelacionarse en torno a problemáticas específicas. 3) La definición de cada sector y nivel de gobierno como grupo de poder que posee recursos y competencias distintas, pero que resultan cruciales para que los otros satisfagan necesidades sociales y alcancen sus propias metas organizacionales. 4) Lógicas de operación anquilosadas, aisladas y la duplicidad de funciones entre ámbitos de gobierno, frente a claras necesidades de “acción concertada”.

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El itinerario de acción de UNICEF-Chiapas y los marcos anteriormente descritos, así como las tensiones sobre las que invitamos a la reflexión, no hacen más que recordarnos la riqueza de la variabilidad de la experiencia humana y de sus marcos de interpretación de la realidad. Esto es el sustento valioso y vulnerable, a la vez, para la coordinación del comportamiento social en temas de políticas públicas. Mediante el abordaje de un tema “educativo”, como la inasistencia escolar, sobre la cual el ayuntamiento no tiene competencia constitucional ni aparece como uno de los actores en el “gran debate nacional”, queda demostrado que éste tiene un papel fundamental en articular territorialmente y con la población local la política social. En el “marco” de política emergente, la gestión local/municipal puede orientarse a la protección y restitución de derechos (como el derecho a una educación básica de calidad) por los siguientes aspectos: a) Contacto, interlocución y participación de las madres y padres de familia: El contacto directo con la ciudadanía, las colonias, barrios y la estructura ciudadana de organización en relación directa con las familias. Este aspecto es fundamental para incrementar la participación real de las madres y padres de familia en el tema de la calidad de la educación y los procesos de inclusión social. b) Articulación y organización de demanda de la ciudadanía: El papel privilegiado del ayuntamiento de fomentar la exigibilidad de la calidad y cobertura de servicios con los gobiernos estatal y federal en el marco de la universalidad de los derechos. c) Las modificaciones en el Pacto Fiscal con la federación que ha incrementado el presupuesto de los ayuntamientos para inversión en distintos ramos, incluyendo el Ramo 33 desti-

nado al desarrollo social. Esto ha ampliado la disponibilidad de recursos para la inversión por parte de los ayuntamientos. Inclinar la balanza para que los ayuntamientos ocupen su verdadera posición como instancias territorializadas de gobierno con el fin de articular y organizar la demanda ciudadana, así como generar las capacidades para que éstos se constituyan en instancias que supervisan y exijan a los gobiernos estatal y federal calidad y cobertura en los servicios y programas sociales ofertados, implica que todos los actores sociales y agentes políticos construyan un marco en el que se privilegie la acción pública coordinada, en relación con los tres aspectos anteriormente señalados.

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Las políticas sociales para la infancia y la adolescencia en Argentina y el paradigma internacional de derecho humano

I

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Valeria Llobet

Introducción Este capítulo tiene como propósito analizar el campo de políticas sociales para la infancia y la adolescencia desarrolladas en la Argentina desde mediados de la década de 1990 hasta la actualidad, como consecuencia de la suscripción en 1990 de la Convención Internacional de Derechos del Niño (CDN), sancionada en 1989. Procura contribuir a la discusión de los problemas teóricos que surgen de la articulación entre las modalidades de integración social, promovidas por las políticas sociales y los procesos de ampliación de ciudadanía en la población infantil y adolescente, en situación de vulnerabilidad social. Ello supone considerar las políticas sociales como discursos con impactos en la construcción de sujetos, necesidades y problemas.1 El tipo de derechos sancionados por la CDN procura modificar y regular en el terreno cultural prácticas de crianza, formas 1

Considerar la dimensión discursiva de las políticas sociales supone tratarlas como una matriz que es moldeada por la institucionalización de discursos expertos (Fraser, 1991; Llobet, 2006), la que, a su vez, constituye un tipo de discurso legítimo para la interpretación de necesidades y subjetividades. De este modo, no sólo se trata de una dimensión simbólica, sino también prescriptiva, que delimita y determina las acciones posibles, las soluciones imaginadas, el sentido común institucional, y expresa las modalidades dominantes en que se conciben los problemas.

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de sociabilidad, en fin, relaciones intergeneracionales. Instaura cánones de dignidad en las condiciones de vida y de alguna manera contribuye a señalar, no sin contradicciones, que la familia es una unidad heterogénea en su interior, y que no puede hacerse equivaler necesidades y derechos de niños, niñas y adolescentes a las necesidades y derechos del conjunto. Uno no subsume al otro, de la misma manera en que la condición de las mujeres adultas no se deduce como una fracción del conjunto. Este señalamiento introduce entonces dos líneas a tomar en cuenta. Por un lado, las relaciones entre lo cultural y lo económico, en el sentido expuesto —entre otros por Fraser (1997)2 — en cuanto a la consideración de la injusticia en términos de injusticia cultural (o disrespeto) e injusticia económica (o desigualdad). Por el otro, los límites y contenidos dados a lo público y lo privado, en el tradicional estilo de análisis feminista. Así, ¿cuáles son las consecuencias, en las concepciones sobre la ciudadanía, de que el paradigma de derechos se institucionalice mediante políticas sectoriales o focalizadas, cuya vinculación con los derechos en su concepción universal es limitada? ¿Cuáles son las implicaciones prácticas de la centración cultural de la CDN? ¿Cuáles son las tensiones específicas que deben abordar las políticas sociales para la infancia y la adolescencia? ¿Qué continuidades es posible rastrear en la manera de construir y responder a la cuestión social representada por las fallas en la inclusión de las nuevas generaciones? Estas preguntas conforman las líneas de análisis centrales de este trabajo. Para abordar estas cuestiones, luego de una discusión relativa a las características más generales de la vinculación del paradigma de derechos con las políticas sociales, se presentará una sintética caracterización de la situación previa a la suscripción de la CDN por parte del Estado argentino, estableciendo algunos de los ejes centrales estables a lo largo de este periodo histórico de consolidación y auge del sistema tutelar como respuesta institucionalizada al problema de “los menores”. A continuación se analizará una modalidad de institucionalización de la CDN, que provisionalmente se denominará “modelo de transición”, tratando de determinar en él algunos ejes predominantes de articulación de las respuestas institucionales, a partir de la consideración de las estrategias para el logro de la inclusión, las definiciones de vulnerabilidad y la extensión de la cobertura. Fi2

En trabajos posteriores, la autora consideró necesario incluir una tercera dimensión a su esquema para reflexionar sobre la justicia, entendida como paridad en la participación

nalmente, se retomarán las preguntas más generales para situar las tensiones que recorren los distintos momentos ubicados en el análisis.

Consideraciones preliminares. Los derechos humanos y las políticas sociales El proceso de especificación de derechos humanos excede el ámbito de las políticas sociales. Se da en la esfera de la política internacional, y distintos procesos históricos convergen para que, en determinados contextos, algunos sujetos sean redefinidos como titulares de derechos y, a su vez, se considere que el disfrute de los mismos requiere de medidas especiales para que Estados y/o individuos no lo obstaculicen.3 Estas discusiones coincidieron con los embates incipientes contra el Estado de bienestar y el correlato ideológico de contradicción entre derechos civiles y derechos sociales. Los procesos de articulación inter-estados alrededor de la transformación del Estado-bienestar incorporaron, a instancias del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el marco de derechos a la formulación de sus políticas. Este proceso se consolidó, para el caso específico, a partir de la Cumbre por la Infancia y la Cumbre del Milenio a inicios de la década de 1990. A fines de la década de 1990, el Informe de Desarrollo Humano 2000 del PNUD desplegaba las características generales que debían seguir las políticas públicas con enfoque de derechos humanos. De esta manera, desde distintos ámbitos se promovió la vinculación entre un instrumento de derechos humanos específico, la CDN, y el proceso de formación de políticas que afectaran directa e indirectamente a ese grupo. En particular en América Latina, la incorporación de la CDN involucró la institucionalización de principios relativos a la ampliación de ciudadanía y al tratamiento concreto y simbólico de 3

Ello convergió con álgidos debates a nivel mundial alrededor de los discursos normativos sobre la infancia y la adolescencia. Por un lado, fueron puestos en cuestión los discursos científicos que legitimaban la “minoría” e invocaban un saber sobre la supuesta doble característica de las necesidades propiamente infantiles, a saber: su univocidad y su perentoriedad. Por otro, se criticó el dispositivo tutelar, que a lo largo y ancho del mundo aparecía como la institucionalidad más efectiva para dar cuenta de la cuestión social de la población de menor edad.

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personas menores de edad como ciudadanos, en culturas institucionales permeadas por ciudadanías invertidas o controladas (Fleury, 1997). Para el caso, la institucionalización del paradigma de derechos de la infancia como matriz para el diseño de las políticas sociales se dio en un contexto de reforma del Estado, hegemonía del paradigma neoliberal y globalización del sistema financiero. En este contexto, cabe señalar que Argentina fue durante la década de los noventa un modelo de reforma en el sentido del Consenso de Washington. Esa transformación del Estadobienestar se dio en el sentido de aumentar la mercantilización y, consecuentemente, la carga a las familias, reducir la cobertura de los programas antes universales y, en general, pasar de una lógica de solidaridad a una lógica individualista. Ello generó un amplio consenso, inspirador y legitimador, a su vez, de planes y programas. Coincidentemente, se produjo un proceso de profesionalización de organizaciones de la sociedad civil que se formalizaron en organizaciones no gubernamentales y se vieron beneficiadas por los procesos de cuasi-privatización de formas de asistencia.4 Algunas de estas ONG’s, integrando la Comisión Argentina de Seguimiento a la CDN (CASACIDN), han generado, mediante el sistema de control al Estado nacional (la emisión de los “Informe sombra”) suficiente presión internacional para ser actores de peso en la transformación interna. Estas organizaciones y especialmente el UNICEF, han incidido en la visibilidad de los derechos de niños, niñas y adolescentes, y en restar legitimidad a las políticas para el sector que no se enmarquen en tal enfoque. La inclusión del enfoque de derechos humanos en la agenda internacional también representa un desplazamiento histórico de la discusión política que los derechos humanos involucran. En efecto, la preeminencia técnica en la institucionalización del paradigma de derechos hace pensar que se trata de un problema de aplicación de estrategias y normas adecuadas. Esto vela el hecho crucial de que las definiciones de derechos en lo concreto, la formación de políticas, planes o programas para satisfacerlos, la asignación de recursos, etcétera., son el resultado de una dis4

En 1997, el Foro de Organizaciones para la Infancia de la entonces Capital Federal organizó un evento de sensibilización en la CDN en Parque Centenario. En el mismo, se contó más de 50 ONG’s del ámbito metropolitano (es decir, sólo ciudad de Buenos Aires y partidos del conurbano bonaerense).

cusión política respecto, en última instancia, de lo que es justo para el conjunto social. A ello se agrega, o con ello converge, un dato desalentador. No obstante el consenso internacional alrededor de este paradigma, su impacto no parece alcanzar las vidas de los propios niños, niñas y adolescentes a los cuales normativamente protege. El “niño sujeto de derechos” parece ser una abstracción que no se refleja en indicadores de cumplimiento y satisfacción de derechos de los niños concretos. Por su parte, raramente se ha avanzado en vincular el enfoque de derechos de la infancia con las políticas económicas, no sólo con las políticas sociales. Ello tendría como consecuencias la consideración conjunta de la nueva cuestión social con este hiato entre procesos de ampliación de ciudadanía y restricciones a la plena y autónoma inclusión social. Interesa por ello señalar que, a pesar del interés ético en la discusión de las políticas sociales a la luz del paradigma de derechos, en el caso de las políticas para la infancia y la adolescencia se presentan serios problemas teóricos y políticos. En primer lugar, ¿en qué medida es posible que se desarrollen políticas universales dirigidas a la población infantil y adolescente? De no ser posible, necesario o incluso esperable que se desarrolle este tipo de políticas, ¿es dable imaginar algún tipo de políticas focalizadas que adopte características de discriminación positiva y no acarree la estigmatización que se asocia a tales acciones? Ello torna, a lo que provisionalmente se denominará “campo de políticas para la infancia”, en un terreno fecundo para analizar algunas tensiones y transformaciones centrales que afrontan las políticas sociales. Al mismo tiempo, permite establecer preguntas respecto a los pactos de reproducción social que dan forma a la cuestión social en cada sociedad. Las políticas para la infancia y la adolescencia representan tanto los consensos alcanzados en torno de la justicia, como aquellos respecto de la función de las nuevas generaciones en la tensión cohesión social- inclusión social. De esta manera, las políticas formadas pueden tender a privilegiar los proyectos estatales y sociales, y no a resolver las circunstancias del aumento de niños, niñas y adolescentes “supernumerarios”, aquellos cuya inclusión social se halla limitada a la inclusión en políticas de contención.5 5

Interesa citar a Juan Suriano para ilustrar este aspecto: “Siempre las respuestas a la cuestión social eran una consecuencia del aumento de la conflictividad social” (2000: 19).

