ENTRE LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA EDUCACION Y LA INERCIA DE LA CRISIS DEL ESTADO EN AMERICA LATINA. RASGOS DE LA POLITICA EDUCATIVA DE LA TRANSICION A LA DEMOCRACIA (1983-1989).

UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO

FACULTAD DE PSICOLOGÍA Profesorado de Psicología

ENTRE LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA EDUCACION Y LA INERCIA DE LA CRISIS DEL ESTADO EN AMERICA LATINA. RASGOS DE LA POLITICA EDUCATIVA DE LA TRANSICION A LA DEMOCRACIA (1983-1989).

AUTOR. LIC. MARIANO SIRONI

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INTRODUCCIÓN De rumbos y contextos El presente trabajo da cuenta de las principales políticas educativas del Gobierno de Alfonsín, primer gobierno democrático luego de la dictadura militar, autodenominada Proceso de Reorganización Nacional. Las políticas educativas de este período han sido poco estudiadas (Southwell, 2007, Veleda, 2011) por ello, nos acercaremos a las mismas desde una perspectiva que entiende que las políticas estatales responden a determinadas problemáticas en el marco de relaciones sociales de dominación y de contextos internacionales que atraviesan su desarrollo. Tomando en cuenta la producción teórica y los análisis sociopolíticos de esta coyuntura histórica intentaremos dar cuenta de las principales iniciativas de este gobierno en materia de política educativa. En este sentido Theda Skocpol, propone realizar análisis que tengan en cuenta los “entrelazamientos de los acontecimientos a nivel nacional con los contextos históricos mundiales cambiantes”1. Así, la autora sugiere centrar las estrategias de investigación y análisis de los Estados Nacionales en su compleja relación con las estructuras sociales y el accionar de los actores internacionales. De este modo, nos proponemos contextualizar y describir las políticas educativas del Estado nacional, es decir, el conjunto de Políticas educativas que el Gobierno de Alfonsín intentó llevar adelante. El acercamiento al contexto y la descripción de las cuestiones educativas la realizaremos teniendo en cuenta las sugerencias de Ozlak y O´Donnell. Para dichos autores, el estudio de las políticas estatales (educativas en este caso) implica comprender y analizar un proceso social complejo en el que se debe discernir el origen de una política, es decir la cuestión o el tema que la origina (quién y cómo la problematizó y como se pudo poner el tema en la agenda de un gobierno); el ámbito de aplicación de la misma y los actores sociales que intervienen (estatales y civiles) e influyen en su desarrollo. Las cuestiones son necesidades y demandas socialmente problematizadas por actores sociales (Clases sociales, fracciones del clase, niveles subnacionales del Estado, o sea Provincias, instituciones sociales religiosas, económicas, etc.), que surgen en un determinado contexto histórico, al problematizar dichas cuestiones, les dan una significación, las definen. Estas se convierten en Política estatal a partir de la toma de posición del Estado.

1

Skocpol, T. «El Estado regresa al primer plano: estrategias de análisis en la investigación actual», en ZONA ABIERTA 50, enero-marzo de 1989. Pag. 54.

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La Política estatal implica la intervención u omisión de diferentes agencias e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación con una cuestión que despierta la atención, interés o movilización de actores de la sociedad civil. (Ozlak- O´Donnell, 1981, pag 14). Así, el Estudio de Políticas estatales en tanto respuesta a alguna cuestión socialmente problematizada por parte del Estado, se da en interacción con un contexto socio-histórico más amplio y dentro de una agenda de problemas que van teniendo preferencia en la atención. Es decir, “Las sucesivas políticas o tomas de posición de diferentes actores frente a la cuestión y la trama de interacciones que se va produciendo alrededor de la misma, definen y encuadran un proceso social que puede constituirse en privilegiado objeto de análisis para acceder a un conocimiento más informado sobre el Estado y la sociedad latinoamericanas y sus mutuas interrelaciones”. (Ozlak-O´Donnell, 1981, pp. 11).

Por ello, centraremos nuestra mirada en los bordes de las iniciativas de política educativa, sin perder de vista la problemática más amplia que enfrentó el Gobierno de Alfonsín, es decir, teniendo en cuenta la “estructura social, como el más estático y agregado contexto global” (Op. Cit. 24). Así, contextualizaremos la década del ´80 en América Latina (la “década perdida” según un famoso informe de la CEPAL2). Década que implicó la agonía y colapso definitivo de una forma estatal en donde el Estado organizaba la vida social y era el actor principal en la recaudación y asignación de recursos de la sociedad. Como veremos más adelante, la crisis del Estado había comenzado a mediados de la década del ´70 (Lo Vuolo-Barbeito). En el caso de nuestro país las reformas estructurales iniciadas por la gestión económica del Ministro de Economía de la dictadura de 1976-1983, José Alfredo Martínez de Hoz, profundizaron los problemas dentro del sistema educativo que venían arrastrándose desde una década anterior.

LA CEPAL es la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) fue establecida por la resolución 106 (VI) del Consejo Económico y Social, del 25 de febrero de 1948, y comenzó a funcionar ese mismo año. En su resolución 1984/67, del 27 de julio de 1984, el Consejo decidió que la Comisión pasara a llamarse Comisión Económica para América Latina y el Caribe. La CEPAL es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su sede está en Santiago de Chile. Se fundó para contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo. Posteriormente, su labor se amplió a los países del Caribe y se incorporó el objetivo de promover el desarrollo social. (extraído de http://www.cepal.org/cgibin/getprod.asp?xml=/noticias/paginas/3/43023/P43023.xml&xsl=/tpl/p18f-st.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl ). En el mismo sitio para un acercamiento al desarrollo histórico del organismo consultar http://www.cepal.org/cgibin/getprod.asp?xml=/noticias/paginas/0/21670/P21670.xml&xsl=/tpl/p18f-st.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl .

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Así, el impacto de las políticas de la dictadura militar profundizó la crisis del sistema educativo. En este sentido la orientación de la política educativa dominante en este período no se consolidó en los 7 años de terrorismo de estado. Si no que fue producto de

decisiones que

distintos actores promovieron en base a un

posicionamiento histórico que fue implementado por distintos gobiernos entre 1930 y 1983. Es por ello que en el presente trabajo se sostiene que la crisis del Estado de los 80 se entronca como veremos con una inercia de medidas que en materia de política educativa entorpecieron las iniciativas del Gobierno de la transición a la democracia. De este modo, nuestro trabajo, está estructurado de la siguiente manera, en un

primer momento, ubicaremos el

contexto internacional latinoamericano

(caracterizado por la Crisis del Estado y la deuda externa) de la década del 80 y el cambio que se opera en los organismos internacionales que históricamente habían colaborado con nuestros países en materia educativa desde el paradigma desarrollista. Ello nos permitirá introducirnos en las herencias de la Dictadura militar, los legados que en materia de políticas educativas se encontraban en funcionamiento una vez que los militares abandonaron el ejercicio del poder luego del fracaso de Malvinas. Necesariamente haremos un breve recorrido en el que se ordena y caracteriza al Gobierno de Alfonsín por etapas, intentando describir los desafíos y los principales actores del gobierno. Seguidamente,

describiremos

las

principales

iniciativas

en

materia

educacional, y el objetivo que las mismas perseguían. Todo esto en el marco de un conjunto de cuestiones que condicionaron la agenda gubernamental (inflación, deuda externa, política de derechos humanos). Finalmente, presentaremos algunas reflexiones acerca de los rasgos de las políticas educativas del Gobierno de Alfonsín teniendo en cuenta tendencias históricas de las políticas educativas en nuestro país.

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I. América Latina en la década del 80 en el contexto internacional. La transición a la democracia, la crisis económica originada por el problema de la Deuda Externa y colapso del Estado de Bienestar, son aspectos inherentes a la década del 80 en Latinoamérica, la “década perdida”. En la amplia literatura sobre el período rescato una pregunta realizada por una autora que de alguna manera indaga

sobre

este

contexto:

“¿Podrán sobrevivir estas recientes y frágiles

democracias en América del Sur, especialmente en el contexto de la peor recesión económica desde el decenio de 1930?” (Lynn Karl, T. 1997, pp 43).

La transición a la democracia. Durante la década del 80 se inicia en Latinoamérica un período de transición de gobiernos dictatoriales a regímenes democráticos. El concepto de transición es “el intervalo entre un régimen político y otro”3, tal como lo plantean en su clásica obra de 4 tomos Schmitter, O’Donnell y Whitehead, “Transiciones desde un gobierno autoritario.”, obra en la que estudian en perspectiva comparada los procesos de transición en de países de Europa y América latina en distintos momentos históricos. En la misma caracterizan estos procesos dividiéndolos en etapas de liberalización, transición a la democracia y eventual o posible consolidación de la democracia intentando describir el comportamiento de los distintos actores y los contextos en los que desarrollan sus acciones. Estos autores plantean que la de Argentina fue una Transición por ruptura o colapso del régimen dictatorial. En un trabajo que recupera las discusiones de dicha obra y centrándose en América Latina, Manuel Antonio Garretón plantea que las transiciones a la democracia han tenido diferentes recorridos en América Latina, distinguiendo tres tipos de democratización política, es decir, no todas las transiciones tuvieron el mismo origen y desarrollo. Así, en primer lugar, caracteriza procesos de instauración de una democracia política que se desarrollaron luego de una guerra revolucionaria o civil contra dictaduras oligárquicas como fue el caso de algunos países de Centroamérica (especialmente Nicaragua). Luego distingue transiciones en las cuales se da una transformación institucional dentro del mismo régimen autoritario hacia una ampliación de la democracia política. En este tipo de experiencias no se dio un momento de cambio formal sino que el tránsito se fue desarrollando dentro del mismo régimen. (Se suele tomar a México como ejemplo de esta situación). 3

Schmitter, Philippe, Guillermo O’Donnell y Lawrence Whitehead. Transiciones desde un gobierno autoritario. Buenos Aires, Paidós. 1991 Tomo 4.

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Por último, sostiene Garretón, en nuestros países se han producido las transiciones propiamente dichas (características de los países del Cono Sur), en las que Dictaduras militares, que en general aplicaron política de terrorismo de Estado, dieron lugar, ya sea de manera pactada (como en los casos de Brasil, Uruguay y Chile) o por colapso, como es el caso de Argentina a democracias políticas. Todas estas transiciones tuvieron componentes de movilización de la población en pos de la democratización y de negociación o pacto, en el que a mayor grado de movilización, menor fue la capacidad de maniobra de las dictaduras salientes, salvo en el caso de Argentina en el que la derrota de Malvinas (conjuntamente con la aguda crisis socio-económica y el cuestionamiento a las políticas de Terrorismo de Estado)4 desencadenaría un tipo de democratización diferente al resto de países latinoamericanos, esta se caracterizó por la ausencia de un pacto de salida del régimen autoritario y la inexistencia de un acuerdo político entre las fuerzas políticas democráticas (fundamentalmente entre la UCR y el PJ) sobre la agenda de temas políticos que se deberían consensuar para lograr una transición exitosa. (De Riz, 1994, pag. 7) A ello debemos agregar que

la década del 80 se encontraran fuertemente

condicionadas por el poder militar saliente y los actores que se habían visto beneficiados por sus políticas. (Garretón, 1997, pp 6-7) En el caso de nuestro país si bien el poder militar se retiró debilitado, los actores beneficiados por su política mantuvieron su capacidad de condicionar al gobierno entrante, es decir, el capital financiero, los empresarios ligados a las licitaciones de obras públicas (la Patria financiera y la Patria contratista) y el transnacional entre otros. Crisis Económicas y crisis de la deuda Externa Ahora bien, cuáles fueron las consecuencias de estas dictaduras. Las dictaduras militares cumplieron el objetivo de desarticular la organización social y política previa a su instauración mediante la aplicación de las políticas de terrorismo de Estado sustentada y apoyada logísticamente por los ideólogos de la Doctrina de Seguridad Nacional. En lo económico promovieron un tipo de inserción en la economía internacional en el que el endeudamiento externo jugó un papel 4

Con la derrota de Malvinas, Galtieri fue obligado a renunciar y se disolvió la Junta Militar. La Armada y la Fuerza Aérea se retiraron de la Junta intentando desligarse de los fracasos del Gobierno de Facto. A su vez los mandos medios que lucharon en Malvinas se sintieron traicionados por sus superiores y el malestar era generalizado dentro de la institución militar. De este modo, en un creciente estado de descomposición del régimen, en lugar de Galtieri asumió Bignone, quien desde la debilidad institucional llevó adelante una serie de medidas que condicionarían al gobierno entrante favoreciendo al sector financiero especulador, fortaleciendo la posición de empresarios ligados a la licitación de obras públicas y endeudados y a las cúpulas sindicales tradicionales así Bignone“continuó la licuación de pasivos empresariales y su estatización a través de nuevas iniciativas diseñadas por Cavallo,(…) otorgó (…) concesiones petroleras(…) reducciones impositivas(…); inició una apresurada normlaziación de las conducciones sindicales y, para relegitimar a las cúpulas tradicionales, les devolvió el control de las oobras sociales y concedió aumentos salariales” (Novaro M., 2010, pag. 199)

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fundamental. La deuda externa latinoamericana aumentó notablemente en todo este período, así a modo de ejemplo en el caso de la Argentina la deuda externa pasó de 5 mil millones de dólares en 1973 a 44 mil millones de dólares en 1982. Estas cifras representa el caso más emblemático de endeudamiento de América del Sur, cuya deuda aumentó un 800%, Brasil tuvo un incremento de un 600% en el mismo período. (Ferrer, 2008, pags. 380-387). En relación al problema de la deuda externa debemos recordar que la década del ´70 fue un período en el que la inflación y el déficit presupuestario del Estado hicieron eclosión5 (Lo-Vuolo-Barbeito, 1997, Ferrer, 2010). Para solventar dicho déficit, se apeló al endeudamiento facilitado por la gran disponibilidad de crédito internacional ofrecido a nuestros países a una tasa de interés muy baja (aunque un gran porcentaje de los mismos eran a tasa de interés variable), y otorgados mayoritariamente por la banca privada internacional, a diferencia

de

décadas

anteriores

donde

unicamente

otorgaban

préstamos

organismos y entidades tales como Banco Mundial, Banco Interamericano o entidades como el Eximbank de Estados Unidos6. Asimismo, el hecho de que los créditos hayan sido tomados a tasas de interés variable por los gobiernos latinoamericanos afectó severamente nuestras economías, como aclara Michael Mann,

“las muy bajas tasas de interés de los años precedentes experimentaron una súbita alza cuando en 1979 el director de la Reserva Federal de los Estados Unidos, Paul Volcker, decidió elevarlas por razones de política interna” (Mann, M., 2004, pag. 192)

Esta decisión fue el factor que desencadenó lo que conocemos como “la crisis de la deuda externa” que afectaría severamente a nuestros países ya que dicha suba provocó la imposibilidad de cumplir con los intereses de las deudas contraídas en la década del ´70. Ante la crisis, el organismo encargado de garantizar el pago de la deuda externa fue el Fondo Monetario Internacional (conjuntamente con el Banco Mundial) asumiendo de esta manera un nuevo rol7: dichos organismos sugirieron una serie 5

La Crisis del Petróleo, la declaración de inconvertibilidad del dólar en Oro por parte del gobierno de Estados Unidos y el auge de políticas monetaristas. son el marco en el que la inflación y el déficit presupuestario, apareciera como un serio problemas generalizado en el mundo capitalista occidental que puso en crisis el período dorado de expansión del Estado de Bienestar y crecimiento económico desarrollado entre 1945 y 1970, el mismo consistió en que el Gasto estatal no podía cubrir las obligaciones asumidas por Estado de Bienestar. 6 Ver Aldo Ferrer, la Economía Argentina. FCE. 2010. Cap. Caps. XIX y XX. 7 A partir de los acuerdos económicos de Bretton Woods durante la segunda guerra mundial en 1944. Se estableció un nuevo orden económico internacional (basado en un sistema de paridades cambiarias atado al

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de recomendaciones (o conminaciones) que los gobiernos debían implementar a cambio de créditos con los cuales contribuir a resolver los problemas fiscales (permanentes y crónicos) de los Estados latinoamericanos. Dichas recomendaciones consistían en programas de ajuste y achicamiento del Estado (Basualdo, 2006).8 Estas sugerencias en materia de política pública estaban impregnadas de una lógica neoliberal en lo económico. La corriente de pensamiento neoliberal, se materializó en la década del 80 fundamentalmente en los Estados Unidos de Norteamérica y en Inglaterra con las presidencias de Ronald Reagan9 (1981-1985/1985-1989)

y Margaret Thatcher

(1979-1990), quienes llevaron adelante una serie de recortes y eliminación de programas y políticas sociales del Estado de Bienestar, la privatización de empresas estatales, conjuntamente con reformas tributarias que favorecieron a los sectores de mas altos ingresos y la eliminación de formas de regulación del mercado. (Ferrer, 2010, pp 379-380)

