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CONTENIDO

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PRESENTACIÓN ............................................................................................. 13 INTRODUCCIÓN ............................................................................................. 15 PRIMERA PARTE: LA SOCIEDAD, EL ESTADO Y LA ASISTENCIA SOCIAL ................................................................................. 23 CAPÍTULO I. LA ASISTENCIA ........................................................................ 29 1. El pensamiento moderno sobre la sociedad ............................................. 31 El Estado y la responsabilidad social .......................................................... 32 El Estado y la sociedad civil ........................................................................ 34 La asistencia pública y los derechos fundamentales ................................... 35 La responsabilidad social y la pobreza ....................................................... 37 Universalidad de los derechos sociales ....................................................... 38 Los dilemas del universalismo ..................................................................... 40 2. La asistencia ............................................................................................. 41 Asistencia y seguridad social ....................................................................... 42 Asistencia y necesidades básicas ................................................................. 47 Asistencia y redistribución ........................................................................... 48 3. Las nociones centrales de las políticas de asistencia social ....................................................................................... 49 La perspectiva de pluralidad ....................................................................... 50 La noción clave del bienestar ...................................................................... 52 Las nociones de lo público y de lo privado.................................................. 54 Institucionalidad de la asistencia................................................................. 58

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CAPÍTULO II. EL ESTADO, EL BIENESTAR Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................. 61 1. El debate sobre el papel del Estado ante el bienestar .............................. 63 Estado y bienestar ........................................................................................ 64 Economía y bienestar ................................................................................... 68 El debate sobre el asistencialismo ............................................................... 70 2. El estudio de las políticas públicas........................................................... 75 3. La serie de reconfiguraciones................................................................... 79 4. Las políticas públicas como medio para estudiar las relaciones Estado-sociedad ..................................................................... 81 SEGUNDA PARTE: LA ASISTENCIA SOCIAL EN MÉXICO ............................... 85 CAPÍTULO III. LA ASISTENCIA SOCIAL EN LA SOCIEDAD Y EL ESTADO MEXICANO .............................................................................. 91 1. Del individualismo a la responsabilidad pública ..................................... 93 2. La separación entre lo privado y lo público ............................................. 99 3. De la filantropía a los derechos sociales ................................................ 105 4. La afirmación de la tutela del Estado ..................................................... 108 5. De la asistencia pública a la asistencia selectiva ................................... 112 6. Entre el crecimiento económico y la equidad ........................................ 117 7. La asistencia fragmentada ...................................................................... 121 8. Las opciones de selectividad y descentralización .................................. 126 9. De la asistencia a la solidaridad social ................................................... 129 CAPÍTULO IV. EL ESTADO MEXICANO Y LA POLÍTICA ASISTENCIAL .......................................................................... 133 1. La vinculación entre las formas del poder político y las políticas públicas ................................................................................ 135 2. El carácter tutelar de la política social ................................................... 136 3. La esfera ampliada del Estado................................................................ 138 4. La asistencia social en el marco normativo del Estado mexicano ................................................................................... 139 5. El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) ...................................................................................... 142 6. Puntos de referencia para mirar el presente ........................................... 144

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TERCERA PARTE: LA ASISTENCIA SOCIAL EN EL ESTADO DE MÉXICO .............................................................................. 147 CAPÍTULO V. LA CONFIGURACIÓN PARTICULAR DE LA POLÍTICA ASISTENCIAL EN UNA ENTIDAD FEDERATIVA ................................................................................ 151

1. El trazo de la imagen de la asistencia social .......................................... 153 2. Los puntos básicos o coordenadas del modelo asistencial ...................................................................................... 154 3. La entidad federativa .............................................................................. 156 4. Desarrollo y pobreza .............................................................................. 158 CAPÍTULO VI. LA EMERGENCIA DE LA ASISTENCIA PÚBLICA ................... 163 1. La trama de los principios ...................................................................... 165 El orden antes que la pobreza .................................................................... 166 Una concepción más amplia de la igualdad.............................................. 171 2. Las instituciones de la beneficencia pública .......................................... 172 3. El trazo de los derechos sociales ............................................................ 177 CAPÍTULO VII. EL MODELO ESTATAL DE ASISTENCIA SOCIAL.................. 181 1. El modelo de asistencia social................................................................ 183 Los vínculos con el proceso de desarrollo ................................................. 184 2. La configuración institucional................................................................ 187 El orden jurídico institucional ................................................................... 187 La forma y contenido de la asistencia ....................................................... 189 La estructura institucional ......................................................................... 190 3. La configuración de lo público y de lo privado ..................................... 196 La orientación fragmentaria de la asistencia ............................................ 200 Diversidad asistencial ................................................................................ 201 Los estilos del trabajo asistencial .............................................................. 202 La participación de los particulares .......................................................... 203 4. Trazos para la construcción del presente de las políticas asistenciales ....................................................................... 205

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CAPÍTULO VIII. TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA ASISTENCIA SOCIAL EN EL ESTADO DE MÉXICO. .................................................................................. 209

1. Desarrollo y políticas sociales ................................................................ 213 2. El espejo del Estado de México ............................................................. 217 3. Liberalismo y neoliberalismo: la referencia a los principios............................................................................................... 220 Los principios de la política ....................................................................... 220 El reordenamiento institucional................................................................. 222 La vulnerabilidad: criterio selectivo entre la pobreza .............................. 224 4. La incorporación de nuevos agentes sociales ........................................ 225 La promoción desde el Estado ................................................................... 226 La corriente de las organizaciones de la sociedad civil ........................... 230 Las organizaciones filantrópicas ............................................................... 231 El renovado orden jurídico de la asistencia privada ................................ 233 5. La reconfiguración institucional ............................................................ 237 El nuevo orden jurídico institucional......................................................... 238 Corresponsabilidad y descentralización.................................................... 240 6. La reconfiguración de las intencionalidades de la asistencia ................................................................................................. 244 El camino para llegar a los pobres ............................................................ 246 La reconfiguración del carácter asistencialista ........................................ 252 7. Tendencias al fin del milenio ................................................................. 258 8. El punto de convergencia ....................................................................... 265 LA MIRADA HACIA EL FUTURO ................................................................... 267 FUENTES CONSULTADAS ............................................................................ 277 Libros y artículos ........................................................................................ 277 Documentos oficiales ................................................................................. 290

PRESENTACIÓN

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ALa sociedad caritativa se basa en el principio de benevolencia, y la sociedad del bienestar en el principio del derecho. Una sociedad que asiste a los necesitados por el derecho que éstos tienen a la asistencia es menos humillante, en principio, que una sociedad basada en la benevolencia@. Avishai Margalit

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PRESENTACIÓN

PRESENTACIÓN

A PESAR DE SER una de las primeras tareas asumidas por el Estado mexicano como responsabilidad pública, y no obstante su conformación como una de las opciones de mayor permanencia en el país para hacer frente a los problemas de la pobreza, la asistencia social ha sido un tema poco estudiado en México. Parte de ese desinterés se debe a que la asistencia ha sido erróneamente percibida como un ámbito de la acción gubernamental poco importante, quedando al margen de la investigación sistemática y sin tomar en cuenta el papel que ha desempeñado en las formas asumidas por otras políticas sociales y su función legitimadora del régimen político. La reflexión sobre la asistencia pública en México que se propone en este libro, es en este sentido reveladora de las múltiples vías por las que se puede avanzar en el análisis de las relaciones Estado-sociedad, desde la perspectiva de las políticas sociales y de la insoslayable necesidad de desarrollar mayor y mejor investigación sobre los límites y posibilidades de la asistencia. Este libro es el resultado del trabajo de investigación que desarrollé para obtener el grado académico de maestra en Sociología en la Universidad Iberoamericana, y es también un producto de la labor de investigación en la línea de políticas sociales que realizo en El Colegio Mexiquense. Un estudio de esta naturaleza tiene diversos ángulos y pasa por muchas vicisitudes, siendo generalmente el resultado de numerosas aportaciones. En el ámbito de la Universidad, el proyecto de investiga-ción no habría sido posible sin la dirección del doctor Darío Salinas Figueredo; su apoyo e interés en mi formación académica y la respetuosa asesoría que brindó a mi trabajo fueron fundamentales en su realización. En el claustro de El Colegio Mexiquense, particularmente expreso mi agradecimiento al doctor Carlos Garrocho, quien no sola-mente animó y revisó la propuesta inicial del proyecto, sino que me ayudó a abrir rumbos

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decisivos en el horizonte entonces indefinido del campo de estudio y realizó pertinentes observaciones que mucho enri-quecieron la estructura del análisis. Su guía intelectual y su consejo profesional fueron invaluables. La intención sustantiva de articular una perspectiva sobre los procesos que interactúan en las formas de reconfiguración de la asistencia social y que quizá pudiera ser extensiva a otras políticas sociales, así como la posibilidad de utilizarla para entender el papel del Estado en el futuro de la asistencia, fueron auxiliadas por las lecturas y sugerencias que realizó el doctor Enrique Pieck; sus observaciones marcaron significativamente las líneas de investigación de este trabajo. En su organización y contenido este trabajo recibió también la valiosa orientación de la doctora Alicia Lindón, quien leyó la primera parte y formuló inteligentes interrogantes sobre puntos sensibles del debate que fortalecieron sus perspectivas teóricas. Estoy especialmente agradecida con la doctora María Teresa Jarquín Ortega, presidenta en ese momento de El Colegio Mexiquense, quien me posibilitó integrarme a su comunidad de investigadores, abriendo con ello el horizonte académico del cual forma parte este estudio. En el marco de esa institución fue factible contar con apoyos e incentivos profesionales sin los cuales este proyecto no habría podido realizarse; los que han sido continuados por su actual presidente, el doctor Alfonso Iracheta Cenecorta, a quien también expreso mi reconocimiento. En el espíritu y motivación que lo anima, este trabajo debe mucho al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de México (DIFEM) y a sus beneficiarios, los pobres y vulnerables. La relación inasible y casi siempre dolorosa entre esos universos fue un estímulo constante a la reflexión sobre el sentido de la asistencia, sentido que representó finalmente un objetivo en la búsqueda y un punto de referencia en el viaje por los laberintos del acontecer asistencial. A la oportunidad que se me brindó para estar en contacto directo con la misión de esta noble institución, se debe que este trabajo no sea solamente el recuento de una historia; sino el intento de construir una explicación del cómo se tejen algunos de sus hilos en la red de vínculos y procesos subyacentes en las formas de la política. Interés que debe mucho a los temas que forman parte de los debates actuales en El Colegio Mexiquense. Zinacantepec, México, mayo de 2001

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INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN

[...] la historia y el mundo eligen perpetuamente entre las libertades y la liberación (Alain Touraine)

UNO DE LOS PROBLEMAS más graves que marcan el principio del tercer milenio en el ámbito mundial, es la presencia en los países en desarrollo de amplios sectores de población que viven en la pobreza extrema. La evidencia y persistencia de la pobreza ha traído a cuenta que los ideales de equidad Cque fueran uno de los ejes alrededor de los cuales se tejie-ron los hilos de la modernidadC no se han alcanzado. Por el contrario, pareciera que el arribo del nuevo siglo y milenio diluyesen más rápida-mente la esperanza de alcanzar universalidad en los derechos sociales. Esta percepción ha alimentado un intenso debate respecto a la efectividad de las opciones puestas en práctica para alcanzar el anhelado progreso y, sobre todo, ha puesto en tela de juicio la concepción misma de un desa-rrollo que no contemple como su fin primordial la satisfacción de las necesidades básicas, asegurando mínimos de bienestar para todos los seres humanos. La posibilidad de lograr mayor equidad y justicia social en este mundo en el que la pobreza es la suerte común de muchos millones de personas, depende en gran medida del papel que el Estado asuma como garante del bienestar; la agudización y permanencia de la pobreza obligan a pensar que el Estado debe asumir una responsabilidad en las condicio-nes de bienestar, convirtiendo en un imperativo para los países, el poner en práctica políticas de lucha contra la pobreza. Es en el terreno de cómo debe abordarse el problema donde el campo de discusión es más amplio. Aquí nos referiremos solamente a una de las opciones de aten-ción a la pobreza,

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la asistencia social, y a los planteamientos que en torno a su vigencia, permanencia y efectividad, se debaten particular-mente en México. México llegó al año 2000 como un país marcado por profundas desigualdades, reflejadas en las lacerantes condiciones de pobreza en que viven muchos millones de mexicanos. Uno de los mayores desafíos para el futuro del país está en la conformación de políticas sociales y econó-micas que simultáneamente promuevan el desarrollo económico y avan-cen en asegurar mínimos de bienestar para los pobres. En ese contexto, resulta de suma importancia la revisión y el estudio de las políticas de asistencia social que a lo largo de casi 140 años se han mantenido entre las opciones que el Estado y la sociedad en nuestro país, han considerado válidas para aliviar la pobreza. En este lapso, a pesar de que la política del Estado en este rubro aparece como un curso continuo, la asistencia ha cambiado, modificán-dose la relación que ante la pobreza se establece entre el Estado, la socie-dad y la asistencia social. Al parecer, no ha habido un solo río, sino muchos, con diferentes cauces y diferentes metas. La asistencia es percibi-da así, como un sistema de múltiples propósitos, cursos diversos y destino incierto. Sobre todo porque se advierte que estas políticas no han encontrado una clara definición, oscilando entre las aspiraciones de constituirse en un sistema de prestaciones que apoye a los pobres a salir de la pobreza; o en otro caso, definirse como políticas de atención a la vulnerabilidad. De este modo la asistencia se ha mantenido siempre al margen de conformarse como un derecho que asegure condiciones mínimas de bienestar para los mexicanos. La aproximación a las políticas asistenciales resulta aún más importante en los momentos actuales, cuando la magnitud de la exclu-sión ha generado conflictos que amenazan la estabilidad política de la nación, reflejados también en las diferencias de opinión respecto a la orientación y el rumbo que pueda seguir la política social: por una parte, el crecimiento de la pobreza y el panorama de evolución de los progra-mas dirigidos a combatirla, llevan a pensar que el paradigma de la asistencia social como política pública del Estado revela signos de agotamiento. Por el otro lado, con la elevada proporción de pobres, los programas asistenciales resultan indispensables para impedir que se amplíen más las brechas de la desigualdad y se considera que la asistencia social todavía tendría posibilidades de desempeñar un papel fundamental en la tarea de disminuir los efectos nocivos que, sobre los extrema-damente pobres, han impuesto los modelos económicos neoliberales.

INTRODUCCIÓN

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Este libro tiene la intención de delinear el rostro de la asistencia social en México, reflejado en el espejo de la política asistencial de una de las entidades federativas que por su dimensión poblacional y las características de su desarrollo, puede condensar una de las muchas imágenes del país; intentando enmarcarla en lo que probablemente se encamina a constituir un ciclo asistencial. Se pretende trazar una imagen de las políticas públicas de asistencia social en el Estado de México en la segunda mitad del siglo XX, destacando en la configuración la posición asumida por el Estado ante la pobreza y el bienestar. El estudio se centra en la identificación de las tendencias que marcan los cursos de la asistencia pública en la etapa final del siglo, suponiendo su probable confluencia en una corriente mayor: la del agotamiento del paradigma asistencial centrado en la responsabilidad estatal. Este propósito se concreta en trazar líneas que capturan posibles sentidos, implícitos o explícitos en la acción asistencial, que sustentan la factibilidad de describirla; utilizando un sistema de referencias que permite, a partir de las posiciones en que se colocan los actores princi-pales, ubicar una política o un programa en el espectro más amplio de la política social; de las tendencias del desarrollo nacional y de aspectos menos visibles que pertenecen a las esferas de cambios en los ámbitos del Estado y de la sociedad. La expectativa, a partir de las puertas que sea posible abrir para vislumbrar las tendencias, consiste en generar las preguntas sobre el destino de la asistencia social. El examen de la asistencia pública se presenta organizado en tres partes: la primera establece los elementos desde los cuales se infiere que es posible trazar rasgos, construir un sistema de referencias y atribuir un sentido a la asistencia social mexicana. La segunda integra una perspec-tiva histórica sobre la asistencia en el contexto general del país. La tercera parte da un rostro a la asistencia social en el Estado de México, en el periodo 1940-2000, intentando descifrar en esta imagen las tendencias de la política asistencial en México.1 1

A pesar de las dificultades de trazar límites precisos que circunscriban las etapas históricas, en este

estudio se utiliza la periodización sexenal; la temporalidad distribuida en periodos sexenales se propone capturar el fuerte impulso que tuvo el paradigma de desarrollo neoliberal en México, a principios de los años setenta, como parte de un ciclo distintivo de las políticas de asistencia social. En el mismo sentido, la consideración de una temporalidad prospectiva denota que al inicio de 1999, cuando se efectúa el análisis, la política social de la administración gubernamental sexenal, que concluiría en el año 2000,

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El marco general que abre la primera parte está dirigido a esclarecer la forma en la que se determinó abordar el conocimiento de las políticas asistenciales, para lo cual se examinan los conceptos que se estiman básicos, se toman en cuenta los debates actuales sobre la política social y se destacan los actores del proceso. Se busca en la secuencia del análisis responder a preguntas sobre la naturaleza de la asistencia y los rasgos que la distinguen de otras políticas sociales, así como ahondar en las nociones que articulan la percepción de una sociedad sobre lo que debe ser asistido y sobre las formas que deba asumir la asistencia. En ese contexto se exploran las relaciones entre estas nociones y otros esquemas más amplios que determinan la organización social y los asuntos que han dominado la discusión sobre la orientación de las políticas asistenciales, tales como los límites de la obligación social, la selectividad de los beneficiarios, los supuestos perjuicios del asistencialismo, y otros que permean el debate actual sobre el bienestar. Se integran también a esta parte las reflexiones que guiaron el camino seguido para trazar el perfil de la asistencia social mexicana, examinando las líneas que orientan el análisis y los recursos empleados. La aproximación teórico-metodológica subraya la consideración de las políticas públicas como procesos dinámicos e interactivos estructurados sobre una red compleja de nociones y relaciones sociales. La segunda parte constituye una referencia general sobre la asistencia social en México, que al mismo tiempo que aporta anteceden-tes importantes para el estudio de las políticas asistenciales, muestra la importancia de considerarlas en su perspectiva histórica para entender la complejidad de las relaciones que inciden en su formación y ejecución. En el marco de esta perspectiva histórica se incluye la reflexión sobre algunas de las características de la conformación del Estado mexicano y sobre el marco jurídico normativo actual, que se considera son determi-nantes en las formas asistenciales. La tercera parte presenta la imagen que se construye de la política asistencial en el Estado de México durante la segunda mitad del siglo XX, dividida en tres etapas: la de la emergencia de la política, la correspondiente a la conformación del modelo asistencial, y la de consti-tución de las tendencias que caracterizan la asistencia al fin de siglo. Las etapas son perfiladas por medio de la forma e intención que asumen los programas había sido trazada en sus líneas sustantivas y la expectativa de modificación era limitada.

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que, dadas las particularidades de su ejercicio, reflejan con mayor claridad las líneas de la imagen que se ha intentado trazar y en la que el Estado es un protagonista central. Los programas fueron seleccio-nados para mostrar las tensiones entre distintas finalidades y la pluralidad de objetivos de la política asistencial, aun cuando ninguno de ellos concentra exclusivamente los rasgos motivo del análisis. De su interpre-tación se desprenden los probables cursos de la asistencia en cada etapa y se construyen los rasgos que la caracterizan. En la primera y en la tercera partes del libro, se incluyen referencias destinadas a explicar el marco analítico con el cual se construye la visión de la política asistencial. La inclusión del esquema analítico, siempre debatible y polémica, es muchas veces omitida en la presentación final de un trabajo de investigación. No obstante ese riesgo, se considera fundamental para entender la visión particular que orienta los sentidos que aquí se atribuyen a la asistencia pública. La clave de esta historia está en la noción de reconfiguración de las políticas públicas desde una perspectiva sociohistórica que permite construir la argumenta-ción que la sustenta. El seguimiento de la asistencia social mexicana está estructurado, en buena medida, en torno a la concepción de pluralidad, a la cual se atribuye un carácter configurador de las políticas públicas asistenciales, considerándola como determinante en los puntos de referencia y cursos por los que cruzan las políticas. La noción de pluralidad se asocia tanto con la diversidad de ámbitos en los que el bienestar puede ser logrado, como con los diferentes tipos de asistencia, y presupone que las distintas finalidades de la acción asistencial están inmersas en diversos sistemas de valores que predominan en la sociedad mexicana. La pluralidad está dada por la posibilidad de que cursos diversos, e incluso opuestos, coexistan simultáneamente. Se percibe a la asistencia social como una red por donde corren vínculos e intenciones múltiples, donde los actores pueden ocupar distin-tas posiciones y donde la estructura institucional que la sustenta permanece o se transforma, conforme a las modalidades de la acción pública y privada. Así es posible pensar en atribuir un sentido a las políticas, los programas, recursos y mecanismos que se han destinado en México a la atención de la pobreza por la vía de la asistencia pública. En este entramado queda subyacente el debate sobre la visión más general del Estado mexicano y de su sociedad ante la pobreza. Contexto en el cual, la naturaleza y finalidades

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de la asistencia como política pública, pueden representar una vía para el análisis de las relaciones Estado-sociedad. La propuesta analítica privilegia algunos aspectos de la forma en que se reconfiguran las políticas asistenciales; atendiendo particularmente, la transformación de los ámbitos público y privado, y la esfera jurídicoinstitucional que sustenta a la asistencia pública. Este enfoque obliga a dejar de lado otros aspectos que definen de manera importante la asisten-cia; como es el caso de las políticas económicas, los procesos de integra-ción económica y el papel jugado por las agencias financieras interna-cionales, que en las últimas décadas del siglo XX ejercieron una influencia considerable en el diseño y ejecución de la política social. La perspectiva elegida permite profundizar en las formas en que se tejen conceptos y percepciones compartidas socialmente; bajo la hipótesis de que están implícitas en las intencionalidades de la asistencia. El estudio parte de la expectativa de que es posible identificar las tendencias que marcan el destino de la asistencia en México al final del siglo, y aprehender si éstas confluyen en un curso mayor: el del agotamiento del paradigma de la asistencia pública. La formulación de esta tesis se realiza desde un ángulo que deja ver que el cambio en las posiciones del Estado y de la sociedad ante la asistencia y la atención a la pobreza como políticas públicas, cierran un ciclo distintivo dentro del modelo de desarrollo neoliberal. Un segundo propósito es prefigurar las posiciones del Estado y de la sociedad civil en ese curso, describiendo cómo se reconfigura la relación Estado-sociedad expresada en las políticas asistenciales. Las posiciones asumidas en esa relación en la etapa final del siglo XX conducen a pensar que alcanzar los derechos fundamentales mediante la acción del Estado, es igualmente un propósito de la modernidad que se ha agotado. La reflexión reiterada sobre la asistencia permite vislumbrar cursos en la política contemporánea que la conducen por las vías del individualismo, la transformación de los ámbitos de la acción pública y privada, la incorporación de nuevos agentes sociales y la reconstitución de los órdenes jurídico-institucionales de protección social. Canales que convergen en el desplazamiento del Estado respecto a las responsabilidades asistenciales, y en el agotamiento del modelo de asistencia pública.

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PRIMERA PARTE LA SOCIEDAD, EL ESTADO Y LA ASISTENCIA SOCIAL

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Existe una más abstracta y más fundamental idea de la igualdad en la teoría política: la idea de tratar a la gente como iguales[...] una teoría es igualitaria en este sentido si acepta que el interés de cada miembro de la comunidad, importa e importa igualmente (Will Kymlicka)

LA ASISTENCIA RESUME UNA de las formas de relación entre los indivi-duos basada en la ayuda mutua; relación que se sustenta en el reconoci-miento de una obligación moral con los otros seres humanos, iguales a nosotros, que tienen el derecho a ser asistidos en situación de necesidad (Walzer, 1993). La asistencia se configura como un derecho en la medida que implica la posibilidad de contar con las capacidades necesarias para ejercer plenamente la ciudadanía social. Como política pública, la asis-tencia conserva la intrínseca intención de ayudar a quienes lo necesitan, siendo asumida por el Estado entre las responsabilidades que la sociedad le confiere en la búsqueda de mayor bienestar. Las políticas asistenciales son parte esencial de la política social más general y condensan la intervención del Estado dirigida a brindar ayuda y protección social a los desposeídos. La asistencia, además de su connotación ética, es comúnmente identificada como parte de las responsabilidades de los Estados modernos ante la pobreza y la exclusión social. La forma que adopta en un contex-to temporal, espacial y cultural determinados, se asocia con una particu-lar orientación política o con un modelo de desarrollo, siendo el resul-tado de una intrincada red de vínculos que se tejen entre la sociedad y el Estado;

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entre las necesidades y los recursos para su satisfacción; entre fines y medios; entre organizaciones y estructuras institucionales con los beneficiarios de la acción asistencial. La asistencia ha sido tradicionalmente una de las opciones que el Estado mexicano ha puesto en práctica para enfrentar la pobreza, identificándose como una de las líneas relativamente permanentes de la acción estatal y una de las funciones ejercidas que cuenta con mayor aceptación de la población. A pesar de esa presencia constante y aparente continui-dad, su importancia y significación dentro de los esquemas de la política social gubernamental han variado con el contexto histórico, social y político; y de igual forma han cambiado su orientación, prioridades, programas, recursos, organización administrativa e institucional, y sobre todo, ha cambiado la relación que ante la pobreza se establece entre el Estado, la sociedad y la asistencia social. La primera parte de este estudio tiene el propósito de establecer los elementos a partir de los cuales se construye el hilo conductor del análisis de la asistencia social en México, que se presentará en la segunda y en la tercera partes de este libro. Su punto de arranque es mostrar el origen común de las ideas sobre el Estado, la sociedad civil y la asistencia social en el pensamiento sobre la modernidad; ideas que siempre han sido asociadas a la responsabilidad colectiva del Abien común@, y girado en torno al reconocimiento de los derechos individuales y a la aceptación generalizada del papel del Estado como garante del bienestar. Desde esa perspectiva se hace presente cómo el ámbito en el que estas ideas se desarrollaron ha sido campo de tensiones y objeto de posiciones extremas de los actores sociales que en ellas han participado, suscitadas sobre todo por las divergencias en cuanto a la forma, el alcance y los límites de la responsabilidad social ante los problemas de la pobreza; puntos de vista que fueron conformando corrientes de pensamiento que se han manifes-tado como una dicotomía entre una visión más individualista y otra que acentúa la responsabilidad colectiva. La posición individualista es comúnmente asociada con la intención de asegurar el pleno ejercicio de las libertades individuales, mientras que la responsabilidad colectiva se vincula más con la búsqueda de la equidad.2 2

Tradicionalmente estas corrientes se han visto como opuestas. Algunos autores (Sen, 1992b;

Kymlicka, 1990; Brown, 1986; Smith, 1997) consideran que su enfrentamiento constituye una perspectiva errónea, porque además de no tomar en cuenta las muchas posiciones que existen entre estos

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El concepto de la asistencia se construye a partir del núcleo que forman algunas de las ideas básicas que lo constituyen; las cuales son analizadas para establecer su campo específico y los rasgos que la particularizan como política pública. Se examinan también las nociones articuladoras de significaciones compartidas en torno a la asistencia: el bienestar, la universalidad de los derechos sociales y las distinciones entre lo público y lo privado, así como su constitución en órdenes jurídicos institucionales. Se abordan en esta primera parte las características del debate contemporáneo sobre la pobreza, del cual se desprenden algunos elemen-tos que permiten revisar las posiciones actuales de la sociedad ante el papel del Estado, y precisar las líneas centrales subyacentes en el carácter de la intervención estatal en materia de bienestar. Las capítulos I y II constituyen así un sencillo marco conceptual que se estima útil para acercar al lector a los rasgos esenciales de la asistencia social. Están enlazados para orientarlo en la trama del concepto de la asistencia, desde sus orígenes, las ideas centrales que lo integran, la esfera distintiva en la que se mueve, sus relaciones en el campo de la política social, hasta ubicarlo en sus vínculos con los espacios más amplios de la sociedad, el Estado, el desarrollo y la economía. Un aspec-to fundamental que se toca al final del segundo capítulo son las posibles vías para el estudio de las políticas públicas y la opción metodológica que articula la visión de la asistencia social mexicana. El hilo conductor entre los laberintos y complejidades de la política pública asistencial es el que se teje en torno a los equilibrios y desequilibrios entre libertades individuales y responsabilidades colectivas, entre individualismo y derechos sociales; como un referente a las posiciones en que se colocan los actores de las políticas que marcan las rela-ciones entre el Estado y la sociedad. El apartado final une las proposiciones del análisis anudándolas en la reflexión sobre su pertinencia para abordar el conocimiento de la política asistencial, a través de los cursos y tendencias que expresan continuidades y discontinuidades en el devenir de la asistencia; plantean-do además la posibilidad de acceder al análisis de las relaciones Estado-sociedad, por medio del estudio de las políticas públicas. puntos, se omiten asuntos fundamentales relacionados con la naturaleza de las concepciones sobre la libertad y la justicia.

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CAPÍTULO I. LA ASISTENCIA

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El propósito de la asistencia no es la promoción de la igualdad económica, sino asegurar la Aprotección mínima contra el riesgo social@ (Frank Michelman)3

1. El pensamiento moderno sobre la sociedad PARA LAS SOCIEDADES CONTEMPORÁNEAS resulta cada vez más difícil aceptar la convivencia del progreso y los avances científicos con la miseria y la marginalidad. La pobreza, el hambre, la enfermedad y la muerte innecesaria de otros seres humanos, por razones de desigualdad e injusticia, resultan inaceptables. La convicción de que la colectividad no puede abandonar a sus miembros más débiles y que Cpor el contrarioC debe asistirlos, adquiere una consensualidad ética y cívica que se expresa parcialmente a través de las distintas acciones de asistencia social que realizan tanto el Estado como la sociedad civil. A pesar de la vigencia de las aspiraciones más o menos generalizadas de erradicar la pobreza, existen diferencias y desacuerdos sobre la forma en que dichos objetivos pudieran alcanzarse. Las divergencias se arraigan en una diferente concepción de la responsabilidad social ante la pobreza, y muchas veces responden a los conflictos de intereses que se suscitan entre el reclamo de algunos sectores de las 3

Michelman aclara que los daños resultantes de la pobreza se generan esencialmente por la privación

y no por la discriminación, y que consecuentemente la cura está en la provisión y no en la equidad (citado por Katz, 1989:177).

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sociedades por garantizar derechos sociales para todos, y la preocupación por asegurar el ejercicio pleno de las libertades individuales. Estas nociones han sido vistas tradicionalmente como terrenos opuestos y algunas veces inconciliables, sobre todo porque no resulta claro quién o quiénes estarían obligados a proporcionar los recursos que implica solucionar los problemas de la pobreza. El dilema subyacente en el conflicto entre individualismo y responsabilidad pública ante la pobreza, puede rastrearse hasta el origen mismo de las ideas que dieron nacimiento al Estado y su diferenciación con la sociedad civil; así como también al surgimiento de la asistencia social como política pública; procesos que forman parte del pensamiento moderno sobre la sociedad. El núcleo del individualismo ético-político se condensa en la idea de que la autonomía y el bienestar de cada individuo son los fines supremos de la organización social, erigiéndose la libertad como el atributo esencial de las acciones de los individuos (Serrano, 1998). La responsabilidad pública es percibida como el conjunto de obligaciones hacia los otros miembros de la sociedad sustentadas por principios morales, teóricos o ideales, acerca de lo que debe ser una sociedad libre, justa o buena (Kymlicka, 1990). Dado que estas obligaciones justifican las instituciones públicas de la sociedad, la responsabilidad pública es también identificada como responsabilidad social. La modernidad condensa tres aspectos que son decisivos para entender las ideas que acompañan el surgimiento de la asistencia social, ellos son: el origen del Estado, la diferenciación entre el Estado y la sociedad civil, y la aceptación generalizada de los principios de igualdad y libertades individuales. El Estado y la responsabilidad social La génesis del Estado moderno se ubica en la Ilustración como un movimiento de ideas que durante los siglos XVIII y XIX abrió formas distintas de pensar a la sociedad, efectuando distinciones entre poder espiritual y poder temporal, condensando este último en el Estado y dándole un papel integrador de los derechos políticos con los derechos sociales.4 4

Las distinciones entre sociedad y Estado en este apartado, siguen los planteamientos de Arnaldo Córdoba: el Estado moderno aparece como una entidad Acon existencia autónoma respecto de la sociedad y de los hombres. Sus elementos pueden ser perfectamente diferenciados de los elementos que

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Los derechos fundamentales están intrínsecamente vinculados a las libertades individuales y se constituyen como el ámbito restringido a la intervención del Estado. Las libertades personales, políticas y económicas son estructuradas como prerrogativas individuales, inaliena-bles. Los derechos sociales, en cambio, se constituyen como derechos de participación que aseguran las posibilidades de acceso al bienestar, el poder político y la riqueza. Las responsabilidades del Estado son tanto las de tutelar la vigencia de las libertades individuales, como las de garantizar el acceso a los bienes sociales.5 La idea del Estado en la teoría política clásica CHobbes, Locke, RousseauC concede privilegio en su génesis a la necesidad de asegurar el bien común, en función de lo cual se constituye la organización social. En el pensamiento político clásico, el Estado es un ente artificial confor-mado por el hombre para la procuración del bien común, resultado de un pacto por medio del cual se expresa, por diferentes motivos y con diversas perspectivas, la voluntad colectiva; voluntad que opta siempre por el interés público. En este sentido el Estado se impone como el representante del interés general de la sociedad.6 El deber del Estado de incorporar los intereses de la colectividad como propios implica los de dictar normas, ser imparcial y promover un sentido de la justicia, y está vinculado con la consecución de las aspiraciones sociales de equidad y de progreso. La perspectiva supone un cierto poder interventor bajo la premisa de que ciudadanos con espíritu públi-co, autoridad y responsabilidad, podrían actuar mejor frente a los problemas sociales y frente a los excesos del poder absoluto. En esta concepción los derechos se transforman en fines y obligaciones del Estado, que asume una función coercitiva. Esta nueva percepción de la vida social se acompañó de una diferenciación entre el Estado y la sociedad civil. El Estado se desarrolla como

son propios de otras instituciones sociales y no existe ninguna razón para verlo confundido con los demás elementos de la vida social. Él es el órgano del poder social, poder que también se sitúa por encima de la vida social@ (Córdoba, 1973:17). 5

Estas ideas son parte de las que generalmente se manejan en la conceptuación de Estado

contemporáneo, Estado de Derecho, y Estado social (Bobbio, Matteuci y Pasquino, 1991:541). 6

Rousseau, por ejemplo, coloca en primer plano la razón del Estado en lograr la prevalencia del

interés público, evitando los abusos del poder o el predominio de intereses particulares o de grupo (Rousseau, 1762).

LA ASISTENCIA

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una forma particular de organización política, en contraste con la sociedad, que resulta el concepto complementario e imprescindible. Su aparición supone, como lo señala Sotelo (1996:30), la confluencia de dos procesos: uno de concentración del poder que lo erradica de la sociedad y lo condensa en el Estado, y otro de secularización, por el que este poder estatal se mantiene al margen de cualquier conflicto moral o teológico.7 El Estado y la sociedad civil Los pensadores de la Ilustración son los primeros en efectuar las distinciones entre el Estado y la sociedad civil y quienes empiezan a articular los elementos que hoy constituyen el concepto moderno de la sociedad civil, tales como: el respeto a la legalidad en un Estado de Derecho, la provisión de espacios para la libre discusión y la formación de la opinión pública, y sobre todo, la secularización y diferenciación entre la Iglesia y el Estado (Seligman, 1996). Estos procesos en su conjunto marcan el tránsito de una sociedad que giraba en torno al eje único de la religión, hacia una sociedad diferenciada en ámbitos políticos, económicos, religiosos; apuntando tanto la responsabilidad del Estado ante las necesidades de la pobreza, como la del individuo, a quien se considera portador de derechos y agente de la conciencia moral (Sievers, 1995). La sociedad como un todo separado del Estado es la base para la conformación gradual, no solamente de la esfera de lo público como lo referido a la competencia del Estado, sino también de lo privado, distinguiéndolo, entre otros aspectos, como el ámbito en el cual las libertades individuales pueden ejercerse plenamente, imponiendo restricciones a la interferencia del Estado.8 Es esta distinción inicial entre el Estado y la sociedad civil, la que le permite a ésta jugar el papel instaurador de la sociedad moderna e incluso fundador del Estado (Canto, 1997).

7

El concepto de sociedad civil como un concepto político abarcante y de movimiento, tiene diversos

significados en el devenir de la modernidad; aquí se hace referencia a su identificación como la sociedad en general, de la cual emerge y se distingue el Estado. 8

Los conceptos de lo público y lo privado adquieren múltiples significados y se han transformado en

el devenir de la modernidad. En esta parte se hace referencia a probables significados de lo público y de lo privado vinculados con los inicios de la modernidad y el origen del Estado. La interpretación se apoya en reflexiones de Kymlicka (1990), quien advierte la separación entre el Estado y la sociedad civil como la distinción original entre lo público y lo privado.

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

Sin embargo, el cambio fundamental que propició la gradual conformación del Estado en su concepto contemporáneo, se ubica en la segunda mitad del siglo XIX, mediante la integración del Estado político con la sociedad civil, propiciada por la mayor conciencia colectiva de los problemas sociales, especialmente de la extendida pobreza. La integración del Estado político con la sociedad civil determinó, entre otros aspectos, la estructura formal de un sistema jurídico que garantizara las libertades fundamentales y la creación de una estructura social del propio sistema, que dio paso a un Estado comprometido con el financiamiento y la administración de la seguridad social (Bobbio et al., 1991).9 El Estado benefactor, que con diversos matices imperó en el mundo occidental desde el siglo XIX y hasta fines de los años setenta, representa la aplicación en la práctica de los principios que buscaban la igualdad de todos los hombres, el bienestar y el progreso de la humanidad. La asistencia pública y los derechos fundamentales Surgida de tradiciones morales vinculadas con la caridad y la beneficen-cia, la idea de la asistencia como una responsabilidad del Estado y del cuerpo social colectivo, emerge también asociada al pensamiento de la Ilustración, como impulsor de las nuevas formas de organización de la vida pública. Las formas sociales y políticas distintivas de la modernidad, asociadas con las responsabilidades individuales y colectivas ante la pobreza, se relacionan particularmente, con la generalización de la aceptación de normas universales sobre los derechos fundamentales y del papel del Estado como sintetizador de la acción social y garante del bienestar de la sociedad en su conjunto.10 9

Es pertinente aclarar que los procesos de diferenciación-integración entre el Estado y la sociedad

civil, no se conforman de la misma manera en todos los Estados nacionales; en países de herencia colonialista, como es el caso de los Estados latinoamericanos, existen marcadas diferencias en los procesos de formación de la sociedad civil, cuya más débil y lenta articulación se vincula con patrones de dominación. 10

Numerosos estudios sustentan los vínculos existentes entre el pensamiento de la Ilustración y la

emergencia de las políticas sociales; aun cuando no todos se refieren expresamente a la asistencia: Kusnir (1996) refiere al final del siglo XIX, la etapa pionera de la política social, y las acciones que considera son de naturaleza asistencial. Padilla (1995) señala al pensamiento ilustrado como el que gestó una nueva concepción del tema de la pobreza y los pobres. Cohen y Arato (1996) ubican en la Ilustración la diferenciación entre gobierno y sociedad y le dan el carácter de prototipo de las acciones de la moderna

LA ASISTENCIA

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En el centro de las concepciones sociales y políticas que dieron forma a la asistencia como responsabilidad pública se encuentran la separación entre ética y política y la laicización de los fines políticos, así como la aceptación generalizada de los principios de igualdad entre los hombres. Conceptos que florecen insertos en una filosofía del progreso concebido como un proceso de perfeccionamiento continuo de la humanidad y que considera que el bienestar es algo que se puede alcanzar en términos de proyecto político y por medio de las instituciones públicas.11 El principio de igualdad condensa el pensamiento de que todos los hombres son iguales ante el Estado.12 La esencia del igualitarismo se vierte tanto en las premisas de equidad, como en las aspiraciones de alcanzar gradualmente niveles mayores de bienestar mediante el progreso; por lo que la satisfacción de las necesidades de la pobreza no debía quedar librada a la buena voluntad de nadie, sino constituirse en mecanismos y estructuras sociales.13 Por su parte, la idea de garantizar un cuerpo de derechos inalienables se perfila más individualista, porque los derechos concebidos como prerrogativas se vinculan a cada individuo en una dimensión secu-lar, y su pleno ejercicio está ligado estrechamente a la concepción de las libertades individuales. En el centro del individualismo está la negación de sociedad civil, entre ellas la filantropía. Sievers (1995) destaca la centralidad de los derechos individuales, el sentido de propósito común y la responsabilidad cívica, que forman parte del liberalismo de la Ilustración, como importantes en la diferenciación entre sociedad y Estado y en una visión moderna de la vida que incluye a la filantropía. 11

En opinión de Koselleck (1993), la idea de progreso permitió entre otras cosas explicar

comparativamente todos los ámbitos de la vida, incorporando la noción de un tiempo abierto que fluye como expectativa hacia el futuro. La expresión Aprogreso@ cuyo significado es avanzar hacia adelante, apunta a que el mejoramiento de la existencia podría alcanzarse mediante el crecimiento económico, el empleo y una más justa distribución del ingreso. 12

El concepto de igualdad tal como es expresado en este párrafo, es el referido a las teorías y a la retórica que caracterizaron las etapas del surgimiento del Estado y del Derecho positivo: ATodos los hombres nacen libres e iguales@; principio sustentado por los teóricos más importantes de la modernidad. Otras concepciones de la igualdad o de las desigualdades que atienden a la diversidad humana o a la multiplicidad de ámbitos en los que la igualdad puede ser lograda, son referidas en otros apartados. 13

En este rubro resulta interesante revisar el pensamiento de Sievers sobre la transformación de las

concepciones de la filantropía. Ese autor apunta que las ideas que guiaban la filantropía en los pensadores modernos, incluían la consideración de la pobreza, el fracaso escolar y la conducta criminal como enfermedades sociales que podían ser identificadas, combatidas y curadas (Sievers, 1995:4).

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que el sacrificio de dichas libertades sea el medio para alcanzar las condiciones sociales que garanticen el bienestar (Serrano, 1998).14 De este modo, el fin de toda asociación política se constituye en torno a la preservación de los derechos humanos: la vida, la libertad, la propiedad, la seguridad, el trabajo.15 En el transcurso de la modernidad, el tejido entre libertades y derechos irá articulándose como uno de los ejes que trazan las relaciones entre el Estado y la sociedad. La responsabilidad social y la pobreza Interesa aquí dejar asentado que la preocupación de la sociedad por el bienestar colectivo y la gradual aceptación del bien común como una responsabilidad de todos, fueron determinantes para asumir la pobreza como un problema social más que individual; modificándose las formas tradicionales de atención a los pobres centradas en la caridad y la beneficencia, organizadas generalmente en torno a la esfera religiosa. Las nuevas formas de encarar las necesidades sociales se reflejaron tanto en la necesidad de una política social, como en la toma de conciencia pública que dejó de percibir la miseria como un hecho natural Cproducto de desviaciones en la conducta individual, negligencia, pereza, falta de disciplina, irresponsabilidad; resultado del vicio, la escasa dignidad y autoestimaC, y dieron paso a considerarla como uno de los efectos del sistema económico y/o de la organización social.16 El paso decisivo de esta transformación estriba en que la sociedad dejó de ver la erradicación de la pobreza como una aspiración ética deseable, producto de la conciencia y la moralidad individual, pero supeditada al ejercicio de la libertad personal; pasando, mediante la cesión 14

Los derechos se consideran parte de la posición individualista porque son contemplados como

mecanismos autoprotectores que aseguran respeto y recíproca no interferencia, particularmente del Estado. 15

Las concepciones del Derecho moderno como prerrogativas inherentes a cada individuo, se

distinguen de las nociones premodernas en las que se ejercen derechos consuetudinarios, vinculados a la vida comunitaria y la esfera religiosa. 16

Numerosos estudios refieren la manera como las funciones asistenciales en Europa Occidental eran

confiadas a las corporaciones de artes y oficios y sociedades de ayuda mutua, explicando la forma en la que la previsión social se impuso ante los riesgos de la pobreza, surgidos como consecuencia de la Revolución industrial, dando lugar al nacimiento de las ideas que sustentaron al Estado de Bienestar que caracterizó a algunos países europeos durante la primera mitad del siglo XX (Kusnir, 1996).

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de algunas libertades individuales en favor del Estado, a aceptar que éste fuese la entidad promotora y responsable de asegurar un cuerpo de derechos inalienables del ser humano. Así, el sentido de responsabilidad social, los valores, los derechos individuales y la obligación cívica, que fortalecen la participación de la sociedad civil, resultaron factores determinantes para la conformación de los conceptos modernos del Estado y de la asistencia social. Esa nueva mirada acerca de las responsabilidades del Estado y de los ciudadanos, representó un giro fundamental en la forma en la que la caridad y la asistencia a los necesitados eran entendidas y practicadas; orientándose hacia la perspectiva de que la sociedad podía avanzar, progresar y desarrollarse como un todo; pero que era necesario crear las condiciones del cambio social.17 Universalidad de los derechos sociales La afirmación del bien común como el resultado de responsabilidades compartidas entre los miembros de la sociedad, las aspiraciones igualitarias y la aceptación amplia de los derechos individuales, fueron elementos incorporados a la vida social que impregnaron el lenguaje político de la modernidad; adquiriendo formas abarcantes, universali-zantes, que pretendieron incluir a todos y que contenían de algún modo el germen de la conciencia cívica, al tiempo que tomaron fuerza las ideas sobre la responsabilidad colectiva. Los principios se convirtieron así en normas constitucionales, es decir, se transformaron en fines y obligaciones del órgano estatal, adquiriendo entonces una dimensión pública. Las políticas sociales, entre ellas la asistencia, como expresión de la voluntad colectiva ejercida por medio del poder estatal, condensaron algunos de los valores predominan-tes en las sociedades modernas y fueron simultáneamente un ideal y un proyecto hacia el futuro que se concretó en las instituciones públicas. La fusión de los principios del derecho con los de la igualdad, se refleja en algunas de las nociones claves para la asistencia social contemporánea, como son las de derechos sociales, desarrollo, justicia y 17

Sievers (1995) asocia este cambio con el espíritu igualitario, participativo y progresista que

caracteriza esta etapa histórica, y con un nuevo sentido de la democracia moldeador de la conciencia social.

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bienestar. Tanto los derechos a la libertad como al bienestar son estimados como intrínsecos a la persona humana, inalienables y univer-salmente válidos, lo que abre la posibilidad de que entren en conflicto dependiendo de la manera en que se privilegien unos u otros (Smith, 1997). Dar prioridad a la libertad sobre las consideraciones de desigualdad económica, conlleva sacrificar el bienestar de algunos o de muchos; privilegiar la equidad en mínimos de bienestar para todos, permite arribar a posiciones autoritarias y aun totalitarias, inconciliables con los criterios modernos de libertades a las que los individuos tienen derecho. Una vez que se produjo la confluencia de intereses individuales y colectivos en torno a los derechos fundamentales y a las formas de organización social y política que propiciaron el surgimiento del Estado, la disposición y las relaciones entre estos actores fueron cambiando y se conformaron nuevos consensos y disensos respecto a la responsabilidad social ante el bienestar. Estos acuerdos y diferencias fueron determinantes en los diversos momentos históricos, en las formas y peculiaridades que adoptaron la política social y la asistencia pública en los distintos países del mundo occidental, bajo la más o menos compartida aceptación de la intervención estatal. Sin olvidar las importantes diferencias nacionales, es posible afirmar que a lo largo de la primera mitad del siglo XX, la mayoría de los países ricos había avanzado en establecer programas de seguridad social que garantizaran el bienestar de más o menos amplios grupos de pobla-ción; aquéllos podían ser entendidos como derechos ciudadanos. Pero todos los países igualmente habían sostenido programas de ayuda para los pobres y grupos vulnerables que quedaban al margen de la provisión social institucionalizada, desarrollando formas de protección asistencial que estaban también de alguna manera vinculadas con las ideas de equidad y derechos sociales. En la actualidad, los dilemas y desafíos que las sociedades del final del siglo XX asumen ante la pobreza, condensan también la trans-formación que han tenido las relaciones entre la sociedad civil y el Estado, y los procesos de integración y separación entre las posiciones relativas a la responsabilidad social y a la universalidad de los derechos sociales. Se puede concluir este apartado señalando cómo a partir de un origen común arraigado en la identidad originaria de los derechos individuales y colectivos, en la definición del Estado frente a la sociedad civil y en las expectativas de bienestar como resultado del progreso, se da paso a

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un proceso de permanente reacomodo y tensión entre las posiciones y los actores que giran en torno a la responsabilidad social ante el bienestar. Esto permite poner de relieve el carácter dinámico de los procesos que se involucran en los contenidos y formas que pueden asumir las políticas sociales en un momento determinado. Así mismo se deben subrayar los vínculos de la asistencia como política pública, con el pensamiento que da forma al Estado moderno; con la percepción de la pobreza como un problema social más que individual, y con las aspiraciones de universalidad de los derechos sociales. En resumen, en el pensamiento que dio origen al Estado moder-no se encuentra el núcleo de elementos que se combinan y recombinan en las formas que habrán de asumir las políticas sociales del siglo XX. Formas que si bien son cambiantes y diversas, se reconstituyen sobre el tejido del reconocimiento de principios universalizantes relativos a los derechos individuales y sociales; así como en nociones más o menos generalizadas acerca de la vida social y las formas de resolver los problemas. El Estado se organiza sobre la base de su responsabilidad en la procuración de mayor bienestar, lo que sintetiza el germen del desarrollo de las políticas sociales. Estos elementos también se fusionan en la percepción contemporánea de lo que constituye la asistencia social.

Los dilemas del universalismo Al finalizar el milenio prevalece una mayor conciencia sobre la naturaleza social de la pobreza y existe un mayor consenso respecto al hecho de que su atención requiere de la acción de la sociedad en su conjunto. En este contexto, es comúnmente aceptado y las más de las veces demandado, que los Estados modernos asuman, en alguna medida, la responsabilidad de asistir a sus miembros más débiles; cuando no se les exige también, como un derecho, la garantía de mínimos de bienestar para todos los ciudadanos. Sin embargo, existen desacuerdos y divergencias en las sociedades contemporáneas respecto a cuál debe ser la relación del Estado con las necesidades de asistencia social, cuáles deben ser los alcances, las dimensiones, la intensidad y temporalidad de las acciones estatales de tipo asistencial; incidiendo en consecuencia, en cómo deben ser las políticas que se destinen para su atención.

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Parte de las discrepancias se enfocan a saber si la pobreza debe encararse mediante acciones sistemáticas de gobierno, o si por el contra-rio, debe el Estado asumir un papel subsidiario en materia social e impul-sar el desempeño de los organismos no gubernamentales, transfiriendo mayores responsabilidades y participación a las organizaciones de la sociedad civil (el principio de subsidiaridad establece que para proteger la justicia básica, el Estado solamente asumirá aquellas iniciativas que excedan la capacidad de actuación independiente de individuos y grupos privados). Como lo advierte Liliana Kusnir, estos desacuerdos tienen que ver con las finalidades de la política social y con los medios más o menos efectivos para resolver el conflicto, así como con la impugnación de la capacidad del gobierno para solucionar los problemas del bienestar. La polémica se centra en buena medida en el análisis del papel del Estado y de las fuerzas sociales y políticas en la consecución de los objetivos sociales (Kusnir, 1996:20) Las discrepancias que revela la discusión contemporánea sobre las finalidades, dimensión y mecanismos de la asistencia social y los aspectos que constituyen su corpus distintivo, tienen raíces históricas, están insertos en visiones diferentes del mundo y reflejan distintas posiciones morales de la sociedad y del individuo, que crean caminos diversos para alcanzar el bienestar.

2. La asistencia Aun cuando la conceptuación de las políticas públicas cambia entre enfoques predominantemente políticos, sociales, organizacionales o administrativos, las perspectivas teóricas generalmente incluyen la consideración de la política como una función del Estado, del gobierno o de la organización política.18 Así, de modo general se coincide en considerar a la política social como una forma de intervención del Estado en la sociedad, conformada por instituciones, programas y mecanismos orientados a incidir en las condiciones de vida de la población.19 Es decir, se la considera un producto o un proceso de la administración pública y se destaca su origen esencialmente político. La asistencia como política pública es parte del 18 19

Ver Titmuss, 1974; Subirats, 1989; Aguilar Villanueva, 1992b. La conceptuación de la política social en esos términos toma en cuenta elementos sustantivos

manejados por Emilio Duhau (1995:62) para precisar el significado general de la política social.

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conjunto de la política social y comparte muchas de las características de ésta, distinguiéndose de ella por tener un campo de aplicación particular y modos distintivos en su ejecución. Considerar un ámbito propio de la asistencia implica establecer los rasgos que la distinguen en el espectro de las otras políticas sociales, marcar su objeto, discriminar sus criterios; al mismo tiempo que dirigir la mirada hacia connotaciones particulares, propias del ejercicio mismo de la política. Para adentrarse en ese terreno, en este apartado se avanzará primero por las distinciones entre la asistencia y otras formas de la segu-ridad social; en seguida se examinan los vínculos entre la asistencia y los modelos redistributivos de la política social, destacando la centralidad de su intención en apoyar la satisfacción de las necesidades de la población extremadamente pobre que se consideran básicas, y precisando algunas relaciones con la política social más general. Asistencia y seguridad social La política social se conforma con dos esquemas distintos de protección social: la seguridad social y la asistencia social. La seguridad social contempla beneficios sociales vinculados al salario y a la condición laboral y se basa en las aportaciones del trabajador, mientras que la asistencia social se constituye con el grupo de beneficios no asociados con la aportación a un fondo (Duhau, 1995).20 No obstante que ambos componentes interactúan en la política social, aquí se examina princi-palmente lo relacionado con el componente asistencial, cuyos beneficios generalmente incluyen prestaciones alimentarias, de salud o vivienda y la atención a grupos vulnerables. Se puede considerar que a pesar de estar muy relacionada con otras políticas tendentes a brindar mayor bienestar y seguridad social, la asistencia establece su propio campo, tanto en tér-minos de su intencionalidad centrada en procurar el bienestar de sectores de pobreza extrema, como en el de integrar un cuerpo de beneficios no asociado con 20

Otras perspectivas consideran la seguridad o previsión social como un concepto más amplio que

incluye la asistencia pública, porque se aceptan diferencias entre el seguro social asociado a mecanismos proteccionistas del sistema capitalista e industrial, y la seguridad social, vinculada a las aspiraciones de derechos sociales para todos. Al respecto se puede consultar a Skocpol (1995) en la relación que hace de la perspectiva de Beveridge. En razón de la focalización de este trabajo en la asistencia se estima conveniente distinguirla en los términos arriba citados.

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sus aportaciones. La seguridad social en cambio se encamina a brindar protección en función de relaciones derivadas del empleo y el salario. La asistencia social se perfila entonces como la intervención gubernamental destinada a brindar protección social a grupos vulnerables y sectores de población que no cuentan con los ingresos y recursos que aseguren su subsistencia, y que tampoco son cubiertos por esquemas de seguridad social.21 Otro de los aspectos que es necesario abordar en la delimitación del campo propio de la asistencia social, tiene que ver con las diferentes perspectivas de resolver las necesidades de protección social: la primera de ellas concretada en el concepto del seguro social, considera las recompensas al trabajo, la productividad, el desempeño y el mérito de los trabajadores, y se vincula con la previsión y el ahorro como los mecanismos que proveen los recursos para su ejercicio. La seguridad privada, por su parte, se percibe como un mecanismo de ahorro y previsión absolutamente personal que asegura condiciones presentes y futuras de bienestar. La asistencia social es una concepción diferente de protección orientada por el principio de la universalidad de los derechos, para lo cual es necesario asistir a los que carecen de mínimos de bienestar, así como a los débiles y vulnerables, independientemente de sus condiciones particulares de mérito o trabajo. Diversos estudios precisan la importancia de las distinciones entre la asistencia pública y la seguridad social como modeladores de las políticas sociales, en razón de la separación que se efectúa entre ciudadanos merecedores de los beneficios sociales por su trabajo y ahorro, y los pobres estigmatizados por la asistencia pública (Skocpol, 1995; Katz, 1989). Algunos autores resumen esas distinciones en dos modelos principales para la procuración de la seguridad social pública: el llamado modelo de Bismarck y el de Beveridge, por sus similitudes con los desa-

21

En la delimitación del campo asistencial se han considerando las distinciones hechas por Orozco para la pobreza absoluta y la pobreza relativa. Él señala: APor un lado, la pobreza relativa significa que un individuo no tiene acceso a los bienes comúnmente obtenidos por la mayoría de los individuos en una sociedad dada y en una situación económica específica; y por otra parte, un individuo es absolutamente pobre cuando su ingreso no es suficiente para cubrir una o varias necesidades básicas@. Este autor también hace una precisión que puede emplearse como indicativa de acciones secuenciales para aliviar la pobreza: A[...] los extremadamente pobres son los que no pueden proveerse de una alimentación suficiente que les permita desempeñarse adecuadamente@ (Orozco, 1994:114).

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rrollados en Alemania a partir de 1881, cuando el canciller Bismarck introdujo el seguro social, y el modelo inglés concretado a partir del Informe Beveridge, a principios de la cuarta década del siglo XX.22 El modelo alemán estableció en Europa el primer sistema amplio y comprehensivo de seguro social obligatorio, público y legal. La ley de seguridad que lo consolidó jurídicamente en 1884, prescribía previsiones sociales para los trabajadores mediante un sistema de seguros de acciden-tes y riesgos de salud, que se dirigían hacia preservar las capacidades físicas y mentales de la fuerza de trabajo como parte del capital nacional. La concepción de la fuerza laboral como riqueza que era necesario salvaguardar, se ampliaba con el principio de que el Estado y la sociedad deberían garantizar protección a las partes más débiles, contra las vicisitudes del trabajo industrial (Rabinbach, 1996). En este modelo, la protección social fue asumida con una óptica de impulso al desarrollo capitalista y como un instrumento de integra-ción de la clase trabajadora, compatible con las necesidades del mercado y con las diferencias de condición socioeconómica. Tales concepciones para la previsión social implicaban: esquemas diferenciales y jerarqui-zados de protección para los trabajadores; acceso a beneficios sociales considerados como recompensas al trabajo y al esfuerzo individuales; y formas de apoyo asistencial contempladas como alivios temporales, sus-tentadas en una intención benevolente, en tanto podían ser resueltos los problemas de los pobres mediante el trabajo y el florecimiento de la economía. Esto significaba en la práctica, que el Estado limitaba su intervención ante los problemas de la pobreza, únicamente a los casos en que otras instituciones como la familia o la Iglesia no podían brindar la provisión indispensable. Por su parte, la perspectiva de Beveridge desarrollada en el Reino Unido después de la Segunda Guerra Mundial, promovió un arreglo completo de servicios sociales y de seguro en torno a una visión en la que el Estado podría, de modo casi universal, asegurar mínimos nacio-nales de protección para todos los ciudadanos; contra la vejez, la discapacidad, la enfermedad, el desempleo y otras causas de ingreso insuficiente. La suma de estas innovaciones fue llamada AWelfare State@, Ael Estado benefactor@, términos que aludían tanto a la preocupación de los ingleses 22

XX,

Se puede decir que estos modelos orientan el desarrollo de la política social en Europa en el siglo

y que fueron también la base para las ideas que sustentaron el desarrollo de las políticas sociales

latinoamericanas (Kusnir, 1996).

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por aliviar los daños causados por la guerra, como a contrastar la intención protectora de sus ciudadanos con las calamidades causadas por el Estado de guerra de la Alemania nazi (Skocpol, 1995:11, 12, 168).23 En la concepción amplia del Estado benefactor se incluía un conjunto de políticas asistenciales, que apuntaban hacia la eliminación de las desigualdades producto del sistema social, con la expectativa de establecer un sistema generalizado de protección social. Sustancialmente, la recomendación de William Beveridge, a quien se encomendó la elaboración de la propuesta, consistía en que todos los programas debían proveer beneficios de subsistencia básicos y ser financiados por igual con las contribuciones de los trabajadores, los empleadores y el Estado. La idea rectora en la propuesta fue la de una seguridad social generalizada, garantizada por el Estado, desde la óptica de los mínimos de bienestar considerados como derechos sociales.24 Debe te-nerse en cuenta que esta concepción aparentemente amplia, podía llevar implícitas nociones sobre la protección social, que apuntaban hacia un esquema de beneficios mínimos y muchas veces estigmatizantes, establecido sobre la base de carencias comprobadas. Lo que además de derivar en diversas clasificaciones y complicada selectividad de quienes podían acceder a esos beneficios, acentuó la subordinación de las políticas sociales a la lógica de los mercados y ubicó a la asistencia pública en un lugar secundario, destinado solamente a una minoría, cuyas necesidades no fueran cubiertas por el sistema de seguridad social, al que tarde o temprano todos accederían. Las diferentes perspectivas de la protección social contenidas en los modelos de Alemania e Inglaterra, conformaron tendencias de polí-tica que fueron vistas tradicionalmente como opuestas, utilizándose incluso para clasificar los distintos regímenes de política social de los Estados nacionales. Sin embargo y no obstante sus diferencias, el estudio comparado de las formas en que los Estados construyen sus sistemas de

23

Durante el mismo periodo, otras naciones, particularmente los países escandinavos, establecieron

Estados benefactores de pleno empleo, por medio de políticas sociales coordinadas con una fuerte intervención del Estado y programas de administración macroeconómica dirigidos a los mercados. 24

William Beveridge fue comisionado en 1941 por el Gobierno de Coalición del Periodo de Guerra,

para efectuar recomendaciones sobre la política social británica. El informe resultante fijó las líneas principales de política social en ese país en las décadas posteriores a la guerra. Las líneas que marcan la propuesta son referidas por Skocpol (1995:181).