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Los antecedentes de la cuestión social y la institucionalidad de la infancia y la adolescencia en la Argentina

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En la “prehistoria” que constituye el Virreinato y en los convulsionados años previos a 1870, se puede inferir el inicio de un conflicto por el poder sobre los niños (Cowen, 2000). El Estado, como inicial y precario gestor de la higiene y salubridad públicas, abrió las puertas del hogar para regular las prácticas de crianza. En particular, fueron revisadas las prácticas de lactancia, cuestionando el uso de nodrizas; se laicizó la inscripción de los niños, con el reemplazo de los registros parroquiales de bautismo y muerte por la inscripción civil, y se comenzó a construir la salud pública mediante la vacunación masiva y compulsiva. El siglo XX, denominado en sus inicios “el siglo del niño” (inaugurado con los congresos panamericanos de pediatría que dieron origen al Instituto Interamericano del Niño), fue el tiempo de la construcción de la infancia y la adolescencia como sujetos sociales. Este proceso se dio mediante la expulsión de los niños del espacio público, incluyendo el espacio del trabajo asalariado, y su inclusión en el espacio de la domesticidad, el juego y la escolaridad (Zelizer, 1994; Roche, 1999). El inicio del siglo coincidió con los debates sobre la educación universal, la incipiente regulación del trabajo femenino e infantil, y el avance y ampliación del Estado en sus políticas de higiene y salubridad. Dos procesos definieron la construcción de niños y adolescentes pobres como un problema del Estado. Los conflictos obreros coprotagonizados por niños y la universalización de la educación, dieron otra visibilidad a los niños que no habían ingresado en la escuela, o aquellos que a juicio de las Juntas Escolares y el Consejo Nacional de Educación estaban en “peligro moral o material” (Cosse, 2005; Ciafardo, 1992). El juicio técnico de los expertos tomaba los parámetros de la higiene en su sentido extenso, tanto de prácticas denominadas preventivas como de higiene moral. Estos niños fuera de la escuela pasaron a ser parte de la cuestión social. El Estado generó entonces (a lo largo y ancho del mundo y casi al mismo tiempo) lo que se conocerá como “Estado Tutelar”. Las categorías nodales de la tutela del Estado permitían que, mediante la Ley 10.903, se re-

tirara la patria potestad a las familias de estos niños, que luego eran internados en dispositivos variados.6 El proceso de valoración de un sujeto colectivo infantil estuvo sostenido por un proyecto político que, en tanto anticipación de un futuro posible, tomaba a los niños del presente como actores del mañana. La construcción de continuidades sociales, culturales y políticas entre generaciones era necesaria para un determinado proyecto de país. Para ese proyecto, era una estrategia cardinal integrar las nuevas generaciones mediante una institucionalidad extensa e intensiva, cuyo eje cultural y social se desplegaba alrededor de los parámetros de la burguesía, y que encontraba en el higienismo el certificado de legitimidad científica y una clave a su hegemonía. El complejo tutelar se encontró completamente diseñado y en vigencia hacia la década de 1930 en todo el mundo occidental, con características similares en cuanto a su matriz ideológica, y articulado a los dispositivos del Estado de bienestar. Esta década marcó el inicio de cambios tendientes a centralizar en el Estado la gestión social, surgiendo la burocracia técnica configurada por los profesionales del área social. Durante las décadas de 1940 y 1950 se avanzó en la legislación “que definió la función tutelar del Estado sobre los menores” (Barbeito y Lo Vuolo, 1998: 123). Se comenzó la separación de la asistencia social de la educación, restringiéndose la Comisión Nacional de Ayuda Escolar, para ser reemplazada en sus acciones por la Dirección Nacional de Asistencia Social en 1948 y luego por la Fundación de Ayuda Social en 1950 (Fundación Eva Perón). En la historia mítica del campo de la minoridad,7 se produce un vacío que abarca las décadas de 1940 hasta la de 1970.8 Este espacio temporal es cubierto con el relato de “los años dorados”: un Estado que funcionaba, en un país rico y caminando sin distracciones hacia su pleno desarrollo, que no producía menores, igualitario y homogéneo.9 Algunos análisis para el 6

En Argentina, la ley debió esperar casi 90 años para ser derogada por una ley de Protección Integral a la infancia. 7 Es decir, aquella que fundamenta los relatos de los agentes y cimienta las historias institucionales. 8 Por ejemplo: “En los años 50 la expansión del Estado en el campo de las políticas sociales básicas impide el desarrollo de la sociología funcionalista. Es el auge de las políticas distribucionistas. Las condiciones generales de la infancia mejoran, por ende la problemática es considerada residual”. En Historia y Fundamentos del Centro de Atención Integral a Niños, Niñas y Adolescentes, www.chicosdelacalle.org 9 De alguna manera parece concretarse la figura peronista del niño

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periodo se han concentrado en la subordinación ideológica del dispositivo escolar al proyecto peronista, a modo de considerar muchas veces que la función de “práctica de subjetivación” que puede atribuirse al dispositivo encontraba del lado del sujeto una materia moldeable. En contraposición, las tensiones abiertas por el proceso peronista y lo que algunos historiadores han denominado la democratización del bienestar influyeron en un proceso de igualación simbólica de la infancia.10 Cosse (2006) señala la multiplicidad de sentidos que adoptaba el ser menor “pobre”, a mitad del siglo XX: “desacreditación, pobreza y peligrosidad social pero también sentimientos de conmiseración por la injusticia”. La decadencia del higienismo y su absorción y transformación en la medicina social se combinaron con el desplazamiento relativo de las élites en la generación de consenso sobre la matriz de intervención en “lo social”. Estos sentidos, como polos de la representación dominante de la infancia y la adolescencia pobres, se alternarán a lo largo del siglo; por lo tanto, resulta posible decir que nunca lograron una síntesis nueva. Como se verá luego, la dupla peligrosidadconmiseración parece no haber sido permeada por el paradigma de derechos y la consecuente politización de las necesidades infantiles. En los gobiernos dictatoriales de 1960 fueron reemplazadas las denominaciones institucionales y programáticas “de menores” para pasar a ser “de menores y familia”. Este deslizamiento se acompañó de debates relativos a la institucionalización y sus consecuencias, a la educabilidad durante la institucionalización, y a la necesidad de reintegración familiar de los menores. Durante la dictadura de Onganía, el Estudio del niño y el adolescente institucionalizado, de 1967, y el Congreso del Menor Abandonado, de 1969, fueron ejemplos. Surgió el Régimen de Familia Sustituta (Dubaniewicz, 1997) como estrategia de reemplazo al internamiento. Convergentemente, el auge de la psicología infantil cambió el tono de las aproximaciones pedagógicas, sociales, incluso familiares, a la cuestión. Desde el nacimiento de la “Escuela para padres” a la inclusión de contenidos psicológicos en la formación de docentes, pasando por el establecimiento de la psicoterapia como único privilegiado como una legítima y veraz representación de la infancia. 10 Para una discusión sobre el lugar de la infancia y la familia en el peronismo, véase Pastoriza y Torres (2002) y Guy Dona (2002

infantil como un recurso de uso cada vez más generalizado, la psicología comenzó un proceso de hegemonía como fundamento científico y mediación técnica en las relaciones adultos-niños/ as y adolescentes. Este giro estableció como verdades científicas una concepción del sujeto y su relación con la temporalidad y la historicidad,11 y un énfasis en la determinación de sus problemáticas en la escena familiar. En 1973, durante el gobierno dictatorial de Lanusse, se publicó la Política Nacional del Menor y la Familia, y en 1974, durante la tercera presidencia de Perón, se realizó el Primer Encuentro Nacional de la Familia, cuyas conclusiones se centraron en la utilización de tratamientos que no implicaran internación y en el desarrollo de estrategias de prevención, algunas de corte psicosocial. Durante la última dictadura (1976-1983) se desarrollaron otras innovaciones de intervención: Registro General de Menores, Orientación Familiar, becas para internamiento en instituciones privadas, Hogares de pre-egreso con subsidios, Pequeños Hogares, becas de estudio e ingreso a los institutos militares.12 El fuerte reingreso del modelo policiaco persecutorio se combinaba con las instituciones totales para renegar identidades, mediante la Doctrina de la Situación Irregular. Ésta producía un deslizamiento, que agrega a la idea de menor abandonado, propia del paradigma anterior, la concepción de población de riesgo. La Policía de la Minoridad, el Cuerpo de Vigilancia Juvenil, las razzias callejeras y los institutos articulaban el modelo de política socio-penal. De este modo, se agregó abiertamente un eje de seguridad, que sumó al énfasis moral y futurista que tenía la definición de menor en riesgo moral y material la peligrosidad presente. Esta dimensión parece componer el mapa totalizador de las imágenes de infancia y adolescencia que construyen el sustrato para concebir la cuestión social y sus respuestas. Se comenzaba también a desmantelar la política social a partir de la transformación del sistema de salud y la escolaridad, ambos cambios en 11

Las afirmaciones técnicas relativas a la atemporalidad o carácter infantil del inconsciente comenzaron a extenderse hasta considerar, en la traducción representacional del conocimiento psi, un sujeto completamente determinado por su pasado infantil y los vínculos familiares entonces establecidos. 12 Si bien un análisis sistemático y en profundidad hallará seguramente más diferencias, cabe señalar los trazos de continuidad del tratamiento de la cuestión infantil más allá de la legitimidad y carácter de los gobiernos.

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el sentido de la mayor fragmentación entre educación y salud mercantilizadas y aquellas provistas por el ámbito público.13 A partir de la recuperación democrática, la problemática de niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad ingresó como tal al ámbito de actividades de la Secretaría de Desarrollo Humano y Familia, dependiente de la Presidencia de la Nación. Se comenzó a asociar la problemática del abandono con el incumplimiento de derechos (Dubaniewicz, 1997; Asamblea Permanente de Derechos Humanos, APDH, 1986), en consonancia con la incipiente repercusión, sobre todo en la sociedad civil, de los debates alrededor de la redacción de la CDN desde 1979 y del papel que en él tenía el movimiento de derechos humanos argentino desde fines de la dictadura. Durante los ochenta y noventa, a la sombra de los debates internacionales, proliferaron los encuentros técnico-políticos para debatir políticas para la infancia (escolares, asistenciales, penales). En ellos, las posiciones acordes con la Doctrina de Protección Integral plasmada en la CDN propiciaban un cambio de concepción que se pensó radical respecto a los paradigmas anteriores. En lo jurídico, se afirmó la necesidad de garantías procesales contra la discrecionalidad del régimen anterior, de internamiento coercitivo. Se hizo eje en la titularidad de derechos de ciudadanía para niños, niñas y adolescentes, los que dejaron de ser considerados “menores” en el mismo sentido en que esta denominación adoptaba para el sistema tutelar, y se instaló el superior interés del niño como objetivo y límite de toda intervención. Asimismo, desde las posiciones defensoras de los derechos de los niños se comenzó a afirmar que las instituciones que trabajan de forma alternativa al internamiento eran más eficaces que las tutelares (APDH, 1986). La década de 1980 fue marcada por el problema de la criminalización de la pobreza imbricada en las acciones policiales, fuerte resabio de las políticas dictatoriales. Así, aparecieron, como oponentes: en primer lugar la policía, en segundo la justicia penal, en tercero el sistema institucionaltotal. La incipiente lucha ideológica de quienes instalaban el problema de los derechos humanos de los niños y adolescentes se centraba en “cambiar el lenguaje epistemológico” (Conclusiones del I Seminario Latinoamericano de DDHH del niño y del menor, 1987), para extraer el problema de la minoridad del campo jurídico. 13

Por ejemplo, a través del aumento de los subsidios a las escuelas de gestión privada y la apertura de la provisión de servicios de salud en las obras sociales sindicales a empresas médicas.

Se promovía por primera vez activamente la separación de las políticas socio-penales de las políticas propiamente sociales para la infancia. En 1990, cuando la Argentina firmó y ratificó la CDN expresó algunas reservas y señaló que la definición de niño/a se extiende al momento de su concepción, instaurando el “Día del Niño por Nacer”. Ello era una clara señal de la posición antiabortista del gobierno, definición que al mismo tiempo creaba un conflicto entre sujetos de derechos.14 Ese mismo año la Secretaría de Desarrollo Humano y Familia fue reemplazada por el Consejo Nacional del Menor y la Familia, dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social, cuyo objetivo era “desburocratizar la asistencia a Menores, Discapacitados y Ancianidad”, garantizando su promoción integral. Si bien el objetivo de la institución era formalmente más amplio, en 1993 se constataba la concentración de los recursos institucionales en la asistencia a la población infantil, restringida a su vez a la población institucionalizada (Pronatas, 1993). Con la reforma de la administración pública y la transformación de la estructura del Estado nacional tenida lugar a partir de la reforma constitucional de 1994, se eliminaron las funciones de acción social del Ministerio de Salud, creándose el Ministerio de Desarrollo Social. A esta cartera se adscribió el Consejo Nacional del Menor y la Familia, No obstante la entrada en vigencia constitucional de la CDN, su estructura reflejaba la dominancia de las funciones socio-penales derivadas de las instituciones de internamiento. Empezaron a desarrollarse programas que siguieron siendo denominados alternativos, y que básicamente ampliaban la experiencia y la concepción de aquellos de índole familiarista o basados en modelos de comunidades terapéuticas desarrolla14

En oposición a la doctrina de interdependencia de sujetos de derechos, que potencia los derechos de las mujeres en tanto madres de otros sujetos de derechos, las interpretaciones al uso en nuestro medio tienden a oponer los derechos de niños, niñas y adolescentes a los de sus madres, tendiendo a restringir estos últimos. Un ejemplo de esto es la campaña del “derecho a la alimentación a pecho”, promovido por la UNICEF y la sociedad de Pediatría, con argumentos economicistas respecto de la salud de los niños de sectores populares y de la garantía alimentaria que supone en los peores contextos la leche materna, sin considerar el déficit en la salud de la madre que esto supone. Otro ejemplo es el tratamiento como adultas de las adolescentes embarazadas como consecuencia de una violación, casos en los que se privilegian los derechos de los “niños por nacer” antes que los de las niñas y adolescentes abusadas.

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dos durante la dictadura como política nacional de infancia. Al mismo tiempo, en algunos distritos se modificaron sus legislaciones para dar lugar a las instancias específicas de contralor de la implementación del paradigma de derechos, los Consejos de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes. En 1995 Argentina presentó el primer informe de seguimiento de la aplicación de la CDN ante el UNICEF. Las recomendaciones de este organismo y de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Representación Regional para América Latina y el Caribe (OHCHR) señalaron la inadecuación del informe a los derechos legislados, la falta de datos sobre la aplicación concreta de los mismos, la desigualdad extrema entre distintos grupos de niños y la contradicción legal que representa la vigencia de la ley de 1919. Faltarán aún ocho años para que esa ley se derogue. Las recomendaciones surgidas del segundo informe, presentado en 1999, cuatro años después del primero y con tres años de retraso, sumaron a las anteriores la preocupación por la escasa inversión en infancia del Estado nacional. Entre 1995 y 1999 el gasto público nacional dirigido a la niñez rondó el 7% del gasto público nacional total, 1.3% del PBI. De este gasto, 2/3 se componen de asignaciones familiares y obra social (Ministerio de Economía y UNICEF, 2002).15 Dado este contexto, se revisará la institucionalización del paradigma de derechos tomando en cuenta la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), ya que ha sido el distrito considerado modelo por su temprana adhesión al paradigma. La pregunta que se hace a los diseños de los programas es cómo conciben la inclusión social, qué definen como la problemática que la impide y cómo interpretan la ciudadanía de los sujetos infantiles y adolescentes. A partir de estos ejes, es posible caracterizar la implementación como un modelo o campo discursivo, en virtud de la dominancia de concepciones morales o individualistas, o concepciones vinculadas con la desigualdad social, las concepciones sobre los sujetos, la dimensión de interlocución intersectorial y política, y la extensión de la cobertura. 15

En 1997, el total de los hogares con menores de 18 años era de casi nueve millones, de los cuales 32,5% contaba con al menos un niño/a o adolescentes en edad escolar que no asistía a la escuela y con al menos un niño/a de entre 9 a 14 años con rezago escolar. Un 23,9% del total de hogares con menores carecía por completo de obra social, plan médico o mutual, y entre 5,8 y 8,7% contaban con al menos un indicador de pobreza estructural (INDEC, 1997).