La Crisis del Estado En 1984, Jorge Graciarena señalaba que la crisis del Estado se vería agravada por la renegociación de la deuda, ya que las exigencias a cambio iban desde privatizaciones del patrimonio nacional del Estado, a la imposición de subordinaciones

políticas

que

situarían a nuestros

países en

una mayor

dependencia. Así el Estado Nacional en Latinoamérica era un Estado centralizador y dominante en su relación con la sociedad civil y en materia de relaciones internacionales era un Estado subordinado a las imposiciones de los intereses transnacionales de empresas, organismos financieros de crédito y Potencias dominantes. De este modo, se preguntaba lo siguiente,

Patrón dólar-oro como referencia para los intercambios comerciales) que permitió, durante el período dorado (1945-1970) libertad de comercio, libertad de movimiento de capitales y estabilidad cambiaria. Las dos instituciones fundamentales de este orden económico fueron el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (Banco Mundial) y el Fondo Monetario Internacional cuya finalidad era contribuir a la ayuda económica para la reconstrucción de los países y el financiamiento de obras de desarrollo de los países miembros que lo necesiten. Ver Hobsbawm, 1998; Ferrer, 2010. 8 Respecto a esta cuestión, Eduardo Basualdo caracteriza lo siguiente “La moratoria de la deuda externa declarada por México en agosto de 1982 y la comprometida situación externa de varios países de la región –entre ellos la Argentina-, funcionaron como un catalizador de los cambios en la estrategia de los acreedores externos y a administración gubernamental norteamericana. De esta manera, el FMI devino en el representante político y técnico de los acreedores externos, encargado de elaborar los programas de ajuste y de controlar su evolución (…). (Basualdo, 2006, pag. 220) 9 La Presidencia de R. Reagan fue Neoliberal en lo económico y Neoconservadora en lo político, en su gobierno se fusionó la fe en el libre mercado junto con el planteo de la necesidad de recuperar los valores morales y religiosos que hicieron grande a Estados Unidos. Asimismo su gobierno se benefició del auge de un movimiento denominado la “nueva derecha” donde tenían preponderancia grupos cristianos fundamentalistas que denunciaban y combatían temas tales como el aborto, la igualdad de derechos para las mujeres, protección de minorías raciales, etc. Del Alcázar Joan ( 2003, pags. 357-358)

8

“En este mundo las tendencias de la megaeconomía favorecen más

la

concentración internacional del poder, el despliegue de las empresas de grandes dimensiones y la transnacionalización forzada de los centros y poderes de decisión nacional. Y así surge el interrogante final: ¿Hacia que clase de futuro marcha el mundo? ¿Hacia un nuevo orden internacional democrático que preservará fortalecidos a los estados nacionales en su forma actual? ¿O cabe la posibilidad de otro escenario en que su destino será la dilución de los estados en un sistema mundial?” (Graciarena, 1984, pag. 31). En el presente sabemos la respuesta a dicho interrogante final. Sin embargo, es interesante plantear esta mirada desde Latinoamérica en el contexto que estamos estudiando. Así, desde la mirada de este autor en nuestros países, frente a esta situación de transición a la democracia, crisis del Estado y deuda externa; la necesidad que se imponía era la de construir un Estado democrático recuperando el poder del Estado en función de la democratización. Para ello era fundamental, la subordinación de las fuerzas armadas y de seguridad al poder civil elegido mediante las normas constitucionales, un Poder judicial mas autónomo y fortalecido y una cultura cívica y ciudadana en la cual se volvía esencial la democratización de la educación, de las prácticas sociales y de los medios de comunicación dada su importancia en la inculcación de valores propios de la convivencia democrática (Graciarena, 1984). Frente a esta propuesta dos perspectivas ideológicas confluyen y sostienen en Occidente las críticas a los Estados de Bienestar, el neoconservadurismo y fundamentalmente el neoliberalismo. Estas son el sustento ideológico de las recomendaciones de los organismos internacionales de financiamiento de las que venimos hablando. Así La crítica de derecha al Estado intervencionista y social, que los capitalismos maduros de Occidente pusieron en práctica a partir de la Segunda Guerra Mundial, atacó sobre dos frentes: la sobrecarga de pretensiones igualitarias y el exceso de participación democrática. Ese, se recuerda, fue el diagnóstico propuesto por la Trilateral Commission10 a mediados de los años 70, que traía consigo la recomendación pertinente: mercantilizar las prestaciones sociales y despolitizar a la sociedad, para aliviar al Estado de las demandas exageradas que se volcaban sobre él. En palabras de la jerga sistémica, la receta procuraba deflacionar la política y la economía, ante los riesgos de una inflación rampante que carcomería tanto al poder como al dinero. Ese camino se intentó en algunas 10

La Comisión Trilateral se formó en 1973. Es una organización no gubernamental internacional que reúne a líderes y empresarios de Europa, Estados Unidos y Japón. La misma se reúne periódicamente y de estos encuentros surgen sugerencias de políticas en general. Ver http://www.trilateral.org/. Y para un análisis de los orígenes de su influencia ver el artículo de Cannavara P. Carter y la Trilateral .En Revista Nueva Sociedad. Artículo on line en http://www.nuso.org/upload/articulos/509_1.pdf

9

sociedades del capitalismo central (siendo el «thatcherismo» y el «reaganismo» sus ejemplos emblemáticos), manteniendo vigente las normas del liberalismo político. Entre nosotros se buscó lo mismo, pero de manera más brutal, por vía de las dictaduras militares, con lo que la ecuación entre privatización y autoritarismo resultaba más clara todavía. (…). Se perdió la democracia (es decir, se eliminaron las «sobrecargas de participación»), se desmanteló el asistencialismo redistributivo (es decir, fue obligado al repliegue el «exceso de igualitarismo») (Portantiero, J.C., 90; 1989) Desde la perspectiva que comienza a ser dominante El Mercado y el Estado son dos sistemas sociales opuestos planteando que el mercado es una opción más “racional”, más eficiente para la provisión de servicios específicos ya que funciona según la demanda a diferencia de las estructuras burocráticas estatales. En nuestro país en particular, la política económica de Martínez de Hoz inició un camino de reformas neoliberales combinando, autoritarismo y privatización. Este es el escenario con el que se encontraron los gobiernos que iniciaron la transición a la Democracia.

I.1. Acercamiento a Cuestiones de Política educativa en América Latina A principios de los ´80 los organismos de la ONU (UNESCO, PNUD, que habían promovido acciones de política educativa desde la perspectiva desarrollista, dejaron de recibir apoyo por parte de Estados Unidos e Inglaterra. Conforme a la mirada neoconservadora-neoliberal dominante en sus gobiernos estos países dejaron de participar (y aportar al financiamiento) en la UNESCO11 ya que sostenían

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La UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) se fundó el 16 de noviembre de 1945, en el marco de la Organización de las Naciones Unidas. En su constitución destaca que sus propósitos y funciones son Artículo I Propósitos y funciones 1. La Organización se propone contribuir a la paz y a la seguridad estrechando, mediante la educación, la ciencia y la cultura, la colaboración entre las naciones, a fin de asegurar el respeto universal a la justicia, a la ley, a los derechos humanos y a las libertades fundamentales que sin distinción de raza, sexo, idioma o religión, la Carta de las Naciones Unidas reconoce a todos los pueblos del mundo. 2. Para realizar esta finalidad, la Organización: a) Fomentará el conocimiento y la comprensión mutuos de las naciones prestando su concurso a los órganos de información para las masas; a este fin, recomendará los acuerdos internacionales que estime convenientes para facilitar la libre circulación de las ideas por medio de la palabra y de la imagen; b) Dará nuevo y vigoroso impulso a la educación popular y a la difusión de la cultura: Colaborando con los Estados Miembros que así lo deseen para ayudarles a desarrollar sus propias actividades educativas; Instituyendo la cooperación entre las naciones con objeto de fomentar el ideal de la igualdad de posibilidades de educación para todos, sin distinción de raza, sexo ni condición social o económica alguna; Sugiriendo métodos educativos adecuados para preparar a los niños del mundo entero a las responsabilidades del hombre libre; c) Ayudará a la conservación, al progreso y a la difusión del saber: Velando por la conservación y la protección del patrimonio universal de libros, obras de arte y monumentos de interés histórico o científico, y recomendando a las naciones interesadas las convenciones internacionales que sean necesarias para tal fin; Alentando la cooperación entre las naciones en todas las ramas de la actividad intelectual y el intercambio internacional de representantes de la educación, de la ciencia y de la cultura, así como de publicaciones, obras de arte, material de laboratorio y cualquier documentación útil al respecto; Facilitando, mediante métodos adecuados de cooperación internacional, el acceso de todos los pueblos a lo que cada uno de ellos publique. Ver http://www.unesco.org

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una mirada contraria a los principios de una Educación Pública característica de los estados de Bienestar. (Mundy K, 2007, 117-161). Tal como argumenta Karen Mundy las instituciones que se formaron luego de la Segunda Guerra mundial (ONU e Instituciones del orden económico formado por los acuerdos de Bretton Woods) intentando consolidar la economía capitalista de occidente a través de la modernización económica tuvieron su correlato sugerencias

y

planes

de

la UNESCO que

apuntaban

en las

a la creación

y/o

fortalecimiento de los sistemas educativos nacionales. De este modo entre los años 1945 y 1970, plantea la autora, se promovió lo que ella denomina un “multilateralismo redistributivo” caracterizado por el aporte a programas de desarrollo educativo promovido por la UNESCO, agencia que adquiriría vital importancia en estos años para nuestros países hasta los años 80. (Mundy K, 2007, 123-132) La falta de apoyo a la UNESCO por parte de los gobiernos neoconservadores habilitó el rol que paulatinamente comenzaría a ocupar el Banco Mundial,12 que en nuestro país fue significativo a partir de la década del 90. (Mundy K, 2007, 141-144) En gran medida esto explica también el fortalecimiento del rol del Banco Mundial en relación a las recomendaciones en materia de política educativa. Es decir, la cuestión de la educación quedó ligada a la discusión del déficit fiscal y de la deuda externa de nuestros países en términos de ser un factor de desequilibrio presupuestario de los Estados. En efecto, los análisis se centraban en un reduccionismo economicista apoyado en la teoría económica neoliberal. (op. cit. pags. 79-82). Paralelamente, en la década del 80 en nuestra región se da una revisión de las teorías crítico reproductivistas, por parte de intelectuales ligados al pensamiento desarrollista, la producción académica de este período centraría su análisis en tres cuestiones - La brecha entre las necesidades educativas de la población y lo que ofrecía el sistema educativo, la desigualdad al interior del sistema educativo en relación a la calidad del mismo lo que daba como resultado la dificultad de amplios sectores para acceder a una educación de calidad. Es decir, se planteaba el problema de la equidad en la educación además del autoritarismo vigente en las prácticas educativas. - La excesiva burocratización del sistema y la autonomización de la misma.

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El Banco Mundial, es una institución que a su vez pasó de otorgar préstamos a infraestructura en la década del 60, a priorizar a partir de la década del 70, préstamos para la educación primaria conjuntamente con asistencia técnica a los países subdesarrollados. (Coraggio J.L. Torres R.M.; pags. 79-82)

11

- Por último, existió un especial interés, dado el contexto de transiciones a la democracia, en la relación entre educación y democracia. (Minteguiaga Garabán, 2009, pags. 169-175). Estos debates y preocupaciones fueron recogidos por el gobierno de Alfonsín, tal como veremos. Desde una perspectiva que intentaba innovar, planteó las nociones de modernización basada en la participación y en la ética de la solidaridad,13 de un Estado educador, principal garante del Derecho a la Educación desde una perspectiva laica, que garantice progreso e igualdad de oportunidades para todos. (Southwell, 2007) Aunque como veremos, la realidad de la educación argentina en términos políticos y sociales había variado profundamente.

II. El contexto Nacional. Entre la inercia de la crisis del Estado y las iniciativas democratizadoras. II.1. Las Etapas del Gobierno de Alfonsín. De la Ilusión al desencanto. El gobierno de Alfonsín se suele dividir, a grandes rasgos, en dos momentos o etapas, (1983-87 y 1987-89) el momento de la “ilusión democrática” que culmina con el levantamiento de Semana Santa protagonizado por un sector del Ejército. (Quiroga, 2005; Romero, 2001) y una segunda etapa caracterizada por la imposibilidad de detener la inflación, un proceso de desgaste político e intentos de reformas de Estado y ajuste truncos. En la primera etapa, el Gobierno de Alfonsín llevó adelante el Juicio a las Juntas Militares junto con políticas que intentaron modernizar y democratizar la sociedad promoviendo la participación política. (Quiroga 2005). Romero, caracteriza esta etapa planteando la idea de un impulso democrático sostenido por la civilidad. Este impulso se frenó a partir de una combinación de factores: por un lado, los sucesivos fracasos de las políticas económicas que profundizaron el deterioro económico, y por otro lado, la presión de los poderes corporativos (Sindicatos, Iglesia 13

En diciembre del año 1985 Raúl Alfonsín pronunciaría un discurso (El discurso de Parque Norte) en el que señalaría las concepciones orientadoras de su política. En la construcción de dicho discurso intervienen intelectuales nucleados en el Grupo Esmeralda (que junto con otros centros de estudio como el Centro de Participación Política -CEPP- elaborarían propuestas políticas para el gobierno nacional). En el mismo Alfonsín sostenía “La democracia que concebimos sólo puede constituirse a partir de una ética de la solidaridad, capaz de vertebrar procesos de cooperación que concurran al bien común. Esta ética se basa en una idea de la justicia como equidad, como distribución de las ventajas y de los sacrificios, con arreglo al criterio de dar prioridad a los desfavorecidos aumentando relativamente su cuota de ventajas y procurando disminuir su cuota de sacrificios. La modernización que se impulsa no puede estar al margen de estos reclamos éticos. Construir una sociedad democrática moderna y fundada en una ética de la equidad y la solidaridad requiere afrontar con decisión y solvencia los problemas que plantea la permanente tensión entre el orden y el cambio sociales. (…) un proyecto democrático que afirme resueltamente los valores de la modernización es por definición un proyecto de cambio social, económico, político, cultural. Y es sabido que los procesos de cambio, en sociedades complejas como la argentina, dan lugar a, ‘y es bueno que así sea a discusiones, divergencias y conflictos respecto de las formas de implementación y de los mismos objetivos”.

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y Fuerzas Armadas) que le torcerían el brazo al Gobierno. (Romero L. A. 2001, pags. 243-248). La segunda etapa es la del deterioro económico y político. La del desencanto. En el terreno político, el desgaste producido por los levantamientos militares (Semana Santa, Monte Caseros y Villa Martelli) originados por la resistencia a los Juicios por delitos de lesa humanidad y por el recorte presupuestario que las mismas sufrieron; los 13 paros generales que la CGT llevó adelante; influyeron notablemente en la derrota electoral del radicalismo en el año 1987. En lo económico, el fracaso de los Planes económicos, llevados adelante a partir de mediados de 1985, por el Ministro de Economía Juan V. Sorrouille denominados Plan Austral y Plan Primavera (1988) culminó en la Hiperinflación y saqueos de 1989. Estas condiciones económicas profundizaron la situación de pobreza de amplios sectores de la población. Estos hechos (entre otros) llevarían a un proceso de deterioro del gobierno de Alfonsín que provocó el reclamo de una entrega anticipada del Poder por parte de casi todos los partidos políticos, Iglesia y sindicatos.