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protección social, hace evidente que hoy día, en la mayoría de las naciones occidentales, existen ambos enfoques y se encuentran combinados. De este modo, el modelo Beveridge fue parcialmente implantado por los británicos mediante un sistema gratuito y universal de salud, así como por la introducción de subvenciones familiares para el desempleo y la pobreza. Sin embargo, ya al finalizar la primera mitad del siglo XX, la creciente incompatibilidad de las previsiones que requería la seguridad social con la economía de mercado; los cambios en los patrones de traba-jo y consumo; así como la transformación de las estructuras de clase Cproducto, entre otros elementos, de nuevas relaciones entre el capital y el trabajo, y entre los génerosC, imprimieron una orientación diferente y diversos ajustes que restringieron las políticas de protección social. El modelo alemán también registró procesos de ajuste a nuevas necesidades sociales y económicas. Estos procesos han sido interpretados por algunos investigadores como la crisis o el final del Estado benefactor. La crisis de los Estados de bienestar, acentuada a partir de los años ochenta, estuvo también influida por la intervención de las agencias financieras internacionales: el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo. Como organismos rectores de las políticas económicas en el ámbito mundial, estas instituciones fijan criterios de administración para los Estados nacionales que otorgan prioridad a las metas económicas y a la libertad de los mercados, por encima de los objetivos de protección social.25 Como puede observarse, las distinciones entre asistencia y seguridad social en los términos referidos a los modelos de protección social, se marcan no tanto en la concepción de la protección como un conjunto de derechos sociales, sino en los mecanismos con los cuales ésta puede ser alcanzada. En ese contexto, se puede afirmar que es con la perspectiva de un sistema amplio y generalizado de protección garanti-zado como un derecho para todos los ciudadanos, que la asistencia establece 25

Existen diversos estudios que advierten el papel de los organismos financieros multilaterales en la

crisis de los Estados de bienestar. Estos trabajos señalan los aspectos en que los cambios que son interpretados como el fin del consenso sobre el Estado benefactor, pueden ser referidos en alguna medida, a puntos de vista y condicionamientos de estas organizaciones internacionales, respecto a las prioridades que deben observar los países en sus políticas sociales y económicas; apoyando acciones restrictivas en las políticas sociales y subordinándolas a la actividad económica (Pierson, 1998:158, 159; Vilas, 1998).

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vínculos que se enlazan en torno a su intención protectora de los pobres y compensatoria de las desigualdades. Asistencia y necesidades básicas La conformación de un ámbito distintivo de la asistencia y de un carácter propio se concreta también en el desarrollo de formas y mecanismos particulares de atención a los problemas de la pobreza. Al respecto se puede decir que la solución a los problemas que tienen las distintas sociedades en lo que atañe a la pobreza, se vierte generalmente en dos intencionalidades que no son necesariamente excluyentes: 1) Promover el crecimiento económico, generando trabajo e ingreso, como formas de superar las condiciones de pobreza; o 2) Atender las necesidades básicas de los extremadamente pobres, garantizándoles una protección mínima.26 La diferencia principal entre ambos caminos es crear ingresos y, por consiguiente, consumo; o proporcionar consumo directo a los pobres. Ante esa disyuntiva la asistencia sigue con mayor frecuencia el segundo camino; bajo la suposición de que muchas veces los extremadamente pobres carecen de condiciones básicas que les permitan aprovechar las oportunidades de incorporarse a procesos de desarrollo, y que un prerrequisito para alcanzar la calidad de vida que presupone un empleo estable y calificado, es tener condiciones elementales de nutri-ción, salud o vivienda.27 Esto significa que generalmente en la perspec-tiva asistencial está implícita la orientación de asegurar primero una protección mínima en el rubro de las necesidades que se consideran esenciales. 26

La clasificación propuesta por Orozco (1994:122) es orientadora al respecto de cómo se vierten a la instrumentación de las políticas las diferentes posturas del Estado: ALas políticas públicas contra la pobreza pueden clasificarse de modo general en dos tipos: I) el camino indirecto, que en resumen es el empleo de los recursos para acelerar el crecimiento económico de los pobres, y (II) el camino directo, que consiste en desarrollar proyectos específicos de provisión de requerimientos de las necesidades mínimas de los pobres@. 27

En este planteamiento se sigue la posición de Sen (1992a:24), por cuanto la posibilidad de que los

pobres puedan satisfacer sus necesidades básicas no sólo depende de los intercambios del mercado, sino de las transferencias que, en su caso, el Estado provea como parte de sus políticas de seguridad social. Las transferencias modifican el paquete de bienes y servicios a los cuales puede tener acceso una persona. Sen plantea también que con la proporción tan alta de pobres, si no fuera por la seguridad social habría bastante más hambre. Lo que evita esta circunstancia no es la riqueza promedio del país, sino los valores mínimos garantizados que la seguridad social provee.

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Asistencia y redistribución Teóricamente se manejan algunos modelos sobre la forma en la que la política social orienta la procuración de mayor bienestar y que son así mismo útiles para delimitar el campo asistencial: el modelo residual considera que existen dos canales naturales o socialmente dados por medio de los cuales las necesidades individuales pueden ser satisfechas, el mercado privado y la familia. Solamente cuando estos canales se fractu-ran es lícito que el Estado y las instituciones sociales brinden alguna ayuda y, aun en ese caso, sólo pueden hacerlo temporalmente. El modelo redistributivo se orienta por los principios de equidad social y apoya la intervención del Estado bajo los principios de necesidad y responsa-bilidad colectiva, incorporando sistemas de redistribución. La redistri-bución es un criterio económico que considera que la distribución de la riqueza en forma más equitativa representa un factor determinante del bienestar social. La mayor proximidad de la asistencia social con el modelo redistributivo es importante porque además de asegurar que parte de los recursos públicos que se destinan al bienestar llegue a los extrema-damente pobres, da cabida a acciones de tipo compensatorio que toman en cuenta las desventajas de raza, sexo, discapacidad, conflictos étnicos o vulnerabilidad; estableciendo una imbricación de los principios asistenciales como derechos, con los de la igualdad social como compensación para su ejercicio. Las diferencias entre seguridad social pública, seguridad social privada, y asistencia social, se pueden ubicar también en la mayor o menor intencionalidad de redistribución, atribuyendo a lo asistencial la mayor intención redistributiva. Sin embargo, no debe dejarse de lado el hecho de que, aun cuando la seguridad social privada no manifiesta intención redistributiva, hecho que la coloca en el extremo opuesto a la asistencia, ésta existe y es frecuentemente de carácter regresivo (Titmuss, 1974).28

28

La redistribución involucra la posibilidad de transferir recursos entre individuos y grupos en una

sociedad. La medida de redistribución puede también servir para tipificar las políticas sociales. Éstas, dependiendo de la forma en la que la redistribución es asumida, pueden ser más o menos progresivas, regresivas, horizontales o verticales. La redistribución es regresiva cuando tiende a favorecer a los que más tienen (Titmuss, 1974:87).

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La asistencia social, en consecuencia, delimitaría su ámbito en su tendencia a brindar seguridad social mínima a los desposeídos; en su mayor orientación hacia apoyar las capacidades básicas, independiente-mente de juicios de valor sobre los pobres; y en su proximidad con el modelo redistributivo más que con el residual de la política social. En cambio, la política social Cde la cual la asistencia es sólo una parteC se situaría en el marco más amplio del bienestar de la población en general, y en dar una solución permanente y más universal a los problemas de la pobreza. 3. Las nociones centrales de las políticas de asistencia social Otro de los aspectos importantes en la construcción conceptual de la asistencia se relaciona con la integración de algunas nociones que se consideran básicas en la idea de la asistencia como política pública: Las nociones de lo que debe ser o no asistido se articulan como una serie de significados socialmente compartidos sobre la naturaleza y causas de la pobreza; las formas correctas y aceptadas de ayudar a los pobres y los deberes de hacerlo; reflejando de alguna forma la visión que prevalece en el entorno social y que estructura el sentido y trascendencia de las acciones asistenciales. Algunas de las nociones imprescindibles en la conceptuación de la política asistencial son: el bienestar, la universalidad de los derechos sociales, las nociones de lo público y de lo privado; así como la constitución de esas significaciones en órdenes institucionales. En este apartado se examinarán algunos de los elementos que las articulan con la percepción más general sobre la pobreza y sobre la asistencia, con el propósito de sustentar su empleo como líneas conductoras del análisis. Al examinar el conjunto de significaciones que giran en torno a la asistencia, es importante tomar en cuenta que las nociones que yacen bajo el corpus de las políticas son construcciones conceptuales con un componente histórico de movimiento, y no conceptos estáticos.29 Por ejemplo, se puede decir que forman parte de los componentes dinámicos de lo asistencial las connotaciones distintas y cambiantes de las ideas sobre el bienestar, el carácter relacional e interactivo de la política, y las formas de la intervención estatal ante el bienestar. En estrecha relación con la naturaleza 29

De acuerdo con Koselleck (1993), muchos conceptos políticos modernos incluyen un coeficiente de

modificación que progresa con el tiempo y que en rigor convierte el concepto en una anticipación.

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dinámica de las ideas sobre el bienestar, es posible ubicar el carácter público o privado de la asistencia; estimando que el discernimiento de las esferas de lo estatal, de lo social y de lo individual, en lo relacionado con los asuntos asistenciales, está asociado con la aceptación más o menos generalizada de la forma en que se concibe el bienestar y se determina enfrentar la pobreza en un ámbito temporal y socio-político específico. Todo lo cual va conformando el mapa concep-tual que involucra las posiciones y las intencionalidades desde las cuales los conceptos son construidos. De este modo las políticas asistenciales pueden ser vistas en su forma y contenido como el resultado de la interacción del conjunto de determinantes políticos, sociales, económicos y culturales, propios de cada país y momento histórico. La perspectiva de pluralidad La perspectiva de pluralidad impone el pensamiento de la política social y de la asistencia en las sociedades modernas como un terreno en el cual distintos sistemas de valores tienen presencia y vigencia; dando origen, finalidad y sentido a las acciones asistenciales. La idea de sentido Ctal como es manejada en este análisisC implica la atribución de una significación social más o menos compartida, subyacente en las intencionali-dades de la acción pública y que incide en su orientación y curso. La posibilidad de atribuir un sentido en el caso de las políticas sigue las tesis de Berger y Luckmann, quienes juzgan que el sistema de valores resume los sentidos que han sido construidos colectivamente; objetivándolos como aquellos que son considerados adecuados o correctos, y que pasan a ser formas de ordenamiento, creadoras a su vez de jerarquías del saber y de valores en las sociedades modernas.30 Los sentidos diversos institu-cionalizados constituyen la estructura plural de significaciones sociales construidas históricamente. Consideran así mismo que las crisis de sentido que viven las 30

La categoría de sentido es asociada con mayor frecuencia al ser humano individual, pero algunos

sociólogos consideran que los individuos no existen en el vacío, y que la pluralidad de los seres humanos y su interdependencia son constitutivas de lo que llamamos sentido; el cual a través de su vinculación con valores positivos, del intercambio mutuo y de la comunicación, puede constituir un sentido colectivo y una significación o intersubjetividad social compartida. En ese marco el sentido individual establecería una estrecha relación con los significados sociales compartidos (Elias, 1987:68, 80; Berger y Luckmann, 1997).

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sociedades occidentales contemporáneas se generan por el pluralismo (Berger y Luckmann, 1997). En este marco de interpretación, las políticas asistenciales se perciben construidas desde, o inmersas en esquemas plurales de significación social más o menos compartidos, que tienen su raíz en las diferentes posiciones de los miembros de una sociedad ante la pobreza. La pluralidad de la política se relaciona también con la pluralidad de espacios en los que el bienestar se puede conseguir y hace referencia tanto a la diversidad de las necesidades y de sus satisfactores, como a la diversidad humana cultural y a las distintas concepciones del bienestar. De ello se derivan diferentes tipos o sistemas para la procuración del bienestar, de los cuales forman parte las diversas modalidades de asistencia. La pluralidad de posiciones respecto a la pobreza y a la asistencia que existen en una sociedad, es considerada como un aspecto estructu-rante de la forma y el curso que asumen las políticas asistenciales y que permite caracterizarlas en un contexto específico; bajo el supuesto de que los cursos que siguen las acciones asistenciales, su continuidad o discontinuidad, se construyen desde una visión o posición del Estado y de los grupos sociales sobre la ayuda que debe brindarse a los pobres; persiguiendo propósitos y finalidades que pueden ser afines o diferentes a las motivaciones que les dieron origen. Se supone además, que las variaciones menores en los programas y acciones asistenciales están inmersas en movimientos más o menos visibles que se producen en el contexto social y político, en función de las tensiones y equilibrios suscitados en las posiciones de referencia. La pluralidad es abordada desde los debates que impregnan los conceptos de matices ideológicos y contribuyen a su posicionamiento. La noción clave del bienestar Un rasgo común de las políticas sociales, incluida la asistencia, es su asociación estrecha con el concepto de bienestar. El bienestar es percibido como mejoramiento de condiciones de vida e incluye casi siempre la idea de tener cubiertas con suficiencia las necesidades consideradas esenciales. Esto significa generalmente desterrar la amenaza del hambre, la carencia de techo y de vestido, sentirse seguro y libre, no estar enfermo y no vivir en condiciones degradantes de pobreza. El bienestar de la población se configura con muchos elementos: salarios suficientes para asegurar que se cubran las necesidades básicas de alimentación, salud, educación y

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vivienda; seguridad social; servicios públicos adecuados y eficientes; oportunidades de acceso a la cultura, recreación y deporte. Los satisfactores para las necesidades que forman parte del horizonte de bienestar personal y colectivo, son distintos para cada época y cultura, al igual que entre los individuos. Una de las funciones más importantes de los gobiernos es procurar el mejoramiento de las condiciones de bienestar de sus ciudadanos; lo que se hace por medio de las políticas sociales. No se debe concluir, sin embargo, que de modo invariable la política social esté orientada hacia el bienestar, en el sentido de proveer más bienestar y más beneficios para los pobres, las clases trabajadoras, los pensionados, los ancianos, las mujeres y los niños en condiciones de privación. Puesto que existen otras connotaciones del bienestar que ponen énfasis en los beneficios globales que puede alcanzar una sociedad y en lograr mayores utilidades de tipo general, a pesar de que puedan existir grandes desigualdades en los grupos que la integran. Esos enfoques dominados por el utilitarismo, sostienen que se debe ampliar la suma total de beneficios, satisfacción o felicidad. Mientras se logre máxima utilidad, la distribución no importa, por lo que la perspectiva utilitarista acepta situaciones altamente desiguales, siempre y cuando el enriquecimiento de los ricos y el empobrecimiento de los pobres, no reduzca el bienestar global (Smith, 1997:11).31 Hay que tomar en cuenta que las concepciones sobre el bienestar cambian también conforme a las diferencias entre los individuos y a la enorme diversidad de las sociedades humanas. Son notables en este campo los estudios de Amartya Sen sobre la desigualdad, que sacan a la luz las dificultades para abordar las nociones de equidad, justicia y bienestar, cuando no se advierte la enorme diversidad desde la cual son construidas; ya que lo que se considera bienestar para algunos grupos puede ser estimado como privación o carencia para otros (Sen, 1992b). Como advierte Jusidman con relación a la heterogeneidad de concep-ciones sobre el bienestar y la de las políticas para alcanzarlo, la política social tiene determinantes en la cultura; en esa amplia plataforma se integran creencias religiosas, formas de solidaridad, criterios de pertenencia o de exclusión, que marcan diferencias entre pueblos, grupos étnicos y naciones; las diferencias culturales se reflejan en la posición a partir de la cual una 31

Una excelente revisión de las distintas perspectivas teóricas sobre la sociedad justa se puede

encontrar en Alan Brown, 1986.

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sociedad discute y asume sus instituciones y la forma pública y privada que elige para resolver sus problemas (Jusidman, 1996:12). Es en este sentido que la noción de bienestar se concibe como una configuración social que puede constituirse tanto en términos de la propia cultura, como en una expectativa permeada por concepciones de futuro, por otras perspectivas de desarrollo, por los logros de individuos y grupos, por los avances alcanzados en países más desarrollados, así como por las propuestas resultado de la difusión, la información y la comunicación. No obstante esa diversidad, también puede afirmarse que de modo casi universal los mínimos de bienestar contemplan la satisfac-ción del núcleo de las necesidades que una sociedad considera básicas. Una política social puede Csin perder su vínculo con alguna noción de bienestarC ser redistributiva y transferir recursos de un grupo social hacia otro; transferir poderes de decisión sobre recursos materiales y estructuras organizacionales; y en casos extremos, aun multiplicar la desigualdad. En consecuencia, no hay que dar por hecho que todas las políticas sociales son, per se, altruistas, progresivas o redistributivas (Titmuss, 1974).32 Aun así, las políticas sociales tienen una connotación como acciones del gobierno orientadas hacia la consecución de mayor bienestar, lo que les confiere el sentido de lo público y las vuelve parte sustancial del proceso político. El rasgo común real y profundo que identifica a las políticas sociales, radica entonces en su vinculación con una noción amplia, fle-xible y cambiante de bienestar. Desde este punto de acuerdo es posible retomar el pensamiento de Titmuss respecto a lo que considera son rasgos esenciales de las políticas sociales: La idea central de la política social incluiría tres supuestos básicos: 1. ser benéficas: las políticas se dirigen a proveer bienestar para los ciudadanos; 2. incluir objetivos económicos y no económicos; 3. implicar en alguna medida la redistribución y transferencia de recursos de los sectores más favorecidos hacia aquellos con mayores carencias. Estos referentes permiten dar a la política

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Existen numerosos ejemplos de políticas sociales que por efectos no intencionales generan

desigualdad. De este modo, análisis cuidadosos de los sistemas de seguridad social revelan que se transfieren recursos de trabajadores asalariados pobres, para brindar protección social hacia personal con mayores ingresos.

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social la connotación de benéfica, redistributiva y, vinculada con objetivos económicos y no económicos (Titmuss, 1974:29).

En lo que concierne a la asistencia como parte de las políticas sociales, su intrínseca intención de ayuda a los que menos tienen, hace que la noción de bienestar sea parte sustancial e imprescindible de las políticas asistenciales; no obstante la diversidad de concepciones sobre lo que debe o no ser asistido, y la multiplicidad de formas con las cuales se espera alcanzar los propósitos asistenciales. Las nociones de lo público y de lo privado Una distinción útil para el estudio de las políticas asistenciales es la que puede plantearse respecto a su pertenencia o inserción en los ámbitos públicos o privados, ya que la constitución de estas esferas es significativa en las relaciones entre el Estado y la sociedad, así como en la concepción misma de la asistencia. Lo público es un concepto de múltiples significados y dimensiones. Aquí se emplea principalmente en su referencia a los asuntos del Estado y a la estrecha asociación que ha tenido históricamente con el interés común y con la búsqueda de mayor bienestar. Sin embargo, es necesario tener presentes las imbricaciones del concepto con lo social Ccomo lo que rebasa lo domésticoC, lo visible y lo inherente a la sociedad en general; interrelaciones que se dan en un terreno común cuyo discernimiento se vincula con contextos coyunturales y con cir-cunstancias temporales, más que con rasgos estructurales que pudieran establecer distinciones únicas o permanentes. Las esferas de lo público y de lo privado pueden constituirse y reconstituirse innumerables veces en los planos diversos y cambiantes del terreno de lo social; estando presente una línea de continuidad entre lo que se acepta como público o como privado y las normas de conducta personal. Abundando en la distinción de lo público como lo concerniente a los asuntos en que se presume la intervención del Estado, se puede decir que el sentido de lo público, vertido en la conformación de las políticas estatales, incorpora en algún nivel el supuesto de acuerdos comunes sobre el bienestar y sobre las formas y mecanismos para conseguirlo; los cuales son confiados a la tutela del Estado.33 33

Oszlak (1980) nos advierte sobre la posición un tanto ingenua de ver en las políticas públicas la

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Aplicando al rubro asistencial las reflexiones de Rawls sobre la razón pública, se podría pensar que la aceptación de principios y formas para enfrentar la pobreza en las diversas sociedades, se concreta en concepciones políticas sobre la intervención del Estado en materia de bienestar y derechos sociales. La percepción de que es correcto y ade-cuado que el Estado asista a los débiles y vulnerables y a los pobres, posibilita hacer a un lado diferencias de orden religioso, filosófico o moral, constituyendo la base para la configuración de las políticas asistenciales.34 La razón pública condensa el acuerdo de los ciudadanos en torno a principios esenciales y básicos de justicia traducido en forma de concepciones políticas, cuyos principios podrían ser suscritos por todos los ciudadanos (Rawls, 1995:35).35

La referencia a lo público obliga a distinguir este ámbito de la esfera privada; para lo cual cabe recordar aquí que las distinciones entre la sociedad civil y el Estado, al principio de la modernidad, marcaron la separación entre lo público y lo privado. Orientando el pensamiento de lo público como lo perteneciente a la esfera estatal, y lo privado como lo referido a la sociedad en general, una esfera que integraba las liber-tades que esa sociedad podía ejercer sin la interferencia del Estado, opuesta en cierta medida a su poder absoluto. Esta distinción inicial fue transformándose a medida que cambiaron las relaciones entre la sociedad y el Estado y se modificaron los ámbitos de lo individual, lo familiar y lo social. En las sociedades contemporáneas existen nuevas y diversas

expresión del interés general de la sociedad y del consenso. Sin dejar de lado las razones que sustentan percibirlas como la arena en la que se dirimen las posiciones en conflicto de los actores sociales, resulta necesario partir de las ideas explícitas en que se basa la concepción de lo público. 34

Si bien las tesis de Rawls han sido objeto de crítica por parte de los teóricos comunitaristas, interesa

destacar los vínculos del consenso con la noción de lo público como aspecto sustantivo de las políticas públicas estatales. 35

Es necesario tener presente que la posición de Rawls refiere a la justicia como principio primario, por lo que desde su punto de vista, la razón pública puede ser pública de tres maneras: A[...]como la razón de los ciudadanos como tales, es la razón de lo público, su sujeto es el bien del público y sus asuntos son los de la justicia fundamental, y su naturaleza y contenido son públicos, dados por los principios e ideales que expresa la concepción de la sociedad acerca de la justicia política, y conducidos a la vista de todos sobre esta base@.

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distinciones entre estos ámbitos que determinan las esferas de lo que se considera público, privado y social.36 En el terreno de la asistencia, distinguir lo público de lo privado tuvo que ver, primero, con la transformación de las formas tradicionales de ejercer y practicar la caridad y con asumir la atención a la pobreza como una responsabilidad colectiva; así mismo, se asoció con las aspira-ciones de equidad que buscaban asegurar bienestar y progreso para todos; diferenciando las acciones que debía realizar el Estado con esos propó-sitos, de las que eran emprendidas por individuos y grupos, por razones religiosas, altruistas o compasivas. Estas últimas se consideraban privadas, no solamente por ser ejercidas como prerrogativas derivadas de las libertades individuales, sino porque se desarrollaban muchas veces vinculadas a la extensión de los deberes familiares y religiosos con la discreción, intimidad y decoro que privan en el ámbito doméstico. De acuerdo con Seligman, la diferenciación entre lo privado y lo público se fortaleció cuando la moralidad se consideró inherente al hombre, deslindándola de sus vínculos teológicos; entonces la distinción entre lo privado y lo público adquirió importancia, concibiéndose en términos de las bases morales del orden social. Esto tuvo también rela-ción con la distinción entre la ley y la virtud, entre los derechos jurídicos que regían la esfera pública y una esfera más individual o privada de moralidad o virtud (Seligman, 1996:30).37 Esas distinciones fueron nuevamente reconstituidas en la medida que lo público fue percibido también como el campo de acción de la sociedad civil, o como el terreno en el que individuos y grupos podían participar en el debate y crítica de los asuntos públicos. Se puede decir que 36

No obstante que aquí se establece una referencia genérica, las distinciones entre lo público y lo

privado, en su relación con lo estatal, varían enormemente en los distintos Estados nacionales, como resultado de la interacción de elementos tales como el poder de la Iglesia, la fuerza de los grupos hegemónicos, la capacidad y riqueza del Estado, etc. Una aproximación más cercana para el caso del Estado mexicano se presentará en la tercera parte de este estudio. 37

Esto se puede comprender mejor con el ejemplo de una Iglesia poderosa como fue la Iglesia

mexicana, en la que las distinciones entre lo público y lo privado, además de estar vinculadas a la religiosidad y a la moralidad, quedaron insertas en la lucha por el poder que caracterizó el proceso de formación del Estado mexicano y que culminó con las Leyes de Reforma y la secularización de los bienes de la Iglesia. En ese contexto lo público se articuló más como el establecimiento de límites al amplio poder de la Iglesia, que como un marco de competencias estatales basado en las necesidades de la pobreza.

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en los últimos cien años, la diferencia original entre lo público y lo privado fue sustituida por una segunda distinción, en la que se separa lo personal o íntimo de lo público; y lo público incluye simultáneamente lo estatal y lo social (Kymlicka, 1990:257). La extensión de lo público y de lo privado al terreno social trajo consigo nuevas reformulaciones en el rubro asistencial, perdiéndose las separaciones tajantes entre la asistencia pública y la privada; conformándose lo social como un espacio intermedio en el que individuos y grupos privados podían participar públicamente en la asistencia, asumiendo mayores responsabilidades en la solución de los problemas sociales. Esta transformación en la percepción de lo público se acompañó de la crítica a las formas asistenciales y a la capacidad del Estado como sintetizador de la acción social y para enfrentar las vicisitudes de la pobreza. La responsabilidad del Estado por promover el bien común define el carácter de la asistencia como política pública. La actuación pública en lo asistencial implica, como en otros terrenos afines, la imparcialidad en la consideración de los intereses de cada persona, ya que cuando se actúa privadamente, queda incluida la libertad de perseguir los propios fines o de unirse a otros para lograr fines compartidos (Rawls, 1995; Kymlicka, 1990). Se puede decir que la privacidad contemporánea es vista ya no como lo opuesto a la esfera política, sino como lo familiar, lo individual, lo íntimo, opuesto en muchos casos a lo social. En el ámbito asistencial lo privado significa ahora involucramiento activo con las instituciones de la sociedad civil que se preocupan por la pobreza. Éstos y otros elemen-tos han determinado nuevas perspectivas en la percepción de lo público y de lo privado. Es en este contexto que la noción de lo público forma también parte imprescindible en la concepción de las políticas asisten-ciales, bien sea que se refiera a la responsabilidad estatal o a las acciones asistenciales en la esfera de la sociedad civil. Institucionalidad de la asistencia En estrecha relación con la responsabilidad social del Estado y con el carácter público de la asistencia, se encuentra su organización institu-cional. Siguiendo el pensamiento de Luckmann, se puede decir que en lo general, las instituciones organizan la solución a los problemas humanos fundamentales (y también no tan fundamentales). Lo hacen en la medida que gobiernan determinados aspectos de la acción social, disponen para ello

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de mecanismos de ejecución y, en ciertas circunstancias, de un aparato coercitivo; garantizando de este modo la permanencia del orden social, a la vez que estipulan las acciones independientes de los individuos, liberándolos de las decisiones de conducir su vida (Luckmann, 1996:119). Desde esa perspectiva, las instituciones asistenciales pueden ser vistas como hechos sociales que dan cuerpo a las ideas y valores de una sociedad respecto a lo que debe ser o no asistido, y de las formas que se consideran correctas de hacerlo. Estos hechos forman la base de órdenes jurídicos de protección social y de derechos sociales, asociados con las estructuras del poder político que pueden convertirlos en realidad. Otra forma de verlas es como el producto de prácticas culturales específicas, construidas socialmente y asimiladas dentro de las organizaciones sociales. El diseño institucional es, en este caso, el resultado de la búsqueda de legitimidad por las organizaciones o sus integrantes, en el que tiene parte importante la interpretación colectiva del conjunto de significaciones socialmente compartidas. Como lo advierte North, las instituciones reducen la incerti-dumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria, constituyendo una guía para la acción y organizando el marco de normas, restricciones y posibilidades que modelan la interacción humana (North, 1993:14). El carácter interactivo de las instituciones propicia que cambien y desarrollen rasgos dinámicos, y que además de estructurar el marco dentro del cual tienen lugar las acciones sociales, puedan actuar como fuerzas modeladoras de configuración o de reconfiguración de las políticas públicas. La organización de la sociedad y del gobierno para atender los problemas de la pobreza, se concretan en la formulación de las políticas de protección social, que se institucionalizaron a medida que configuraron un ámbito distintivo, un carácter propio, una competencia particular, desarrollando los rasgos que constituyen el corpus distintivo tanto de la seguridad social como de la asistencia.38 La posibilidad de hablar de la asistencia como política pública está dada precisamente por su carácter institucional, que en las distintas sociedades se ha manifestado en

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La institucionalidad puede ser entendida como la emergencia de patrones de órdenes organizativos y

normas estables, socialmente integrados y comúnmente concretados en una estructura formal (Selznick, 1996).

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estructuras de gobierno, órganos de ejecución, leyes, programas, mecanismos e instituciones que desarrollan las funciones asistenciales. La mirada vertida sobre estas nociones sustantivas lleva la intención de acercar al lector a una perspectiva que permita pensar la asistencia como una configuración construida desde los esquemas de pluralidad y multiplicidad de objetivos que caracterizan a la sociedad mexicana y a otras sociedades contemporáneas, permeada por las concepciones cambiantes y diversas, pero siempre presentes, de lo que es el bienestar y de lo que puede y debe asistirse; orientada en alguna medida por un sentido de lo público y tomando cuerpo y forma concreta en órdenes políticos, administrativos, jurídicos, y en estructuras institucionales. De esta manera, la imagen de la asistencia como política pública destaca sus rasgos dinámicos y su movilidad, su carácter coyuntural e interactivo. Las políticas asistenciales, lo mismo que otras políticas sociales, pueden ser vistas entonces como el resultado de procesos de interacción con contextos histórico-sociales específicos; la forma que asumen en ámbitos y tiempos determinados puede ser referida a posicio-nes de los actores sociales, a sistemas de valores predominantes; así como a movimientos más amplios en las esferas de la economía, la sociedad y el Estado; por lo que pueden ser también asociadas con orientaciones políticas particulares o con los paradigmas del desarrollo.

EL ESTADO, EL BIENESTAR Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

CAPÍTULO II. EL ESTADO, EL BIENESTAR Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

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La respuesta a la que se llega depende del lugar desde el que se pregunta (Peter Hoeg)

1. El debate sobre el papel del Estado ante el bienestar SI BIEN EL RECONOCIMIENTO de las nociones que integran el concepto de asistencia, así como la exploración del ámbito que le es propio, establecen el corpus distintivo de lo que históricamente se ha denominado asistencia; la relatividad de los conceptos, su naturaleza dinámica y coyuntural, los componentes de movimiento y de expectativa que poseen; además de los planos y niveles de intermediación en su ejecución, hacen que el concepto esté siempre en reconstitución e inmerso en los debates generados por el encuentro y la diversidad de puntos de vista en torno a las responsabilidades sociales por el bienestar. Para avanzar en la intención de aportar elementos para configurar la imagen contemporánea de la asistencia, se destacan tres puntos relevantes de las discusiones actuales sobre la responsabilidad social ante la pobreza y la asistencia: 1) La polémica sobre el papel del Estado. 2) El privilegio o subordinación de las políticas sociales ante las políticas económicas y los vínculos entre ambas. 3) Las tensiones que se presentan entre la asistencia como provisión de mínimos de bienestar, y la promoción del crecimiento económico y el ingreso; como modos de atención a la pobreza que equilibran la esfera asistencial y que la vinculan, en mayor o menor medida, con los modelos residual o redistributivo de la política social. Cabe aclarar que el debate o los debates tienen diferentes ángulos y se desarrollan en

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planos o niveles distintos de la complejidad social, constituyéndose el Estado en una entidad de acción en la cual convergen o se entrecruzan planos y perspectivas. Estado y bienestar Desde siempre ha existido un debate acerca de cuál debería ser la responsabilidad de la sociedad ante la existencia de la pobreza. Hay quienes señalan que el bienestar de una sociedad sólo es posible si sus miembros asumen la responsabilidad moral de asegurar para todos un mínimo indispensable de satisfactores y oportunidades. Igualmente, hay quienes consideran falto de moralidad el obligar a alguien a destinar ayuda a otros, independientemente de cuál sea su condición, porque consideran que ello debe quedar sujeto a la propia conciencia y que cualquier presión que se ejerza es restrictiva de la libertad individual. En el primer caso la sociedad puede ejercer presión en función del bienestar colectivo; en la segunda opción la sociedad privilegia la libertad y el autoesfuerzo por sobre las necesidades ajenas, incluso de supervivencia. Definidamente, este debate se puede considerar como la disyuntiva entre ubicar la pobreza como un problema y una responsabilidad pública, o mirarla como un fenómeno de carácter individual. El asumir una perspectiva u otra se proyecta en las discrepancias sobre si es procedente la intervención obligatoria del Estado para moderar los efectos de las políticas económicas y del libre mercado como generadoras de pobreza. Inclinarse por uno u otro puntos de vista tiene repercusiones en la orientación que deban asumir las políticas sociales. En esta discusión también tienen un lugar importante los viejos dilemas sobre si la ayuda resuelve problemas o genera dependencias; si el brindar ayuda significa ahuyentar las motivaciones para trabajar; y sobre todo, quiénes deben y quiénes no deben recibirla. En el mismo sentido, se discute reiteradamente si la asistencia que una sociedad pudiera brindar a sus miembros más débiles les apoya para incorporarse al conjunto más homogéneo y mayoritario de una colectividad, o en cambio, los estigmatiza y segrega al ubicarlos en espacios de inferioridad o de subordinación. Se juzga también, si los usuarios de los servicios de asistencia social se convierten, según el ángulo desde donde se les mire, en abusadores o víctimas del sistema. Para adentrase en ese terreno, hay que tomar en cuenta que estos debates se deben ubicar en el marco de los valores y experiencias

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social y culturalmente diferentes entre los distintos países, y que están imbuidos de matices ideológicos muchas veces no tan perceptibles. Lo que sí resulta evidente es que la posición moral de una sociedad al respecto de qué hacer con sus pobres, se refleja, en gran medida, en la forma que asuma su sistema de asistencia social. En la perspectiva individualista el bienestar puede ser considerado como resultado del actuar personal, perteneciente a la esfera privada y en situación de correspondencia con el esfuerzo individual para alcanzarlo y preservarlo, siendo por tanto regulado por las leyes del mercado. El principio de la responsabilidad pública, en cambio, privilegia la necesidad de proteger a los miembros más débiles como una tarea de la comunidad; propósito que sólo puede lograrse con la intervención del Estado para asegurar que todos tengan un mínimo garantizado, lo cual es visto no solamente como una razón de interés público y un imperativo social, sino como un derecho. Las visiones distintas y en ocasiones en conflicto acerca del bienestar y sobre la acción del Estado, suponen objetivos y retos distintos para las políticas sociales. Actualmente, en el rubro de las políticas sociales se presentan dos posiciones básicas con relación al papel del Estado ante el bienestar: amortiguar los problemas y carencias que generan pobreza y que no se resuelven en el mercado y en la relación laboral; o en el otro caso, garantizar el cumplimiento de un núcleo básico de derechos sociales para todos los ciudadanos.39 En la primera posición, la prioridad de la acción gubernamental consiste en brindar a todos las condiciones mínimas para competir en el mercado. En la segunda, la prioridad central de las acciones del Estado es garantizar el bienestar de todos los miembros de la sociedad, en términos de derechos sociales aceptados.40 El diferente papel del Estado ante el 39

Resulta difícil pensar que la posición del Estado se ubique absolutamente en uno u otro de estos

polos; la complejidad de la interacción entre la sociedad y el Estado lleva más bien a considerar espacios en que las orientaciones de una posición y otra se entrecruzan. Sin embargo, resulta útil para la presentación del análisis de intencionalidad que sustenta este estudio acudir a las posiciones esquematizadas entre otros autores por Orozco (1994) y Laurell (1995). 40

Richard Titmuss (1974) ubica estas posiciones en modelos distintos de política social: el residual y

el redistributivo. En el primero de ellos se considera que el canal natural para la satisfacción de las necesidades sociales es el mercado, y que sólo cuando ese canal se fractura pueden entrar a participar las instituciones de bienestar social. En el modelo redistributivo se considera la provisión universal de servicios sociales sobre la base de la equidad social. Titmuss incluye otra posición en la cual las

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bienestar genera políticas sociales distintas. Por ejemplo, se pueden ubicar en esta línea las decisiones que deben tomar los gobiernos sobre si la política social debe focalizarse en sectores específicos de los extremadamente pobres, y si esa intención disminuye la responsabilidad social del Estado. A la sociedad corresponde decidir si los servicios de asistencia social deben y pueden abandonarse a las libertades del mercado o, si por el contrario, compete al Estado ejercerlos, protegiendo un núcleo indelegable e intransferible en su función de proveer seguridad y bienestar, dentro del marco jurídico aceptado por sus integrantes. Tal como puede deducirse de lo planteado con relación a las posiciones del Estado, no es posible pensar en una aplicación única de los principios individualistas del mercado, ni en la aplicación absoluta de la responsabilidad colectiva; por lo que casi siempre se encuentran en la política social los sistemas mixtos, insertos en la función gubernamental bajo la consideración compartida de que incluso en los puntos extremos de estas posiciones, existe un consenso básico en cuanto a la necesidad de una política pública de protección social que no solamente atienda a la población vulnerable, sino que pueda prevenir la pobreza, la violencia y la exclusión. Otro de los aspectos que deben traerse al primer plano, es la noción general de que la intervención del Estado en materia de bienestar, desde sus orígenes, es aceptada y justificada por la sociedad en términos de justicia social, pero es acotada por la indeclinable conciencia de la libertad individual y restringida por la viabilidad de su eficiencia como instrumento de la voluntad social. Hasta aquí se ha comentado que el papel que asuma el Estado ante el bienestar, conlleva una serie de decisiones entre objetivos y metas, e implica, generalmente, una organización institucional que sustente la ejecución de las acciones que plantea la política. Existe siempre un componente valorativo en la forma que asume la política social, en sus pronunciamientos sobre la selectividad o universalidad de sus acciones, en su temporalidad o en su permanencia, así como en la disyuntiva entre discriminación o integración; y más allá de los interrogantes sobre cómo un servicio debe ser prestado y cómo debe llegar a los ciudadanos que lo necesidades sociales son atendidas sobre la base del mérito, el desempeño en el trabajo y la productividad. Estos modelos se corresponden con los tres tipos de régimen del Estado benefactor identificados por Esping-Andersen (1990): el liberal, el socialdemócrata y el conservador.

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necesitan, está la decisión de cuál es la posición de los miembros de una sociedad ante la pobreza. Por su parte, la organización y la estructura institucional son Co debieran serC la expresión de esta posición. Los recursos disponibles para el bienestar son los que reflejan mejor esta perspectiva. La posición de la sociedad ante el bienestar se expresa en las opciones de política social y económica y en las diversas acciones de la vida social, las cuales reflejan tendencias de partidos políticos, actitudes de grupos sociales como los empresarios, los trabajadores, las organizaciones no gubernamentales; hay quienes se pronuncian por la reducción y aun eliminación de los esquemas de bienestar, mientras que otros buscan mantener y ampliar la red de seguridad social. Para las intenciones asistenciales resulta crucial el grado de convergencia o, en su caso, de divergencia, entre la dirección u orientación de la política asistencial, sus objetivos y metas, con la organización administrativa e institucional a través de las cuales se pretende alcanzarlos. De hecho es mediante estas secuencias de coherencia y congruencia o, en otro caso, de sus rupturas, que se puede hablar de la continuidaddiscontinuidad de los cursos e intencionalidades de la política asistencial. La responsabilidad del Estado ante el bienestar se concreta no únicamente en la determinación de la forma y prioridades para su atención, sino en el monto y la cobertura de los recursos que se destinan a combatir la pobreza y en los mecanismos e infraestructura institucional con los cuales se posibilita la consecución de las metas trazadas; aspectos que en su integración reflejan la imagen del esfuerzo social en contra de la pobreza. La política social en lo general y la asistencial en lo particular, constituyen en buena medida el reflejo de esa posición.41

41

Habría que considerar que la dimensión y características del esfuerzo social en contra de la pobreza

están casi siempre determinadas por los no pobres; puesto que no existe un marco de opciones reales en que los pobres puedan participar, ellos no pueden efectuar aportaciones, manejar recursos, y muchas veces no cuentan con ninguna organización formal que los represente.

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Economía y bienestar Otro de los aspectos relevantes en la discusión que se desarrolla en las sociedades contemporáneas sobre el papel del Estado, es el que refiere a los vínculos o subordinaciones entre el bienestar y la economía. La polémica abarca numerosos aspectos y muchas veces se manifiesta en posiciones dicotómicas entre generar riqueza o generar bienestar. Categóricamente, es necesario tener en cuenta las dificultades que se presentan para separar, en el ámbito social, el bienestar y la economía; ya que existen nexos estrechos entre ellos e incluso se atribuye un origen netamente económico a la política social (Sobrino y Garrocho, 1995:31). Cualquiera que sea la forma de ver los nexos entre bienestar y economía, ésta remite al papel del Estado como participante y mediador de los vínculos, predominios o subordinaciones entre estas esferas, y a la discusión sobre el papel activo o pasivo que le corresponde desempeñar. Uno de los aspectos más recientes del debate en este rubro es si debe verse a la política social exclusivamente como una parte de la política económica; o si en sentido opuesto, las metas sociales deben privilegiarse ante las metas económicas. En efecto, las dimensiones de la pobreza en el mundo han revitalizado los planteamientos sobre la pertinencia de modelos económicos que no garantizan los mínimos de bienestar indispensables para los seres humanos. De todas formas, es indiscutible que la aproximación a la naturaleza de la política social exige tener en cuenta las restricciones que las políticas económicas imponen a las políticas sociales y las condiciones de subordinación que se establezcan entre ambas. En las últimas décadas los procesos de integración de la economía mundial han conducido a una erosión y una cierta estandarización de las políticas sociales; las que se han visto constreñidas por las prescripciones de disciplina fiscal, gasto público y desregulación que imponen a las naciones del orbe las agencias financieras internacionales a efecto de asegurar el funcionamiento de los mercados. Frente a la posición de estos organismos financieros y a la de los grandes capitales, se encuentran las permanentes demandas de los países en desarrollo por privilegiar la atención a los problemas del bienestar de la población. En el fondo de esta controversia yace una definición que refleja el punto de vista de la sociedad y de sus grupos hegemónicos ante la pobreza, y que determina el modo en que los recursos sociales deben ser

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asignados, condicionando la dimensión y modalidades de ejecución de la intervención gubernamental.42 La discusión sobre el papel del Estado ante el bienestar y la economía, también se asocia con el carácter relacional de las políticas que se expresa en la red de vínculos sociales, políticos y económicos entre los actores sociales y su interacción en el contexto más amplio del mercado.43 La acción del Estado ejercida por medio de las políticas públicas apoya o limita el flujo de recursos hacia grupos o sectores específicos de la sociedad. Desde este punto de vista, la intervención estatal es percibida como básica para el logro de objetivos en los diferentes ámbitos a los cuales dirige su acción, y para los intereses más poderosos. Esto es así, tanto si se considera al Estado como representante y protector de los grupos dominantes, como cuando se percibe la acción gubernamental como el reflejo de las presiones y los equilibrios de la estructura de poder en la que se mueve la acción pública. Desde este ángulo, la política pública puede percibirse como el resultado de la interacción de intereses y grupos en competencia por los recursos estatales, en combinación con el contexto interno y externo.44 Otra de las claves para entender la relación entre las políticas sociales y los procesos económicos, estaría en la reflexión sobre las funciones que cumplen para el orden económico y político. Como lo precisan Piven y Cloward (1993), algunas formas asistenciales cumplen funciones regulatorias en el mercado de trabajo, dando sustento y refuerzo a determinados esquemas de relación y operación laboral. En los debates recientes en este rubro, las posturas anteriormente opuestas que privilegiaban a la economía o al bienestar, parecen inclinarse hacia la conveniencia de que exista una política integrada; en la cual, al 42

Algunos investigadores consideran que se reproduce en el aparato estatal el proceso de negociación

y compromiso, de alianzas y enfrentamientos, que se desarrolla en el ámbito de la sociedad, reproduciendo también relaciones de fuerza en las que prevalecen determinados sectores sociales y unidades estatales (Oszlak, 1980). 43

El Estado ya no puede concebirse como una entidad monolítica al servicio de un proyecto político

invariable, sino que debe ser visualizado como un sistema en permanente flujo, internamente diferenciado, sobre el que repercuten también diferencialmente demandas y contradicciones de la sociedad civil (ibidem:18). 44

Desde el enfoque de la interacción (Wildavsky), la coordinación entre los diferentes agentes se

consigue sólo como resultado de transacciones políticas (consenso) y no a partir de un diseño racional previo, como es el caso de la planificación.

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trazar las líneas económicas, se consideren los impactos sociales que en ello se implican, y las alternativas para disminuir o controlar sus consecuencias desfavorables en el bienestar. Pero donde todavía no hay acuerdos, es en cuáles deben ser las relaciones de subordinación entre ambas y en cómo lograr la integración (Cornia, Jolly y Stewart, 1987). La reflexión sobre los vínculos entre las políticas económicas y las sociales es útil para prevenir los riesgos de abordar su estudio y el de las políticas sociales desde un esquema demasiado simplista, por lo que se citan aquí las conclusiones de dos investigadores que arrojan luz sobre este problema: (a) las políticas identificadas como sociales no deben interpretarse como si su único objetivo fuera el bienestar social; (b) todas las otras políticas públicas que no son convencionalmente definidas como sociales, pueden tener un efecto igual o superior en el bienestar social de la población, y; (c) la política pública debe entenderse como una totalidad en la que las políticas sociales se interrelacionan significativamente con el resto de las políticas públicas (Sobrino y Garrocho, 1995:33).

Tomar en cuenta estas premisas para acercarse al conocimiento de las políticas asistenciales posibilita verlas inmersas, interactuantes e interdependientes con la red de vínculos que existen entre todas las otras políticas públicas y con los ámbitos más amplios de la economía, la política y los paradigmas del desarrollo. El debate sobre el asistencialismo Se ha mencionado que la percepción de lo que es la asistencia pública en una sociedad, resume acuerdos sobre la pertinencia de que el Estado atienda a los pobres, a los débiles y a quienes carecen de protección, y que en consecuencia, integra también criterios sobre las formas y mecanismos en los que la acción asistencial puede concretarse. Sin embargo, dada la pluralidad que caracteriza a las sociedades contemporáneas, estos criterios están sujetos a un debate siempre renovado; particularmente en lo que toca a las formas en las que el Estado puede actuar como ejecutor de los propósitos asistenciales. En los debates recientes es posible distinguir dos vías principales por las que transitan las acciones estatales, entre ellas las

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asistenciales, ante el problema de la pobreza: 1) Generar trabajo como forma de superar la pobreza, lo cual produce ingresos, riqueza y crecimiento económico individual y colectivo. 2) Proporcionar los satisfactores básicos a los extremadamente pobres, asegurándoles una protección mínima para sus necesidades (Orozco, 1994). Aun cuando estas vías no son necesariamente incompatibles e incluso se puede afirmar que se complementan, entre ellas está presente una polaridad aparente: al respecto de si atender las necesidades de los pobres, significa optar porque una parte de los integrantes de una colec-tividad Cgeneralmente quienes cuentan con más preparación y recursosC se haga cargo de las necesidades de la pobreza; o si es imperativo estimular a los pobres para que trabajen, resolviendo así no solamente los efectos de la privación inmediata, sino los de más largo alcance. El hecho de que una sociedad atienda a la satisfacción de las necesidades emergentes de la pobreza, es identificado Calgunas veces peyorativamenteC como Aasistencialismo@. Siendo percibido con disgusto Cpor algunos grupos sociales y a veces por los propios organismos asistencialesC como algo que no resuelve los problemas o que incluso los acentúa, ya que propicia la pasividad y la dependencia de los pobres hacia las aportaciones estatales. Por su parte, la perspectiva de generar ingreso individual, ligada a expectativas de crecimiento económico, contempla que en el rubro asistencial el Estado reduzca su función a alentar o propiciar la solución de los problemas; estimulando actividades económicas que generen ingreso, con la participación autogestiva de los beneficiarios, apoyada en la capacitación y la educación. Se espera que como resultado de este proceso, los beneficios del desarrollo económico y del progreso alcancen a los pobres. No se trata sólo de lo falsas o superficiales que pueden resultar estas apreciaciones, planteadas como opciones más o menos amplias o consistentes para alcanzar el bienestar; puesto que en realidad, ninguno de los puntos de vista es absoluto. Sino que su colocación en extremos opuestos, no considera que los extremadamente pobres carecen de condiciones básicas que les permitan aprovechar las oportunidades de desarrollo, y que éstas no están tampoco al alcance de la mano. En tales circunstancias, resulta imprescindible aceptar que muchas veces, aquellos a quienes se pretende incentivar o capacitar para el trabajo y la productividad, requieren asegurar primero condiciones mínimas de sobrevivencia. Reconociendo igualmente que un prerrequisito para alcanzar la calidad de

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vida que presupone un empleo estable y calificado, es tener condiciones elementales de nutrición, educación, salud o vivienda.45 Una contribución importante para entender estos problemas es la de Wilson (1987), en su estudio de los que están verdaderamente en desventaja en la sociedad estadounidense; advirtiendo que no solamente están fuera del sistema ocupacional, sino que son individuos con falta de entrenamiento y destrezas, que ya han padecido largos periodos de desempleo y con pronósticos de pobreza de largo plazo, y por lo tanto, de dependencia de la asistencia pública. Con esto se establece la existencia de una estrecha relación entre los distintos aspectos que consideran las dos posiciones, dando paso a pensar que la acción meramente asistencialista, de carácter emergente, no es la vía para resolver los problemas estructurales que generan la pobreza. Pero en contra de posibles interpretaciones sesgadas hacia los impactos indeseables del asistencialismo, resulta pertinente incluir en esta reflexión la consideración de que la atención asistencial en un contexto de extendida pobreza, desempeña un papel crucial para minimizar los graves daños que causa la privación, en tanto que las medidas de largo plazo pueden tener el efecto deseado. Porque además de disminuir los efectos nocivos de las políticas económicas, se contribuye al aseguramiento de la protección social general. Así mismo, habría que considerar que no sería fácil, al menos en nuestro país, limitar o disminuir los programas asistenciales, cuando la pobreza constituye prácticamente todo un estrato poblacional, en virtud de que además de no poder brindar el acceso al pleno empleo, se corren graves riesgos de exclusión social.46 Cabe pues señalar que existen elementos suficientes para afirmar que la inversión en necesidades básicas Cque es uno de los criterios que definen la esfera de protección de la asistencia socialC debe preceder o al

45

Una referencia útil para discriminar lo inadecuado de una posición que excluye radicalmente la

asistencia a necesidades básicas insatisfechas, es la reflexión de Sen (1992a) sobre la definición de la pobreza. Para Sen existe un núcleo irreductible de privación absoluta en la idea de pobreza, en términos de desposesión absoluta. La incapacidad de satisfacer esas necesidades sería la prueba de la pobreza y la política social debería mostrar una preocupación evidente por eliminar la privación. 46

Hoechstetter (1996) refiere cómo aun en los países con mayor desarrollo, la discusión está entre

quienes opinan que todos estaríamos mejor si se restringiera el acceso a los programas de bienestar, y quienes señalan que no es posible ignorar la polarización de la riqueza y la desigualdad de la sociedad en la distribución del ingreso, lo que vuelve imprescindibles los programas asistenciales.

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menos ser simultánea a la inversión en productividad (Levy, 1994; Orozco, 1994; Boltvinik, Laurell y Lavalle, 1995). La razón principal para afirmar lo anterior es romper el círculo vicioso de la pobreza,47 buscando aproximarse a un equilibrio ideal en el que sería posible proteger a los grupos vulnerables y asegurar mínimos de bienestar para todos, promoviendo simultáneamente la generación de empleos bien remunerados. Desde el punto de vista del examen de los fines y probables tendencias de la asistencia social en México, los planteamientos anteriores son muy importantes; ya que dentro de las restricciones impuestas a las políticas sociales por los modelos económicos neoliberales, se considera que a los moderadamente pobres se les puede ayudar con políticas que amplíen las oportunidades a que tienen acceso; mientras que los extremadamente pobres deben primero mejorar su situación alimentaria y de salud, para poder aprovechar por completo tales oportunidades. Condición que imprime direcciones fundamentales a la política asistencial, implícita en el cuestionamiento de quiénes son los pobres moderados y extremos y dónde están. La polémica entre asistencialismo y promoción del ingreso apunta hacia una connotación de la asistencia social que la vincula más con la inversión en capacidades básicas, que con la promoción del ingreso; aunque esta intención no deja de estar presente en los propósitos asistenciales como expectativa abierta; sobre todo porque se reconoce a la educación y al empleo como los activos del paquete de atención a las necesidades básicas que debiera contemplar la asistencia social. Otros puntos de la discusión sobre la naturaleza y orientación de la asistencia, se enfocan hacia la medida y forma de la intervención estatal. Estos debates que pueden considerarse desprendidos de los planteados inicialmente, abordan aspectos como su cobertura, temporalidad y selectividad para la atención a problemas y sectores específicos; la intensidad de la autogestión y/o el tipo de población que deben atender. Recientemente se han sumado a los debates las demandas de que la sociedad civil sea reconocida como actor y ejecutor de la política social, con 47

El estudio realizado por Levy sobre la pobreza en México, destaca que los pobres extremos no

tienen un grado de nutrición suficiente, lo cual incide en un desempeño físico y mental deficiente que no les permite participar en el mercado laboral, ni en actividades intelectuales, como la educación. Además esta condición les impide toda movilidad social. Los pobres extremos, dice, por lo general nacen y mueren en la misma situación (Levy, 1994:8).

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los derechos que los miembros de la comunidad le otorguen, quitando el monopolio gubernamental a las acciones asistenciales. La oposición que se formula a esta perspectiva cuestiona, por su parte, la capacidad de las organizaciones sociales privadas para hacerse cargo de las responsabilidades estatales. La mirada vertida sobre el papel del Estado ante el bienestar, obliga a subrayar nuevamente la pluralidad desde la cual se construye la asistencia, que se traduce en pluralidad de objetivos, que incluyen aspectos como la universalidad, la equidad, la movilidad social, la productividad. Resalta el hecho de que las políticas asistenciales puedan ser analizadas atendiendo a la posición de los actores entre estas múltiples finalidades. En ese mismo sentido, habría que advertir la imposibilidad de aplicación pura de las posiciones extremas y el entrecruzamiento de líneas suscitado en el juego de equilibrios que plantean los dilemas de la política asistencial. Los múltiples significados inmersos en las discusiones mencionadas denotan así el carácter plural e interactivo de la política. Pero desde cualquiera de estos ángulos, el caso es que las políticas de asistencia social implican decisiones entre diferentes objetivos y estrategias, cuya selección conlleva juicios y componentes valorativos de numerosos actores políticos; lo que para los propósitos de este estudio, abre la posibilidad de establecer distinciones a partir de las tensiones originadas entre los distintos puntos de partida y las intenciones que se combinan tanto en su génesis como en su ejecución. Las reflexiones anteriores permiten ir delimitando y ubicando el campo de acción de la asistencia, inserto en un horizonte de expectativas de bienestar que es restringido en función de la interacción de intereses de los participantes y de las presiones de las fuerzas de poder que se mueven en una sociedad. Las ideas vertidas en este apartado sirven a los propósitos de examinar la asistencia pública en México, para hacer notar la importancia de analizar el papel del Estado ante las necesidades de la población extremadamente pobre; precisar algunos elementos de la controversia sobre la intervención estatal; identificar el tipo de beneficios que contempla la asistencia social; y vislumbrar también los desafíos y prioridades que debe enfrentar la política asistencial.

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2. El estudio de las políticas públicas Así como existen distintas concepciones en las sociedades sobre el bienestar, la pobreza y la asistencia, existen diversas maneras de abordar el conocimiento de las políticas públicas; y se puede decir que existe una cierta relación entre las concepciones sociales sobre los asuntos públicos, las teorías para su estudio y las políticas públicas. La concepción de la pobreza como un asunto de la moralidad individual y la estricta diferenciación de los pobres en el siglo XIX, se apoyó en las ideas del positivismo y el evolucionismo. Bajo la perspectiva del liberalismo y de la estricta división entre las clases, las acciones del Estado para la atención de los pobres se ubicaban en el ámbito de la benevolencia; tendiendo a ordenar en la estructura diferenciada de la sociedad el lugar que podían ocupar los pobres. Hacia la primera mitad del siglo XX, la preocupación por el progreso retomó del evolucionismo y de la eugenesia, la búsqueda por el mejoramiento de las cualidades humanas; dando relieve a las diferencias físicas, psicológicas y sociales entre razas, sexos y clases sociales; motivando políticas dirigidas a corregir los rasgos indeseables de los pobres. Durante las décadas de los años sesenta y setenta se desarrollaron diversas perspectivas teóricas provenientes de la antropología y de la sociología, sobre la existencia de una cultura de la pobreza; desde esa perspectiva se ubicaba a los pobres en un mundo cerrado de autoperpetuación de los rasgos de la debilidad social, presentando a la pobreza como una forma de vida. En ese marco de interpretación de la pobreza, las políticas públicas se orientaban a intentar romper el círculo vicioso de la privación; atribuyendo sus causas y problemas a los modos culturales, más que al sistema económico, el desempleo o los ínfimos salarios.48 Con el desarrollo de las ciencias sociales, la investigación sobre las políticas públicas destinadas al bienestar ha seguido varias corrientes: la primera puede calificarse como descriptiva, en la que la preocupación se centra en la manera de capturar y medir los cambios en el bienestar económico, la pobreza y la desigualdad. Este tipo de investigación se orienta hacia la construcción de índices y el trazo de líneas de pobreza; a 48

La incidencia de las teorías sociales planteada en esta secuencia y el desglose de las corrientes de

investigación subsecuentes, siguen algunas de las líneas de reflexión abiertas por Katz (1989) al analizar los fundamentos intelectuales de las políticas contra la pobreza en los Estados Unidos de Norteamérica.

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partir de las cuales se adoptan las categorías económicas y sociales que orientan la acción pública. Una segunda vertiente de la investigación enfoca su interés en el seguimiento de familias, individuos y comunidades, en periodos específicos. Este tipo de investigación se sustenta en muestreos de población, estudios longitudinales de las políticas sociales, estudios de movilidad social y entrecruzamiento de variables, como determinantes de los cambios en el bienestar de la población. Otro cauce de la investigación sobre las políticas públicas se apoya en la constitución como disciplina del policy analysis. El análisis de políticas públicas privilegia la visión de las políticas como sistemas de acción, destacando los procesos de planeación, ejecución y control de las acciones públicas; incluyendo consideraciones de productividad, costo y elegibilidad de las alternativas de atención pública. Este enfoque se combinó con el estudio de las relaciones entre la economía y las políticas sociales, proyectándose en la construcción de modelos predictivos y de toma de decisiones en la acción gubernamental y en la evaluación sistemática de los programas públicos. Corrientes distintas sugieren explicar las políticas públicas como el resultado de los procesos de industrialización y urbanización; estimando que las medidas públicas son la respuesta de los Estados modernos a los problemas generados por el crecimiento de las ciudades y las industrias (Skocpol, 1995:15). También es significativa la presencia en el panorama de la investigación, de las perspectivas centradas en la lucha de clases y en el análisis de los procesos sociales vistos como una derivación del modo de producción capitalista.49 Más recientemente se han difundido posiciones teóricas que destacan la importancia de trascender los límites convencionales de las disciplinas, privilegiando enfoques interdisciplinarios que pueden dar cuenta de los complejos vínculos entre los procesos, las estructuras y las instituciones sociales. En tanto que otras perspectivas destacan la importancia de entender las relaciones entre los agentes sociales como modeladores de las políticas. Entre estos últimos destacan enfoques 49

Theda Skocpol presenta estos enfoques teóricos como algunos de los que se emplean actualmente

para estudiar el desarrollo de las políticas sociales; subraya la importancia de la perspectiva histórica y de la incorporación del papel de los agentes sociales, en los procesos de reconstitución de las políticas sociales (Skocpol, 1995:18).