El modelo de transición: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)16 En 1998, la CABA sancionó la Ley Nro. 114, de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, que creó el Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes y las Defensorías Zonales de Derechos,17 como organismos de aplicación específica, con fines de contralor, monitoreo y diseño intersectorial de programas. Esta modificación de la institucionalidad precedente aumentó la jerarquía y amplió la red de defensorías de derechos preexistente, dependiente de la Dirección General de la Familia y el Menor, de la Subsecretaría de la Gestión de la Acción Social, integrada en la Secretaría de Promoción Social. La legislación y la institucionalidad de la misma, a apenas cuatro años de transformada en ciudad autónoma la ex Capital Federal, permitieron consolidar la imagen de la ciudad como progresista y ampliamente garantista. En este sentido, el proyecto de la naciente ciudad autónoma combinaba la innovación constitucional e institucional con el reconocimiento de derechos de minorías y grupos sometidos, leit motiv compartido, junto con la de políticas culturales de avanzada, por las gestiones previas a la actual, con relativa independencia del signo político. Para ese momento, los principales programas dependientes de la Dirección eran el Centro de Atención Integral a la Niñez y Adolescencia (CAINA),18 y las Casas del Niño y del Adolescente. El primero es un centro de día para la “atención, contención, diagnóstico, acompañamiento y derivación de niños, niñas y adolescentes de 8 a 18 años de edad que viven, deambulan y/o trabajan en las calles de la Ciudad de Buenos Aires” (Proyecto institucional, 2003). 16

Dado el espacio de esta publicación, no se incluye un modelo contrapuesto parcialmente, que se denominó “emergente”. Éste se distribuye a nivel nacional y en la provincia de Buenos Aires, a partir especialmente del logro de la interacción interjurisdiccional, intersectorial y multiactoral del Plan Federal y del Consejo Federal de Niñez y Adolescencia a nivel nacional. En la provincia, se basa en la extensión de cobertura y las condiciones de ingreso de los planes para adolescentes actualmente implementados. 17 Está integrada por 15 defensorías distribuidas en la Ciudad de Buenos Aires y dependientes del Gobierno de la Ciudad y tres organizaciones no gubernamentales bajo convenio. 18 Abrió sus puertas a mediados de 1992 inspirado en las definiciones de la CDN, como modificación de las experiencias de pedagogía en calle de parte del equipo, constituyéndose en la institución señera en la implementación de estrategias desde un enfoque de derechos.

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Sus objetivos hasta 2004 eran brindar atención a esta población desde la asistencia a sus necesidades diarias, el acompañamiento en situaciones que demanden contacto con otras instituciones, hasta la elaboración de estrategias para la salida paulatina de la situación de calle. Para ese mismo año, último con información oficial actualizada, se registraron 1258 pedidos de asistencia anuales, es decir, un promedio de 106 niños, niñas y/o adolescentes asistidos mensualmente (CAINA en números, www.chicosdelacalle.org).19 20 El modelo de atención compartido es de Atención Integral, apelando a la CDN, enunciado que abarca aspectos de atención en salud, educación, documentación y revinculación familiar. En esta misma dirección todos los programas de la CABA sostienen como premisa de intervención la “restitución de derechos” vulnerados (Litichever, 2008). Dados estos enunciados programáticos, interesa analizar la información sobre planes y programas existentes, de acuerdo con el relevamiento realizado entre septiembre y diciembre de 2006 por la Dirección de Investigación del Consejo de Derechos de la CABA. Según el organismo, con base en la información oficial, existían entonces 103 programas con población destinataria directa o indirecta menor de 21 años en todo el gobierno de la ciudad. Al incluir los subprogramas, el número se elevaba a 124.21 El informe del organismo procuró analizar la oferta desde la perspectiva de derechos, estableciendo para ello tres dimensiones centrales: establecimiento de mecanismos explícitos de participación de las/os usuarias/os, establecimiento de mecanismos de seguimiento e inclusión en políticas universales, y establecimiento de mecanismos de articulación. La combinación de estas tres dimensiones genera la cuarta, programas con enfoque 19

Hacia 1999 contaba con alrededor de 600 legajos en total, y según sus estadísticas, en elaboración desde 1997, se registraron anualmente 517 pedidos de asistencia. 20 Secretaría: el Equipo Móvil, los paradores y los hogares propios o bajo convenio con ONG’s. En el ámbito del Consejo de Derechos, los programas de atención directa son la línea telefónica 102, el Centro de Atención Transitoria, las ya mencionadas defensorías, la guardia de abogados, el Programa contra toda forma de Explotación Infantil (PETI). 21 Su distribución por dependencia se concentraba en el Ministerio de Derechos Humanos y Sociales (35, incluyendo 3 programas alimentarios y un programa de Transferencia condicionada de Ingresos denominado Ciudadanía Porteña), el Ministerio de Educación (30), el Ministerio de Salud (20), lejanamente seguido por cinco programas de deportes, tres programas en el propio Consejo y en el Ministerio de Planeamiento y uno en el Ministerio de Producción (de empleo juvenil).

de derechos. Desde esta perspectiva, 50 programas cumplían la primera condición, 59 la segunda, 54 la tercera y sólo 13 la cuarta. Finalmente, se determinó que 91% de la oferta es focalizada. Las conclusiones a las que arribó entonces el organismo señalaban la transición hacia un modelo de políticas basado en la justicia, pero restringido al ámbito normativo, “sin cambiar las prácticas institucionales en forma sustancial y sosteniendo simplemente políticas compensatorias, de otorgamiento de beneficios sin promoción de la inclusión” (CDNNyA, 2006).22 Ello en un distrito rico y uno de los mayores “inversores” en infancia. En 2001 y 2002, únicos periodos para los que se han sistematizado los datos, la CABA era el segundo distrito del país en monto total de gasto público dirigido a la niñez, con alrededor de 1.200 millones de pesos en cada año; el cuarto en 2001 y el sexto en 2002 en porcentaje del gasto total del distrito (37,9 y 40,4%); y el doceavo en porcentaje sobre el gasto social (48.8 y 50,5%). En tanto, es el segundo en los dos años en monto gastado por niño, con $2.235 en 2001 y $1.466 en 2002 (Ministerio de Economía y UNICEF, 2005), duplicando en ambos periodos el gasto por niño de la provincia de Buenos Aires. A octubre de 2008, la situación es relativamente diferente. En primer lugar, la gestión ha cambiado radicalmente de signo político. En segundo, el Ministerio de Desarrollo Social ha reemplazado al Ministerio de Derechos Humanos y Sociales. No se cuenta con una actualización del mapa, dado que desde diciembre de 2006 a octubre de 2008 no se ha culminado con el rediseño de planes y programas.23 La definición programática de la actual gestión a cargo del Ministerio de Desarrollo Social indica que: “Es absolutamente 22

En 2001 y 2002, único periodo para el que se han sistematizado los datos, la CABA era el segundo distrito del país en monto total de gasto público dirigido a niñez, con alrededor de 1.200 millones de pesos en cada año; el cuarto en 2001 y el sexto en 2002 en porcentaje del gasto total del distrito (37,9 y 40,4%); y el doceavo en porcentaje sobre el gasto social (48.8 y 50,5%). En tanto, es el segundo en los dos años en monto gastado por niño, con $2.235 en 2001 y $1.466 en 2002 (Ministerio de Economía y UNICEF, 2005), duplicando en ambos periodos el gasto por niño de la provincia de Buenos Aires. 23 De hecho, el presente año la CABA inició un censo con el fin de determinar la planta prescindible, con base en distintos criterios. A esta situación, que presentó un importante grado de conflictividad especialmente en las áreas sociales, se suma el conflicto en el ámbito educativo, dado el recorte de las becas escolares, el aumento del financiamiento al sector privado y la política salarial para el sector.

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necesario que a la asistencia le siga la inclusión y para ello, debemos fortalecer las capacidades de las personas y las familias excluidas, para que puedan superar por sí mismas su situación, cambiando la trayectoria de vida de sus hijos” (Ministerio de Desarrollo Social, 2008). Mientras, el diagnóstico de problemas para los cuales hay que gestionar políticas sociales selecciona llamativamente la desigualdad y la pobreza infantil como sus focos.24 Asimismo, plantea un llamamiento al empresariado y a la sociedad civil.25 Si bien en cuanto discurso el énfasis actual representa una retórica diferente a las gestiones anteriores, el ámbito de las políticas para la infancia es un espacio de encuentro legitimado con las ONG’s, que desde los tempranos noventa administran recursos públicos, prestan asistencia directa e inciden en la agenda estatal. Para poder dimensionar el campo enunciativo establecido por el conjunto de políticas para el sector, se describe y analiza a continuación la oferta vigente a setiembre de 2008. Los programas de atención directa a niños, niñas y adolescentes relevados (en total 18)26 fueron clasificados de acuerdo con la población destinataria, objetivos y tipo de prestación, en virtud de que las preguntas que se señaló anteriormente han servido de lentes para analizar los programas. Se encontró que la mayoría de los mismos define su población objetivo como en situación de vulnerabilidad social y familiar, a partir de criterios de focalización y criterios de sectorialidad. Existen supuestos diferentes sobre el significado y la definición de vulnerabilidad social. Éstos no son expresos, pero como se verá, la abundancia de caracterizaciones ligadas a lo “psicosocial” pone de manifiesto un acento en el sujeto psicológico o en un sujeto individual. 24

“La Ciudad de Buenos Aires es una de las jurisdicciones con indicadores sociales más favorables del país. Sin embargo, se registran fuertes desigualdades… Mientras que en Recoleta, el ingreso per cápita familiar es de casi $2.000, en Villa Lugano y Villa Soldati apenas supera los $500. La pobreza entre los niños y niñas menores de 14 años alcanza al 20%, casi el doble del promedio de pobreza de la Ciudad” (Ministerio de Desarrollo Social, 2008). 25 “Evitemos entonces la discusión inútil entre asistencia y promoción o Estado y Sociedad Civil. Está claro el rol insustituible del Estado, pero no basta. Ampliemos la mirada y convoquemos a toda la sociedad a ejercer su responsabilidad” (Ministerio de Desarrollo Social, 2008). 26 Las fuentes utilizadas son: documentación institucional, expresiones públicas de quienes lideran la dirección política, junto con entrevistas a agentes institucionales y observación participante en los contextos de implementación de algunas de ellas.

Tabla 1. Programas para niños, niñas y adolescentes según población destinataria Ciudad de Buenos Aires (2008)

Objetivos Problemas de salud Vulnerabilidad social y familiar Niños y adolescentes habitantes del distrito Víctimas de violencia Situación de calle Total

Total 1 10 3 2 2 18

Elaboración propia: Con base en documentos oficiales publicados en las páginas web e información solicitada a las dependencias.

Al caracterizar los programas por tipo de objetivos y estrategia privilegiada,27 es posible dimensionar la distribución de estrategias individuales que combinan distintas prestaciones, a través del vínculo del agente con el niño/a o adolescente, y que son seleccionadas del menú disponible a partir del diagnóstico del equipo técnico. Esta modalidad de intervención es valorada como la más acorde con la perspectiva de derechos, por adaptarse a las necesidades individuales. Tabla 2: Programas para niños, niñas y adolescentes según objetivos Ciudad de Buenos Aires (2008)

Objetivos 1. Inclusión social mediante trabajo o escolarización 2. Inclusión social mediante estrategias individualizadas 3. Promoción de derechos mediante sensibilización y formación 4. Promoción de derechos mediante estrategias de restitución individualizadas 5. Asistenciales Total

Totales 5 3 3 6 1 18

Elaboración propia con base en documentos oficiales publicados en las páginas web, e información solicitada a las dependencias.

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Los tipos de prestaciones relevados pueden ser: Transferencia condicionada de ingresos, Asistencia Alimentaria, Internamiento bajo régimen de puertas abiertas, Internamiento bajo régimen de comunidad terapéutica, Apoyo educativo, Formación para el trabajo con o sin certificación

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Se describe ahora, con base en la población destinataria y a los objetivos propuestos, cuáles son las estrategias diseñadas por los programas, cuáles los problemas —implícitos o explícitos— y qué tipo de sujeto se supone. Para analizar la oferta, se indaga de qué manera es tratada la población y sus problemas, y, en particular, el par inclusión/exclusión sociales en los programas existentes. Se seleccionaron sólo algunas definiciones que permiten mostrar la variedad de concepciones vigentes: Capacitar adolescentes y jóvenes excluidos del sistema de educación formal y del sistema laboral para su inserción o reinserción y posibilitar que puedan recuperar su capacidad y autoestima (COOPA). Ofrecer a niñas, niños y adolescentes que viven en la calle, un espacio institucional de referencia, permanencia y atención desde la Protección Integral, a partir del cual puedan elaborar desde sus singularidades y en forma conjunta diferentes estrategias que apunten a mejorar la calidad de vida y a disminuir los riesgos y vulneración de derechos de la situación de calle28 (Centro de Atención Integral a Niños, Niñas y Adolescentes, CAINA).

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Fortalecer el medio familiar con el objetivo de garantizar que las niñas, niños y adolescentes puedan efectivamente desarrollarse en un entorno familiar; con el fin de prevenir la institucionalización y el ingreso al circuito de calle de los mismos (Equipos zonales de fortalecimiento de Vínculos).