II.2. Entre la Herencia e Inercia de la Crisis, las corporaciones y la configuración del Poder político. Con el inesperado triunfo electoral de Raúl Alfonsín, se inicia en nuestro país la transición a la democracia. Su posicionamiento frente a las violaciones a los derechos

humanos

del

terrorismo

de

Estado

(enjuiciar

a

los

principales

responsables del mismo) contrastó con la aceptación de la ley de autoamnistía del candidato del Partido Justicialista.14 Ello, sumado a una retórica que supo interpretar los tiempos y las demandas de la sociedad que salía del terror le permitió ganar las elecciones del 30 de octubre de 1983.15

14

Durante el proceso de liberalización y transición a la democracia el gobierno de facto dictó en marzo de 1983 una Ley de Autoamnistía (Ley Nº 22.924) denominada Ley de Pacificación Nacional que estipulaba en su articulado la no revisión de la política del Terrorismo de Estado. Al respecto, Gerardo Aboy Carlés sostiene que Alfonsín tuvo éxito en posicionarse desde sus discursos frente al régimen militar como una ruptura frente a ese pasado reciente sobre la base de un posicionamiento crítico frente a las violaciones a los derechos humanos asociando a sectores del sindicalismo peronista con ese pasado de prácticas violentas y autoritarias.(Aboy Carlés, 2001, pag. 174-176). 15

Alfonsín triunfó en las elecciones internas de su partido y logró instalar cambios en el radicalismo. Esto es, la renovación discursiva hacia el interior de la UCR, que le permitió desligarse de la actuación del anterior líder radical fallecido en 1981 (Ricardo Balbín) quien no tenía la misma posición frente al Terrorismo de Estado y mantuvo contactos permanentes con la conducción de la Dictadura militar. En el Justicialismo las cosas eran diferentes; desde el fallecimiento de Perón y la posterior represión del terrorismo de Estado, el partido se encontró con una carencia de liderazgo y en los hechos era conducido por la cúpula tradicional de la burocracia sindical, liderada por el polémico dirigente Lorenzo Miguel, de la Unión Obrera Metalúrgica, uno de los sindicatos más poderosos. Esta crisis se profundizó a partir de la derrota electoral. El justicialismo como partido

13

Ya en el Gobierno, la agenda política del Gobierno de Alfonsín tuvo como eje la democratización que significó, instalar un régimen político con reglas de juego propias de las democracias formales. Esto se priorizó por sobre los problemas económicos que tenía el gobierno.16 Durante los primeros años, el gobierno de Alfonsín se encontró, por un lado, amenazado por el persistente pasado autoritario y, por otro, se vio animado por las demandas de participación y por la imperiosa necesidad de consolidar la democracia (…) la participación mayoritaria de la ciudadanía junto a las decisiones del primer gobierno democrático fueron factores determinantes del acontecer político de una sociedad que retomaba cuidadosamente sus primeros pasos en la creación de un nuevo orden.” (Quiroga H, 2005, pags. 23-24) Sin embargo, los problemas que afectaban a nuestro país eran de una índole más profunda en donde el problema del autoritarismo se entrelazaba con la cuestión del profundo deterioro económico provocado por factores de política interna, pero también por las adversas condiciones internacionales que afectaron a nuestro país y a la región como vimos en el apartado anterior. Al respecto, Lo Vuolo y Barbeito, postulan que las formas del Estado de Bienestar en Argentina ya se encontraban en crisis a mediados de los 70, el déficit de racionalidad, del mismo (esto es el déficit en su funcionamiento) era manifiesto antes del golpe del 76, el mismo no devino en una crisis más profunda (de integración sistémica), que pudiera dar lugar a una crisis de integración social, (en la cual lo que entra en crisis es el lazo social que une a la sociedad) debido a la represión de dicha dictadura.17

político empezó a rearticularse a partir de 1987, hasta esa fecha el sindicalismo, desde la CGT marcaría el ritmo del principal partido de oposición. (Torres, De Riz, 2001; Novaro, 2010). 16

Aldo Ferrer observa que “La situación económica que heredó el nuevo gobierno, instalado en diciembre de 1983, incluía una recesión profunda y un desempleo creciente, la inflación al borde de la hiper, la deuda externa de 45mil millones de dólares, el agotamiento de las reservas del Banco Central, el presupuesto y la situación monetaria fuera de control. Frente a este escenario resultaba preciso restablecer los equilibrios macroeconómicos, erradicar la inflación, elevar el nivel de actividad y empleo, y redistribuir el ingreso en un sentido progresivo para mejorar el bienestar. Pero el logro de estos objetivos tropezaba con un grave obstáculo: la deuda externa y la carga de sus servicios sobre el presupuesto y el balance de pagos.”En La economia Argentina. FCE: Bs. As. Ed. 2009. Pags. 17 Jurgen Habermas en su obra Problemas de Legitimación del Capitalismo tardío, teoriza sobre la relación entre los distintos subsistemas de un Sistema social (político, económico y sociocultural) en el cual al producirse un déficit de racionalidad sistémica, el mismo puede devenir en una crisis sistémica que una vez que es percibida por la sociedad (subsistema sociocultural) puede traer como consecuencia una crisis de integración social, donde el tipo de lazo social que caracteriza a una sociedad se debilita. Esta idea es tomada por los autores para plantear que con el advenimiento de la democracia se reactivan un conjunto de demandas que profundizan la crisis sistémica iniciada en 1975.

14

En palabras de los autores. “El déficit de racionalidad del EB argentino ya era evidente en la primera mitad de los años 70. Sin embargo, la crisis de integración sistémica se pospuso por medio de mecanismos espurios, principalmente la represión política de la dictadura militar y el financiamiento externo. Como resultado esta crisis permaneció latente hasta la restauración democrática, cuando

se

desploman

los

dos

factores

que

impedían

su

plena

manifestación. De allí en más, el sistema social evoluciona hasta una situación de crisis de integración social que emerge con toda intensidad en los procesos hiperinflacionarios de 1989-1990.” (Lo Vuolo-Barbeito, 1998, pag. 28)

En otro trabajo clásico, Cavarozzi (2006) sostiene que desde las políticas del terrorismo de Estado se llevaron adelante políticas que destruyeron las capacidades estatales de tal manera que el Gobierno democrático siguiente no pudo revertir el proceso iniciado, al decir del autor,

“El fracaso de las reformas económicas intentadas por los militares y sus ideólogos, el caótico manejo de las finanzas públicas durante 1982-1983, la privatización y el ejercicio ilegal de la violencia y las demás acciones públicas (…) se constituyeron en un lastre gravísimo para los gobierno democráticos(…) ni radicales ni peronistas- se percataron de la magnitud del derrumbe del Estado argentino, como así tampoco advirtieron las transformaciones, en alguna medida, concomitantes, que se estaban operando en el capitalismo mundial.” (Cavarozzi; 2006; pag. 75) 18

La falta de un diagnóstico preciso se sumó al hecho de que el Gobierno de Alfonsín tuvo como objetivo prioritario restablecer las instituciones del Estado de Derecho y de la democracia representativa, en una situación político institucional con las siguientes características:

18

Respecto del plan económico implementado por la dictadura sostiene Aldo Ferrer lo siguiente “Las ideas centrales del plan se mantuvieron hasta su derrumbe en el transcurso de 1980-1981. la estrategia se concentró en tres objetivos fundamentales: la apertura de la economía, la redistribución del ingreso y la reforma financiera, y en un instrumento que resultó decisivo en el curso de los acontecimientos: la política cambiaria (…) la reforma del sistema monetario y bancario (…)”la industria financiera. Es en este terreno en donde la política aplicada tuvo vínculos más explícitos con la globalización financiera.(…). La reforma financiera tenía como propósito no solo desarticular el sistema de “represión financiera” que había prevalecido en las décadas anteriores, sino también permitir el ingreso irrestricto de capitales desde el exterior”. En la Economía argentina. Desde sus orígenes hasta principios del siglo XXI. Fondo de Cultura Económica. 4º Edición. 2010. Pag. 390-391

15

En primer lugar, la democracia naciente tuvo que enfrentar a un conjunto de poderes corporativos que conservaron fuertes cuotas de poder y con los cuales mantuvo una relación conflictiva donde las situaciones de negociación y conflicto variaron en función de los escenarios políticos que caracterizaron a las distintas etapas del gobierno de Alfonsín (de negociación y enfrentamiento durante 19841987 en un contexto de “primavera democrática”, a concesiones y creciente debilitamiento del gobierno frente a estos poderes, a partir de 1987). Las Fuerzas Armadas, la Jerarquía eclesiástica y las cúpulas sindicales fueron los poderes corporativos que se enfrentaron al nuevo gobierno. De este modo, Alfonsín mantuvo enfrentamientos con la Iglesia por la ley de divorcio y el perfil laico que intentó darle a las políticas educativas, con las Fuerzas Armadas por su política de juicios por las violaciones a los derechos humanos, con los sindicatos por la Ley Mucci y por la denuncia del pacto sindical militar. (Romero, 2001; Novaro, 2010)19 En el caso del poder de los sectores mas concentrados de la economía, el gobierno cedió ante las presiones de un sector del empresariado, conocido como los “Capitanes de la Industria”, debido al conjunto de actividades que estos representaban (en desmedro de otro sector concentrado de la economía que se agrupaba en el Consejo Económico Argentino vinculado al poder financiero y transnacional). Tal como lo demuestran distintos estudios de la política económica del período este sector empresario consolidó y aumento su posición dominante en la economía.20 Estos actores condicionaron permanentemente el apoyo al régimen democrático a cambio de medidas políticas que no afectaran sus posiciones (Castellani, 2006). La política de subsidios reclamada al Gobierno rindió sus frutos y permitió a estos sectores consolidar su posición. Al respecto bien lo señala Schorr,

19

Para un análisis de este proceso la literatura es amplia y abundante, por citar algunas referencias de distintas disciplinas, destacamos: 1-Entre las obras de Historia reciente, Novaro M. (2010) “Historia de la Argentina 1955-2010”, Ed. Siglo XXI; y/o (2009) “Argentina en el fin de siglo. Democracia, mercado y nación (19832001). Romero L.A. “Breve historia contemporánea de la Argentina”. Eds. Varias. FCE. Betthell, L. (2002) “Historia de América Latina,”Cap. 2 “Argentina 1946-1990”. Escrito por De Riz L. y Torre J.C: Ed. Crítica. Barcelona entre otros 2- Obras perteneciente al campo de la Ciencia Política y la Sociología Política: Acuña M. (1995): “Alfonsín y el poder económico. El fracaso de la concertación y los pactos corporativos entre 19831989”. Bs. As. Ed. Corregidor. Nun J, Portantiero, J.C. (comps.): “Ensayos Sobre la transición democrática”. Ed. Punto Sur, Cavarozzi M. (2006) “Autoritarismo y Democracia”. Ed. Ariel. Bs. As. Quiroga H. (2005) “La Argentina en emergencia permanente” Edhasa. Bs. As. Pucciarelli A. (coord.) Los años de Alfonsín. ¿El poder de la democracia o la democracia del poder?, Buenos Aires: Siglo XXI. Aboy Carlés, G. (2001). Las dos fronteras de la democracia argentina. Rosario: Homo Sapiens. 20 No hay una única visión respecto a este tema. Mientras algunos autores hacen énfasis en la crisis estructural (Inflación y deuda externa) de la década pérdida (Ferrer, 2010, Bellini y Korol 2012) otros autores hablan de la continuidad y profundización del modelo de ajuste estructural del Proceso de Reorganización Nacional, Basualdo, (2006) y Schorr en http://www.idaes.edu.ar/papelesdetrabajo/paginas/Documentos/Mart%C3%ADn_Schorr.pdf entre otros.

16

“es indudable que durante la gestión de la Unión Cívica Radical estas fracciones empresarias tuvieron una notable –y, vista en perspectiva histórica, sumamente efectiva– capacidad de veto sobre el partido de gobierno (…) se trata de actores cuyo poderío residió en que tuvieron una influencia determinante en la evolución de variables de ostensible significación económica y social: las cuentas externas, la formación de capital, la inflación, la paridad cambiaria, la situación fiscal y el endeudamiento público. La consolidación estructural de estos grandes capitalistas

durante

el

interregno

alfonsinista,

el

comportamiento

registrado por las variables mencionadas en esos años y la creciente “radicalidad” de los sucesivos planes económicos instrumentados (cada vez más en línea con los intereses de esta fracción de clase), constituyen interesantes indicadores de su estratégico poder de coacción sobre el sistema político en general, y sobre la orientación de las políticas económicas en particular.”(Schorr, s/f, pag. 44)

Como

vemos,

los

poderes

corporativos

condicionaron

fuertemente

el

desenvolvimiento de la naciente democracia. En segundo lugar, la distribución de poder institucional surgida de las elecciones del 30 de octubre. Si bien el candidato de la UCR ganó con el 52% de los votos, las elecciones en el poder legislativo darían una diferente composición del poder político. El gobierno nacional tenía mayoría propia en la cámara de Diputados, mientras que tenía minoría en el Senado. Esta realidad variaría luego de las elecciones de setiembre de 1987 donde el gobierno perdería la mayoría también en Diputados.

El Partido Radical ganó la presidencia, pero se vio privado de una mayoría clara en el Congreso, obteniendo 129 escaños en la Cámara de Diputados sobre un total de 254. El partido Justicialista alcanzó los 111 escaños, con lo que mantuvo una posición importante desde la cual podía ejercer una presión complementada por su fuerza en el Senado; allí los peronistas consiguieron 21 escaños, los radicales 18, mientras que los 7 restantes quedaron distribuidos entre partidos provinciales. (Torre J.C.-De Riz, L. 2002, 139)

17

Por otro lado, en las Provincias, el Partido Justicialista saldría victorioso de las elecciones a gobernador en la mayoría de las provincias. Así los resultados de la elección en las provincias generaría el siguiente escenario: el radicalismo gobernaría 6 provincias entre 1983-1987 (Buenos Aires, Córdoba, Misiones, Río Negro, Chubut, Entre Ríos y los delegados de Capital Federal y del Territorio Nacional de Tierra del Fuego), el justicialismo gobernaría en 12 (Catamarca, Chaco, Formosa, Jujuy, La Rioja, La Pampa, Salta, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tucumán). En las provincias de Neuquén (Mov. Pop. Neuquino) San Juan (Bloquista)

y

Corrientes

(pacto

Autonomista

Liberal)

gobernarían

partidos

provinciales. Esta distribución de las gobernaciones varió en 1987. La UCR quedó a cargo de 2 provincias (Córdoba y Río Negro) resignando las gobernaciones de Misiones, Chubut, Buenos Aires y Entre Ríos.21

II.3. El Gobierno de la educación, Ministros y etapas. El Ministerio de Educación y Justicia fue restablecido en los inicios del gobierno de Alfonsín22 la fusión de estas dos áreas implicaba que el cargo de la Secretaría de Educación en el organigrama del ministerio sea estratégica para los temas de política educativa. El Gobierno de Alfonsín tuvo 4 ministros (Alconada Aramburu -1983/86, Rajneri 1986/87, Sábato 1987/89 y Dumón asumió en Junio de 1989 sobre el fin del mandato de Alfonsín). La Política educativa tuvo su propia dinámica, aunque estuvo condicionada, como sabemos, por los avatares del desarrollo del mandato de Alfonsín. En la primera etapa, en gran medida, el tema de la relación con el poder judicial (sobretodo por las cuestiones relativas a los juicios por delitos de lesa humanidad) fue prioritaria para el primer ministro de Educación y Justicia. Carlos Alconada Aramburu, quien, al igual que varios de los miembros de esta primera etapa del gobierno de Alfonsín, había participado en la presidencia de Arturo Illia (1963-1966), tuvo como secretario de Educación a Bernardo Solá, ideólogo de una de las políticas mas importantes de la gestión de Alfonsín, el Congreso Pedagógico Nacional (De Vedia, 2005). Al respecto, Natalia Díaz, señala que la mayoría de las propuestas de política educativa de Alfonsín serían elaboradas en un centro de Estudios denominado Centro de Estudios de

21

Datos extraídos de la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior de la Nación. http://www.mininterior.gov.ar/asuntos_politicos_y_alectorales/dine/infogral/dine.php 22 El Ministerio de Educación y Justicia (tal su denominación fue creado) en la gestión de Frondizi (1958-1962) y este área mantuvo la denominación durante la presidencia provisional de Guido y de Illia (1963-1966).

18

Participación Política, conducida por uno de los primeros especialistas en Administración Pública de nuestro país, Jorge Esteban Roulet.23 (Díaz, 2009) Hacia mediados de 1986, Alconada Aramburu renunciaría por problemas de salud, siendo reemplazado por un prestigioso abogado y periodista proveniente de la Provincia de Río Negro, el Dr. Julio Rajneri. Su compromiso previo con las investigaciones sobre delitos de lesa humanidad lo ubicaban en un lugar acorde a la cuestión de Justicia. Por ello, si bien en la primera etapa de su gestión la secretaría de educación la ocuparía brevemente el prestigioso sociólogo Francisco Delich (desde junio de 1986 a enero de 1987) quien luego de su paso como rector normalizador de la Universidad de Buenos Aires asumió dicha responsabilidad. A Delich, lo sucedió Adolfo Stubrin, abogado, proveniente de un sector del radicalismo (la Junta Coordinadora Nacional) que ocupó lugares estratégicas en la segunda etapa del gobierno. En 1987, al Dr. Rajneri, lo sucedió el académico universitario Jorge Sábato quien seguiría acompañado por Stubrin hasta prácticamente el final de la gestión. En Junio de 1989, todos los ministros de Alfonsín renunciarían en el medio de la crisis de hiperinflación y pedidos de entrega anticipada del poder por parte de los partidos políticos opositores. Sábato fue reemplazado por José Gabriel Dumón hasta el 8 de julio de 1989.