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cualitativos que privilegian la acción social dando cabida a esquemas interpretativos y no solamente descriptivos de las políticas. El examen de la asistencia social mexicana que propone este estudio, supone que las políticas públicas son el resultado de su construcción socio-histórica y que pueden ser vistas como el punto móvil de encuentro de tendencias que fluyen desde distintas posiciones y conducen a diversos fines; formando parte de movimientos más amplios o profundos en el contexto político, económico y social de un país o de una cultura. Pone en relieve que esos puntos de encuentro percibidos como ciclos, etapas, ámbitos y tiempos particulares, son el resultado de la articulación de fuerzas, posiciones y alianzas de diversos actores políticos que inciden en la multiplicidad de propósitos y elementos involucrados en los procesos de generación y ejecución de las políticas; creando corrientes de interacción que determinan la configuración general de una política en un momento determinado.50 Desde esa perspectiva, para seguir el desarrollo de la asistencia pública en México, se estima necesario incorporar y dar presencia a la diversidad de valores, principios, fines, y posiciones de los actores sociales que interactúan en la configuración asumida por la política en un ciclo determinado; cuyo desplazamiento y fuerza en el juego de equilibrios e interdependencias de la acción social, se considera determinante de los cursos de la acción asistencial. Es decir, la forma en la que se propone dar un rostro a la asistencia social mexicana considera que la asistencia social no podría identificarse, como es quizás el caso de otras políticas públicas, como un proceso de gestión acumulada o de logro de metas sucesivas. Tampoco puede percibirse como un proceso lineal progresivo cuya meta en el futuro sea la eliminación de la pobreza Cno obstante que esa intención y la de disminuir sus efectos nocivos, se encuentren presentes en los propósitos asistencialesC. Se asume en cambio, que las políticas parten de significaciones y consensos históricamente constituidos y de configuraciones institucionales, cuyos elementos y posiciones se 50

Es un planteamiento comúnmente aceptado que los nexos sociales no existen independientemente

de la construcción teórica del investigador (Cicourel, 1964:1). Sin embargo, la construcción teórica como abstracción se sustenta en sus nexos con la realidad. Se considera que hay en el mundo objetivo, relaciones legítimas y razonablemente estables que pueden ser encontradas, cuya legitimidad proviene de las secuencias y regularidades que las vinculan, y que son estas secuencias las que permiten derivar las construcciones teóricas que dan cuenta de la vida individual y social (Hubberman y Miles, 1994:429).

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reconstituyen y cambian permanentemente.51 Con diversas variaciones, este enfoque metodológico ha sido desarrollado por Skocpol para estudiar las particularidades de la política social en los Estados Unidos, y en México, por Viviane Brachet (Skocpol, 1995; Brachet, 1996). En esta opción el análisis histórico es relevante para entender los límites y posibilidades de la hechura de las políticas contemporáneas, porque permite observar sus variaciones en el contexto de las cambiantes instituciones gubernamentales. Desde esa óptica, se pueden contemplar las políticas asistenciales como una serie de reconfiguraciones que se generan en el entramado de relaciones de los agentes sociales que en ellas participan, y cuyos flujos de intención y fuerza pueden constituir cursos móviles de acción o tendencias que caracterizan un ciclo o una etapa de la asistencia.52 En los procesos de reconstitución también es importante tomar en cuenta la presencia de diversos elementos externos: estructurales, contextuales y coyunturales. Ejemplos de éstos son: la extensión e intensidad de la pobreza, el modelo de desarrollo económico predominante, las orientaciones particulares del régimen de gobierno, las catástrofes o desastres naturales, las crisis del sistema financiero nacional e internacional, y otros que son asumidos y resueltos dentro del esquema de valores predominante. Desde esa perspectiva de la investigación, una vía de conocimiento para las políticas públicas puede ser construida a través de la serie de aproximaciones a las reconfiguraciones que les dan forma en momentos y contextos determinados. Los siguientes apartados de este capítulo discuten la mirada particular que se decidió emprender sobre la asistencia social y los ángulos desde los cuales se organizó la perspectiva. Es de esperarse que pueda 51

La perspectiva metodológica de análisis socio-histórico que ha sido trabajada por Theda Skocpol

para estudiar las políticas sociales en los Estados Unidos de Norteamérica, otorga importancia, en la explicación de las variaciones de la política social, a la identificación de los grupos políticos activos, que dan ventaja a algunas estrategias y perspectivas ideológicas y obstaculizan otras; así como a destacar el marco de identidades y relaciones que incluyen clase social, género y patrones de organización política (Skocpol, 1995). Viviane Brachet recoge la importancia del análisis de múltiples fuentes secundarias que alimentan un relato histórico, para ofrecer una interpretación plausible de los acontecimientos narrados (Brachet, 1996). 52

La noción de reconfiguración para las imágenes de la asistencia, incluye elementos de las tesis de

Norbert Elias sobre las relaciones de interacción e interdependencia que constituyen el objeto de estudio de la ciencia social: A[...]las relaciones son abiertas, constituyentes y por tanto impredecibles@ (Elias, 1995:170, 171).

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reflejar la singularidad de la imagen asistencial, su riqueza, sus matices, la acción y el movimiento.

3. La serie de reconfiguraciones El pensamiento de las políticas de asistencia como una serie de reconfiguraciones resultante de la interacción de distintos elementos; la percepción de continuidad-discontinuidad en los cursos de la asistencia social, sus entrecruzamientos y su diversidad; sugirieron una aproximación metodológica lo suficientemente flexible, para abordar la concepción de la política como un proceso emergente y dinámico, sin dejar de lado la estructura institucional que la hace posible; lo que condujo a considerar la conveniencia de utilizar la perspectiva socio-histórica para el análisis, en virtud de las ventajas que presenta para acercarse al entramado de relaciones que presupone el enfoque de pluralidad. La búsqueda de atribución de un cierto sentido o intención para la asistencia se centra en los propósitos de comprensión de la acción asistencial, sustentada en la interpretación construida conceptualmente a partir de distintos tipos de evidencia documental.53 Supone la posibilidad de capturar e interpretar en las expresiones documentales de la política, la condensación de las intencionalidades sociales en torno a la asistencia. De este modo la perspectiva de conocimiento se construye a partir de la necesidad de referir y ubicar las acciones asistenciales como puntos o cursos de acción en movimiento, dirigidos por tendencias insertas en un marco temporal y en un ámbito sociopolítico enlazado a contextos más amplios. El examen de la asistencia social mexicana sigue el trazo de puntos organizados como referentes conceptuales, que posibilitan seguir una política, un programa o una secuencia temporal de acciones en el espectro más amplio del contexto social y político de cada etapa; trazando líneas que permiten describir y explicar la política asistencial. En los puntos que guían la investigación se enlazan las concepciones abstractas que constituyen las nociones centrales del corpus 53

La aproximación metodológica sigue a autores como Luckmann en la consideración de las políticas,

de las instituciones y de las tendencias de la política, como expresión del sentido acumulado que les han conferido los individuos, contemplando la acción como constructiva de la sociedad (Luckmann, 1996; Berger y Luckmann, 1997).

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distintivo de la asistencia y que fueron analizadas en el primer capítulo, con los hechos concretos de la expresión de las políticas asistenciales del Estado mexicano. Los puntos a los que se da preeminencia al abordar el conocimiento de la asistencia son: los equilibrios y desequilibrios entre individualismo y responsabilidad colectiva, la universalidad de los derechos sociales, las nociones de lo público y lo privado, la orientación hacia satisfacer necesidades básicas, y la conformación de órdenes institucionales. Como referentes que nos ayudan para iluminar la trama seguida por las políticas asistenciales. La adopción para los propósitos de analizar la política asistencial, de un esquema metodológico estructurado a través de esta serie de aproximaciones sucesivas, siguió también la concepción de Lasswell sobre el marco referencial para el estudio de las políticas, orientándose hacia la búsqueda del conocimiento del proceso de la política, y no en la polí-tica.54 Es decir, respondió a la intención de aprehender la política como un todo complejo, buscando en la intrincada red de interacciones que la conforman, la lógica subyacente y que dirige el proceso decisorio de los hechos de la política asistencial en el gobierno, con la aspiración de describir los procesos, y tal vez de explicarlos.55 Otros elementos se incluyeron para explorar la vinculación de la asistencia con otros procesos más o menos visibles y con factores políticos, económicos y sociales que formando parte de un contexto más amplio, 54

De acuerdo con Lasswell, el marco referencial de la política se ubica en dos posiciones separables

pero entrelazadas: el conocimiento del proceso de la política y el conocimiento en el proceso de la política. El conocimiento del proceso alude a la tarea de conocer el proceso de deci-sión de la política. AEs una empresa de teoría positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio del cual un sistema político dado Cy en especial, el gobiernoC elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos públicos, las políticas públicas.@ El conocimiento en la política A[...] significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las ciencias en el proceso de deliberación y decisión de la política, con el propósito de corregir y mejorar la decisión pública. [...] fundamentalmente es una teoría normativa de carácter tecnológico, que pretende definir los mejores instrumentos y procedimientos de la acción pública, pero que podría elevarse a rectificar y esclarecer las metas mismas@ (Aguilar Villanueva, 1992a:52, 53). 55

Si bien se habla de una lógica subyacente, no se acepta como lo presume Lasswell un proceso lineal

de planeación-ejecución. En la construcción del patrón se sigue más bien la concepción del Estado como una entidad de articulación que condensa y refleja los conflictos y contradicciones que se enfrentan en la sociedad, y que se expresan tanto en las variables tomas de posición de sus instituciones, como en las tensiones que genera la relación de fuerzas de los actores sociales (Oszlak, 1980:16).

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inciden en el rumbo y modalidades que han sido adoptadas. Tal es el caso por ejemplo de las concepciones acerca del desarrollo y equidad como aspiraciones para alcanzar justicia social. De este modo, más que hacer una evaluación de la asistencia, se pretendió interiorizarse en su intención, e indagar sobre su naturaleza y contenido. La exploración se dirigió, preferentemente, a mostrar los hechos de la asistencia insertos en cursos de intencionalidad referidos a principios o finalidades, e interpretados como tendencias que forman el corpus distintivo de la asistencia social en cada uno de los ciclos asistenciales. Desde esta perspectiva la asistencia social es algo más que la suma de programas, acciones y cifras en un periodo específico. El conjunto de movimientos y ubicación de los actores sociales puede percibirse como expresión de las relaciones entre la sociedad y el Estado, y como resultado de la forma en que la sociedad considera la pobreza; por lo que numerosos puntos de referencia a lo largo del análisis, se resumen o traducen en las formas verbales de la expresión de esa relación. 4. Las políticas públicas como medio para estudiar las relaciones Estado-sociedad De la revisión conceptual acerca de la asistencia realizada en el primero y segundo capítulos, es factible desprender dos vías de reflexión: La primera, con relación a la continuidad-discontinuidad de la política asistencial; y en una segunda vertiente, la de las posibilidades de análisis de las relaciones Estado-sociedad, mediante la política pública. Las evidencias de movilidad, interacción e interdependencia de las políticas asistenciales, entrevistas en la construcción conceptual de la asistencia social, llevan a articular la intuición de que no es posible pensar la política asistencial como un curso único que avanza del pasado hacia el presente: el curso, las metas y los mecanismos por los que transita no son lineales, sino múltiples. Sin embargo, existen elementos vinculados a un cuerpo de principios o temas permanentes en el debate, que dan coherencia, sentido y espacio propio, a lo que podría llamarse políticas de asistencia social. En el mismo sentido, el debate presente y el histórico, referentes a las ideas que constituyen el cuerpo sustantivo de la asistencia social, permiten desprender el juicio de que el momento de opción entre polari-

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dades diversas y principios diferentes; entre los puntos de partida y las expectativas de arribo; como posiciones que se mueven en las decisiones sobre política asistencial, no es superado de una vez y para siempre; del pasado hacia el futuro; la disyuntiva, el discernimiento y la coyuntura están siempre presentes. Por estas razones, el debate es continuamente renovado y cada momento, etapa o ciclo de la asistencia social, puede configurar una imagen particular, reflejo del juego de actores sociales y de factores circunstanciales, tanto internos, como externos, que en ella participan. En el funcionamiento de la política como un proceso dinámico se conforman tendencias que avanzan o retroceden, que permanecen o se diluyen, que pueden separarse o fusionarse y a través de las cuales pueden seguirse las imágenes sucesivas o reflejarse los rasgos de una etapa particular. En el caso específico de las políticas de asistencia pública su diversidad y cambios se perciben vinculados en sus circunstancias de transición a otros procesos más o menos visibles, y a factores políticos, económicos y sociales que formando parte de un contexto más amplio, inciden en el rumbo y las modalidades que han sido adoptadas. En ese marco, la política asistencial en un momento dado puede constituirse en un reflejo de las relaciones que hay entre la sociedad y el Estado ante la pobreza, y de los puntos en que se establecen los límites y equilibrios que se ha fijado una sociedad entre la libertad individual y la responsabilidad colectiva. Sin embargo, esto no significa que la ubicación de estos puntos refleje la totalidad de la construcción de una política asistencial, que se configura desde la diversidad y la intermediación. Lo que obliga a aceptar la estructuración interactiva y coyuntural entre todos los actores sociales que en ella participan. Desde esas premisas puede pensarse que la asistencia, como política pública encomendada a la tutela del Estado y unida a las expectativas de progreso y desarrollo, pertenece a la modernidad, asume sus postulados, gira en torno a sus dilemas, y se transforma y agota con ellos; en la medida que no resumen más los puntos de articulación de la vida social. Al final del siglo, la crítica a la modernidad con su desencanto del progreso y del avance tecnológico que no ha traído consigo el anhelado bienestar, así como su pérdida de significados y de valores, motivan el replanteamiento del debate de la sociedad ante el futuro y ante la pobreza, y consecuentemente, sobre los rumbos que debe seguir la política social y la asistencial.

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La segunda parte de la reflexión considera que la revisión de los conceptos básicos sobre la asistencia social aporta sustento a la tesis de que el estudio de las políticas públicas puede constituir una vía de acceso al análisis de las relaciones Estado-sociedad; en la medida en que como lo han planteado Oszlak y O=Donell, tales políticas sean vistas como un conjunto de sucesivas tomas de posición ante problemas sociales reconocidos.56 Sobre todo si se satisface la necesidad de una perspectiva histórica que permita reconstruir los procesos de seguimiento, desarrollo y resolución de dichas cuestiones sociales, dentro de las cuales las políticas sociales cobran sentido.57 En ese cauce de reflexión se abriría la posibilidad de aproximarse al estudio de las políticas de asistencia social del Estado mexicano, desde el caso particular del Estado de México, buscando identificar las tendencias que se considera pueden cerrar un ciclo propio de la asistencia social como política pública.

56 57

Ver Oszlak, 1980 y O=Donell, 1977. La relación Estado-sociedad se concreta según Oszlak a través de sucesivas tomas de posición o

políticas de diferentes actores sociales y estatales, frente a las cuestiones problemáticas que plantea el propio desarrollo de la sociedad. La dinámica social generada por este proceso tiene efectos de retroalimentación sobre el comportamiento de los actores estatales (Oszlak, 1980:5-16).

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La historia no es la larga lucha de los pobres contra los ricos, de los trabajadores contra los ociosos, no es el largo ascenso hacia el progreso. Es una serie discontinua de luchas de clases, tanto como una serie discontinua de sistemas históricos de acción (Alain Touraine)

EN MÉXICO LA EMERGENCIA de las políticas públicas de tipo asistencial tiene al igual que en Europa un origen común con el surgimiento del Estado y del pensamiento modernos. Su formación inicial está marcada por el establecimiento del Estado nacional liberal y por los principios que acompañan al liberalismo: la aceptación de la igualdad legal y política de los ciudadanos y la preservación de las libertades individuales. No obstante esas similitudes, el Estado mexicano tiene características peculiares, resultado de su pasado colonial, de sus luchas sociales, de las singularidades de su desarrollo, de su cultura, y en suma, del mundo propio y diverso que constituye la sociedad mexicana del siglo XIX. En México, la formación del Estado liberal y el reconocimiento de su papel como responsable del bienestar, están indisolublemente ligados a la separación entre la Iglesia y el Estado, e inmersos en las expectativas que generó la difusión de las ideas de progreso; en especial con la adopción de la filosofía positivista que sintetiza algunos de los principios que orientaron las acciones gubernamentales durante la Reforma y el Porfi-riato. Este universo conforma un modelo asistencial ligado a estos procesos, marcado por el individualismo y la limitada e incipiente intervención del Estado, asociado a una sociedad

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benevolente y fuerte-mente estratificada. Con este modelo se inicia el desplazamiento de la filantropía concebida como virtud asociada a la caridad religiosa, en una dirección que la encaminaba a ser una responsabilidad del Estado y de las instituciones públicas. Como política, la asistencia enmarcada todavía en la denominación de beneficencia pública consistía en socorrer, corregir y educar por medio de la ayuda benevolente proporcionada en hospicios, asilos y correccionales, previniendo los riesgos que para el orden social representaba la pobreza masiva. Un paradigma asistencial diferente se constituye con el impulso de la Revolución, que enarbola los derechos sociales. Las políticas asistenciales se perfilan entonces como responsabilidades colectivas y derechos que deben ser garantizados por el Estado y alcanzar a toda la población. La ampliación de la acción estatal en los rubros de educación, salud, alimentación y vivienda, se encaminó entonces hacia asegurar beneficios irrenunciables para todos, sustituyendo el concepto de beneficencia por el de asistencia pública. Este conjunto de fuerzas comienza a debilitarse a partir de la cuarta década del siglo XX, con el modelo de desarrollo económico centrado en la industrialización. El ciclo del desarrollo industrial se corresponde con un modelo mixto en la asistencia que retoma las nociones liberales, restringiendo las responsabilidades del Estado ante la pobreza. Simultáneamente con un sentido más igualitario, se amplían las ideas de los derechos sociales. Este periodo es la etapa de consolidación de las instituciones asistenciales y está marcado por la separación entre la asistencia y la seguridad social, y orientado por la fe en el crecimiento económico como la vía para resolver los problemas de la pobreza. Una última etapa que inicia a principios de los años setenta, marcaría el agotamiento del modelo asistencial centrado en la responsabilidad estatal. Este ciclo se corresponde con el repunte del liberalismo y la composición del neoliberalismo en la economía y con una serie de reconfiguraciones en las políticas asistenciales, cuyo trazo se busca perfilar en las tendencias que marcan la asistencia en la etapa final del siglo XX. De este modo, el perfil de la asistencia pública en México puede ser enmarcado en la modernidad: su emergencia, su consolidación, su desarrollo; luego su deterioro y probable agotamiento, siguen el paso del Estado nacional. El seguimiento de este proceso conduce a generar conciencia de que esta época convirtió al individualismo en valor

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predominante, exaltando el respeto absoluto al derecho individual. Subrayándose el hecho de que en la política asistencial, como reflejo de estas posiciones de la sociedad y del Estado, dominó también la dimensión individualista. Esta segunda parte tiene el propósito de presentar un breve examen histórico del proceso de constitución de la asistencia como política pública en México, iniciado en la última fase del siglo XIX y consolidado durante el siglo XX; resaltando sus vínculos con algunos de los conceptos centrales de la modernidad, particularmente en la última etapa, cuando algunos paradigmas de la modernidad están todavía vigentes, pero en la que ya han perdido buena parte de su credibilidad; no solamente porque el bienestar y el progreso están muy lejos de alcan-zarse, sino porque los ideales universalistas de igualdad y de libertad han ido mostrando sus limitaciones para satisfacer las muy dinámicas, cambiantes y específicas nuevas necesidades, y los derechos particulares, que demandan todas las sociedades humanas. Con esa intención, los referentes conceptuales de las políticas públicas se integran en una perspectiva histórica de la asistencia social mexicana, que busca destacar los elementos estructurales de la intervención gubernamental organizados en ciclos histórico-asistenciales. Cada ciclo histórico asistencial integra el contexto social y político en el cual está inserta la asistencia, y constituye en cierto modo una historia particular, que no siempre permite apreciar el modelo global de la asistencia. A fin de presentar una idea más clara del desarrollo de la asistencia social en nuestro país, de los procesos políticos y sociales que la llevaron a formar parte de las responsabilidades públicas y de las posiciones asumidas por el Estado y la sociedad mexicanas; se consideró pertinente hacer énfasis en algunos de los principios que han acompa-ñado la prestación de los servicios asistenciales. Estos principios se perfilan en la secuencia histórica, destacando por ciclos o etapas los que están imbricados con las nociones centrales de la asistencia y que expresan además una connotación posicional ante la pobreza.58 Los principios son: el individualismo y las libertades individuales; la igualdad, los derechos sociales, la responsabilidad pública, la justicia social, el progreso, el desarrollo y el bienestar. 58

La connotación o valor posicional radica en el sentido de advertir que pueden incorporar la

percepción ante la asistencia y la pobreza, desde el Estado o desde los grupos y organizaciones sociales que conforman la sociedad mexicana.

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Cabe mencionar que las posiciones de los actores sociales que se organizan en torno a estos principios e ideas son a veces paralelas, es decir, corren unas al lado de las otras en una etapa o ciclo asistencial; a veces secuenciales; y en otras ocasiones se fusionan o se complementan. Es evidente que no pertenecen con exclusividad a un periodo temporal; su ubicación en una etapa particular se efectúa para mostrar con mayor claridad las tensiones que se combinan desde la pluralidad de posiciones que se mueven en el núcleo de lo asistencial. La perspectiva histórica es la base para promover una reflexión sobre algunas características del Estado mexicano posrevolucionario que se consideran determinantes en las formas de estructuración de la asistencia contemporánea. Esta reflexión permite reafirmar la impor-tancia de la estructuración del régimen de gobierno en la orientación y formas de las políticas sociales. Con estos elementos se conforma el marco de antecedentes que permite en la parte tercera, abordar el conocimiento de la asistencia con referencia tanto a los contextos socio-históricos, como a los aspectos interactivos que se consideran estructurantes en la reconfiguración de las políticas públicas.

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CAPÍTULO III. LA ASISTENCIA SOCIAL EN LA SOCIEDAD Y EL ESTADO MEXICANO

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Es más prioritario eliminar males dolorosos que crear bienes disfrutables (Margalit)

1. Del individualismo a la responsabilidad pública LA HISTORIA DE LAS instituciones sociales que han atendido en México a la pobreza, da cuenta de una amplia tradición asistencial, pues la ayuda a los pobres aparece como una preocupación constante que trasciende tiempos, clases, grupos y organizaciones sociales. Sin embargo, las formas de las que se ha revestido se han modificado conforme a los cambios políticos, económicos y sociales del país y a las transformaciones que se derivaron de ellos, en la relación y posiciones de los actores sociales que participaron en la tarea asistencial. El principio de la integración de la asistencia como una responsabilidad pública se asocia con la consolidación del proyecto de Estado y de nación, en la segunda mitad del siglo XIX; cuando la asistencia pasa de ser una virtud asociada a la caridad religiosa y a la filantropía, hacia lo que empieza a considerarse como una responsa-bilidad de la sociedad y una tarea del Estado. El cambio queda inscrito en la formación de los nuevos consensos axiológicos relacionados con el proceso de diferenciación y separación entre la Iglesia y el Estado; sustentando acuerdos que motivaron la aceptación de distancias entre la sociedad y la organización religiosa. Estas nuevas relaciones marchaban en consonancia con el tránsito de la sociedad tradicionalmente organi-zada como una unidad en torno a la religión, hacia una sociedad que podía confinar lo religioso, lo político y lo

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económico en ámbitos particulares de organización social.59 Entre los liberales mexicanos la separación entre la Iglesia y el Estado también fue asumida como una medida de impulso al progreso, a la ciencia y a la razón.60 61 El pensamiento liberal que dio espíritu a la Reforma estuvo sin duda influido por ideas racionalistas y positivistas, siendo receptivo a la instauración de instituciones civiles que hacían a un lado la hegemonía que la Iglesia ejercía en todos los aspectos de la vida social. En ese marco, la incipiente política de asistencia Cque tendía al socorro de las necesi-dades básicas de alimentación y salud, de un muy reducido sector de los pobresC era una tenue línea que unía la función escasamente compensa-toria que podía desempeñar el gobierno ante los excesos del modelo económico, con las ideas de progreso y los forcejeos que motivaban las rupturas con los órdenes estáticos de la religión. Era también, en ínfima parte, la respuesta del Estado a los embates del modelo económico capitalista.62 Esta línea se perfila con mayor nitidez cuando se tiene en cuenta el fuerte impulso que el liberalismo mexicano brindó a la expansión del capitalismo, protegiendo la propiedad privada y la riqueza; en contraste con 59

Luckmann (1973) asocia el proceso de secularización de la vida social, distintivo del cambio de la

religión en la época moderna, con el tránsito del universo religioso desde su integración en la esfera más global de la sociedad, hacia esferas separadas jurisdiccionalmente de lo religioso, lo social y lo político, y en su desplazamiento hacia la religiosidad individual y privada. 60

Respecto al pensamiento del positivismo mexicano sobre la separación entre la Iglesia y el Estado,

Gabino Barreda expresa que en la lucha entre el orden estático representado por el clero y la milicia, y las fuerzas del progreso, triunfaron los hombres que encarnaban el espíritu positivo y que una de sus primeras acciones fue la separación de la Iglesia y el Estado y la desamortización de los bienes de ésta, invalidando de esta forma un poder que se oponía al progreso (Zea, 1943:61). 61

El liberalismo mexicano del siglo XIX es un conjunto de ideas políticas que vio su formulación

clásica como ideología entre los años de 1820-1830, y su instrumentación jurídica con la Constitución de 1857 y las Leyes de Reforma; estableciéndose como una tradición liberal oficial durante el porfirismo y consolidándose con la Revolución de 1910, ejerciendo desde entonces una gran influencia en el sistema político mexicano (Hale, 1989). 62 Por ejemplo, José López Portillo y Rojas, uno de los intelectuales del porfiriato, señala que: AEl desequilibrio que vivía la sociedad mexicana se debía en gran medida a la actitud de los ricos, quienes se habrían aprovechado de su condición privilegiada para explotar injustamente a los pobres[Y] para corregir esta situación era indispensable que el Estado tuviera facultades para vigilar y conservar el orden, lo cual no debía impedir el libre juego de la economía, así como encargarse de modificar las conciencias por medio de la instrucción@ (Padilla, 1995:15, 17).

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el hecho de que hacia la mitad del siglo XIX la mayoría de los mexi-canos vivía en el campo, en una generalizada situación de pobreza y analfabetismo. En el mismo sentido se advierte la escasa posibilidad de que esta población heredera de fuertes patrones de subordinación, como resultado de su herencia colonial, se organizara para realizar tareas asistenciales que al ser desplazadas del ámbito de competencia de la Iglesia, sólo podían ser parte de las responsabilidades estatales. La diferenciación entre las esferas religiosa y la del Estado en el campo asistencial, tomó forma con el Decreto de secularización de establecimientos de beneficencia, mediante el cual fueron retirados, en 1861, del control de las organizaciones religiosas: hospitales, hospicios, casas de dementes, orfanatorios, casas de maternidad, y todas aquellas institucio-nes que reconocían como su base la caridad pública; colocando a las instituciones bajo la responsabilidad de la autoridad del gobierno. El 28 de febrero de 1861 se creó la Dirección General del Fondo de Beneficen-cia, a la cual se otorgaron facultades para manejar los establecimientos que pasaron a encargo del gobierno. En ese mismo año el presidente Juárez estableció la Lotería Nacional, que debería destinar parte de sus ingresos a la beneficencia. En 1862, con la Dirección General de Benefi-cencia Pública, se introdujo la innovación de que algunos estable-cimientos quedaran a cargo de los Ayuntamientos (Álvarez et al., 1960). En estas condiciones precarias por medio de las cuales va gestándose la intervención estatal, se puede apreciar que la participación del Estado en tareas de asistencia obedecía no tanto a la conciencia generalizada de la necesidad de erradicar la pobreza, o a un altruismo extendido en una sociedad todavía marcada fuertemente por las diferen-cias de clase y aun de raza; sino a la intención de retirar fueros y privilegios al clero, separando los ámbitos religioso y civil, reduciendo el poder y control de la Iglesia, transfiriéndolo al Estado. De este modo al ampliar el poder estatal se ampliaban también las esferas de acción de los ciudadanos. Se puede pensar que a lo largo del periodo inicial de formación de la asistencia pública, se mantuvo la idea de que el Estado podía participar en resolver los problemas de la pobreza; pero no debía ser el único responsable. Su papel, si es que debía tener alguno, consistiría en crear condiciones favorables para la participación de los actores privados donde todavía se radicaba la mayor parte de las acciones de atención a los problemas sociales. Bajo esta óptica, las acciones asistenciales estaban encomendadas a la tutela de reducidos grupos de personas honorables,

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quienes ejercían la beneficencia con fondos muy limitados procedentes de la caridad de patronos, más que con fondos públicos. Los testimonios de la época dejan ver que la secularización impulsó un proceso de reorganización institucional compartida, que puso en manos del Estado y de filántropos Ccon frecuencia cercanos a la jerarquía católicaC, la serie de instituciones que ejercían control sobre los pobres (Padilla, 1995). Los escasos recursos destinados a la beneficencia eran distribuidos muy libremente; la labor asistencial consistía en socorrer caritativamente a los desamparados y estaba impregnada de un carácter transitorio, ocasional, movida por el altruismo y dirigida casi exclusivamente a un pequeño sector entre los pobres: huérfanos, viudas, enfermos y lisiados. Estas organizaciones representaron la base sobre la que se constituyeron las primeras instituciones asistenciales de carácter público.63 Las posiciones de los actores sociales respecto a las formas de atender la pobreza que pueden advertirse en esa etapa, revelan el con-flicto entre los principios de la responsabilidad colectiva y el de la responsabilidad individual, y no son ajenas a las diferencias acendradas y a las tensiones que se suscitaron entre el imperativo de atender las necesidades urgentes de una sociedad homogeneizada por la pobreza, y los interrogantes sobre cuáles deberían ser las responsabilidades del Estado que empezaba la conformación de sus estructuras básicas. Este conflicto se evidencia por ejemplo en las ideas de José María Luis Mora, reconocido como uno de los gestores del pensamiento liberal en la primera mitad del siglo XIX, quien sostuvo que las libertades políticas y la igualdad no podían convertirse en principios universales, porque se corría el riesgo de poner en peligro la viabilidad de la República. La visión individualista del pensamiento liberal tendía a con-siderar un carácter pasivo del Estado ante la pobreza; sobre la idea generalizada, en ese momento, de que cada individuo era responsable de su situación personal. Por su parte, la perspectiva del igualitarismo asociada a la percepción de la responsabilidad colectiva y ligada al pensamiento de una sociedad más justa, se inserta muy relativizada, en la necesidad de contar con dependencias dispensadoras de algunos bienes y con una concepción de la modernidad, que para la incipiente organiza-ción de la administración 63

La intervención del Estado en las instituciones de beneficencia se fue ampliando con las acciones de

secularización; así algunas instituciones como los hospicios de pobres se transformaron en ecuelas de artes y oficios, o extendieron sus servicios en dependencias correccionales (Padilla, 1995).

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pública, se asociaba con asumir responsabili-dades antes ejercidas por la Iglesia. Éstas, se pensaba, no podían ser dejadas a la responsabilidad del pueblo, al que se consideraba ignorante e incapaz; sino del gobierno, que concentraba a los más aptos y educa-dos. Por otra parte, se demostraba el interés que existía por marcar el ámbito de competencia y poder del Estado, concebidos en términos de orden y progreso, dejando atrás el oscurantismo y los privilegios de la Iglesia. En ese contexto, algunas de las medidas de ayuda, asistencia y beneficencia, fueron asumidas por el Estado aun cuando éste careciera de los recursos para enfrentar los problemas. Las medidas adoptadas para secularizar los establecimientos asistenciales, y las limitadas acciones de ayuda a los pobres emprendidas por el gobierno, dejaron entrever los desacuerdos en la sociedad respecto a lo que se consideraban responsabilidades individuales y del Estado. Desde la perspectiva individualista fuertemente imbuida por las ideas positivistas, Macedo (1902), por ejemplo, atribuía la ignorancia y miseria del pueblo a su espíritu anárquico y falta de previsión y economía. Tam-bién decía este discípulo de Barreda, que la riqueza confería una superio-ridad moral que podía aplicarse a la protección de los pobres; mediante formas caritativas por las cuales ellos debían devolver respeto y venera-ción (Zea, 1943:168). Otros testimonios refieren que cuando el empera-dor Maximiliano fundó la Junta Protectora de las clases menesterosas, Francisco Pimentel expresó su temor por los funestos resultados [...] pues si su objeto era ejercer la caridad administrativa multiplicaría el número de indigentes, porque cuando el pobre sabe que va a ser socorrido por el gobierno no toma precaución alguna para no caer en la miseria ni se esfuerza por salir de ella. En cambio, cuando el hombre no tiene más recursos que los proporcionados por su esfuerzo Aes más activo, más industrioso y más económico@. Pimentel criticó con ironía que con el mismo derecho se debería proteger a los ricos (González, 1985:82).

En las posiciones del individualismo se registra la presencia del pensamiento evolucionista. Manuel Ramos expresa en los Anales de la Asociación Metodófila, también positivista, que en la sociedad no deben sobrevivir sino los más fuertes física e intelectualmente. El Estado no tiene otra misión que la de estimular esas aptitudes y no atrofiarlas concediendo facilidades a los pobres: En su opinión, al gobierno no debía preocuparle

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que perecieran los débiles y la sociedad no debía sostener instituciones en que se les protegiera (Zea, 1943:176). Vista de ese modo, la beneficencia podía ser un mal y un peligro, más que un bien. La concepción muy relativa e incluso la negación de la igualdad, fue uno de los problemas que marcaron el choque entre los derechos que la ley establecía y las condiciones de desigualdad e incluso de discrimi-nación prevalecientes (Urias, 1996).64 65 Inclusive Ignacio Ramírez, considerado uno de los liberales más radicales, y que en 1856 había abogado por un papel más activo del Estado en la atención a los débiles y menesterosos; se pronunció pocos años más tarde porque el socorro a la indigencia no vulnerara el principio de no intervención de la autoridad en la producción y en el consumo (González, 1985:45, 46). Otros factores que alimentaban la controversia respecto a las responsabilidades del Estado, eran las innegables carencias y necesidades de la población; se asienta en algunos testimonios que ante la desastrosa situación de los hospitales e instituciones de beneficencia, el Estado mexicano asumía la responsabilidad de procurar condiciones mínimas de salubridad, a pesar de las limitaciones que tenía en su gestión financiera y sus escasos recursos para subsanar estas fallas; por lo que en febrero de 1881 fue creada la Dirección General de Fondos de Beneficencia Pública, ubicada en la Secretaría de Gobernación, que asignaba a los estados la responsabilidad de la ejecución de estas acciones en sus respectivos ámbitos territoriales (Soberón y Valdés, 1988).66 En resumen, la precariedad de las condiciones sanitarias, la atención aislada, la presencia evidente de numerosos pobres y desvalidos, la 64

La relativización de la igualdad es uno de los problemas que en opinión de Urias marcaron la

génesis del pensamiento liberal en México. El autoritarismo de los gobiernos de Juárez y Díaz es interpretado por ella, como forma de enfrentar la inadecuación existente entre los derechos que la ley confería a todos los individuos, con las condiciones de desigualdad que determinaban históricamente a la sociedad (Urias, 1996:162). 65

Esta inacabada concepción de la igualdad puede entenderse más claramente si se toma en cuenta la

estratificación prevaleciente en la sociedad mexicana en términos de sus orígenes hispanos o indígenas. Por lo que Andrés Molina Enríquez veía en el mestizaje parte de la solución a los problemas del desarrollo (Molina, 1903). 66

Era tal la condición de pobreza que periódicos como La Libertad, El Siglo Diez y nueve y La Ilustración Católica, difundían opiniones parecidas: A[...] hoy no caben los enfermos en los hospitales, ni en las casas de beneficencia los pobres, y los fondos públicos no bastan para aliviar a los innumerables que llaman a las puertas de la caridad pública@ (Padilla, 1995:25).

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ausencia de seguridad social, la falta de albergues, el hambre y la miseria, impulsaban una mayor decisión, actividad y presencia del Estado para legitimar su función. Por otra parte, existían poderosos grupos que con una visión individualista de la pobreza, consideraban que el desem-pleo y la miseria eran problema y responsabilidad de las personas y no de la sociedad; resistiéndose a modificar las formas tradicionales de organización y de solidaridad caritativa generalmente vinculadas a la religión, que por muchos años habían dado parcos e insuficientes alivios a la pobreza; juzgando lesiva y atentatoria la intervención estatal. En ese marco se puede concluir que durante la Reforma el predominio de la visión individualista, la inestabilidad política, la escasez de recursos y el mínimo desarrollo de la infraestructura de la administración estatal, provocaron que la asistencia social como política pública incidiera escasamente en la atención a la pobreza y que se dirigiera únicamente a resolver las situaciones emergentes de un limitado sector de los pobres. No se vislumbraba entonces una estrategia integral, ni se tenían prospectivas de largo plazo.67 Sin embargo, la transferencia de las instituciones asistenciales a la tutela estatal debió sin duda contribuir al fortalecimiento del Estado y a la conformación incipiente de estas políticas, sobre todo si se considera que por medio de la beneficencia la Iglesia ejercía también su poder.

2. La separación entre lo privado y lo público Las distinciones entre la sociedad civil, el Estado y la religión fueron gradualmente abriendo espacios a la conformación de un nuevo sentido de lo público como aquel en el que la sociedad mexicana aceptaba, no sin oponer resistencia, la intervención limitada del Estado en algunos asuntos que se consideraban de interés general. Se puede decir que hacia el final de la Reforma, lo público tendía a configurarse más como el entorno en el que se señalaban límites a la injerencia de la Iglesia, que el ámbito de competencia propiamente del Estado; mientras lo privado se iba ubican-do 67

En esta sociedad marcada por clases y privilegios, la idea de un bienestar generalizado

prácticamente no existía. Una de las coincidencias en la opinión pública era que la pobreza había alcanzado dimensiones de verdadero escándalo, al grado que se sostenía que se vivía en un Estado de miseria pública (González, 1957; Padilla, 1995:25).

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como la esfera del ejercicio pleno de la libertad individual. El reconocimiento de ámbitos propios de lo privado y de lo público, paulatinamente condujo al señalamiento de algunas responsabilidades asistenciales para el Estado y para los particulares. El pensamiento diferente sobre lo público y sobre lo privado, se asocia también con el largo proceso de secularización de la vida social y con los cambios en las ideas acerca de la moral y el derecho, pues mien-tras este último debía regir los asuntos de la vida pública, la moral normaba la esfera de la conciencia individual. Para ilustrar esta percepción puede recurrirse a la distinción que hace José María Luis Mora entre la moral privada y la pública, distinguiendo pecado y delito: el primero como asunto de la conciencia individual; el segundo, asunto de la sociedad (Mora, 1950:517, 518). En todo pueblo en que se confunden los deberes sociales con los relijiosos es casi imposible establecer las bases de la moral pública. Los pecados y los delitos son por su misma naturaleza cosas de distinto orden, aunque muchas o las más de las acciones del hombre tengan a la vez ese doble carácter. La sociedad sólo debe reconocer como delitos las acciones propiamente dichas, que son infracciones de las leyes que turban el orden social intentado y establecido por ellas. La relijión considera y debe considerar como pecados no sólo las acciones, sino hasta los más ocultos movimientos del alma que se oponen a los preceptos divinos.

Esta serie de transformaciones resulta más clara si se tiene presente que el liberalismo mexicano pugnaba por las libertades individuales en su sentido absoluto y que el individuo era, de alguna forma, el eje rector de los movimientos que buscaban fortalecer al Estado; por ende, el orden social que se proponía alcanzar el gobierno no era un orden estricto, y menos aun injerencista en lo que se consideraba privado. En ese contexto la responsabilidad de los ricos ante la pobreza era considerada muchas veces solamente una responsabilidad moral, en uso de la cual ellos podían ayudar a los pobres. El Estado no debía intervenir en la administración de la riqueza de los particulares y menos aun en lo concerniente a la propiedad privada; ambas debían protegerse como instrumentos de progreso social (Zea, 1943:18). Los cambios en las percepciones de lo privado y de lo público se generaban en medio de los movimientos de una sociedad que se debatía

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entre los afanes de progreso y prosperidad de una minoría rica, educada y exigua; en contraste con la pobreza extendida y apabullante que preva-lecía en la nación mexicana. Hacia el final del siglo XIX, la nación inicia una etapa de prosperidad gracias a la intensa modernización industrial, se desarrollan los transportes, las comunicaciones, la economía, y arriba al país una fuerte inversión extranjera, pero es una prosperidad que florece en medio de una pobreza lacerante y de abismales desigualdades. Alrededor de 1878 la población se calculaba en menos de 10 millones, 38% hablaba sólo lenguas indígenas, 7 millones de mexicanos constituían el México rural; 80% de los mexicanos habitaba en chozas escuetas, semidesnudos, mal alimentados, en condiciones de servidumbre (Campos, 1995:110). Respecto a los temas de la caridad y la pobreza, las opiniones y las obras seguían divididas. No obstante, era posible advertir diferencias en el modo en que los grupos planteaban y resolvían estas discrepancias entre la época juarista y el porfiriato; pues mientras en la primera época, la caridad y la beneficencia privada y pública, la Iglesia y el Estado, se confinaban en ámbitos forzadamente separados; durante el porfiriato, al aligerarse las tensiones entre la esfera pública y la religiosa, se presenta una sutil ampliación del ámbito privado de la beneficencia y su centro de acción se desplaza hacia la aristocracia y las élites políticas: los eventos de caridad fueron entonces encabezados por las esposas de los ministros, empezando por Carmelita Romero Rubio, la esposa del presidente Díaz, quien Aen sus ratos libres@ se dedicó a la beneficencia, estableciendo en 1904 la ACasa Amiga de la Obrera@, la cual tenía entre sus finalidades la enseñanza, guarda y atención de los hijos de las obreras.68 En las élites políticas y sociales porfiristas, las ideas que animaban la ayuda a los pobres eran las de algo que se podía identificar con la generosidad, la filantropía y las buenas costumbres; pero eran finalmente motivaciones consideradas triviales; porque sus alcances no iban más allá de brindar el alivio momentáneo para unos pocos de los males de la pobreza. Entonces, la caridad seguía el ritmo de las reuniones de moda: funciones benéficas de teatro, circo, títeres; verbenas y kermeses; constituían la oportunidad de recaudar fondos para atender a los pobres. La 68

Puede decirse que aun cuando la historia registra, antes de 1940, la participación de algunas esposas

de los presidentes de México en tareas de beneficencia, ésta se ejercía a título de interés y conciencia personales. Es apenas en la posguerra cuando esa intención adquiere un cierto tono oficial (Sefchovich, 1982).

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difusión y los elogios que se otorgaban a estas tareas como generosas y humanitarias, dejan entrever cómo con reconocimientos de este tipo la sociedad manifestaba su preferencia por las acciones benéficas, y su temor por las exigencias y la imposición de obligaciones para con los pobres; haciendo patente la desconfianza que inspiraba la invasión de lo público hacia lo privado. La sociedad mexicana al finalizar el siglo XIX, continuaba dividida entre quienes pensaban que la beneficencia pública era un deber inelu-dible del Estado y quienes consideraban que usurpaba las funciones y virtudes de la Iglesia y de los particulares. Las formas que podía asumir la beneficencia eran decididas por la clase acomodada, que podía deter-minar a quiénes ayudar y cómo; qué normas de conducta seguir en los asilos y orfanatorios, y fijar los méritos o requisitos que debían reunir los pobres para ser sujetos de ayuda. En este sentido, los criterios de valor respecto a los méritos podían ser determinantes en las posibilidades de acceso a la ayuda asistencial. Por ejemplo, hacia 1897 se difundieron las ideas de la beneficencia denominada Acientífica@, que identificaba cuatro niveles de pobreza con diferentes rasgos: nacimiento, accidentes, vicios, costumbres, debilidades morales, abusos. Estimando que solamente los dos primeros debían ser objeto de acciones benéficas, ya que con los últimos se corría el riesgo de fomentar el vicio y la degradación (Padilla, 1995:43 y 44). A esta libertad discriminatoria y selectiva contribuía el hecho de que no se tenía una idea muy clara de la dimensión del problema, y también que las metas eran demasiado vagas y abstractas, para determinar cursos más amplios y certeros de política; faltaba infraestructura física y social, información y recursos, que dieran peso concreto a la asistencia como función pública. Se reconocía pues que la beneficencia no era una responsabilidad del Estado, pero también se aceptaba que las instituciones existentes eran insuficientes para remediar las necesidades de la pobreza. Por estas razones: ...sin pretender arrogarse esa función, Ani como prerrogativa, ni como deber@, se decidió en 1905, que parte de las rentas públicas, las no indispensables para los fines primordiales del Estado de preservar el territorio y conservar el orden, fueran destinadas a la beneficencia (González, 1985:84, 85). En la medida que estas acciones introdujeron cambios en las relaciones sociales, políticas y económicas establecidas, enfrentaron resistencias y oposición. Los grupos de conservadores seguían pensando que era equivocado que el gobierno se hiciera cargo de la beneficencia y

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denunciaban su arbitrariedad y su incapacidad. No obstante, la beneficencia pública gradualmente logró ganar terreno y consistencia, sustituyendo en muchos casos a la caridad eclesiástica; en otros, avanzando el proceso de separación entre lo público y lo privado. Estas tensiones tuvieron consecuencias a veces devastadoras en la atención a los pobres, quienes atrapados en la transición entre unas y otras formas no eran atendidos por ninguna. En este juego de posiciones encontradas, con una actitud más conciliadora, Porfirio Díaz decretó el 7 de noviembre de 1899 que se constituyera la Junta de Beneficencia Privada, entre cuyas atribuciones se encontraba la promoción y vigilancia de los establecimientos de beneficencia fundados por particulares (González, 1985; Soberón y Valdés, 1988). El decreto del presidente Díaz prescribe que se consideren actos de beneficencia privada, todos aquellos que sean ejecutados con fondos particulares y con fines de caridad o de instrucción. Es decir, considera legítima la constitución de un ámbito distinto al de la beneficencia pública, al cual el Estado sólo podría vigilar. La creación de un marco de derecho para la asistencia privada, consolidado mediante la Ley de Beneficencia Privada de 1904, permitió no solamente que ésta contara con mayores posibilidades de allegarse recursos, utilizando las facilidades otorgadas a fundaciones e instituciones para recibir donativos y quedar exentas del pago de impuestos;69 sino que se tradujo en una ampliación de lo privado hacia lo social y lo visible; rebasando los espacios de confinamiento doméstico y familiar. Las tareas benéficas constituyeron, por ejemplo, una actividad en la cual las mujeres podían participar públicamente, lo que significaba la posibi-lidad de traspasar los umbrales del hogar. El cambio en las formas asumidas en la participación de las mujeres en la beneficencia, obedecía no solamente a las transformaciones en la concepción de la asistencia, sino a las modificaciones en los papeles femeninos como resultado de la industrialización y a los cambios en las nociones de lo privado y de lo

69

El marco jurídico de la beneficencia privada se formalizó con la Ley de Beneficencia Privada para

el Distrito Federal y Territorios, del 23 de agosto de 1904. El artículo 2 de esa ley establecía las franquicias de las que podían disfrutar las instituciones, y las dotaba de personalidad jurídica. De este modo hospicios y fundaciones tuvieron facilidades para recibir donativos y estar exentas del pago de impuestos (Decreto del Ejecutivo: Ley de Beneficencia Privada, 23 de agosto de 1904).

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público, registradas en el mundo occidental hacia el final del siglo XIX (Perrot, 1993).70 Esa decisión contribuyó a establecer en esferas jurídicas reconocidas como separadas, la asistencia pública y la privada; separación que se mantuvo a lo largo del siglo XX y que enfrenta actualmente tensiones acentuadas por las dificultades de la tarea, la insuficiencia de medios y la creciente presencia y repercusión de las organizaciones privadas en la orientación de las tareas asistenciales. De este modo, la separación entre lo privado y lo público se vincula también con la adopción de formas de legalización en el ejercicio asistencial; entendidas como la aceptación de modos de gobernar, expresados como políticas en los reglamentos de las instituciones asistenciales públicas y privadas. Como se ha expresado en el primer capítulo, la conformación de esferas de lo público y lo privado es un ámbito en permanente reconstitución, por lo que lo referido para el rubro asistencial en esta etapa histórica, debe verse como el resultado de la interacción de fuerzas y actores políticos y sociales en esa situación sociopolítica específica; además de ser el producto de las transformaciones en la vida económica y social. La asistencia privada puede considerarse a través de los posibles ciclos histórico-asistenciales, como un contrapunto y un referente indispensable en la configuración de las políticas públicas asistenciales, tanto en su intencionalidad como en sus modos de ejecución. Puesto que cualquier recuento de la responsabilidad pública se ajusta y correlaciona con el sentido y principios de las responsabilidades privadas. Durante el porfirismo no solamente no se avanzó en resolver los problemas de la pobreza, sino que ésta se extendió en la medida que se ahondaba la desigualdad entre unos pocos privilegiados por el progreso y la modernidad, y los grandes sectores de desposeídos. A pesar de ello, este periodo conformó en el rubro asistencial nuevos equilibrios entre lo público y lo privado y nuevos actores que habían de ser determinantes en las ideas que dieron forma a la asistencia en etapas subsecuentes. De este modo se abrieron espacios para la participación de las organizaciones privadas, 70

Una de las pocas actividades que se consideraban propias de la mujer de alta sociedad en México es

la filantropía, en la que participan señoras y señoritas que se ocupan de fundar instituciones de beneficencia (Ramos, 1987). En el mismo marco de ampliación de la acción femenina se insertan los clubes maternales, las sociedades de orientación protestante y la sociedad protectora de la niñez, que a principios de siglo asumen buena parte de la beneficencia.

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esfera que si bien ha sido objeto de debate y de profundos cambios en cuanto a su delimitación y funciones, permaneció como el punto de partida sobre el cual se cimentaría, posteriormente, una mayor apertura para la participación de la sociedad civil en la asistencia. A la luz de estos testimonios podemos interpretar hoy que en el contexto referido, la asistencia pública era minusvaluada, si no ignorada o incomprendida como estrategia para resolver los problemas sociales. Los pocos recursos eran desagregados en muchas unidades de acuerdo con los diversos criterios, grupos y personas que ejercían la beneficencia, y con la ausencia de normas para identificar problemas o seleccionar beneficiarios, lo que no permitía acciones sistemáticas que incidieran realmente en los problemas que se pretendía resolver. La consideración de la pobreza como una condición natural y la preocupación por catego-rizar a los pobres merecedores de ayuda, influyeron para que el Estado limitara sus intervenciones a cooperar, cuando le era posible, con las obras de la caridad.

3. De la filantropía a los derechos sociales El movimiento revolucionario puso de nuevo en el tapete la discusión sobre las responsabilidades del Estado ante la pobreza y la desigualdad; revitalizando la visión de responsabilidad social colectiva, emanada de los anhelos de justicia social y de igualdad de derechos para todos, que acompañó a los levantamientos armados de la Revolución y opuesta a las acciones de la conciencia individualista acentuadas en el porfiriato. En medio del despertar de esa nueva conciencia, hubo cambios significativos en la concepción y prácticas del Estado, particularmente en el terreno social. Entre las diferencias interesa destacar el cambio en las ideas sobre la igualdad, que apunta ya no sólo a la ficticia igualdad ante la ley, sino a la real igualdad de condiciones y oportunidades de bienestar. La modifi-cación radical de estas concepciones está relacionada con las desastrosas condiciones en que vivía la mayor parte de la población mexicana. En 1910, como lo resume Hansen, 90% de las familias mexicanas no poseían tierra alguna y en ningún momento de nuestra historia había habido tantos mexicanos sin tierra; en contraste, los hacendados eran dueños de más de la mitad del territorio nacional (Hansen, 1971:39). Hacia 1911, con 15 millones de habitantes, la ancestral miseria de los campesinos se agudizó y crecieron también el hambre y el desempleo. Francisco Bulnes, en 1915,

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advertía sobre el hecho de que la población mexicana estaba acercándose a la muerte por inanición;71 Molina Enríquez, por su parte, señalaba entre los grandes problemas nacionales la concentración de la riqueza en tan pocas manos, que empobrecía correlativamente la vida nacional (Molina, 1903). La miseria era un elemento que por sí solo demandaba establecer, aun mediante la violencia, nuevas referencias a la igualdad. Otra corriente que influyó en las transformaciones para dejar de ver las desigualdades y la pobreza como una condición natural y asumir-las como una responsabilidad social, fue la difusión de las ideas anarquistas y marxistas que con un nuevo discurso igualitario, empujaron que la Revolución hiciera suyos los anhelos de establecer un régimen más equitativo y justo. En contraparte, parecía que el modelo de expansión capitalista, la concentración ancestral de la riqueza y la estratificación social, habían marcado estructuralmente al país y que no era fácil transformarlos; menos aun en la devastación económica y social que arrastraron los catorce años de duración de la Revolución mexicana. El Estado posrevolucionario se asienta entonces sobre el conflicto entre la búsqueda de un nuevo igualitarismo y una estructura capitalista que limita la revolución social, y se mueve vacilante entre ellos. Por un lado, la vocación de justicia social que acompañó a la Revolución y por otra parte, el modelo económico que justifica e impulsa la desigualdad, en aras de establecer vías al desarrollo de la nación. De cualquier modo, en el terreno asistencial, el impulso de transformación de la Revolución motivó desplazar el énfasis en los derechos individuales como prerroga-tivas centradas en el ejercicio de las libertades, hacia los derechos sociales, que empezaron a plantearse como garantías de acceso a la igualdad de oportunidades de mayor bienestar. Las nuevas ideas sobre la igualdad y la responsabilidad social que se encuentran en el centro del pensamiento revolucionario, se convir-tieron en principios rectores con la Constitución de 1917. La Carta Magna confiere al Estado facultades de intervención sobre la sociedad mexicana que buscan asegurar que los derechos sean no solamente pre-rrogativas, sino parte irrenunciable de la vida ciudadana. Esta orientación refiere a la noción del Estado como representante del interés general de la sociedad,

71

AEl pueblo mexicano está muy cerca del semi-agudo estado del hambre que sólo puede soportarse

algunos meses; y aún está próximo el estado agudo, que mata en unos cuantos días@ (Bulnes, 1915:281).

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que tal como se señaló en el primer capítulo, representa un concepto estructural del pensamiento sobre el Estado moderno.72 En medio de la búsqueda por alcanzar movilidad social y mejores condiciones de vida, la asistencia adquirió mayor jerarquía; pues no había diferenciación entre la asistencia y la política social más general, cuya perspectiva era más amplia y cercana a las ideas de universalidad de los derechos sociales, abarcando la educación, la salud, la vivienda, al igual que la obligación de ayudar a los pobres en sus necesidades de alimenta-ción y vestido. La ampliación de la acción estatal en estos rubros, se encaminaba hacia asegurar beneficios irrenunciables para toda la pobla-ción, sobre todo, en materia de educación y salud. Debe advertirse que medidas como la educación obligatoria y laica, o la prohibición de emplear a menores en el trabajo, contempladas en la Constitución política de 1917, abrían la puerta a privilegiar algunos derechos sociales sobre lo que hasta entonces se consideraban libertades individuales absolutas. En lo relacionado con la asistencia a los extremadamente pobres, se reconoció como obligación del Estado atenderles, pero solamente en la medida en que los recursos lo permitieran. Por ejemplo, en el contexto de los nuevos afanes de moderniza-ción del presidente Calles y de nuevos sesgos anticlericales, el acuerdo presidencial de agosto de 1926 se propuso acabar con la beneficencia privada porque sus cuantiosos bienes estaban ligados a instituciones religiosas. Pero todavía se cuestionaba si la beneficencia pública debería proteger a todos los indigentes; al respecto diferían las teorías de la beneficencia legal y la pública; A [...]la primera creaba un genuino dere-cho por parte del menesteroso para reclamar la asistencia, la segunda sólo establecía la obligación del Estado de ayudar dentro de las posibilidades económicas del gobierno; sin reconocer en todos los necesitados un verdadero derecho de exigir socorro@ (González, 1985:192). La presun-ción general era que la beneficencia no debía alcanzar a todos, sólo debía ayudar a satisfacer las necesidades más apremiantes del indigente; el excedente significaba un lujo que haría preferible la indigencia al trabajo y gravaría a la sociedad con mayores e innecesarios impuestos para el sostenimiento de la beneficencia.

72

El proceso de constitución del Estado moderno mexicano puede apreciarse más claramente si se

comparan las distintas concepciones sobre las libertades individuales, los derechos sociales y el papel del Estado, entre la Carta Magna de 1857 y la de 1917.

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El debate permanente sobre las ideas positivistas, en conflicto con otras de contenido más universalista, de justicia social y de equidad; y la oposición de la intuición al racionalismo y al evolucionismo, desperta-ron el interés en la educación popular acompañada con medidas de tipo asistencial. En este interés, Ezequiel A. Chávez lanzó en 1921 la idea de servir desayunos escolares a los niños pobres; en tanto que para Vasconcelos, la iniciativa privada era la adecuada para resolver el problema de las carencias alimentarias: La convocatoria vasconcelista a los universi-tarios y maestros en 1922, logró que se contara con 20 000 desayunos que eran distribuidos en la capital y lugares aledaños (Meneses, 1986:318). Estas medidas también pueden verse como expresiones del cambio en las concepciones de la igualdad y del derecho: ya no se hablaría en abstracto de la igualdad de todos ante la ley, sino de la igualdad relacionada con el derecho a la educación, al trabajo y a la salud. La asistencia empieza así a deslindarse de la caridad y muestra su intencionalidad compensa-toria a efecto de que los pobres puedan tener acceso a las oportunidades de educación y trabajo.73 4. La afirmación de la tutela del Estado La discusión sobre las responsabilidades públicas se resolvió parcialmente con la consolidación del Estado revolucionario, que llevó al primer plano el carácter social de los problemas, poniendo en relieve la necesidad de una política social más amplia e integral y acelerando el paso hacia una participación estatal más activa en el ámbito asistencial. La intervención del Estado se concreta al finalizar 1937, con la creación de la Secretaría de Asistencia Pública. Con esta medida, el Estado mexicano reconoció expresamente que debía sustituirse el concepto de beneficencia por el de asistencia pública; en virtud de que los servicios que demandaban los individuos socialmente débiles debían tender a su desarrollo integral; sin limitarse a satisfacer exclusivamente sus necesidades de subsistencia o de tratamiento médico, sino esforzándose por hacer de ellos factores útiles a la

73

Vasconcelos reconoció al lanzar la campaña de los desayunos escolares, que la escuela debía

compensar las deficiencias físicas y sociales que afectaban el aprendizaje de los menos afortunados (Meneses, 1986:320).

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colectividad en bien de los intereses generales del país.74 La nueva Secretaría tenía la facultad de otorgar servicios asistenciales a la población necesitada en general; pero su función fue la de crear y administrar establecimientos de asistencia médica y social a la maternidad y a la infancia, en congruencia con los requerimientos de la estructura demográfica de México y con el propósito expreso de ampliar los servicios asistenciales a todo el país. Desde esta nueva perspectiva, la asistencia social se encaminó gradualmente hacia una dimensión en la que llegó a concebirse como seguridad social para los desposeídos, considerados ellos como sujetos de derechos sociales. Para cumplir este papel el Estado tuvo que fortalecerse y tecnificarse, emergiendo modelos, formas, procesos, estrategias, resultados. En suma, la creación de una estructura formal para la asistencia social. La Revolución no fue en consecuencia un solo proyecto, con una sola dirección, sino muchos. Entre ellos, el Estado fortaleció su capacidad de intervención en rubros como la educación y el trabajo; la asistencia pública pudo institucionalizarse y consolidarse, tomó forma como polí-tica pública, pero no dejó de reflejar en su configuración el conflicto con el modelo de desarrollo y la diversidad desde la cual se plantearon sus objetivos. De ese modo, las medidas de protección social emprendidas por el presidente Cárdenas (1934-1940) constituyeron un cambio radical en la perspectiva de cómo debía la sociedad mexicana enfrentar las necesi-dades sociales, y se incorporó un nuevo concepto, la asistencia pública. A partir de ese momento, la asistencia pública se estableció como una obligación política del Estado hacia la sociedad en general, y buscaría extender sus beneficios a todo el país además de vigilar la asistencia privada para adecuarla a esta orientación. Las nuevas prescripciones hacia el bienestar implicaban para el gobierno, la necesidad de contar con instituciones que dieran apoyo estructural, dimensión y estabilidad a la acción social. La constitución de un espacio institucional específico para la asistencia, tuvo efectos en el desarrollo de un carácter propio de la política; repercutió también en aclarar las funciones asistenciales y en establecer sus espacios de competencia en el 74

Estos conceptos sobre la orientación de la tarea asistencial se encuentran en el Proyecto de ley que

el presidente Cárdenas envió al Congreso de la Unión para la creación de la Secretaría de Asistencia.