Llama la atención que los supuestos que estructuran algunos objetivos específicos y prácticas institucionales en el ámbito de la CABA se relacionan con: a) La caracterización de las familias en términos afectivo-vinculares y con funciones consideradas naturales e inherentes; b) la caracterización de las causas oficial, Acompañamiento terapéutico social o legal, Revinculación familiar, Recreación, Talleres culturales, Planificación y asistencia técnica, Estrategias combinadas (asistencia, revinculación, prestación alimentaria, recreación, talleres culturales), Emprendimientos productivo (apoyo financiero y técnico). 28 Se señala especialmente la migración desde el Proyecto institucional de 2004, con el abandono del objetivo de salida de la situación de calle. Este cambio no necesariamente se debe al cambio de gestión, dado que se encontraba en ciernes en la propia institución ya desde fines de la década anterior. De hecho, en las entrevistas a agentes institucionales, éstos solían definir los objetivos institucionales vinculando la salida de la calle con la constitución de la institución como espacio de referencia (LLobet, 2005).

de la situación de los adolescentes o niños mediante el recurso a atributos considerados individuales (autoestima, capacidades, autonomía subjetiva, singularidad, proceso evolutivo, valores personales, proyectos de vida saludables); c) la subjetivización de las estrategias de intervención (mecanismos de contención para lograr proyectos de vida, ofrecer vínculos adultos y contenedores, crear espacios significativos, ofrecer un espacio de referencia para elaborar desde sus singularidades estrategias para mejorar la calidad de vida, fortalecimiento del lazo social en la concreción de un proyecto de autonomía, recuperar capacidad y autoestima).29 Estos programas consideran que ésa es la manera de promover, garantizar y restituir derechos. Por cierto, en ningún caso hay mención expresa o indirecta a las diferencias entre varones y mujeres ni a la problemática social concebida como desigualdad, exclusión y/o pobreza. Finalmente, las particularidades etareas de los sujetos son consideradas en términos evolutivistas o del desarrollo.

La centralidad de la vulnerabilidad En general, las situaciones sobre las que la mayoría de los programas plantean la necesidad de intervención se relacionan con alguna definición relativa a la vulnerabilidad de la población. En consonancia con lo antedicho, esta condición o situación puede ser nombrada como “vulnerabilidad social y familiar” o “vulnerabilidad psicosocial”, y toma las siguientes definiciones, entre otras: Capacitar adolescentes y jóvenes excluidos del sistema de educación formal y del sistema laboral para su inserción o reinserción y posibilitar que puedan recuperar su capacidad y autoestima (Cooperativa de Producción y Aprendizaje - CooPA). Promover la implementación de espacios de trabajo para jóvenes como vía de inclusión y fortalecimiento del lazo social en la concreción de un proyecto de autonomía (Reconstruyendo Lazos). 29

Entre las que se cuentan: mecanismos de contención para lograr proyectos de vida, ofrecer vínculos adultos y contenedores, crear espacios significativos, ofrecer un espacio de referencia para elaborar, desde sus singularidades, estrategias para mejorar la calidad de vida, fortalecimiento del lazo social en la concreción de un proyecto de autonomía, recuperar capacidad y autoestima.

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Está claro que un análisis posterior deberá relacionar esa definición de objetivos con las interpretaciones de las y los agentes para dar cuenta de la complejidad del terreno. No se va a avanzar aquí en esa dirección,30 sino en la de revisar el campo semántico que configuran como enunciados prescriptivos. En efecto, es dominante el deslizamiento hacia dos grupos de supuestos subyacentes, uno que denominaremos de orden afectivo, y otro de orden psicosocial. El primero conduce a la constatación de la presencia de sistemas vinculares y constelaciones familiares disfuncionales o inapropiadas que, de acuerdo con la expresión de una funcionaria “cuando dan afecto, lo dan de una manera…” (LLobet, 2005). Desde esta perspectiva, las intervenciones suponen alguna forma de reparación de esta dimensión relacional, mediante vías supletorias o suplementarias. El circuito es el de la convivencia, el énfasis en los vínculos cotidianos y los pequeños hogares. El segundo deriva en modalidades diagnósticas de desadaptación, desvío, criminalidad, subculturas, etc., que si bien no aparecen nombradas como tales y no serían admitidas como el sustrato desde el que se interviene, son marcas de las formas de pensar las acciones y los espacios. Los circuitos abiertos por estas perspectivas son los de la normalización, es decir, el reaprendizaje de formas de subjetividad, pautas de convivencia, modalidades culturales, estrategias de reapropiación del yo, en fin, formas de interiorización del control social y de disciplinamiento del sujeto. La mirada sobre el campo de sentidos presente en la CABA permite plantear que se trata de un modelo transicional, que no ha logrado rearticular esos elementos conservadores presentes en la matriz simbólica sobre la infancia y la adolescencia. Al conservar en el ámbito de lo privado (familiar como subjetivo) tanto las determinaciones de la situación de los sujetos como los tipos de intervenciones posibles, se produce un efecto de desvanecimiento del vínculo entre los problemas expresados en las biografías, con las situaciones de injusticia social que los determinan. La novedad intrínseca que acarrean los derechos de la infancia, en el sentido de que introducen una tensión en el plano de la política, al plantear un sujeto de derechos que tiene alguna 30

Se quiere señalar, no obstante, que el análisis de prácticas y del discurso de agentes institucionales informa esta modelización. Para algunos hallazgos en este sentido se puede considerar LLobet (2006b) y Gentile (2007).

capacidad formal de exigibilidad del reconocimiento de los mismos, es condicionada en programas que homologan sujeto de derechos a subjetividad e identidad singular. No obstante, se trata de programas que capturan la contradicción presente en la misma formulación de los derechos, al mantenerlos centralmente en el plano cultural. Al lidiar con la injusticia sólo en el plano del reconocimiento y, específicamente, en el plano de la identidad, desligan su imbricación con la injusticia económica y de facto, renunciarían a revertir la desigualdad. En ese sentido, el proyecto modernizador y garantista del Estado local no ha avanzado por fuera de sí mismo, para alterar la realidad que legisla… La matriz de intervención lo es en tanto no sólo aporta una dimensión de definición e interpretación de sujetos y necesidades, sino que delinea objetivos y acciones posibles. Es en ese sentido que las interpretaciones relativas a la restitución de derechos se concentran en el espacio de la significatividad vincular. Es una dimensión central al problema el hecho de que efectivamente el acceso a los derechos se mediatiza a través de interacciones entre personas, y que éstas cuando se estabilizan en relaciones sociales, aportan como recursos a las posibilidades de agencia de las mismas. No obstante, se señala la diferencia notable entre relaciones e interacciones sociales y vínculos significativos, en tanto uno enfoca en la dimensión social y el otro en la afectivo-singular. ¿Hasta qué punto es lícito que el estado avance en la intimidad afectiva del sujeto? ¿Es posible que el objeto de una política social sea la afectividad? De este modo, es posible afirmar dos hipótesis. La primera es que la institucionalización de formas de conocimiento “psi” que se constata desde fines de los años sesenta en los dispositivos de asistencia a la infancia y la adolescencia, en el ámbito de la CABA en especial (LLobet, 2006a; Dubaniewicz, 1997), tiene como resultado una subjetivización y psicologización de los problemas sociales, por fuera del área de salud mental. La segunda es que esta psicologización expulsa el debate por el problema de la desigualdad y la pobreza persistentes, lo hace ajeno a la miríada de intervenciones desarrolladas desde el ámbito de las políticas sociales para este grupo poblacional, las que aún cuestionando la focalización se tornan altamente focalizadas y con potenciales resultados prácticos de restricción de derechos.31 31

Para el caso de las políticas sociales de transferencia de ingresos

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Por otra parte, esta psicologización, en su sentido de matriz simbólica para interpretar a la infancia y la adolescencia pobres, adquiere legitimidad por doble vía. La primera de ellas es el efecto de despolitización de las necesidades que se obtiene al tratar a los problemas de justicia como problemas de individuos, a través de la patologización de los mismos como resultado de su tratamiento vía un “discurso experto” (Fraser, 1991). La segunda de ellas es la curiosa sintonía que el discurso psi presenta tanto con el paradigma de derechos (a partir de la introducción de la “singularidad” como opuesta a la uniformidad propia del patronato), como con el consenso en las políticas sociales, derivado de las teorías sociales del riesgo individualizado y de la combinación neoliberalismo –comunitarismo para considerar y adjetivar al ciudadano (Levitas, 2005; Jordan, 2007). En este sentido, se da una funcionalidad de los discursos psicológicos a determinaciones más sistémicas, que conectan las agendas de políticas sociales locales con agendas propuestas por organismos internacionales (para el caso, UNICEF y el Banco Mundial) y con exigencias económicas globales. En lo relativo a la propia institucionalidad con que se dotó a la Ley 114, y respecto de la producción de un escenario de interlocución política e intersectorial, es necesario revisar la labor del Consejo de Derechos. La preexistencia de programas y agencias con trayectoria y presupuesto respecto de esa instancia de articulación —el Consejo de Derechos—, la falta de iniciativa en el sostenimiento de su centralidad y en su instalación como escenario de definición de las políticas, sumado a conducciones relativamente débiles, puede explicar que con excepciones puntuales32 la Mesa de articulación interministerial no haya dado lugar a programas transversales. centradas en las mujeres, Molyneux (2007) ha hallado que aquello que no empodera, es decir, que no aumenta las posibilidades y herramientas de participación, no sólo no es neutro sino que aumenta la vulnerabilidad. Nos inspiramos aquí en estos hallazgos para formular estas hipótesis. Esta restricción práctica se relaciona con el circuito secundario y asistido que adopta la inclusión social de las y los adolescentes: escuelas de régimen especial, trabajos informales o en economía social, incluso ingreso al sistema penal de adultos o a políticas sociales para hogares como jefes de familia… 32 En 2006, la muerte de dos adolescentes consumidores de pasta base en las puertas de un Centro de Salud del sur de la CABA, en una zona de influencia de varios programas de la Secretaría de Infancia, obligó a la gestación de reuniones multiactorales para el diseño de un plan de acción. A un año de iniciadas, no se había logrado aún avanzar en la implementación de algún proyecto.

Consideraciones finales Las políticas sociales para la infancia y la adolescencia son normativas, y, a su vez, son un campo de disputa para la interpretación de necesidades. Ello involucra la conformación de regímenes de ciudadanía, sistémicos, normativos y expresión de estos consensos sociales. Pero la idea de campo de políticas implica también la contestación y el conflicto, en la cual las y los sujetos destinatarios de las mismas propondrán, de distintas maneras, su propia experiencia e interpretación de la ciudadanía en sus contextos cotidianos. El planteo involucrado en el paradigma de derechos contiene una propuesta de politización de las definiciones de necesidades de los sujetos infantiles y adolescentes. Pero ello en un escenario en donde niños, niñas y adolescentes no están invitados a participar como portadores de interpretaciones legítimas a este respecto. Las tensiones propias de las políticas para la infancia y la adolescencia, como conjunto específico, parecen originarse en la simultaneidad de una función derivada de la gobernabilidad y gestión de poblaciones, junto con una demanda ligada a la ampliación de ciudadanía. Esta tensión se agudiza en tanto la particularidad de la protección de derechos de los sujetos infantiles y adolescentes es que se efectiviza en relaciones asimétricas no reversibles, propiedad que agrega un extremado riesgo de deslizamiento a funciones de control y dominación. Parece posible afirmar, a partir del caso analizado, que la estructuración del campo de las políticas públicas isomórfica a matrices disciplinares, ligadas a la identificación de conjuntos poblacionales con problemas (es decir, como dispositivos), conllevaría menos posibilidades de ampliación de ciudadanía. El dispositivo tutelar, en el sentido desarrollado por Donzelot (1990), articula disciplinas cuya función es clasificar los problemas para entenderlos mejor e intervenir sobre ellos. El gesto fundacional de construir áreas enteras de la realidad como propias de alguna disciplina se tradujo en conjuntos de instituciones estatales que abordaban “sus” problemas. Esta forma de concebir la organización de las políticas para la infancia y la adolescencia como subsidiarias de las clasificaciones técnicas de la población (políticas para niñas y niños con problemas de aprendizaje, políticas para niñas y niños con alguna capacidad especial, políticas para niñas y niños en situación de calle), si bien permite disponer de técnicas de intervención refinadas,

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fragmenta los problemas y, al interior de las instituciones, facilita la eficacia de discursos expertos. Según Fraser (1991), el discurso experto es uno de los discursos centrales para interpretar las necesidades sociales, y opera recortando a los sujetos de su grupo social y ubicándolos como casos. Al ser institucionalizados, los discursos expertos tienen un efecto estigmatizador. Por el contrario, pensar las políticas con base en los derechos a ser protegidos, y el campo de intervención como un espacio de negociación de las interpretaciones sobre las necesidades, podría tener un impacto menos patologizante y restrictivo de la autonomía. Este planteo lleva a considerar lo que parece ser una paradoja de las políticas sociales en el campo. A lo que algunos autores denominaron la individualización de los riesgos (tales como Giddens y Beck), algunas políticas sociales responden con un avance sobre la subjetividad, la emocionalidad, la vincularidad. La discusión relativa a la integración social parece pasar por las características de las personas, sus habilidades, sus capacidades, su capital, sus modos de relación, incluso sus modos de relación sexual… En este sentido, el desafío para los modelos transformadores es la redefinición política de lo que es considerado del orden de lo público y posible de intervención. Finalmente, interesa señalar la tensión intrínseca a la matriz relacional en que se concretan e implementan las políticas para la infancia, en especial en el contexto estudiado. El cuidar constituye un núcleo fuerte de las mismas (Shakespeare, 2000). Los trabajadores lidian con relaciones que llevan intrínsecamente la posibilidad del uso unidireccional del poder. El conflicto se presenta ligado a la inadecuación de las acciones por un lado, la inadecuación del sujeto cuidado a las expectativas institucionales por otro lado, y finalmente las necesidades y aspiraciones de quien cuida. La concreción de derechos de unos y otros actores institucionales conforman la matriz relacional en que las políticas se implementan, y los discursos y prácticas de ciudadanía tienen lugar. Del análisis presentado parece posible proponer las siguientes hipótesis como contribuciones al análisis de las políticas para la infancia y la adolescencia: a) Que las políticas para la infancia y la adolescencia son un laboratorio en el que se legitiman los consensos relativos a la función de las nuevas generaciones en el sostenimiento del orden social; b) que el discurso de derechos provee, cuando se desvincula del dominio económico, un instrumento que en combinación con elementos preexistentes en el

campo puede sostener la individualización de los riesgos y su remisión al ámbito privado; c) que esta interpretación de la ciudadanía en términos individualistas permite la naturalización de la cuestión social y evita la emergencia política del conflicto, distribuyéndolo como violencia infanto-juvenil. El contexto actual, mirado en términos institucionales es el de la desvinculación de las instituciones educativas y de formación y transmisión con las instituciones productivas: tenemos la generación de jóvenes más educada y más desempleada de la historia. Al mismo tiempo, se están dando las formas de desigualdad social más escandalosas imaginables: junto a adolescentes y jóvenes universitarios que acceden al mundo global, niños y niñas que se socializan en el uso de las computadoras con los juegos en su casa, aumentan los niños, niñas y adolescentes que son analfabetos funcionales y que no poseen ningún libro en su hogar. ¿Cuál es el lugar social que permite la participación en condiciones de paridad, de los supernumerarios? La emergencia y el recrudecimiento de los discursos de criminalización y la condena a la para legalidad a muchos de los adolescentes más pobres parece dar una pista de la naturalización de la desigualdad y el consenso social relativo a la prescindencia de la mitad de la población infantil y adolescente actual. Bajo estas discusiones, el desafío de garantizar el acceso a los derechos para niños, niñas y adolescentes, con su tensión universalizante e igualitarista, representa en el actual contexto tanto una posibilidad de transformación como el riesgo de un fracaso mayor.