III. Las políticas educativas. La tensión entre la democratización y la herencia autoritaria en el marco de la crisis del Estado. III.1 La herencia autoritaria. Las políticas educativas que nos proponemos analizar en el presente trabajo deben entenderse dentro de una agenda de cuestiones en donde la democratización, la política de derechos humanos (Juicio a las juntas, las leyes de punto final y obediencia

debida

y

los

levantamientos

militares)

y

el

problema

de

la

inflación/hiperinflación fueron las prioritarias.

23

Para mas información sobre Roulet y el desarrollo del CEPP verhttp://www.fundacionroulet.org.ar/CPP.htm y en http://es.wikipedia.org/wiki/Jorge_Esteban_Roulet ). El Centro de Estudios de Participación Política, tenía como objetivo tendrá por objeto el estudio científico y técnico del fortalecimiento de la concepción democrática, de la acción política y de la administración del Gobierno de la República Argentina, organizando cursos, seminarios, conferencias, talleres y grupos de estudio; creando asimismo Institutos, Centros y Organizaciones similares y proporcionando un ámbito adecuado para el análisis y discusión de áreas temáticas para el tratamiento y la solución de los problemas nacionales y la transferencia de conocimientos científicos y tecnológicos al sistema productivo. Podrá, asimismo, apoyar, contribuir y participar en programas o proyectos que tiendan al desarrollo social de la comunidad y al cuidado y preservación del medio ambiente. (Estatuto del CEPP, Art. 3º)

19

Es importante tener en cuenta porqué el fundamento de las políticas educativas del gobierno de Alfonsín tenían como objetivo generar espacios de participación que contribuirían a la democratización (Osanna, Ajeno, Achilli, 1989). La misma se enmarca en el aspecto de mayor fortaleza política del gobierno de Alfonsín, identificarse en su discurso y en su posicionamiento político con los valores de la democracia en un claro antagonismo frente al autoritarismo de pasado reciente. (Aboy Carlés, Southwell 2009) En este sentido las iniciativas de su gobierno tuvieron el objetivo de contraponerse al autoritarismo que había impregnado la política educativa durante la dictadura genocida autodenominada Proceso de Reorganización Nacional. Dicha política educativa (cuya fisonomía se empezó a delinear con el accionar de figuras como Ottalagano e Ivanisevich durante el Gobierno de Isabel Martínez de Perón) fue congruente con la política económica de achicamiento del Estado que sentaría las bases del neoliberalismo en nuestro país y con los objetivos disciplinadores del Proceso de Reorganización Nacional. Distintos estudios señalan discontinuidades en la gestión de la política educativa de este régimen, sin embargo, hubo una línea de continuidad en la represión y disciplinamiento del sistema educativo en sus distintos niveles, en el reforzamiento del

perfil

subsidiario

del

Estado

que

favoreció

a

la

educación

privada.

Consecuentemente en este período se produjo un desfinanciamiento de la educación pública (Braslavsky-Carciofi-Tedesco, 1984; Rodríguez 2010, Puiggross, 2010). De este modo mientras que en 1976 el porcentaje presupuestario del Estado Nacional destinado a la educación privada era de un 9,56% en 1983 este había trepado al 15,06 %. (Braslavsky, 1986, pp. 30). Los ministros de educación y sus equipos de gestión provinieron de sectores ligados al nacionalismo y al tradicionalismo católico. En este sentido, se destaca la influencia del Consejo superior de Educación Católica (CONSUDEC) en la designación de funcionarios y en el devenir de las políticas educativas en el Proceso. (Rodríguez, 2010). Desde estas gestiones, a nivel de la política curricular es relevante señalar la introducción de contenidos relacionados con la religión católica tanto en el nivel primario, como en el secundario, sin descuidar el aspecto nacionalista reforzando la importancia de la idea de soberanía en los contenidos de Historia. Concretamente en el nivel medio, se incluyeron las materias Educación práctica o pretecnológica, Formación Moral y Cívica e Introducción a la Geopolítica.24 (Kaufmann-Doval, en Kaufmann; 2006, pp. 203-223; Rodríguez, 2010, pp. 73-76). 24

Ver Rodríguez L. op. cit. pags. 73-75.

20

Tedesco destaca que las políticas educativas tuvieron el objetivo de desmantelar aspectos del sistema de educación pública que eran parte de un problema mas global (el de la subversión, y cuestionamiento a las “jerarquías y autoridades naturales”), ejemplo de ello fueron las transferencias de todas las escuelas del nivel primario de jurisdicción nacional a las jurisdicciones provinciales, a la municipalidad de Bs. As. y al territorio Nacional de Tierra del Fuego, mediante las leyes Nº 21.809 y 21810, realizadas con el claro objetivo de reducir el gasto del Estado nacional. Estas transferencias en un primer momento estuvieron apoyadas por un efímero programa de compensación presupuestaria (Programa 050) para aquellas provincias que tenían dificultades presupuestarias. Al respecto Tulia Faletti en un trabajo sobre descentralización educativa señala que “entre 1977 y 1983, los gobiernos provinciales tuvieron que destinar cantidades cada vez mayores de sus propios recursos a la educación (de 14 % antes de la transferencia a 20 %, después), mientras que el gobierno nacional reducía su participación en el sector (de un 8.6 % a un 7.6 % del total de gastos nacionales se destinaron a educación). En parte como consecuencia de la descentralización administrativa, los déficit provinciales crecieron a un ritmo mucho mayor que el déficit nacional. (…) En este contexto, los gobernadores se volvieron cada vez más dependientes del Ejecutivo Nacional para transferencias automáticas y discrecionales.” (Faletti, 2004. 20-21).25 En materia de gobierno de la política educativa se promovió la reapertura y puesta en funcionamiento del Consejo Federal de Educación, el cual en 1979 se fusiona el Consejo Federal de Cultura mediante la Ley 22047. Es interesante resaltar las palabras con las cuales se presenta el proyecto de Ley ante el presidente de facto. “La unificación del Consejo Federal de Educación y del Consejo Federal de Coordinación Cultural, constituye una decisión trascendente en bien de la 25

En este trabajo Tulia Faletti sostiene que “El 5 de junio de 1978, mientras imágenes de Argentina se transmitían al mundo durante el Mundial de Fútbol, la Junta Militar Nacional promulgó dos decretos (21.809 y 21.810) transfiriendo todas las escuelas preescolares y primarias que pertenecían al Consejo Nacional de Educación a las provincias, a la Municipalidad de Buenos Aires y al territorio nacional de Tierra del Fuego. Se transfirieron aproximadamente 6.500 escuelas, 65.000 empleados públicos y 900.000 estudiantes, lo que constituía aproximadamente un tercio del sistema total de educación pública primaria. Los decretos tenían carácter retroactivo, entrando en vigencia a partir del 1 de enero de 1978. Desde ese día todos los empleados de educación nacional (maestros, administradores, personal de mantenimiento y supervisores) pasarían a formar parte de las administraciones provinciales y las provincias serían responsables únicas por los gastos involucrados en la provisión de educación preescolar y primaria. A diferencia de anteriores transferencias parciales que habían sido acompañadas de recursos (…), la transferencia de 1978 implicó un recorte de gastos a nivel nacional del orden de 207.000 millones de pesos, monto equivalente al 20% del total de las transferencias que las provincias recibían del gobierno nacional (FIEL 1993: 148). El artículo argumenta sobre la importancia del CFE como órgano con la capacidad de atenuar el centralismo y la subordinación de las Provincias al Estado Nacional, características históricas del orden jurídico y la práctica política de nuestro país.

21

cultura y la educación que lejos de restar fuerza a cualquiera de los dos Organismos, fortalecerá, a través de un enfoque único y coordinado, la adopción de resoluciones sobre las que no cabe un tratamiento separado. Por lo demás, la unificación de ambos Consejos permite que los temas culturales y educativos sean tratados por las más altas autoridades de las distintas Jurisdicciones Territoriales lográndose con ello una acción dinámica que favorece el proceso de transformación deseado.” Vemos que se asigna al Consejo Federal de Cultura de Educación un rol de coordinación de la política educativa y cultural en función de las transferencias ya realizadas. En este sentido podemos ver los siguientes artículos, ”Art. 1º.- Crease el Consejo Federal de Cultura y Educación cuya misión será la de planificar, coordinar, asesorar y acordar los aspectos de la politica cultural educativa que requiera el país y que comprometan la acción conjunta de la Nación, las Provincias, el Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antartida e Islas del Atlantico Sur y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, para afirmar el desarrollo educativo y asegurar la vigencia de la cultura nacional, su proyección en el mundo y la consolidación de los valores éticos cristianos enraizados en la tradición del país. Art. 2º.- Son funciones del Consejo Federal de Cultura y Educación: g) Proponer medidas para que la acción cultural y educativa estructure y consolide a través de las instituciones naturales y necesarias (Familia, Municipio,

Provincia,

Nación)

y

de

Organismos

Oficiales

y

Privados

representativos.”26 En esta selección de artículos se observa claramente el rol subsidiario que en materia educativa debe ocupar el Estado consolidando el accionar educativo de las “instituciones naturales” y las necesarias, coordinando, concertando y evaluando las políticas educativas, dando un tratamiento igualitario a las instituciones educativas públicas y oficiales para lograr una “racional utilización de los recursos humanos, económicos y tecnológicos”. Estas medidas se complementaron con propuestas de reforma al sistema educativo realizada por un grupo de intelectuales ligados al gobierno de facto, entre los que destacaban el Dr. José Luis Cantini (Funcionario en la Secretaría de de Planeamento la Presidencia de la Nación) que organiza una comisión que produce un documento “Bases y alternativas para una Ley Federal de Educación” y el Prof. Luis Zanotti que escribe “La desinstitucionalización del sistema educativo”. Ambos

26

Ley Nº 22047/79.

22

trabajos son precursores de las propuestas de reforma educativa neoliberal con la incorporación de la dimensión religiosa en la educación pública (Echenique, 2003). El ámbito universitario fue particularmente afectado por la política del Terrorismo de Estado se cerraron Facultades en distintas Universidades (Entre RiosUNER y Mendoza-UNCuyo) e inclusive se cerró la Universidad Nacional de Luján. Estas medidas se complementaron con la sanción de la Ley Universitaria Nº 22207, en 1980, que expresó en los artículos 4º y 39º la idea de Universidad del régimen de facto. “… Art. 4º – Es ajena a los ámbitos universitarios toda actitud que signifique propaganda, adoctrinamiento, proselitismo o agitación de carácter político-partidario o gremial, como asimismo la difusión o adhesión a concepciones políticas totalitarias o subversivas. Los cargos a que se refieren los arts. 45º, 49º, 52º, 55º y 59º de la presente ley y los de Secretarios de Universidad Facultad o Departamento son de desempeño incompatible con el ejercicio de cargos directivos político-partidarios o gremiales. Quienes ocupen los cargos universitarios antes indicados deberán abstenerse de formular declaraciones públicas vinculadas a actividades político-partidarias o gremiales Art. 39º. – Respetando el principio de igualdad de oportunidades, la enseñanza podrá arancelarse conforme con una reglamentación general, dentro de excepciones o de aranceles diferenciales. Las Universidades podrán disponer la percepción de tasas por la prestación de servicios administrativos.27 La universidad era visualizada como el ámbito de actuación de la subversión por excelencia. En este sentido, el control ideológico, el disciplinamiento, el arancelamiento, los cupos, pasaron a ser parte de la realidad de las universidades, en el marco de la mencionada ley.

III. 2. El escenario: problemas estructurales de la Educación. Algunos datos. Braslavsky en su estudio “La discriminación educativa en Argentina” (FLACSO, 1985) desarrolla la idea de que en la década del 80 se consolidó un proceso de segmentación y desarticulación del sistema educativo con circuitos educativos diferenciados que reforzaban la discriminación social. Esta situación asumió una fisonomía de mayor gravedad a partir del régimen dictatorial de 197683. El estudio de Susana Torrado sobre la evolución socioeconómica de la estructura de clases sociales en nuestro país. (1994), (los cuales son retomados por el trabajo de Fernández, Lemos y Wiñar -1997- para dar cuenta de la situación educativa en distintos períodos de nuestra historia) nos orientan para entender mejor la idea de circuitos educativos diferenciados.

27

Ley 22207/80.

23

Torrado sostiene que a partir de 1975 se instala el nuevo modelo de acumulación en nuestro país que denomina aperturista.28 Así, las políticas de este modelo se hicieron sentir rápidamente, ya que estas políticas produjeron caída de amplios sectores de la clase obrera en una situación de pobreza crítica como así también un empobrecimiento de importantes sectores de la clase media (Torrado 1994, pag. 443). Como visión global del aperturismo se impone una primera conclusión: el empeoramiento de las condiciones laborales y de bienestar (…) es un buen indicador de la eficacia con que funcionó el “disciplinamiento social” en el que se hallaba empeñado el gobierno militar. Visto lo cual, calificar el balance del modelo aperturista en relación con la estructura social no es una tarea compleja. Además de “concentradora”, esta estrategia es también violenta y explícitamente “excluyente”. (Torrado, 1994, 445) La repercusión de este modelo en el sistema educativo se haría sentir en la década del ´80. A inicios de la misma, las tasas de escolarización en los distintos niveles presentaban las siguientes realidades. -Nivel Primario: La tasa de escolarización era del 90.6%. Sin embargo en el mismo eran persistentes los fenómenos de desgranamiento y deserción, sobretodo en los estratos sociales mas postergados. -Nivel Secundario: la tasa de escolarización era del 39.4% En el mismo el fenómeno de la deserción y abandono era también un problema persistente. -Nivel Superior: solo el 7.6% de la población poseía una formación en este nivel. Asimismo, este cuadro se completa con la situación de 6.551.880 personas mayores de 15 años en Argentina no había terminado la educación primaria (Braslavsky, 1984, pp 31). En términos porcentuales esto significaba que el 36.4% de la población del país no había finalizado la escuela primaria. Este promedio implica que el porcentaje entre las clases obreras asalariadas y los trabajadores marginales ascendía a un 40 % y a un 63% respectivamente. 28

El modelo de acumulación remite a las formas de reproducción del capitalismo en un determinado momento histórico. En un modelo de acumulación deben distinguirse las estrategias de acción de los diversos actores políticos para imponer (en alianza o de manera aislada) a través del ejercicio del poder y de mecanismos de legitimación (el Estado) la orientación de la política económica, ello implica la creación y/o destrucción de puestos de trabajos en actividades económicas específicas, afectando de esta manera la situación de la estructura de clases sociales en una sociedad. (Torrado, 1994, pags. 29-30) El modelo Aperturista se sostuvo mediante una alianza entre las Fuerzas Armadas, el segmento mas concentrado de la burguesía nacional y de las empresas transnacionales. Las medidas de corte económico neoliberal aplicadas por Martínez de Hoz mencionadas anteriormente conformaron el grueso del Modelo de Acumulación Aperturista. (Torrado 62-66) y Ferrer (2010, op. Cit)

24

Estas diferencias se hacían más manifiestas en el caso de las probabilidades de acceso al nivel secundario. En el total del país solamente el 16.7% de la población poseía el secundario completo. (Torrado, 1994, pag. 369) Esto también se explica en la desigualdad en cuanto a las posibilidades de acceder al nivel medio. Las mismas decrecían dentro de los sectores de clases media asalariada y obrera. (Torrado 1994)29 Así, aclara Torrado, solo el 20% de hijos de Obreros calificados y trabajadores especializados autónomos accedían al nivel secundario y peor aún el 10% de los hijos de Empleados/as domésticas y de Obreros no calificados. Durante el Proceso se produce una desaceleración de la tendencia a la expansión matricular del sistema educativo. Es decir, se dio un fenómeno de expansión matricular con cierre de escuelas y desinversión (deteriorando por ende, el proceso de enseñanza-aprendizaje en muchos establecimientos). Así se observa que la matrícula creció si tomamos como referencia los años 1976-1982 pero esta situación varía cuando se observa la evolución en un plazo más largo iniciado en de mas largo plazo un freno en el crecimiento matricular tal como lo demuestran distintos estudios. (Ver Lemos, Wiñar Fernandez, pags. Cap 1 y Tedesco, Braslavsky, Carciofi; Cuadros estadísticos 18, 20,46 y 48). En este sentido, se sostiene que “los datos sobre la situación educativa en años recientes muestran por un lado que las tendencias históricas democratizadoras de la educación, que apuntaban a suavizar las desigualdades entre la población, tienden a revertirse y, por el otro un considerable retraso del país cuando se recurre a la comparación internacional” (Lemos, Wiñar y Fernández, 1997)

Es decir, en este período, que bien vale aclarar comenzó ya con la dictadura militar de Onganía (1966-1973), orienta el funcionamiento del sistema educativo en un sentido excluyente. El rumbo y las propuestas estaban marcadas.

III. 3. POLÍTICAS EDUCATIVAS PARA LA DEMOCRATIZACIÓN. En marzo de 1984 Alfonsín abrió las sesiones del Congreso de la Nación con un mensaje en el cual las prioridades en materia educativa pasaron a ser las siguientes.