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amplio espectro de las demandas sociales.75 Con esa misión se crearon: la Secretaría de Asistencia Pública, el Servicio de Higiene Escolar de la Secretaría de Educación Pública, el Departamento Autónomo de Asistencia Social Infantil, y la Asociación Nacional de Protección a la Infancia, antecesora del actual Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) (Álvarez et al., 1960). El carácter público de la asistencia significó también el inicio de la constitución de una red de servicios que llegara a distintos puntos de la nación, especialmente los rurales, donde la pobreza era vasta. Paralelamente a estas instituciones de carácter preponderantemente asistencial, se creó la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, que dio inicio a la promoción de las prestaciones de seguridad social para los empleados y trabajadores asalariados. Resulta evidente que el nuevo perfil de las instituciones correspondía a ideas diferentes en la concepción de la asistencia. Se proponía luchar por evitar las causas de la debilidad social, las carencias en la salud serían asumidas como un problema social y no individual. En la perspectiva del cardenismo, la protección de la población, desde sus primeros años de vida, fue vista como una de las tareas prioritarias del Estado. Así, la salud, la asistencia y la educación son declaradas por las leyes materia de interés público y por lo tanto, asuntos de la competencia estatal; incluso se establecen límites y restricciones a la intervención de los particulares. La visión de combatir la pobreza como obligación del Estado para asegurar mínimos de bienestar, se proyectó también al considerar que entre los fines de la asistencia debía estar prevenir la aparición de la debilidad social o económica. Se avanzaba la idea de que justicia social comprendía el derecho de todo ser humano a ser asistido, cuando carecía de lo necesario para vivir; porque únicamente de esa forma podía contri-buir la asistencia pública a ampliar las bases económicas y sociales que necesitaba la Revolución, para realizar plenamente su finalidad humanista de mejorar y ennoblecer la vida de la población (Poder Ejecutivo, 1939). Posiblemente es durante el gobierno cardenista cuando las prioridades de la asistencia social se acercan más a la idea del Estado de Bienestar, y cuando obtienen también 75

Selznick (1996) postula una distinción entre organización e institución: una organización es

institucionalizada si tiende a tomar un carácter propio y especializado; también a

adquirir una

competencia distintiva, o quizás, una capacidad intrínseca que se va autodesarrollando en función de la experiencia.

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un mayor consenso de la colectividad.76 Sin embargo, este proyecto asistencial fue de corta vigencia ya que poste-riormente el consenso volvería a romperse, denunciándose el interven-cionismo del Estado y la necesidad de una mayor participación de la sociedad civil.77 En la ruptura que se presenta entre el proyecto político del cardenismo y el que le seguiría después, también es posible apreciar el papel relevante que desempeñó el Estado en el predominio o subordina-ción entre las esferas del bienestar y de la economía; ya que mientras en el primero se registra un papel activo del Estado en la promoción del bienestar, en el siguiente régimen el Estado retraería su acción dejando mayor influencia a la economía. No se debe dejar de lado en esa transición, que la instituciona-lidad de la asistencia había permitido definir sus objetivos, había conceptos precisos de lo que debía ser asistido y de las formas que emplearía el Estado para hacerlo; se disponía de mecanismos de ejecu-ción y esquemas de protección en torno a lo que ahora se consideraban derechos sociales de los mexicanos. Sobre todo, se había establecido claramente que era posible sacrificar algunas libertades individuales en pro de los derechos sociales. De algún modo las ideas del bienestar social en los mexicanos y su percepción de la importancia de la participación colectiva, se habían transformado: [...] los progresos en el campo de la salubridad y la medicina preventiva se expresan en las siguientes cifras que dan una idea parcial de la obra realizada: mientras que en el primer decenio del siglo la mortalidad general llegó hasta 40 por millar de habitantes, en 1939 bajó a 21.9. El coeficiente de mortalidad por enfermedades infecciosas y parasitarias, que en 1934 era de 650 por mil habitantes, en 1939 descendió a 500 (Poder Ejecutivo, 1939).

Tampoco se debe dejar de apreciar la transformación radical del concepto de la atención a las clases necesitadas; que había pasado, ahora sí 76

En el concepto de Estado benefactor se incluye asumir responsabilidad en garantizar mínimos de

bienestar para sus ciudadanos (Esping-Andersen, 1990). 77 La idea del AEstado de Bienestar@, como aquel en el cual el Estado es utilizado deliberadamente para modificar las fuerzas del mercado (Kusnir, 1996:35), no se vincula necesariamente con un régimen socialista, ya que en la concepción ideal del Estado socialista, las políticas sociales ya no existirían, por ser innecesarias.

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radicalmente, de la caridad y la beneficencia al de la asistencia pública. La finalidad y los métodos de la asistencia pública eran sustancialmente distintos: anteriormente, reconoció el presidente Cárdenas, no se consideraba la asistencia como parte importante de la acción federal, sino que estaba atendida por los gobiernos locales y por las beneficencias públicas y privadas. Quizá sería posible afirmar que entre el porfirismo y el carde-nismo la política asistencial osciló de lo privado a lo público; de lo individual a la responsabilidad pública; de atenuar los efectos de la pobreza a asegurar derechos sociales; y que se efectuó una separación de los beneficiarios de la acción gubernamental, orientándose la asistencia pública a los grupos desvalidos, y la seguridad social a las clases trabajadoras. En este contexto se puede afirmar que el papel del Estado ante el bienestar y la asistencia cambió sustancialmente entre estos periodos, y volvería a reconfigurarse en el lapso siguiente.

5. De la asistencia pública a la asistencia selectiva El renacimiento del debate sobre la posición del Estado mexicano ante la pobreza, se puede apreciar en lo acontecido con la asistencia social en las tres administraciones que corren de Ávila Camacho a López Mateos, 1940 a 1958. Cuando después de la acentuada intervención estatal del cardenismo, se produce una retracción del papel del Estado ante el bienestar, que se expresa entre otros aspectos, en la separación de los ámbitos de la salud y la asistencia y en una ampliación de la participa-ción privada. A partir de esta etapa, habría un espacio destinado a las acciones de salud; las de asistencia pasan a ser consideradas como atención a grupos menesterosos. Durante el gobierno de Ávila Camacho la asistencia pública fue reconsiderada como un régimen de protección dependiente del poder público, de carácter no contributivo, que cumple la obligación que tiene el Estado de suministrar ayuda a los menesterosos sólo en la medida de sus posibilidades económicas.78 Así mismo se prescribía que además de circunscribirse a la población menesterosa, la ayuda que se concedía era eventual y de naturaleza diversa; ya no se debía prevenir, sino sólo ayudar,

78

Gustavo Baz, secretario de Salubridad en 1943 (Álvarez et al., 1960).

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porque de otro modo se contribuiría a perpetuar el desnivel económico de las clases sociales.79 La retracción de la intervención estatal en el ámbito asistencial incidió en privilegiar algunas necesidades y limitar la cobertura de los servicios asistenciales a ciertos grupos. De nueva cuenta se debatió quiénes debían recibir los apoyos y por cuánto tiempo. La selectividad se veía como una medida necesaria ante la escasez de recursos y como el medio para propiciar que los apoyos llegaran sin desviaciones a los extremadamente pobres, además de privilegiar la atención para los niños y las mujeres embarazadas. Pero tenía su lado negativo al limitar beneficios sin criterios claros de evaluación de los programas y de los sujetos a beneficiar; y más que nada, porque reducía la visión de la responsabilidad del gobierno en el universo de la pobreza. Por ejemplo, la ley confería a la Secretaría de Salubridad y Asistencia la obligación de suprimir la mendicidad en todas sus formas, combatir los vicios sociales, atender la miseria y la desocupación. Empero, entre los testimonios que presenta González Navarro sobre la pobreza en esta etapa, se destaca que hacia 1942 se calculaba que sólo en la ciudad de México había 20 mil niños pordioseros: La Secretaría de Asistencia protegía a unos 15 mil niños, pero por cada uno de éstos había centenares de hambrientos. Mientras que los nostálgicos del Porfirismo atribuían la mendicidad a la reforma agraria y al sindicalismo, las autoridades dividían a los mendigos en profesionales y ocasionales. Según otros, el gobierno no estaba obligado a resolver todas las necesidades, incluyendo las de los perezosos (González, 1985:251).

El replanteamiento de los alcances del papel del Estado en la tarea asistencial, reavivó en la discusión pública la temporalidad de la ayuda que el Estado pudiera brindar a las clases desposeídas; no se podían prevenir los males de la pobreza y los recursos eran insuficientes para pensar en apoyos duraderos. La miseria desaparecería porque el desarro-llo traería consigo una ampliación de la seguridad social y, en consecuencia, la asistencia no sería necesaria.

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Ponencia del doctor Gaudencio González Garza en el Primer Congreso Nacional de Asistencia

Social, 1943 (idem.).

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Las diversas perspectivas que iban configurándose para la aten-ción a la pobreza deben ser enmarcadas por la creación de los sistemas de seguridad social, que hasta ese momento habían sido muy reducidos; tanto en la cobertura poblacional como en los esquemas de protección y beneficios que brindaban. Con la seguridad social, las formas de atender los problemas de la población pobre se vincularon directamente al trabajo y al capital, mediante un esquema mixto que consideraba el subsidio estatal, la cooperación patronal y el ahorro individual. En 1943 se aprobó la Ley que ordenó la creación de los seguros sociales de vejez, invalidez, muerte, enfermedad, maternidad y riesgos profesionales; para CteóricamenteC amparar a todos los empleados y obreros. Su ejecución se instrumentó mediante la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). El establecimiento de la seguridad social es importante para la perspectiva asistencial, porque en la medida que existe seguridad social extendida o universal pueden reducirse las medidas asistenciales; también porque en los esquemas ampliados de la seguridad social, los recursos de ésta pueden transferir recursos hacia la asistencia (Mesa, 1985). La seguridad social quedó así separada de la asistencia, ambas seguirían caminos y modos de operación distintos. A pesar de los saldos negativos que este cambio de perspectiva significó en los programas dirigidos a la población extremadamente pobre y excluida de la cobertura de la seguridad social, la asistencia social entre los años 1940 y 1960 consolidó una infraestructura institucional y configuró esquemas de administración para sus programas. Pero cada vez más permeaba la idea de que éste no era el camino para resolver los problemas de la pobreza; se tenía fe en el progreso y el desarrollo industrial del país para salvar a los pobres. La participación de los particulares era vista como una generalización en la sociedad del sentido de responsabilidad social, y las iniciativas privadas en ese rubro se calificaban de pródigas, emprendedoras, generosas. Participar en la atención a los pobres se acompañaba de una buena dosis de prestigio social. En suma, para atender la pobreza el Estado debía abrir la puerta a que otros se ocupasen de esas tareas. La asistencia en tanto política pública comienza entonces a cambiar su orientación, moviéndose desde la responsabilidad pública y la universalidad en los derechos sociales, hacia la corresponsabilidad con la sociedad civil, y de la visión integral hacia la perspectiva selectiva. Al principio de este proceso, en 1942, se aprobó un proyecto de ley que ampliaba notablemente los privilegios para que las instituciones de

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asistencia privada participaran, concediéndoles la exención de impues-tos sobre herencias, legados y donaciones. Propuesta que recibió una nueva ampliación en 1947; en lo sucesivo se podría contribuir no sólo con aportaciones económicas sino con servicios personales.80 La corresponsabilidad del gobierno con el sector privado y la cooperación de mutuos beneficios, dieron sus frutos en nuevas instituciones de beneficencia que se ocuparon de los desvalidos. El lenguaje de la asistencia también fue cambiando en consonancia con los nuevos conceptos; ya no se hablaría más de beneficencia, ni de responsabilidad estatal, sino de servicio social: dispensarios, albergues y hospicios fueron atendidos en una mística de retribución social, en la que quienes habían recibido privilegios de clase, de educación y de bienestar, cumplían con la asistencia como un deber social. Los postulados principales del Primer Congreso Nacional de Asistencia Pública, celebrado en 1943, fueron los de abrir e impulsar la participación de la beneficencia privada y plantear nuevas estrategias para la asistencia pública: la asistencia debía racionalizarse, sectorizarse, adquirir temporalidad y carácter científico, no de prácticas ciegas de socorro individual; la asistencia sería un complemento y debía apoyarse con la capacitación.81 El Congreso sustentó la fusión del Departamento de Salubridad con la Secretaría de Asistencia, para transformarla en Secretaría de Salubridad y Asistencia.82 La asistencia entonces conformó una tendencia hacia sectorizarse Cpuede decirse también, segregarseC en el ámbito de las políticas sociales, concentrando sus intenciones en los extremadamente pobres: desem80

Estas decisiones fueron importantes para dar a la asistencia privada mayor fuerza e

institucionalidad, y contribuyeron a ampliar sus posibilidades de financiamiento. 81

El doctor Salvador Zubirán, subsecretario de Asistencia en ese año, reiteró la postura del secretario

del ramo en el sentido de que, en esta nueva etapa, la asistencia social constituiría no sólo un deber del Estado, sino también de la sociedad. Los objetivos asistenciales podrían alcanzarse si se cumplía con el deber de la sociedad de cooperar con el Estado en la resolución de los problemas asistenciales. La legislación debía establecer en forma definida y justa el sistema obligatorio de cooperación. El doctor Zubirán consideró además que la capacitación del personal era condición indispensable en ese propósito (Álvarez et al., 1960). 82

Al considerar las reestructuraciones y reacomodos de las dependencias que se han ocupado de la

asistencia social, hay que tener presente que en los procesos de integración, diferenciación y sectorización de la administración pública, al crear o reconstituir nuevos sectores, se privilegian funciones, grupos e intereses.

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pleados, campesinos y desamparados que quedaban fuera de la esfera de la seguridad laboral; y de entre ellos, seleccionando para su atención a la población vulnerable y como sector prioritario al materno-infantil. Clara Jusidman reporta que el enfoque sectorial que dominó la definición de las políticas económicas gubernamentales en la posguerra en América Latina, se trasladó a las políticas sociales, y cómo esa visión sectorial tuvo un impacto determinante que obstaculizó la concepción de una política social integrada, y de una visión comprensiva del desarrollo que incorporara efectivamente y no sólo en el discurso, metas sociales y de bienestar a la estrategia económica seleccionada (Jusidman, 1996:11). La visión segmentada de la política social incluye también el desarrollo de los programas sociales, por medio de la conformación selectiva de esquemas de atención dirigidos a categorías profesionales y organiza-ciones fuertes: trabajadores, burócratas y trabajadores estratégicos (De Gortari y Ziccardi, 1996). En el rubro asistencial la segmentación se reflejó en el desvanecimiento del universo general de los pobres como el objeto de atención de la asistencia pública, del cual serían seleccionados grupos prioritarios como su universo particular. Igualmente se proyectó en la ubicación de lo asistencial en una esfera intermedia, un tanto al margen de las responsabilidades estatales. Además de la fragmentación que para los programas asistenciales representó el enfoque sectorial, otro de los elementos que obstruyeron una visión integrada de las políticas sociales era el optimismo sobre el progreso del país; como lo advertía el presidente Alemán: no había que confundir la justicia con la limosna; la primera estaba en la industrialización que generaría mayor bienestar para todos (Alemán, 1951). En términos parecidos, don Adolfo Ruiz Cortines estimaba angustiosas las condiciones de señalada desigualdad, pero las veía insertas en el marco alentador en el que el crecimiento económico del país había sido, por primera vez durante su administración, superior al crecimiento de la población. Estas ideas eran, en alguna medida, un reflejo de las tendencias prevalecientes sobre el desarrollo al principio de la posguerra en el ámbito internacional, que se movían bajo el supuesto de que los frutos del crecimiento podrían automáticamente y dentro de un periodo acepta-ble, extenderse a los sectores menos privilegiados de la economía (Oman y Wignaraja, 1991).

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El balance de la política social en el rubro asistencial hacia mediados del siglo XX, es el de un esquema de atención selectivo entre la pobreza, con una cobertura restringida de beneficios (centrada fundamentalmente en la salud y alimentación básicas y dirigida ante todo a la protección de la infancia). Tomando en cuenta que si bien la seguridad social se afianzó para los obreros, profesores, burócratas y militares, la selectividad de la seguridad social y de la asistencia significó la exclusión de amplios sectores de población que no contaron con ningún tipo de apoyo, especialmente en las zonas indígenas rurales y urbano-marginadas.

6. Entre el crecimiento económico y la equidad Al finalizar la década de los cincuenta, el elevado crecimiento demográfico, la concentración de la industria y de la población en zonas urbanas, la descapitalización del campo y los rezagos regionales en materia de desarrollo, habían creado nuevos problemas al país. Se ahondaba la brecha entre ricos y pobres y se ampliaban las distancias entre los niveles de bienestar de las áreas urbanas con las rurales.83 El gobierno de Adolfo López Mateos (1958-1964) atribuyó a la educación una importancia fundamental para resolver los problemas en que se veía inmersa la nación.84 Por ello, impulsó una amplia cruzada en favor de la educación a la cual se integraron los apoyos asistenciales. Es decir, se 83

Entre otros autores que han estudiado las paradojas del desarrollo mexicano, Roger D. Hansen

señala que en la quinta década del siglo, se habría experimentado un descenso en el nivel de vida general y una distribución del ingreso personal progresivamente más inequitativa. Hansen observa que los datos sobre la distribución del ingreso, al inicio de la década de los sesenta, mostraban que Ccuando menos hasta 1963C México seguía al frente de todos los demás países latinoamericanos en lo que concierne a una distribución inequitativa del ingreso. Su análisis permite advertir que la porción relativa del ingreso total que percibían

las familias de menores ingresos, habría experimentado retrocesos mayores,

reduciéndose sustancialmente los ingresos reales de los más pobres. Lo que en términos generales puede interpretarse como que los ricos se habían vuelto más ricos y los pobres, más pobres (Hansen, 1971:97, 98, 101). 84

Para Soledad Loaeza (1988), entre 1957 y 1963 resurgió una fuerte relación entre consenso político

y consenso escolar, resultado, entre otros factores, del valor que las clases medias concedían a la educación como instrumento de movilidad social, y que explica tanto el interés del gobierno en los asuntos educativos, como los conflictos y querellas que en torno a la educación caracterizaron la relación entre el Estado y la sociedad en este periodo.

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consideró a la asistencia como un factor que podía contribuir al logro de los objetivos educativos; asumiendo un carácter complemen-tario y desarrollándose como una parte de la política educacional. En 1958 se formuló el Plan Nacional de Educación, conocido como APlan de Once Años@, y en 1961 se estableció el Instituto Nacional de Protec-ción a la Infancia (INPI), que se constituyó en el organismo más impor-tante de asistencia social del gobierno federal. Esta institución, según las consideraciones que se manifestaron para su creación, dirigiría su aten-ción hacia los menores; respondiendo al imperativo moral y social de proteger a la niñez ofreciéndole alimentación complementaria, servicios de salud y educación primaria. Conforme a este esquema, los desayunos escolares, que venían dándose a los niños pobres desde la década de los años veinte, se transformaron en una estrategia suplementaria para el éxito escolar. Las acciones asistenciales concentradas en la atención a los menores escolares fueron notables. Al finalizar la administración del presidente López Mateos se estimaba que la noble tarea de proteger a la infancia había superado las metas propuestas; porque de 80 mil desayu-nos diarios en 1950, se había pasado a 3 millones en 1964, en buena medida destinados a las áreas rurales e indígenas; con lo que quedaba satisfecho 100% de la demanda, estimada en 30% de las inscripciones. Los desayunos se proporcionaban en 24 468 localidades y el INPI contaba con 152 plantas productoras y 138 centros de orientación nutricional.85 No obstante esos logros que hicieron del desayuno escolar la estrategia más importante de las políticas de asistencia social, la referencia de la asistencia al ámbito educacional constituyó un paso más en la confor-mación de una tendencia hacia la fragmentación de las políticas asistenciales, que al formar parte de la educativa o de la de salud, colocaban en un lugar secundario la atención a las necesidades esenciales de los pobres, obstaculizando una visión completa y real del problema de la pobreza. Habría muchos argumentos en contra de esta posición, sobre todo porque son innegables las ventajas de una asistencia alimen-taria integrada a la salud y a la educación Clo que de algún modo se cubría con el desayuno escolarC. Al hacer aquí esta afirmación se toma en consideración que en 1958 solamente 60% de los niños de 6 a 14 años asistía a la escuela primaria (Loaeza, 1988); situación que dejaba fuera de los beneficios asistenciales a una significativa 85

Adolfo López Mateos, Informe que rinde al H. Congreso de la Unión el C. Presidente de la

República, México, Secretaría de Gobernación, 1959-1964.

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proporción de los infantes más pobres (3 millones). En ese contexto, los apoyos nutricionales que deben proporcionarse durante los primeros años de vida, no eran en consecuencia accesibles. Este sesgo de la política, todavía hoy, deja al margen de la asistencia alimentaria a un sector importante de población infantil vulnerable, entre 0 y 4 años de edad. Con la fundación en 1968 del Instituto Mexicano de Asistencia a la Niñez (IMAN) para brindar asistencia médica y educativa a la infan-cia, el presidente Díaz Ordaz afirmó la idea de la asistencia vinculada a los objetivos más generales de la educación y la salud de la población en general; más que la concepción de una política de atención a las necesidades de la pobreza. La orientación asumida era indicativa de que en el optimismo de los avances alcanzados por el progreso y el crecimiento económico desde los años cuarenta, la asistencia no requería de una esfera propia. El lugar que ocupó en la política social fue ahora menos importante y se refirió a conceptos más genéricos: beneficiar a la infancia, apoyar a la mujer, aconsejar acerca de la alimentación.86 La miseria fue vista como un problema en vías de desaparecer, gracias a los beneficios que el desarrollo había traído al país. La erradicación de la pobreza y la justicia se alcanzarían sólo mediante la abundancia nacional (Díaz Ordaz, 1967). Al tiempo que estas medidas reducían el campo de la asistencia, lo diversificaban. Se plantea entonces que los programas debieran ir más allá de las medidas meramente asistenciales y motivar a los pobres a superar sus condiciones; inclinándose el Estado por la línea de promo-ción del ingreso de los pobres como estrategia asistencial. El enfoque por el que se opta es el del desarrollo integral del individuo, la familia y la comunidad.87 Ya no son las necesidades básicas, en consecuencia, el foco principal de la política de asistencia pública. En la nueva perspectiva, la educación alimentaria podría sustituir a las despensas y desayunos; los sa-tisfactores y apoyos podían también ubicarse en un espectro más amplio. La planificación familiar y el

86

El carácter de menor importancia estriba en que es posible beneficiar a la infancia y apoyar a la

mujer, genéricamente, sin efectuar distinciones en términos de pobreza, necesidades básicas o mínimos de bienestar. Lo que conlleva desviaciones en los recursos destinados a los pobres y dispersión de los programas asistenciales. 87

Por ejemplo, el Plan Nacional Coordinado del gobierno echeverrista propuso el tratamiento unitario

de lo que consideró tres conceptos fundamentales: niño, familia y comunidad; y amplió las funciones de las instituciones asistenciales a la formación educativa y cultural extraescolar, la recreación y la promoción del desarrollo de la comunidad (DIF, 1976).

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control de la natalidad, la asistencia jurídica, la educación preescolar, la literatura infantil, inclusive el posgrado y la investigación, forman parte de los programas asistenciales. El énfasis también se desplaza de los pobres como sujetos de atención, hacia las comunidades. El lenguaje de la asistencia adopta la tonalidad de la promoción del desarrollo de las zonas marginadas. En la misma inten-ción relativa a los incentivos se contempla la restitución que los pobres deban aportar por los apoyos recibidos, entendida como retribución, como cuota simbólica, y también como autoayuda y autosuperación. El inicio de la década de los setenta registra ya diversas manifestaciones de la pérdida de la confianza en las bondades del crecimiento económico como la solución a los problemas sociales de la República. Los datos del Censo de 1970 revelaron algunas de las grandes carencias que afligían a la población del país: 39% de los mexicanos no contaba con agua potable en sus casas; más de 28 millones de personas carecían de servicios de drenaje en sus viviendas; casi dos terceras partes de los habitantes Bmás de cuarenta millones de personasB no contaban con servicios de seguridad social y se estimaba que alrededor de 25 millones carecían en forma permanente de servicios de salud.88 En cuanto a la nutrición, otros estudios advertían que más de la cuarta parte de la población del país, 18.4 millones de personas, tenían una alimentación precaria permaneciendo en los límites de la sobrevivencia (Chávez, 1979:220). Sin embargo, el INPI y el IMAN, que seguían siendo las instituciones a las que se encomendaba la asistencia, se proponían, más que ayudar a las necesidades de la pobreza, ser instrumentos de desa-rrollo social. La posición del Estado hacia los programas y organizacio-nes asistenciales privadas había dado un giro importante al introducirse la ayuda gubernamental hacia estos organismos, abriendo nuevas vías por las que podrían canalizarse recursos a la asistencia. La nueva corriente en la política asistencial se expresa en la consideración de que la política no tendría que provenir sólo del gobier-no, sino de las organizaciones de la sociedad y de los propios beneficia-rios; porque el gobierno no podía considerarse el único responsable de los problemas sociales. Esta posición era impulsada por los afanes de movilización de una sociedad deseosa de romper con los estrechos cana-les 88

Datos presentados en un estudio sobre la situación de la salud y la seguridad social en la década de

los setenta (Lopez, 1979:178, 197).

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burocráticos. Así los pobres se convierten en demandantes de cierto tipo de servicios. De algún modo, en Latinoamérica se avanzaba hacia la conclu-sión de que a pesar de que los países en desarrollo habían alcanzado altas tasas de crecimiento, la pobreza y la inequidad habían empeorado, particularmente en lo relacionado a la distribución del ingreso. En ese marco, siguiendo las líneas de organizaciones como el Banco Mundial, que urgen a los países a contrarrestar la pobreza (Oman y Wignaraja, 1991), surgen en los países latinoamericanos, entre ellos México, un sinnúmero de experiencias de políticas sociales dirigidas a grupos específicos, tanto compensatorias como focalizadas, que sectorializan, diversifican y fragmentan la política social (Kusnir, 1996). 7. La asistencia fragmentada En el cuarto final del siglo XX, las sucesivas crisis, económica, social y política, mostrarían que no se habían alcanzado los objetivos del desarrollo y que el crecimiento económico no había traído consigo los mínimos de bienestar que demandaba un amplio sector de la población mexicana.89 Estos elementos contribuyeron para una nueva fase en la concepción de la política asistencial, que vuelve a considerarse como necesaria, generándose un nuevo proceso de integración-desintegración de las instituciones asistenciales. Al inicio de este periodo, se considera que la asistencia es solamente un paso Cy no necesariamente un paso importanteC en el proceso de integración social; por lo que la solución de los problemas de la pobreza se traslada a otras dependencias responsables de promover el desarrollo económico, el turismo, la agricultura y el desarrollo regional. Una parte importante de las estrategias para erradicar la pobreza, no sólo en México sino en el ámbito de los países en desarrollo, se dirige a la generación de empleo productivo como el mecanismo para resolver los 89

A partir de 1971 la economía mexicana había entrado en una fase de crecimiento lento del producto

interno, con intensas presiones inflacionarias y déficit fiscal que encontró su punto más alto en 1976 y desembocó en la devaluación del peso y el caos financiero de 1977. La crisis económica generó importantes ajustes en el gasto público y se acompañó de inestabilidad política y social (Ayala et al., 1979).

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problemas de los pobres. Probablemente, estas tendencias emergen asociadas al pensamiento reformista sobre el desarrollo prevaleciente en Europa, enfocado a la consideración del hombre como centro de la estrategia de desarrollo. La asistencia y sus recursos son transferidos y desagregados en muchas unidades y programas ejecutados por distintas dependencias: salud, desarrollo rural, vivienda campesina.90 Los presupuestos asisten-ciales son asignaciones generalmente pequeñas, comprendidas dentro de programas más amplios.91 Todos y ninguno son responsables de atender las necesidades esenciales de la pobreza extrema. Prácticamente, para los fines asistenciales, casi no existe diferencia entre política de desarrollo económico, política social y política asistencial, porque esta última pierde su dimensión y rasgos propios, inmersa en otras finalidades. A pesar del reconocimiento Ccontenido en esta orientaciónC de que los problemas de la pobreza tienen su origen en el desempleo, el subempleo y los bajos salarios, las estrategias de generación de empleo productivo en México fueron muy limitadas, colocándose en buena medida en la generación del autoempleo de ingreso mínimo. En esa multiplicidad de intenciones, se deja al INPI y al IMAN la atención a la niñez desvalida que se impregna también de la orientación promocional e incentivadora hacia el desarrollo comunitario; que se complementa con acciones asistenciales por parte de los grupos volun-tarios y de las organizaciones benéficas, desplazando el énfasis nutricional, al que se atribuyen rasgos paternalistas. Con ese espíritu, en 1976 se transformó el INPI en Instituto Mexicano para la Infancia y la Familia (IMPI), al que se le confirieron algunas responsabilidades en la promoción del desarrollo de las comunidades marginadas como la vía para lograr los fines propios de la 90

Por ejemplo, el PIDER, 1973-1982 (Programa Integral de Desarrollo Rural); COPLAMAR, 1976-1988

(Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados); CONASUPO (Compañía Nacional de Subsistencias Populares). Estos programas coordinaban la acción de numerosas dependencias y contemplaban una o varias vertientes asistenciales. 91

Desde 1947 cuando se encomienda a la Secretaría de Salubridad y Asistencia la administración del

patrimonio de la beneficencia pública, los recursos para la asistencia han estado, formalmente, y están todavía, sectorizados en el área de salud, que contempla la infraestructura hospitalaria, las clínicas de servicios y la asistencia médica. Sin embargo, distintas dependencias que realizan acciones asistenciales asignan también recursos a la tarea; lo que vuelve difícil su seguimiento y evaluación y, así mismo, ha tenido que ver con la imposibilidad de integrar en una sola red los subsidios de carácter asistencial, destinados al combate a la pobreza.

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asistencia. La promoción del desarrollo comunitario pasó a ser Cdurante las administraciones de los presidentes Echeverría y López PortilloC uno de los objetivos más relevantes de las instituciones asistenciales; por encima, incluso, de la promoción del bienestar familiar y de la protección a los menores en situación de abandono, que tradicionalmente habían sido la razón de ser de la asistencia pública mexicana. Estos ajustes podrían interpretarse, tal vez, como el reflejo en el campo asistencial, de los cambios en las tendencias para la promoción del desarrollo, que en los años setenta pasaron desde un enfoque centrado en la inversión en infraestructura y en la industrialización, hacia el impulso a los proyectos de desarrollo rural. La fusión en 1977 del IMPI y el IMAN en el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), ubicó a la asistencia como una de las funciones del Sistema Nacional de Salud; lo que significó una nueva reducción en su concepción como una esfera propia e importante de la intervención gubernamental. Al mismo tiempo, al descansar en otras dependencias las responsabilidades asistenciales, las instituciones que se habían creado ex profeso, pudieron diversificar su acción. En 1979 el presidente López Portillo estableció en el sector asistencial el Fondo Nacional para la Asistencia Social, FONAPAS, que se distinguió más que por generar recursos para atender la pobreza, por su participación en la cultura: actividades como el Festival Cervantino y grupos como la Orquesta Filarmónica de la ciudad de México, formaban parte de los presupuestos del Fondo.92 La beneficencia privada, por su parte, no había podido confor-mar un programa nacional, pero, por medio de fundaciones y asociacio-nes civiles continuaba desarrollando su labor asistencial. Paralelamente a las organizaciones civiles y también a la acción del gobierno, se conformaban los grupos de damas voluntarias constituidos por las espo-sas de los funcionarios públicos, incluida la esposa del presidente, que a veces ejercían considerable influencia en la orientación de las estrategias asistenciales. Al valorar la importancia de esa participación que se mantiene Ccon diversos maticesC desde principios de siglo, no se debe perder de vista, como lo señala Grindle, que el lugar desde el cual se genera una política ejerce considerable influencia en la viabilidad de su instrumentación (Grindle, 1980). En el caso de México, identificado como 92

DIF-FONAPAS, Memoria Sexenal, 1976-1982.

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un país de gobiernos presidencialistas, la influencia de las Aprime-ras damas@ sobre las políticas asistenciales ha sido de suma importancia en su orientación. En lo que toca a la influencia de las esposas de los presidentes en el diseño y ejecución de la política asistencial, es necesario recordar que a partir de los años cuarenta, la participación de las primeras damas en las instituciones asistenciales había venido gradualmente adquiriendo un mayor peso oficial; lo que permitía que las instituciones y acciones bajo su control manejaran considerables recursos públicos. La vinculación de la asistencia pública y de la privada a la imagen de la primera dama se constituyó, simultáneamente, en la fortaleza y la debilidad del sistema asistencial, al tiempo que propició estilos de trabajo en los que la influencia personal era más importante que las reglas y procedimientos; éstos siempre podían ser cambiados en un ámbito que se mantenía bastante al margen de las normas institucionales que regían las depen-dencias del gobierno. Es a partir de 1977 cuando la participación de la primera dama adquiere un carácter totalmente institucional en la presidencia del Patronato del DIF.93 Con relación a este punto puede también advertirse un cambio en la reconstitución de las esferas pública y privada en el rubro asisten-cial, que se traduce en la ampliación de la esfera intermedia en la cual adquieren mayor movilidad e influencia las organizaciones civiles. La creación del Patronato Nacional de Promotores Voluntarios en 1977, como un organismo descentralizado del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios y con la finalidad expresa de promover la partici-pación de los particulares,94 representa un ejemplo del ambiguo y cambiante terreno entre lo público y lo privado en el que se movían las organizaciones asistenciales. 93

El decreto establecía al Patronato como la máxima autoridad del Sistema, e integraba a los titulares

de algunas de las secretarías de Estado como vocales. Esta composición otorgaba a la esposa del presidente (tradicionalmente, presidenta del Patronato) amplia oportunidad de apoyar sus programas. Diario Oficial de la Federación, 13 de enero de 1977. En 1982, algunas de las facultades del Patronato fueron transferidas a la Junta de Gobierno presidida por el secretario de Salubridad y Asistencia, dando un carácter más institucional a los programas asistenciales. Éstos fueron jurídicamente sustentados en 1986 con la Ley Sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social. La esposa del presidente continuaba hasta el año 2000 presidiendo el Patronato del DIF. 94

Si se considera que este organismo era además presidido por la esposa del presidente, se puede

apreciar mejor la medida en la que se ampliaban simultáneamente los ámbitos de lo público y de lo privado en un espacio intermedio identificado como civil.

LA ASISTENCIA SOCIAL EN LA SOCIEDAD Y EL ESTADO MEXICANO

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En 1982 se asigna al DIF el carácter de responsable de la asistencia social en México. El decreto del presidente Miguel de la Madrid que determina la estructura orgánica del DIF, precisa en sus considerandos: A[...] la conveniencia de que los programas de asistencia social del Gobierno de la República se racionalicen, encomendándose a una entidad eficiente como es el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, bajo la orientación normativa de la Secretaría de Salubridad y Asistencia@. Esta responsabilidad fue ratificada posteriormente en la Ley General de Salud de 1984 (art. 172), que prescribe: AEl Gobierno Federal contará con un organismo que tendrá entre sus objetivos la promoción de la asistencia social y la prestación de servicios en ese campo. Dicho organismo promoverá la interrelación sistemática de acciones que en el campo de la asistencia social lleven a cabo las instituciones públicas@. A su vez, la Ley Sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social puntualizaría, en su artículo 13, a dicho organismo como el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.95 Al fragmentarse la asistencia, la atención a los desvalidos y a la población vulnerable perdió cierta importancia y se mantuvo a las instituciones de carácter meramente asistencial, al margen de los esfuerzos de modernización de la administración. Los sistemas de información gubernamental relativos a la asistencia pública, fueron y siguen siendo rudimentarios; apenas en 1974 se solicitó oficialmente a las esposas de los gobernadores que informaran de sus actividades y que cumplieran programas (González, 1985:305). El proceso gradual de marginación sectorial y administrativa de la asistencia, significó también que muchas de sus estrategias de atención siguieran siendo las mismas. El final de los años setenta significó, en buena medida, empezar a abandonar el modelo asistencial centrado en la responsabilidad estatal. La reducción, fragmentación y pérdida gradual de importancia de la acción asistencial, pueden ser interpretadas como parte del inicio de la reconfiguración estructural del modelo de economía neoliberal, caracterizado por minimizar la intervención estatal en la economía y por un desmantelamiento del sector público. En este esquema, la política social asume, cada vez más, una orientación compensatoria de las medidas de ajuste macroeconómico. 95

Diario Oficial, diciembre 21 de 1982; Ley General de Salud, julio 1 de 1984; Ley Sobre el Sistema

Nacional de Asistencia Social, 9 de enero de 1986.

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8. Las opciones de selectividad y descentralización Los procesos de ajuste económico resultantes de la crisis financiera que afectó al país a principios de los años ochenta, tuvieron una repercusión desalentadora en el bienestar de los mexicanos; la merma en la calidad de vida afectó seriamente a los sectores poblacionales que ya se hallaban en condiciones precarias. Los indicadores de nutrición y salud reflejaban la vulnerabilidad de la población pobre: el Instituto Nacional de la Nutrición encontró que en 1979, casi 19 millones de personas Chabitantes en su gran mayoría de las zonas ruralesC padecían desnutrición. Así mismo las tasas de mortalidad infantil y las de niños con bajo peso al nacer eran muy elevadas (Lustig, 1994).96 En 1983 la población en situación de desamparo se calculaba en 32 millones de personas C44% de la población totalC. La incapacidad de atender a todos obligaba al DIF a ser selectivo: A[...] su población objetivo eran en un 91%, los niños y mujeres en edad fértil; los ancianos captaban su atención en un 3%; y el resto se constituía por los minusválidos y otros grupos de población diversa. Esto significaba que las necesidades eran muchas, los recursos pocos y la demanda de prestaciones asistenciales alta@ (Olmedo, 1987:34). En la medida en que se aplicaban criterios selectivos se requería de normatividad y de dar sustento legal a la selección de beneficiarios, programas y bienes asistenciales; prescripciones que se concretan con la aparición de códigos y leyes de asistencia social y de reglamentos y estatutos para los patronatos privados, fundaciones y asociaciones, que delimitan universos de beneficiarios y tipos de beneficios. En enero de 1986 se publica en el Diario Oficial la Ley Sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, concebida como el instrumento que define las bases y modalidades para el acceso a los servicios asistenciales y 96

La tasa de mortalidad infantil se estimó en 1981 en 51.3 por millar. Los infantes de bajo peso al

nacer constituían 12% del total; cifras elevadas, comparadas con otros países latinoamericanos que tenían menores niveles de ingreso per cápita. Esto con base en referencias citadas por Nora Lustig entre los costos sociales generados por las políticas de ajuste económico, puestas en práctica como resultado del cambio en las estrategias del desarrollo nacional, cuando el modelo de sustitución de importaciones que caracterizó a México desde los años treinta, fue remplazado por un modelo de economía abierta (Lustig, 1994:92).

LA ASISTENCIA SOCIAL EN LA SOCIEDAD Y EL ESTADO MEXICANO

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establece la concurrencia de la federación y de las entidades federativas en esta materia.97 Con este ordenamiento jurídico se precisa quiénes son los sujetos que pueden recibir los servicios de asistencia social y se faculta el establecimiento de normas técnicas relativas a la materia y la vigilancia de la Ley; mismas que establecen con precisión beneficios y beneficiarios.98 La política asistencial adopta, de este modo, la forma de legalización de un derecho social que por una parte, no permite a los ciudadanos obligar o demandar su cumplimiento al Estado; pero que sí implica un autocontrol de las acciones directivas en un marco normativo que pretende imbuir un modo de gobierno. En el ámbito de las instituciones asistenciales, la dispersión de programas y acciones había dado lugar a confusión en las responsabilidades y funciones a desempeñar. La red de servicios asistenciales que primero fue de hospicios y albergues, se había transformado en una serie inconexa de institutos, hogares infantiles y asilos, y posteriormente, en dependencias municipales y estatales que coordinaban la prestación de los servicios. Era necesario, en el establecimiento del nuevo orden legal, reubicar funciones, sistematizar competencias y, sobre todo, redistribuir responsabilidades, de tal modo que el Estado pudiera enfrentar los retos de la creciente demanda. Las medidas emprendidas por el gobierno de De la Madrid dan cuenta de estas necesidades y de una concepción más institucionalizada de la asistencia social en el marco de la administración federal, estatal y municipal. Además de la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, que delimitó concurrencias y responsabilidades entre los sectores de gobierno, el Programa Nacional de Salud circunscribió en el DIF la responsabilidad del subsector de asistencia social, integrado por el propio DIF, el Instituto Nacional de la Senectud (INSEN) y los Centros de Integración Juvenil (CIJ).

97

Dentro del marco jurídico, corresponde a la federación en materia de asistencia social: establecer y

conducir la política nacional, crear normas y controlar la asistencia social en el país, al Sistema Nacional de Salud. Por cuanto a las entidades federativas, corresponde a éstas: la organización, operación, supervisión y evaluación de los servicios de asistencia social dentro de sus respectivas jurisdicciones. 98

Las normas técnicas publicadas en 1986 y vigentes en la actualidad, establecen con precisión las

características de la población que debe de recibir los servicios asistenciales de tipo alimentario, la que pueda acudir a los albergues y casas cuna, las edades de los beneficiarios, y otros rasgos que se aplican como criterios de selección.

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

Una medida de la mayor trascendencia fue la creación en las entidades federativas de los Sistemas estatales y municipales de Asistencia Social, con los cuales se pretendía dar cohesión e institucionalidad a los programas asistenciales, a la vez que descentralizar la asistencia social. La descentralización estimuló la ampliación de los grados de participación en la decisión y ejecución de la política asistencial y abrió nuevos cauces para la participación de las organizaciones interesadas; pero al mismo tiempo, operó como un mecanismo de racionalización y mayor austeri-dad en la asignación de los recursos destinados a la asistencia. Por lo que puede afirmarse que también contribuyó a la diferenciación y desigualdad en la calidad de los servicios, debido sobre todo a la falta de capacidad de ejecución de los sistemas municipales DIF de las regiones con mayor grado de marginación. En algunas de estas zonas, las dependencias e instalaciones municipales del DIF son todavía hoy, prácticamente inexistentes. La reconfiguración de lo asistencial era consecuente con el cambio en el modelo económico mexicano y con el repunte del neolibe-ralismo internacional, que empujaba la apertura de la economía y la desregulación de los mercados como vías para promover el desarrollo. El énfasis debía ponerse en el crecimiento en las exportaciones y la adquisi-ción de divisas; el gran igualador de oportunidades sería el mercado (Oman y Wignaraja, 1991).99 Entre las décadas de 1980 y 1990 la asistencia social se mueve de la discrecionalidad a la institucionalización, de la centralización a la descentralización; pero también se fragmenta y reduce sus universos y marcos de operación, y se abre paso a una corriente que aboga por el fomento a las organizaciones no gubernamentales (voluntarias y locales), en contrapeso al carácter excluyente de la obligatoriedad gubernamental. Los ejes de la polémica se desplazan hacia los costos y beneficios de las políticas sociales y hacia cuáles debieran ser sus límites y en quién o quiénes debe descansar la responsabilidad de la ejecución de la política. Al mismo tiempo, una creciente conciencia sobre la necesidad de participación ciudadana da cohesión a la demanda de que la sociedad civil sea reconocida como actor de la política social, con los derechos que la 99

El modelo de sustitución de importaciones que caracterizó a México desde los años treinta, fue

reemplazado por un modelo de economía abierta, lo que tuvo también repercusiones restrictivas en los programas sociales, entre ellas la disminución del gasto, que afectó principalmente a los programas dirigidos a los sectores más pobres (Lustig, 1994).

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sociedad le otorga, quitando el monopolio gubernamental a las acciones asistenciales.

9. De la asistencia a la solidaridad social En 1988 se reconocía que el país vivía una de las más graves crisis de su historia y que los niveles de vida de la población habían sido seriamente afectados; situación que obligaba al gobierno a establecer nuevas estrategias de bienestar social, entre las que se incluían fortalecer las relaciones con los sectores social y privado para ampliar su participación, y la sectorización y racionalización de los servicios al público. Estas medidas eran parte del impulso definitivo que en la economía se dio a la estrategia neoliberal. Efectivamente, desde el inicio del régimen de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se previó que el proceso de ajuste y estabilización de la economía, bajo el paradigma del neoliberalismo, tendría graves repercusiones en lo social, por lo que se diseñó una estrategia instrumentada a partir de un nuevo programa de combate a la pobreza: el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Entre las características del Programa se encontraban la especificación de grupos de población objetivo, una acción focalizada y una política selectiva (Vilas, 1996), dirigidas a los cuarenta millones de pobres y 17 millones de extremadamente pobres que se reconocía, consti-tuían el reto del programa. PRONASOL se organizó en tres vertientes: bienestar social, solidaridad para la producción y desarrollo regional.100 En el rubro de bienestar social se incluyeron algunos programas CpocosC con una orientación claramente asistencial: el de ANiños en Solidaridad@ que consideraba proveer las necesidades de alimentación y salud, así como apoyar la permanencia en la escuela de los niños pobres; el de AMujeres en Solidaridad@ y el de AFondos para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas@. Pero Solidaridad contemplaba, con mayor prioridad, cobertura y recursos, las vertientes de proyectos productivos y de desarrollo 100

El diagnóstico del Programa reconocía que si bien la población en condiciones de pobreza se había

reducido en términos relativos, alcanzaba en 1987 a 41.3 millones de personas. También consigna que alrededor de 40% de la población se encontraba por abajo de los mínimos nutricionales comúnmente aceptados (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, 1990).

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local, mediante la participación de grupos organizados en el ámbito comunitario. La acción comunitaria se constituyó en uno de los aspectos innovadores, porque estimuló de manera notable la participación organizada de los beneficiarios de los programas; transitando de la corresponsabilidad a la coparticipación en la decisión, ejecución, vigilancia y evaluación de los programas, por medio de los comités de solidaridad. Estos grupos, con los cuales se estructuró la participación de las comunidades, fueron considerados una nueva forma de relación Estado-sociedad y una infraestructura social que propició vías más directas para hacer llegar los recursos, fuera de las estructuras burocráticas gubernamentales. Las necesidades de esta relación obligaron a efectuar adecuaciones a la estructura institucional. En 1992, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), que coordinaba el programa, se transformó en Secre-taría de Desarrollo Social (SEDESOL), concentrando nuevamente, en una sola dependencia, los esfuerzos de la política social del gobierno. En un espacio separado, la población vulnerable (aquella que a su condición de extremadamente pobre sumaba otras limitaciones como la discapacidad, la ancianidad, el abandono y/o la desnutrición) se sectorizó para su atención por parte del DIF. Pero para los efectos de importancia, reflejados en la asignación de recursos económicos e infraestructura de ejecución, se consideró irrelevante. Los desayunos escolares presentaron una tendencia descendente y se alentó la sustitución de los programas meramente asistenciales, por otros que estimulaban la autoayuda. En el Programa para el Impulso a la Asistencia Social 1988-1994, la asistencia se consideró un servicio de salud, que debería prestarse sólo a las personas que se encuentran en estado de minusvalía, física, mental, económica y social.101 Se puede decir que el PRONASOL cumplió en su momento, con su papel de legitimación del orden político y ayudó a disminuir algunos de los impactos desfavorables de la política económica; pero obviamente no resolvió los problemas de la pobreza. En el ámbito de la asistencia social, contribuyó a profundizar la tendencia a marginar y segregar la acción asistencial, acentuando su insignificancia y su ineficacia para apoyar las necesidades de los extremadamente pobres. La asistencia se redujo a operar 101

Programa para el Impulso a la Asistencia Social 1988-1994, México, Sistema Nacional para el

Desarrollo Integral de la Familia, DIF, 1990.

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acciones para grupos muy restringidos y a brindar apoyos mínimos en situaciones de emergencia. Después de la crisis política que originó el salinismo, en el umbral del siglo XXI, en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se reconoció que el principal desafío de México sigue siendo disminuir la pobreza y moderar la desigualdad; convocando a una cruzada nacional por el bienestar, apuntalada por el hecho de que 14 millones de mexicanos no podían satisfacer sus necesidades más elementales y que los sectores más afectados por la pobreza eran los rurales e indígenas. Pese a la aceptación de esta emergencia, simultáneamente se ratificó el modelo económico neoliberal como el adecuado para resolver los problemas urgentes de la crisis económica, que vulneró a la nación al inicio de la administración del presidente Zedillo. Seguramente, la combinación de estos factores incidió en la lentitud con la que la admi-nistración gubernamental definió sus instrumentos de política social; primeramente, con el Programa de Alimentación y Nutrición Familiar, que pareció inclinarse hacia una revalorización de la tarea asistencial, pero que fue rápidamente abandonado; y más recientemente, con el programa denominado PROGRESA, que aspira a concentrar los limitados esfuerzos nacionales para erradicar la pobreza extrema. Aun cuando es muy pronto para emitir juicios acerca de los efec-tos de los recientes programas sociales, es ya evidente que en corres-pondencia con la política económica, en la última década, la asistencia social ha tendido a privatizarse y se ha intensificado su enfoque selectivo de ejecución focalizada.102 La interrelación entre los movimientos en la economía, el crecimiento de la pobreza y las variaciones en la política social más general, constituyen la red en la que se tejen las reconfiguraciones de la asistencia social que tendrá el país al principio del siglo XXI.

102

La acentuación de las tendencias de privatización, focalización y selectividad, puede inferirse de

medidas como la identificación de los beneficiarios de los programas asistenciales, por medio de una tarjeta automatizada que registre a cada individuo como usuario de ciertos beneficios asistenciales; la que con mucha ironía, fue identificada en el lenguaje popular como Apobremático@. En ese contexto también pueden insertarse medidas como la privatización de las pensiones y jubilaciones, mediante el sistema de AFORES; así como la transferencia a la iniciativa privada de funciones de provisión y distribución de bienes de carácter asistencial.

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CAPÍTULO IV. EL ESTADO MEXICANO Y LA POLÍTICA ASISTENCIAL

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1. La vinculación entre las formas del poder político y las políticas públicas COMO PUEDE ADVERTIRSE EN el recorrido histórico, el devenir de la asistencia pública en México se asienta sobre rasgos del Estado mexicano que fueron determinantes para las transformaciones que afectaron a estas políticas, para su fortaleza o su intrascendencia, para su continuidad o discontinuidad. Sin embargo, para entender la coexistencia de corrientes diversas, a veces opuestas, que convergen en el modelo asistencial, es necesario dar visibilidad a los elementos que forman parte de su urdimbre. Con ese propósito en este apartado se examinan algunos rasgos del régimen político en su vinculación con la asistencia. En la conformación del Estado posrevolucionario confluyen diferentes fuerzas: la corriente social de la Revolución, que empuja hacia el establecimiento de un Estado benefactor, y la que da continuidad al Estado liberal e impulsa el desarrollo de la economía de mercado. Estas fuerzas se fusionan en el marco de los amplios poderes de intervención que la propia Revolución señaló para el Estado, otorgándole atribuciones cristalizadas en la legislación constitucional de 1917. La urdimbre de estos proyectos distintos en la red estatal se expresa en múltiples formas: En consonancia con el proyecto social de la Revolución, en los marcos normativos y discursivos del gobierno es factible observar los estrechos vínculos entre la legislación, las políticas públicas y las instituciones del régimen posrevolucionario; simultáneamente se privilegian metas econó-micas y se crean instituciones de fomento al libre juego de los mercados. La legislación social impulsa el desarrollo de las políticas sociales como la vía para la creación de condiciones de mayor igualdad; mientras que en otra vertiente legislativa, se alienta el desarrollo de políticas orientadas hacia el

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fortalecimiento de un modelo económico que no podía sustentar las propuestas de bienestar.103 Las consecuencias de la confluencia de estas vertientes en la conformación del Estado y de su poder de intervención, confluyen en la instauración de lo que Sirvent ha llamado un AEstado ampliado@, el cual desde sus inicios fundió en un solo proyecto la doble lógica de apoyar el desarrollo y la acumulación del capital, y al mismo tiempo, impulsar el carácter popular o benefactor de las medidas intervencionistas (Sirvent, 1984:392). En ese marco, el Estado se hizo cargo de implantar políticas sociales, haciendo suyas las demandas y la representación de la sociedad mexicana, y paralelamente pudo imbuir con un sentido capitalista la regulación de la operación económica. La asimilación de estas fuerzas en la estructura del Estado y en sus políticas sociales, se refleja en su carácter tutelar y en una apropia-ción de la esfera pública, que para el caso de la asistencia puede vincularse a fuerzas que perfilan su construcción desde el Estado, y no necesariamente desde las demandas y necesidades de los pobres.

2. El carácter tutelar de la política social Con la fuerza de la Revolución, que fortaleció las ideas que consideran la generalización de los derechos, la corriente social que pugnaba por la instauración de un Estado de Bienestar incluyó, en primer lugar, la extensión de servicios educativos a la población; el Estado asumía la responsabilidad de la educación gratuita y también, parcialmente, funciones en la provisión de servicios de salud. A estas responsabilidades se sumó el sistema de protección social que, como se mencionó antes, empezó a desarrollarse a partir de los años cuarenta, por medio del seguro social para los trabajadores y burócratas; favoreciendo el desa-rrollo de una concepción según la cual el Estado iría paulatinamente garantizando la seguridad social generalizada. Sara Gordon caracteriza como el primer rasgo de la política social mexicana este carácter tutelar, que lo llevó a erigirse como el principal responsable del bienestar de la población; advirtiendo la forma en la que, a pesar de que se perseguían objetivos universales, no se 103

Diversos estudios coinciden en señalar estas corrientes en la composición del Estado mexicano

posrevolucionario. Véanse por ejemplo Brachet y Sherraden, 1993; Sirvent, 1984; Gordon, 1999.

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desarrollaba un modelo dirigido hacia la protección general de la población. Esta posición ambigua es uno de los factores determinantes para el establecimiento de relaciones de subordinación entre las políticas sociales y las económicas; bajo las cuales, medidas destinadas a la protección social se fueron transformando gradualmente en instrumentos de control económico que mantenían los salarios bajos y las condiciones de pobreza (Gordon, 1999:51, 53). Específicamente, en lo relacionado con la asistencia, el Estado posrevolucionario, en una primera etapa que se extiende hasta el cardenismo, asume las prestaciones asistenciales como un derecho que debía ser garantizado por el Estado para todos los mexicanos; para luego ir reduciendo el universo de los beneficiarios y la misma concepción de la asistencia hacia ámbitos fragmentados, en los cuales, además de percibirla como prestaciones mínimas, adquirió el carácter de socorros ocasionales, repartos de alimentos y servicios a algunos pobres. Ello modeló estrategias compensatorias que no alcanzaron a estructurar un sistema de protección social para los desposeídos. En este sentido, la construcción del Estado de Bienestar en México y la propia formación del sistema asistencial y del sistema de seguridad social, se identifican con un modelo intermedio e inacabado de política social entre el modelo liberal y el conservador, o como una mezcla de ambos. En este modelo, al tiempo que se promueve en el discurso la extensión de los derechos sociales, se marcan las diferencias de estrato socioeconómico y se alienta la subordinación del individuo hacia el Estado.104 Otro de los rasgos vinculados con el carácter tutelar de la política social son sus imbricaciones con el corporativismo, caracterizado porque el Estado Cque puede ser llamado aquí Estado corporativoC se sustenta en su relación con los grupos más fuertes; lo que contribuye a ampliar su poder al margen de las necesidades reales.105 En este caso, medidas de redistribución

104

Esping-Andersen identifica tres tipos de régimen en la conformación de los Estados de Bienestar,

que tienen sus orígenes en fuerzas históricas diferentes: El liberal, que se construye en torno a necesidades imperiosas demostrables, se ubica más identificado con el asistencialismo. Un segundo tipo definido como conservador que se organiza sobre la base del desempeño en el trabajo, asociado a diferencias de status y con beneficios también diferentes para los trabajadores. Un tercer tipo que emerge de la concepción del ejercicio de derechos universales de ciudadanía, identificado como social-demócrata (Esping-Andersen, 1990). 105

El corporativismo puede ser definido como un sistema de representación de intereses de grupos

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como las que conciernen a la asistencia y a la seguridad social, son generadas por la acción del Estado y no por las demandas de bienestar de la población, y son negociadas con los grupos de mayor po-der; lo que determina dar prioridad a determinadas agrupaciones, satisfac-tores y beneficios, impregnando las políticas con formas de atención clientelar. Las relaciones corporativas contribuyeron para que el Estado mexicano se erigiera como el agente fundamental del desarrollo nacional y como el responsable de asegurar a la población la extensión de los beneficios sociales. Rasgos que derivaron en privilegiar mediante la seguridad social a los sectores de obreros y burócratas corporativizados, mientras que la asistencia se ofrecía como alternativa para los grupos más débiles, los campesinos y los vulnerables.106 Con estas bases de sustentación, la organización política se transforma en un Estado que se apropia de las demandas populares, y las políticas sociales son parcialmente modeladas por las estructuras del Estado, los contextos electorales y el sistema de partidos políticos, en épocas, tiempos y lugares particulares.107 En México, las aspiraciones de justicia social y la escasa organización social de los grupos más desprotegidos propiciaron una casi total implantación de la política asistencial desde el Estado. Que al ser modelada como prestaciones de auxilio urgente, más que como derechos, la impregnaron de temporalidad e intrascendencia como alternativa para la atención de las necesidades de la pobreza. 3. La esfera ampliada del Estado Las formas tutelares del régimen político también tuvieron repercusión en la expansión de la autoridad del Estado hacia otros ámbitos de la sociedad. El poder estatal se magnificó extendiéndose hacia la esfera pública. Erigido en representante de la sociedad, el Estado hizo suya la noción del interés público, convirtiendo lo estatal en sinónimo de lo público. La invasión del espacio social tuvo sus efectos en el correlativo empobrecimiento de la vida reconocidos por el Estado, jerárquicamente ordenados y funcionalmente diferenciados, que conceden al Estado el monopolio de la representación, a cambio de cierto control en la selección de sus líderes y la articulación de sus reivindicaciones (Aziz, 1989:43). 106

Esta interpretación sigue algunas de las líneas marcadas por Brachet y Sherraden (1993:335).

107

Ver Skocpol, 1995.

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pública y de la participación de la sociedad civil; resaltando las formas en las que el Estado, al apropiarse de lo que es público, limita la participación de otros actores sociales en la determinación de las formas de satisfacer las necesidades.108 La apropiación del Estado de la elaboración de las políticas y el hecho de que éstas sean diseñadas conforme a la percepción de las necesidades por los funcionarios de la administración pública, conlleva que no siempre respondan a necesidades específicas de la población. Una interpretación de este tipo vertida sobre las características de la asistencia, aporta alguna luz sobre la escasa participación de los pobres en las demandas asistenciales, la selección de los satisfactores, o la operación de los programas; en las formas centralizadas y jerárquicas de la organiza-ción administrativa para la prestación de los servicios asistenciales; y a la vez, sobre las dificultades de la asistencia privada para organizarse como un sistema más extenso de protección social. La vinculación entre las características del régimen político y las formas asistenciales, permite resaltar la manera en que la estructura histórica particular del Estado mexicano ha influido en las formas distintivas de conformación de las políticas asistenciales. Subraya cómo sus contradicciones internas propiciaron la segregación y marginación de la asistencia del espectro de otras políticas sociales, obstaculizando su conformación como un derecho, a la vez que se enarbola un discurso de atención permanente y bondadosa para los pobres y desvalidos. 4. La asistencia social en el marco normativo del Estado mexicano Para completar el perfil esbozado de la asistencia social en México, es necesario examinar el marco jurídico y administrativo que norma al final de los años noventa la prestación de servicios de asistencia social. De conformidad con lo que prescribe la Ley Sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, puesta en vigor en 1986, el Estado mexicano tiene dentro de sus funciones, proteger a la población desamparada: El Estado en forma prioritaria proporcionará servicios asistenciales encaminados al desarrollo integral de la familia. [...] y también a 108

Adrián Gurza llama a este proceso Ala monopolización estatal de lo político@ (Gurza, 2000:68).