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CAINA

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La igualdad de géneros en la política social argentina. El caso del Plan de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y varones en la ciudad de Buenos Aires

I

Índice Capítulo Siguiente Capítulo anterior

Susana Carmen Battista Susana Campari Silvana Mondino

Introducción “La libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana”, así inicia el Preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos. A partir de este principio, un Plan Local de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones pareciera ser uno de los mecanismos adecuados a fin de intentar cumplir con los objetivos propuestos por dicha declaración. Muchas ciudades han puesto en funcionamiento estos planes, con diferente nivel de aplicación y resultados, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es una de ellas, y en este trabajo se intenta describir sus objetivos, acciones, logros y cuestiones pendientes.

Breve caracterización general de la población argentina En el Censo Nacional de Población de Hogares y Vivienda del año 2001 se relevó una población de 37.156.195 habitantes, de

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los cuales 18.201.249 son varones y 18.954.946 son mujeres.1 El ritmo de crecimiento de la población total viene experimentando una baja en el tiempo. La población crece, pero cada vez más lentamente. Entre 1980 y 1991, la tasa de crecimiento medio anual era de 14,7%, mientras que entre 1991 y 2001 el valor fue de 10,1%. Este descenso en el ritmo de crecimiento se reitera en la mayoría de las jurisdicciones del país. El indicador de esperanza de vida al nacer se ha incrementado en forma constante hasta alcanzar un promedio de 73,8 años para ambos sexos en el año 2001. Por otro lado, desde comienzos del siglo XX, la tasa bruta de mortalidad muestra una evolución descendente que tiende al estancamiento en las últimas décadas. Un último aspecto a considerar es el de la población urbana que constituye en 2001 el 89,3% de la población total. Argentina presenta uno de los procesos de urbanización más temprana entre los países de Latinoamérica. El territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, más los 24 partidos que la rodean, concentra casi un tercio de la población del país, aunque viene manifestando una disminución en esta participación desde hace más de tres décadas. En 1991 casi la mitad de la población, 48,1%, vivía en los seis aglomerados más grandes: Gran Buenos Aires, Gran Córdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza, Gran Tucumán y Gran La Plata. En 2001 estos aglomerados concentraron un porcentaje algo menor: 46,5% (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos-INDEC, 2001).

Planes de Igualdad de Oportunidades El Plan de Igualdad de Oportunidades, en adelante PIO, puede considerarse como una herramienta de políticas públicas cuya construcción y aplicación está orientada a lograr la equidad de género. Este plan formula y sistematiza un conjunto de acciones que, a través de su ejecución, espera revertir la discriminación de las mujeres en los ámbitos gubernamentales, aportando a la construcción de una sociedad democrática, cada vez más incluyente, justa y equitativa. Estas políticas públicas que apuntan a diseñar estrategias de igualdad de oportunidades, han experimentado una evolución 1

Datos extraídos del “Cuadro 1 Población por sexo y año calendario”, disponible en www.indec.gov.ar

clara en el último tiempo. Parten de la igualdad formal y material entre varones y mujeres. Toman como punto de partida los derechos de ciudadanía de las mujeres, enfocándose en el objetivo primordial de lograr que ingresen con igualdad de derechos, a través de asegurar la igualdad de oportunidades en el punto de partida y en la meta a conseguir, y, a partir de allí, segmentar acciones diferenciadas para el género femenino. Entre las estrategias usadas está la de Mainstreaming2 y la Gestión de la Diversidad3 destinadas a sistematizar esfuerzos para la creación de nuevos espacios inclusivos. El fundamento para estas estrategias se basa en la necesidad de rescatar el potencial ofrecido por las mujeres a la sociedad y las organizaciones, teniendo como objetivo la reestructuración social para todos y todas. Si compartimos con los planteamientos de los dos marcos conceptuales anteriores, estamos en condiciones de analizar la evolución de las estrategias de igualdad de oportunidades a partir de las siguientes herramientas analíticas:

OBJETIVO

FOCO DE ACTUACIÓN

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TINKERING Estrategias “reparadoras” Igualdad de derechos

TAYLORING Estrategias “a medida” Acciones positivas

Igualdad formal

Igualdad material

Legislación y procedimientos formales

Áreas donde las mujeres están infra representadas

Discriminación positiva

MAINSTREAMING Estrategia transversal Mainstreaming de género y 583 diversidad Equidad/Equilibrio de género La sociedad y organizaciones como un todo (cultura, estructura, políticas y prácticas)

El Council of Europe, en 1996, ha definido al principio de transversalidad o “Gender Mainstreaming” (enfoque integrado de género) como la reorganización, desarrollo y evaluación del proceso político necesario, para que la perspectiva de género sea incorporada en todas las políticas y prácticas por los actores que normalmente están involucrados en la toma de decisiones políticas. 3 El Instituto Europeo de Gestión de la Diversidad (2004) define de esta manera a la estrategia corporativa de la nueva era, orientada a la creación de un entorno de soporte incluyente que optimice la eficacia del proceso empresarial, a través de la inclusión de todas y todos sus participantes, para alcanzar un objetivo común, propiciando la coincidencia de los objetivos personales con los empresariales y fomentando la armonización de la vida personal y profesional de sus actores.

Asegurar que varones y mujeres sean tratados igualitariamente

Acción positiva: proveer facilidades que compensen las dificultades que experimentan las mujeres

ESTRATEGIAS Asegurar que varones y mujeres sean tratados igualitariamente Discriminación positiva: tratamiento preferencial a Establecimiento las mujeres a fin de asegurar de mecanismos su presencia legales contra la discriminación

Eliminar barreras incorporando perspectiva de género de forma transversal Transformar entornos, creando espacios donde la diversidad tenga un lugar

Fuente: Sarrio (2008).

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En este contexto, cabe preguntarse por qué desarrollar un plan de igualdad de oportunidades. Las razones son múltiples y requieren avanzar sobre lo formalmente reconocido a través de leyes y normativas. “Si bien hablar de derechos humanos de las mujeres pueda parecer redundante, la historia muestra que durante siglos éstos fueron pensados sólo para varones porque el paradigma de lo humano es el varón” (Maffia, 2004). De allí que la intervención del Estado es indispensable si se pretende asegurar la igualdad de oportunidades para mujeres y varones. En ese sentido, se requieren estrategias que promuevan cambios en los patrones distributivos, culturales, políticos, institucionales y económicos. En cumplimiento de estos objetivos, los poderes e instituciones del Estado no sólo deben abstenerse de violar los derechos humanos de mujeres y hombres, sino trabajar activamente en la promoción y protección de sus derechos con políticas activas y visibles. En la República Argentina, a pesar del dictado de algunas normas que marcaron ciertos avances significativos, las desigualdades continúan existiendo. Si bien se puede verificar una reducción de las brechas de género en educación y una mayor participación en cargos electivos, son muchos los grupos sociales que se mantienen al margen de las instituciones y de las organizaciones sociales. La desigualdad entre varones y mujeres sigue recreándose de diferente manera: en la diferencia de salario ante un trabajo de igual valor, en el fenómeno de la violencia contra las mujeres, en la existencia de estudios y empleos que están ocupados mayoritaria o minoritariamente por un sexo, en

la mayor exigencia a igual tarea, en la inexistencia de planes de capacitación que contemplen esta problemática en forma integral, etcétera. Ante esta realidad, entendemos que los Planes de Igualdad de Oportunidades puestos en funcionamiento en diferentes ciudades son propuestas dinámicas que merecen ser examinadas y evaluadas. El Caso del Plan de Igualdad de Oportunidades en el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires En la República Argentina, la reforma constitucional de 1994 otorgó jerarquía constitucional a los tratados de Derechos Humanos y a la Convención Interamericana para la Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia,4 así como a la Convención sobre la Eliminación de todas Formas de Discriminación contra la Mujer.5 En esta línea, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires garantiza en su artículo 36,6 la promoción de igualdad real de oportunidades y trato entre varones y mujeres en el acceso a los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. 4

Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer Convención de Belém do Pará: “Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre derechos humanos. a) el derecho a que se respete su vida; b) el derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral; c) el derecho a la libertad y a la seguridad personales; d) el derecho a no ser sometida a torturas; e) el derecho a que se respete la dignidad inherente a su persona y que se proteja a su familia; f) el derecho a igualdad de protección ante la Ley y de la Ley; g) el derecho a un recurso sencillo y rápido ante los tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos; h) el derecho a libertad de asociación; i) el derecho a la libertad de profesar la religión y las creencias propias dentro de la Ley, y j) el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones”. 5 Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer: “Los Estados partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país…” 6 Artículo 36.- “La Ciudad garantiza en el ámbito público y promueve en el privado la igualdad real de oportunidades y trato entre varones y mujeres en el acceso y goce de todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales […] Las listas de candidatos a cargos electivos no pueden incluir más del setenta por ciento de personas del mismo sexo con probabilidades de resultar electas. Tampoco pueden incluir a tres personas de un mismo sexo en orden consecutivo”.

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En este marco de defensa de los derechos de la mujer, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires dictó la Ley Nº 474 en el año 2000, que aprueba el “Plan de Igualdad Real de Oportunidades y de Trato entre Mujeres y Varones” con objetivos que pretenden —entre otros temas— la inserción económica, social, política y ciudadana, y el acceso a puestos de dirección, en condiciones igualitarias para mujeres y varones así como la participación, en similares condiciones, en los procesos de elaboración y transmisión de conocimientos en todas las instancias de opciones educativas y profesionales. La Ley 474 incorpora la perspectiva de género en: a) El diseño y ejecución de sus políticas públicas y de todos los planes y programas que de ellas se deriven. b) La presentación de informes que eleve el Gobierno de la Ciudad a los comités de seguimiento de convenciones y a los organismos nacionales e internacionales. c) La elaboración de todas las estadísticas y la información resultante de las diversas áreas.

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A partir de este plan, el gobierno de la ciudad garantiza la igualdad de oportunidades y de trato entre varones y mujeres mediante políticas, planes, programas y servicios integrales en las esferas civiles, políticas, económicas, sociales, laborales, educativas, culturales y de cualquier otra índole. Asimismo, el gobierno de la ciudad se compromete a tomar las medidas y a ejercer los controles necesarios para impedir discriminación alguna por razón de género, tanto en el ámbito público como en el privado, y elimina los obstáculos de hecho y de derecho que impiden la igualdad real de derechos, de oportunidades y de trato entre varones y mujeres. ¿Qué promueve la ley? Por un lado, la inserción económica, social, laboral, política y ciudadana, el acceso a puestos de decisión y la integración en las políticas de desarrollo de las mujeres en condiciones igualitarias para mujeres y varones. Esta ley también promueve la participación en condiciones de paridad, de mujeres y varones en los procesos de elaboración y transmisión de conocimientos en todos los niveles y en el desarrollo de opciones educativas y profesionales, la realización de investigaciones y campañas tendientes a hacer visible y cuan-

tificar el aporte de varones y mujeres en el trabajo doméstico y familiar, y su contribución a la economía. En el caso de estos últimos, un indicador sustantivo a tener en cuenta es el reparto equitativo de las tareas y responsabilidades domésticas y familiares. Uno de los puntos más interesantes de esta ley es que inicia la integración de mujeres y varones en condiciones de igualdad en las políticas de desarrollo, tomando como insumo, entre otras cuestiones, la investigación y diseño de los programas socio-sanitarios que afectan a las mujeres en particular. Del mismo modo, dicha ley tiene previsto el estímulo a la labor de las organizaciones para la defensa de los derechos de las mujeres y la igualdad de oportunidades, y su participación en la implementación de las mismas. Las acciones previstas en este plan tuvieron una aplicación relativa en el gobierno de la ciudad, por ello en el curso del año 2008, al conmemorarse el Día Internacional de la Mujer, se aprobó una serie de acciones que cada una de las áreas del gobierno de la ciudad se comprometió a seguir, bajo la responsabilidad de control por parte del Ministerio de Acción Social a través de la Comisión de la Mujer. Los fundamentos de este plan son ambiciosos y pretenden avanzar en las acciones tendientes a arribar a la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en el ámbito de las políticas públicas de la ciudad. Al mismo tiempo que señalamos esto, debemos manifestar que una debilidad importante de dicha ley es que pretende discutir las acciones sin un marco político de diagnóstico y definiciones sobre objetivos mediatos, con una discusión política limitada al ámbito en que se generó la ley, y escasa o nula repercusión en otros ámbitos políticos y sociales. Las limitaciones señaladas hacen que las acciones que la ley promueve y sus efectos deseados pierdan eficacia en relación con los objetivos propuestos. Acciones de carácter general En primer lugar se ha considerado necesario realizar una revisión sobre la ubicación institucional que monitorea el plan, asignar una estructura organizacional y un presupuesto de recursos propios que garantice su correcto funcionamiento. Otro de los puntos es el desarrollo de un trabajo en el mediano y largo plazo, estableciendo metas cuantificables que permitan conocer los avances e identificar los esfuerzos destinados