29

Torrado nos ilustra de la siguiente manera ““el acceso a la enseñanza secundaria es otro hito fundamental en la diferenciación social de la población. En la clase media asalariada, alrededor del 50% de los niños ingresa a este nivel (…) Por el contrario, en categorías ocupacionales propias de la clase obrera, la probabilidad de acceder al nivel secundario cae drásticamente” (Torrado, 1994, pag. 322)

25

-erradicar el analfabetismo, semi-analfabetismo y evitar la deserción escolar. El Estado debía promover la igualdad de ingreso y permanencia en el sistema educativo garantizando la protección del educando en los aspectos materiales y sociales. -descentralización del sistema educativo en todos sus niveles para garantizar la democratización de la administración del mismo a través de la participación de todos los protagonistas del hecho educativo. -Homogeneización y unificación de objetivos y contenidos básicos en el sistema educativo respetando las particularidades (históricas, económicas, sociales y geográficas) de las regiones. -Impulsar la educación del adulto para reintegrarlo al sistema educativo sin descuidar la capacitación laboral. -extender el nivel secundario y democratizar el acceso al mismo, como así también su régimen de funcionamiento. Renovar los contenidos curriculares en función de la doble finalidad del nivel. Preparar para la enseñanza superior y/o una salida laboral que tenga en cuenta las necesidades de los “educandos” y del país. -a

nivel

universitario

se

propone

la

democratización

de

las

estructuras

universitarias, la incorporación de nuevas tecnologías, reactivar la investigación científica a través de la reapertura y creación de centros de investigación universitarios. A ello debe agregarse la propuesta de generar una efectiva igualdad de oportunidades a través de la eliminación de formas de restricción y arancelamiento. Estas propuestas se basaban en diagnósticos realizados desde distintos ámbitos académicos y políticos. Así se planteaba de manera recurrente la problemática del analfabetismo, la repetición y deserción temporaria y definitiva de amplios sectores de la sociedad, las desigualdades regionales y la segmentación del sistema educativo que originaba un reforzamiento de las desigualdades en la sociedad. El excesivo centralismo burocrático existente y la necesidad de federalizar el sistema educativo. En relación al nivel medio, se planteaba la necesidad de fortalecer y modernizar el currículo y que el mismo reforzara la formación para el trabajo.30 30

Para una revisión de estos temas Ver Díaz Natalia. Procesos de estructuración y definición del currículum para el ciclo básico de la escuela secundaria en la transición democrática argentina (1983-1989). Tesis de Maestría en Educación con orientación en Gestión Educativa. Universidad de San Andrés. Bs. As. 2009. Disponibe en Internet. En este trabajo se pasa revista a los diagnósticos sobre la situación educativa de distintos actores relevantes para la política educativa (Funcionarios del gobierno de Alfonsín agrupados en el Centro de Estudios para la participación), FLACSO y la Asociación de graduados en cs. de la Educación de la UBA. Otros trabajos de ineludible referencia son. Braslavsky C. La transición democrática en la educación. Buenos Aires, CEDES, 1986. ; “Acerca de la reconversión del Sistema Educativo Argentino 1984-1995”, Propuesta Educativa, Vol. 14. Año 1996. BRASLAVSKY C.; TIRAMONTI, G.: Conducción educativa y calidad de la enseñanza media (FLACSO, dir.). Buenos Aires, Miño y Dávila, 1990. DE LELLA Y KROTSCH, C. (eds.): Congreso Pedagógico Nacional. Evaluación y perspectivas. Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1989. DE LUCA, R.:

26

A riesgo de ser repetitivo, debemos decir que en gran medida este mensaje presidencial recoge y plantea las preocupaciones y debates que en materia educativa se planteaban en esa época. Así durante el primer año de Gobierno desde el Ministerio de Educación se promoverá la circulación de documentos con ideas acerca de la relación entre democratización y participación política: “sólo la participación responsable de todos los miembros de la comunidad educativa hará posible un real proceso de democratización”. (Circular Nº 153/84; Resolución Ministerial nº 84/84, citado en Osanna, 1990, pag. 19) Desde los documentos oficiales del gobierno se planteó una idea de escuela con un rol democratizador, ya fuera a partir de estimular en su interior actitudes democráticas, como así también promoviendo la igualdad de oportunidades a través de la gratuidad y el ingreso irrestricto. Propuesta que se enmarcó en el ideal de escuela pública que el partido de gobierno asumía como propia. Esto es lo que Braslavsky denominó un estilo educativo democrático (Braslavsky, 1985). Tiramonti sostiene que el Gobierno de la transición democrática llevó adelante una serie de iniciativas que procuraban ampliar la cobertura en el nivel medio, promover prácticas de participación de la comunidad educativa abriendo la institución escolar a la sociedad; a nivel de gobierno de la educación se intentó generar una forma de comunicación diferente entre la burocracia central y las escuelas y por último se procuró la introducción de contenidos curriculares y cambios en la metodología didáctica orientados a internalizar el valor de la democracia y las prácticas democráticas como forma de vida. (Tiramonti, G., 1989 pag. 22)

III.3.1 El Consejo Federal de Cultura y Educación. Un ámbito de coordinación heredado. Las políticas educativas se discutieron e implementaron sin tener como referencia las disposiciones de este organismo heredado de la dictadura. El Consejo

La cobertura ideológica de la reforma educativa menemista: el Congreso Pedagógico de 1984, en Razón y Revolución, nro. 13, invierno de 2004, reedición electrónica. DE VEDIA, M.: La Educación aún espera. Buenos Aires, Eudeba, 2005. ECHENIQUE, M.: La Propuesta Educativa Neoliberal. Rosario, Ed. Homo Sapiens, 2004. SOUTHWELL, M.: Con la democracia se come, se cura y se educa... Disputas en torno a la transición y las posibilidades de una educación democrática. En Antonio Camou, María C. Tortti & Aníbal Viguera, La Argentina democrática: los años y los libros. Buenos Aires, Prometeo, 2007. STUBRIN, A.: “Educación, igualdad, solidaridad y cohesión”. Acto Central, Escenarios Alternativos, Vol. 6. Año 1999. TENTI FANFANI, E.: “La política educativa Radical: 1983-1988”. Cauces- Fundación Sergio Karakachoff, Vol. 3, pp. 3-10. Año 1992.

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Federal de Cultura y Educación durante el gobierno de Alfonsín se reunió en contadas ocasiones. (Solo 10 reuniones entre 1983-1987, según Paviglianiti, 1988). Esto obedeció a cierta tradición centralista existente dentro del radicalismo, que sería refrendada en la presentación de un proyecto de Ley en el año 1984 que intentó restablecer el Consejo Nacional de Educación el cual “Además de las prestaciones de los servicios en la Capital y Territorio Federal, concurre a través de una serie de actividades y acciones con todas las jurisdicciones educativas al desarrollo y mejoramiento de la educación básica. En él se prevé que el cuerpo colegiado – un presidente y seis vocales, designados por el Poder Ejecutivo Nacional- será asistido por un cuerpo de delegados coordinadores designados por las provincias, el Distrito Federal y el Territorio Nacional” (Paviglianiti, 1988, pp. 93) Esta iniciativa sería aprobada por la cámara de Diputados pero perdería estado parlamentario al no ser tratada por el Senado en los años siguientes.31 Pero además de esta tradición, centralista hubo una razón de carácter político relacionado con la situación de que la mayoría de las provincias de nuestro país estaban gobernadas por el partido justicialista y/o partidos provinciales. El gobierno nacional solo contaba en este ámbito con el apoyo de los Ministros de Buenos Aires, Córdoba, Misiones, Río Negro, Chubut, Entre Ríos y los delegados de Capital Federal y el Territorio Nacional de Tierra del Fuego (recién sería reconocida como provincia en 1994).

Y si bien, en las resoluciones de los

encuentros aparece una valoración positiva del Consejo Federal de Cultura y Educación como ámbito de deliberación y búsqueda de consenso y soluciones superadoras para el sistema educativo nacional, en los hechos la mayoría de estos encuentros estuvieron signados por los planteos de los gobernadores de las provincias de signo político contrario al gobierno nacional que intentaron durante todo el período imponer posicionamientos y reclamos presupuestarios desde este ámbito. Al respecto, Norma Paviglianiti también destaca que se crearon comisiones permanentes para trabajar temáticas relevantes para la política educativa tales como: la reforma de la Ley que dio origen a este organismo, lo relacionado con los lineamientos curriculares, el Perfeccionamiento docente, etc. Pero los temas que más espacio ocuparon en la agenda de discusión, al igual que en los años anteriores

31

Paviglianiti también menciona el proyecto de reestructuración del CFCyE presentado por los Senadores Justicialistas Araujo y Olijela del Valle Rivas (que posteriormente sería funcionaria de la cartera educativa del Gobierno de Menem) a contramano de la iniciativa mencionada este proyecto buscaba fortalecer las atribuciones y funciones del mismo. Paviglianiti, 1985, pag 94.

28

al Golpe del ´76, fueron el financiamiento educativo y la problemática salarial (que como veremos más adelante estallaría en los años 87-88). Es decir, el CFCyE funcionó como una caja de resonancia de la crisis por la que estaba atravesando en materia presupuestaria ya que fue el ámbito en el que, al margen de las cuestiones específicamente educativas señaladas, se planteaban los reclamos presupuestarios relacionados con la educación (en los que la especulación política también estuvo presente). Así la situación de minoría política en la que se encontró el oficialismo en este ámbito intentó ser modificada en primer lugar por la vía legal. III.3.2. La democratización en el nivel medio. Luego de las transferencias de las escuelas de nivel primario efectuadas por la dictadura el Estado Nacional aún tenía a su cargo la gestión de numerosos establecimientos de Educación media y superior no universitaria. El Ministerio de Educación promovió las siguientes medidas que intentaban generar prácticas sociales y educativas contrapuestas a las vivenciadas durante el proceso de reorganización nacional. 1- Ingreso irrestricto en los niveles medio. Por ejemplo en la circular del ME se habla de que “la inscripción da el derecho a ingresar al nivel y modalidad…crea por parte del Estado el deber de garantizar un lugar al inscripto”. (R.M. 2414/84). 2-supresión de la exigencia del uso obligatorio de uniformes en las escuelas nacionales. 3-se autoriza el funcionamiento de centros de estudiantes y delegados por curso. 4-reincorporación de docentes cesanteados por causas políticas o gremiales. Y reinstauración del derecho de los docentes a elegir los miembros de las Juntas de Calificación y disciplina. Otra medida que refleja el clima de democratización que se intentó llevar adelante desde el Ministerio es la convocatoria a talleres de participación docente, los cuales intentan sistematizar las propuestas surgidas de los mismos docentes para ser canalizados luego por el Ministerio a través de folletos y circulares. En los aspectos pedagógicos se producen propuestas innovadoras. Respecto del discurso pedagógico oficial para la educación secundaria, se puede señalar que se produjeron cambios tanto en el currículum como en la pedagogía y la evaluación. Se propusieron modificaciones en el carácter enciclopédico de los contenidos escolares y se bregó por el cambio de la pedagogía autoritaria y verbalista. Estas dos transformaciones se produjeron a partir de reformas en los planes y programas de estudio (a nivel provincial y nacional) y, también, en la modificación de la

29

organización institucional, lo cual incidió en las relaciones entre docentes y entre docentes y alumnos. Las reformas curriculares impulsadas por el Estado Nacional y los Estados provinciales que intentaron modificaciones tanto en los contenidos y materias escolares como en la organización institucional estaban, en la mayoría de los casos, orientadas por principios que bregaban por una cultura democrática, participativa, dialógica e interdisciplinaria. En 1984, se modificó a nivel nacional el plan de estudio de la materia Formación Moral y Cívica, sustituyéndose por el de Educación Cívica (R.M. 536/84).

(DIAZ, 2009, 67).

A partir de 1985 se implementó un nuevo sistema de evaluación en todos los establecimientos de educación secundaria, y tuvo varios cambios. La metodología evaluativa se realizaba a partir de la ‘verificación’ del cumplimiento de objetivos, otorgando a los alumnos varias instancias de recuperación de saberes, de manera de dar mayores oportunidades para lograr los aprendizajes de los contenidos establecidos.

Este

sistema

suscitó

varias

críticas,

principalmente,

por

las

modificaciones que implicaba en la concepción de evaluación (Tiramonti y Nosiglia, 1991). En el nivel medio se tomaron una serie de medidas orientadas a democratizar el acceso al nivel medio, a principios de 1984 con la eliminación de los exámenes de ingreso (circular nº 210/84), lo cual tuvo el efecto positivo de aumentar la matrícula en este nivel. Complementando esta medida se promovió la implementación de cursos de apoyo para Lengua y Matemática mediante la Resolución nº 864/85 orientados a garantizar mayor retención en los primeros años del nivel. (Tiramonti, 1989, pp. 22) Asimismo, se promovió desde el Ministerio de educación y justicia de la Nacion la constitución de de centros de estudiantes en las escuelas secundarias dependientes del Estado Nacional. (Colegios Nacionales, ENETs, Colegios Normales, Institutos de nacionales de Formación docente). Las comisiones de consulta es otra medida orientada en este sentido. Se intentó

generar

instancias

de

consulta

a

docentes

y

directivos

de

los

establecimientos educativos para instalar una “cultura institucional democrática” a partir

de

ampliar

el

marco

de

deliberación

para

la

toma

de

decisiones

institucionales. Paralelamente el gobierno dictó la medida gracias a la cual se bajó de 21 a 18 años la edad para que los adultos puedan inscribirse en la Escuela Media.

30

Esta serie de medidas tuvieron un efecto expansivo de la matrícula en el nivel medio. Por otro lado, también se restablecieron las libertades sindicales de los docentes y se habilitó la posibilidad de que vuelvan a funcionar y organizarse en el marco de las organizaciones gremiales como Ctera, Sadop, Amet, Uda, etc. Así, distintos autores e informes de la CEPAL también destacan la expansión cuantitativa del nivel medio durante la década del´ 80 (Paviglianiti, 1988; Gorostiaga, 2002; Aguerrondo, 2006) marcando que, en promedio nacional, en 1980 existía un 33 % de cobertura del nivel, ya en el año 1991 la cobertura ascendía a un 53% aunque con realidades muy desiguales entre provincias “ricas” y “pobres”. Es decir, los diferentes estudios de la época hablan de una expansión de la matrícula, de una segmentación del sistema educativo y, fundamentalmente, de la aparición de la Pobreza en la escuela, (Puiggrós 2010; Veleda 2010) como consecuencia de la situación de deterioro socioeconómico estructural. En este sentido, se hace necesario diferenciar la situación de la estructura social en su conjunto debido a las políticas del modelo aperturista iniciado en 1975, de las medidas de política educativa tendientes a democratizar el acceso a la educación sustentado en una concepción igualitarista del gobierno de Alfonsín. Generalmente esta es una cuestión que no se suele destacar en los estudios sobre las políticas de esta época.

III.3.3. El Sistema de Educación Superior Universitario y No Universitario. Normas, Normalización y Problemas. III.3.3.1 La Educación superior Universitaria. Normalización y Régimen Económico-Financiero de las Universidades Mediante el decreto nº 154/83 se intervinieron las Universidades y se designaron rectores normalizadores en todas las Universidades Nacionales, la función de estos fue reinstalar los Estatutos de las Universidades afines a los principios de la Reforma del 18, reincorporar personal cesanteado, como así también revisar la situación de aquellos funcionarios y docentes que habían tenido vínculo directo con la Dictadura. Dicho decreto fue refrendado por la Ley Nº 23.608. Dicha ley era clara en lo siguiente. “ARTICULO 1.- Declárase

como

régimen

provisorio

de

normalización de las universidades nacionales, hasta tanto se dicte la correspondiente ley de fondo, el establecido en el Decreto 154/83, con las modificaciones establecidas en la presente ley.