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apoyar, en su formación y subsistencia, a individuos con carencias familiares no superables en forma autónoma por ellos. [...] Para los efectos de esta ley, se entiende por asistencia social el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan el desarrollo integral del individuo, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva.109

La propia Ley establece sus prioridades al especificar como sujetos para recibir los servicios a: los menores abandonados, maltratados o desnutridos; las madres en periodo de gestación o lactancia; los ancianos abandonados, los inválidos; los indigentes. Los términos que establece la Ley, respecto de quiénes deben ser asistidos y la noción misma de asistencia, dejan ver el cambio de perspectiva sobre las responsabilidades estatales ante la pobreza; puesto que la asistencia va dejando al margen la intencionalidad de asegurar mínimos de bienestar para la población, para pasar a ser concebida como un derecho de las personas desamparadas. Se introduce así en el marco legal de la asistencia, la noción de vulnerabilidad como el sector al cual deben orientarse las acciones asistenciales. La vulnerabilidad es percibida como condiciones extremas de desventaja en el universo de la marginación y la pobreza.110 Un aspecto importante en la legislación que rige a la asistencia pública, es el énfasis en promover y garantizar la concurrencia de la federación, las entidades federativas y los particulares en la prestación de los servicios. De hecho, es a partir de esta legislación que se transfieren a los estados las responsabilidades para organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de asistencia social. La nueva orientación de la Ley significó cambiar las formas de administración 109

En 1996 el Senado de la República realizó una consulta nacional, con el propósito de revisar el

marco jurídico vigente en la materia, sin que se concretaran acuerdos para su modificación. 110

La redefinición de la asistencia social en su orientación hacia la vulnerabilidad, es clara en la

exposición de motivos de la Ley, que explica los propósitos de que se consignen: tanto una relación pormenorizada de los beneficios para prever su cobertura, como la inclusión de listas de los grupos vulnerables que serán sujetos de la recepción de los servicios (Diario Oficial de la Federación, enero 9 de 1986).

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centralizada con las que había venido operando la asistencia. La política asistencial en su sentido más general se desprendía, anteriormente, de un programa nacional que era diseminado en el territorio mexicano. La función de los estados y de los municipios era la de distribuir bienes como los desayunos escolares y las despensas; así como operar servicios en los centros de orientación familiar e integración social, cuyo financiamiento dependía en su mayor parte de la federación. Así, con la nueva concepción de un sistema nacional de asistencia social, se redistribuyen las responsabilidades y se establecen nuevos esquemas de coordinación institucional. Otro giro de la política asistencial se expresa en la relación entre los particulares y el Estado. Con esta ley, el Estado abandona su postura potestativa para declarar imperativo el fomento y la promoción de la participación privada en la asistencia. Asume la responsabilidad de promover la creación de instituciones de asistencia privada y la de otorgar orientación y estímulos fiscales que promuevan una mayor participación del sector privado.111 Al finalizar el siglo XX, la política asistencial Cde acuerdo con lo que marca el Programa de Reforma al Sector Salud 1995-2000C se ordena en sus acciones a partir de dos grandes vertientes: la asistencia compensatoria y de protección a los individuos y familias en condiciones de vulnerabilidad y extrema pobreza, y la asistencia para la promoción y el desarrollo humano, por medio de la formación y la capacitación, en conjunto con la protección y el fortalecimiento de los derechos de los menores, discapacitados, ancianos y jóvenes. Además de la legislación federal, la asistencia se rige por leyes estatales de asistencia social y por decretos y acuerdos que norman la forma de constitución de las dependencias e instituciones asistenciales; existen también infinidad de reglamentos y normas que rigen programas y departamentos. En resumen, resulta evidente en la legislación asisten-cial una concepción amplia de los derechos sociales, que apunta hacia buscar la igualdad de oportunidades para todos los mexicanos. No obstante, la noción misma de la asistencia, las prioridades que establece y las precisiones sobre quiénes deben ser asistidos, restringen las posibilidades de generalización de derechos y prestaciones, concentrando la atención en los grupos

111

Artículos 41 y 42 de la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social.

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vulnerables, más que dirigirla a los sectores más amplios de la población en situación de pobreza extrema. La dependencia responsable, como cabeza de sector, de los programas de asistencia social, es la Secretaría de Salud. No obstante, la propia Ley General de Salud prevé que el gobierno cuente con un órga-no específico encargado de promover la asistencia social y la prestación de los servicios asistenciales. Esta institución es el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), al que se asigna la procuración de los servicios de asistencia social. La concentración de las responsabilidades asistenciales en un ámbito institucional único, es sólo aparente; existen otras líneas y enti-dades distintas para la acción gubernamental: tan sólo en el campo de la asistencia alimentaria, en 1995 había 23 programas, con la competencia de dependencias como la SEDESOL, el Instituto Nacional Indigenista (INI), la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), la propia Secretaría de Salud; y otras muchas oficinas, que como extensión de sus programas, e incluso como objetivo específico de su acción, otorgaban prestaciones asistenciales de tipo alimentario. El mismo esquema de desagregación presentan otras líneas de la acción asistencial, como la salud y el desarrollo regional y comunitario. Esta desagregación sugiere que las políticas de asistencia pública no se han integrado en un programa articulado de atención a la pobreza, pero que han sido utilizadas indistintamente como acciones emergentes o de apoyo a programas que tienen finalidades distintas a las que se contemplan en el marco normativo de la asistencia social.

5. El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) Por obvias razones, cualquier examen de la asistencia social mexicana tiene que centrarse en gran medida en el DIF, ya que generalmente se reconoce que no obstante que la política asistencial en México se desarrolla y fragmenta entre muchos programas e instituciones guberna-mentales, el DIF representa el conjunto de instituciones y políticas de mayor continuidad y permanencia. Su historia condensa una buena parte de lo que ha acontecido con la asistencia social mexicana; sus programas pueden considerarse distintivos de la política asistencial, y ha podido constituir un sistema de atención identificado con la función asistencial por la sociedad mexicana.

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Se puede decir que los servicios del DIF resumen el carácter singular de la asistencia social en México. El DIF remonta sus antecedentes hasta antiguas instituciones de beneficencia. Como sistema nacional inicia su formación hacia 1929, con la Asociación Mexicana de Protección a la Niñez; pero adopta su estructura institucional moderna con el Decreto Presidencial del 31 de enero de 1961, que fundó el Instituto Nacional de Protección a la Infancia (INPI), como un organismo público descentralizado destinado a la protección de la niñez y a la atención de las demandas asistenciales; creando la red más importante de servicios de asistencia pública, con presencia en la mayor parte de los municipios del país y en muchas comunidades. Desde ese momento, el modelo de asistencia se consolidó institucionalmente y tuvo pocas variaciones en sus esquemas sustantivos de operación hasta 1986, cuando se establece el DIF. Se podría incluso decir que hasta 1988, con la aparición del Programa Nacional de Solida-ridad, las políticas del DIF fueron las acciones más claramente identifi-cadas como intervenciones de atención a la pobreza. Históricamente las líneas más importantes de acción del DIF han sido: a) programas de atención al mejoramiento nutricional; b) promoción del desarrollo familiar y comunitario; c) protección y asistencia a la población desamparada; y d) asistencia a personas con discapacidad. Según se ha reseñado en este capítulo, la política asistencial ha registrado cambios importantes en la concepción y orientación de la asistencia social como una responsabilidad del Estado a lo largo del siglo XX. Sin embargo, hacia finales de los años setenta integra un corpus de intencionalidad que puede considerarse distintivo de este periodo, tanto en su campo de atención como en sus propósitos y medios de ejecución, y que se asocia con la consolidación del modelo económico neoliberal, que caracteriza la política del país durante ese lapso. Es posible afirmar que en los últimos veinte años cambia y se redefine la política y el organismo responsable de la asistencia social en su estructura jurídica y de organización administrativa e institucional, articulándose las tendencias que marcarán la asistencia al final del siglo. El seguimiento del proceso histórico de la asistencia social muestra que el Estado mexicano ha oscilado, en la intencionalidad de su política asistencial, entre distintas posiciones: la de dejar que la sociedad resuelva libremente la atención a la pobreza o la de intervenir directa-mente, asumiendo la responsabilidad por los pobres, y que en estos desplazamientos ha obedecido a presiones económicas, políticas y sociales,

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tanto nacionales como internacionales; mismas que a su vez se han reflejado en consensos y disensos de la sociedad, respecto a una u otra posturas. Estos elementos vertidos sobre el panorama actual de la asistencia, sugieren un nuevo desplazamiento en la posición del Estado en una dirección que apunta hacia minimizar su responsabilidad en la atención a los problemas de la pobreza. 6. Puntos de referencia para mirar el presente La mirada vertida sobre los procesos socio-históricos que convergen en las políticas asistenciales en México, fue dirigida por la intención de mostrar la pluralidad y diversidad de los elementos, fines y actores sociales que participan e interactúan en la construcción de las políticas públicas. Su seguimiento hizo visibles algunas de las líneas determinantes del acontecer de la asistencia pública mexicana. En la red de relaciones que configuran sus trazos se advierte que es posible fijar algunos puntos de referencia desde los cuales dirigir la mirada al presente, y quizás al futuro de la asistencia social en México. El primero de ellos recoge la idea de que el devenir histórico de la asistencia pública muestra que estas políticas públicas surgieron y se desarrollaron en torno a los fines y principios de la modernidad. La libertad y la igualdad, el bienestar y el progreso, fueron los ejes fundantes de concepciones sobre el papel del Estado y de la sociedad civil con relación a la asistencia, sus fines, sus formas, sus mecanismos de ejecución. En el proceso fueron cambiando las ideas acerca de la igualdad, la libertad y los derechos; se modificaron las relaciones entre el Estado y la sociedad civil; se reconstituyeron las esferas de la acción estatal pública y de la privada; emergiendo una esfera intermedia identificada como Atercer sector@, que configura el ámbito social de participación de la sociedad civil; surgieron nuevos actores y nuevos derechos; nuevas necesidades y nuevas desigualdades. Un referente de estas transformacio-nes es el tránsito desde la libertad absoluta, hacia formas irrenunciables y prescriptivas de los derechos sociales; y desde la universalidad abstracta de los derechos hacia los derechos específicos de género, minorías, grupos étnicos, y otros vinculados con necesidades específicas o con el respeto a la diversidad cultural. El presente y el futuro plantean retos distintos a aquellos que marcaron el origen de las políticas de asistencia y requie-ren otros puntos de

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articulación. En suma, el esquema de valores, normas y formas de organización social, que sustentó al Estado posrevo-lucionario, se ha roto. El fin del siglo deja ver ya nuevos esquemas de articulación de la vida social. El segundo punto rescata la percepción de que en la experiencia histórica, la persistencia de la pobreza y las consecuentes acciones de asistencia no pueden ser vistas como un trayecto lineal del pasado hacia el presente. La complejidad y multiplicidad de sus cursos, sus continui-dades y rupturas se presentan como una serie sucesiva de reconfigura-ciones. Desde esta perspectiva, un enfoque que considere la pluralidad y diversidad de elementos, fines y posiciones que confluyen en la configuración de las políticas públicas, puede ser la alternativa para aproximarse al conocimiento de la asistencia, porque permitiría superar las aproximaciones dicotómicas que privilegian o centran el análisis en un solo valor o posición. Una de las lecciones que podemos tomar del seguimiento histórico de la asistencia social mexicana, es que los puntos extremos no han sido absolutos y que las posiciones diferentes e incluso opuestas han sido resueltas, frecuentemente, mediante transacciones, compromisos e intermediaciones. Así mismo, las huellas identificadas de la asistencia en México son imágenes que pueden revelar las diferentes relaciones entre el Estado y la sociedad mexicana en torno a un tema de permanente preocupación como es la atención a los pobres. El tercer punto se dirige a advertir la línea que vincula la política y las políticas (policies), haciendo perceptible que las políticas públicas no emergen de la nada: son expresión de la naturaleza de las relaciones sociales, y de las posiciones en torno a los temas fundamentales que preocupan a las distintas sociedades, lo que conduce a pensar las acciones asistenciales como resultado de un proceso de interacción social. Sobre esa misma línea se inscribe la reflexión que apunta a que el Estado autoritario y corporativo que articula el proyecto político de la nación mexicana en el siglo XX, también se ha transformado, perdien-do dimensión, fuerza, vigencia y legitimidad; aceptándose ahora la imposibilidad de garantizar por esa única vía el bienestar de los mexica-nos. Simultáneamente se destaca la línea que establece la vinculación entre la forma del régimen político y las formas que adoptan las políticas sociales. A través de una breve revisión histórica se ha tratado de identificar la presencia de movimientos y cambios en la política asistencial que responden a distintas concepciones en las posiciones del Estado y de la

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sociedad, con la intención de dejar asentado que la asistencia social ha sido un sistema de múltiples propósitos.

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TERCERA PARTE LA ASISTENCIA SOCIAL EN EL ESTADO DE MÉXICO

LA ASISTENCIA SOCIAL EN EL ESTADO DE MÉXICO

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)Puede una comunidad política excluir a los desposeídos y hambrientos, a los perseguidos y apátridas, a los Ben una palabraB menesterosos, simplemente porque son extraños? (Michael Walzer)

LA IMAGEN DE LA asistencia que se presenta en la tercera parte de este estudio, se refiere expresamente a la entidad federativa mexiquense. La conformación del ámbito estatal como el campo socio-político en el cual se integran las reconfiguraciones de las políticas asistenciales, es impor-tante por varios motivos: el primero de ellos es que permite apreciar la fusión interactiva de las fuerzas y posiciones de las políticas nacionales en este rubro, con otros movimientos que fluyen desde lo regional y lo local. También es relevante si se toma en cuenta que hasta la década de los ochenta, las políticas nacionales, de modo general, tuvieron como punto de articulación dominante a los gobiernos estatales. En este caso, son significativas las formas asumidas por las instituciones que formaron en el país la estructura de los servicios asistenciales, primero mediante la concepción de un instituto nacional con dependencias estatales; y posteriormente, de un sistema nacional coordinador. En esas formas institucionales y en la manera en que podían ser operadas en las entidades federativas, radicaron muchas de las posibilidades y limitaciones de la asistencia. Otro motivo esencial se ubica en la posibilidad de dar notoriedad a procesos emergentes y a agentes sociales propios de la esfera estatal.

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CAPÍTULO V. LA CONFIGURACIÓN PARTICULAR DE LA POLÍTICA ASISTENCIAL EN UNA ENTIDAD FEDERATIVA

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1. El trazo de la imagen de la asistencia social LA APROXIMACIÓN A LA política asistencial en una entidad política y territorial compleja como es el Estado de México, es construida en esta investigación a partir de un patrón o sistema de puntos de referencia; en él se estima que es posible identificar y ubicar la diversidad de principios, fines, posiciones y actores que integran el marco plural de participación que se supone articula y da sentido a la asistencia social. La construcción de un patrón de referencias es el andamiaje que posibilitaría aprehender, caracterizar e interpretar la política pública asistencial, y describirla por medio de la ubicación de los puntos de partida y desplazamientos que siguen los cursos asistenciales, así como de los fines previamente contemplados. Para ese propósito son utilizados como puntos que guían el recorrido por el devenir asistencial: las posiciones de individualismoresponsabilidad colectiva, la universalidad de los derechos sociales, la orientación hacia las necesidades básicas, las nociones sobre lo público y lo privado, así como los rasgos de la construcción de los órdenes institucionales. Estos puntos son estructurados como referencias conceptuales constituidas por criterios indicativos de intencionalidad. La presencia o ausencia de estos criterios en las expresiones de la política, sus rasgos particulares, su continuidad o discontinuidad y la interpretación de su probable sentido, determinan la atribución de intencionalidad en un movimiento o tendencia; la cual es vertida en la perspectiva histórica; que al tiempo que construye el fenómeno asistencial con relación a cada intencionalidad, permite identificar sus probables cursos. Las tendencias que mueven las reconfiguraciones de la asistencia son reflejadas como flujos móviles de orientación, en torno a otros cursos y

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posiciones diferentes. La determinación de ubicar algunas de ellas como opuestas no es la de acentuar posiciones dicotómicas, sino la de dejar ver la coexistencia de puntos de vista plurales. En virtud de que las fuerzas y movimientos están relacionados y son interdependientes, pueden aparecer repetidamente en los distintos ámbitos en los que se presentan las reconfiguraciones de la asistencia. Por supuesto que los hechos de la asistencia y las tendencias mismas no se ubican claramente en ninguno de los puntos; empero, constituyen una guía útil para identi-ficar rasgos y articular una visión de proceso en el trazo seguido por las políticas asistenciales en el Estado de México en la etapa comprendida de 1940 al año 2000. Etapa en la que se considera que la asistencia se organiza en torno a un modelo particular de política pública. 2. Los puntos básicos o coordenadas del modelo asistencial El supuesto general que orienta el seguimiento de la asistencia, es que las variaciones menores en la política se integran a movimientos mayores de oscilación o desplazamiento en las tendencias que articulan la acción asistencial. El examen de cada intencionalidad se integra como una línea que incorpora y vincula al menos dos perspectivas diferentes sobre la asistencia, no necesariamente opuestas. Todas las tendencias están estrechamente vinculadas con orientaciones más amplias de la sociedad hacia principios de tipo individualista, o con las que se inclinan a dar mayor peso a las responsabilidades públicas. Sin embargo, se considera que estos vínculos pueden volverse más explícitos a través del examen de los conceptos de pobreza, vulnera-bilidad, filantropía, y atribuciones del Estado, expresados en la política pública. La reconfiguración de estas nociones se explora mediante una primera línea que incorpora referentes sobre derechos, igualdad, justicia social y responsabilidad social, Estado benefactor, liberalismo y neoliberalismo, entre otros que buscan demostrar estas perspectivas. Una segunda línea explora la reconstitución de los ámbitos público y privado en las políticas públicas de asistencia social, a través del seguimiento de la reconfiguración de las normas jurídicas, los apoyos y la intervención estatal hacia las instituciones de asistencia privada y las organizaciones civiles de tipo asistencial. Esta aproximación considera implícitas en las formas que adopta la asistencia pública y privada,

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concepciones de la sociedad acerca de la responsabilidad estatal ante el bienestar, la participación social y los grados de accesibilidad, universalidad o selectividad de los servicios asistenciales. La tercera línea examina la interacción de las políticas, tal como son formuladas por el gobierno, con la infraestructura asistencial y las modalidades de ejecución que las sustentan, vinculándola con las esferas de decisión de las políticas, en marcos referenciales de institucionalidaddiscrecionalidad. La institucionalidad es vista como el patrón organiza-tivo y normativo de la estructura asistencial y supone implícitos esque-mas de inclusión-exclusión de beneficiarios y ejecutores de la asistencia; así como nociones de honor y prestigio social de instituciones, funciona-rios y participantes en las tareas asistenciales. Igualmente involucra distinciones entre la sociedad caritativa y el Estado como provisor de los bienes asistenciales, y entre la benevolencia y el derecho como motiva-ciones de la acción asistencial.112 De este modo el orden jurídico de protección social y derechos sociales que articula y da sentido a las instituciones asistenciales, es vinculado con las estructuras del poder político que lo hacen realidad. Estos presupuestos se examinan también por medio de las formas de centralización-descentralización en la asistencia y de la conformación que han seguido en este paradigma los sistemas municipales de asistencia social de la entidad. La cuarta línea pretende capturar la condición de multiplicidad de propósitos de la asistencia, por medio de una exploración de su intencionalidad en términos de promover el bienestar de los beneficiarios de la asistencia, como resultado del crecimiento económico, personal, fami-liar y comunitario; como autogestión o generación de ingresos; o en otra orientación, satisfacer sus necesidades básicas con insumos o satisfactores. Esta perspectiva del análisis supone implícitas en las direcciones de intencionalidad mencionadas, las posiciones de la sociedad y del Estado respecto a las responsabilidades individuales y colectivas ante la pobreza; así como el privilegio o subordinación de las políticas sociales ante las políticas económicas; y particularmente, las tensiones que se presentan entre la asistencia concebida como provisión de mínimos de bienestar, y la 112

Para profundizar en estas distinciones se sugieren los estudios de Avishai Margalit; para este autor,

la sociedad del bienestar es distinta de la sociedad caritativa, porque el elemento motivador de la solidaridad de sus miembros para con los pobres, es, en la primera de ellas, el derecho, mientras que en la segunda lo es la compasión (Margalit, 1997).

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promoción del crecimiento económico y del ingreso, como vías de atención a la pobreza. Tensiones que se vinculan también a la forma en que en cada sociedad se estructuran las ideas de universalidad-selectividad, la redistribución de la riqueza y las percepciones sobre la autonomía y dependencia de sus miembros. La posición del Estado se explora mediante la revisión, el análisis y registro de las propuestas y acciones de asistencia social que han contenido los documentos oficiales que constituyen las expresiones de las políticas: planes, programas, discursos, informes, memorias, manuales, acuerdos, leyes y reglamentos. Los materiales fueron recopilados en fuentes escritas de registro histórico institucional. Se trató de series de documentos que recogen desde distintas perspectivas las expresiones de la política. El análisis de los documentos valorados como indicativos de la política asistencial, aunado a la revisión de fuentes bibliográficas de la historia general y política de la entidad y del país, fueron el sustento para construir el argumento sobre el cual se teje la perspectiva socio-histórica de la asistencia. 3. La entidad federativa La selección, un tanto arbitraria, del Estado de México para reflejar las tendencias de la asistencia social mexicana, responde a que en el periodo en el cual se centra el ciclo asistencial estudiado (1940-2000), esa entidad fue uno de los estados de la República con mayor crecimiento económi-co; alcanzó a constituirse en el más poblado del país y presenta también un amplio sector en situación de pobreza extrema, al igual que fuertes desequilibrios entre sus zonas urbanas y rurales. Por lo que toca a sus políticas asistenciales, su sistema de asistencia social, enfocado para los propósitos de este análisis en el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia (DIFEM), es uno de los de mayor dimensión y más consolidados del país; algunos de los programas asistenciales que desarrolla poseen una tradición reconocida, como es el caso de los desayunos escolares y las casas hogar; y aunque no pueda decirse que fueron los primeros en constituirse en México, sí se encuentran entre los que han tenido reconocimiento y prestigio. El Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de México presta servicios asistenciales en 122 municipios; tan sólo

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en las dependencias centrales del DIF mexiquense laboran más de tres mil personas y una cantidad similar lo hace en los sistemas munici-pales. Algunos municipios atienden una población equivalente a la de los sistemas de asistencia social de otras entidades federativas; estando presentes tanto la complejidad de las regiones suburbanas y densamente pobladas, como las pequeñas comunidades rurales. En suma, se presume que los servicios asistenciales mexiquenses pueden ser representativos de lo que acontece con la asistencia social en la nación entera.113 En ese contexto es posible que la imagen estatal que se traza en estas páginas, aglutine y condense muchos de los rasgos de la asistencia social mexicana en la etapa del final del siglo XX, o que al menos sea posible reconocerla en ellos. Bajo esas premisas se examinan las tendencias de la asistencia social a través del seguimiento de la información documental sobre las propuestas y acciones gubernamentales en tres periodos: El primero de ellos se considera el de la emergencia de la asistencia como política pública; en el que se distinguen en la entidad, el predominio del libera-lismo durante las etapas de la Reforma y el porfiriato; y la influencia posterior del pensamiento revolucionario entre 1910 y 1940. El segundo corresponde a la conformación del paradigma asistencial y comprende desde 1940 Ccuando en la administración gubernamental de Isidro Fabela se inicia la configuración del modelo contemporáneo de asistencia socialC hasta 1975, cuando finaliza la administración del profesor Carlos Hank González. El tercer periodo comprende las propuestas de asistencia social de cuatro administraciones en el gobierno estatal: las de Jorge Jiménez Cantú (19751981); Del Mazo-Baranda (1981-1987); Beteta-Pichardo (1987-1993); y la que corresponde a los gobiernos de Emilio Chuayffet y César Camacho (1993-1999).114 En esta última etapa, 1975-1999, se destacan las tendencias que marcan la asistencia en México al final del milenio. Si bien la 113

La representatividad de las políticas asistenciales del Estado de México se afirma con datos como

los siguientes: El Estado de México tenía en 1997 el mayor número de menores trabajando; ocupaba una posición intermedia entre las entidades federativas, en términos de mortalidad infantil de menores de 5 años y en mortalidad por deficiencias en la nutrición de menores de 5 años; distribuyó en ese año 330 486 de los 4 millones de desayunos que forman el Programa Nacional de Raciones Alimenticias. Fuente: Programa Nacional de Acción en Favor de la Infancia, evaluación 1997; César Camacho Quiroz, Tercer Informe de Gobierno, Toluca, Gobierno del Estado de México. 114

Por diversas razones, desde 1981 el Estado de México ha tenido dos gobernadores en cada periodo

sexenal. Sin embargo, se considera que la planeación, seguimiento y evaluación de las políticas ha seguido con alguna variación, el marco de los periodos sexenales.

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separación del fenómeno asistencial en tres etapas mayores es arbitraria y obedece a los propósitos del estudio, se corresponde, al igual que la periodización sexenal, con las divisiones temporales aceptadas por otros estudios como claves para el análisis de la situación histórico-política en México. 4. Desarrollo y pobreza El Estado de México es una de las entidades federativas que se ubican en el centro del país; a pesar de su limitada extensión territorial (22 499.95 km2), al arribo del año 2000 es el más poblado de la República, con trece millones de habitantes.115 El crecimiento demográfico, acentuado en la entidad en las últimas cuatro décadas del siglo XX, tuvo su origen en los fuertes movimientos migratorios registrados en el territorio mexiquense desde los años sesenta, motivados por el desarrollo industrial del centro del país. Estos desplazamientos poblacionales dieron lugar a cambios muy importantes en la composición de su población y repercutieron sensiblemente en las características de los asentamientos humanos, la calidad de vida y los servicios a los cuales pueden tener acceso sus habitantes. Las características del modelo de desarrollo económico impulsado en el estado desde los años cuarenta, determinan que el territorio estatal sea una zona donde se presentan grandes desigualdades socioeconómicas y poblacionales. Básicamente, la pérdida de equilibrio se debe a que se ha propiciado la concentración de los recursos productivos, ingresos y servicios en el sector urbano-metropolitano, que se ubica alrededor de la ciudad de México; donde consecuentemente se concentra el mayor núme-ro de habitantes. En contraste, el resto del estado se mantiene como una amplia zona rural tradicionalmente agrícola, de población dispersa y con evidentes carencias de bienes y servicios, lo que coloca a muchos de sus municipios en niveles bajos de bienestar. Así, el estado aparece al finalizar el siglo XX, como una aglomeración marcada por la diversidad, los desequilibrios y los contrastes. Las características de este proceso han ido conformando los conflictos más importantes para su desarrollo: el incremento acelerado y la 115

De conformidad con los tabulados básicos del XII Censo General de Población y Vivienda 2000, el

Estado de México tiene 13 096 686 habitantes. México, INEGI, 2001.

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localización de su población, la demanda de servicios y el crecimiento de la pobreza. Como una derivación de estos problemas mayores, la entidad enfrenta un sinnúmero de conflictos sociales que son parte de la presen-cia de amplios sectores de población en condiciones de pobreza, tanto en el ámbito rural como en las zonas metropolitanas marginadas. Estos sectores, en particular los que se encuentran fuera de las acciones de cobertura de la seguridad social, demandan servicios de asistencia social y requieren apoyos en los rubros de alimentación y salud, a efecto de poder superar las condiciones de privación que les impiden incorporarse productivamente y satisfacer sus necesidades de educación y trabajo. Las condiciones de pobreza de los habitantes del Estado de México, en esta etapa de fin del siglo, reflejan la agudización en la intensidad y dimensiones de la pobreza en el país. Aun si se tiene en cuenta que la estimación de la pobreza registra variaciones, dependiendo del método y los criterios empleados, existen evidencias de que ésta ha aumentado. Estimaciones de Julio Boltvinik, quien ha desarrollado importantes trabajos sobre la medición de la pobreza en México, reportaban para 1989, que el total de pobres ascendía a 70.6% de la población; de los cuales 23 millones de personas estaban en la indigencia y 12 millones más podían ser clasificados como muy pobres, integrando una proporción de 44.7% de la población en pobreza extrema.116 Las cifras oficiales que el secretario de Desarrollo Social del gobierno mexicano refería para 1998, reconocían 26 millones de mexicanos en pobreza extrema y 40 millones en condiciones de pobreza y marginación urbana y rural, equivalente a 40% de la población. Otras estimaciones manifiestan cifras más altas; datos de INEGI-CEPAL para 1999, advierten sobre un 28% de población en pobreza extrema y un 15% en situación de pobreza.117 De cualquier modo las cifras apuntan a un incremento de la pobreza, que hacen de esta condición el principal problema que actualmente enfrentamos los mexicanos. Para el caso del Estado de México que concentra 13% de la población nacional, la proporción de mexiquenses en situación de pobreza se estima en cifras del 40% C5.2 millones de personasC sobre 13 millo-nes de 116

Estas cifras corresponden a las estimaciones realizadas por Boltvinik con el método de medición

integrada de la pobreza (MMIP) que el investigador propone para articular una medición integral de la pobreza (Boltvinik y Laos, 1999:192). 117

Véase Moctezuma, 1998, p. 7; revista Este País, septiembre de 1999, p. 21.

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habitantes en 1999; datos que se corresponden con las cifras acep-tadas nacionalmente; de ellos 3.5 millones se ubicarían en situación de pobreza extrema.118 119 En 1996 la población con servicios de seguri-dad y otras prestaciones en la entidad fue de 1 392 377, lo que representa 30.54% de la población ocupada, estimada en 4 558 434 trabajadores. La población sin servicios de seguridad social ascendió a 2 753 741 trabaja-dores (INEGI, 1996*). Estas personas hacen uso de los servicios asisten-ciales orientados a atender a la Apoblación abierta@ por medio de clínicas, hospitales y servicios de la Secretaría de Salud, del Instituto de Salud del Estado de México, del DIFEM y de los servicios privados.120 En suma, resulta evidente que ha habido un incremento general de la pobreza en la entidad, mientras que correlativamente los recursos para su atención han disminuido. En el análisis del desarrollo de las políticas estatales de asistencia social en las últimas décadas, es importante considerar que a lo largo de su historia el Estado de México había presentado un panorama absoluta-mente distinto, pues era un rico y enorme territorio agrícola, con algunas zonas mineras; pero que en su mayoría podía calificarse de rural y con una gran diversidad geográfica, étnica y lingüística. El Estado de México nació en 1824 como la más importante de las entidades federati-vas, por su dimensión territorial, su ubicación al centro del país, su mayor población y la concentración de buena parte de las más ricas haciendas. El Estado de México, nos dice Gerald McGowan, A[...]era demasiado grande, demasiado poblado, generador de una riqueza excesiva en comparación con los demás y demasiado cerca de la capital nacional

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Rivera, Hernández y Santos, 1999.

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Cabe la precisión de que el Plan de Desarrollo para el Estado de México, 1993-1999, estimó la

proporción de población en situación de pobreza en 41%, lo que refiere a cifras aún más altas. Incluso existen estudios de tipo regional como el de Genaro Aguilar Gutiérrez, que citan que los pobres en la entidad habrían aumentado de casi 2 millones de personas en 1984 a 10 millones en 1996. Dicho estudio examina medidas de desigualdad del ingreso y pobreza en el ámbito nacional y por regiones, identificando a la región centro y al Estado de México como uno de los puntos de concentración de la pobreza (Aguilar Gutiérrez, 2000:32, 33). 120

INEGI, Estado de México, Encuesta Nacional de Empleo, edición 1996.

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que rodeaba, por lo cual fue percibido como [email protected] Estas características incidieron en que fuese también uno de los puntos desde los cuales fluyeron las ideas que dieron forma al proyecto político de la nación.

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En su inicio la entidad incluyó a la ciudad de México, lo que le permitió asegurar enormes ingresos.

Entre 1824 y 1871 el estado perdió 86 466 kilómetros cuadrados, de sus 107 609 originales y perdió además una población superior a los 930 mil habitantes (Mc Gowan, 1999:77; Herrejón, 1985:101; Baranda y García, 1987:57).

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CAPÍTULO VI. LA EMERGENCIA DE LA ASISTENCIA PÚBLICA

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Excelentísimo Sr. Gobernador José Vicente Castro vecino de Santiago zapotitlán, con el más sumiso respeto ante Vuestra Excelencia parezco y hago presente que el savado 23 del corriente confundieron a mi Sr. Padre José Gregorio Castro, creyendo andaba pidiendo limosna y ahora permanece en el hospicio, pues no tiene necesidad de mantenerse de limosnero, pues yo lo sostengo, bino a esta capital con mi Sra. Madre a vender ojas y este concepto pido a Vuestra Excelencia se sirva darme su superior orden para que salga del hospicio. México, Febrero 27 de 1839 122

1. La trama de los principios UNO DE LOS HILOS que pueden guiar la reflexión sobre las políticas asistenciales del Estado mexicano es el que se teje en torno a los balances y desequilibrios entre las responsabilidades colectivas y las libertades individuales, como una referencia que va marcando las relaciones entre el Estado y la sociedad. En esa trama, las políticas públicas son sustento activo y resultado de un conjunto de principios e ideas que articulan la vida social. En el caso particular de la asistencia sobresalen los principios de la 122

Numerosas peticiones como ésta ilustran las actitudes hacia la pobreza en las primeras etapas de la

instauración política del Estado (Archivo Histórico del Estado de México [AHEM]; Hospicios, vol. 1, 35 foja, exp. 3, enero-diciembre de 1839).

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responsabilidad social por el bienestar, la igualdad, los derechos individuales y los derechos sociales; que se van estructurando como esquemas de significación social referidos a la pobreza y a la asistencia. Desde esa perspectiva la política se constituye en punto de encuentro de posiciones presentes en la sociedad mexicana. Los principios pueden ser el punto de partida desde el cual aproximarse al conocimiento de la asistencia como política pública estatal, bajo la premisa de que en los principios se tejen muchas de las relaciones que guían su intencionalidad y, probablemente, determinan su forma y contenido. En el Estado de México la asistencia se ubica entre las primeras tareas asumidas por el gobierno, no sólo como una respuesta a la exten-dida miseria, sino porque emerge estrechamente ligada al proyecto polí-tico de constitución del Estado liberal mexicano; el cual se erige como un poder frente al dominio de la Iglesia, que era a su vez, el centro en torno al cual se había organizado la caridad. Para afianzar su poder, el Estado enarboló la igualdad de todos ante la ley y las libertades indivi-duales, como principios del ciudadano leal a la nación; frente a la piedad, como una obligación moral motivada por sentimientos religiosos. El orden antes que la pobreza El despuntar del liberalismo en el Estado de México, entre 1824 y 1833, se puede compendiar en el pensamiento de dos destacadas figuras de la historia mexiquense: José María Luis Mora y Lorenzo de Zavala. Apenas constituido el Estado, ya Lorenzo de Zavala argumentaba en contra del papel que ejercía la iglesia católica: En su opinión, la Iglesia era un obstáculo para el desarrollo de la economía del país e impedía lograr una mayor movilidad social.123 Por eso se pronunció por la exclusión del clero de los asuntos de la instrucción pública, por la abolición de los fueros eclesiásticos y la secularización de la beneficencia. Anticipándose a las Leyes de Reforma, expidió en 1827 el decreto mediante el cual bienes y fincas de los hospicios de los misioneros de las Filipinas en Texcoco y en 123

Lorenzo de Zavala, gobernador del estado en dos periodos: 1827-1830 y 1833, se distinguió por su

actividad marcadamente liberal, llevando a cabo en la entidad algunas de las reformas que luego se lanzaron en el ámbito nacional, como la confiscación de bienes eclesiásticos y la supresión de la coacción civil para pagar el diezmo, que se anticipan a las Leyes de Reforma (Herrejón, 1985:105; Padilla, 1993:9).

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Toluca, y el hospicio de los misioneros de Asia, pasaban a poder del Estado (Baranda y García, 1987:79).124 Como consecuencia de la decisión tomada por Zavala para el territorio estatal, el gobierno federal nacionalizó en su propio beneficio las propiedades de las llamadas Misiones Filipinas en toda la República. La trascendencia de estas deter-minaciones estriba en que marcan el principio, no sólo de una asistencia secularizada, sino del largo proceso de formación del Estado laico en México. Al igual que otros liberales de su tiempo, Zavala no creía en una sociedad sin clases y juzgaba la igualdad absoluta una locura. Lo que no era extraño, vistas las condiciones miserables en que se encontraba la mayoría de los habitantes de la entidad, y los conflictos que agobiaban a una sociedad fuertemente estratificada, que empezaba a romper con los patrones de dominación-subordinación de la organización colonial expre-sados con desorden y violencia.125 La igualdad que buscaba y aceptaba Zavala estaba planteada en términos de la dominación y la subordinación racionales, legítimas, voluntariamente aceptadas.126 La posición de Zavala, no obstante su inclinación a legitimar la desigualdad, significó un cambio en la manera en que la caridad era entendida y aplicada, puesto que al asumirse como una responsabilidad estatal, perdía su carácter de virtud individual y de hacer el bien por el bien mismo. Desde la perspectiva del gobernador Zavala, la pobreza podía ser aliviada en aras de asegurar el orden social. Entre las ideas que desde el ámbito estatal contribuyeron a dar forma a la ideología del liberalismo mexicano, resulta imprescindible citar el pensamiento de José María Luis Mora, diputado de la Legislatura Constituyente de esta entidad y el principal inspirador de la primera Constitución Política estatal, la que se reconoce aportó al proyecto político de la República el señalamiento de las principales garantías individuales. Se 124

Las instituciones de beneficencia tenían bienes, sobre todo hipotecas de cuyos réditos vivían; con la

secularización, hacia la mitad del siglo se adjudicaron algunas fincas y réditos a la Dirección General de Beneficencia Pública (Bazant, 1987a:579). 125

Las condiciones deplorables en que se encontraba la población son referidas por Gustavo Velázquez en los siguientes términos: ADe los doscientos mil habitantes del Estado 2/3 no sabían leer, una 1/2 estaba desnuda, una 1/3 parte no sabía español, y 3/5 partes eran instrumentos del partido en el poder@ (Velázquez citado por Bazant, 1987b:40). 126

La posición de Zavala respecto a la igualdad está contenida en el estudio sobre Lorenzo de Zavala que realizó Mílada Bazant: A[Y] La igualdad tan buscada estaría en la dominación y la subordinación, racionales, legítimas, voluntariamente aceptadas@ (Bazant, 1987b:40).

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dice que esta legislación anticipó las garantías sociales y el poder interventor del Estado, al prohibir los bienes de manos muertas y facultar la intervención del Estado en los asuntos eclesiásticos.127 Una de las huellas de trascendencia del pensamiento de Mora estuvo entonces en la preservación de las libertades individuales, asunto en el que Mora creía que debía limitarse la autoridad del gobierno, imponiendo restricciones que, en términos de las responsabilidades estatales ante la beneficencia, significaban que el Estado no debía asumir un papel que interfiriese con la propiedad y las libertades privadas, y menos aún pensar que debía ser el único que se ocupase de atender a los pobres (Mora, 1836). De las formas en que se expresan el pensamiento de Mora y el de Zavala, pueden recogerse las perspectivas diversas sobre el problema de la pobreza que prevalecen en esta etapa: Por una parte, la preocupa-ción por la igualdad de todos ante la ley, vista como el ordenamiento de las diferencias de posición entre las clases y razas, y por la otra, los estrictos límites que el pensamiento de la época imponía a la interven-ción del Estado en los asuntos que se consideraban concernientes a las libertades individuales. Las discrepancias respecto a que el Estado asumiese el control de la beneficencia se evidenciaron en los pronunciamientos de otros sectores de la sociedad, nutridas en la idea de que proporcionar a la gente el pan alimentaría la pereza; por lo que la ayuda era a veces ofrecida en condiciones particularmente humillantes, del tal modo de disuadir a los perezosos de solicitar socorro. Otra de las preocupaciones recurrentes de la época era garantizar la seguridad, evitando que los vagos sin oficio ni beneficio dañaran a la sociedad; siendo entonces obligatorio que todos aquellos que no tuvieran una ocupación reconocida y los recién llegados a las poblaciones del estado, se presentaran ante la autoridad pública para determinar si se les obligaba a incorporarse a la milicia.128 Otro indicador de 127

Estas aportaciones de la Constitución estatal al proyecto político son comentadas en un texto en

especial (Baranda y García, 1987:129, 135). En el primer capítulo de este libro se hacen otras referencias a la contribución de Mora para la distinción entre pecado y delito, y su incidencia en la reconfiguración de las esferas de lo público y de lo privado (Mora, 1836:457). 128 María Teresa Bermúdez explica las causas de esta situación: AEn el Estado de México donde las continuas sublevaciones de los indios y las intermitentes asonadas de los asaltantes y bandoleros tenían como fundamento el despojo paulatino de tierras, enormes superficies pertenecientes a los bienes comunales fueron compradas por gente rica de la entidad, hecho que agravó los conflictos ya crónicos, derivados de la expansión de las haciendas. En ese marco, se incrementó el descontento y los levantamientos de toda índole@ (Bermúdez, 1999:240).

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estas actitudes son las solicitudes que se dirigían a la autoridad, a efecto de que personas honorables que habían sido confun-didas con limosneros, fuesen liberadas de los hospicios; donde eran recluidas sin que existiera petición o investigación de por medio. Las concepciones sobre la pobreza se reflejaban también en las diversas tipologías de pobres; las que pretendían sobre todo separar a los pobres que en realidad podían trabajar y a quienes podía considerarse como vagos o perezosos, de aquellos que por razones de invalidez o enferme-dad, no podían hacer nada para remediar su situación. Estas experiencias sugieren que para los habitantes del joven Estado, existía en cierto modo una pobreza Arespetable@ que merecía ayuda, y otra que inspiraba temor y estigmatizaba a los pobres. La visión de los ciudadanos respetables sobre los pobres, vinculada a la preocupación por preservar el orden social, se proyectó incluso en la creación de un Tribunal de Vagos constituido en 1845 en el entonces Departamento de México (Padilla, 1993:14).129 Mientras tanto, las rivalidades políticas, las asonadas, los despojos, habían profundizado las dimensiones de la pobreza; se hablaba de miseria e incluso de barbarie; la educación era inexistente y el abandono y las carencias, generalizados. Entre los testimonios sobre esta situación en el Estado de México, se registra cómo en 1840, en la entonces Prefectura del Centro de México, se solicitaba poner remedio a la mendicidad como uno de los mayores males que afligían a la patria; porque una nueva plaga de mendigos había asolado el territorio y virtualmente se había apoderado de los espacios públicos.130 Que los mendigos son una plaga para toda sociedad, es una verdad tan sabida que es inútil detenerse en demostrarlo. También es ciertísimo porque lo estamos mirando con nuestros propios ojos, que en esta capital abundan tanto, que sin que sea exajeración, no anda un hombre por calle cualquiera que sea, sin encontrarse con uno o muchos de estos miserables, cuya asquerosa presencia e

129

Se puede afirmar que las distinciones entre los pobres merecedores de ayuda y los pobres indignos

son preocupaciones recurrentes, no sólo en la historia mexicana, sino en la de otras sociedades; las que prevalecen hasta el presente y que han obstaculizado una observación más objetiva de las causas y soluciones a los problemas de la pobreza. Ver Katz, 1989. 130

Carta de Tomás Castro Prefecto de la Ciudad de México para ponerla en conocimiento del

Excelentísimo Señor Gobernador del Departamento de México, AHEM, c483/1840/v.1/exp. 2/5fs.

LA EMERGENCIA DE LA ASISTENCIA PÚBLICA

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importunas demandas, son por si solas vastantes a llamar molestia y aún desesperación.

La multiplicación de la pobreza planteaba para la sociedad de la época, el imperativo de clasificar a los miserables, porque se corría el riesgo de proporcionar ayuda a quienes no la merecían. Por lo que también se incluye en este recuento una descripción de los tipos de pobres, distinguiendo los que estaban impedidos y requerían de la limosna para su subsistencia, de los que tenían poca inclinación al trabajo. Estos mendigos se pueden considerar divididos en dos clases ambas perniciosas. La primera es de aquellos que son realmente impedidos y que buscan su subsistencia pidiendo limosna por las calles. Su vestido inmundo y andrajoso que muchas veces toca en la indecencia, los gritos desamparados con que molestan al público, las relaciones falsas o adulteradas de milagros, con que ponen en ridículo las verdades de nuestra creencia, y la mala inversión que dán a las limosnas que reciben, empleándolas en fomentar vicios, son todos motibos que hacen muy perniciosa su existencia. Mucho más mala es la segunda clase a la que pertenecen aquellos que por poca afición al trabajo, para encubrir sus desórdenes, y aún delitos, porque su vaguedad no sea perseguida, o en fin por asegurarse la subsistencia de un modo fácil, se visten de andrajos, fingen una enfermedad o impedimento, y con escándalo de la sociedad y fraude del verdadero indigente, molestan al público con demandas de limosnas. Estos vagos perniciosos forman la mayor parte de nuestros mendigos.

Según el prefecto Tomás Castro, el remedio para estos males estaba en crear casas de asilo y corrección, en las que pudiesen quedar encerrados todos los que pedían limosna por las calles. Es decir, más que socorrerlos se buscaba corregirlos, obligándolos al trabajo; posición que deja entrever la percepción de la pobreza como una lacra que podía ser extirpada en aras del orden en la sociedad. Como en el estado no se contaba con casas de pobres, se enviarían al Hospicio de Pobres en la ciudad de México. El gobernador Zavala recibió entonces facultades para expulsar a los individuos que se consideraban indeseables, perjudiciales o sospechosos de actos delictivos. Esas medidas se tomaron en momentos del desajuste imperante por esos

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años que se manifestaba en la Aaterra-dora miseria, la incultura y la impunidad que privaban en la Entidad, y porque el Estado se había convertido en lugar apetecible para quienes violaban las leyes en la capital del país@ (Padilla, 1995:12, 13). El despuntar de la acción asistencial en el Estado de México, entrevista en los testimonios históricos de esta primera etapa, perfila una intencionalidad dirigida no a erradicar la pobreza o a disminuir la desigualdad, sino a garantizar los órdenes establecidos por una sociedad profundamente desigual, en la que la incipiente beneficencia pública podía cumplir el papel antes reservado a la compasión religiosa. La responsabilidad estatal que se configura, frente al control de las instituciones de beneficencia, apunta a fijar límites al poder de la Iglesia y a tomar las riendas del poder político, olvidando conformar un cuerpo de acciones de alivio hacia los pobres. Puede advertirse cómo, en el fondo de esta configuración limitada de lo asistencial, yacen la herencia de la dominación colonial y la preponderancia de las libertades y el bienestar individuales como sustento de la organización social. Una concepción más amplia de la igualdad Una concepción más amplia de la intervención estatal y de la igualdad que podría alcanzarse, emerge del pensamiento de Ignacio Ramírez, distinguido maestro del Instituto Literario de Toluca, funcionario en el gobierno de Olaguibel y ministro de Justicia y Fomento en el gobierno del presidente Juárez. Ramírez encabezaba a un grupo de jóvenes liberales de notable influencia en la vida política nacional. En sus discursos, libros y artículos periodísticos, se pronunció por un papel más activo del Estado en el combate a la indigencia y por mejorar las condiciones de vida de los indígenas. Creía que las leyes debían fundarse en el privilegio de los menesterosos, los ignorantes y los débiles; abogaba porque los derechos individuales dejaran de plantearse solamente en lo general, advirtiendo al referirse a la Constitución de 1857, que nada se decía de los derechos de los niños, los huérfanos y los desamparados, y que olvidaba los derechos de la mujer.131 Sus ideas y las de su discípulo Ignacio Manuel Altamirano, 131

La especificidad de los derechos en el pensamiento de Ramírez en 1857, se anticipa a las formas

adoptadas por la Constitución de 1917, que incluye la noción de derechos específicos, por ejemplo a la educación (Ramírez, 1943).

LA EMERGENCIA DE LA ASISTENCIA PÚBLICA

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significaron una importante contribución al proyecto político liberal, apoyando la intención de que el Estado asumiese mayores responsabilidades, particularmente en la educación, a la que se concebía como el medio para remediar los males de la nación. En su opinión, una de las tareas dominantes de la acción del Gobierno había de ser la de la beneficencia popular. A pesar de los avances que para su época significaban estas propuestas y su importancia en la conformación de las incipientes políticas sociales, ellas reflejan las limitadas concepciones sobre la igualdad que entonces prevalecían; pues si bien había que realizar esfuerzos por remediar la indigencia, éstos no debían interferir con los valiosos principios de la libertad en la propiedad, la producción y el consumo.132 En síntesis, puede decirse que los inicios de las políticas asistenciales al centrarse en la beneficencia, estuvieron marcados por una tendencia, guiada por el individualismo, que privilegió las libertades individuales para ejercer la caridad, por encima de las necesidades de la pobreza. En contraparte, la incipiente participación pública del Estado en la asistencia, apoyó la conformación de concepciones más amplias de la igualdad y de la responsabilidad social. En concordancia con esas posiciones, en el Estado de México se expresaron los propósitos de fundar instituciones sociales para atender a los pobres, y se iniciaron algunas acciones como la creación de pensiones para estudiantes carentes de recursos. 2. Las instituciones de la beneficencia pública Paralelamente a la adopción de las nuevas responsabilidades del Estado, se encuentra la formación y la transformación de las instituciones que atendieran a los pobres. Las instituciones de beneficencia de finales del siglo XIX, cristalizan la visión individualista de la sociedad y del Estado sobre la pobreza. Los hospicios y asilos, como casas de caridad, sólidamente edificadas y escrupulosamente reglamentadas en su funcionamiento; reflejan cómo, mediante una caridad discriminatoria y esporá-dica Cdirigida solamente a algunos pobres y sin concebir interferir con las 132

Si bien la ideología liberal era anticlerical, implicaba entre otras cuestiones el fomento de la

propiedad privada.

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libertades individualesC, la sociedad mexicana asumía el alivio de la pobreza entre los ejemplos de nobleza que podía ofrecer una minoría rica y selecta. En el Estado de México se fundan algunas de estas instituciones, modelos de la caridad pública, que encarnan el espíritu de la ayuda brindada a los pobres y son un reflejo de las relaciones de desigualdad que prevalecen, así como del papel social que cumplían como ejemplos de la marcha hacia el progreso. Las instituciones estatales fueron pocas y naturalmente no alcanzaban sino para cubrir una ínfima parte del mapa de la pobreza. Así, en 1850, al ocurrir la epidemia del cólera, el Ejecutivo estatal dispuso que los huérfanos a causa de la epidemia fueran recogidos por sus parientes, por particulares de Aprobada honradez@, y en Aúltimo extremo@ fueran sostenidos por fondos municipales (Padilla, 1993:15). En 1871 se inaugura en Toluca el asilo para niñas a cuyo cargo quedó la religiosa Elena Oviedo, de la orden de las hermanas de la caridad. Las alumnas para este asilo fueron elegidas mediante sorteos entre las listas de niñas pobres o huérfanas que proporcionaban los municipios. En 1872 se crea por iniciativa del gobernador Alberto García la Dirección de Beneficencia Pública, que da pie a la intervención del Estado en la administración de los fondos destinados a los estableci-mientos caritativos. El hospicio de pobres fue inaugurado en septiembre del mismo año por el gobernador y tenía como sus propósitos declara-dos: Adar pan, albergue, vestido, educación y capacitación para el trabajo@. En otras palabras, Adesterrar la ignorancia y la [email protected] La visión de los hospicios como instituciones que podían rehabilitar la pobreza, se acompañaba del pensamiento de que las causas de la pobreza se encontraban en fallas del carácter y de la virtud en los pobres; por lo que era necesario inculcarles los valores de la religión y los hábitos del trabajo constante. Con el desarrollo del sistema de beneficencia pública surgieron algunas sociedades privadas de beneficencia, preocupadas por la relajación moral, la ignorancia y el ocio, como la Sociedad Católica de Tenango

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Al definirse sus objetivos se estableció que el asilo atendiera a huérfanos cuyas edades fueran entre

6 y 15 años; se reclutarían entre los pobres de todos los distritos del estado mediante tres modalidades: por gracia, encargándose de su manutención el gobierno estatal; por pensión, en este caso su sustento provendría de particulares; y los externos, sostenidos por familiares (Padilla, 1993:39).

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fundada en 1872.134 Estas agrupaciones acudían al gobierno a efecto de que les auxiliara a solventar los gastos de las tareas de caridad. Bajo esos auspicios, en 1885 se fundó en Toluca la Casa Asilo para Niños Expósi-tos, con la finalidad de Alibertar a algunos niños de la muerte y el abandono@ y evitar los Acrímenes de infanticidio que con frecuencia se cometen por los padres que tratan de ocultar sus alumbramientos@. Esta casa había surgido por iniciativa de otro grupo, la Sociedad Artístico Regeneradora, que desde algunos años antes venía funcionando en esta capital. En el marco de esta preocupación esporádica y notoriamente discriminatoria entre los pobres, el gobernador Zubieta (1881-1886), a pesar de lamentar la escasez de recursos para el alivio de la humanidad indigente, consideraba incluso, que el problema de la pobreza era poco significativo, como lo demostraban Alas contadas familias que necesitan recurrir a la caridad pública@ (Padilla, 1993:42).135 Afirmación que obviamente no tomaba en cuenta las restricciones de mérito y condición establecidas para acceder a dicha caridad, ni las limitaciones de fondos y equipamiento de los hospicios y asilos. Otras acciones que hacían visibles los cambios en las formas de concebir la asistencia, fueron las medidas dirigidas hacia educar y capacitar a los pobres en los asilos y hospicios. En una sociedad marcadamente dividida por las discriminaciones de clase, la educación, sus escuelas y sus profesores también estaban diferenciados. Las escuelas y profesores de primera, segunda y tercera clases, se correspondían con las brechas existentes entre campesinos e indígenas con la clase ilustrada, entre pobres y ricos; así como entre las zonas rurales y urbanas. En ese marco, la intención de educar a los pobres era restringida, guiada por la compasión; limitada a los huérfanos que atendía la beneficencia pública y orientada hacia la capacitación para los oficios sencillos. La memoria que el gobernador Villada presentó a la Legislatura en 1894 resume esta intención, señalando que era preferible que aprendiesen algún oficio, y que incluso 134

Los datos sobre la Sociedad Católica de Tenango y los de la Sociedad Artístico Regeneradora son

proporcionados por Albíter, quien también refiere que desde 1847 se tienen noticias de una asociación denominada Sociedad de Auxilios Mutuos, destinada a ofrecer asilo seguro a personas honradas y desgraciadas y a los niños pobres (Albíter, 1992). 135

La posición del gobernador Zubieta está reseñada por Padilla (1993:42). Es posible que las ideas

sobre las pocas familias que recurrían al auxilio del gobierno, tomen como base las escasas peticiones escritas que podían llegar al gobernador.

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podría suprimirse la educación primaria que se impartía en la Escuela de Artes y Oficios, a efecto de favorecer su preparación como artesanos: Respecto a la enseñanza escolar que reciben los educandos es de advertir a la R. Asamblea Legislativa, que muy en breve, quedarán suprimidas las clases de instrucción primaria, con objeto de que los discípulos se dediquen exclusivamente a la que corresponda al oficio que quieran adoptar.136

En efecto, desde esa perspectiva se había emprendido la reforma a las instituciones de beneficencia, las cuales superaron ampliamente estas previsiones. Villada convirtió el hospicio de pobres en Escuela de Artes y Oficios para Varones en 1889; y en 1891, el asilo para niñas huérfanas, en Escuela Normal de Artes y Oficios para Señoritas. Resulta notable que a medida que estas instituciones se consolidaron y ampliaron sus metas educacionales, fueron gradualmente rompiendo sus vínculos con la beneficencia y dejando de servir a los pobres. En este lapso también se establecieron el Hospital General y el Hospital de Maternidad e Infancia, fundado por la señora Cardoso de Villada; con los que fue posible que la atención sanitaria y de salud se extendiese a un mayor número de personas. Las estrictas medidas de comportamiento que regían la vida de estos establecimientos reflejaban la forma en que se esperaba que los pobres respondiesen a la caridad pública, y el modo en que estos modelos de eficiencia y realización, justificaban las dimensiones de la pobreza que no recibía ningún tipo de auxilio. Los niños de los hospicios que carecían de padres reconocidos, podían incluso llevar el apellido del gobernador Villada; medida caritativa del mandatario, que era, no obstante, un estigma permanente para los huérfanos. En 1901, por iniciativa de don Justo Sierra, subsecretario de Instrucción Pública, se promovió en el país un programa denominado AGota de Leche@ para dar a los escolares un vaso de leche y una torta. En Toluca la AGota de Leche@, fundada por el general Villada, fue de las instituciones de beneficencia que contó con un hermoso edificio y que tuvo 136

Memoria de la Administración Publica del Estado de México, presentada a la XV Legislatura por

el Gobernador Constitucional General José Vicente Villada, durante el cuatrienio de 1889 a 1893 (Villada, 1894:196). El general Villada gobernó el estado desde 1889 hasta 1904, salvo una breve interrupción por licencia. Los cambios en la orientación de la beneficencia pública durante este periodo de gobierno son advertidos en el estudio realizado por Padilla (1993).

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prestigio y reconocimiento social, materializando la forma en que la paz y el progreso permitían cuidar de los niños pobres. Estos servicios no cubrieron las necesidades de los pobres, pero institucionalizaron la visión prevaleciente de la asistencia; no se trataba de atender a todos los pobres y menos aún de resolver las necesidades de la pobreza. La atención esporádica y en razón de méritos de los establecimientos de beneficencia, justificaba en las aspiraciones de progreso, la posición real de inferioridad en que las élites porfiristas colocaban a los pobres. Sin embargo, las reformas introducidas a los establecimientos de beneficencia por el general Villada, fueron un paso más en el proceso de fortalecimiento de la participación del Estado en la beneficencia, que se acompañó con una visión más amplia de la caridad. De instituciones típicamente caritativas pasaron a ser instituciones educativas estatales, que tenían como fin disciplinar y educar para el trabajo, dando muestras cla-ras de la laicización del problema de la pobreza y de los establecimientos creados para su atención (Padilla, 1993:47). De este modo fueron cambiando gradualmente en la sociedad mexicana las nociones sobre el bienestar y la asistencia. El bienestar ya no debía basarse solamente en los sentimientos de compasión o de piedad de una sociedad caritativa; la nueva responsabilidad social encontró en los derechos la justificación para el apoyo a los necesitados, con los límites impuestos por el respeto a los derechos de propiedad y a otras libertades individuales. Comenzaban entonces a vislumbrarse las diferencias entre una sociedad solamente caritativa y una sociedad de bienestar generalizado; entre las relaciones marcadamente asimétricas que entre ricos y pobres había establecido la primera, y el impulso de ayuda a los pobres moti-vado por sentimientos de obligación estructurados como derechos que caracteriza a las sociedades del bienestar; mismos que serían exigidos como tales cuando las semillas de la Revolución empezaran a diseminarse y fructificar en el territorio nacional.137

137

Las distinciones entre la sociedad caritativa y la sociedad del bienestar siguen los conceptos

construidos por Margalit (1997), para distinguir a la sociedad del bienestar como una sociedad menos humillante para los seres humanos.

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Los cambios en las concepciones del bienestar estuvieron también imbuidos de las ideas de eliminar el tratamiento degradante hacia los pobres, intención que podía advertirse en las referencias a la igualdad que apuntan ya no sólo a la ficticia igualdad ante la ley, sino a la igualdad real de condiciones y oportunidades de bienestar; la asistencia va entonces deslindándose de la caridad y se encamina hacia una inten-cionalidad compensatoria sustentada en los principios del derecho, y no en los de la benevolencia.