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a alcanzarlas. Como regla general y previa a las distintas líneas que integren el Plan de Igualdad de Oportunidades en el presupuesto anual, es preciso establecer líneas de base, cuantificar las metas de cada acción comprometida a fin de que puedan ser evaluadas en su nivel de cumplimiento. Para ello se requiere de una definición del estado actual, brindado por la información proveniente de la línea de base, la formulación de metas intermedias y objetivo final cuantificado, por parte del Comité creado ad hoc que lleva a cabo el diseño del Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO). Priorizar la paridad en el ingreso al mercado de trabajo, tanto en la designación de puestos políticos como aquellos que impliquen la toma de decisiones, técnicos y concursados, constituyen otra de las acciones de carácter general a llevar a cabo. Cabe señalar que el cumplimiento de la ley garantiza la existencia de locales para personas con discapacidad en espacios públicos, garantizando también el porcentaje de puestos de trabajo a personas con discapacidad y que los establecimientos públicos cuenten con las condiciones edilicias necesarias para el desenvolvimiento normal de las personas con capacidades diferentes. Otra acción derivada de la ley es la incorporación de lenguaje no sexista e inclusivo de la diversidad, en todas las comunicaciones. En especial se propone revisar la página web del gobierno de la ciudad que actualmente utiliza lenguaje sexista. Una clara acción destinada al diseño de Presupuestos Participativos se logra mediante la inclusión de un apartado en la presentación del mismo, que permita identificar las partidas asignadas a acciones en el plan y diseñar un sistema de monitoreo de ejecución de las acciones, para mapear la asignación de recursos de políticas sociales y acceso a servicios básicos. Con el objetivo de monitorear los avances en el área de equidad, se propone la creación de un sistema de monitoreo que parta de la selección de un conjunto básico de indicadores por comuna, vinculados al acceso a servicios básicos (como por ejemplo educación, salud, saneamiento) y por regiones sanitarias. También se propone diseñar un índice de carencia que será calculado anualmente, fijando metas de reducción de desigualdades, y especificando cada año las acciones previstas para disminuirlas y los recursos presupuestarios destinados a tal fin. Obviamente que tanto estas acciones como los derechos de los varones y las mujeres deben tener una difusión masiva con especial énfasis en la no discriminación de género, raza, poder económico, edad, capacidad, identidades sexuales, condición

de salud, instrucción, religión, y condiciones culturales, políticas y sociales. Se requiere incorporar a la difusión las herramientas disponibles para la defensa de los mismos y los lugares dónde recurrir para hacer valer sus derechos. Estas campañas de comunicación y programas de sensibilización también deberán educar a la población, alertándola acerca de programas o publicidades que atenten contra la dignidad de las mujeres, que transmitan una imagen discriminatoria o promuevan el odio o la violencia por razones de género. Acciones de carácter particular • Educación Una de las cuestiones clave en este punto es efectuar acciones para ampliar la oferta de jardines maternales y guarderías de gestión estatal, con el fin de generar espacios de cuidado que permitan a las madres reinsertarse en el mercado laboral. La oferta debe tener en cuenta la demanda necesaria para proveer dicho servicio. Esto se logra estableciendo un sistema de relevamiento de la demanda (horarios, servicios) y la creación de una base de datos con información sobre la inscripción, público objetivo de la misma y atención de la demanda con mayor énfasis en las áreas de la ciudad con población más vulnerable. Las metas físicas deben incluir el número de unidades educativas a crearse, la matrícula a incorporar, los recursos humanos a designar. En relación con las personas con capacidades diferentes, una acción específica es la ampliación de la oferta de servicios de cuidado para las mismas. En este punto se deben realizar acciones en conjunto con las organizaciones vinculadas con la defensa del derecho a la no discriminación. Otra de las acciones particulares propuestas es la adecuación de la infraestructura escolar para atender las necesidades de las personas con discapacidad, a partir de un adecuado relevamiento de la infraestructura escolar, y del diagnóstico y presentación de un plan con metas físicas anuales para superarlas. Estas medidas permitirán también fortalecer el equipamiento didáctico e infraestructura física de los establecimientos educativos de las zonas más vulnerables. Otra de las acciones claves es la aplicación de la Ley de Educación Sexual. Para que esto se lleve a cabo es indispensable analizar los diseños curriculares, efectuar capacitaciones a las

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maestras de grado en servicio, revisar los diseños curriculares de los Institutos de Formación Docente, proveer de material didáctico para el uso en las aulas con los alumnos, etcétera. El diseño de programas de capacitación para docentes en estas temáticas requerirá también incluir en las actividades propuestas encuestas de opinión dirigidas a docentes, que indaguen sobre percepciones y demandas que la aplicación de la ley genere. En dichas capacitaciones también será necesario proveer a los establecimientos educativos de todos los niveles de material didáctico que permita incorporar efectivamente el enfoque de género. Otro punto interesante lo constituyen las acciones tendientes a disminuir la segmentación de la matrícula del nivel medio técnico (por ejemplo, con el establecimiento de un sistema de becas orientado a superar la segmentación), con tareas de sensibilización y promoción de mujeres y varones en áreas no tradicionales del conocimiento. Estas acciones deberán confluir en el diseño de un plan de educación no formal, con líneas específicas para posibilitar el acceso a nuevas tecnologías a grupos vulnerables (tercera edad, discapacitados, personas en situación de pobreza). Este programa debe prever el diseño de una oferta activa, que estimule la participación, la equidad de género, creando espacios físicos que garanticen su continuidad y diseñando planes de educación no formal, capacitando, por ejemplo, en oficios con enfoque de género (plomeras, pintoras, carpinteras, etcétera). Además, es ineludible incorporar la perspectiva de género en la preparación de formadores en los institutos educativos del gobierno de la ciudad. • Violencia de género El eje central de las acciones particulares en esta temática es el fortalecimiento de las políticas orientadas a la defensa del derecho a una vida sin violencia y el diseño de un plan integral de violencia de género, reforzando las acciones actuales. Estas políticas deben nacer desde la prevención, atención calificada y denuncia de situación de violencia hacia las mujeres. Es indispensable en esta línea diseñar un sistema de registro que permita realizar un diagnóstico fiel y monitoreo de la eficacia y efectividad de las políticas implementadas. También lo es el desarrollo de campañas de sensibilización con participación de organismos vinculados con la problemática.

Es necesario organizar campañas de prevención de violencia de género en el sistema educativo, efectuando capacitaciones al personal del área de salud y educación para la identificación y derivación de casos de violencia de género. El fortalecimiento del servicio telefónico de atención para mujeres en situación de violencia doméstica, llevado a cabo por orientadoras y orientadores capacitados para tal fin, es un importante recurso para ofrecer alternativas de contención para superar el padecimiento de la situación de violencia y poder desarrollar estrategias de vida que las aleje de esa situación desvalorizante. Una última acción específica está referida a la realización de acciones para ampliar y descentralizar los servicios municipales de asesoramiento social, psicológico y jurídico a mujeres, varones y niñas/os víctimas de violencia y establecer en todos los hospitales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires un protocolo obligatorio a seguir en los casos de violencia. • Salud Las acciones específicas a desarrollar en lo referente a la salud deben incluir la garantía de que todo centro de salud cumpla como mínimo con las condiciones edilicias que se exige en la inspección a establecimientos privados (tamaño, cantidad de sanitarios, etcétera), sin que esto suponga una disminución de la oferta actual. Para ello se requerirá elaborar un informe de la situación actual del estado de la infraestructura de los centros ubicados en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires. Desde el gobierno se deberá dar prioridad en la selección de investigaciones médicas a aquellas vinculadas con desigualdad de género y salud. También se recomienda diseñar un sistema de información que permita conocer la disponibilidad de medicamentos e insumos por servicios de salud. Una acción de diagnóstico muy importante es el análisis del estado de situación por hospital, requisito ineludible para optimizar la infraestructura hospitalaria y elaborar un plan de mejoramiento de infraestructura y equipamiento. La incorporación efectiva del enfoque de género en la atención de la salud requiere elaborar y aplicar protocolos que así lo garanticen. Un ejemplo de los cambios a implementar es la modificación del protocolo de donación de sangre, haciendo eje para la selección de donantes en prácticas de riesgo y no en grupos de riesgo.

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El trabajo conjunto con los Hospitales Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es una condición sine qua non para arribar a resultados efectivos y garantizar que la desatención de la equidad de género incida en los resultados de las políticas de salud. Entre otras medidas, se requiere la implementación de un protocolo de atención a las mujeres con personal formado en género, la garantía de acceso a los anticonceptivos de emergencia, la implementación de la reglamentación para la práctica de abortos no punibles, garantizando en ese caso en los hospitales la presencia de médicos no objetores de conciencia. En relación con las madres, un eje fundamental de las políticas es la disminución del número de mujeres que llega sin controles suficientes al parto, la garantía al derecho a un parto humanizado y a realizar el trabajo del mismo con el acompañamiento que la mujer necesite. • Derechos sexuales y reproductivos

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Todas las acciones que se lleven a cabo en esta línea estratégica deberán plantearse a partir de la garantía del respeto por la identidad de género y la orientación sexual de las y los ciudadanos. Es importante fundamentar las acciones desde la óptica de poder garantizar que todo centro de salud brinde un servicio de ginecología que contemple las necesidades diferenciales, según la identidad sexual de la o el requirente. Es imprescindible garantizar que todo y toda potencial demandante tenga acceso a información clara y suficiente sobre los servicios y actividades que se promueven desde los diversos centros de salud. En el mismo sentido, cumplen una importante función las campañas públicas para la promoción de conductas preventivas en el área de salud sexual y derechos reproductivos, campañas de sensibilización y concientización sobre el Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH), Virus del Papiloma Humano (VPH) y enfermedades de transmisión sexual. También en esta línea de acción es primordial asegurar el acceso de todos y todas a servicios de planificación familiar, apoyado en campañas de sensibilización y concientización sobres derechos sexuales y reproductivos, y procreación responsable. La realización de un diagnóstico previo para relevar y cuantificar las demandas sobre salud sexual y reproductiva de mujeres y varones es un requisito imprescindible para planificar y atender dichas demandas.

• Tercera edad Llevar a cabo un registro íntegro de geriátricos y la garantía de una adecuada inspección de las condiciones de funcionamiento de cada uno de ellos, es el primer requisito para el desarrollo de un plan de mejoras de mediano y largo plazo de la infraestructura física y de servicios de los hogares de tercera edad, dependientes del gobierno de la ciudad. Posteriormente se debería continuar con un relevamiento de la oferta de servicios de atención domiciliaria, realizando un informe sobre demanda insatisfecha y sobre personas atendidas en sus domicilios. De esta manera se podrá analizar si se amplía o no la gama de servicios brindados y cuáles son los que poseen mayor demanda. En relación con la educación de los adultos y adultas mayores se podrían diseñar acciones específicas en el plan de educación no formal para atender sus demandas. También, incluir acciones de capacitación en nuevas tecnologías, en especial computación con acceso a internet y promover la realización de talleres de salud sexual para personas de la tercera edad. • Hacienda Es imprescindible crear un sistema de monitoreo de recursos humanos con perspectiva de género en todas las áreas del Ejecutivo, que incluya la información del estado actual y la información periódica de la cobertura de puestos de trabajo, cumpliendo en los informes producidos con el desagregado por género de acuerdo con lo dispuesto en el art. 5 y concordantes de la Ley 474. El resultante de este monitoreo se convertirá, además, en una herramienta eficiente para realizar estudios de seguimiento de salud ocupacional y seguridad laboral de funcionarias y funcionarios, considerando la perspectiva de género. Otra de las acciones propuestas comprende elaborar una publicación anual que dé cuenta de la situación laboral de las mujeres y varones que cumplen funciones en el gobierno municipal, desde la perspectiva de género. En esta publicación se pretende informar y concientizar a los empleados acerca de cuestiones de equidad de género y de igualdad de oportunidades. Otro aspecto que resulta importante promover son las investigaciones y campañas tendientes a hacer visible y cuantificar el aporte de varones y mujeres en el trabajo doméstico y familiar, y su contribución a la economía, lo que llamamos “economía del cuidado”.

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• Trabajo

• Desarrollo social

El punto central en esta línea está constituido por la garantía de un ambiente de trabajo libre de violencia y acoso laboral, para lo cual se propone generar un programa estatal de recepción de denuncias y un reforzamiento del número de inspecciones en sectores con fuerte empleo femenino. Sin embargo, esto no es suficiente para que las mujeres se desempeñen en posiciones de liderazgo dentro de las empresas, no sólo porque ellas experimentan el “techo de cristal” muy rápidamente, sino también por la existencia de una cultura intrínseca organizacional que no alienta que los puestos directivos sean ocupados por mujeres. Quizás una forma efectiva de que el gobierno interfiera y quiebre este paradigma social sea la instauración de una “Ley de Cupo” en los cargos concursados, es decir, que ante la presencia de un concurso para ingresar a la planta permanente de una organización estatal deba existir un 30% de mujeres para que pueda celebrarse. Otra alternativa posible es la de establecer un fondo económico de apoyo a la creación de empresas lideradas por mujeres, el cual aliente a que la empresa tome personal femenino en los puestos culturalmente reservados para los hombres, o evaluar la posibilidad de incorporar como requisito en los llamados a contratación en las empresas que brindan servicios a la ciudad la inclusión de mujeres en los puestos de trabajo por crearse.

El punto central de una línea estratégica de acciones en este campo es el diseño de un sistema de monitoreo de los programas sociales que incluya el enfoque de género. Cabe destacar que otro punto esencial lo constituye el establecimiento de una línea específica de soluciones habitacionales a mujeres víctimas de violencia doméstica y trata, y a mujeres y varones jefas y jefes de hogar. No se puede obviar la situación en los asentamientos irregulares, donde la precarización acecha a la cotidianidad humana, y muchas de las soluciones no registran concordancia con el cumplimiento de los derechos humanos. Es necesario, entonces, realizar censos poblacionales dentro de estos barrios, conocer la situación de las mujeres y varones que viven en los mismos, y urbanizar y humanizar los asentamientos irregulares. Entendemos que un plan con objetivos tan ambiciosos como el descrito requiere la elaboración de un diagnóstico cierto de la situación de base, a fin de proponer cambios de mediano y largo plazo, con proyecciones de relativa certeza. Asimismo, un plan de igualdad de oportunidades debería incluir la generación de espacios de participación, que permitan la articulación con otras instituciones públicas y la sociedad civil, y cambios en los patrones distributivos de poder económico, político y cultural de las ciudades. Estos mecanismos posibilitarán que las mismas y los mismos ciudadanas/os se conviertan en partícipes comprometidos en los logros propuestos.