La

normalización a que se refiere este régimen se cumplirá en el plazo de un año, prorrogable por otro plazo no mayor de 180 días, si las

31

circunstancias así lo hicieren necesario, a contar desde la vigencia de la presente ley. ARTÍCULO 2.- Se restablece la vigencia de los estatutos que regían en las universidades nacionales al 29 de julio de 1966, en tanto sus disposiciones no se opongan a la presente ley. ARTICULO 3.- Derógase la ley de facto 22.207. ARTÍCULO 4.- El

Poder

Ejecutivo

podrá

intervenir

las

universidades nacionales durante el tiempo que determine la presente ley…” En el marco de esta normativa se reabren carreras y Universidades cerradas por la dictadura y se restablecen los estatutos universitarios anteriores a 1966, los cuales contenían los principios de la Reforma de 1918. (Autonomía universitaria, Cogobierno, Libertad de cátedra, extensión universitaria, ingreso libre, Gratuidad etc.). Asimismo se habilita la reincorporación de docentes y no docentes cesanteados y/o obligados a renunciar por motivos políticos, gremiales o conexos. Sin embargo, la derogación de la Ley 22207 y las disposiciones de dicha ley no contemplaba una situación heredada del Gobierno de Facto: La permanencia de Profesores Universitarios designados durante la dictadura y a instancias de la Ley de facto 21536/77 promovida por el ex Ministro Bruera.. Esta iniciativa del mencionado ministro tuvo como objetivo garantizar

"la estabilidad del profesor

universitario ordinario , obvio es señalarlo, constituye no solamente una garantía en favor del funcionario, sino también, un fundamento básico para que el mismo contribuya con su mejor esfuerzo y suficiente tranquilidad de espíritu al proceso de reorganización nacional". (Diario de sesiones HCDN, Agosto 1984, pags. 3205-3209) De este modo, y contemplando los planteos de Diputados Nacionales del partido justicialista, Adolfo Stubrin presentó una Ley para derogarla. Así, complementariamente se sancionó la Ley 23115/84, esta medida permitió alterar la estabilidad laboral de aquellos Profesores universitarios con complicidad con el Proceso. Tal como dice el proyecto de Ley se buscaba Artículo 1º - Derógase la ley de facto 21.536. Art. 2' A partir de la promulgación de la presente ley quedan anuladas de pleno derecho todas las denominadas confirmaciones de profesores universitarios y los beneficios de estabilidad en el cargo obtenidos por aplicación de la ley de facto 21.536, así como cualquier otro efecto derivado de ese régimen.

32

Art. 3º - El personal comprendido proseguirá en el ejercicio de sus funciones con carácter interino hasta la provisión de su cátedra por concurso según la ley 23.068 y los estatutos universitarios vigentes. Art. 4º - Para el cómputo de los antecedentes docentes en los concursos universitarios las denominadas confirmaciones realizadas por ley 21.536 serán consideradas como interinatos Art. 5º - Comuníquese al Poder Ejecutivo. Ello permitió que durante el proceso de normalización se realizaran una mucho más amplia cantidad de concursos docentes, en los cuales se desplazó a docentes comprometidos con la dictadura genocida. Así se calcula que entre 1984 y 1988 se concretaron 15.000 concursos docentes. Asimismo la medida más significativa fue la eliminación de restricciones al ingreso. De este modo, se produjo una explosión del ingreso universitario. Esto traería consecuencias: el crecimiento sostenido de la matrícula, lo cual, implicó que en el lapso de dos años el número de estudiantes universitarios rondaba los 700.000 estudiantes. Dicha explosión matricular trajo aparejada un problema de falta de personal y espacio físico para poder desarrollar las actividades académicas. Relacionado con estas cuestiones, el gobierno sancionó dos leyes que intentaron regular la cuestión del financiamiento de la Educación Superior Universitaria. Esto implica referirse a los dispositivos legales que intentaron regular el régimen económico-financiero de las Universidades mediante las Leyes 23.151/84 y 23569/88. En la Ley 23.151/84 se destacan las siguientes cuestiones a) se otorga la Autarquía a las Universidades nacionales para que puedan diseñar y distribuir su propio presupuesto b) se establece el origen de los recursos de las Universidades y c) la creación de un fondo universitario para uso institucional. La Ley 23569/88 es una ampliación de la anterior, sancionada en otro contexto social, político y económico, plantea en su primer artículo 1º que universidades

nacionales

ajustarán

su

régimen

“Las

económico-

financiero a las disposiciones de esta Ley, hasta tanto se dicte la correspondiente Ley universitaria.”. Esta ley contiene la posibilidad de que las Universidades reciban recursos provenientes de la venta de bienes, locaciones o prestaciones de servicios. Esta ley se aprobó en un contexto económico ya muy deteriorado y la ley universitaria de fondo de la que habla el citado el artículo 1º de esta última ley. Al respecto, se señala la dificultad del gobierno para sancionar una norma para regular el sistema

33

universitario, a pesar de que durante este gobierno se presentaron varios proyectos de Ley Universitaria ((Buchbinder-Marquina, 2008, pp. 32-33). El Gobierno nunca contó con la mayoría legislativa necesaria para poder llevar adelante alguno de estos proyectos. El Consejo Interuniversitario Nacional En 1985 mediante el decreto Nº 2461 se crea el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) ámbito de coordinación de las Universidades Nacionales integrado por los Rectores. Sin embargo, este ámbito de coordinación no funcionaría producto de que cada Universidad tendió a atender de manera autónoma sus procesos de expansión y crecimiento y, por otro lado, debido a la mencionada ausencia de una normativa que regulara el conjunto de las Universidades Nacionales (BuchbinderMarquina, 2008, op. Cit.). La Investigación científica. En relación a un aspecto fundamental de la Universidad como es la Investigación científica el panorama no era para nada bueno. Crisis económica y al visión negativa sobre la Universidad llevaron a una postergación del área de investigación. Como plantea Buchbinder la política universitaria del terrorismo de Estado se caracterizó también por recortar el presupuesto a la investigación científica. “El régimen militar dejaba como herencia una Universidad de limitada significación desde el punto de vista académico. La contribución de la producción científica de las casas de estudios era muy pobre ya que durante el gobierno dictatorial los recursos para la investigación habían sido canalizados hacia organismos extrauniversitarios.” (Buchbinder, 2005, 215). Así la reapertura de las universidades implicó tener que reconstruir el debilitado sistema de investigación científica y la decaída situación académica de las mismas. (Suasnabar 2005, p.4-5) Aunque las dificultades económicas también se hicieron presentes en este tópico.

III.3.3.2 La Educación Superior No Universitaria La mayoría de las instituciones de Educación Superior no Universitaria estaban compuestas por Institutos de formación de Profesores para la enseñanza media, primaria, pre-primaria y de enseñanza especial, a los que se les sumaban, en número menor otras especialidades relacionadas con áreas técnico industrial, técnico-agropecuario, computación, idiomas extranjeros, publicidad, periodismo, etc.

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En 1984, el Gobierno creó la Dirección nacional de Educación Superior, independizándola del Nivel medio. En los Institutos Nacionales de Formación Docente se produjeron intervenciones a los fines de normalizar su situación y renovar los planes de estudio. (Paviglianiti,

1988, pp. 74-75). Asimismo se

instauraron centros de estudiantes. Se destacan dos iniciativas dentro de la Educación superior no universitaria, fundamentalmente en relación a la formación docente que buscaban atender al proceso de deterioro de la calidad de la formación de los docentes seriamente afectada a partir de las políticas de la dictadura precedente. Sin embargo, vale aclarar que estas iniciativas se dan a partir de un recambio ministerial en 1987, en el cual asume una conducción que buscó renovar e innovar distintos aspectos de política educativa (Díaz, 2009) Así, la primera iniciativa consistió en la creación del Instituto Nacional de Perfeccionamiento y Actualización Docente (INPAD) en 1987. El mismo organizó cursos de carácter semipresencial sobre adolescencia, didáctica grupal y procesos de enseñanza-aprendizaje. Es decir, se buscó atender la problemática planteada por Paviglianiti quien decía “una vez egresados no tienen posibilidades de perfeccionamiento y actualización, ni en las áreas científicas ni en las pedagógicas. Tampoco tienen acceso a la universidad, porque casi en su totalidad no otorgan reconocimiento de sus estudios” (Paviglianiti, 1988, 73) Este instituto funcionó con sedes en Capital Federal y ciudades del Interior (un total de 13 sedes) y el impacto de la misma se calcula a partir de que se inscribieron a dichos cursos alrededor de diez mil docentes, el mismo sería reemplazado durante el siguiente gobierno por la Red Federal de Formación Continua (Ramallo, J.M., 1999, pp. 173). La segunda iniciativa se dio en el año 1988 que buscó innovar en materia de Formación de los docente de nivel primario, esto fue el plan M.E.B. (Maestros de Educación Básica). El mismo fue una experiencia piloto que buscaría abarcar a todas las Escuelas Normales que estaban en jurisdicción nacional. Así se planteaba iniciar la formación docente en el nivel medio (a partir del 4º año), es decir, los dos últimos años del nivel medio y finalizarla en el nivel superior no universitario. Conjuntamente con esta modificación curricular se resolvió que las Escuelas Normales con estos nuevos planes se transfirieran de la Dirección Nacional de Educación Media a la órbita de la Dirección Nacional de Educación Superior. Esto implicaba asumir la formación docente dentro del área de la Educación Superior no

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universitaria a la vez que se daba inicio a la formación de los mismos en el nivel medio. En opinión de Diker y Terigi, “el plan MEB intentó resolver el dilema que se plantea entre la necesidad de prolongar la formación de grado de los maestros (cuyos dos años se consideran en general insuficientes) y la imposibilidad de extenderse mucho mas alñlá de los dos años una vez producido el egreso en la escuela media (…). El MEB resolvió el dilema llevando la formación a cuatro años pero comenzando en el nivel medio; comenzó a aplicarse en 1988 y llegó a producir dos promociones de egresador, cerrándose definitivamente la matriculación en 1990. (Diker-Terigi, 1997, pp.52) Ambas experiencias una vez finalizado el gobierno de Alfonsín se discontinuaron.

III. 3.4 Plan de Alfabetización Nacional Visto que uno de los principales diagnósticos estaban relacionados con el problema del analfabetismo, el Gobierno de Alfonsín mediante el decreto nº 2308/84 creó en el ámbito del Ministerio de Educación y Justicia, la Comisión Nacional de Alfabetización funcional y educación permanente (CONAFEP) designándose como Presidente de este organismo a la prestigiosa docente y ex - funcionaria del Gobierno del Dr. Illia la Prof. Nélida Baigorria, quien diseñaría e implementaría el

Plan

Nacional de Alfabetización (1985-1989). El Plan Nacional de Alfabetización fue aprobado por la Resolución Nº 3072 el 28 de diciembre de 1984 y tenía como objetivo erradicar la problemática del analfabetismo puro y funcional en la Argentina. (Documento MEJ, 1985) 32 El mismo sería llevado adelante mediante la Resolución Ministerial nº 3072/84, contando con asesoramiento y apoyo de la UNESCO y la OEA, a través de talleres de capacitación. Para su implementación ser realizaron una serie de convenios entre la CONAFEP y las provincias a los fines de darle un marco normativo al funcionamiento de los centros de alfabetización en cada jurisdicción.

32

En el documento del Ministerio se partía de la siguiente situación: “El Censo Nacional de población y Vivienda de 1980 detecta sobre la población mayor de 15 años la e x i s t e n c i a de 1.184.964 analfabetos absolutos , que nunca asistieron a la escuela (6,l% de la población adulta) y 5.283.211 analfabetos funcionales ,que desertaron del nivel primario en los primeros grados (27,1$ de l a población adulta). Esta suma de 6.400.000 personas mayores de 15 años (33,29 de la población adulta) señala la enorme proporción de argentinos que viven al margen de la formación mínima, necesaria para desempeñarse con eficacia en la actualidad. El gobierno democrático quiere recuperar e l tiempo perdido y afronta con responsabilidad y sentido é t i c o este proyecto. El Plan Nacional 'de Al fabet ización tendrá una duración de 5 años y .u no de sus objetivo prevé la erradicación del analfabetismo. 1

36

Los centros de alfabetización se constituyeron en distintas instituciones según la realidad de los jóvenes y adultos y las localidades en las que se trabajaría (los centros se abrieron en lugares tan disímiles como Uniones vecinales, escuelas, sociedades de fomento, clubes de barrio). A estos centros de alfabetización asistían un máximo de 15 alfabetizandos por curso y trabajaron con cartillas elaboradas por equipos interdisciplinarios (Antropología, Cs. De la Educación, lingüística, etc.). La coordinación de estos espacios era realizada por alfabetizadores que recibían un manual de instrucciones para el trabajo dividido en 42 encuentros. En este sentido, es interesante tomar como referencia la descripción del documento del Ministerio sobre el Plan el mismo describe el desarrollo de las actividades en un centro de la siguiente manera, “La metodología empleada no circunscribe el aprendizaje sólo a lectura, escritura y matemática sino que incluye además conocimientos de temas que permiten le pleno desarrollo del hombre en libertad y que son devital importancia para el adulto; tales, instrucción cívica, salud, vivienda, cooperativismo, derechos humanos. Los contenidos curriculares parten de la Constitución Nacional y están destinados a subrayar la significación de la vida en democracia” (Documento Plan Nacional de alfabetización un logro educativo, 1985, MEJ) La cita esclarece el vínculo entre la concepción que orientaba la política educativa y esta política. Es decir una fuerte valoración por conceptos ligados al Estado de Derecho y a la democracia. En el mismo documento se aclara que se contemplaban acciones complementarias para el aprendizaje de oficios, primeros auxilios,

etc.,

dichas

actividades

podían

ser

orientadas

por

los

mismos

alfabetizadores o bien por los/as alfabetizandos/as. En el diseño propuesto por Baigorria se pensaba una política pública con un proceso de evaluación permanente sobre los aspectos de implementación y los aspectos pedagógicos, existen dificultades para acceder a registros y evaluaciones de esta política (Wanschelbaum, 2010) Este plan que si bien sería reconocido posteriormente por la UNESCO, se cerraría mediante un decreto de agosto de 1989 ya en la presidencia de Carlos Menem. Según las cifras oficiales el analfabetismo luego de esta política se redujo a un 3%. (Censo 1991).

37

III.3.4. El Congreso Pedagógico Nacional La medida que más se destaca en materia de política educativa durante este período es el Congreso pedagógico nacional. Es la iniciativa más relevante junto con el Plan de alfabetización. La misma representa profundamente la prioridad de la Agenda del Gobierno de Alfonsín. Esta política tuvo un desarrollo prolongado que ha sido periodizado por distintos trabajos, en este sentido tomamos como referencia la periodización propuesta por Nardacchione, para quien, el CPN se puede separar en tres etapas: a) la elaboración de la Ley 23114/84, b) el desarrollo en las provincias y c) el cierre en la Asamblea de Río Tercero. (Nardacchione, 2010). Esta periodización tiene coincidencias con la periodización realizada por Norma Paviglianiti quien señala que esta política se dividió en a) un momento de gestación que culmina con la sanción de la Ley 23.114, b) una segunda de diseño del Congreso que se cerró con el discurso inaugural de Alfonsín en abril de 1986; y la tercera es la de la puesta en marcha del Congreso en donde se dio el proceso de participación y deliberación en distintas instancias del Congreso Pedagógico incluida la Asamblea Pedagógica de Embalse, como veremos. Más allá de estos matices El primer momento refleja la política centralizadora del gobierno de Raúl Alfonsín. Ya que la intención original del proyecto implicaba una centralización de la organización de esta política, la cual encontró, como veremos, resistencias. La idea surgió del ministerio de educación (a cargo de Carlos Román Alconada Aramburú cuyo secretario de educación era Bernardo Solá) y fue enviado como proyecto del PEN a la Cámara de Diputados. El proyecto fue aprobado por unanimidad de las Cámaras pero a costa de resignar y conceder las solicitudes del Partido Justicialista. La primer objeción la describe Paviglianiti de la siguiente manera. En el proyecto original, la convocatoria, la organización y la ejecución quedaban en manos del Ejecutivo Nacional y estaba planeado como continuidad histórico-ideológica del Congreso Pedagógico de 1882. (Paviglianiti 1989, 73). El gobierno mantuvo su planteo sobre convocar de manera masiva (artículo 1 y 2) a la participación ciudadana, pero introdujo modificaciones sobre su organización ante las exigencias del Partido Justicialista cedió la organización y conducción del Congreso en las distintas jurisdicciones, las cuales estaban en su mayoría en manos del Partido Justicialista (Paviglianiti, 1989, 72-73)

38

Dentro de este marco legal y para profundizar las iniciativas en pos de la democratización el poder ejecutivo promulgaría la ley con el siguiente texto ARTICULO 1º.- Convocase a un Congreso Pedagógico, que se efectuará con la más amplia participación de todos los niveles de enseñanza, estudiantes, padres, cooperadoras escolares, docentes, estudiosos del quehacer educativo y el conjunto del pueblo a través de los partidos políticos y organizaciones sociales representativas. ARTÍCULO 2º.- Serán objetivos del Congreso: a) Crear un estado de opinión en torno de la importancia y trascendencia de la educación en la vida de la República; b) Recoger y valorar las opiniones de las personas y sectores interesados en el ordenamiento educativo y su desenvolvimiento; c) Plantear, estudiar y dilucidar los diversos problemas, dificultades, limitaciones y defectos que enfrenta la educación; d) Divulgar la situación educativa y sus alternativas de solución, asegurando la difusión necesaria a fin de que el pueblo participe activamente en el hallazgo de las soluciones; e) Proporcionar el asesoramiento que facilite la función del gobierno en sus esferas legislativa y ejecutiva; f) Estrechar lazos de fraternidad entre educadores argentinos y de otros países latinoamericanos, en vistas a un intercambio fructífero de experiencias y conocimientos. ARTICULO 3º.- La conducción de las actividades del Congreso Pedagógico estarán a cargo de una comisión organizadora presidida por el Ministro de Educación y Justicia e integrada por el Secretario de Educación, la Presidente y un miembro de la Comisión de Educación del Senado, el Presidente y un miembro de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, la Subsecretaría de Conducción Educativa, el Subsecretario de la Actividad Profesional Docente, los otros miembros del Comité Ejecutivo del Consejo Federal de Cultura y Educación y la Secretaría Permanente del mismo. Una comisión honoraria de asesoramiento será designada por el Poder Ejecutivo, a propuesta de la Comisión Organizadora, entre personalidades del quehacer educativo. ARTICULO 4º.- Las provincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, organizarán en sus respectivas jurisdicciones educativas las actividades del Congreso Pedagógico. ARTICULO 5º.- El Poder Ejecutivo proveerá los fondos necesarios a fin de atender los gastos emergentes para el cumplimiento de la presente Ley.33

Es decir desde el gobierno nacional se intentó generar un gran debate nacional en el que toda la población mayor de 15 años pudiera participar. De esto derivó la presentación de la ley que fue consensuada por todas las fuerzas políticas presentes en el Congreso de la Nación lo cual obligó al gobierno a realizar modificaciones al texto original.