3. El trazo de los derechos sociales El fuego de la Revolución arrasó con muchas de las relaciones de clase que se habían establecido en el país e impulsó un gran salto en la concepción de los derechos sociales. El concepto de justicia social que se vierte en el articulado de la Constitución Política de 1917, constituyó un avance significativo, en México y en el mundo, de las ideas acerca del bienestar y de la importancia del mejoramiento de las condiciones de vida de las mayorías. Las nuevas leyes establecían la obligación de generalizar el ejercicio de los derechos en materia de educación, salud, trabajo y vivienda. Desde esa perspectiva, el Estado debería asumir un papel más activo e incluso interventor en la procuración de los derechos, por lo que debía tener facultades para ordenar, promover y ejecutar acciones de protección social. La Constitución del Estado de México se promulgó el 6 de noviembre de 1917; en sus postulados se distingue el pensamiento de Andrés Molina Enríquez, quien había realizado un valio-so estudio de los problemas nacionales. El nuevo proyecto estatal, además de impulsar la educación a cargo del Estado, tenía el espíritu de brindar atención a las zonas indígenas donde existía mucha pobreza. En ese contexto, para atender lo asistencial, el gobierno estableció un Departamento de Salubridad y Beneficencia que estuvo en operación desde 1917, y posteriormente, una Dirección de Beneficencia Pública que funcionaba ya en 1923. Sin embargo, la guerra revolucionaria había producido desequilibrios en la vida social y económica del país, viéndose reflejada en la escasez de alimentos, el despido de trabajadores y el empobrecimiento general; esta inopia era evidente en el extenso territorio estatal. En opinión de algunos autores, la Revolución habría dejado más perjuicios que beneficios, pues había representado una ruptura en el proceso de desarrollo

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iniciado por el gobernador Villada, se había destruido la infraestructura y se habían perdido muchas vidas humanas.138 En el terreno de la asistencia, ésta se había imbuido de un contenido social y se habían ampliado considerablemente las posibilidades del Estado para formular y desarrollar políticas de bienestar. A pesar de ello, los gobiernos posrevolucionarios estatales carecieron de los medios para dar cumplimiento a los fines asistenciales.139 Cuatro décadas después del estallido de la Revolución, el Estado aún no había podido recuperarse de los estragos ocasionados por la gue-rra, a los que se sumaban las rivalidades por el poder entre las facciones políticas, creando un clima de franca inestabilidad que se extendió desde los primeros años de la Revolución hasta el gobierno de Isidro Fabela. Para mayores males, durante la administración de Filiberto Gómez so-brevino una plaga de epidemias. Refieren los testimonios de la época que durante más de tres años, la tosferina, el tifo y la viruela se extendieron por el territorio causando muchas muertes.140 La Asocia-ción Pro-Infancia recogía entonces a algunos de los niños que quedaban desampa-rados y también a los que se encontraban en establecimientos caritativos religiosos que fueron clausurados en los intentos por implantar la educación socialista. Esta asociación tuvo como objetivos abatir la mortalidad infantil y proteger a los menores desde el nacimiento. La intranquilidad posrevolucionaria en la entidad no permitió avanzar gran tramo en la consecución de metas sociales. Las nuevas ideas de igualdad que incluían un conjunto de bienes sociales básicos que debía alcanzar a todos los ciudadanos, carecieron de las posibilidades materiales para concretarse en una realidad social. Incluso los grupos filantrópicos se alejaron un poco de las instituciones. A pesar de ello, la beneficencia seguía siendo una de las preocupaciones del gobierno ante la vasta pobre-za. En

138

Varios autores coinciden en la perspectiva de intranquilidad política y en la crisis hacendaria. Laura O=Dogherty advierte que no obstante estos problemas, las bases para las profundas transformaciones sociales estatales en las décadas de los años veinte y treinta, habían quedado establecidas (O=Dogherty, 1999:46). 139

El empobrecimiento era tanto de los ciudadanos como del Estado: Algunos indicadores muestran

que además del empeoramiento general de las condiciones de vida, el Estado no se hallaba en condiciones de financiar sus necesidades debido a la caída drástica de los ingresos fiscales y que se podía hablar del derrumbe de la hacienda pública (Riguzzi, 1999). 140

Herrejón, 1985, p. 237.

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esta contradictoria situación, el gobernador Eucario López dictó a fines de 1936, leyes sobre la beneficencia pública y privada. La Ley de Beneficencia Privada establecía la vigilancia del Estado en las instituciones de beneficencia sobre los aspectos legal y de inspección del orden y la buena prestación de los servicios; así como la supervisión de la contabilidad y el manejo de sus fondos y capitales. Manifestando, si bien sólo en la letra, el poder de intervención del Estado.141 Las décadas que siguieron a la Revolución no fueron entonces particularmente fructíferas en las políticas sociales emprendidas por los efímeros gobiernos estatales. En el terreno asistencial, más que acciones emprendidas en el ámbito local, se reflejaban en las instituciones las medidas emprendidas por el gobierno del presidente Cárdenas. El general Cárdenas, mediante la creación en 1937 de la Secretaría de Asistencia Pública, había colocado a la asistencia como una obligación política del Estado hacia la sociedad en general, la cual comprendía la subsistencia y el tratamiento médico de los socialmente débiles. La debilidad social fue entendida como una condición originada por problemas de salud, educación, y aun físicos o mentales que impiden a los individuos ser productivos; considerándola altamente perjudicial para la sociedad.142 La conceptuación cardenista de los beneficiarios de la asistencia como débiles sociales, se acompañaba de la idea de que el gobierno debía prevenir las situaciones de privación que obligaban a los pobres a produ-cir escasamente, por lo que había que atender a las mujeres y a los infan-tes en las etapas de la gestación y la maternidad. Una vez corregidas las causas de la debilidad social, los pobres podrían mediante su propio esfuerzo, mejorar su calidad de vida. Una noción fundamental de la asistencia posrevolucionaria es, además de su integralidad, el reconocimiento de la obligación del Estado de asistir a los indigentes, en función de crear condiciones que garanti-zacen su

141

La Ley de Beneficencia Pública para el Estado de México fue derogada un año después (1937). La

Ley de Beneficencia Privada no se instrumentó con la organización administrativa que permitiese su aplicación. Ley de Beneficencia Privada, XXXIV Legislatura, 24 de diciembre de 1936. 142

Pueden encontrarse analogías entre este concepto de debilidad social y el de vulnerabilidad que

impregna actualmente las políticas asistenciales. Una diferencia significativa radica en que la asistencia posrevolucionaria obligaba al Estado a prevenir la debilidad y reconocía las causas sociales que la generan, mientras que la política contemporánea utiliza la vulnerabilidad como criterio selectivo.

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igualdad política. Lo que significó una transformación radical en la forma en que podrían generalizarse los derechos sociales.

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EL MODELO ESTATAL DE ASISTENCIA SOCIAL

CAPÍTULO VII. EL MODELO ESTATAL DE ASISTENCIA SOCIAL

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1. El modelo de asistencia social DEL LEGADO DE LAS ideas políticas del siglo XIX y del movimiento revolucionario; de los principios morales y políticos del liberalismo; del contenido social de la Revolución y de su significación histórica y política; de ahí proceden algunas de las nociones que son centrales en el trazo del perfil de la asistencia social en la segunda mitad del siglo XX. En esta sección se describen los aspectos sobresalientes de la construcción histórica del modelo asistencial mexiquense. Primeramente se perfilan los vínculos de la asistencia con el modelo de desarrollo. En seguida, se describen algunos aspectos de la configuración institucional; para finalmente abordar la configuración pública de la asistencia. En estas descripciones se asume que los conceptos vertidos en la expresión de las políticas representan fuerzas activas en su conformación y en las relaciones que se establecen con otros aspectos de la vida social. Se puede decir que el paradigma de las políticas asistenciales prevalecientes en México y en el Estado de México a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, empezó a constituirse hacia 1940, después del giro que les había dado la Revolución. La nueva perspectiva que enmarca la reconfiguración de las políticas asistenciales empieza a vislumbrarse al asumir Manuel Ávila Camacho el gobierno de la República, con la reducción de la participación estatal, el fortalecimiento de la participación privada y el desplazamiento del énfasis en la asistencia integral y generalizada, hacia la asistencia médica y las políticas de salud. Orientaciones que van permeando la acción estatal insertas en esquemas que privilegian la seguridad social, y que estuvieron estrechamente ligadas a las ideas del progreso y el bienestar como resultado del crecimiento

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económico y el empleo. Las nuevas orientaciones simbolizan el cobijo bajo el cual se conforman las instituciones asistenciales contemporáneas. Los vínculos con el proceso de desarrollo En el Estado de México el cambio en la orientación de las políticas asistenciales está marcado por el arribo de Isidro Fabela al poder ejecutivo local. El gobierno de Fabela (1942-1945) sentó las bases para el desarrollo económico del estado, poniendo fin a la inestabilidad política, el desorden y la violencia que habían alterado la vida social en la entidad durante las décadas posteriores a la Revolución. El modelo de desarrollo del estado impulsado por Isidro Fabela se basó en la industrialización de la entidad. En lo relacionado con la pobreza y la asistencia, el modelo se orientaba por el supuesto de que los frutos del crecimiento económico se extenderían paulatinamente resolviendo las necesidades de la pobreza. Desde esa óptica se concedía un enorme valor al trabajo y al ingreso como medios para alcanzar el bienestar individual y social. El énfasis de las acciones del gobierno se dirigió entonces hacia la educación y el empleo como las vías a través de las cuales sería posible elevar la productividad en la industria. Las expectativas puestas en el desarrollo animaron el cambio en la posición del Estado hacia los pobres, en una dirección que apuntaba hacia un papel más restringido para la intervención del gobierno en materia de bienestar. La atención del Estado hacia la pobreza ya no contemplaba dirigirse a todos, sino circunscribirse a la población menesterosa; la ayuda sería temporal y el Estado la brindaría sólo en la medida de sus posibilidades económicas. Entre las opiniones que defen-dían una participación más restringida del Estado en la asistencia social, estaban aquellas que consideraban que la ayuda estatal engendra personas dependientes de los subsidios públicos, fomentando una sociedad paternalista y, que para evitar la pobreza, habría que formar seres autónomos. El trabajo se percibía como el medio para liberar a la gente de la dependencia; sin tomar en cuenta el gran número de personas que quedaban al margen de los procesos de industrialización. Se establecieron entonces dos vías para la participación estatal ante los problemas del bienestar: una, la seguridad social, y otra menos importante, la asistencia. Esta última se dirigió a las mujeres y los niños desamparados, doblemen-te marcados por la dependencia. La aprobación en 1943 de la Ley para la Creación de los Seguros Sociales de Vejez, Invalidez, Muerte, Enfermedad,

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EL MODELO ESTATAL DE ASISTENCIA SOCIAL

Maternidad y Riesgos Profesionales, para proteger a los empleados y obreros, separó a los pobres, campesinos y desempleados, de aquellos que tenían un empleo. En el ámbito estatal, los cambios en la orientación de la intervención del gobierno respecto a la asistencia, pueden inferirse de la falta de programas y de legislación en este rubro; en el que escasamente se procuró brindar a la niñez desvalida algunos cuidados especiales, por medio de la esposa del gobernador Fabela. Favoreciendo la creación del Centro de Asistencia Infantil de Toluca y de algunos hogares infantiles en la zona indígena de Temoaya. Por primera vez, al parecer, la benefi-cencia salía de la capital y se aventuraba a acercarse, aunque fuese muy poco, a las necesidades de la población indígena. Al finalizar la década de los años cuarenta, durante la administración de Alfredo del Mazo Vélez, se estimaba que el Estado de México había entrado en una etapa de franca prosperidad social; reflejada en positivos adelantos tanto en el orden moral como material. Se había alcanzado en opinión del gobierno, la unificación de las clases sociales, el respeto a la vida y los derechos.143 En ese contexto, la pobreza no fue considerada un problema sino un inconveniente en vías de resolverse por el progreso; permitir el progreso material y cultural era la mayor prioridad del gobierno. Con esta orientación, la visión asistencial fue reduciendo sus aspiraciones y hubo una retracción mayor del papel del Estado al consolidarse la seguridad social. La asistencia se identificó más con ayudar a los menesterosos, asociada al ámbito de la filantropía; mientras la seguridad social, ligada a lo público, al trabajo y al salario, adquirió mayor peso. El Estado de México seguía el camino trazado por el alemanismo, multiplicándose las inversiones industriales, sobre todo en los municipios de Tlalnepantla y Naucalpan, lo que condujo en 1950 a la inscripción masiva de trabajadores al incipiente seguro social. Pese al optimismo por el desarrollo, al término del gobierno de Del Mazo se reconocía que existía en el estado una alta tasa de morta-lidad infantil que se acentuaba en las zonas indígenas; debida en buena medida, a la falta de agua potable, la ausencia de médicos, y a la paupérrima economía familiar. Las carencias se podían ver en la situación de incertidumbre alimentaria en la que vivían los campesinos; como lo 143

Éstas son las premisas que dan sustento a la orientación del programa de gobierno de Alfredo del

Mazo Vélez (Del Mazo, 1948).

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expresan Alfonso y Gilberto Fabila: A[...] la gente moría antes de tiempo a causa de su pobreza e ignorancia, muertes debidas a la debilidad y vicios, a fallas de conformación congénita, a padecimientos como la viruela, el tifo, la tuberculosis y otras enfermedades asociadas con la pobreza@ (Fabila y Fabila, 1951:373-395). A principios de los años cincuenta, todavía menos de 1% de los niños tenía acceso a la educación preescolar; la pobreza y la desnutrición se identificaban como causas de la escasa cobertura del sistema educativo en los niveles básicos. En resumen, la industrialización había traído consigo notables mejoras a la economía estatal, pero también el olvido para el campo y la permanencia de la miseria rural. Simultáneamente la búsqueda de oportunidades de educación y trabajo motivaba el crecimiento poblacio-nal de las zonas aledañas a las industrias, suscitando nuevos problemas; los de los cinturones de miseria que acompañaron, al final de los años cincuenta, los procesos de metropolización entre el valle de México y la capital del país. El desarrollo institucional de la seguridad social para los trabajadores y el desplazamiento de la asistencia de las responsabilidades públicas, recibía también la influencia de los modelos promotores del desarrollo capitalista europeo y estadounidense; así como las de la formación, después de la Segunda Guerra, de un nuevo orden internacio-nal que buscaba garantizar el reconocimiento y la formulación jurídica de los derechos de carácter universal, contenidos en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, adoptada en 1948, y representada por instituciones como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT).144 La noción de la asistencia, de la pobreza y del papel del Estado ante el bienestar que distinguen este periodo, se concreta en la formación de las instituciones públicas asistenciales que en la entidad organizaron la procuración de la asistencia a lo largo de la segunda mitad del siglo XX.

144

El artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre establece que: AToda

persona tiene derecho a un nivel de vida suficiente que asegure su salud, su bienestar y el de su familia, especialmente su alimentación, vestido, alojamiento, servicios sociales necesarios; teniendo derecho a la seguridad en caso de desempleo, de enfermedad, de invalidez, de viudez, de vejez o en aquellos casos de pérdida de sus medios de subsistencia como consecuencia de circunstancias independientes de su voluntad@.

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EL MODELO ESTATAL DE ASISTENCIA SOCIAL

2. La configuración institucional Como se señaló en el primer capítulo, las instituciones concretan la organización de las formas que la sociedad ha elegido para resolver un problema determinado, disponiendo para ello de normas y mecanismos de ejecución que regulan la acción social. Es decir, instaurando un orden jurídico que da cuerpo a lo que se considera correcto y adecuado hacer para el funcionamiento de la sociedad y para la atención de sus proble-mas fundamentales. Las instituciones condensan las ideas y los valores, y en el caso de las instituciones estatales, concretan las formas de intervención del Estado en la vida social. El orden jurídico institucional En el Estado de México, el orden jurídico institucional que sustentó la protección social que brindaría el Estado, a través de las políticas asistenciales, trazó algunas de sus líneas sustantivas durante el gobierno del ingeniero Salvador Sánchez Colín; mediante la expedición, en 1956, del Código de Protección a la Infancia para el Estado de México. De hecho, con esta legislación se crea formalmente la Institución Protectora de la Infancia en esta entidad federativa, como una institución pública, descentralizada, con personalidad jurídica, autónoma en los aspectos económicos y administrativos; rasgos que tendrían a su vez enorme repercusión en la conceptuación de la asistencia, en los estilos de trabajo y en las formas de organización administrativa que se establecieron para la ejecución de las políticas asistenciales.145 Los rasgos que asume la creación de esta institución en el Estado de México fueron definitivos para la conformación del modelo institucio-nal de asistencia que prevalecería en la nación a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. El modelo de una asistencia semiautónoma, inter-media entre la caridad y el derecho y al margen de la estructura oficial del gobierno, se

145

Esta afirmación toma en cuenta que la Asociación de Protección a la Infancia y los Comités afines,

presentes en el país y en el estado desde 1929, que conjugaban recursos oficiales y privados, no se definieron como un orden institucional excluyente y en cierta forma coercitivo; actuando con un carácter filantrópico, más bien privado.

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

formalizó en el país con la creación, en 1961, del Instituto Nacional de Protección a la Infancia, INPI. Con la expedición de las normas jurídicas que dieron forma a las instituciones asistenciales, el gobierno del estado declaraba tomar en cuenta la necesidad de abordar con responsabilidad el problema de los niños desnutridos; y el hecho de que sin existir disposiciones legales al respecto, venían funcionando el Comité Estatal y los municipales de protección a la infancia; reconociendo explícitamente que la generosidad, el esfuerzo y la nobleza con la que se participaba, no eran suficientes para conseguir una protección adecuada, sistemática y con los cauces legales necesarios. La nueva estructura institucional obedecía también a la intención de articular las actividades de sus dependencias en un sistema de autoridades y jerarquías que diesen unidad de acción y de coordina-ción a la protección de los menores.146 Resulta importante advertir aquí cambios fundamentales en la intencionalidad de las políticas asistenciales; pues si bien se reafirmaba que la caridad no era el camino para atender la pobreza Cconcebida como debilidad socialC aceptando que sólo el derecho podría otorgar una protección real y efectiva, a la vez se restringía el papel del Estado para garantizar estos derechos.147 Es obvio que al asumir única y unilateralmente apoyar la protección de los niños como su responsabi-lidad y optar por hacerlo en un esquema de organización administrativa marginal al gobierno, apoyándose en los comités que tenían la impronta de la beneficencia; se dejaba de lado la pobreza que afectaba a buena parte de la población, como una responsabilidad de la colectividad; que debería ser resuelta por medio de la intervención estatal. En el nuevo modelo asistencial, las carencias ya no eran percibidas como un problema social y la asistencia dejaba de ser una obligación del Estado ejercida a través del poder público, como lo había

146

Es notable la intención de establecer una organización administrativa, jerárquica y especializada

para la ejecución de la política (GEM, Código de Protección a la Infancia para el Estado de México, 1956:6, 7). 147 ALas actividades de protección a los niños, independientemente del valor que encierran el esfuerzo, la nobleza, la generosidad y el patriotismo de todas y cada una de las personas que han colaborado en el COMITÉ DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA; no son suficientes para conseguir una protección adecuada sistemática y con los cauces legales necesarios y por ello, al poner en vigor este código, se pretende constituir el medio legal para obtener una efectiva y real protección de nuestros niños en un estado de derecho@ (idem).

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EL MODELO ESTATAL DE ASISTENCIA SOCIAL

contemplado la asistencia pública durante el cardenismo. Las instituciones reconstituidas por el Código creaban en realidad un organismo paralelo a las estructuras estatales, sin poder coercitivo, faltando una definición clara de su carácter como servicio de interés público, accesible a la población en situación de necesidad. Es decir, al asumir que la protección social sería solamente la tarea que entonces venían realizando los grupos de damas del gobierno, había cambiado radicalmente el carácter que la Revolución había dado a la asistencia. La forma y contenido de la asistencia La renovación institucional tuvo sus efectos en el contenido y formas de la asistencia, configurando aspectos distintivos que la diferenciaron y apartaron de otras políticas sociales. Así por ejemplo, la estipulación de que la protección a la cual se aspiraba debía estar dirigida a la madre y a los niños, colocó las estrategias de atención en ámbitos que de algún modo eran excluyentes para otros sectores de la pobreza: asistencia médica maternoinfantil, asistencia alimentaria dirigida a escolares, capacitación de la madre y del niño, protección de los niños abandona-dos. Estas orientaciones determinaron el tipo de servicios a los que el Estado debía dar apoyo económico: clínicas materno-infantiles, casas hogar, desayunadores, guarderías, costureros, y centros de capacitación doméstica; determinaciones que fueron configurando ámbitos de opera-ción para la asistencia que con algunas variaciones, todavía hoy caracterizan la prestación de estos servicios. La configuración institucional de la asistencia como una política de protección dirigida a las madres y a los niños, así como la tendencia a favorecer la asistencia médica sobre los otros ámbitos del bienestar, se fortalecieron durante la administración del doctor Gustavo Baz Prada (1957-1963); porque al establecerse durante el gobierno del presidente Adolfo López Mateos el Instituto Nacional de Protección a la Infancia, las estrategias nacionales en materia de asistencia social alimentaria para la niñez mexicana, concretadas en el desayuno escolar, se fortalecieron. Al finalizar su gobierno, Baz informaba que entre 1957 y 1963 los desayunadores habían pasado de 63 a 1 293; y que de 5 281 desayunos distribuidos diariamente, se había llegado a 149 065.148 En lo relacionado 148

Gustavo Baz Prada, Sexto Informe de Gobierno, septiembre 5, 1963.

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con la asistencia médica, el doctor Baz acentuó en el territorio estatal las medidas que había puesto en ejercicio siendo secretario de Salubridad y Asistencia, durante el gobierno del presidente Ávila Camacho; medidas que dirigieron el giro de la asistencia general pública, hacia una visión más reducida como parte de la salubridad y la asistencia médica.149 La política social del gobierno del doctor Baz fue conceptuada también como acción social y acción social educativa. Promover la acción social en personas, grupos y comunidades, significaba en buena medida, orientar a la población en los rubros de alimentación, educación y salud. En ese marco, algunos de los servicios asistenciales estuvieron dirigidos a brindar asesoramiento como el medio para incorporar a los pobres. En la Escuela Técnica de Educación Femenina, en la Secundaria Tecnológica Agrícola y Ganadera de Toluca, en los talleres y centros de trabajo, que eran parte de las dependencias asistenciales, los solicitantes o beneficiarios de la asistencia recibían capacitación en habilidades técnicas y domésticas o eran formados como promotores de acción social educativa.150 Con ello, el gobierno pretendía extender las perspectivas de superación de los problemas sociales a otros pueblos y comunidades de la geografía estatal. La estructura institucional El corpus distintivo de la asistencia, que había empezado a formarse al delimitar sus esferas propias de atención, asociadas al conjunto de normas y reglamentos de operación; se afianzó con la articulación formal de una estructura administrativa. La organización administrativa respondía a criterios fragmentarios de los aspectos en los que el bienestar podía ser alcanzado, y selectivos en cuanto a los beneficiarios de los servicios asistenciales. La articulación fragmentada se desprende del hecho de que

149

El doctor Baz fue el primer secretario de Salubridad y Asistencia en 1943, cuando se realizó la

fusión de las secretarías de Salubridad y de Asistencia. Al exponer los motivos para estas medidas, Baz señaló: A[Y] que la salubridad y la asistencia trabajaban por el mismo ideal: servir a su pueblo para la preservación y fomento de la salud, por lo que debía recomendarse que dependieran de una misma autoridad@ (Revista de Salubridad y Asistencia, 1944). Como puede verse, había cambiado la intención de la asistencia para la incorporación de los pobres y marginados a la vida productiva. 150

La Institución Protectora de la Infancia publicó cartillas de carácter higiénico, folletos de

orientación pedagógica, de civismo, de instrucción dietética y primeros auxilios, de consejos y orientaciones psicológicas y pedagógicas, así como idearios y consejos de orientación social.

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distintas dependencias se ocupaban de aspectos diferentes de la pobreza y, no necesariamente, en las mismas familias. Así mismo, se expresa en los criterios mediante los cuales una prestación, por mínima que fuese, en la atención a las carencias de los pobres, justifica estadísticamente la amplitud de los programas gubernamentales.151 Por su parte, la selecti-vidad resulta evidente en el establecimiento de condiciones de acceso a los servicios y prestaciones asistenciales. La perspectiva selectiva de la asistencia, al ser solamente dirigida a los niños en situación de desprotección, y no a todos los niños pobres; excluyendo radicalmente a los pobres adultos y jóvenes; hizo pasar a segundo plano a una gran parte de la población que requería de la asistencia como condición indispensable para incorporarse a la vida productiva. Tendencia que se expresa, entre otros aspectos, en la separación en el interior de las instituciones asistenciales, entre las esferas de la atención a la salud y las que se segregaron bajo la denominación de Aasistenciales@; pasando estas últimas a ocuparse de las madres y niños, de los ancianos y de alguna gente con discapacidad. Desde este enfoque, el gobierno del licenciado Juan Fernández Albarrán brindó todo el apoyo económico y moral al Instituto de Protección a la Infancia del Estado de México, IPIEM, articulando la estruc-tura institucional que le permitiera desarrollar y ejecutar los fines asistenciales. La política asistencial se ubicó en dos ámbitos: la asistencia educativa y para la alimentación de mujeres, madres e infantes, que incluía la de los niños en situación de abandono; y en el segundo ámbito, la médica asistencial. En ambos casos se construyeron modernos edificios y se les dotó de equipo. La asistencia también se profesionalizó, al requerirse médicos, enfermeras, psicólogos, trabajadoras sociales, que desarrollaran los programas de la asistencia pública. En esa administración toman forma institucional los programas asistenciales: los niños abandonados serían atendidos en los albergues del IPIEM. La asistencia en salud en el Hospital para la Mujer, el Hospital del Niño, y en los Centros de Orientación Familiar. Toda esta obra se proyectó 151

Las formas de seguir y evaluar la eficacia de los programas asistenciales tuvieron y tienen poca

relación con las dimensiones de la pobreza; se miden en números de desayunos, despensas o raciones alimentarias repartidas; en consultas dadas; en servicios brindados. Se hace caso omiso de si los beneficiarios recibieron la prestación sistemáticamente o sólo una vez, y se toma poco en cuenta su incidencia en las necesidades de la pobreza.

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en la Ley de Protección a la Infancia y de Integración Familiar del Estado de México. De este modo, la institucionalización de la asistencia se consolida en el Estado de México, en la emergencia de un orden organizacional que se corresponde con una estructura formal, destinada a la ejecución de las políticas asistenciales. Hacia el final de la década de los sesenta la asistencia había configurado un ámbito distintivo entre las políticas sociales, con normas y estrategias particulares, y formado esferas de competencia que privilegiaban la prestación de algunos servicios como los desayunos escolares; también se había transitado del universo de los pobres a la esfera del niño, la madre y la familia. La prosperidad económica de que hacía gala el Estado, visible en las zonas industriales y en los desarrollos urbanos, había confinado la pobreza en la serie de asentamientos irregulares que rodeaban las zonas metropolitanas y en las poblaciones y comunidades rurales. La pobreza, un tanto invisible, al hacer el balance exitoso de la economía estatal, se extendía silenciosa entre el desplazamiento de quienes no encontraban acomodo ni en la populosa capital del país, ni en las deterioradas regiones agrícolas al margen del poderoso impulso de la industrialización.152 El desarrollo y la modernización del Estado demandaban una asistencia moderna y profesional, más acorde con los nuevos tiempos del Estado. El sentido moderno de la asistencia radicaba, para el gobernador Hank González (1969-1975), en Acrear en la conciencia de los adultos una mística de servicio a la niñez, una filosofía de paternidad responsable y la convicción de que la única garantía para preservar la salud social, es mantener a la familia integrada como célula fundamental de la sociedad@. Su gestión como gobernador había duplicado el patrimonio del IPIEM: se crearon 120 comités municipales de atención a la niñez, se construyó el Centro de Asistencia Infantil y la nueva Villa Hogar; además de estas

152

El balance optimista del desarrollo del gobernador Hank González en su Cuarto Informe de

Gobierno, mencionaba que se había sextuplicado el presupuesto estatal y se habían abierto 500 mil plazas de trabajo; se veía incluso factible erradicar los problemas que habían generado la inmigración y el crecimiento demográfico (Hank, 1975). El optimismo alcanzaba también al poder legislativo: A[...] pues han transcurrido cuatro años de responsabilidad gubernamental al frente de un pueblo que registra una de las tasas de explosión demográficas más elevadas, y que por lo mismo, ha padecido agudas carencias, y que hoy se encuentra en la etapa de despegue hacia un destino de más prosperidad y felicidad espiritual@. Respuesta del presidente de la XLV Legislatura Local al Cuarto Informe del gobernador Hank González, 20 de enero de 1974.

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dependencias, el Instituto construyó el Departamento Nutricional y adquirió moderna maquinaria para elaborar los desayunos y las diarias raciones alimenticias de los niños. La modernización alcanzó también otros ámbitos de la asistencia: se expidió la nueva Ley de Protección a la Infancia; se aprobó la inicia-tiva por la cual los Ayuntamientos debían entregar 5% de su partici-pación del impuesto predial a los comités municipales; se capacitaron 100 promotoras de grupos infantiles que atendían niños campesinos de 37 municipios; se construyeron incluso casas para los empleados del Insti-tuto. En los seis años de la administración Hank, se habían distribuido 212 mil pares de zapatos, 200 mil prendas de vestir y varios cientos de miles de artículos escolares, todo vendido al costo. En medio de la bonanza de que disfrutaba el gobierno,153 la institución protectora de la infancia había podido incrementar sus recursos financieros; pero también había introducido nuevas directrices en las prestaciones asistenciales: el lenguaje de la asistencia se dirigía hacia la promoción comunitaria; no se trataba ya de asistir a quienes tenían necesidades indispensables, el énfasis se ponía en no crear seres dependientes. La connotación peyorativa de la dependencia estaba asociada con la mendicidad, la indigencia, la inactividad, y sobre todo, la falta de salario; la asistencia era solamente un mecanismo para que la gente menos favorecida desarrollara sus propias potencialidades.154 Para entender mejor las implicaciones de la introducción del énfasis en evitar la dependencia, resulta relevante considerar que la noción de dependen-cia, como otro de los conceptos estructurantes en la asistencia, puede tener una fuerte carga ideológica que la vincula con la incapacidad y el desempleo asociados al individuo; dejando de percibirse la pobreza como un problema social (Fraser y Gordon, 1997).

153

El presupuesto del Estado había pasado de 435 millones a 4 500, cifra igual a la suma de los

presupuestos anteriores desde 1900 hasta 1969 (Hank, Sexto Informe de Gobierno, 1975). El informe del IPIEM

correspondiente al último año de la administración, da cuenta de excedentes en la administración

de sus programas, de lo que se infiere la percepción, falsa en realidad, de que sobraban recursos para la atención de la pobreza (IPIEM, 1974:54, 55). 154

El cambio en la orientación ilustra cómo la concepción de lo asistencial había pasado desde el

Estado responsable de asegurar derechos, al que solamente incentivaría los esfuerzos de los grupos menos favorecidos. Las ideas se centraban en quitar el carácter asistencial y paternalista a los programas (IMPI, 1976).

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Esta diferente visión de la asistencia introdujo un nuevo concepto, las cuotas de recuperación que los pobres debían pagar por los servicios y que si bien eran mínimas y llevaban el espíritu de estimular la participación autogestiva, imprimían una orientación diferente a los presupuestos de la política social. Desde el punto de vista de las responsa-bilidades estatales, el Estado brindaría solamente una ayuda temporal y más selectiva ante la pobreza.155 De igual modo se pensó que la dependencia responsable de brindar los servicios asistenciales debía generar recursos propios, y no sólo ser el medio para canalizar los que el gobierno destinara a la atención de la pobreza. Se adquirieron estacionamientos, se instalaron talleres, una imprenta y diversos servicios que tenían la misión de generar recursos para la asistencia. En la misma corriente, el INPI había extendido sus funciones a la protección de la familia y ampliado sus programas hacia el desarrollo comunitario, desplazándose de los niños como centro de atención, hacia las comunidades; y de la provisión de bienes asistenciales, hacia la promoción del desarrollo de las zonas marginales. En ese tránsito se establecieron los servicios de una red móvil, como parte de la asistencia, mediante la cual se buscó brindar rotativa y temporalmente, la orienta-ción para el desarrollo social de las comunidades y combatir las causas de las carencias, que se percibían también como incapacidades individua-les y comunitarias para recibir los bienes del progreso y el crecimiento económico, en el que se consideraba proseguía la marcha del país. Lo reducido de los alcances de la promoción del desarrollo comunitario resultan evidentes cuando se conoce que las brigadas que formaban la red móvil, permanecían quince días o un mes en cada comunidad, careciendo de recursos efectivos para promover el empleo y la productividad. Por su parte, la erradicación de la dependencia y del paternalismo que se pretendían desterrar de los programas, consistía básicamente en proporcionar ocasionales y magros beneficios alimenta-rios o de salud, mediante la aportación de las cuotas mínimas de recuperación; en la coerción sobre los beneficiarios de la asistencia para que aceptasen los trabajos gratificados; y en el establecimiento de condicionantes para tener acceso a las prestaciones asistenciales. 155

Los puntos extremos entre el asistencialismo y la promoción de la autogestión dejan de tomar en

cuenta que, muchas veces, la calidad de vida que presupone un empleo calificado, requiere primero de satisfacer necesidades esenciales de alimentación, salud o vivienda.

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EL MODELO ESTATAL DE ASISTENCIA SOCIAL

Durante la administración del maestro Carlos Hank González, la protección de la madre y el niño en el ámbito asistencial fue ampliada como protección de la familia; los rasgos de la pobreza fueron cataloga-dos entonces como obstáculos para la protección social; existía un modelo hacia el cual encaminar a los pobres mediante el intercambio de prestaciones. Desde esa óptica, la orientación alimentaria y la de salud son establecidas como prescripciones para evitar desviaciones de la conducta.156 157 La familia mexicana a través de las campañas naciona-les y estatales se erige como el modelo de integración social. Es entonces importante desde la política asistencial, regularizar la situación legal de las familias promoviendo los matrimonios y el registro civil de los menores. Estas políticas se fortalecieron institucionalmente con la creación de la Procuraduría para la Defensa del Menor y otros servicios jurídicos. Las estructuras jurídicas pretendían fortalecer el núcleo familiar para promover el bienestar de la infancia. La posición de afianzar la unidad familiar promocionando un tipo de familia ideal, condujo al establecimiento de condiciones para recibir ayuda. Además de la situación de pobreza comprobada, se incluían requisitos de orientación y supervisión del hogar, regularización del estado civil, estudios socioeconómicos, visitas domiciliarias, planificación familiar. Procedimientos en los que hay subyacente la idea de que fuera de ese control se produce el abuso de los subsidios estatales, y de que los pobres son en cierto modo incapaces de tomar las decisiones convenientes para su futuro. Al reflexionar sobre la forma en que estas medidas incidían en la dirección de la asistencia, cabe tener en cuenta las diferencias entre apoyar con medidas de protección jurídica el núcleo familiar, y suponer que la 156

Se refleja en los informes del IPIEM la presencia de las ideas sobre una cultura de la pobreza, que

habría que romper a fin de que los pobres pudiesen aprovechar los beneficios. Al analizar las debilidades de los enfoques teóricos que suponen la existencia de una cultura de la pobreza, Katz advierte la forma en que estas perspectivas ofrecen a los pobres trabajo social y terapia, cuando lo que se necesita es justicia económica y movilización política (Katz, 1989:17). 157

La referencia en los informes de actividades del IPIEM, sobre desviaciones de conducta de los

padres, es ambigua: Se refiere por ejemplo, que las madres con desviaciones de conducta son atendidas y se informa que se ejerce observación y control sobre las familias para Acorroborar que no han reincidido en su anterior forma de vivir@. Una concepción de este tipo deja margen a considerar Adesviaciones de conducta@ a todo lo que se aparta de los modelos tradicionales de la familia, lo que podía dejar fuera de los beneficios de la asistencia a un buen número de hogares (IPIEM, Segundo informe, 1972).

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desintegración familiar es causa de la pobreza. Es claro que para los pobres, contar con asesoría jurídica podía traducirse en una amplia-ción de sus derechos; siempre y cuando la asesoría no estableciera condiciones prescriptivas, con relación a cómo deben ser y funcionar sus hogares. Algunos estudios señalan la diferencia entre sustentar la dependencia sobre la familia, en lugar de buscar la independencia y suficiencia de cada uno de los individuos, advirtiendo la vinculación de estos modelos conservadores con los valores tradicionales que fomentan que las madres no trabajen, subrayando que el Estado solamente interfiere cuando la capacidad familiar está exhausta (Esping-Andersen, 1990:27). En la secuencia de la conformación institucional de la asistencia en el Estado de México, se advierte la forma en la cual entre 1940 y 1975, los fines asistenciales se habían desplazado de la atención a las mayorías, hacia la prestación asistencial selectiva; de garantizar prestaciones como mínimos de bienestar y derechos sociales para todos, a promover una asistencia focalizada y en cierta medida excluyente. Los pobres ya no eran débiles sociales a los que el Estado debía auxiliar para su incorporación a la vida productiva, sino sujetos en proceso de ayuda temporal a los que había que seleccionar y vigilar para evitar las indeseables dependencias, garantizando la autosuficiencia mediante el trabajo gratificado. En ese proceso la política asistencial se disgrega en atención psicológica, jurídica; orientación familiar, nutricional, para la salud; planificación familiar y otras modalidades de los programas. Las instituciones se especializan y al mismo tiempo que se profesionalizan, incorporan en la estructura institucional criterios que actuarán como mecanismos selectivos entre la pobreza.

3. La configuración de lo público y de lo privado Entre los aspectos relevantes para examinar la reconfiguración de las políticas asistenciales, se encuentran las nociones de lo público y de lo privado como conceptos básicos que dan sentido a la acción humana.158 Las nociones de lo público y de lo privado son consideradas como conceptos 158

Además de lo expresado en el primer capítulo sobre lo público y lo privado como nociones básicas

estructurantes de las ideas sobre la asistencia, se sigue en esta parte el pensamiento de Elshtain de la forma en que dichos conceptos tejen una intersubjetividad compartida, la cual sustenta cierta normatividad, criterios de valor y límites, que articulan y dan sentido a la acción social (Elshtain, 1981).

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políticos estructurantes, anticipatorios, que representan fuerzas actuantes y formativas en las políticas, determinan estilos de trabajo y modos de intervención del Estado y de los particulares; establecen a quién ayudar y cómo; es decir, determinan el sentido incluyente o excluyente de la asistencia; del mismo modo que inciden en las formas de patrocinio o financiamiento de las políticas; además de establecer criterios de distinción entre la acción del Estado y la de la sociedad civil. En la tradición liberal individualista, lo público, como lo opuesto a lo privado, es aquello que no tiene una relación inmediata a alguna persona o grupo específico, pero que puede ser, sin distinción alguna, directamente concerniente al interés de cualquiera de los miembros de una comunidad.159 Esta condición de lo público establece una relación directa con el interés y el bien común, conformando el marco en el que lo público se vincula con los asuntos del Estado y con la búsqueda de mayor bienestar; mientras que lo privado es percibido como la esfera en la que los individuos controlan sus intereses. Así, entre las nociones centrales que forman parte del pensamiento liberal, está la intención de definir una esfera privada independiente del Estado; la cual al configurar un ámbito libre de la interferencia política (familiar, personal o de negocios), establece el espectro de libertades y derechos, siendo simultáneamente parte de la redefinición del Estado (Held, 1989:13). El modelo asistencial que inició a configurarse en el Estado de México a principios de los años cuarenta, adquirió un carácter propio; no solamente por constituir una red distintiva y especializada de servicios e instituciones, sino por su forma de estructuración intermedia entre lo que se percibía como público y como privado; mezcla de filantropía, altruismo y responsabilidad estatal. Carácter que estuvo en alguna medida influido por la participación de las esposas de los gobernantes al frente de la asistencia. Al respecto de este modelo intermedio, es conveniente recordar que el cardenismo había configurado la asistencia con un carácter expresamente público estatal, sobre la aspiración de proporcionar a las mayorías nacionales bases más amplias de tipo económico para destruir o disminuir 159

Las distinciones entre lo privado y lo público, con las restricciones ya señaladas en el primer

capítulo, siguen las reflexiones de Benn y Gaus quienes destacan los vínculos de la concepción liberal con los principios del individualismo, y consideran que la concepción de lo individual resume los diversos niveles en los que las distinciones entre lo público y lo privado pueden ser efectuadas (Benn y Gaus, 1983:32).

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la debilidad social; recogiendo el pensamiento de lo público como lo referido a las responsabilidades estatales y como bienes a los cuales todos debieran tener acceso.160 Bajo esa luz, el Estado podía y debía incluso, intervenir en la vida familiar a efecto de garantizar la protección. Una concepción distinta de lo público en el rubro asistencial inició su conformación durante los gobiernos de Ávila Camacho y Miguel Alemán, al promoverse la mayor participación de las organiza-ciones asistenciales privadas, limitando el control estatal de las acciones; posición que se resumía en la tesis de Alemán de que las grandes y numerosas necesidades asistenciales del país, no podrían gravitar en su totalidad sobre el Estado; existiendo la necesidad de ir desplazando más y más hacia la iniciativa privada algunas funciones asistenciales.161 En el Estado de México, la creación de la Institución Protectora de la Infancia en 1956 y su definición jurídica, concretada en el Código de Protección a la Infancia para el Estado de México, fueron fuerzas formativas de estos nuevos sentidos de lo público, marcando el camino por el que la asistencia podría ser reconocida socialmente más como una tarea filantrópica, que concebida como una obligación política estatal. La reorientación puede advertirse porque se estableció una nueva estructura que formalmente asimilaba el desplazamiento del Estado de las tareas asistenciales, para dejarlas en manos de los Comités de Protección a la Infancia, ahora integrados en una figura institucional compleja por sus imbricaciones con el gobierno y los particulares: Ala Institución Protec-tora de la Infancia@. La nueva dependencia integraba la participación de miembros distinguidos de la sociedad en sus órganos de Junta de Gobierno y Patronato, otorgándoles competencia en la administración institucional y en el nombramiento de funcionarios, que por otra parte, seguirían siendo considerados empleados públicos del Estado. Al frente de esta organización se ubicó, sin un reconocimiento oficial pleno, la esposa del gobernador, con

160

Este sentido se expresa en la política asistencial al señalar que de acuerdo con el gobierno de la República: ATodo habitante del territorio por el hecho de residir en él, tiene derecho a la protección nacional, desde su concepción hasta que alcance la edad de catorce años, y de que se le mantenga en salud y se le proteja contra los males de la miseria, el crimen, los prejuicios populares y las malas costumbres@ (Revista Salubridad, 1936). 161

La posición del alemanismo se evidencia en el testimonio de que se emprendieron campañas para

extirpar de la conciencia de los beneficiarios, las ideas de que la asistencia sólo debía ser sufragada por el Estado (Álvarez et al., 1960:759).

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el carácter de presidenta.162 La participación de las esposas de los gobernantes, al no ser asumida como un cargo público, contribuyó a la ubicación de las políticas asistenciales en esa esfera de intermediación entre lo estatal y lo particular, lo público y lo privado. Pues mientras el cargo público demandaba la inhibición de la discrecionalidad en el otorgamiento de las prestaciones y llevaba implícita la responsabilidad de rendir cuentas del uso de los bienes públicos; lo privado permitía la unión de esfuerzos y voluntades en un marco admi-nistrativo flexible, para fines que de cualquier modo eran nobles, bien fuera que se determinara auxiliar a unos o a otros.163 En el periodo de 1956 a 1970 esta figura institucional, con algunas variantes en la estructura y responsabilidades públicas, se generalizaría en el país haciéndose extensiva a los municipios. Esta forma particular de organización institucional tuvo sus repercusiones en la cobertura y recursos que se destinaron a la asistencia y en la discrecionalidad de sus acciones. El patrocinio del gobierno del estado fue recibido como cooperación y apoyo, más que como gasto público; el gasto institucional se integró con subsidios, legados y donativos siempre insuficientes, pues la población sin servicios de seguridad que recurría a la asistencia continuaría siendo muy elevada. Se puede decir que la estructura institucional de la asistencia, sustentada jurídicamente mediante el Código, estableció formas restric-tivas y diferenciales de financiamiento al precisar que las aportaciones estatales adoptarían la forma de un subsidio, limitando así la respon-sabilidad del Estado para la consideración de la asistencia como una estrategia de atención a los males de la pobreza. Bajo esas condiciones, la asistencia, a diferencia de la educación, no se constituyó como un servicio público, sino como una acción moral y humanitaria. Más que un programa de gobierno ejecutado con fondos públicos, la tarea asistencial fue asumida como una vocación de servicio; sus programas, pocas veces medidos con relación a

162

La participación de las esposas de los titulares del Ejecutivo federal y de los gobernadores se había

dado antes con un carácter privado, que tenía repercusiones y difusión públicas. A partir de 1946 se puede decir que es asumida como una función pública, con formas de ejecución identificadas con el ámbito de lo privado. La ambigüedad del cargo es inferida de las funciones y atribuciones del presidente de la institución (GEM, Código de Protección a la Infancia para el Estado de México, 1956:36). 163

Walzer advierte las formas en las cuales el cargo puede facilitar u obstaculizar el logro de

condiciones en términos de igualdad compleja, advirtiendo su vinculación con las nociones de pertenencia al grupo, profesionalismo y formas de patrocinio político (Walzer, 1993).

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las dimensiones reales de la pobreza, fueron calificados de bienhechores, redentores, objeto de admiración y reconocimiento, porque los funcionarios podían actuar como si otorga-ran por benevolencia aquello que los beneficiarios recibían como derecho.164 Esta configuración que incorporaba el legado de la benefi-cencia pública a las concepciones más amplias de los derechos sociales, definió también, parcialmente, estilos de trabajo, modalidades y formas de atención; así como los tipos de prestaciones, su feminización, y hasta los ritmos y tiempos de la asistencia. La orientación fragmentaria de la asistencia Una de las primeras repercusiones de estas medidas fue la fragmentación de la asistencia, porque se propició la percepción de los problemas de la pobreza como la responsabilidad dividida entre muchas dependencias, entre las que se contaban las que se ocuparían de los problemas de salud, de educación, de vivienda.165 Estos servicios tuvieron una orientación general hacia las necesidades de la población, incluidos los pobres, desarrollando limitada y lentamente estrategias de atención diferenciada para la pobreza y fragmentando su concepción integral. El proceso de fragmentación y segregación de la asistencia, entre las otras políticas sociales, inició Ccomo ya se señalóC con la fusión en el ámbito nacional de la Secretaría de Salubridad y Asistencia; y se continuó con la separación, entre 1946 y 1952, de los organismos recolectores de fondos para la asistencia, como la Lotería Nacional, el Nacional Monte de Piedad y la Junta de Asistencia Privada, de las dependencias responsables de la prestación de los servicios asistenciales. En esta entidad federativa en 1947 se estableció la sucursal del Nacional Monte de Piedad, sin que hasta hoy tenga alguna relación con los programas asistenciales. Por otra parte, la participación de las damas que imprime su marca femenina a la asistencia, se miraba coherente con el énfasis en la asistencia materno-infantil, y pudo ser resultado del hecho de que desde el gobierno, 164

De acuerdo con Margalit, en el caso de la sociedad del bienestar basada en los derechos, los

receptores de la ayuda son humillados cuando los funcionarios actúan como si otorgasen por benevolencia aquello que los receptores perciben por derecho (Margalit, 1997:188). 165

El enfoque fragmentario de las políticas públicas asistenciales, como el de otras políticas, es

resultado de procesos multicausales. Aquí se destacan los aspectos que desde la configuración particular de la asistencia como ámbito del interés público, marcaron diferencias en la estructura institucional.

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se privilegiaran las políticas de seguridad social asociadas al trabajo, al salario y vinculadas con el derecho; para cuya ejecución se pusieron en operación diversos programas gubernamentales; mientras que las políticas asistenciales fueron ligadas con los sentimientos humanitarios, el cuidado de los desvalidos, las mujeres, los niños y las esferas de la dependencia Cpercibidas como improductivasC, conforman-do ámbitos éticos distintos. En síntesis, el gobierno se ocuparía de la seguridad social, y las damas, de la asistencia. Diversidad asistencial Otra de las repercusiones de la participación de las primeras damas al frente de la asistencia, estuvo en la discrecionalidad con la que pudieron ser manejados los programas, un tanto al margen de la planeación y supervisión gubernamental y de las normas que regían la administración pública; dando cabida a la aplicación de diversas nociones de lo que debería ser asistido y de las formas en las que la ayuda podía brindarse. De este modo, la legislación protectora se formuló en términos flexibles de fomento y cuidado para la protección de los menores y en las atribuciones de estudiar los problemas vinculados con el niño y con la familia, estableciendo facultades en las que la asistencia podía ser vista más como una preocupación moral que como un derecho de los meno-res. Así, entre las atribuciones señaladas por el ordenamiento jurídico que estableció la Institución Protectora de la Infancia en el Estado de México, se menciona, por ejemplo: El estudio de las condiciones eugenésicas de los padres para el mejoramiento de la raza, así como el estudio especial de los vicios y enfermedades hereditarias, considerados como factores de la degeneración y mortalidad infantil.166

166

Esta declaración puede ser referida no solamente a una noción muy particular del bienestar: el

mejoramiento de la raza. Sino a las ideas de vincular la pobreza con debilidades psicológicas y trastornos de personalidad de los pobres, revelando tendencias hacia la estigmatización de estos segmentos de la población, subyacentes en la percepción de que algo andaba mal con los pobres (GEM, Código de Protección a la Infancia para el Estado de México, 1956:55).

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

Las tareas se dividieron en asistencia alimentaria, educativa y de salud; albergues, asilos y casas cuna; posteriormente fueron extendidas hacia las mujeres lactantes y gestantes, a la educación extraescolar y las actividades productivas familiares; o cuando se consideró indispensable el fortalecimiento de la familia y el desarrollo social de la comunidad. Difundiéndose entonces el pensamiento de la asistencia como un instrumento de desarrollo social. A principios de los años setenta, en el ya para entonces denominado Instituto de Protección a la Infancia del Estado de México (IPIEM), se desarrollaban 23 programas, en los que cabía todo tipo de actividades consideradas benéficas para el desarrollo familiar; a los cuales habría que sumar los que desarrollaban otras dependencias gubernamentales. La diversidad de las acciones contempla-das en los propósitos asistenciales propició que muchas veces los escasos recursos destinados a la pobreza no llegaran a sus beneficiarios; o que la atención hacia las necesidades básicas fuese desplazada por servicios menos urgentes como la creación de parques infantiles, las clases de danza o los eventos culturales.167 Los estilos del trabajo asistencial La configuración del modelo de asistencia social como una esfera intermedia entre las responsabilidades públicas y los esfuerzos privados, marcó la asistencia con matices que, por una parte, destacaban las motivaciones enaltecedoras del socorro a los pobres y desvalidos; en tanto que en otro sentido, hacían pública la participación de los particulares, y visibles las acciones emprendidas por el gobierno para atender la pobreza. Probablemente éstas y otras consideraciones impregnaron los estilos del trabajo institucional, buscando destacar los buenos sentimientos inspirados por la desprotección, las carencias y el abandono; tanto como la eficacia, el interés y la probidad personal de quienes las realizaban. Se mantuvieron entonces los repartos de ropa, alimentos y juguetes; así como las visitas a 167

Entre los programas se pueden mencionar: alimentación complementaria, raciones, nutrición

infantil; huertos familiares, reforestación, construcción de viviendas campesinas; parteras empíricas, rehabilitación, educación para la salud, atención médica hospitalaria y clínica, combate a la farmacodependencia; paternidad responsable, legitimación de matrimonios, registro de nacimientos; parques infantiles, fomento al deporte, empresas productivas, etc. En los que puede apreciarse la gran dispersión de lo asistencial y la interferencia con otros ámbitos de la acción gubernamental (IPIEM, 1974).

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albergues, hospitales, asilos, y la recaudación de fondos por medio de funciones sociales. Simultá-neamente se fortalecieron servicios e infraestructura de carácter más permanente que constituyeron paulatinamente el corpus distintivo de la asistencia. Entre estos últimos destaca la asistencia alimentaria mediante los desayunos escolares y las despensas, los albergues que acogían a los menores abandonados, la asistencia jurídica y de salud para la familia. El desarrollo de estos servicios se acompañó de la capacitación profesional del personal y de la provisión de equipo e instalaciones. La interacción de la organización administrativa con las necesidades que imponían los estilos de trabajo permitió la aplicación de criterios de inclusión o de exclusión; y derivó en normas de operación acordes a las prioridades que se establecieron para la asistencia en los distintos periodos de gobierno. Con esos criterios se formularon los requisitos de acceso a los servicios y la temporalidad de las prestaciones asistenciales. Tales prescripciones incidieron tanto en el desarrollo de algunas áreas de servicio institucional, como en el crecimiento de la cobertura y capacidades de la institución. La reconfiguración de la asistencia como una esfera de acción más privada y menos de la responsabilidad estatal, dejaba de lado que la idea de la asistencia como asunto del interés público, en el sentido de dar cabida a todos los ciudadanos, había sido el sustento para la intervención del Estado en este campo; y que el pensamiento sobre la universalidad de los derechos sociales se constituye, en parte, desde la noción de los bienes públicos, como aquellos que no pueden proporcionarse en forma excluyente. La participación de los particulares La construcción de la política asistencial como una esfera intermedia entre lo privado y lo público se proyectó también en la participación de los particulares en la atención a los problemas de los pobres. Por un lado, las presiones derivadas del crecimiento demográfico en los cinturo-nes marginales de la zonas metropolitanas, y la pauperización de los recién llegados; generaban acciones de solidaridad comunitaria, que en medio de la pobreza masiva, nada tenían que ver con la filantropía que otrora había caracterizado la acción privada. Era una solidaridad de clase para la atención de las necesidades más urgentes, sobre todo de vivienda. La participación privada devino así pública y demandante de servicios,

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mediante movilizaciones de colonos, a quienes el gobierno otorgaba efímeras prestaciones asistenciales. Este tipo de participaciones se enfiló hacia la creación de grupos de presión político-partidista, más que hacia la formación de asociaciones promotoras de mayor bienestar; pero tuvo sus repercusiones en el cambio de posición del gobierno y de los particulares sobre la forma de abordar los problemas; abriendo nuevas vías por las que podían transitar los recursos destinados a la asistencia. Con un sentido diferente, en otras partes del territorio, que tenían mejores condiciones de desarrollo, continuaron trabajando algunas asociaciones de particulares que tenían propósitos altruistas y filantrópicos, atendiendo grupos de pobres entre los que se privilegiaba a los niños y ancianos menesterosos. Pero se puede decir que el gran sector de pobres generado por el rezago rural, la migración y la marginalidad urbana, no fue preocupación relevante de los particulares de las clases medias y altas. Al respecto, se refiere que el gobernador Hank González, quien había encontrado más de un millón y cuarto de personas carentes de todo tipo de servicios en los municipios metropoli-tanos, llevó a los directivos de las florecientes industrias que operaban en el estado, a constatar la miseria de Ciudad Nezahualcóyotl; con el propósito de convencerlos de que tal situación requería de acciones urgentes, sin que ello diese lugar a movilizaciones de auxilio; aceptándose con reticencia que era tiempo de acabar con las exenciones de impuestos para los establecimientos industriales.168 La pobreza seguía apareciendo como erradicable en el contexto de las expectativas que ofrecía el continuar con el crecimiento de la industria. Este periodo de fuertes presiones demográficas, fue un tiempo propicio para que se fuera creando una mayor conciencia de los dere-chos, como un interés constituyente de la relación colectiva y de las bondades de

168

Del mensaje del gobernador Hank a los industriales puede inferirse que existía resistencia a establecer obligaciones fiscales e incluso de solidaridad con los problemas de la pobreza. AHemos afirmado que a juicio nuestro, es indispensable que el Gobierno perciba esa tributación, que las perciba porque el gobierno no es por sí mismo generador de riqueza@. A[Y]Quiero decirles que la exención nos llevaría simplemente a la incapacidad para responder a las demandas urgentes y cada vez más urgentes y agresivas que un pueblo está formulándonos@. El discurso del gobernador describe también la dramática miseria de Ciudad Nezahualcóyotl, explicando la agresividad de la gente, al mencionar que de cada cuatro niños que nacían debía morir uno por la miseria y la insalubridad. Hank González, Naucalpan, 3 de marzo de 1972.

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la participación conjunta, que impulsaron la formación de organizaciones de la sociedad civil; las que comenzaron a su vez a promover la atención a las necesidades Cincluidas las de tipo asistencialC que planteaba una sociedad multicultural y diversa. Algunos recursos empezaron a ser canalizados a través de estas asociaciones, por vías distintas a las de los servicios públicos. Quizás es posible decir que la asistencia social recoge en el modelo que se construye entre los años cincuenta y mediados de los setenta, el movimiento de desplazamiento de las responsabilidades estatales, que décadas más tarde seguirían otras políticas públicas; y que estos movimientos, tanto en la concepción de lo público y de lo privado, como en la configuración institucional, marcarían las tendencias de la asistencia hacia la etapa final del milenio. 4. Trazos para la construcción del presente de las políticas asistenciales En este capítulo se ha procurado dar importancia a las ideas como el marco para la interpretación y como fuerzas activas y modeladoras de la asistencia; destacando que las políticas públicas en la sociedad mexicana contemporánea, son el resultado complejo de principios, concepciones, posiciones y tendencias, que se tejen en el presente, tanto desde los sistemas de valores y significados sociales del proceso socio-histórico, como desde las expectativas y desafíos que plantea el futuro; los cuales algunas veces se encuentran en conflicto. La conformación del paradigma asistencial fue presentada también como el resultado de movimientos más amplios en la esfera de la economía, la política y la vida social, que representaron fuerzas de desplazamiento para los objetivos y propósitos de la asistencia; o en otro caso, de impulso y fortalecimiento hacia otras maneras de alcanzar mayor bienestar. El examen de la construcción institucional, en sus relaciones de interdependencia con las nociones que impregnan las políticas, revela un proceso marcado por los signos tanto del individualismo, como de la conciencia de la responsabilidad pública, impulsada por el contenido social de la Revolución. En la red que tejen los principios del individualismo, estructurados sobre la base del pensamiento liberal, la asistencia parece configurarse a partir de intenciones identificadas con la hegemonía del modelo de desarrollo centrado en la industrialización, y con una renovación

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del liberalismo. El seguimiento de las formas institucionales ilumina el modo en que las acciones asistenciales estuvieron determinadas por el proceso de industrialización de la entidad, que favoreció la concentración del desarrollo en las zonas metropoli-tanas, poniendo en desventaja a las regiones agrícolas y rurales. Las expectativas de bienestar y progreso generadas por esta dinámica social, dirigieron el énfasis de las acciones estatales hacia el fomento al empleo y la seguridad social, y la contracción de la asistencia pública. Desde estos ángulos podemos ver en la configuración seguida por la asistencia en el Estado de México, la manera en que el hilo de las responsabilidades estatales y de la obligación social se desdibuja, mientras se afirma en el trazo la línea del bienestar individual como el camino para resolver los problemas de la pobreza. En la trama que articula el modelo de desarrollo económico y el paradigma asistencial como procesos interdependientes, resalta la forma en que la construcción de la asistencia como política pública, transita por vías diferentes a las de otras políticas estatales, en la constitución de las esferas de lo público y de lo privado. La esfera sui generis de lo asistencial crea un modus propio que activa tanto sus limitaciones como sus posibili-dades. Entre estas últimas destacan sus avances en la construcción de nuevos vínculos entre el Estado y la sociedad, particularmente con aquellos sectores de la vida social que emergen y se organizan como resultado de la participación voluntaria o privada, fuera del control directo del Estado. En la conformación privada de la asistencia se manifiestan también las contradicciones del sistema político, entre la posición individualista que la restringe, al tiempo que se hacen mayores las brechas de la desigualdad económica entre pobres y ricos, cimentando la permanencia de la pobreza. En otro proceso paralelo, se amplía la concepción de los derechos, reduciendo diferencias en el pensamiento sobre la igualdad social; se ensanchan los ámbitos en los que se concibe el bienestar y se acrecientan las potencialidades de las acciones asistenciales. Finalmente, es necesario dejar claramente establecido que el lugar en el que estos procesos colocaron a la asistencia, en el marco de las políticas públicas, no significó que en el rubro asistencial no se hubiese alcanzado una dinámica propia que se tradujo en considerables beneficios en el devenir histórico de la nación. Independientemente de las limitaciones que les impuso el modelo con el que fueron concebidos, los progra-mas asistenciales aliviaron la miseria y ayudaron a prevenir los riesgos de la privación en muchos millones de niños. Las instituciones asistenciales que

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caracterizan este periodo histórico, en el Estado de México y en el país, realmente desarrollaron un carácter propio, fueron eficientes en sus servicios y en articular una red y una infraestructura de operación que logró extenderse en el territorio nacional; así mismo desarrollaron la capacidad para establecer lazos de confianza entre sociedad y gobierno, no solamente porque conservaron la intrínseca intención de ayuda a quienes más lo necesitan, sino porque lo hicieron dentro de una esfera de compromiso moral que las mantuvo fuera de los vicios y problemas corporativos de la burocracia política. Las distintas líneas trazadas en el análisis de la configuración del paradigma asistencial, pueden recogerse ahora para construir la argumentación que sustente la atribución de rasgos a las tendencias que caracteri-zan a la asistencia hacia el inicio del nuevo milenio. La argumentación es por supuesto una abstracción, pero se apoya en la viabilidad que le han otorgado las líneas de análisis del modelo asistencial y en las posibilidades de establecer relaciones entre los fenómenos asistenciales.

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CAPÍTULO VIII. TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA ASISTENCIA SOCIAL EN EL ESTADO DE MÉXICO

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TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA ASISTENCIA SOCIAL...