• Cultura En esta línea de acción, es esencial la promoción de patrones culturales destinados a flexibilizar y democratizar roles y estereotipos de género, a través de la realización de ciclos culturales que permitan darle visibilidad a la desigualdad de género y, a partir de allí, promover la puesta en cuestión de estos estereotipos en orden a su transformación. También es relevante incorporar un sistema de indicadores de género en la producción artística que apoya el gobierno de la ciudad y promover la paridad de género en las distintas áreas de trabajo (dirección, técnica, actoral, etcétera). La organización de muestras presentadas por artistas mujeres, la presencia de mujeres en la dirección, autoría, en la dirección técnica, etcétera son herramientas importantes para dar visibilidad a las mujeres y colocar el tema de la paridad de género en el plano de las prácticas y no sólo en lo discursivo.

¿Hacia dónde vamos? Hacia un mundo diverso, en donde concebir la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres permitiría suponer un mejoramiento en la calidad de la democracia y un aporte a la construcción de un imaginario social, en el cual la igualdad de género tenga mejores posibilidades de ser legitimada. En ese sentido, podríamos pensar en una coincidencia con las recomendaciones formuladas desde UNIFEM (Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer), cuando sostiene que la participación política de las mujeres es un requisito fundamental para la igualdad de género y la democracia auténtica. Sin embargo, tanto en la paz como especialmente en la guerra, la participación de las mujeres sigue siendo limitada. Debido

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a ello, leyes, políticas e instituciones gubernamentales adolecen de la limitación de no reflejar avances en la ciudadanía y el respeto por los derechos de las mujeres. Las ciudades sustentables son el inicio de un proceso hacia la paz.7

Conclusiones

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El rol del Estado es central en la disminución de la inequidad, interviniendo en la definición de estrategias que promuevan cambios en los patrones distributivos, culturales, políticos, institucionales y económicos. La disminución de la desigualdad de oportunidades supone cambios estructurales en todos los planos de la vida cultural, económica, social e institucional. Supone también la búsqueda de acuerdos y diseñar estrategias de largo plazo, que involucren a todos los niveles de gobierno y a la sociedad en su conjunto. Cabe destacar que éstas no pueden incorporarse ex post de la política, deben ser parte integral tanto en el diagnóstico, como en su formulación y monitoreo. Para ser exitoso en la garantía de la igualdad de oportunidades, un plan de acción motorizado desde el Estado requiere de un diagnóstico sobre las causas y la identificación de las necesidades; la definición de objetivos y de estrategias de corto, mediano y largo plazos; la asignación de recursos, pero fundamentalmente requiere la participación y el compromiso de la comunidad. Es indispensable comprender que la propuesta de implementación de un Plan de Igualdad de Oportunidades no es útil sólo para beneficiar a las mujeres, sino que forma parte de una apuesta más amplia a favor de la sostenibilidad social y la calidad de vida. La articulación racional de las relaciones entre varones y mujeres es uno de los factores que más influyen en el desarrollo y bienestar de una sociedad. Una sociedad sostenible es la que tiene en cuenta las necesidades de los seres humanos y su calidad de vida. Para ello debemos considerar, al menos, tres ámbitos en la vida de una persona, sea hombre o mujer: la vida con los demás y las atenciones que ello supone, el trabajo remunerado que nos socializa y da independencia económica y el tiempo de cada cual. Kakabadse, Yolanda, presidenta de la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN), afirma que “la sustentabilidad es la paz”. 7

Es necesaria una conciliación de la mujer consigo misma, para que pueda armonizar la responsabilidad del cuidado familiar y la vida privada con las responsabilidades derivadas de su desempeño en la vida económica y en la esfera de lo público, conciliando y negociando espacios y tiempos entre varones y mujeres, desde la corresponsabilidad. Indudablemente queda un largo camino por recorrer hasta alcanzar la igualdad efectiva entre mujeres y varones. La sociedad en su conjunto todavía está impregnada de estereotipos y roles de género que ubican a la mujer en una posición desventajosa respecto a la de los varones, dificultando que las primeras disfruten por completo de sus derechos como ciudadanas. Esta discriminación resulta inaceptable y se continuará reproduciendo a menos que la sociedad en su conjunto se proponga erradicarla, no sólo por razones de justicia democrática, sino también para evitar la dilapidación que supone, en una sociedad que aspira a ser avanzada y moderna, prescindir de la capacidad, inteligencia y contribución de la mitad de su ciudadanía.

Bibliografía Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (1994). Maffia, Diana (2004), “Derechos Humanos de las mujeres”, en Razón Pública, núm. 1, Buenos Aires, Argentina: Amnistía Internacional. UNIFEM (Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer) (2001), “Guía para la formulación y Ejecución de Políticas Municipales dirigidas a Mujeres”, en Cuaderno de Trabajo, núm. 72, Red Mujer y Hábitat América Latina.

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Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, “Plan de Igualdad de Oportunidades”. Disponible en: [10 de marzo de 2008]. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (2001), “Censo nacional de población y vivienda 2001”, Argentina. Disponible en: [02 de febrero de 2008]. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos-INDEC (2005), “Proyecciones provinciales de población por sexo y grupo de edad 2001-2015”, en Serie Análisis demográfico n*31. Disponible en: [10 de octubre de 2008]. Sarrio, Catalá (2008), “Del androcentrismos a la diversidad de Género: La gestión de la diversidad como estrategia”, en La perspectiva de género en las organizaciones: nuevos aportes para ampliar el conocimiento y la acción, Women in Management, Universidad de Valencia. Disponible en: [25 de octubre de 2008]. Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina (1985), “Ley 23.179 Aprobación de la Convención sobre eliminación de la Discriminación contra la Mujer”, Consejo Nacional de la Mujer. Disponible en: [30 de octubre de 2008].

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Sobre los autores

I

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Alejandro Gracida Rodríguez. Licenciado en Sociología por la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM). Ha colaborado como columnista en diversos periódicos y revistas de la ciudad de Toluca y trabajó dentro de la evaluación a la Estrategia de Microrregiones, de Sedesol, en el año de 2006. Antonio Alaminos. Catedrático de Sociología en la Universidad de Alicante. Director del Instituto de Desarrollo Social y Paz. Doctor en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. Sus líneas de investigación son: cambio generacional, análisis comparado y sociología matemática. Publicaciones recientes: La Opinión Pública Europea y el Estado de Derecho: Democracia y Participación Política. El cambio generacional en las sociedades postcomunistas: Democracia y Mercado. El Estado protector: globalización y exclusión social. Beatriz Eréndira Flores Meza. Alumna egresada de la Licenciatura en Sociología de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM). Becaria de investigación en el Centro de Investigación y Estudios Avanzados en Ciencias Políticas y Administración Pública de la UAEM, enero de 1998-marzo de 1999. Líneas de investigación: sociología de la salud e investigación cualitativa en salud.

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Carlos Veloso da Veiga. Professor e investigador no Departamento de Sociologia da Universidade do Minho, Braga, Portugal; Doutor em Sociologia pela Universidade do Minho, área de especialzação de Organizações e Trabalho. Linhas de Investigação em Organizações do sector social, Sociologia da Deficiência e da Reabilitação, Solidariedade e Exclusão Social. Actualmente desenvolve um projecto designado: “Os jovens e a Deficiência. Atitudes e representações”. Publicações recentes: Marques, Ana, Silva; Manuel e Veiga, Carlos (2006), Assimetrias de Género e Classe. O caso das empresas de Barcelos, Kerigma, Barcelos; Veiga, Carlos (2006), As regras e as práticas, Cadernos do SNRIPD, nº 20, Edições do SNRIPD, Lisboa; Veiga, Carlos, Costa, Belarmino, Reguera, Marcelino (2005), Ensaio sobre um modelo de intervenção social para a integração socioprofissional de pessoas com deficiência, Sociedade Tipográfica, Braga.

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Gerardo Ordóñez Barba. Profesor-investigador del Departamento de Estudios de Administración Pública y Director de la revista Frontera Norte de El Colegio de la Frontera Norte (El COLEF), en México. Es Doctor en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid, España. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores en la categoría de Investigador Nacional de Nivel II. Se especializa en temas relacionados con la política social, el combate a la pobreza y los gobiernos locales en México. Su proyecto de investigación más reciente se titula: “Evaluación de impactos del Programa Hábitat en México”. Entre sus publicaciones más recientes destacan la autoría del libro La política social y el combate a la pobreza en México (2002), editado por la UNAM; la coautoría de dos libros: Legalizando la ciudad. Asentamientos informales y procesos de regularización en Tijuana (2005) y Pobreza, familia y políticas de género. El Programa Jefas de Familia en Tijuana (2006); así como la coordinación de otros tres: Los retos de la política social en la frontera norte de México (2006), Alternancia, políticas sociales y desarrollo regional en México (2006) y Más allá de la pobreza. Regímenes de bienestar en Europa, Asia y América (2009). Ivo Domingues. Investigador-professor de Socilogia en la Universidade do Minho, em Braga, Portugal; Doctor en Sociología por la Universidade do Minho. Líneas de investigación: gestión de la calidad, gestión de los Recursos Humanos; câmbio organizacional. Actualmente desarrolla proyectos de consultoría e investigación en las organizaciones del sector social (ONG). Publicaciones recientes: Gestão da Qualidade em Organizações

industriais - Processos, práticas e paradoxos (2003), editado por Celta; Organizações, cidadãos e qualidade (2006), editado por RESXXI; O copianço na universidade - o grau zero na qualiade (2006), editado por RESXXI. Jesús Castillo Rendón. Profesor de Economía Política en la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Estudios Superiores –Aragón (UNAM), México; Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Autónoma del Estado de México. Líneas de investigación: políticas públicas del gobierno mexicano, teoría de la crisis y el ciclo económico. Actualmente participa en el proyecto de investigación intitulado: “Ajuste cambiario y flujo de inversión extranjera: un estudio comparativo entre China y México (2005-2008)”. Publicaciones recientes: “El margen financiero de la banca comercial en México 1995-2006”, publicado en la revista Quivera de la Universidad Autónoma del Estado de México (2007). Jorge Arzate Salgado. Doctor en Sociología por la Universidad de Salamanca, España, y Maestro en Investigación y Desarrollo de la Educación por la Universidad Iberoamericana, México. Labora como docente e investigador en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México. Temas de interés: desigualdades sociales, evaluación de políticas públicas educativas y sociales, metodología cualitativa. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores de México con nivel II. Correo electrónico: arzatesalgado2@ gmail.com. José Antonio Moreno Molina. Doctor en Derecho. Profesor titular de la Facultad de Derecho de la Albacete de la Universidad de Castilla-La Mancha. José Antonio Trejo Sánchez. Doctor en Historia y Maestro en Antropología Social. Labora como docente e investigador en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores de México con nivel I. José Carlos Luque Brazán. Profesor-investigador en la Universidad Autónoma de la Ciudad de México. Es candidato a Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México. Sus líneas de investigación son: dimensión políti-

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ca de la migración, cultura política y democracia, ciudadanía y sociedad civil, problemas teóricos de las CC.SS, epistemología y enfoques cualitativos de la investigación social y política. Actualmente desarrolla el proyecto de investigación titulado: “Transnacionalismo político y organizaciones de inmigrantes peruanos en Buenos Aires y Santiago de Chile (1994-2007). Un estudio comparado”. Asimismo, es coordinador junto con la Mtra. Rebeca Reza del Seminario Internacional Reforma del Estado y Ciudadanía. Publicaciones recientes: “Los refugiados peruanos y sus asociaciones políticas en Santiago de Chile (1990-2006)”, en la revista Estudios Interdisciplinarios de América Latina y el Caribe, Exilio político en América Latina, vol. 20, n. 1, enero-junio, Instituto Sverdlin de Historia y Cultura de América Latina, Universidad de Tel Aviv (2009) y “Migración y Cultura en América Latina y el Caribe”, en coautoría con Lourdes Arizpe y Cristina Amescua, Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias (CRIM), Universidad Nacional Autónoma de México (2007).