33

Ley Nacional nº 23.114. 1984

39

III.3.4.1. Implementación del Congreso Pedagógico Nacional Como

decíamos,

sancionada

la

ley

se

constituyeron,

una

comisión

organizadora nacional y comisiones organizadoras en cada provincia. Esto implicaba generar instancias de coordinación entre los niveles nacionales y provinciales Paralelamente,

el

gobierno

constituyó

una

comisión

honoraria

de

asesoramiento mediante el decreto Nº 432/86, la misma estuvo constituida por distinguidas personalidades del ámbito educativo, representativas de las distintas visiones acerca de lo educativo.34 Para ordenar las actividades, la participación y el funcionamiento de las distintas instancias del congreso la comisión organizadora elaboró una serie de materiales con los cuales generar un piso de información común a los participantes y por último un material destinado a ordenar los ejes de discusión35. Los documentos hacían referencia por un lado, a la naturaleza de la política pública en cuestión y cómo participar, y

por el otro, a un conjunto de

recomendaciones para la organización de las actividades y para la redacción de los informes finales de cada instancia de participación. Finalmente, un tercer grupo de documentos contenía material de información básica con los siguientes ejes temáticos para ser discutidos en las asambleas: 1Población y escolarización, 2-Rendimiento escolar, 3-Nivel educacional de la población y analfabetismo, 4-Educación, 5-Educación y Democracia, 6-Educación y Justicia Social, 7-Educación y trabajo 8-El sistema educativo argentino: gobierno y estructura académica 9-El sistema argentino: algunos problemas, 10-Que se enseña y cómo se enseña. Dichos documentos se distribuyeron a todas las provincias con el criterio de que sean ordenadores de la discusión. Cada provincia y la ciudad de Buenos Aires y el Territorio Nacional de Tierra del Fuego se constituyeron en jurisdicciones dentro de las cuales existirían a su vez instancias territoriales de participación a saber, -asambleas pedagógicas jurisdiccionales/provinciales -comisiones organizadoras locales y –asambleas pedagógicas de base. Así se pensó una organización piramidal en la que cada instancia

de

participación elegiría delegados y elevaría propuestas que serían discutidas en las instancias superiores.

34

Integraban la Comisión entre otras personalidades Gregorio Weinberg, Berta Braslavsky, Hector Félix Bravo, Juan Carlos Tedesco, Rodolfo Terragno, Bernardo Solá, César Milstein, Padre Setimio Walsh, Monseñor Bianchi di Cárcano, Gustavo Cirigliano entre otros. 35 Ver NOSIGLIA C. y SANTIAGO B., El Congreso Pedagógico Nacional: su organización y desarrollo. El Congreso Pedagógico Nacional. Evaluación y Perspectivas. Ed. Sudamericana. Bs. As. 1989. Pag. 54.

40

Esta situación se replicaría en cada Provincia, la cual tendría que realizar una asamblea pedagógica provincial a partir de la cual debería elegir delegados y enviar propuestas a para ser discutidas en la instancia máxima de este Congreso como fue la Asamblea Pedagógica Nacional. De este modo, lentamente, luego de idas y venidas, se constituyó una comisión organizadora nacional y las comisiones organizadoras de cada provincia. Esto implicó generar instancias de coordinación entre los niveles nacionales y provinciales. En realidad estas instancias de comunicación tuvieron serias dificultades de funcionamiento, a su vez, el ritmo de los procesos de deliberación en cada provincia fue muy desigual. Uno de los factores que influyó en esto fue que las administraciones provinciales de signo opositor priorizaron otras actividades de su agenda. Así por ejemplo distritos como Santiago del Estero, La Rioja, Santa Fe, Salta y

Formosa

entre

otras

realizaron

las

asambleas

pedagógicas

provinciales

prácticamente sobre el inicio de la Asamblea Pedagógica Nacional (entre diciembre de 1987 y febrero de 1988) que se desarrolló en la ciudad de Embalse Río Tercero (Córdoba) entre febrero y marzo de 1988. El Proceso de deliberación se inició oficialmente a partir de un acto en abril de 1986. Los principales actores de estas discusiones fueron: el Gobierno sostenido en el accionar del partido de gobierno (UCR) y sus funcionarios, el Partido Justicialista y la Iglesia Católica36 que desde el Consejo Superior de Educación Católica (CONSUDEC) emitiría una serie de documentos que promovería el posicionamiento de la misma y generarían opinión en las instancias de participación como veremos más adelante. De este modo quedaron al descubierto los posicionamientos históricos de estos actores en relación a la política educativa. La UCR, elaboró un documento para este evento titulado “Solidarios para la educación de todos”. En el mismo reivindica su posicionamiento de una Educación pública y laica y una reivindicación del proyecto educativo de la generación del 80. Asimismo plantea la necesidad de descentralizar el sistema educativo y que el Estado garantice una educación básica de 10 años. (De Vedia, M.; 2005) El objetivo básico era contribuir a la democratización desde el supuesto de que la participación en el CPN contribuiría a tal fin conjuntamente con reivindicar la tradición de Educación Pública presente en la Ley 1420 de 1884. Se valoraba el proceso democrático de deliberación y búsqueda de consensos racionales entre los distintos participantes de estas instancias. Sin embargo, la realidad de las 36

Braslavsky C., Apuntes inconclusos para la evaluación del Congreso. En De Lella/Krotsch El Congreso Pedagógico Nacional. Evaluación y Perspectivas. Ed. Sudamericana. Bs. As. 1989. Pags. 181-193.

41

instancias del Congreso demostraría otra impronta todavía vigente en nuestra sociedad. Las propuestas del Partido Justicialista fueron plasmadas en distintos documentos escritos en el seno del Consejo Interprovincial para la Cultura, la Educación, la Ciencia y la Tecnología (Cincecyt), un organismo en el que se encontraban representados los gobiernos justicialistas de las distintas provincias y coordinado por el especialista Norberto Fernández Lamarra (De Vedia, 2005, pp. 80,81). En este documento se propone la descentralización y una nueva estructura del sistema educativo que se plasmaría años mas tarde en la Ley Federal de Educación. En otras palabras, se produjeron determinados clivajes al interior del Partido Justicialista en función de su cercanía a distintas fracciones de la iglesia católica o en función de una mirada propia del peronismo renovador.37 Por último la Iglesia católica fue la institución con mayor participación e incidencia en las discusiones de las instancias desde sus documentos y su participación promovió ente otras cuestiones las siguientes ideas: -Rol Subsidiario del Estado en materia educativa, -la familia como el agente natural y primario de la educación. -tratamiento indiferenciado entre Educación Pública y Privada. -Mayor Autonomía pedagógica a los establecimientos educativos privados. -Incorporación de la educación religiosa en el curriculum. El sector docente fue el gran ausente; agrupado en el principal gremio que agrupa a los trabajadores de la educación pública paulatinamente fue sufriendo el desgaste del sistema educativo y la merma en sus ingresos debido a la inflación como veremos más adelante. III.3.4.2. El Rol de la Iglesia Católica La Iglesia Católica, en tanto actor, durante el Proceso de Reorganización Nacional logró imponer la orientación a la política educativa que venía postulando históricamente y además se consolidó como un poderoso sector empresario de la Educación (Southwell, 2007). Esta institución reflexionó sobre la problemática educativa desde principios de la década del 80, en el marco de discusiones y revisiones más amplias presentes en el documento de los Obispos titulado “Iglesia y Comunidad Nacional” (1981) donde se plantea la opción por la democracia. A nivel internacional la Iglesia católica 37

El Peronismo Renovador o Renovación Peronista fue un conjunto de dirigentes que buscó promover el aggiornamiento del Partido Justicialista a los principios de la democracia representativa que se enfrentaron con los sectores mas ortodoxos representados por la derecha peronista y el sindicalismo ortodoxo de Lorenzo Miguel. (Ver Novaro, 2010; Aboy Carles, 2003, entre otros)

42

se encontraba en pleno proceso de revisión doctrinaria con el objetivo de refutar los planteos de la teología de la liberación para reafirmar la histórica postura de la Iglesia católica.38 En este marco, las deliberaciones se plasmaron en la publicación de un documento denominado “Educación y proyecto de vida” (publicado en Julio de 1985) que orientaría las posiciones de la Iglesia y las comunidades educativas que participarían bajo su influencia. Este documento aclara en su introducción que tiene como fuentes de inspiración la encíclica "Divine íllius Magistri", la declaración conciliar "Gravissimum educationis momentum" (declaración del Concilio Vaticano II- 1963-1965), los documentos de Medellín (Nº 4: Educación), El Documento de la conferencia episcopal de Puebla del año 1979 (1012-1062), "La escuela católica", "El laico católico, testigo de la fe en la escuela", el mencionado "Iglesia y Comunidad Nacional" y diversas declaraciones del Episcopado argentino y de la Comisión episcopal de educación.”39 Pedro Krotsch40 destaca que este documento fue fundamental para consolidar la participación de la Iglesia Católica en el Congreso Pedagógico de 1984-1988. Dicho documento reivindica y saluda la convocatoria al CPN y se propone los siguientes objetivos: En primer lugar, propone la concepción de la educación en oposición al materialismo, hedonista y antipersonalista, para ello es necesaria la formación integral de la persona en todas sus dimensiones constitutivas, “la trascendencia hacia los valores y definitivamente hacia Dios, razón y fin supremo de la existencia”. En este sentido reivindica la riqueza educativa presente en el Evangelio. “b. En segundo lugar nos proponemos ordenar y desarrollar - con más amplitud que en anteriores documentos episcopales - los principios éticojurídicos aplicables a la escuela y al sistema educativos, enfocados desde 38

Ver Di Stefano, R Zanatta, L.: Historia de la Iglesia Argentina. Desde la conquista hasta fines del siglo XX. Ed. Grijalbo-Mondadori. Bs. As. 2000. Ver especialmente los caps. II, II y IV de la Tercera parte del mismo. 39 Educación y Proyecto de Vida. Publicación del Equipo episcopal de educación. julio de 1985. Introducción. 40 En este trabajo Krotsch destaca el proceso de debate de la Iglesia católica en el cual se plantea la Evangelización de la cultura y la Educación. Desde mediados de los 60 en el Concilio Vaticano II y fundamentalmente en América Latina con el Documento de Medellín (1968) titulado “La Iglesia en la actual transformación de América Latina a la luz del Concilio”, se fortalece la “Teología de la Liberación”. Esto generó la radicalización de amplios sectores del catolicismo en su “opción por los pobres” ya que en sus conclusiones planteaba la necesidad de mayor compromiso y participación. Esta mirada será revisada y modificada durante la década del 70, fundamentalmente, en un documento posterior (también tomado como referencia por el Documento “Educación y Proyecto de Vida”) producido en 1979 en la ciudad mexicana de Puebla que “pretendió dar respuesta a las corrientes de la teología de la liberación que se desarrollaron durante el período. El objetivo era el de fortalecer el papel de la jerarquía, al mismo tiempo que se intentaba desligar la pobreza de las connotaciones estructurales para enraizarla en la problemática de la cultura y la secularización (…) igual que la de los neoconservadores norteamericanos, la corriente latinoamericana es portadora de una concepción culturalista y resacralizante que, que a la vez no rechaza el avance científico tecnológico y su articulación con las transformaciones económicas.” Krotsch,C. P.: “Iglesia Educación y Congreso Pedagógico Nacional”. En Ezcurra-Krotsch; Iglesia, Educación y Transición democrática.

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el ángulo del derecho natural y del derecho constitucional argentino. Este tema, al que está dedicada la Parte II del documento, titulada "El sistema educativo", posee indudable importancia porque de poco valdrían los principios y enseñanzas contenidos en la primera parte del documento si los católicos argentinos no pudieran aplicarlos para su propia formación y la de sus hijos en las escuelas de su propia patria, en igualdad jurídica con sus conciudadanos de otros credos o convicciones. En esta parte del documento se hacen también algunas sugerencias y propuestas más concretas con relación a una eventual reforma del sistema educativo argentino. Todos estos temas cobran particular actualidad con motivo del próximo Congreso Pedagógico Nacional, convocado por la ley 23.114, en cuyas deliberaciones ansiamos participar activamente y al que aportaremos con verdadera amplitud de espíritu nuestras ideas, experiencias y proposiciones. c. Finalmente, nos proponemos estudiar también la misión educativa de la Iglesia en su conjunto, desde el ángulo específicamente pastoral, y a modo de anticipo del proyecto educativo-pastoral del Episcopado, que, a su vez, habrá de servir de marco referencial e ideario básico de los proyectos particulares de las diversas comunidades educativas católicas de nuestro país (Cf. DP. 1050). A este tema está dedicada a la parte III del documento, titulada "Misión educativo-pastoral de la Iglesia" (Consudec, 1985) De este modo, vemos que el planteo y la intención son consecuentes con la histórica postura de la Iglesia sobre la libertad de enseñanza desde una perspectiva que coloca el principio de subsidiariedad del Estado en materia de derecho a la Educación. No es casual en este sentido la mención al derecho natural antecediendo al derecho constitucional. Por otro lado, en el documento citado se observa la influencia de las posturas neoconservadoras impuestas por el Papa Juan Pablo II con el Documento de Puebla publicado en 1979 el cual intenta refutar los efectos de las interpretaciones del Documento de Medellín de 1968 (cuyo contenido reflejaba aspectos de la teología de la liberación y la “opción por los pobres”. En esta nueva mirada la pobreza se relaciona con aspectos culturales. Y se hace hincapié en la misión pastoral de la iglesia para evangelizar la cultura. En palabras de Di-Stefano y Zanatta “el énfasis puesto sobre la cultura, aunque entendida como un concepto englobante que abarca todas las dimensiones de la vida del hombre, era al menos en parte innovadora, porque se orientaba a valorizar el arraigo

44

social del catolicismo en detrimento de los grandes esquemas que en general habían puesto el acento sobre el papel del Estado(…) siempre orientado a cristianizar a la sociedad (…) y concebía la edificación de una sociedad cristiana como un proceso destinado a nacer de sus fundamentos –es decir, del pueblo- y no desde el techo- es decir, desde el Estado- .(…) volvía a proponerse como la guardiana de la identidad y la garante de la unidad nacional, dotada en virtud de ello, de un poder moral y de veto destinado a asegurarle una significativa capacidad de condicionamiento sobre la vida pública” (Di Stefano-Zanatta, 554-555)

Esto explica de alguna manera la orientación desde la cual la Iglesia católica logró influir decisivamente en las distintas instancias del Congreso Pedagógico. El proceso de discusión doctrinaria previa y su aggiornamiento discursivo, le garantizó cierta unidad de acción (también merced a la eliminación/desaparición de muchas voces discordantes dentro de la institución durante el Terrorismo de Estado).41 Asimismo, su desarrollo territorial en las distintas provincias, sumada a la fortaleza de sus instituciones y comunidades educativas favorecidas por las políticas educativas de los gobiernos dictatoriales contribuyeron a que la Iglesia se la institución con mayor cantidad de delegados en la Asamblea de Embalse, lo cual le permitió hegemonizar las deliberaciones y conclusiones del Congreso Pedagógico, siempre desde una convicción ideológica de larga data en la historia argentina.