Nada es tan difícil como distinguir los matices que separan a la fortuna inmerecida de la adversidad producida por el vicio (Alexis de Tocqueville)169

EN LOS CAPÍTULOS ANTERIORES se han intentado explicar desde una perspectiva conceptual, histórica y estructural, algunos de los elementos que se funden en la configuración de la asistencia como política pública en México. En el último capítulo se propone integrar las líneas que se han trazado para identificar las corrientes por las que fluye, en el final del milenio, el paradigma asistencial. Este capítulo persigue tres objetivos principales: articular las tendencias de la política asistencial en esta etapa, sobre el caso particular del Estado de México, examinar distintas interpretaciones de las tendencias y ver si confluyen en un curso mayor: el del agotamiento del paradigma asistencial de la responsabilidad centrada en el Estado. La construcción de este planteamiento se realiza desde un enfoque en el que se piensa que el cambio en las posiciones del Estado y de la sociedad en México, ante la asistencia y la atención a la pobreza como políticas públicas, cierran un

169

Aun cuando en la Memoria del Pauperismo, publicada en 1835, a la cual corresponde esta cita,

Tocqueville argumenta en contra de la concepción como derecho de la caridad pública; la cita también puede aplicarse a la dificultad de distinguir para propósitos de focalización de las políticas sociales, entre los matices de la pobreza. Parafraseando a Tocqueville se podría decir: ANada es tan difícil de distinguir como la pobreza que merece aliviarse@; o también: ANada es tan difícil de distinguir como cuando el alivio genera dependencias objetivas y/o subjetivas; o promueve el impulso de superación@.

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ciclo distintivo dentro del modelo de desarrollo neoliberal. El análisis de estas políticas públicas tiene también la intención de adentrarse, a tra-vés del prisma de la asistencia, en la trama de los vínculos que se esta-blecen entre el Estado y la sociedad; destacando el segmento de la socie-dad referido como sociedad civil, como un ámbito organizado mediante acuerdos establecidos por las acciones libres y voluntarias de individuos y grupos, al margen del control directo del Estado; las que pueden influir en el curso de las políticas públicas (Keane, 1988; Taylor, 1995). Se puede decir que hacia 1975, al iniciar el último cuarto del siglo XX, las tendencias con las que cerraría el milenio en el terreno asistencial en México, se habían conformado ya, sobre las formas estructurales del modelo de asistencia pública; y que en este último periodo Cen estrecha relación con las características asumidas por el desarrollo económicoC se impulsa una nueva reconfiguración de la política que va cerrando el ciclo asistencial centrado en la responsabilidad estatal. Esta presunción se apoya en la identificación de cursos asistenciales y cambios que apun-tan hacia la menor intervención del Estado como agente principal de la asistencia social. Las tendencias se perciben inscritas en movimientos mayores en los ámbitos de la economía, la política y la sociedad; son per-cibidas como cursos móviles estructurantes de las formas asistenciales y se examinan desde el conjunto de supuestos sobre la naturaleza plural de las políticas. Los cursos asistenciales que se examinan en los siguientes apartados, se destacan en la red de relaciones tejida en la configuración de la asistencia como política pública. El curso principal que emerge en la trama de los aspectos que confluyen en la asistencia en el cuarto final del milenio, se configura por la continuidad e intensificación del desplazamiento de las responsabilidades estatales en las políticas de asistencia social. En las líneas que marcan esta imagen es posible identificar como fuerzas de movimiento, entre otras, las siguientes: La renovación del liberalismo y la composición del neoliberalismo como principios que articulan nuevas posiciones ante la pobreza y ante la asistencia, las que se proyectan en un predominio de la visión individua-lista en las formas y el contenido de las políticas asistenciales. La recomposición de los ámbitos de lo público, lo privado y lo social, vinculada con la incorporación de nuevos agentes en la acción asistencial integran otro movimiento en la reconfiguración asistencial, el cual se proyecta como un reposicionamiento del Estado y de la sociedad civil en las responsabilidades de la asistencia. Otra combinación más de elemen-tos que se mueven hacia una menor

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intervención del Estado, se articula como una recomposición institucional y de la organización administra-tiva; movimiento que redistribuye las responsabilidades del gobierno federal y estatal, condensado en las acciones de descentralización de la asistencia, en su focalización en la población vulnerable y en la integra-ción de las instituciones de asistencia a la esfera de la administración. Parte importante de estas reconstituciones es la conformación de nuevos marcos jurídicos, como fuerzas estructurantes y/o como condensación de las interacciones y síntesis de los sentidos que las sustentan.

1. Desarrollo y políticas sociales Desde mediados de la década de los setenta la vida social mexicana estuvo marcada por la palabra crisis; el desplome de la economía acentuó el deterioro de la vida social y económica que habían venido lacerando al país desde tiempo atrás, e hizo visibles las insuficiencias del modelo de desarrollo para asegurar el bienestar de la población, propiciando la emergencia del empobrecimiento y el surgimiento de nuevas facetas en las políticas sociales. En esta etapa en México, ante el crecimiento de la marginalidad urbana y del rezago rural gestados por un crecimiento económico concentrado en la industria, se produjo una expansión de los programas sociales. En 1977 se creó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), con el objetivo de identificar y combatir la pobreza extrema mediante una estrategia integral. Más que una dependencia, COPLAMAR fue concebido como un sistema de coordinación que permitiera un mejor uso de los recursos que las dependencias de gobierno dirigían a la atención de los estratos marginales y a las zonas deprimidas, por medio de convenios y otras formas de colaboración interinstitucional. La labor de este organis-mo hizo posible ampliar el espectro de la política social, particularmente en materia de salud, a través del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y de la distribución de alimentos mediante la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), dirigiendo la atención del gobierno hacia algunas de las zonas más desprotegidas del país. En 1980 se estableció el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) en las áreas rurales, con el fin de garantizar la autosuficiencia alimentaria del país, disminuir el

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efecto negativo de las importaciones de productos básicos sobre la balanza comercial, y reducir el impacto de los aumentos de precios. Con los programas anteriormente mencionados el gobierno mexicano intentaba, por un lado, promover la universalización de los beneficios sociales y, por el otro, crear instrumentos específicos para atender problemas particulares de la pobreza extrema. En síntesis, a lo largo de las décadas de los setenta y los ochenta, la política de desarrollo social se transformó al introducir mecanismos que mejoraron su eficien-cia y optimaron sus efectos en las regiones del país, dándose los primeros pasos en el proceso de descentralización de las políticas sociales. Las nuevas políticas sociales difunden en el país algunas de las ideas que desde el entorno mundial, empiezan a permear el ámbito de las políticas públicas; en el sentido de que el desarrollo se expresa en el grado de satisfacción de las necesidades esenciales para toda la población. Estas posiciones coinciden con el cambio en el pensamiento internacional acerca del desarrollo, que dejó de considerarlo principalmente vinculado al crecimiento económico, para incluir en la noción de desarrollo rubros abarcantes de las reducciones en la pobreza, el desempleo y la desigual-dad. De algún modo se empieza a reconocer que si estos problemas no disminuyen, no será posible hablar de desarrollo, aun si el ingreso per cápita hubiese aumentado. Esta corriente llamada reformista aglutina una tendencia a que los países en desarrollo intenten por sí mismos erradicar la pobreza. El empleo productivo se considera entonces el medio idóneo para resolver los problemas de la privación y el atraso, se acentúa la participación de la gente en la toma de decisiones, apuntalando la demanda de colocar al hombre y sus necesidades al centro del desarrollo (Oman y Wignaraja, 1991:125). El pensamiento reformista constituye una corriente paralela al repunte de las ideas del neoliberalismo en la economía internacional, que impulsaron la apertura de la economía mexicana como la vía para superar los problemas del desarrollo. A fines de los años ochenta la situación crítica de la economía del país había hecho impostergable la necesidad de un proceso de ajuste económico. Éste se efectuó bajo el cobijo del neoliberalismo y se agregaron nuevas estrategias de bienestar social. El neoliberalismo como proyecto económico privilegia la capacidad de la iniciativa privada y del mercado para resolver la crisis económica, y se complementa en el terreno social con un discurso sobre el Estado social y solidario. La posición neoliberal respecto a la política social considera que el Estado sólo debe intervenir

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para aliviar la pobreza con programas mínimos y selectivos, dejando el grueso del bienestar al mercado (Laurell, 1990:7, 12). El modelo neoliberal se corresponde con el modelo residual en la asistencia; los derechos a la asistencia dependen de la demostración de las necesidades, los beneficios como prestaciones asistenciales son muy limitados y están asociados al estigma social; el Estado solamente intervendrá si la familia no puede hacerlo. El proyecto neoliberal del gobierno mexicano se acompañó de la privatización generalizada de los servicios públicos, de la reducción de los gastos públicos y sociales, de la descentralización de las políticas sociales; así como de un movimiento hacia la ampliación de la participa-ción del sector privado en la economía y en las responsabilidades estata-les. A fin de atenuar el impacto desfavorable de estas medidas, en diciem-bre de 1988 el gobierno mexicano estableció el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL)170 con la finalidad de combatir la pobreza y promover el desarrollo regional, mediante una estrategia basada en cuatro principios: respeto a la voluntad, iniciativas y formas de organización de la población; participación y organización plena y efectiva de las comuni-dades; corresponsabilidad; transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos. Solidaridad reunió las líneas dispersas de atención a la pobreza en un solo programa, unificándolas bajo la conducción de una nueva dependencia: la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). El DIF como responsable de la asistencia quedó al margen de estas propuestas y algunos programas asistenciales fueron asumidos por la nueva secretaría. Al quedar fuera de la coordinación del PRONASOL, las instituciones responsables de procurar asistencia estuvieron al margen de los recursos y del interés del gobierno en las acciones asistenciales. El neoliberalismo y la orientación residual de la política social se concretaron en los criterios de selectividad, temporalidad y productividad que guiaron la asistencia durante la administración del presidente Salinas de Gortari y en el énfasis en el trabajo participativo y autogestivo de los beneficiarios de los programas asistenciales. La selectividad como criterio se sustentaba en la idea de llevar los servicios asistenciales sólo a los extremadamente pobres. La temporalidad, en su otorgamiento únicamen-te 170

El PRONASOL se estructuró como el órgano de coordinación y definición de las políticas, estrategias

y acciones que en el ámbito de la administración pública se emprendieran para combatir las condiciones deplorables de vida (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, 1990).

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por periodos determinados, en los que se deberían superar las condi-ciones de necesidad de dichos servicios; y el criterio de productividad estuvo determinado por la racionalidad y eficiencia en la aplicación de los recursos destinados a la asistencia y en su orientación hacia acciones y proyectos de participación y autogestión comunitarias. El régimen salinista se propuso también concretar el proyecto descentralizador de los servicios asistenciales iniciado el sexenio anterior; transfiriendo funciones, recursos y decisiones a las instituciones, estados y municipios, dejando al DIF solamente funciones rectoras y tutelares.171 El neoliberalismo como sustento del proyecto político del gobierno mexicano se reafirmó durante la administración del presidente Zedi-llo, quien realizó importantes reformas a los sistemas de seguridad social para los trabajadores estableciendo nuevos esquemas para el manejo individualizado de sus aportaciones, con la participación de las instituciones bancarias; en otras palabras, con mayor intervención de la iniciativa privada. También puso en operación un nuevo programa de política so-cial: el Programa de Educación, Salud y Alimentación, conocido como PROGRESA. Este programa Cque sustituyó a PRONASOLC se dirige a apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema con recursos monetarios cuya asignación está sujeta a criterios de selectividad, objetividad, transparencia, temporalidad y publicidad; identificándose claramente a la población beneficiaria. La orientación residual del PROGRESA se infiere tanto de su carácter expresamente focalizado, que discrimina entre la pobreza extrema, eliminando las acciones de prevención; como de los requisitos de comprobación de necesidades que las familias deben cubrir para tener acceso a los beneficios de apoyo educativo, atención a la salud y apoyos al consumo alimenticio; mismos que incluyen procedimientos rigurosos, a partir de trazar líneas arbitrarias que dividen la pobreza.172, 173 Este programa, junto

171

Con estos criterios el gobierno federal se hacía a un lado de la prestación de servicios; al tiempo

que dejaba sin efecto tareas de prevención en los problemas de la pobreza. Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, Informe DIF, 1988-1994. 172

Las características del programa incluyen por ejemplo: la verificación de las necesidades y la

precariedad de los recursos económicos, a partir de una línea de pobreza extrema; considerando también que la opinión de la comunidad sea favorable al otorgamiento de las prestaciones. SEDESOL, 1999. 173

Como lo advierte Vilas, la focalización obliga a racionalizar el sistema de apoyo social del Estado a

los sectores más pobres; pero es muy sensible a las luchas redistributivas por los escasos recursos, lo que

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con el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y los Fondos Regionales Indígenas, concentran las acciones de política asistencial para la atención a la pobreza en México al final del siglo; dejando la atención de la vulnerabilidad bajo la responsabilidad del DIF, acentuando con ello la segregación de las políticas asistenciales.174 2. El espejo del Estado de México

De pronto el páramo se pobló de una abundante humanidad, humanidad desesperada y desesperante, pero con una vitalidad tan furiosa, que en lugar de irse marchitando, crecía, crecía y se encrespaba con todas las exigencias que tiene derecho a imponer el hombre. Pedían agua, pedían luz, pedían sanidad, pedían escuela, pedían cariño (Carlos Hank González, Discurso en Ciudad Nezahualcóyotl, 10 de mayo de 1973)

En el Estado de México, desde mediados de los años setenta, la crisis económica había hecho evidentes el empobrecimiento y la descapitalización del campo. En las zonas metropolitanas eran inocultables las condiciones deplorables de los inmigrantes, mismas que daban lugar a modos de vida distintivos de estos grupos en su lucha por la supervivencia, formas de relación y de asociación que tenían que ver con la marginalidad como modo de existencia fuera de los beneficios del desarrollo económico y el bienestar social. Destacan a principios de los ochenta los desequilibrios producidos por la aguda concentración demográfica y el menor desarrollo de las zonas rurales; la marginación de amplios sectores de la población urbana, la desocupación, la inseguridad, la especulación inmobiliaria, la dificulta su aplicación. Así mismo, la preocupación del gobierno por excluir de la captación de beneficios a los Ano pobres@ se traduce muy frecuentemente en dejar fuera a muchos de los pobres (Vilas, 1996). 174

Otros recursos destinados a combatir la pobreza son los del Fondo de Aportaciones Múltiples

(FAM), que permite la canalización de recursos hacia apoyos alimenticios; pero no se dispone de una evaluación del uso que hacen los municipios. El flujo más importante de recursos de la federación hacia los municipios para combatir la pobreza se realiza a través del FAIS.

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contaminación, la ocupación irregular del suelo, el equipamiento urbano deficiente e insuficiente, el elevado costo de los servicios públicos y los fenómenos de desintegración social. En resumen, se habían vuelto visibles los problemas de la pobreza.175 Las condiciones de la población a la que se dirigían los servicios asistenciales eran particularmente preocupantes: la mortalidad infantil se presentaba alarmantemente alta, 81.4 por cada mil niños Cmientras que en el país era sólo de 48.9 por milC. En las zonas rurales y en las urbanas marginadas, la desnutrición continuaba siendo un grave proble-ma; se consideraba que la desnutrición intervenía en 75% de las muertes infantiles; estimándose que 57% de la población no estaba bien nutrida; y específicamente, que la deficiente nutrición durante la gestación contribuía en parte al daño cerebral de un gran número de niños. Se advertía también que como resultado de la coyuntura económica, el número de niños, madres y ancianos sin recursos para obtener atención médica, había ido en incremento. Se aceptaba que 7 de cada mil niños vivían en estado de desamparo; lo que les impedía su realización plena como individuos y como miembros de una familia y de la comunidad. Los discapacitados representaban 7% de la población del estado y su atención, aun cuando ya se había iniciado, se hallaba en una etapa incipiente. Otro de los problemas se encontraba en que si bien existían ahora diversas instituciones que participaban en la atención social de la población, la coordinación de los esfuerzos realizados en la entidad era compleja y difícil de llevar a cabo.176 En este difícil panorama, el gobierno de Alfredo del Mazo González, a principios de los años ochenta, sustentaba en la planeación su propuesta para reorientar la estrategia de desarrollo.177 La reconversión del desarrollo buscaba alcanzar una nueva etapa de crecimiento económico acelerado, pero que descansara sobre bases más justas y equitativas. Para

175

El diagnóstico corresponde al Plan de Desarrollo del gobierno de Alfredo del Mazo; los datos que

maneja el documento Bases para una Nueva Estrategia del Desarrollo, en 1981, son de 1975; sin embargo, se reconoce que esta difícil situación no había cambiado en la década. 176

Los datos de este diagnóstico son los del Programa de Desarrollo Integral de la Familia (GEM, Plan

de Desarrollo del Estado de México 1984-1987, 1984). 177

La administración de Alfredo del Mazo González, 1981-1986, concedió una importancia

fundamental a la planeación; se elaboraron diagnósticos, se propusieron estrategias y se diseñaron sistemas de evaluación de los objetivos trazados por cada una de las áreas de la administración (GEM, Bases para una Nueva Estrategia de Desarrollo, 1981:1).

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ello, se determinaron prioridades que tomaron como eje al individuo: alimentación, educación, justicia y asentamientos humanos. La reconversión comprendía el impulso para el establecimiento de enclaves promotores de desarrollo en las distintas regiones del estado, para atacar desde allí los problemas que generaban la persistencia de desempleo y subempleo, la agricultura de subsistencia y la migración rural y urbana. En este escenario, las políticas asistenciales no se juzgaron el instrumento idóneo para enfrentar los problemas de la pobreza; sin embargo, esta esfera empezó a recibir más atención para su ordenamiento, austeridad, e incorporación a los esquemas de la administración gubernamental y se impulsó la participación del sector privado en las tareas asistenciales. A pesar de las medidas emprendidas por esta administración para promover el desarrollo, los problemas sociales se agudizaron. Entre los reconocidos como los mayores desafíos por el gobernador Chuayffet al inicio de la administración 1993-1999, está el agravamiento de la pobreza extrema: En 1991 el PIB per cápita en el estado fue 10.5% inferior en términos reales al de 1980; mientras que la disminución del PIB per cápita nacional en el mismo lapso había sido sólo de 1.6%. En lo que toca a los salarios, 63% de la PEA estatal tenía ingresos inferiores a dos salarios mínimos; es decir, estaba por debajo de la línea de pobreza. El reto de superar la pobreza se había convertido en la prioridad principal del gobierno y de la sociedad en los últimos años del siglo y del milenio. Ante esta situación el gobierno reconoce que: [...] las necesidades y los rezagos sociales rebasan la capacidad de respuesta del gobierno del Estado, y que la pobreza es un fenómeno extremadamente complejo, cuya solución no puede surgir de la intervención de un solo sujeto social, ni fundarse en acciones dispersas y aisladas.178

Éste es el contexto que enmarca la articulación de las tendencias que definirán la asistencia de fin de siglo en esta entidad federativa. No debe entenderse, sin embargo, que las formas asistenciales son solamente resultado de estas circunstancias estructurales y coyunturales; en la forma y el contenido de la asistencia como política pública interactúan otros elementos, resultado de los procesos de su conformación socio-histórica. 178

GEM, Plan de Desarrollo del Estado de México 1993-1999, Toluca, GEM, 1 de diciembre de 1993.

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3. Liberalismo y neoliberalismo: la referencia a los principios En el recorrido por los diversos cursos e intencionalidades de la asistencia social mexicana a lo largo de los capítulos anteriores, ha sido posible percibir la fuerza de algunas nociones subyacentes que guían la acción del gobierno y de la sociedad en los movimientos de la asistencia. En el último cuarto del siglo XX se hace presente una corriente de renovación de los principios del liberalismo. La identificación de este movimiento se captura en su expresión en los principios de la política que organizan la intervención del gobierno; intervención que es acompa-ñada de un resurgimiento de los conceptos de vulnerabilidad, autogestión y corresponsabilidad; implantada por medio de un proceso de reordenamiento y reacomodo administrativo institucional, con énfasis en la planeación y racionalización del gasto asistencial. Los principios de la política La renovación del liberalismo ya advertida en el periodo de conforma-ción del modelo asistencial, se acentuó en las décadas finales del siglo XX, reafirmando la tendencia al predominio de la visión individualista, intencionalidad que es perceptible desde 1975, en los principios que guían el gobierno del doctor Jiménez Cantú: Queremos eliminar la miseria, queremos vivir en paz, con mayor riqueza y mejor justicia distributiva, con disciplina y equilibrio social. Para lograr esto aceptamos que el único origen consistente y ético de la riqueza es el trabajo, la calidad de nuestro quehacer diario, la perseverancia en el esfuerzo y la fe inquebrantable en la capacidad de nuestro pueblo para construir una gran nación. [Y] Subordinar el interés individual al interés común, no equivale a destruir la personalidad del hombre para empequeñecerlo, confundirlo y hacerlo desaparecer en una masa multitudinaria, sino antes bien, se trata de enriquecer el acervo individual, de sus perfiles personales, para destacar el compromiso ineludible en sus aportaciones sociales y de su entrega al bienestar común. Los más sobresalientes servidores de la humanidad han sido las

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personalidades más definidas, con mayor luz y esclarecimiento, aptos para el sacrificio y para el amor heroico, nunca lo fueron los mediocres, ni los cobardes, ni los egoístas.179

Estos conceptos como expresión del mensaje político en el acto, entonces solemne del informe de gobierno, son susceptibles de ser interpretados en su relación con la idea del bienestar como el resultado del esfuerzo individual. La prosperidad y la riqueza individuales y colectivas aparecen asociadas al esfuerzo y al mérito individuales, así como al liderazgo de individuos sobresalientes. En correspondencia con esa visión, el gobierno de Jiménez Cantú otorgó la mayor importancia al trabajo voluntario como el instrumento para resolver los problemas del estado, diversificándose los proyectos con los que se esperaba resolver las necesidades y los problemas sociales. El bienestar era visto como una derivación del sentido de solidaridad social; para alcanzarlo se consideraba indispensable concebir una auténtica mística de servicio social comunitario: Ael trabajo social voluntario que realice el pueblo con entusiasmo y convicción será fundamental para que los programas de gobierno se [email protected] En el lenguaje de la asisten-cia esto significaba que el compromiso ya no era caritativo ni filantró-pico, una obligación del Estado o una cuestión de derecho; sería ahora una voluntad de servicio social en acción ejemplar y convocante. ATodos somos iguales, pero será mejor el que mejor piense y su conducta sirva de [email protected] El símbolo del sagitario que identificó los programas de la administración gubernamental condensa parte de los significados que se incorporan a las políticas sociales: La realidad actuante del trabajo físico, del pensamiento y

179

Jorge Jiménez Cantú, Primer Informe de Gobierno al Pueblo del Estado de México, 20 de enero de

1977, p. 150. 180

La idea de resolver los problemas sociales (la pobreza) se asociaba a la formación de un ejército del

trabajo. La asistencia como servicio social comunitario era más una obligación de trabajo voluntario que un derecho para los pobres, a quienes por otra parte, también se incluía en las prescripciones: Atodos tenemos el derecho de ser limpios, sanos y fuertes@; Atodos tenemos la obligación de ser limpios, sanos y fuertes.@ (Gobierno del Estado de México, Directrices Generales del Programa de Gobierno 19751981, Toluca, GEM, 1975). 181

Los principios de la política gubernamental se expresaron en una serie de máximas vertidas en el

Programa de gobierno, Gobierno del Estado de México, Directrices Generales del Programa de Gobierno, 1975-1981, Toluca, GEM, 1975.

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de la capacidad de amar se unieron en un sagitario, para renacer en nuestros ejércitos del trabajo (Jiménez Cantú, 1976:43). No se puede dejar de pensar que detrás de estas expresiones había la idea de que bastaba el entusiasmo para resolver los problemas sociales, al margen de las inequidades del mercado; asumiendo que todos los ciudadanos se moverían como un ejército homogéneo, en una sola voluntad transformadora. El reordenamiento institucional La renovación del liberalismo se fortalecía también por medio de corrientes de opinión, que además de restar importancia a la asistencia en la disminución de los efectos nocivos de la pobreza, tendían a considerar perjudicial la dependencia que podía establecerse al recibir apoyos que la aliviasen; considerando en cambio a la autogestión, la unidad y la integración familiar, cruciales para promover la integración social y el desarrollo comunitario. Otro movimiento asociado con estas posiciones se articulaba mediante decisiones administrativas que incluían la asistencia en las normas y restricciones que el neoliberalismo impuso de modo general a las políticas sociales. Comenzaba a advertirse la necesidad de reducir el aparato estatal, de racionalizar y ordenar el gasto público, así como la de incorporar, en los programas asistenciales, normas de planeación y administración. Esta racionalidad del gasto público se acompañaba de la intención expresa de Aproporcionar a las instituciones de asistencia privada el apoyo necesario para que multipliquen los beneficios de su actividad [email protected] La asistencia en el Estado de México transformó su organización administrativa en 1977, para acompasarse a las nuevas directrices nacionales que habían agrupado las instituciones asistenciales en el DIF; las instituciones estatales ampliaron su atención a la unidad familiar, e incorporaron ordenamientos y mecanismos de austeridad en su estructura programática y administrativa, introduciendo procesos de planeación. La renovación de la visión individualista de la pobreza como una responsabilidad de los pobres, se refleja en las dos vertientes que presenta en esta etapa la asistencia alimentaria. La primera indica que, después de asistidos, los beneficiarios de los programas asistenciales deberán ser 182

Diario Oficial de la Federación, 10 de enero de 1977.

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capaces de conducir su evolución y crecimiento; la otra vertiente supone la acción de una sociedad comprometida en proteger al minusválido. La óptica desde la cual se mira a la población beneficiaria de los programas de asistencia social, es la de la imprescindible participación activa de sus miembros y la de una corresponsabilidad entre ellos y quienes dirigen los programas.183 La posición se afianza en el supuesto de que es necesario generar una conciencia en los pobres respecto a que dichos programas son transitorios, en particular aquellos que utilizan como estrategia central la ayuda alimentaria directa. La mayor importancia de la planeación y el énfasis en ordenar la asistencia, como parte del proyecto neoliberal de reducción del Estado, se reafirman con las formas en las que el gobierno de Alfredo del Mazo se propuso integrar al DIFEM en los esquemas de la administración estatal. El Programa de Desarrollo Integral de la Familia 1984B1987, que aparece por primera vez como un programa específico en la planeación del gobierno, se definió como un conjunto de políticas de bienestar social y de integración familiar; en el cual, para incrementar la cobertura de los programas de asistencia social, se desarrollarían acciones para consolidar e impulsar los comités municipales.184 En síntesis, la mejor planeación, la precisión en la información y la coordinación, serían las herramientas para lograr orden, y para optimar el gasto. Para promover el desarrollo comunitario se intensificó la actividad de promoción social y se establecieron modalidades de partici-pación de la comunidad y de formas de trabajo común. En el combate a la desnutrición de la población, se reforzaron las acciones de distribución de alimentos preferentemente a preescolares, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, así como otros apoyos nutri-cionales. También se puso en operación con mayor intensidad el programa de huertos familiares que mejoraran la nutrición de la familia, además de la economía familiar. A pesar de estas medidas, la pobreza seguía siendo inaceptablemente alta y de algún modo continuaba sin reconocerse como un problema derivado del 183

De acuerdo con Bertha Lerner, esta sería una de las características favorables del neoliberalismo: A[Y] alienta e impulsa a los pobres a que se organicen en la lucha contra la pobreza, tomen conciencia del problema y contribuyan con su recurso más abundante, su trabajo. Desde esta óptica, los pobres se convierten en actores fundamentales de la política social@ (Lerner, 1996b:14). 184

En los dos sexenios anteriores, los planes asistenciales formaron parte de los del sector salud, pero

tenían una mención destacada y especial en los informes anuales del gobernador.

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

desempleo, el subempleo y los bajos salarios, siendo atribuida a la falta de orientación familiar y de organización comunitaria. La vulnerabilidad: criterio selectivo entre la pobreza La perspectiva del neoliberalismo se aclara en la política asistencial con la introducción, hacia 1982, del término vulnerabilidad, que circunscribe la atención en el universo de la pobreza para aquella población que sufre condiciones que precipitan su exclusión social. La Avulnerabilidad@ entendida como desventajas físicas, mentales, fragilidad, desprotección o abandono, conforma una esfera preferencial entre la pobreza, que crea un ámbito estratégico para la política asistencial en la medida que determina la inclusión o la exclusión de los pobres en su acceso a los bienes y servicios asistenciales.185 Bajo este esquema la asistencia social debía dirigirse preferentemente hacia los menores en situación de abandono, desamparo, desnutrición, o sujetos al maltrato; alcohólicos, farmacodependientes o individuos en condiciones de vagancia; ancianos en desamparo, incapacidad, marginación o sujetos a maltrato; discapaci-tados por causa de ceguera, debilidad visual, sordera, mudez, alteraciones del sistema músculoesquelético, deficiencias mentales, problemas de lenguaje u otras deficiencias; indigentes, y otros sujetos cuya condición sumaba desventajas a las condiciones de por sí lacerantes de la pobreza.186 En suma, el bienestar general de la población queda librado a otras intervenciones, el Estado solamente intervendrá en los casos graves de incapacidad o desprotección. La creación del ámbito de los vulnerables como la esfera preferente de la asistencia social, se delimitó con la aplicación de normas técnicas y con medidas de sectorialización que colocaron a la asistencia bajo las normas de programación, presupuestación, evaluación y control de las dependencias del gobierno federal.187 El criterio de vulnerabilidad como

185

El DIF reconoce la importancia de este concepto cuando advierte la necesidad de revisarlo, en

función de que actualmente se puede hablar de una vulnerabilidad extendida por el desempleo masivo, el crecimiento del trabajo informal y el empleo precario, lo que obliga a replantear los parámetros de la política asistencial. Hacia una Reformulación de la Política de Asistencia Social, DIF, 1995. 186

Artículo 4 de la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, 1986.

187

Las normas técnicas son disposiciones de carácter obligatorio que establecen los requisitos que se

deben satisfacer en la organización y prestación de los servicios. Las normas técnicas definen los servicios, los sujetos y los establecimientos, precisando el contenido de los servicios que han de prestarse;

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TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA ASISTENCIA SOCIAL...

selectivo de la población beneficiaria de la asistencia social dirigió los objetivos del DIFEM hacia brindar atención a los grupos sociales más desprotegidos; lo que sumaba las ventajas de contar con la aprobación social. En otras palabras, no hay muchos desacuerdos en que el Estado brinde protección a las personas que además de su pobreza, sufren de alguna condición que los vulnera, sobre todo si son niños, viejos, discapacitados o madres en periodo de lactancia. Al margen de que sean sentimientos compasivos lo que inspira la ayuda y de que queden excluidos numerosos pobres. El predominio de la visión neoliberal en las políticas de asistencia social, traducido como selectividad, vulnerabilidad, temporalidad y corresponsabilidad ante la pobreza; sustentado en la austeridad y el ordenamiento administrativo-institucional; encontró en la autogestión una estrategia para que los pobres fuesen incorporados como agentes de la asistencia. De este modo se va integrando una corriente de desplaza-miento de las responsabilidades estatales que se mueve desde un Estado tutelar y protector, hacia un Estado que estimula y promueve que grupos e individuos se asocien y organicen en la solución de los problemas de la pobreza.

4. La incorporación de nuevos agentes sociales Uno de los rasgos que marcan con mayor fuerza la reconfiguración de la asistencia en la etapa que se examina, es el cambio en las relaciones entre el Estado y algunos de los segmentos de la sociedad que participan en la asistencia. Esta reconfiguración es el resultado de fuerzas y acciones que provienen de distintos puntos del mapa social: los gobiernos federal, estatal y municipales; los grupos sociales organizados para promover el bienestar; los particulares que prestan servicios asistenciales; los demandantes y beneficiarios de la asistencia; la organización institucional; los partidos políticos y otros elementos que se mueven en el contexto social y político. En este apartado se intenta aproximarse a la emergencia de los esquemas que trazan la relación entre el Estado y estos segmentos de la sociedad civil, los que se presume articulan uno de los cursos que marcan a la asistencia en

son en cierta forma los criterios de inclusión para la población beneficiaria.

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

la dirección hacia organizar formas de ejecución basadas en la mayor responsabilidad e intereses de individuos y de grupos. La conformación de una corriente que fluye hacia el desplazamiento de las responsabilidades estatales en la asistencia, se fortaleció con la incorporación de nuevos agentes sociales. Esta progresión se expresó tanto en la apertura hacia los particulares, de quienes se esperaba compartieran con el gobierno las responsabilidades de ayuda a los pobres, como en la emergencia de grupos y asociaciones que, desde distintos ámbitos de la sociedad civil, reclaman participar en los asuntos públicos. La incorporación de agentes que concretan un nuevo papel para la sociedad civil en la asistencia asume varias formas: a) la participación por medio de agrupaciones estrechamente vinculadas y a veces imbricadas con el propio Estado o promovidas desde la administración gubernamen-tal; b) la formación de organizaciones y redes ciudadanas como resultado de acciones de grupos que promueven la satisfacción de sus demandas sociales y que se mueven un tanto en el esquema del activismo político; c) la participación de grupos y organizaciones filantrópicas con interés por el bienestar.188 La promoción desde el Estado El cambio en la concepción del Estado tutelar, junto con los procesos de ajuste económico y la reducción del gasto social en las últimas décadas de fin de siglo, son algunos de los elementos activos que motivan el interés del gobierno por promover y acrecentar la participación de los particulares en responsabilidades antes asumidas por el Estado. En el terreno asistencial este interés se manifestó por medio de acciones dirigidas tanto a sectores específicos de la sociedad civil, como mediante programas de vinculación y de nuevas maneras de organizar la administración. En el primer caso, atendiendo a la exhortación de la señora Carmen Romano para crear en las entidades federativas los patronatos de promotores voluntarios, el Ejecutivo estatal estableció en 1978 el Patronato de Promotores Voluntarios del Estado de México, organismo que integró a las esposas de los funcionarios a las tareas asistenciales; sumando la capacidad de la administración pública 188

La separación de la participación de agentes civiles privados en estos rubros es arbitraria,

obedeciendo únicamente a la intención de mostrar la diversidad de puntos desde los cuales fluyen los movimientos de incorporación de nuevos agentes sociales.

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a un cierto sentido asistencial que recuperaba la orientación filantrópica y se organizaba un tanto al margen del poder coercitivo del Estado.189 Este organismo asumió funciones paralelas y similares a las de las instituciones de asistencia pública, recuperando parte de las tareas que anteriormente realizaban los comités de damas, y manteniendo su presencia e influencia en el esquema asistencial, ahora con el espíritu de constituir centros promotores de la participación comunitaria. El acuerdo para la creación del Patronato de Promotores Voluntarios se sustentó en: A[...] la necesidad de crear un organismo que organice, regule y controle la participación activa y responsable de la comunidad, mediante la práctica de actividades y servicios que observen la ayuda mutua y la unión de esfuerzos@. Se trataba de encauzar convenientemente las tareas que en forma voluntaria venía realizando el sector privado, para el bienestar y progreso de la entidad, evitando duplicidad de esfuerzos y mejorando sus rendimientos.190 Se esperaba también que el Patronato actuara como ejemplo en la formación de una mística de servicio social y que fomentara acciones de autoayuda, obteniendo recursos a partir de la organización de eventos y de la solicitud de donativos. Es decir, de establecer nuevas vías para el origen y flujo de los recursos destinados a la asistencia y menor dependencia del Estado. La corriente hacia el fortalecimiento de las responsabilidades individuales y de grupos y su carácter intermedio entre lo estatal y lo privado, se expresan en la forma en la que se plantea la integración del patronato: con personas representativas de los distintos sectores de la población y la participación de las dependencias y entidades públicas; con el propósito expreso de Apromover y estimular las actividades de los particulares que persigan el beneficio [email protected] De hecho, la promo-ción era asumida por los funcionarios de los distintos sectores de gobierno, federal, estatal y municipal, quienes proporcionaban recursos e

189

El acuerdo del Ejecutivo para el establecimiento del Patronato se publicó en el periódico oficial

Gaceta del Gobierno, el 27 de mayo de 1978. La recuperación de la orientación filantrópica se expresa, por ejemplo, en los términos en los que la misión de este organismo es entendida: dar, ayudar, servir y compartir, con desprendimiento y generosidad; así como en su identificación con la voluntad como fuerza interna, ejercida con plena libertad, sin que exista ningún tipo de obligación expresa. DIFEM, Sexto Informe de Actividades, 1981, Patronato Nacional de Promotores Voluntarios, 1994. 190

Gaceta del Estado de México, 27 de mayo de 1978.

191

DIFEM, Sexto Informe de Actividades, 1981, Patronato Nacional de Promotores Voluntarios, 1994.

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infraestructura para la operación de los voluntariados. Los grupos voluntarios a cuya cabeza estaban las esposas de los funcionarios de más alto rango, realizaban su labor altruista con la expectativa de que a estos esfuerzos se sumaran los integrantes de las comunidades. Posiblemente la consideración de la pobreza como un problema en vías de resolverse, y la idea de la asistencia como resultado de la acción comunitaria organizada en un ejército del trabajo social, amortiguando las responsabilidades estatales; contribuyeron para que las instituciones asistenciales diversificaran sus programas, dirigiendo su atención hacia la procuración de orientación para la niñez y la madre en general, la cultura y la recreación. En este marco, el DIFEM dio un giro a sus acciones para adecuarse a las que en el ámbito cultural y social desarrollaba el Sistema Nacional: El 15 de junio de 1978, por decreto del Ejecutivo quedó legalmente constituido el Fondo para Actividades Socia-les y Culturales del Estado de México (FONAPAS). Este organismo Cde corta vigencia en la administración estatal (1978-1983)C se proponía, mediante la realización de actividades artísticas y culturales, recabar fondos para la asistencia. Con esa figura, el DIF del Estado de México se hizo responsable de promover actividades culturales y artísticas administrando hacia 1986, hasta 29 Casas de Cultura. El FONAPAS ya en operación, orientó sus prioridades hacia la cultura, sin que se pueda decir que aportara recursos significativos para las provisiones asistenciales. En el largo plazo, la participación de las promotoras voluntarias y sus nexos con las acciones de promoción cultural y recreativa, tuvieron sus efectos en la gran diversificación de los programas asistenciales que abarcaron rubros que iban desde el turismo, la preservación de monumentos y zonas arqueológicas y la educación vial; hasta tareas claramente asistenciales como las de atención nutricional y de mejoramiento de la vivienda.192 Igualmente propició que otras dependencias del gobierno

192

A efecto de ilustrar la diversidad de lo asistencial, entre los 61 programas que ejecutaba el

Patronato se mencionan los siguientes: Cartilla nacional de vacunación, Programa nacional de planificación familiar, Programa de medicina preventiva y nutricional, Programa nacional de educación a grupos marginados, Programa de uso doméstico y racional del agua potable, Programa voluntario para la electrificación rural, Acción coordinada de radio-aficionados, Atención a la población civil en casos de desastre, Programa de atención a ancianos, Programa de preservación y conservación de los bienes arqueológicos e históricos de México, Creación de bibliotecas. En conjunto se llegó a operar 90 diversos programas. DIFEM, Sexto Informe de Actividades, 1981, Patronato Nacional de Promotores Voluntarios,

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incorporaran a sus programas de trabajo algún rubro asistencial, a afecto de contar con recursos humanos y materiales que, al mismo tiempo que les permitían vincularse con las comunidades con apoyos asistenciales, posibilitaban colaborar con las tareas de los patronatos en cada una de las dependencias gubernamentales. Esta manera de promover y legitimar desde el gobierno la participación de los particulares, tenía la intención Cmediante el ejemplo y la convocatoria altruista de los voluntariadosC de inducir la concurren-cia de las clases marginadas en la solución de sus problemas. Este esquema de participación estuvo en operación en el país con algunas variantes hasta 1995, cuando se adujo que era más oneroso para el gobierno que benéfico para la asistencia; descubriéndose, además, la poca cohesión y limitada permanencia de las organizaciones que eran consti-tuidas con este tipo de programas.193 A pesar del acuerdo presidencial para su extinción, se ha mantenido vigente en algunas entidades federativas, entre ellas el Estado de México, donde continúa en operación en la forma de unidades de promoción para la asistencia social. Otro de los esquemas que combinó acciones de los particulares con el impulso desde la administración pública, se instrumentó mediante la renovación del Patronato del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia; este organismo se ocupa actualmente de recaudar recursos que apoyen la ejecución de algunos de los programas del DIFEM. La promoción de la participación social y comunitaria desde el gobierno asumió otro aspecto en la conformación de consejos consultivos, consejos de participación, redes sociales de apoyo a los programas y de contralorías ciudadanas que vigilaran su ejercicio. En esta orientación se integraron a los programas asistenciales algunas de las estrategias del PRONASOL, particularmente las de los comités comuni-tarios como vía para instrumentar la corresponsabilidad de los sectores público y privado. En esta nueva faceta se inscriben algunas redes ciudadanas contempladas en los programas estatales; como es el caso del Programa de Alimentación y Nutrición Familiar, que utilizó como estrategia en 1997, establecer Centros de Asistencia y Vigilancia Nutricional (CAVIN); buscando asegurar que los recursos alimentarios llegasen a la población más desprotegida para convertirlos, paulatina-mente, en ejes articuladores de los servicios 1994. 193

Diario Oficial de la Federación, 2 de julio de 1995.

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asistenciales. Atrás de los CAVIN sigue presente la idea de impulsar el proceso de organización y participación activa de los individuos y de sus familias en el desarrollo comunitario. En el mismo sentido se incorporaron a los consejos consultivos y comisiones que operaban otros programas asistenciales, representantes de organizaciones de la sociedad civil, así como de la población beneficiaria de los servicios asistenciales. La reflexión sobre estas medidas puede arrojar alguna luz sobre la forma en que, por una parte, se ampliaba la concepción de las necesidades asistenciales, dando cabida no solamente a la alimentación, la salud, el vestido o la vivienda; sino también a la recreación y la cultura. Mientras que en otro sentido, al diversificar los programas asistenciales, se perdían de vista los objetivos de apoyar a los pobres y marginados. Específicamente, la manera en que se buscaba incorporar a los particulares a la asistencia, contribuye a aclarar algunos de los mecanismos mediante los cuales se propiciaba crear canales alternativos, que desde sectores intermedios entre el gobierno y las comunidades aligeraran, mediante acciones de alivio, la creciente presión social de la pobreza. La corriente de las organizaciones de la sociedad civil Otra vía para el fortalecimiento de la participación de las organizaciones civiles en el terreno asistencial, fluye a partir del activismo social y político, que se traduce en conformar grupos de presión por servicios y también organizaciones y asociaciones a través de las cuales se canalizan recursos públicos y prestaciones asistenciales. Este tipo de participación se inscribe, para el Estado de México, en el marco del desarrollo de los años ochenta y noventa, cuando se apreciaba que el crecimiento econó-mico no había traído necesariamente el bienestar para la población y que el gobierno no tenía la capacidad de dar respuesta satisfactoria a los problemas sociales; emergiendo diversos grupos y asociaciones ciudadanas con mayor presencia pública y ejecutiva, que se convierten en gestores de las demandas sociales. Como lo precisan algunos estudios, entre 1980 y 1990 la crisis del Estado mexicano y la disolución de sus canales corporativos incrementaron la apertura de espacios en la escena social y política para la acción de organizaciones fuera del marco gubernamental. Este tipo de grupos con frecuencia se encuentra asociado a la gestión social de los partidos políticos y/o al ejercicio de cargos públicos de representación

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TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA ASISTENCIA SOCIAL...

popular, foros públicos y agrupaciones de apoyo político- electoral.194 Algunas de estas asociaciones se fueron separando de los movimientos populares, e interesando en promover proyectos para el mejoramiento de las condiciones de vida de los pobres; otras, más ligadas a los partidos políticos, se constituyeron en canales de flujo de servicios y prestaciones asistenciales.195 Como parte de estos movimientos, agrupaciones con fuerte presencia en el Estado de México, como el Movimiento Urbano Popular (CONAMUP) y Antorcha Campesina, así como grupos del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y del Partido de la Revolución Democrática (PRD), se constituyeron en canales para el flujo de apoyos asistenciales, en particular los de tipo alimentario. Las organizaciones filantrópicas La ampliación de la contribución de los particulares tuvo otra vertiente en el fomento a las organizaciones filantrópicas para desarrollar tareas asistenciales. Como se mencionó en el capítulo anterior, en el Estado de México venían funcionando desde el siglo XIX algunas asociaciones filantrópicas; pero es apenas a mediados de los ochenta cuando empieza a notarse el desarrollo de este sector, principalmente porque surgen algunas que reciben fondos nacionales e internacionales; entre ellas, se pueden mencionar por ejemplo: la Asociación Gilberto, Cáritas, Villa de los Niños A. C., y la Universidad Anáhuac, que son instituciones que prestan servicio asistencial con patrocinio de redes de cooperación muy extendidas. Sin embargo, la mayor parte de las asociaciones de particu-lares con orientación asistencial que se constituyen en las últimas tres décadas, son pequeñas y con escasa infraestructura y organización administrativa, con presencia en la zona urbana de los valles de México y Toluca; y están insertas en el marco de acentuación de la pobreza que caracteriza al Estado de México. El reestablecimiento por el gobierno del estado de la Junta de Asistencia Privada en 1992, se concibió como un medio para estimular y ordenar la participación de los particulares. La intervención del gobier-no se 194

Ver Tinoco, 1999.

195

Estas agrupaciones son muy numerosas y cubren un amplio espectro de demandas sociales; aquí se

hace una distinción arbitraria entre las demandas de apoyos asistenciales (planteadas en términos de satisfacer las necesidades esenciales de la familia) y demandas por servicios públicos, aun cuando estas últimas también tienen una estrecha relación con el bienestar.

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

estimaba necesaria porque habían surgido asociaciones filantrópicas que brindaban servicios asistenciales en condiciones precarias, y algunas más que manifestaban irregularidades en el manejo de los recursos dona-dos para la atención de los pobres; pero sobre todo, se tenía el propósito de fomentar la participación privada en la atención de los grupos vulne-rables, que el gobierno ya no tenía capacidad para atender. Realmente las organizaciones civiles con fines asistenciales son todavía escasas; en 1997 funcionaban en el estado bajo el régimen de instituciones de asistencia privada 100 instituciones que beneficiaban a 22 mil personas. De acuerdo con las cifras registradas a fines de 1999 por el Centro Mexicano para la Filantropía (CEMEFI), de 6 447 organizaciones civiles que había en el país, 219 correspondían al Estado de México. De ellas solamente 40% tenía fines asistenciales.196 La limitada cobertura de la asistencia privada en el mapa de la pobreza mexiquense; pero sobre todo, la heterogeneidad en los tipos y concepciones de lo asistencial en los servicios que proporcionan, obstaculiza todavía su consideración como la vía alterna que pueda suplir al Estado en las responsabilidades de la asistencia. Resulta importante destacar aquí la presencia de las organizaciones civiles cualquiera que sea su origen, en la formación de la corriente que reconfigura la función del Estado y la participación de los particulares en la asistencia social; y advertir cómo esa corriente fluye simultáneamente, desde diversos sectores de la sociedad y desde el propio Estado. Es en este sentido que se afirma que las políticas de asistencia social en un ciclo o etapa determinada se constituyen en el punto de encuentro entre fines y medios, entre organizaciones y estructuras; por lo que pueden significar un referente para el análisis de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Cabe resaltar también la presencia constante de un componente filantrópico en la participación privada; lo que de algún modo vuelve evidente que desde la perspectiva de los grupos privados, las motivaciones altruistas, de tipo religioso o benevolente, siguen siendo un sustento importante de la

196

Las fuentes sobre el número de organizaciones civiles consignan amplias variaciones. Los datos del

CEMEFI

coinciden con el número de organizaciones que registra para el Estado de México el Directorio

de la Secretaría de Gobernación (220). La proporción de organizaciones asistenciales se corresponde con la clasificación hecha por CEMEFI y con un estudio muestral de la Dirección de Desarrollo Político del Gobierno del Estado de México (CEMEFI, 1999-2000; Directorio de Organizaciones no Gubernamentales de la Secretaría de Gobernación, 1999; Dirección de Desarrollo Político, Edo. de México, 1999; Tinoco, 1999:38).

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asistencia. Desde la óptica estatal la ampliación de la participación de las organizaciones de la sociedad civil, es vista como signo de modernización y como avance hacia una sociedad en la cual todos sean responsables del bienestar. Una forma de resumir la imagen de este caleidoscopio, enfocada desde la perspectiva estatal, se manifiesta en la concepción que al respecto se tenía en el DIFEM en 1995: A[...]se había pasado de una perspectiva paternalista a una visión solidaria y a una nueva relación entre el gobierno y la sociedad caracterizada por la concertación y la conjugación de [email protected] El renovado orden jurídico de la asistencia privada En México, desde finales de los años setenta, la determinación del gobierno para promover la participación de los particulares en las responsabilidades estatales sobre la asistencia; así como la irrupción de los grupos y asociaciones en la vida política, crearon las condiciones para el establecimiento de un nuevo orden jurídico que respondiera a esas demandas, abatiendo los obstáculos que se oponían a la mayor presencia de los grupos y organizaciones de la sociedad civil. En esta dirección se inscriben las reformas que durante la administración del presidente José López Portillo se hicieron al Estatuto Orgánico del DIF, para incorporar entre sus funciones el fomento y apoyo a las asociaciones civiles o entidades privadas que prestaran servicios asistenciales. En 1986, la Ley Sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social incluye ya, como precepto legal, la función de fomentar y apoyar a las asociaciones o sociedades civiles y a todo tipo de entidades privadas cuyo objeto sea la prestación de servicios de asistencia social. Junto con las nuevas normas jurídicas, la década de los ochenta se caracterizó en el país, por el incremento en la participación voluntaria para la atención de diversos problemas comunitarios; de la cual derivó la generación de reiteradas propuestas para reformar el marco legislativo constitucional. Se trataba de un movimiento de las asociaciones civiles por nuevas leyes en la materia que fortalecieran la participación de las organizaciones civiles en la vida pública y social. En el Estado de México, el marco legislativo que recoge y estructura esos movimientos, empezó a reconfigurarse mediante la 197

Primer Informe de Labores, Olga Soto de Chuayffet, Toluca, DIFEM, 1995.

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

expedición en 1992 de una nueva Ley de Asistencia Privada. La importancia de este ordenamiento puede inferirse del hecho de que desde 1936, no había habido modificaciones a la legislación en la materia, cuyos preceptos prácticamente eran letra muerta; debido en parte a que las instituciones asistenciales organizadas por particulares eran pocas; pero también a que fueron concebidos en el espíritu del Estado interventor que caracterizó a la asistencia posrevolucionaria, sin ser actualizados a los cambios de orientación que tuvieron estas políticas a partir de la década de los cuarenta. La nueva legislación implicaba el reconocimiento de cambios sustanciales que se habían dado en la relación entre el Estado y los particulares, y en las nociones de lo público y de lo privado. De este modo, mientras en 1936 el Estado asumía su función colocando a las instituciones asistenciales bajo su vigilancia y control; supeditando su reconocimiento al cumplimiento de condiciones de super-visión de sus bienes y capitales; en 1992 la perspectiva fue la de brindar apoyo a la concurrencia de los particulares, otorgándoles respaldo y reconocimiento legal. El carácter privado Cacotado por la no injerencia del EstadoC se afirma en ambas legislaciones garantizando a los particu-lares el derecho a determinar la clase de servicios que habrían de prestar, definir a los beneficiarios de dichos servicios, y determinar los requisitos de la admisión y el retiro de los establecimientos asistenciales. En otras palabras, la asistencia privada se conforma, jurídica y normativamente, con criterios de pertenencia cuya especificidad, fijada por pautas de individuos y grupos, puede o no ser excluyente ante ciertas necesidades de la pobreza. El reconocimiento que el Estado brinda a los particulares mediante esta legislación sirve a su vez a diversos fines: investir de personalidad jurídica a los particulares, contribuyendo a dar forma institucional a sus vínculos y acciones; otorgarles respaldo legal para recibir subsidios, donativos y recursos públicos y privados; y ser un aval para la exención de impuestos y la gestión social.198

198

De acuerdo con el tipo de causas filantrópicas que se promuevan se cuenta con la posibilidad de

gozar del beneficio de acceder a estímulos fiscales. Por muchos y controvertidos motivos, la exención de impuestos, presente desde la Ley de Beneficencia Privada de 1912, ha sido uno de los incentivos para la participación de los particulares en la asistencia. Actualmente en el Estado de México sólo las instituciones con reconocimiento de la Junta de Asistencia Privada, pueden ser objeto de este privilegio que otorgan las leyes fiscales mexicanas.

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TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA ASISTENCIA SOCIAL...

Es conveniente destacar que las nuevas disposiciones en materia de asistencia privada, dejan a un lado la superposición del Estado para intervenir y determinar lo que deben hacer las instituciones; borran algunas distinciones entre lo público y lo privado que eran parte de la herencia revolucionaria; abriendo un nuevo ámbito social en el cual el Estado y los particulares pueden concurrir y formar parte de la asistencia. Lo cual es percibido también como signo de modernización y avance democrático.199 El curso de esta nueva forma de ver la participación de los particulares en la vida social se profundiza y fortalece con las reformas a la legislación constitucional del estado, aprobadas en 1995. La Constitución Política señala expresamente el derecho de las organiza-ciones civiles para participar en la realización de actividades sociales, cívicas, económicas y culturales, relacionadas con el desarrollo de las comunidades; incorporando a las organizaciones en el conocimiento, planeación y seguimiento de los asuntos y servicios públicos.200 La perspectiva de apertura recíproca sobre la participación privada en los asuntos públicos y la creación de ámbitos de concurrencia, se acompaña de una visión más amplia de los derechos individuales y sociales. La nueva concepción de los derechos se vincula con una redefinición de la ciudadanía, que incluye no solamente los derechos sociales, sino que descansa en la presunción de la dignidad y el respeto que se debe a todos los seres humanos. De acuerdo con Walzer, el honor y la deshonra son de especial importancia en las concepciones sobre la injusticia que comparten las distintas sociedades; en este sentido, las normas de autorrespeto se asocian con las prácticas de la ciudadanía y la democracia y son fuerzas poderosas en la búsqueda de la igualdad.201 Esta perspectiva se refleja en la inclusión, como derechos constitu-cionales, de aquellos relativos al respeto, al honor, al crédito y al prestigio de las personas; asegurados en el mismo marco de la reforma a la Constitución Política del Estado de México, en 1995; así como los de protección e integración al desarrollo de las personas con discapa-cidad, garantizados mediante la Ley para la Protección e

199

Exposición de motivos del Decreto núm. 114 de la LI Legislatura del Estado de México, 1992, Ley

de Asistencia Privada del Estado de México. 200

Artículo 15 del Decreto núm. 72, LII Legislatura del Estado Libre y Soberano de México, 27 de

febrero de 1995. 201

Ver Walzer, 1993 y Margalit, 1997.

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad, aprobada en 1997. La reconfiguración del marco jurídico en el Estado de México, permite advertir líneas que van hacia una mayor conciencia de la sociedad sobre los derechos y a nociones compartidas más amplias sobre el bienestar. En contraparte, apuntan a una menor intervención del Estado en garantizar derechos y bienestar y hacia una mayor participación de individuos y grupos. En el examen de la forma en que se estructura esta nueva perspectiva en las relaciones entre la sociedad y el gobierno, se percibe que tanto la sociedad civil como el gobierno están tratando de articular nuevos vínculos, redefiniendo la posición de uno frente a otro. Una de las facetas en las que existe una nueva disposición de actores y condiciones es, por parte de las organizaciones, la flexibilización de los marcos, antes estrictos, de no injerencia del Estado. Actualmente la mayor parte de las organizaciones que realizan tareas asistenciales, solicitan y reciben apoyos estatales de diversa índole y buscan influir en la toma de decisiones sobre las políticas en esta materia. De parte del Estado existe no solamente una postura de apertura, apoyo y respeto a la participación, sino una abierta promoción de mayor intervención de la sociedad civil. Las nuevas actitudes y formas de relación entre el Estado y las organizaciones civiles indican que se han abierto e intervinculado los ámbitos de lo privado y de lo público, para la formación de un ámbito de concurrencia en la esfera asistencial. Otro aspecto de la reconfiguración de lo asistencial se significa por el cambio en los criterios de inclusión-exclusión de los servicios asistenciales privados; que son ahora más públicos y cubren un espectro más amplio en las tipologías de la necesidad y la pobreza; al margen muchas veces de criterios de moralidad o pertenencia. Una recomposi-ción más atañe a las formas de patrocinio y financiamiento; en la etapa anterior, los recursos provenían del gobierno hacia los patronatos y organizaciones; en menor medida, de los donativos de los ricos hacia los pobres. Tal parece que ahora la idea es que los recursos provengan de la misma comunidad, por medio de redes de cooperación o de esquemas de crédito entre ellos; la función de la organización es la de ser aval social.202 En suma, las políticas 202

Han comenzado a surgir en el país una serie de organizaciones civiles microfinancieras cuyo

propósito es garantizar condiciones de crédito a los pobres; algunas de ellas han extendido redes nacionales y manejan considerables recursos. En el Estado de México se encuentra por ejemplo el Centro

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TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA ASISTENCIA SOCIAL...

asistenciales se orientan a provenir y ser ejecutadas, no sólo desde y por el gobierno, sino desde y por las organizaciones de la sociedad civil y los propios beneficiarios. Los objetivos del Estado de impartir protección y seguridad social, que caracterizaran a la asistencia como política pública al finalizar la primera mitad del siglo XX, han cambiado radicalmente en su segunda mitad; dirigiéndose actualmente hacia promover, con la participación activa de los sectores público, privado y social y grupos beneficiados, el desarrollo integral de la familia, por medio de programas que mejoren las condiciones de bienestar de los grupos más vulnerables.203 Como lo expresara el gobernador Chuayffet al formular su plan rector del desarro-llo estatal: La función del Estado ya no sería abarcar todos los campos de la realidad y menos aún impedir y obstaculizar los esfuerzos de los particulares, sino conducir a la sociedad mediante decisiones colectivas vinculantes o concertadas. Desde su perspectiva, el liberalismo social podía ser la filosofía que permitiera resolver los conflictos entre individuo y sociedad, entre justicia y libertad, entre intervención estatal y libre mercado.204 5. La reconfiguración institucional Otro de los movimientos estructurantes de la configuración de las políticas de asistencia social en México, al finalizar el siglo XX, sigue la forma de una reconstitución institucional; de la cual emergen nuevas instituciones y las anteriores cambian sus normas y funciones, impri-miendo nuevos sentidos a las acciones que desarrollan. Se presume aquí que la asistencia pública de esta etapa, establece nuevas relaciones de coordinación entre las instituciones asistenciales, que apuntan hacia el desplazamiento del Estado de las responsabilidades asistenciales. La reconstitución del patrón organizativo-normativo de la estructura institu-cional asistencial en los últimos veinte años se realiza a través de diversos procesos, entre los que se destacan: a) la formulación de un nuevo orden jurídico de coordinación institucional; y b) el cambio en los esquemas de generación y ejecución de de Apoyo a Microempresarios, que opera en el valle de Chalco e Ixtapaluca desde 1993 (Conde, 2000). 203

GEM,

Programa de Desarrollo Integral de la Familia. Plan de Desarrollo del Estado de México

1993-1999, 1993. 204

Plan de Desarrollo del Estado de México 1993-1999, pp. 9, 10.

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

la política instrumentado por medio de corrientes de sectorización y descentralización de las políticas asistenciales. Con relación a los procesos que marcan la reconstitución institucional, cabe recordar que desde 1961, con la creación del Instituto Nacional de Protección a la Infancia (INPI), había empezado a constituirse en el país la red de instituciones asistenciales. La red del INPI se integró con 31 institutos regionales, plantas elaboradoras de desayunos escolares, centros de orientación nutricional y centros de integración social. La red no solamente se formó con apoyo del gobierno federal, sino que preponderantemente su financiamiento y estructura administrativa también dependían de la federación. Más tarde, en 1975, con su transformación en el Instituto Mexicano para la Infancia y la Familia, se consideró necesario ampliar su ámbito de actuación, surgiendo en todos los estados de la federación, organismos responsables de procurar el bienestar de la niñez. Hasta entonces, a pesar de que las entidades contaban con una tradición asistencial propia, los programas estaban centralizados y eran en su mayor parte ejecutados con recursos proporcionados por la federación. La política asistencial en su sentido más general se desprendía de un programa nacional que requería de infraestructura y medios de ejecución en el territorio nacional. El nuevo orden jurídico institucional El cambio sustancial en la forma de dirigir y operar institucionalmente la asistencia se registró en 1986 con la expedición de la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social. El nuevo marco jurídico era en cierta forma el resultado de una serie de acciones tendentes a ordenar y racionalizar el gasto social del gobierno; y formó parte de una corriente de sectorización que empujó a la asistencia, antes autónoma y casi libre de normatividad, a insertarse en los patrones de planeación, presupues-tación, evaluación y control de la organización administrativa guberna-mental.205 Parte de esa corriente fue la transformación de la Secretaría de Salubridad y Asistencia en Secretaría de Salud, sustentada en el redimensionamiento del Estado, 205

Si bien se mantiene la figura de organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y

patrimonio propios, tanto para la organización nacional como las que operaban en las entidades federativas, cambia radicalmente la forma de integración de sus órganos de gobierno, de su organización administrativa, y de sus esquemas de planeación, ejecución y control.