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José Luis Martínez Marca. Profesor-investigador del Posgrado en Economía de la Facultad de Estudios Superiores Aragón de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Doctor en Economía por la UNAM con mención honorífica. Líneas de investigación: en políticas públicas como política monetaria y banca comercial, así como en finanzas públicas y moneda y finanzas. Actualmente desarrolla un proyecto de investigación PAPIIT IN302309-2: “Ajuste cambiario y flujo de inversión extranjera: un estudio comparativo entre China y México (20052008)”. Publicaciones recientes: “El principio de la eficiencia marginal del capital en México (1994-2002)”, presentada en el VIII Congreso de Asociación Nacional de Economistas de CUBA, Ed. Asociación de Economistas de Cuba, La Habana (julio de 2002). “Tasas de Interés y Evolución Reciente del Crédito Bancario en México 1995-2002”, en Liberación Financiera y Déficit Público, coordinadora María Luisa Quintero Soto, Ed. Porrúa-UNAM (2004). “Política Monetaria y Margen Financiero en la Banca Comercial de México (1995-2003)”, en Financiamiento de los Mercados Emergentes ante la Globalización, coordinadora María Luisa Quintero Soto y Emilio Aguilar Rodríguez, Ed. Porrúa-UNAM (2006). Luis Rodríguez Castillo. Investigador asociado “C” de tiempo completo en la Universidad Nacional Autónoma de

México, en el Programa de Investigaciones Multidisciplinarias sobre Mesoamérica y el Sureste, del Instituto de Investigaciones Antropológicas (PROIMMSE-IIA). Actualmente desarrolla el proyecto de investigación Procesos políticos, gestión local y pluralismo cultural en Las Margaritas, Chiapas, México (1970-2005). Una perspectiva antropológica de las Políticas Públicas. Es candidato a Doctor en Ciencias Sociales por El Colegio Mexiquense A. C. Entre sus últimas publicaciones se encuentra el libro Casi el paraíso. Demandas de remunicipalización y cultura política en Santiago, Colima, 19702000, CIESAS y El Colegio de Michoacán, México DF (2008) (colección Antropologías). Cuenta con capítulos en libros como “Esperanza con olor a café. Procesos de redefinición política y representaciones de Estado en la selva-fronteriza de Chiapas, México”, en Procesos político contemporáneos, Pablo Castro Domingo (coord.), Porrúa y Universidad Autónoma Metropolitana, Iztapalapa (UAM-I), México DF; en coautoría con Xóchitl Leyva, “Espacios disputados y redes clientelares en la formación del municipio de Maravilla Tenejapa (Región selva Fronteriza)”, en La remunicipalización de Chiapas. La política y lo político en tiempos de contrainsurgencia, Xóchitl Leyva y Araceli Burguete (coordinadoras), CIESAS, Porrúa, Cámara de Diputados (Colección Conocer para decidir), México DF (2007). Manuel Salvador González Villa. Maestro en Desarrollo Regional. Candidato a Doctor en Ciencias Sociales. Profesor de tiempo completo de la Universidad de Colima. Líneas de investigación: estudios políticos e instituciones y procesos electorales. María Inés Baquero Torres. Investigadora-profesora de Desarrollo Humano y Responsabilidad Social de las universidades de La Salle y Rosario, en Bogotá, Colombia. Maestra en Urbanismo, Geografía y Ordenamiento Territorial. Universidad de la Sorbona, Paris III. Con Máster en Educación en Valores para la Democracia en Iberoamérica. Universidad de Barcelona. Especialista en Cooperación Internacional y Gestión de Proyectos para el Desarrollo. Universidad Externado de Colombia. Trabajadora Social de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente Consultora de la Secretaria Distrital de Planeación de Bogotá para el tema de Política Pública de Discapacidad. Publicaciones recientes: Sistematización de los Modelos de Atención e Intervención a la Infancia y la Familia en los Centros Zonales del ICBF Regional Bogotá, publicado por el ICBF (2006). Motivos de ofensa y

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mecanismos de resolución del conflicto en la comunidad escolar del barrio Egipto, de la ciudad de Bogotá D.C., publicado por la Universidad Externado de Colombia (2002). Es también coautora del libro Del socavón a la vida: Línea Base para el acercamiento a la erradicación y prevención del trabajo infantil en la minería artesanal colombiana, editado por PNUD, Minercol (2003). Maria José de Rezende. Investigadora-profesora de Sociología en la Universidade Estadual de Londrina, en Paraná, Brasil; Doctora en Sociología por la Universidade de São Paulo. Líneas de investigación: Estado y democracia en Brasil, pensamiento social y político brasileño, política brasileña, teorías de cambio social, desigualdades y exclusiones en Brasil hoy. Actualmente desarrolla el proyecto de investigación intitulado: “A multidimensionalidade das teorias de mudança social no Brasil na segunda metade do século XX”. Publicaciones recientes: A transição como forma de dominação política (1996) e Ditadura militar no Brasil: repressão e pretensão de legitimidade (2001), ambos editados por Eduel. También es coautora de otros libros como Direitos humanos e educação (2005) y Realidade brasileira: várias questões, muitos olhares, editorial Humanitas (2002).

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Mauricio Olavarría Gambi. Profesor Asociado del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, es Doctor en Políticas Públicas por la Universidad de Maryland at Collage Park, Estados Unidos, Magíster en Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, Licenciado en Ciencias del Desarrollo por ILADES y Administrador Público por la Universidad de Chile. Ha ejercido diversos cargos directivos en la Universidad de Chile y consultor de importantes organismos internacionales. Sus investigaciones, publicaciones y docencia se concentran en políticas públicas, pobreza, desigualdad y criminalidad. Es también autor de tres libros y más de 20 artículos publicados en revistas académicas internacionales indexadas. Nelson Arteaga Botello. Sociólogo. Doctorado en Sociología. Profesor investigador en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México. Sus líneas de investigación son: los campos de problematización y los dispositivos en torno a los problemas de violencia social y pobreza en México y América Latina. Entre sus publicaciones más recientes se encuentran: Pobres y delincuentes. Estudio de Socio-

logía y Genealogía, Miguel Ángel Porrúa, Universidad Autónoma del Estado de México (2006); En busca de la legitimidad: seguridad pública y populismo punitivo en México (1990-2000), Universidad Autónoma de la Ciudad de México (2006) [segunda edición]; “Repensar la violencia. Tres propuestas para el siglo XXI”, en Trayectorias (2007); “An orchestration of electronic surveillance”, en International Criminal Justice Review (2007); en coautoría con Cristina Dyjak, “Las fronteras de la violencia cultural: del estigma tolerable al estigma intolerable”, en Convergencia (2006). Neritza Alvarado Chacín. Profesora titular e investigadora de la Universidad del Zulia (LUZ), adscrita al Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (Departamento de Estudios Sociales) y a la Escuela de Sociología (Departamento de Análisis Social, cátedra Desarrollo Social), Maracaibo, Venezuela. Líneas de investigación: pobreza, política social y gerencia social. Publicaciones recientes: “Marco general para una estrategia de superación de la pobreza en Venezuela”, en Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura, vol. XI, Caracas (2005); “La pobreza y la política social en Venezuela vista desde los pobres”, en Fermentum, vol. 45, Mérida, Venezuela (2006); “Misiones sociales, pobreza y exclusión: la experiencia de la Misión Barrio Adentro en el Estado Zulia”, en Fermentum, núm. 51, Mérida, Venezuela (2008). Nora Gluz. Licenciada en Ciencias de la Educación por la UBA. Máster en Ciencias Sociales por la FLACSO. Docente e investigadora de la Universidad Nacional de General Sarmiento y de la Universidad de Buenos Aires en el campo de la Sociología de la Educación y las Políticas Educativas. Investigadora en temáticas de políticas sociales en educación. Ha desarrollado numerosas investigaciones y evaluaciones de políticas educativas destinadas a los estudiantes en condición de pobreza. Autora del libro La construcción socio-educativa del becario, IIPE-UNESCO, Buenos Aires (2006) y de publicaciones en revistas nacionales e internacionales. Actualmente dirige los proyectos de investigación: “Educación y subjetividad: experiencias educativas alternativas en los movimientos sociales” y “Admisión a la universidad y selectividad social: un estudio de caso”. Norma González González. Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Complutense de Madrid, España. Profesora-investigadora de tiempo completo en la Facultad de

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Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del estado de México. Integrante del Sistema Nacional de Investigadores SNI 1999-2005 y 2008-2010. Autora de publicaciones en revistas indexadas. Líneas de investigación: sociología de la salud, investigación cualitativa en salud y reforma del sector salud. Publicaciones: junto con Martha Isabel Ángeles Constantino y Fernando Cruz [coords.], Salud, sociedad y democracia, Plaza y Valdés, UAEM y AGIR-Portugal, México (2009); “Reforma en salud: entre el modelo biomédico y el carácter social de la salud. Atención a pacientes diabéticos no insulino dependientes”, en Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, No. 46, enero-abril, ISSN. 1405-1434, México, pp. 143-168. Indización: Conacyt, HAPI, RedAlyC, DOAJ, IBSS, CSA, LATINDEX, CLASE, Red de Revistas Mexicanas de Ciencias Sociales (2008); coordinó Pobreza y salud en el Estado de México. La atención no hospitalaria de la diabetes mellitus tipo 2, Porrúa, ISBN 9789708 190565, México (2007); Organización y administración de los servicios de salud. El lugar y la dimensión de la salud pública, UAEM, México, ISBN 9707570431 (2007); “Médicos del Primer Nivel de Atención. Reforma y recursos humanos en México”, en Revista Cubana de Salud Pública, vol. 32, No. 2, Cuba, Indizada: Latindex (2006); “Política sanitaria: México y lo local en el inicio del siglo XXI”, en Argumentos, vol. 45, pp. 23-48, Índice de Revistas Mexicanas de Investigación Científica y Tecnológica del Conacyt (2003). Correo electrónico: [email protected]. Pedro Silva Barros. Economista y abogado por la Universidad de San Paulo (USP), MS en Economía por la Pontificia Universidad Católica de San Paulo (PUC-SP), profesor del Departamento de Economía de la PUC-SP. Cursa sus estudios de doctorado en el Programa de postgrado en Integración de la América Latina (PROLAM) de la USP y labora como investigador en el Instituto de Pesquisas Económicas Aplicadas (IPEA). René Bello Sánchez. Maestro en Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México (Facultad de Ciencias Políticas y Sociales). Jefe de Departamento en la Dirección General de Educación Superior para Profesionales de la Educación, SEP. Líneas de investigación: participación ciudadana, democracia, pobreza y políticas sociales. Silvana Mondino. Licenciada en Administración y Gestión Empresarial, candidata a Magíster en Administración Pública

por la Universidad de Buenos Aires, docente e investigadora en la Universidad Nacional de San Martín, Programa de Actuali-zación en Administración Pública Local. Especialización en Liderazgo en clave de género, Centro Euro Latinoamericano de Formación Política “Mujeres y Ciudad” Ur-bal 12, Barcelona. Integrante del Grupo de Investigación “Mujer y Gobierno”, que obtuviera el segundo premio en la convocatoria de la Red Urbal (Barcelona, 2007). Líneas de investigación: mujer y empleo público, políticas sociales con perspectiva de género, mujer en educación superior, crisis de representación y participación política y equidad de género. Participación en libros y publicaciones sobre planificación estratégica y políticas públicas. Socorro Arzaluz Solano. Doctora en Ciencia Social con especialidad en Sociología por el Colegio de México. Desde el año 2000 es investigadora de El Colegio de la Frontera Norte en la Dirección Regional Noreste en Monterrey, profesora de posgrado de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Autónoma de Nuevo León y del Doctorado en Política Pública de la EGAP del Tecnológico de Monterrey. Obtuvo el Premio IAPEM a la mejor investigación en el año 2001 y es miembro del Sistema Nacional de Investigadores en el Nivel I desde el año 2002. Líneas de investigación: gobiernos locales, participación ciudadana y política social. Publicó el libro Participación Ciudadana en la gestión urbana de Nezahualcóyotl, Tlalnepantla y Ecatepec (19972000); ha coordinado tres libros, y tiene más de 30 capítulos de libro y artículos en revistas especializadas. A partir del año 2009 forma parte del Comité Técnico de Evaluación del Premio Gobierno y Gestión Local. Susana Campari. Abogada. Docente de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Magíster en Administración Pública de la Universidad Nacional de Buenos Aires, coordinadora del programa de Administración Pública Local, de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Buenos Aires, integrante del grupo de investigación “Mujer y Gobierno”, que obtuvo el segundo premio en Urbal , Barcelona (2007). Líneas de investigación: mujer y empleo, participación política, crisis de representación y equidad de género. Coautora con la licenciada Susana Battista del trabajo “La incidencia de la mujer en los procesos migratorios. El Mercosur y la migración limítrofe hacia la Argentina”, correspondiente al libro: Abriendo fronteras. Una gobernanza con sentido estratégico y equidad social, Gloria Edel Mendicoa (compiladora), editorial Biblos, Bs. As (2007).

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Susana Carmen Battista. Licenciada en Sociología, docente e investigadora en la Universidad Nacional de La Matanza. Diploma Superior en Ciencias Sociales, FLACSO Argentina. Integrante del grupo de investigación “Mujer y Gobierno”, que obtuvo el segundo premio en la convocatoria de la Red Urbal (Barcelona, 2007). Líneas de investigación: mujer y empleo, políticas sociales con perspectiva de género, crisis de representación y participación política y equidad de género. Autora del estudio “De la asistencia a la promoción en los programas de lucha contra la pobreza. Una visión desde la perspectiva de género”, en Burkún, Mario y Claudia Krmpotic, “El conflicto social y político. Grados de libertad y sumisión en el escenario local y global”, Ed. Prometeo, Buenos Aires (2006). Coautora con la Dra. Susana Campari del trabajo “La incidencia de la mujer en los procesos migratorios. El Mercosur y la migración limítrofe hacia la Argentina”, correspondiente al libro: Abriendo fronteras. Una gobernanza con sentido estratégico y equidad social, Gloria Edel Mendicoa (compiladora), editorial Biblos, Bs. As. (2007).

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Thais Maingon. Investigadora-profesora del Área de Desarrollo Sociopolítico del Centro de Estudios del Desarrollo, Universidad Central de Venezuela; Doctora en Ciencia Política por la Universidad Central de Venezuela. Líneas de investigación: política social del gobierno venezolano, democracia, ciudadanía y participación, Estado y democracia en Venezuela, resultados electorales. Publicaciones recientes: Balance y perspectivas de la política social en Venezuela, editado por CENDES, ILDIS, UNFPA (2006) y autora de otros artículos en libros y revistas. Valeria Llobet. Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET). Profesora de la Universidad Nacional de General San Martín, Argentina. Doctora en Psicología de la Universidad de Buenos Aires, Especialista en Problemas Sociales de la Infancia y la Juventud de la Universidad de Buenos Aires, Especialista en Evaluación de Políticas Sociales de la Universidad de San Martín. Líneas de investigación: construcción social de la infancia y la juventud; políticas sociales para la infancia y la adolescencia; derechos de la infancia, desigualdades sociales e inclusión social. Actualmente desarrolla el proyecto de investigación titulado “Los discursos de las políticas sociales para la adolescencia y los procesos de ampliación de ciudadanía”. Publicaciones recientes: ¿Fábricas de niños? Instituciones para la infancia y derechos de los niños, en prensa,

y La promoción de resiliencia con niños y adolescentes. Entre la vulnerabilidad y la exclusión (2002), ambos libros editados por Novedades Educativas. Es también coautora de Pobreza, exclusión y desigualdad, editado por FLACSO Ecuador (2008) y de El campo de la niñez. Transformaciones contemporáneas, editado por Paidós (2006).

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Este libro se terminó de imprimir en formato electrónico en los talleres de Versalita Producciones, S.A. de C.V., se imprimieron 500 ejemplares más sobrantes para reposición