III.3.4.3. La Asamblea de embalse. Conclusiones entre imposiciones y consensos. Es sabido que la Asamblea de Embalse encontró a un gobierno sin la misma iniciativa y jaqueado por dificultades diversas. La crisis económica generada por la inflación, los levantamientos militares y los conflictos con el sindicalismo, Derrota en las elecciones legislativas de 1987, son algunos de los problemas prioritarios que ocupaban la agenda del gobierno nacional. En este marco, la discusión sobre la educación y una necesaria reforma de la misma quedó relegada en la lista de prioridades de la sociedad argentina. Sin embargo, quisiéramos señalar algunas coincidencias que estuvieron presentes en las deliberaciones y conclusiones de la Asamblea Pedagógica Nacional en Embalse Río Tercero en 1988.

41

Al Respecto ver los autores citados y Mignone E. “Iglesia y Dictadura. El papel de la iglesia a la luz de sus relaciones con el régimen militar”. Coedición UNQ- Página 12. 1996.

45

El primer acuerdo fue sobre la necesidad de reformar el sistema educativo (al cual se lo asociaba con las políticas autoritarias precedentes).42 Asimismo la necesidad de reafirmar el carácter federal que debía tener el sistema educativo, para ello era necesario realizar una descentralización del mismo para democratizar la educación a contramano de las transferencias realizadas durante la dictadura con el claro propósito de recortar gastos y desentenderse de la Educación. Pero fundamentalmente hubo un consenso sobre la necesidad de concretar una ley orgánica de educación, aunque no sobre los principios que debían orientarla. El gobierno pudo contener el avance de los planteos orgánicos de la Iglesia a partir de la ambigüedad de las conclusiones en relación a temas como el carácter subsidiario del Estado. Si tuvo mayor éxito en impedir la introducción de la educación religiosa en las escuelas y la idea del aumento del subsidio a la educación privada. Así mediante la negociación y la búsqueda de consensos el gobierno logró reducir el impacto de la hegemonía de la Iglesia católica en las distintas instancias del CPN.43 “La

Asamblea

mostró

conclusiones

insatisfactorias:

una

incomprensible superposición de perspectivas (…) y juicios de valor de difícil

traducción

a

cuestiones

más

operativas

(Braslavsky,

1989;

Paviglianiti, 1989). Al mismo tiempo, el CPN sedimentó consensos: la regionalización y/o descentralización del sistema, la promoción de la participación de la comunidad educativa, el respeto a las minorías y la necesidad de evaluación y formación de los docentes (Albergucci, 1989; Van Gelderen, 1989). Se incorporaron también principios básicos del SE: educación común, obligatoria y gratuita, introduciendo las nociones de flexibilidad

(por

región

y

orientación

laboral)

y

de

igualdad

de

oportunidades (sobre la idea de las desigualdades existentes) (Albergucci, 1989). Este grupo de ideas va a cerrar un largo período de discusiones desde los años sesenta y va a alimentar los criterios de reforma educativa de los años noventa.” (Nardacchione 2010, pp)

42

Ver Braslavsky, Carciofi, Tedesco: EL Proyecto Educativo Autoritario. Flacso. 1983. Las maniobras políticas fueron las siguientes: se dio libertad de conciencia a los representantes provinciales (dejando de lado los mandatos de base) y se modificó el reglamento de la Asamblea. Básicamente, se exigía consenso para todas las decisiones (no por votación directa) y se aumentaba del 50% al 70% para definir una mayoría simple. Así, el gobierno redujo las pérdidas. De Vedia Mariano, “La Educación aún espera. A veinte años del Congreso Pedagógico”. Eudeba. 2005. 43

46

Muchos autores destacan la idea de que el CPN fue el momento donde culminó una manera de discutir la política educativa, es decir cerró debates históricos (Puiggros, 2010; Southwell, 2007; Tiramonti; 2002) a la vez que otros autores plantean que fue una instancia previa a las reformas posteriores, es decir, el debate y las conclusiones de la Asamblea Pedagógica Nacional de Embalse legitimaron las reformas educativas posteriores (De Luca, 2008, Almandoz, 2000; Albergucci; 1995). A los fines de este trabajo, destacamos que en la Asamblea pedagógica de Embalse se produjeron acuerdos (aunque la interpretación sobre los mismos no es unívoca) que podríamos resumir de la siguiente manera: 1-Necesidad de Reformar el Sistema Educativo. Desigual y Diferenciado. 2- Desarrollar una descentralización del sistema educativa con la finalidad de fortalecer el Federalismo. 3- Sancionar una Ley Orgánica para el Sistema Educativo. 4- Reformar la relación entre Educación y Trabajo. En relación a los Desacuerdos la Iglesia católica logró establecer mayoría en relación a temas tales como: 1-Los Fines de la Educación debían tener presente la dimensión religiosa como constitutiva de la formación integral del hombre. 2- Rol Subsidiario del Estado. 3- Idea de un sistema educativo diferenciado por el tipo de gestión (privada y oficial) tal la fórmula que se plasmaría en los textos legales de las leyes 24.195/93 y 22206/06). Estos son algunos puntos que nos interesaba destacar, si bien la lista de cuestiones en las que se ven los consensos y disensos es mucho más amplia.44

IV. El Financiamiento educativo y el conflicto docente - Los vaivenes del financiamiento expansión, estancamiento y retracción. En materia de financiamiento educativo, el período de 1984-1989 tuvo un desarrollo irregular ya que mientras en los primeros 5 años de gobierno (1984-1988) la inversión en educación aumentó, llegando a destinarse el 10% del gasto público consolidado, en 1989 la hiperinflación fue el contexto de un descenso de la inversión en educación al 8,9%. El problema inflacionario a su vez deterioró fuertemente el salario docente, la pérdida de poder adquisitivo fue el detonante de medidas de fuerza durante el período que culminaría en el largo conflicto de 1988 cuya finalización estaría marcada por la Marcha Blanca.

44

Ver De Lella Krotsch (1989) y De Vedia (2005)

47

Distintos autores destacan el proceso de pérdida de poder adquisitivo del salario por parte del sector docente (Veleda 2011, 229-232.) debido a la inflación. Se estima que en el caso de los docentes de nivel primario la depreciación de su salario fue de un 40%, mientras que para los docentes de Nivel medio fue de un 50%. Esta crítica situación salarial agudizó el proceso de pauperización de la docencia que se venía gestando desde mediados de la década del ´60, ya que la pérdida de poder adquisitivo se dio de manera combinada con la masificación del sistema educativo. (Braslavsky). De este modo, la Marcha blanca fue una Marcha Federal protagonizada por docentes de escuelas públicas y privadas de todo el país y estuvo precedida por 42 días de paro. La misma estuvo conducida por la CTERA, el gremio docente más importante. Esta marcha coincidió con dos hechos políticos, en primer lugar el cambio de conducción dentro de CTERA. Asumen sectores críticos del gobierno y a fines de 1987 elabora un plan de lucha sobre la base de exigir una negociación colectiva nacional y un nomenclador básico único para todas las provincias que pueda resolver las desigualdades interprovinciales en materia salarial. En segundo lugar el planteo de los gobernadores justicialistas en el ámbito del Consejo Federal de Educación de financiamiento del estado nacional para resolver la crisis educativa “ el Consejo Federal de Educación (CFE), conducido por las provincias peronistas, los Ministros de Educación reclamaron la aplicación del Nomenclador básico único así como el financiamiento de la Nación para resolver la el CFE reclamaba la participación del Ministerio de Educación y del Ministerio de Economía, pero fundamentalmente del Ministerio de Trabajo para la creación de una negociación colectiva y la elaboración de una política salarial común para todas las provincias” (Nardacchione, 2011, pag. 6). El posicionamiento de los gobernadores incidió en la nacionalización del conflicto ante un gobierno nacional debilitado por la derrota electoral sufrida en 1987 y el deterioro progresivo de la situación económica. Sin embargo este apoyo se iría diluyendo a medida que el conflicto avanzó. Esto se debió a que los Gobernadores visualizaban que en algún momento los reclamos de CTERA de un nomenclador básico le generarían problemas fiscales a las provincias “pobres” para poder cubrir ese salario básico. La tensión del conflicto estuvo atravesada por la intención del gobierno de provincializar la discusión salarial versus la posición de CTERA de una negociación

48

colectiva nacional, con un nomenclador de referencia. Cuestión que de alguna manera se logró, estableciendo una paritaria nacional. Sin embargo luego de la marcha el conflicto tendió a estabilizarse y resolverse dentro de los ámbitos provinciales, más allá de la insistencia de CTERA, las situaciones provinciales y los problemas internos de cada provincia desacoplaron el reclamo como se venía dando. (Nardacchione, op cit.). La Marcha Blanca se constituyó como un símbolo del deterioro de la Educación Pública, y la falta de prioridad sobre la cuestión salarial docente por parte de los Gobiernos Nacional y Provinciales (Veleda 2010, Puiggros, 2010).

V. Consideraciones finales Las políticas educativas del período fueron un escenario particular en donde se condensaron las dinámicas de los procesos propios de la “década perdida”, es decir, la ampliación de la participación política mediante la instalación de las reglas de la democracia política en el marco de un fuerte deterioro económico característico de Latinoamérica en este período. El objetivo de este trabajo fue aportar a la contextualización de la agenda de las

políticas

educativas

del

gobierno

de

Alfonsín

y

los

condicionantes

(¿determinantes?) que atravesaron dichas iniciativas. Las mismas, tuvieron como objetivo democratizar la educación y de alguna manera, alterar la inercia de un rumbo construido durante décadas, (sobre todo en gobiernos de facto) el cual se anudó con la crisis del Estado de los años ´80. La mayoría de los análisis de las políticas educativas de este período se han referido a las problemáticas propias del sistema educativo y han resaltado la iniciativa democratizadora de este gobierno. Sin embargo, la relevancia de las interrelaciones con el contexto internacional de esta coyuntura y la capacidad de veto de distintos actores nacionales (Iglesia, Partidos Políticos, Gobernadores de Provincias, sindicatos, burocracia educativa) no han sido lo suficientemente dimensionados. Aquí nos hemos propuesto presentar la necesidad de profundizar el análisis sobre las imposibilidades de la política educativa, teniendo en cuenta la concurrencia de diversos factores, a saber: situación internacional, crisis de la deuda externa, crisis del Estado Nacional, un proceso de deterioro del sistema educativo gestado en gobiernos anteriores, falta de acuerdos entre los partidos políticos mayoritarios y la resistencia de parte de actores claves como por ejemplo la Iglesia Católica.

49

Así desde un “estilo educativo democrático”, estas políticas tuvieron el objetivo de constituir y/o ampliar espacios públicos de deliberación, idea muy presente en los discursos de Alfonsín. (González Bombal, 1997). Sin embargo, el paulatino deterioro económico del que hablamos haría mella en estas perspectivas y en la implementación misma de algunas políticas educativas. Por otro lado, el accionar de los actores que se oponían al Gobierno Nacional (Iglesia Católica, Partido Justicialista, CGT, Fuerzas Armadas, sectores empresarios) tuvieron una capacidad de modificar y/o obstruir las iniciativas de un gobierno que a partir de 1987 comenzó a declinar al compás de derrotas en el plano económico (Fracaso del Plan Austral y Plan Primavera),

político (Derrota electoral en 1987,

Levantamientos militares, Huelgas Generales, etc.) y social (aumento de la pobreza y deterioro de la situación socio-económica). En este sentido, vale agregar que los sectores opositores al Gobierno de Alfonsín identificados con los principios del Estado de Bienestar (Proteccionista, de compromiso, interventor) también tuvieron una manifiesta dificultad para generar un diagnóstico alternativo al del neoliberalismo, a la vez que identificaron todo intento de reforma con los principios de dicha ideología, aun aquellos de carácter heterodoxo. (González Bombal, op cit). Es que el rumbo tomado por la crisis del Estado iniciada en los 70

en

nuestro país como bien plantean Lo Vuolo y Barbeito (1997) fue contenida durante el Proceso de Reorganización Nacional por el terrorismo de Estado y el endeudamiento externo. Con el advenimiento de la democracia dicha crisis se reactivó con el agravante de la enorme deuda externa heredada, situación que, como vimos afectaba a toda América Latina. Así la inercia del rumbo que tomó la crisis del Estado y las políticas de las Dictaduras (1966-1973 y 1976-1983) heredadas intentaron ser contenidas/reformadas mediante iniciativas que insistieron en el rol interventor del Estado aunque en un contexto internacional de auge del neoliberalismo que propugnaba la retirada de aquel y con un Estado que no tenía las capacidades de décadas anteriores. De este modo, en el orden internacional hemos visto que ante la crisis de la deuda externa, el auge de la ideología neoliberal colocó al Banco Mundial en un rol de consejero en materia de política educativa en esta década, en detrimento de organismos como la UNESCO y/o el PNUD cuyas propuestas se basaban en el imaginario desarrollista. El gobierno de Alfonsín priorizó la cooperación con estos últimos, a diferencia de lo que sucedió en la década posterior.

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En el orden interno, el contexto de “Primavera democrática” de las primeras iniciativas (Congreso Pedagógico, reformas curriculares y Normalización de las Universidades, reformas curriculares, Plan Nacional de Alfabetización, etc.) permitió realizarlas desde una perspectiva que apelaba a la fuerza del consenso de la ciudadanía sobre los valores de la democracia y la modernización económica a contramano de las propuestas neoliberales. Ya en la segunda etapa de este gobierno, se plantearon ciertas propuestas de carácter innovador, sobretodo en materia de transformación de la formación de docentes, de modernización del curriculum para el nivel medio (Díaz, 2009) entre otros que quedaron truncas en el gobierno siguiente. Ahora bien, respecto al objetivo principal de las políticas educativas (la democratización del sistema educativo), éste quedó relativamente cumplido. Se promovieron iniciativas de participación política dentro del sistema educativo y la adopción de prácticas consustanciadas con los principios de la democracia a la vez que se amplió el acceso al sistema educativo. Y si bien estas medidas se implementaron

en

el

marco

de

una

pauperización

de

las

condiciones

socioeconómicas de quienes accedían a la escuela, se debe diferenciar entre las iniciativas de política pública y el deterioro socioeconómico que el modelo aperturista infligió a nuestra sociedad. En relación a las medidas de modernización del sistema implementadas esta ha sido poco estudiadas y/o subvaloradas (Díaz, 2009). En el plano de la inversión educativa los fenómenos combinados de la inflación y el déficit fiscal generaron un estancamiento y posterior retraso del financiamiento de la educación (Veleda, 2010) que impactaron severamente en la situación salarial de los docentes generando una perdida de su poder adquisitivo. Es decir, en este aspecto es en donde mas cabalmente impacta la crisis fiscal del Estado en el sistema educativo en su conjunto. En cuanto al ordenamiento del sistema educativo existía un consenso sobre la necesidad de reformar el sistema educativo y dotarlo de una Ley orgánica. Los sentidos de esta reforma no pudieron ser consensuados entre las intenciones del gobierno que reivindicaba un rol del Estado que nada tenía que ver con el Principio de subsidiariedad propugnado por la Iglesia Católica y los sectores de la educación privada acompañados por sectores del Partido Justicialista. Pero es nuestro criterio que estas cuestiones deben leerse en términos de un proceso de más largo alcance. Es decir, en la década del 80 colapsa de manera definitiva los vestigios del legado del sistema educativo de la Ley 1420 pero no solamente por la crisis del Estado Nacional característica del período en cuestión.

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Las iniciativas y los actores políticos que intentaron revertir dicho legado encontraron eco en distintos Gobiernos a lo largo de los 53 años anteriores a la restauración democrática. Así, los antecedentes de la década del ´30 con una Iglesia católica avanzando sobre el monopolio de la formación docente, el Decreto 12.198/43, la consagración constitucional del Principio de subsidiariedad en la C.N. de 194945, la Ley 13.047, La Ley Domingorena (1958), la creación del Servicio Nacional de Educación Privada y Creación del Consejo Federal de Educación (1970) y la conducción de la educación por parte de sectores ligados a la educación privada-confesional

durante

las

dictaduras

militares

fortalecieron

el

posicionamiento de estos actores para mantener el statu quo en relación a sus conquistas y reivindicaciones históricas. Estas políticas educativas anteriores echaron raíces que se expresaron de manera organizada y efectiva durante el Congreso Pedagógico Nacional, lo cual logró torcer el brazo de un gobierno que buscó reivindicar los principios de la Educación Pública, Obligatoria, Laica y Gratuita. (Southwell, 2007) La debacle hiperinflacionaria de 1989 preparó el terreno para la llegada de un discurso único modernizante apoyado en una racionalidad técnica y con valores propios del neoliberalismo que terminaría con una forma de intervención del Estado Nacional en materia educativa.

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Art. 37, Parte IV: “…IV. De la educación y la cultura La educación y la instrucción corresponden a la familia y a los establecimientos particulares y oficiales que colaboren con ella, conforme a lo que establezcan las leyes. Para ese fin, el Estado creará escuelas de primera enseñanza, secundaria, técnico-profesionales, universidades y academias. C.N. 1949.

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