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cambio que marcó con distinciones arbi-trarias a las políticas asistenciales, distinguiéndolas ahora de las políticas en materia de salud. En la misma dirección, las reformas a la Ley General de Salud de 1983, ubicaron a la asistencia social como un subsector de la Secretaría de Salud, y al DIF como la dependencia responsable de coordinar los servicios correspondientes. La reubicación menguaba de nueva cuenta la posición de la asistencia en la jerarquía de la administración y determinó cambios radicales en los estilos de trabajo, en la estructura organizativa y de programación, y en las formas de suministrar los recursos, sobre todo los que la federación canalizaba hacia las entidades federativas. Las líneas de acción para la sectorización incluían: determinar los universos de población que correspondan a las instituciones, a fin de evitar duplicidad de los servicios; la elaboración de cuadros básicos de insumos y el establecimiento de criterios de información y evaluación; criterios en los que se advierte el sentido restrictivo de las medidas de ordenamiento sectorial. El reordenamiento institucional incluyó disposiciones por las que en adelante, correspondería a la federación la función rectora y normativa de la asistencia, señalando a las entidades federativas la responsabilidad de la organización, operación, supervisión y evaluación de los servicios en sus respectivas jurisdicciones territoriales. Así mismo, la Ley estableció principios de obligatoriedad, coordinación, concertación e inducción para lograr los objetivos de la asistencia; los cuales básicamente guiaron los mecanismos para instrumentar la concurrencia en las responsabilidades del Estado frente a la asistencia. Es decir, el espíritu de la Ley fue el de considerar la asistencia social como una materia de competencia concurrente, responsabilidad de los tres sectores de gobierno: federal, estatal y municipal. Corresponsabilidad y descentralización Como resultado de la sectorización y de la coordinación se implantaron nuevos mecanismos de financiamiento de los recursos destinados a la asistencia, mediante la suscripción de acuerdos y convenios entre la federación y los estados para conjugar esfuerzos y establecer niveles de participación entre los poderes federal, estatales y municipales. Con ello se establecían mecanismos para ejercer la austeridad y el ahorro en el ejercicio de los recursos, conforme a la divisa de la administración de Ahacer más

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con [email protected] En este marco la corresponsabilidad adquirió una nueva significación, como medio para articular nuevas vías de participación y flujo en las responsabilidades y recursos destinados a la atención de la pobreza, mediante la coordinación entre las instituciones responsables de la asistencia. Estas medidas se completaban con la descentralización de funciones hacia los estados y municipios, por lo que el paso siguiente fue la constitución de sistemas estatales y municipales de asistencia social. Las ideas que permean el proceso plantean distribuir el ejercicio de las funciones públicas, la transferencia de facultades, programas y recursos. Como lo expresó el presidente De la Madrid, tres grandes estrategias estaban en marcha: la organización sectorial de las instituciones, su descentralización y su modernización administrativa.207 De este modo, el poder de tutela del gobierno federal y en menor medida el de los gobiernos estatales, sustituyó al poder de ejecución; y la función rectora, a la función protectora. En el Estado de México, la reconfiguración institucional de la asistencia significó el reordenamiento institucional de más de 1 300 dependencias operativas de servicios asistenciales federales, estatales y municipales (Albarrán, 1987). Para dar sustento jurídico al nuevo patrón de relaciones se expidió, el 31 de diciembre de 1986, la Ley de Asistencia Social del Estado de México; que además de precisar las bases para cada uno de los programas asistenciales específicos, establecería los criterios para la descentralización y modernización de los servicios.208 Poco antes, en 1985, a efecto de corresponsabilizar a los Ayuntamientos en la asistencia social, se había expedido la Ley que crea los Organismos Públicos Descentralizados de Carácter Municipal, denominados Sistemas Municipales para el Desarrollo Integral de la Familia.209 Desde luego que la propuesta de reestructuración institucional influyó en desarrollar nuevos

206

Los programas asistenciales, múltiples y diversos, se concentraron primero en nueve y luego en

cuatro rubros; la planeación debería ejercerse en el seno de los Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo (COPLADES), incluso se expresó que la esposa del presidente de la República y presidenta del Patronato del DIF, actuaría con pleno respeto a los órganos de administración y a las normas establecidas para la función pública. Miguel de la Madrid, Primer Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 1983. 207

Idem.

208

GEM, Informe de Gobierno de Alfredo Baranda García, enero 20 de 1987.

209

Decreto núm. 10 de la XLIX Legislatura del Estado de México, 16 de julio de 1985.

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esquemas para la organización administrativa; pero no significó que desaparecieran totalmente los estilos que habían venido caracteri-zando el otorgamiento de las prestaciones asistenciales; los repartos de alimentos, juguetes y ropa se mantuvieron; al igual que una buena parte de la discrecionalidad en las decisiones sobre acciones, beneficiarios y programas. En ello seguía jugando un papel muy importante la presencia de las primeras damas, incluida ahora la figura de las esposas de los presidentes municipales. No obstante se instituyó la planeación y se sentaron las bases de una estructura programática; igualmente, se exigió el cumplimiento de la obligación de dar cuenta del uso de los recursos a las dependencias legalmente facultadas para su supervisión. Los movimientos, primero de centralización y luego de descentralización en las políticas asistenciales estatales, se notan entre otros muchos aspectos, porque entre 1974 y 1986 hubo 145 decretos del poder legislativo del Estado de México, que autorizaban a distintos Ayuntamientos a donar bienes inmuebles al sistema estatal DIF; luego de 1993 vendría el proceso inverso mediante el cual el DIF estatal desafectaba de su propiedad diversos inmuebles para entregarlos a los Ayuntamientos. La descentralización también se reflejó en la planeación de los servicios: hasta 1989 las actividades se realizaban de conformidad con el programa nacional; a partir de 1990 los planes institucionales tienen una referencia más clara a problemas y propósitos estatales.210 La conjunción en la aportación de los recursos puede ser apreciada en el incremento de las participaciones estatales y municipales: al inicio de la descentralización la federación aportaba dos terceras partes del gasto, el Estado un tercio, y la participación municipal era la mitad de la participación estatal. En 1997 el gasto federal representa sólo 27.3% del presupuesto total del DIFEM, mientras que la participación estatal alcanza 73 por ciento.211 El proceso de constitución jurídica de los sistemas municipales DIF en el estado se inició en 1986, cuando se forman 30 sistemas municipales

210

Después del Plan Nacional Coordinado que rige durante la administración echeverrista en el Estado

de México, el gobernador Alfredo del Mazo integra a la planeación estatal el Programa de Desarrollo de la Familia, el cual sigue las líneas de programación nacionales. 211

En 1986 la federación aportó 10 000 millones de pesos para asistencia social al Estado de México;

la participación estatal era de 5 000 millones y las aportaciones municipales sumaban 2 500 millones de pesos (Vázquez, 1987). Fuente: Indicadores Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, 1997.

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como organismos descentralizados de los Ayuntamientos. Los restantes (91) se integraron como órganos desconcentrados, o bien como unidades administrativas de los gobiernos municipales. Este proceso que de algún modo articulaba una infraestructura institucional para la asistencia y que propició que las acciones de política ampliaran su cobertura en los 121 municipios de la entidad,212 se detuvo con el repunte del neoliberalismo en la administración del presidente Salinas de Gortari que restringió nuevamente los enfoques asistenciales. Volvió a reanudarse a partir del periodo 1993-1995, cuando durante la administra-ción del gobernador Chuayffet se constituyen jurídicamente como organismos descentralizados los restantes sistemas municipales DIF.213 Las estrategias de descentralización y la modernización administrativa tuvieron efectos en acentuar los desequilibrios en la prestación de los servicios asistenciales, pues los municipios con mayor marginación disponían también de menos recursos para la asistencia. La reconfiguración institucional ayudó en cambio a reconocer que no se habían identificado y menos aun cuantificado las necesidades de la pobreza, y que se requería conformar sistemas de información en materia de asistencia social. La coordinación institucional entre los sistemas se presentó como la construcción de un modelo único de asistencia social, avanzando en unificar estrategias de atención; sin embargo, la construcción del modelo único tuvo escasa vigencia, porque al emprenderse nuevas reformas y restricciones en las políticas sociales, durante la administración del presidente Salinas, y ponerse en operación el Programa Nacional de Solidaridad, perdieron impulso y muchos recursos fueron canalizados vía el PRONASOL, segregando y aislando nuevamente las estrategias asistenciales. En este giro institucional, la asistencia fue concebida como Aun servicio de salud, temporal, complementario y selectivo, que podía prestarse a las personas en estado de minusvalía, física, mental o social, para

212

Los servicios se ampliaron porque los Ayuntamientos estuvieron obligados por la Ley a entregar un

porcentaje de su participación al DIF municipal; además porque debían informar avances: al conformarse los sistemas también el sistema estatal debió canalizarles apoyos. El municipio 122, Chalco Solidaridad, se constituyó en 1994. 213

La forma de constitución jurídica, como organismos desconcentrados o bien descentralizados, es

relevante porque determina estilos de planear y dar cuenta de los recursos; y porque tiene que ver con los procesos de reconstitución que afectan a los sistemas cada tres años con el cambio de la administración municipal.

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contribuir a su bienestar e incorporarlas a una vida satisfactoria y económicamente [email protected] La poca importancia que se concedía a la asistencia se atribuía a la gran dispersión de las acciones, particularmente las alimentarias, y a la ausencia de padrones de beneficiarios; a su concentración en las zonas urbanas más que en las rurales, y a su escaso impacto en el bienestar; por lo que se consideró imprescindible focalizar los apoyos asistenciales en sectores específicos de población.215 La descentralización se continuó durante los años noventa, pero los recursos destinados a la pobreza transitan ahora por vías diferentes a las de las instituciones asistenciales, llegando a los municipios etiquetados por ramos y programas específicos; algunos de ellos son asistenciales, pero son distribuidos directamente por los gobiernos municipales, con escasa participación de las instituciones que forman la red asistencial. La reflexión sobre la forma en que se articula la reconfiguración institucional de la asistencia en las últimas décadas del siglo, refiere a un movimiento promovido desde el gobierno central que interactúa con fuerzas y tradiciones locales, generando nuevas esferas de coordinación y nuevos esquemas de fuerza en las políticas asistenciales. Así por ejemplo, las facultades establecidas al crear los sistemas municipales de asistencia social y el triunfo electoral de partidos de oposición al gobierno, han ido conformando esferas diferentes de autonomía y propi-ciado la incorporación de nuevos estilos de trabajo y nuevos mecanismos de gestión de recursos en los sistemas municipales DIF. Igualmente, los sistemas compiten por recursos, autonomía, capacidad de ejecución y por el reconocimiento social, dentro de los ámbitos municipales. Se puede entonces suponer que hacia el futuro la expectativa es que los sistemas serán cada vez más autónomos respecto a los gobiernos federal y estatal, pero su ámbito organizacional estará cada vez más controlado por normatividades administrativas y quizá más supeditado a las relaciones de fuerza y poder en el interior de los Ayuntamientos.

214

Se reduce la actividad promotora, que se canaliza hacia el PRONASOL y se reducen los programas

de nueve a sólo cuatro (Programa para el Impulso a la Asistencia Social 1990-1994). 215

En 1995 al ponerse en operación por el DIF nacional el Programa Nacional de Alimentación y

Nutrición Familiar, se detectó que había 23 programas alimentarios dispersos en 11 dependencias, lo que dificultaba la coordinación institucional.

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

6. La reconfiguración de las intencionalidades de la asistencia Al cerrar el calendario del siglo, la pobreza es una realidad dolorosa que afecta a millones de mexicanos; pero la pobreza y la asistencia son algo más que cifras y datos o el recuento de las acciones emprendidas para su alivio. Las cifras escuetas no permiten siempre tocar el terrible sentimiento del desamparo total, la angustia de la privación y del fracaso; no reflejan la frustración de no poder proporcionar alimento, vestido y cobijo a los seres queridos; no recogen el drama de la lucha por la diaria subsistencia; el dolor y la explotación de los miles de niños que la pobreza arroja a vivir y trabajar en la calle. Tampoco es posible solamente sumar o restar los ideales, aspiraciones, el espíritu, el trabajo, el esfuerzo y la voluntad de miles de personas que desde el gobierno y los grupos sociales privados trabajan por la asistencia. En ese contexto resulta necesario examinar la intencionalidad de las políticas de asistencia en los puntos que se piensa reflejan mejor el encuentro de la diversidad y de la multiplicidad de elementos que interactúan en su integración. Entre los aspectos que resumen con mayor claridad la tensión entre derechos y obligaciones, está la reiterada discusión entre universalismo y selectividad como fuerzas directrices que impregnan las acciones de la asistencia. En México, la emergencia del neoliberalismo se tradujo en medidas que determinaron un reposicionamiento del Estado respecto a los fines de estas políticas, abarcando no sólo una nueva concepción de lo asistencial, sino quién o quiénes deberían ser los beneficiarios de estas acciones y cómo deberían resolverse los problemas de la pobreza. Este reacomodo se expresó en una renovación del debate acerca de las inten-cionalidades de la acción gubernamental, en términos de la pertinencia de asegurar mínimos de bienestar a todos o, en otro sentido, aliviar las necesidades urgentes de sectores específicos entre la extrema pobreza. En la renovación de este reiterado debate, se aprecia un movimiento que va desde una tendencia centrada en la satisfacción de las necesidades fundamentales de los pobres; inserta en la idea de garantizar protección y seguridad social para los desposeídos. Hasta una posición orientada a atender selectivamente a la población en situación de necesidad; procurando, más que garantizar seguridad social, promover el ingreso, el trabajo individual y el desarrollo comunitario como medios para resolver las necesidades de la pobreza.

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TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA ASISTENCIA SOCIAL...

Al examinar el desplazamiento de la posición del Estado entre esas finalidades, resulta perceptible que esta corriente ha venido tejiéndose en los propósitos asistenciales sobre dos ideas: la presunción de que los apoyos, de por sí escasos, no llegan a los pobres; y la idea de que para avanzar en su atención habría que cambiar el carácter llamado asistencialista de las políticas orientadas a satisfacer sus necesidades. La primera percepción se construye a través de procesos de selectividad en los beneficiarios y de focalización en las prestaciones. La segunda se articula mediante cambios en la estructura y orientación de los programas que determinan transformaciones en la organización institu-cional y la infraestructura de ejecución de la asistencia. Ambas ideas condensan la intención de limitar la intervención del Estado en las responsabilidades de la asistencia y son expresión de las formas utilizadas por el neoliberalismo para acotar la responsabilidad social por el bienestar. En los siguientes apartados se perfilan las formas en que la intención selectiva y focalizadora se traduce en restringir la responsabilidad estatal, se cuestionan los supuestos del asistencialismo y se aportan elementos para mostrar que las políticas de asistencia por su escasa trascendencia en el mapa de la pobreza, tanto en términos de su ejecu-ción como de sus recursos, difícilmente han podido ser asistencialistas. Se sostiene que en realidad no se conformó en México un sistema asistencialista que requiera ser transformado. El alivio ha sido esporádico, breve, azaroso en sus destinatarios; los apoyos sí han llegado a los pobres, pero han sido insuficientes porque los medios no se correspon-den con los fines y menos aún con las necesidades. No son los fantasmas de la dependencia y el paternalismo, como parte de la connotación despectiva de lo asistencial, los problemas a combatir; sino la falta real de políticas destinadas al combate contra la pobreza. El camino para llegar a los pobres Uno de los fines intrínsecos que sustenta la asistencia es la intención de ayuda a quienes se encuentran en situación de necesidad. Las políticas como acciones del Estado mantienen esa idea esencial integrando principios, formas y mecanismos particulares que dan contenido y estructura a la asistencia en momentos y circunstancias determinados. La intención de ayudar se acompaña de la preocupación de que la ayuda llegue efectivamente a quienes está destinada; por lo que también se instrumentan

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ENTRE LA CARIDAD Y EL DERECHO

mecanismos de seguimiento y control, con la intención de hacer más eficientes las acciones gubernamentales; tanto por razones de restricción de los recursos disponibles, como para evitar desvíos, estimados moralmente reprobables en los distintos ámbitos en los que se expresa la opinión pública. La preocupación por atender las necesidades de la pobreza y por hacerlo eficientemente, cuidando que efectivamente los recursos lleguen a los pobres; se vierte en el tipo de programas, el tipo de apoyos y los mecanismos de ejecución mediante los cuales se operan los propósitos asistenciales. Entre 1940 y 1970 en México, la asistencia se integra en cuatro vertientes principales: la asistencia alimentaria, la asistencia en salud, la asistencia a desamparados y la asistencia a personas con discapacidad. La preocupación por satisfacer necesidades esenciales y no secundarias, se expresa también en el tipo de apoyos que conforman las prestaciones: leche para los niños, despensas, ropa, medicinas, prótesis, sillas de ruedas, albergues y casas de cuna. Las formas de ejecución son los repartos, las respuestas a solicitudes expresas de ayuda, la orientación familiar, la atención directa a los pobres en albergues y servicios médicos; menos frecuentemente, la atención dirigida a grupos y comunidades.216 La idea de protección al desamparo, en especial a la infancia, es relevante en toda esta etapa. El principio de los años setenta marca un giro en la perspectiva que desde el Estado se tenía de la asistencia, al considerarla ya no un medio para atender las necesidades de los pobres o para velar por la infancia; sino un instrumento para el desarrollo. El nuevo enfoque emprendido por la administración del presidente Echeverría se apoyó en la consideración de la necesidad de desterrar la forma de Aun hacer@ desde el gobierno y un Arecibir@ desde los beneficiarios prestaciones Apaternalistas@. Entonces se habló del imperativo de superar el concepto de protección que había sido central en la asistencia, sustituyéndolo por el de promover el bienestar social y el desarrollo comunitario.217 Para hacer operativa esta 216

Salvo el programa de desayunos escolares, que desde sus inicios tuvo un carácter más sistemático y

permanente. 217

Parte de esta orientación fue el cambio de denominación del Instituto Nacional de Protección a la

Infancia como Instituto Mexicano para la Infancia y la Familia (1975). La supresión de la palabra protección era acorde con el enfoque de promoción que se impulsaba en la política asistencial (IMPI, Instituto Mexicano para la Infancia y la Familia:1976). Como se señaló antes, en 1977 se transformó en

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TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS DE LA ASISTENCIA SOCIAL...

transformación se puso el acento en fomentar y desarrollar actividades familiares de tipo productivo como parte de los servicios asistenciales. La intencionalidad distinta de la asistencia requirió de nuevas estrategias y diferente organización institucional, poniéndose en operación en el país centros de desarrollo comunitario y formándose una red móvil de promotoras responsables de orientar, como parte de los apoyos, la productividad, la alimentación y la salud. Bajo esa perspectiva las prestaciones de asistencia alimentaria y de salud que hasta entonces habían sido el eje de la organización institucional, pasaron a segundo plano; manejándose como elementos de motivación a los participantes en los nuevos programas. Esta óptica cambió el sentido a los apoyos que debían proporcionarse, utilizándolos como incentivos para desarrollar nuevas modalidades más eficientes e integradas de protección social. Al mismo tiempo, la insuficiencia de recursos en el gobierno, las demandas de mantener los servicios asistenciales ya establecidos y las necesidades evidentes de la pobreza, enmarcaron un reposicionamiento del Estado que se tradujo progresivamente en selectividad y focalización de los apoyos asistenciales. La focalización significó que se incorporaran a las políticas, además de los criterios de vulnerabilidad que ya discriminaban entre la pobreza, los de marginalidad social rural y urbana. Es decir, se intentó definir con precisión operativa a los beneficiarios, considerando que la pobreza y la vulnerabilidad se concentraban en las zonas de muy alta marginalidad rural y urbana. En el Estado de México el movimiento desde la protección hacia la promoción del ingreso individual y del desarrollo comunitario, fue paulatino; pero notable en el interés por la modernización administrativa que se desplegó en el gobierno del doctor Jiménez Cantú; incorporando en las dependencias asistenciales el presupuesto por programas, metas y resultados. Los programas también fueron reestructurados agregando los correspondientes a la promoción social y el de desarrollo de la comuni-dad. Los programas de apoyo nutricional perdieron impulso y se realiza-ron estudios técnicos de muestras representativas con el propósito de establecer indicadores para medir el impacto de los apoyos alimentarios y determinar con exactitud el tipo de ración alimenticia, y las cantidades a surtir.218 el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, DIF. 218

Entre 1980 y 1981 las raciones alimenticias disminuyeron de 609 902 a 401 666. DIFEM, Sexto

Informe de Actividades (1981:18).

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En ese movimiento, a lo largo de los últimos veinte años se ensayaron ajustes al programa de desayunos escolares. Los ajustes referían a la elaboración de raciones más nutritivas y de menor costo, también a poner en práctica esquemas de distribución distintos, que dieran mayor cobertura a estas prestaciones, mismas que comenzaron a ser operadas con la participación de los sistemas municipales. Los desayunos escolares pueden ser considerados la estrategia asistencial de mayor cobertura y permanencia en el país, y uno de los que cuentan con mayor arraigo y prestigio; desde sus inicios, su propósito fundamental ha sido contribuir a la nutrición de los niños que asisten a la escuela aportando alrededor de la tercera parte de las energías y proteínas que requiere un niño en edad de asistir a la escuela elemental. Sin embargo, el extraordinario crecimiento de la matrícula escolar, particularmente en el Estado de México, no permitía atender a todos los niños que lo solicitaban; tampoco a todas las escuelas ubicadas en zonas de marginación muy alta; gradualmente fue necesario rotar las escuelas y establecer procedimientos de selección para los niños que podían acceder a esta prestación alimentaria; buscando identificar a los que presentaban desnutrición severa, limitándose en consecuencia las acciones de prevención. Una de las facetas importantes en esta reconfiguración de los fines de la asistencia, es el hecho de que hasta principios de los años setenta, se había trabajado en desarrollar una infraestructura que sustentara las prestaciones alimentarias directas: plantas elaboradoras de desayunos, desayunadores, equipo de transporte, personal especializado y de operación de los programas. Infraestructura que fue parcialmente desactivada, al concentrarse el interés en los programas comunitarios que requerían de otro tipo de recursos humanos y materiales, lo que también tuvo impactos restrictivos en la cobertura de los programas asistenciales. En 1986 se inicia en el Estado de México el Programa de Asistencia Social Alimentaria a Familias (PASAF), que integra tres estrategias: ayuda alimentaria directa, orientación alimentaria, y fomento a la producción de alimentos para autoconsumo. Los beneficiarios de este programa se seleccionan en el ámbito de la comunidad conforme a crite-rios de marginación regional y comunitaria. Individual o familiarmente, los receptores son elegidos mediante la aplicación de una credencial denominada Acédula PASAF@, que opera como un identificador de población vulnerable; en el sentido de que para seleccionar a las familias beneficiarias del programa, los sistemas municipales consideran a aquellas

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que cuenten con dos o más miembros definidos como población objetivo Cmás de dos niños menores de 5 años, mujeres en periodo de lactancia, ancianos o discapacitados, y que adicionalmente habiten en zonas marginadasC. La selectividad en éste y en otros programas es vista como necesaria para racionalizar los recursos mediante servicios de bajo costo y hacer más eficientes las acciones del gobierno; también para dirigir los apoyos focalizándolos en grupos puntualmente identificados como de extrema pobreza, aplicando métodos de selección precisos. En la forma de articular los criterios de alta vulnerabilidad entre familias e individuos, con los de marginalidad regional y comunitaria en estos programas, puede advertirse el modo en que la selectividad opera como un discriminador excluyente entre la pobreza. En esta discriminación también cuentan los escasos recursos destinados a la asistencia; de este modo, por ejemplo, hasta 1994 el PASAF en el Estado de México apenas atendía 25 comunidades de las 1 026 identificadas como de alta marginación. A principios de los años noventa, con el impulso del neoliberalismo, las estrategias de apoyo alimentario directo (desayunos, despensas, subsidios a alimentos básicos) son parcialmente desactivadas; promoviéndose nuevos servicios que involucran la participación comunitaria. Éste es el caso del Programa de Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales, que se propuso brindar asistencia alimentaria a las familias organizando un servicio de comedor comunitario, financiado con cuotas de recuperación mínimas y con la participación de comités integrados por usuarios de los servicios. Desde 1995 en el Estado de México funcionan 156 cocinas que atienden a 4 187 familias; sin embargo, estos servicios han tenido dificultades para operar con la transparencia financiera que se espera en este tipo de prestaciones, y han sido cuestionados en la medida que se estima no satisfacen las necesidades de los pobres. Los mecanismos selectivos puestos en práctica empujan a la asistencia hacia el paradigma residual de la política social, limitando la intervención del Estado a los casos extremos y dejando fuera de la propuesta asistencial a amplios sectores de población. De acuerdo con resultados de la Encuesta Nacional de Nutrición de 1988, ese año en México, 42% de los niños menores de 5 años padecía algún tipo de desnutrición, siendo una de las diez principales causas de mortalidad infantil. Para 1995 había en el Estado de México 16.1% de los niños en primer grado de primaria con déficit de talla, quienes presentaban también

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problemas de desnutrición. En 14 de los municipios con mayores rezagos sociales, la desnutrición estimada por el Censo Nacional de Talla alcanzaba niveles entre 33 y 47% de la población infantil.219 La exclusión de gran parte de la población de cualquier tipo de seguridad social, puede también inferirse del hecho de que se tenían, en ese año, cifras muy elevadas de menores viviendo o trabajando en la calle: 8 074 menores en las calles; y más de 8 000 niños en situación de trabajo irregular, por encontrarse por debajo de la edad autorizada. Es claro entonces que en el contexto de vulnerabilidad y pobreza extendida, los mecanismos selectivos y focalizadores dejan fuera a una buena parte de la población necesitada; por lo que ha sido necesario movilizar los apoyos y prestaciones, asignándoles temporalidades: anuales, semestrales, mensuales, y en muchas ocasiones, entregarlos sólo una vez. Las estrategias selectivas combinan criterios de regionalización, marginalidad y demográficos, con el establecimiento de comisiones municipales y comités comunitarios y con criterios administrativos diversos que establece el gobierno para asignar los recursos. Esta serie de instrumentos acotan la población objetivo de la asistencia, buscan avanzar hacia la conformación de un padrón único de beneficiarios de los distintos programas gubernamentales, para evitar duplicidades; aplicando medidas de austeridad que permitan el ajuste del gasto social. Con ello se piensa evitar la concentración de prestaciones en las zonas urbanas, ampliar la cobertura de los servicios y evitar posibles desvíos. Los estudios de Bertha Lerner sugieren que los programas de focalización surgen para compensar los costos del ajuste que propició el proyecto neoliberal, contrarrestar el empobrecimiento y detener el deterioro social.220 Los efectos de la selectividad y la focalización fueron los de recortar la población objetivo, estableciendo sistemas de información y padrones de beneficiarios como filtros de precisión por los que podían pasar los discapacitados pobres, los niños abandonados y/o severamente desnutridos, las madres embarazadas y lactantes y los ancianos. La asistencia acotó su atención a la pobreza Aen las personas, familias o

219

Las cifras estatales corresponden al Censo Nacional de Talla, DIF, 1995.

220

Señala también Bertha Lerner su concentración en los pobres y no en otros sectores, buscando

corresponsabilizarlos en el combate contra la pobreza; se trata de comprometerlos a que pongan a disposición su trabajo para permitir el funcionamiento de los programas sociales (Lerner, 1996a:94, 95).

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grupos que por su condición de pobreza y vulnerabilidad están en riesgo de sufrir daños irreparables en su dignidad e integridad [email protected] Ante la severidad de las medidas para asegurar que las prestaciones llegan a los pobres extremos, cabe la pregunta sobre si los esquemas previos y más amplios de distribución, no permitían también llegar a los pobres. Al parecer, las acciones y prestaciones de la asistencia conforme al esquema de protección sí llegaban a los pobres, pero lo hacían en marcos más flexibles. Esto ciertamente había propiciado que algunas regiones y sectores de población en la entidad quedaran al margen de las prestaciones; pero también había permitido desarrollar acciones de prevención. Una buena parte del prestigio del DIFEM estaba en la acuciosidad y honestidad con la que se buscaba la protección de los grupos bajo su cuidado, lo que se percibía diluirse al ingresar en el universo comunitario de la promoción del desarrollo, donde tenía mayores dificultades y menores recursos para incidir en la pobreza. La reconfiguración del carácter asistencialista Una de las imágenes que con mayor persistencia acompaña a las políticas de asistencia es el carácter despectivo que se atribuye a lo asistencialista. Dentro de esa imagen lo asistencialista se vincula con alivios momentá-neos que en nada contribuyen a mejorar el bienestar de quienes los reciben, con pasividad y dependencia en los beneficiarios. En consecuen-cia, se percibe como necesario trastocar esta orientación a efecto de poner en operación criterios más acordes con crear capacidades en los pobres, promover el ingreso individual y familiar y el desarrollo comunitario. Como se señaló en el capítulo primero, la mirada peyora-tiva sobre el asistencialismo deja de lado que muchas veces es necesario satisfacer primero las necesidades elementales, para después pensar en la incorporación al trabajo y aun a la educación; y que la asistencia orientada a la satisfacción de las necesidades básicas, cubre el papel de igualar condiciones y eliminar desventajas; siendo a veces, simplemente, el medio de proteger a los pobres contra los graves riesgos que acompañan a la privación. Sin embargo, en este apartado no se discute la pertinencia de estas orientaciones, sino se examinan algunos de

221

DIF,

Planeación participativa: calidad y eficiencia en la asistencia social, documento de trabajo,

1994-2000.

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los programas con la intención de aclarar su probable intención asistencialista. El debate sobre las responsabilidades y las dimensiones del Estado que acompañó al neoliberalismo de fin de siglo en México, se refleja en las políticas asistenciales en la conformación de una corriente que considera indeseable la orientación de la asistencia en términos de proveer satisfactores directos a las necesidades de los pobres. Se considera en cambio como aceptable su participación organizada en proyectos autogestivos de bienestar. Bajo las ideas que sustentan esas distinciones yace el pensamiento de que los individuos, o las debilidades de los individuos que reciben satisfactores, son las causas de la pobreza y ésta deja de verse como un problema económico y distributivo; pasando a ser considerada un problema particular de individuos, familias o grupos, que deben organizarse para resolver sus necesidades. En oposición a las políticas de asistencia directa, la orientación autogestiva se instrumenta en las políticas asistenciales como un concepto de productividad, asociado a recibir salario o generar ingresos; la acción asistencial dentro de la orientación autogestiva consiste en proporcionar insumos básicos iniciales, para proyectos generadores de ingreso familiar o comunitario; tales como los huertos familiares, las granjas de especies menores, los estanques rurales, los pequeños talleres artesanales. La idea de que para avanzar hacia el progreso es imprescindible abandonar la orientación asistencial directa, se opera en el ámbito de las políticas públicas, por medio de una reconfiguración en la estructura programática de la asistencia. Esta reestructuración se pone en marcha en el Estado de México, durante la administración Jiménez Cantú; periodo en el que como parte de los programas de promoción social y desarrollo de la comunidad, empiezan a impulsarse como prestaciones asistenciales granjas de especies menores, siembras piscícolas y la autoproducción de alimentos.222 Esta posición acompaña las propuestas de organización comunitaria de los ejércitos del trabajo, que postulan que mediante trabajo voluntario y sin remuneración, sería posible resolver los problemas sociales. Parte de esta orientación en la asistencia son los Centros de Desarrollo Comunitario que van conformando una infra-estructura de capacitación para el trabajo, que guarda muchas afinidades con los servicios de 222

El DIFEM contaba por ejemplo con el centro acuícola en la ex hacienda de Tiacaque cuya

producción rebasaba 10 millones de crías. Sexto Informe de Actividades, DIFEM, 1981.

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educación extraescolar en cuanto a su orientación para el autoempleo. Es bueno advertir la idea subyacente en la organiza-ción de estos servicios, presente desde los tiempos del general Villada, que apunta hacia la creencia de que los pobres podrían tener una educación diferenciada, para que pudieran al menos alcanzar ingresos mínimos. La posición se inclina más hacia una superficial capacitación, que a brindarles una educación sólida. A pesar del impulso que se pretendió dar a los nuevos programas, resultó difícil consolidarlos; hacían falta estudios de vocación económica y de mercado en las comunidades, así como capacitación para el trabajo e infraestructura de producción; la mayoría de los proyectos terminaba en el autoconsumo, otros desaparecieron al culminar la administración. En la misma orientación sustitutiva de lo asistencialista, durante la administración de Alfredo del Mazo, el Programa de Asistencia Alimentaria a Familias incorporó el apoyo a proyectos productivos de autoconsumo. No obstante constituir una nueva estrategia en el esquema asistencial, su cobertura no resultó importante; hasta 1993 se atendían solamente 15 comunidades, en su mayoría con huertos familiares. En la visión global del gobierno, resolver los problemas de la marginación no pasaba por las vías de la asistencia; se promueven en cambio las empresas paramunicipales como generadoras de empleo, los fondos regionales de fomento económico, los convenios de desarrollo con los municipios. Con estas estrategias se difunden las ideas de que las prestaciones directas a la salud y a la alimentación son Aasistencialistas@; es decir, fomentan la dependencia y no contribuyen a resolver de modo permanente los problemas de la pobreza. Durante los gobiernos de Mario Ramón Beteta y de Ignacio Pichardo, los programas de asistencia dirigidos al fortalecimiento del ingreso familiar y comunitario, se integran en el PRONASOL. Como parte de la acción más amplia de Solidaridad, se suman todas las acciones sociales del gobierno estatal y se adoptan modalidades que incorporan prestaciones asistenciales (becas, despensas, servicios médicos) como las de ACobijo rural@, AMujeres en solidaridad@ y ANiños en solidaridad@. Pero la intención no es la de instrumentar ninguna vertiente de este tipo, obedecen más bien a las dramáticas condiciones que acompañan los pro-gramas sustantivos. El gobierno del Estado también amplía su campo de acción en el fomento al desarrollo; en 1989 se establece un programa de atención al desarrollo de los grupos indígenas y un programa de fomento a las microempresas familiares. Se introducen estrategias que buscan reducir el carácter asistencialista de los programas. La asistencia directa a necesidades

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básicas es limitada a programas que incorporan la parti-cipación y la vigilancia comunitaria. La participación organizada de la comunidad se ve como un espíritu emergente que resuelve los problemas sociales. El discurso del gobierno pone en lugar relevante la acción colectiva. [...] tenemos fresca en la memoria la imagen de las familias de Chalco, derribando los precarios postes de madera sobrecargados de marañas de alambres retorcidos; colocando en los nuevos arbotantes de concreto, luminarias que ellos armaron, pieza a pieza [...] En el Estado de México la palabra es solidaridad (Ignacio Pichardo Pagaza, Primer Informe de Gobierno, GEM, 1990:67).

En el proyecto político del gobierno estatal, la transformación del Estado mexicano en el modelo del neoliberalismo es integrada en las políticas públicas como la introducción de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad; como el paso de una economía estatista e inoperan-te hacia una economía social de mercado. Las restricciones al gasto social derivan en propuestas sobre nuevas formas sociales, las estrategias nuevamente, consideran erradicar el paternalismo: A[...] sin paternalismo promoveremos su organización, facilitando su acceso a insumos y mercados que difícilmente pueden atender de manera [email protected] Los procesos de reestructuración en la administración gubernamental y las expectativas de apertura de los mercados en la promoción del desarrollo, se combinan en las esferas de la asistencia para disminuir las acciones de impulso hacia la productividad familiar, como estrategias para lograr la capacitación y el autoempleo de los pobres. Los programas de fomento del desarrollo comunitario pasan del ámbito institucional de la asistencia, a otros sectores de las estructuras de los gobiernos estatal y municipal; teniendo más participación las áreas de fomento económico y desarrollo urbano a cuyos programas se vinculan. En tanto que las acciones asistenciales mantienen algunas prestaciones mínimas de apoyo directo a las necesidades básicas, en especial de la población vulnerable. El código de conducta de la administración en esta etapa (19901993), se sustenta en la austeridad, la honestidad y el control interno; para garantizar su estricta aplicación es creada la Secretaría de la Contraloría,

223

Ignacio Pichardo Pagaza, Primer Informe de Gobierno, GEM, 1990, p. 42.

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que establecerá nuevos criterios de control en el manejo de los recursos públicos, entre ellos los destinados a la asistencia. Con el reconocimiento expreso de la pobreza, durante la administración de Emilio Chuayffet se formulan estrategias para combatirla. En 1994 se crean el Consejo y el Fondo Integral para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y se continúa brindando apoyo a los proyectos productivos comunitarios: éstos se coordinan en convenios con los gobier-nos municipales, solamente algunos de los vinculados al autoconsumo se mantienen bajo la orientación de las instituciones asistenciales. Al reflexionar sobre la forma en que medidas como éstas cubrían los objetivos de la política social del gobierno, se debe considerar que las dimensiones de la pobreza obligan todavía a los servicios asistenciales estatal y municipales, a llevar las prestaciones asistenciales rotativa y temporalmente de un pueblo a otro; de una colonia marginada a otra en iguales circunstancias; y a considerar como beneficiaria a la familia en la que cualquiera de sus miembros había recibido alguna prestación de tipo asistencial. Al respecto es ilustrativa la forma de asignación y el contenido de los apoyos alimentarios: El Programa de Asistencia Alimentaria a Familias, PASAF, establece atender una familia cada mes durante un año, con 5kg de maíz nixtamalizado y 1kg de frijol por un peso; en otra opción, darles a los niños de 6 a 9 años en el desayuno escolar un cuarto de leche, un pan y una fruta;224 o bien, dotar de leche para la semana a uno de los miembros vulnerables de la familia.225 Como puede observarse, lo magro de las prestaciones coloca al frente su carácter remedial y emergente; así como la precariedad de su distribución aun en el seno de la familia; lo que pone en duda la probable depen-dencia que tales bienes pudieran establecer como base para satisfacer las necesidades de subsistencia familiar. En el mismo 224

Con ligeras variaciones, entre 1973 y 1995 el desayuno escolar ha consistido en una ración de 200

o 250ml de leche rehidratada o pasteurizada, un pan y una fruta o dulce. En 1996 se puso en marcha la modalidad del desayuno caliente, el cual eleva al doble la aportación de calorías y proteínas que aportan las raciones tradicionales, pero su cobertura es todavía muy limitada. Idealmente el desayuno debería proporcionarse a los menores, cuando menos durante todo un periodo escolar; sin embargo, las evaluaciones y diagnósticos del programa han identificado la alta movilidad de los apoyos alimentarios. Fuente: Programa Sectorial de Mediano Plazo 1994-1999 del DIFEM. 225

Para seleccionar a las familias beneficiarias del Programa, los sistemas estatales considerarán a

aquellas que cuenten con dos o más miembros definidos como población objetivo: más de dos niños menores de 5 años, mujeres en periodo de lactancia, ancianos o discapacitados y además que habiten en zonas marginadas.

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contexto se ubica la atención médica asistencial brindada por medio de unidades móviles o de brigadas, que podían estar sólo una semana, o a veces solamente un día en las comunidades. Vale la pena reiterar, ante la pobreza de las prestaciones en juicio, lo equivocado que resulta pensar que un desayuno, proporcionado a un niño en la escuela, o una escasa y ocasional dotación de alimentos, pueden representar los incentivos suficientes para que los pobres dejen de trabajar y prefieran depender de la asistencia pública. La consideración de los apoyos alimentarios directos como asistencialistas en la etapa final del siglo XX en México, conduce a avances y retrocesos en las estrategias de la asistencia alimentaria y de salud, que se acompañan de una alta movilidad en los servicios y presta-ciones, así como en las formas de operación de los programas. En otras palabras, las prestaciones son mínimas, van de un grupo de beneficiarios a otro, tienen una temporalidad restringida, no alcanzan para integrar un esquema de protección sistemática mínima; por lo que no se puede pensar que establecen dependencias entre los beneficiarios y el sistema de protección. En suma, son más caritativas que asistencialistas. Ciertamente, los esquemas de atención encierran elementos de contradicción interna, derivados de la imbricación de posiciones que en ellas inciden: mejorar y hacer más eficientes las estrategias asistenciales y a la vez restringirlas; promover la autogestión y el desarrollo familiar y comunitario y simultáneamente debilitar, e incluso cancelar formas indispensables de apoyo al ingreso familiar. De hecho, se puede afirmar que en las últimas décadas las políticas públicas de asistencia social en México han tratado de cubrir dos vías: promover el desarrollo y definirse como políticas de atención a la vulnerabilidad. Los programas principales del DIFEM en la actualidad: asistencia alimentaria, atención a la discapa-cidad, asistencia en salud y servicios jurídico-asistenciales, mantienen esta doble orientación integrando prestaciones mínimas de apoyo directo, con programas de desarrollo comunitario, orientación familiar, educativa, nutricional y de salud.226 226

La asistencia alimentaria comprende: desayunos escolares, asistencia social alimentaria a familias,

orientación alimentaria, cocinas populares, huertos familiares, y la red móvil para la orientación comunitaria. La atención a la discapacidad se dirige a la prevención, rehabilitación e integración social del discapacitado. Los servicios jurídico-asistenciales se integran por procuradurías para la defensa del menor y la familia, clínicas del maltrato, albergues, la atención a los niños de la calle y en la calle,

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Resulta difícil pronunciarse sobre la pertinencia de una u otra orientación en el alivio a la pobreza; no solamente porque parece razo-nable una posición intermedia, en la que no sería necesario renunciar a tener políticas que atiendan las necesidades urgentes de alimentación y salud; en aras de incorporar políticas de fomento al ingreso y el empleo; sino principalmente, porque ambas tendencias aparecen insuficientemente operadas como políticas públicas. Es decir, no se puede hablar de políti-cas de asistencia directa cabalmente conformadas y aplicadas sistemáticamente; menos aún de un sistema de prestaciones de impulso a la productividad, la autogestión y el empleo. Los cambios en la administración de los gobiernos estatales y municipales, la escasez en los recursos, la dimensión de las necesidades de la pobreza, han incidido para que las acciones sean esporádicas en ambas vertientes. Esto significa que no se ha conformado un sistema de protección asistencial, ni una política de impulso a la autogestión y la promoción del ingreso familiar. En este sentido se aprecian las carencias dentro del esquema de prestaciones asistenciales, de una infraestructura eficiente de capacitación para la productividad. Al parecer el proyecto asistencial en el Estado de México ha sido insuficiente para hacer de estas políticas un instrumento para el desarrollo, para la generación de ingresos, o en la modificación de las circunstancias que obstaculizan el desarrollo familiar y comunitario.227

7. Tendencias al fin del milenio En las aproximaciones efectuadas a distintos aspectos de las políticas de asistencia social en el Estado de México, puede apreciarse cómo las reconfiguraciones de la asistencia son interactivas con otros movimientos menores y mayores que transforman los modos asistenciales. Las varia-

atención a ancianos, y la Junta de Asistencia Privada. La asistencia en salud comprende el programa de medicina social comunitaria y hospitales. 227

Las dificultades para efectuar una valoración de la mayor o menor incidencia de las

intencionalidades distintas de las políticas asistenciales, en sus consecuencias para disminuir los efectos indeseables de la pobreza, tienen también que ver con su incorporación reciente a las normas y esquemas de la administración pública, ya que sus logros han sido documentados en términos de acciones, y pocas veces con relación a los objetivos de los programas y, menos aún, respecto al universo de atención. En ese contexto, un niño que recibe un desayuno es estadísticamente igual a uno que recibe veinte al mes.

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ciones referidas son diversas, están ubicadas en puntos distintos del espectro de las políticas, y aun cuando tienen su propia dinámica, son parte de la trama de relaciones que forma el tejido de la política social; apareciendo casi siempre inscritas en un discurso consolidador y progre-sivo de los avances sociales. Estos rasgos hacen difícil integrarlas en cursos coherentes que puedan perfilar una tendencia para la asistencia. A efecto de precisar las líneas que definen las fuerzas que mueven la asistencia y su orientación, se destacan en este apartado las tendencias contemporáneas que la marcan. Las tendencias están presentes con distin-tos matices en las políticas gubernamentales en esta materia, del último cuarto del siglo. A. La primera línea se traza como una acentuación del desplazamiento hacia el individualismo, dentro de un modelo asistencial que puede ser etiquetado como neoliberal, con características de residualidad para la asistencia.

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Figura 1 Tendencias de la asistencia social en el Estado de México 1940-2000

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En este modelo, al individualizar la pobreza y la asistencia, se dejan de lado sus raíces en la economía y la política, para centrar de nueva cuenta su énfasis en la selección de los pobres que pueden ser ayudados. La pobreza se convierte en un asunto de responsabilidad personal o familiar, cuyo alivio se supedita a la adquisición de destrezas, compromisos de trabajo y modos aceptados de integración familiar. Esta orientación se integra con los movimientos de concentración de los servicios en los pobres vulnerables, a quienes se alivia con prestaciones mínimas, limitando la intervención del Estado. Otra de las fuerzas que mueven esta corriente proviene de la serie de mecanismos destinados a la comprobación de las necesidades extremas de los pobres, así como de los procesos de racionalidad y austeridad en la asignación del gasto social, procesos que se traducen en criterios de selectividad, focalización, temporalidad, y otros que discriminan entre la pobreza. En contraste, se alienta el mercado mediante la transferencia de áreas de control de los servicios asistenciales hacia los particulares, se promueve el ingreso aun con amplias desigualdades, y no se considera posible imponer restricciones a las libertades individuales y del mercado en aras de lograr mayor bienestar. En resumen, se puede decir que esta tendencia significa para los propósitos asistenciales, que el Estado solamente intervendrá en los casos graves de desprotección, dejando de lado la consideración de la pobreza como un problema social y las responsabilidades colectivas para la provisión de las necesidades de los pobres.228 B. Una segunda tendencia se establece como un conjunto de fuerzas que desplazan la asistencia desde la esfera estatal pública, hacia lo público social y privado. Este reacomodo comprende tanto una nueva resignificación de lo público y de lo privado, como reposicionamientos en términos de competencia y responsabilidades entre el Estado y algunos sectores de la sociedad civil que participan en la asistencia.

228

Las formas de representar esquemáticamente el desplazamiento de las tendencias, con esa

sugerencia de movimiento, provienen de la lectura de un trabajo del doctor Peter Ward (1997).

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Figura 2 Tendencias de la asistencia social en el Estado de México 1940-2000

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Entre las fuerzas que empujan este desplazamiento se identifican: Las que van desde las organizaciones civiles, redes ciudadanas y grupos político- partidistas, como gestores y ejecutores de las demandas sociales que reclaman mayores espacios de acción social. Las que emergen de las organizaciones filantrópicas que centran su razón de ser en la asistencia y que promueven cambios a los esquemas autoritarios, restrictivos a su participación. Las que fluyen desde el Estado promoviendo la corresponsabilidad de los particulares y abren cauces para la participación comunitaria en los problemas de atención a la pobreza. Todos estos movimientos pueden ser resumidos como la incorporación de nuevos agentes sociales y nuevas fuerzas que modelan las políticas asistenciales; apuntando giros en los cuales las políticas tienden a provenir y ser ejecutadas, no solamente desde el gobierno, sino desde y por las organizaciones de la sociedad civil y los propios beneficiarios. C. La tercera tendencia se proyecta en la imagen asistencial como una serie de procesos de integración-desintegración-integración de las instituciones asistenciales. Uno de los canales por los que fluyen estos procesos son las corrientes de descentralización y sectorización de las políticas, mediante las cuales se transfieren áreas de control desde la federación hacia los estados y municipios, buscando la concurrencia y redistribución de las responsabilidades asistenciales. La implantación de mecanismos de fragmentación, austeridad y control en el gasto destinado a la asistencia, que acompañan estos procesos, marcan límites tanto en las competencias de los gobiernos, como entre tipos de asistencia y esta-blecen criterios de discriminación entre los pobres; dando lugar a la reconstitución de los ámbitos institucionales. Las nuevas formas institu-cionales se desarrollan sobre la base de una intervención mínima del Estado. Dicha tendencia también se perfila como un camino que va desde la discrecionalidad hacia modos más institucionales de ejecución, y se plasma en la emergencia de nuevos órdenes jurídicos de protección social. D. La cuarta tendencia resalta el desplazamiento en las orientaciones asistenciales desde una posición universalista, hacia una posición selectiva y focalizada; transitando desde la intención de asegurar mínimos de bienestar para todos, hacia la intención de alivio sólo a las necesidades más urgentes de sectores específicos entre la pobreza. Esta tendencia se apoya en connotaciones peyorativas para lo asistencial, privilegiando la autogestión, el desarrollo comunitario y la generación de ingreso entre

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Figura 3 Tendencias de la asistencia social en el Estado de México 1940-2000

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Figura 4 Tendencias de la asistencia social en el Estado de México 1940-2000

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los pobres, sin contar con la infraestructura y servicios que sustenten su consecución. La corriente crítica y negativa para la asistencia se basa en la difusión de las ideas de que los apoyos no llegan a los pobres y que no resuelven los problemas de la pobreza. Se olvida que el propósito fundamental de la asistencia es prevenir los graves riesgos que las condiciones de privación extrema imponen a los pobres. Esta posición se traduce en restricciones a las prestaciones asistenciales y en un desplazamiento del Estado protector del bienestar, hacia un Estado promotor del desarrollo individual. Estas tendencias se desarrollan insertas en nuevas concepciones de la sociedad mexicana sobre el bienestar, los derechos y las responsabilidades colectivas. 8. El punto de convergencia El examen de la reconfiguración de las políticas asistenciales durante las tres últimas décadas en el Estado de México, ha sacado a la luz algunos de los procesos subyacentes en el tejido de relaciones que dan forma y contenido a la asistencia en esta etapa. También ha perfilado algunos de los cursos principales por los que corre la asistencia, marcando sus líneas sustantivas. Interesa ahora destacar el punto de convergencia de las distintas tendencias que se mueven en la asistencia, en la corriente hacia la disminución de las responsabilidades del Estado como el eje del pro-yecto político asistencial. El seguimiento de los procesos de reconsti-tución de las políticas asistenciales, aporta evidencias de que los movimientos en las distintas corrientes que interactúan en la formulación y ejecución de la asistencia, proceden de distintos puntos en la organización social, obedecen a diversos fines, tienen distinta intensidad y cobertura; pero también ha permitido advertir que el impulso actual de esos movimientos converge en el reposicionamiento del Estado frente a la asistencia. Las aproximaciones realizadas a algunos de los esquemas relacionales de la asistencia, dejan ver una imagen en la que se perfila que la diferencia de la asistencia en el nuevo siglo radicará en que el Estado habrá dejado de ser centro y vértice de la organización para el bienestar. Se vislumbra también que en el nuevo orden, el bienestar ya no será cuestión de individuos o de abstracciones sobre la igualdad o sobre los derechos, sino asunto de asociaciones y redes comunitarias.

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Sin intentar dilucidar la pertinencia de esa reconfiguración para la solución de los problemas de la pobreza en México, es importante hacer notar que esta recomposición podría, hipotéticamente, abrir paso hacia una sociedad responsable de su bienestar. No obstante, los indicios sugieren, más seguramente, que se dejará vacío un espacio fundamental en la articulación de las políticas sociales; lo que se traducirá en ampliar las brechas de la desigualdad y profundizar las dimensiones de la pobreza. En este escenario, un proyecto político viable será aquel que incluya entre sus prioridades el problema de la pobreza y que proponga las vías que enlacen aspiraciones y responsabilidades, necesidades y medios, propósitos y mecanismos para alcanzarlos. Desde esta perspectiva el Estado debe proyectar su función en la asistencia.

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LA MIRADA HACIA EL FUTURO

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A LO LARGO DE estas páginas se ha realizado una reflexión continua sobre la asistencia social, como una de las opciones de política pública del Estado y de la sociedad mexicana para la atención de la pobreza. La mirada vertida sobre la acción gubernamental en este rubro y sobre las formas de abordar su conocimiento; condensada en el trazo de los rasgos que marcan la imagen de las políticas asistenciales, desde sus orígenes hasta las postrimerías del siglo XX; ha servido para mostrar algunas intenciones que yacen bajo las políticas asistenciales y su papel en el espectro mayor de la percepción social sobre la pobreza. Es ahora importante proyectar la mirada hacia el futuro. Futuro previsible en el que se vislumbra la persistencia y casi seguramente, el incremento de la pobreza. En ese horizonte la asistencia social seguirá siendo un impera-tivo; incluso si continúa siendo segregada y estigmatizada. Los desafíos que plantea el futuro inmediato, para disminuir y aliviar las dimensiones e intensidad de la pobreza, hacen imprescindible revalorar el desinterés con el que los mexicanos hemos contemplado a la asistencia; aceptando que su indefinición, su carácter marginal y su insuficiencia; expresan el consentimiento y la tolerancia de la sociedad hacia formas inaceptables de desigualdad y discriminación, resumidos en el desinterés por los pobres. De la inmersión reiterada en los problemas de la asistencia emerge la necesidad de generar un marco de entendimiento y de inter-pretación más amplio para las políticas sociales, comprensión que puede ser vertida en nuevas formas de estudiar las políticas públicas. La construcción conceptual de la asistencia, estructurada desde una perspec-tiva de pluralidad, contempló a las acciones asistenciales inscritas en una trama de relaciones múltiples y de procesos dinámicos considerados estructurantes de la política. Al final del recorrido, los resultados del análisis permiten ahora mirar retrospectivamente y reafirmar que la perspectiva elegida ofrece

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muchas posibilidades para capturar las relaciones entre proceso y estructura, así como para aprehender la interacción entre movimientos y cursos diversos; igualmente puede ser una vía para aclarar la imbricación de los procesos que se integran en la génesis y ejecución de las políticas públicas. Se confirma así que la asistencia, como otras políticas públicas, se estructura sobre una red compleja de nociones y de acciones sobre la vida política y social que involucran ideas, principios y planteamientos sobre la naturaleza del gobierno, del Estado y de la sociedad; así como sobre las necesidades y las potencialidades de los seres humanos en términos de pobreza y de asistencia. Uno de los hilos que guiaron la mirada sobre la asistencia refiere a que el estudio de las políticas públicas puede constituirse en un medio para estudiar las relaciones entre el Estado y la sociedad; esta perspectiva condujo muchas veces, a referirse al Estado y a la sociedad como entida-des monolíticas y en un nivel muy abstracto. En otros momentos el aná-lisis obligaba constantemente a recordar el conjunto de procesos y nive-les espaciales, temporales y estructurales que ambos conceptos involucran y su naturaleza de ámbitos en constante transformación. Sin embargo, a fin de entender la asistencia en un marco más amplio, los conceptos de sociedad y Estado se mantuvieron como nociones abarcantes; procurando simultáneamente, puntualizar estructuras, instituciones, esferas particulares, y ubicar ámbitos específicos en la trama relacional. Sólo de este modo fue posible efectuar la investigación, sin renunciar a intentar aprehender la complejidad de la vida social. Esta determinación marcó también el esquema metodológico con una orientación multidisciplinaria, por lo que el análisis se movió en el ámbito más amplio de las ciencias sociales, con referencias a la sociología, la ciencia política, la historia y la filosofía política, a pesar del riesgo de bordar en el examen superficial de algunos temas y conceptos. Otras limitaciones se ubicaron en la imposibilidad de capturar las complejidades de la textura de las relaciones Estado-sociedad. En este sentido se advierte que hacen falta estudios que vayan más allá de la evidencia documental e involucren directamente a los actores sociales: funcionarios y empleados públicos, grupos políticos activos, organizaciones filantrópicas y a los beneficiarios de la asistencia. A pesar de estas dificultades, se estima que quizás una de las modestas contribuciones de este trabajo estriba en introducir algunas ideas claves sobre aspectos estructurantes de las políticas públicas, que han sido escasamente investigados, y sobre las formas como podrían ser estudiados

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estos procesos, esbozando de alguna manera una serie de planteamientos teóricos sobre las formas en que se configuran las políticas públicas y sobre los significados sociales subyacentes en ellas. Otro conjunto de consideraciones se desprende de la reflexión sobre el destino de la asistencia social en México. El seguimiento de la asistencia social en los ámbitos nacional y estatal, ha puesto de relieve la gran ausencia de políticas estructuradas, cohesionadas y sistematizadas, de combate a la pobreza. Se puede decir que a pesar de que la pobreza es el gran problema histórico, presente y futuro del país, no es sino a finales de los años setenta cuando empieza a reconocerse como tal y a surgir algunos programas específicos para su atención. Al parecer hemos vivido bajo el fantasma del progreso, sin aceptar que era imprescindible mirar la pobreza como un problema estructural y no solamente como un efecto o una condición temporal. Así mismo, es factible considerar que esa falsa percepción impregnó las políticas asistenciales con matices de temporalidad e intrascendencia, obstaculizando una concepción más acabada de lo que pueden ser y hacer las políticas asistenciales, y más coherente con la dimensión y características de las necesidades que ha pretendido atender. Las imágenes de la asistencia social en el Estado de México, enmarcadas en tiempos y circunstancias socio-históricas y conformadas desde distintos ángulos, logran iluminar algunos rasgos, descubrir algunos movimientos, vislumbrar algunas de las fuerzas que mueven los hilos. No obstante, muchos de estos elementos quedan en la oscuridad. Entre lo visible, merece comentarse la escasa vinculación de las reconfigura-ciones de la asistencia, como política pública, con las necesidades reales de la pobreza, con su dimensión o con sus transformaciones. La asisten-cia, más vinculada con la filantropía que con el derecho, se mantiene constantemente al borde de constituirse en un programa nacional de servicio público, así como de ser generada y ejecutada como una obligación política del Estado. Con esos elementos puede pensarse que las políticas asistenciales han respondido a intenciones distintas a sus propósitos manifiestos, cumpliendo en cierto modo el papel de justificar la inexistencia de políticas de desarrollo social dirigidas expresamente a resolver los problemas de la pobreza. Ello no significa que las acciones asistenciales no hubiesen sido benéficas o necesarias. Por el contrario, confirma que han cumplido una función muy importante atenuando, aun limitadamente, los efectos perniciosos de la pobreza; al tiempo que legitimaban el proyecto político

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expresado en términos de un futuro de bienestar que podía alcanzarse mediante las instituciones públicas. La filantropía ha demostrado ser un componente permanente de las acciones asistenciales, lo que induce a revalorarla como un elemento clave para integrar las formas de participación públicas y privadas en el futuro de la asistencia, y como uno de los ejes que impulsan la estructuración de las sociedades de bienestar en el nuevo milenio. En el mismo sentido, el examen de las reconfiguraciones de la asistencia permite concluir que, si bien articulados un tanto al margen de la obligación manifiesta de servicio público, los múltiples cursos asisten-ciales siempre cruzan el círculo del Estado. La convergencia en este punto constituye un señalamiento claro de que no obstante el incom-pleto reconocimiento de las tareas asistenciales como obligación pública estatal y como derecho de la población necesitada, el Estado mexicano ha desempeñado un papel de primera importancia como integrador de la asistencia social en México. En ese contexto, los movimientos hacia su desplazamiento como vértice de la asistencia refieren no sólo a la presencia y fuerza de otros agentes sintetizadores de la acción social y a nuevas relaciones entre la sociedad civil y el Estado; sino al hecho de que el reconocimiento de los problemas de la pobreza demanda ahora de políticas amplias, claras, destinadas a combatir la pobreza y no únicamente la vulnerabilidad. La reflexión sobre el movimiento focalizador de la asistencia en la extrema pobreza y en la vulnerabilidad, en esta etapa final del siglo, obliga de inicio a destacar las bondades de dirigir los apoyos asistenciales hacia estos sectores de población, puesto que son procesos que aseguran que la ayuda llega a los pobres. Es también un imperativo aceptar la necesidad, dentro de los procesos de estrechez financiera del Estado mexicano, de aplicar mecanismos de selección que optimen el empleo de los recursos. Sin embargo, tampoco se puede dejar de lado que estas medidas cambian radicalmente la posición del Estado, en alguna medida protector del bienestar, hacia un Estado promotor de la organización comunitaria, en un movimiento que restringe su participación y sus responsabilidades ante los pobres. En otras palabras, la reorientación de la política social en general y de la asistencia en particular, hacia el combate contra la pobreza extrema, por medio de las estrategias focalizadoras, forma parte de diseños más amplios de política que otorgan prioridad a las metas económicas sobre los objetivos de protección social.

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La línea de los equilibrios y desequilibrios entre las responsabilidades individuales y colectivas ante la pobreza y ante la asistencia, marcó significativamente los rasgos de las imágenes asistenciales conformadas a lo largo de este estudio. Como resultado de las aproximaciones sucesivas desde esta perspectiva, se puede decir que durante la segunda mitad del siglo XX se transformó la percepción de la sociedad mexicana acerca del bienestar, ampliándose y generalizándose la idea de los derechos sociales. De este modo, al iniciar un nuevo siglo, es posible pensar en una sociedad que atienda a los necesitados sobre la base de los principios del derecho, y avanzar hacia nociones del bienestar que fusionan derecho y equidad, desarrollo y justicia; derechos individuales y responsabilidades sociales. Simultáneamente se dejó de considerar que el Estado fuese la instancia responsable, o al menos, la única instancia responsable del bienestar, percibiéndose la fuerza y posibilidades de las organizaciones civiles como agentes y ejecutores de la asistencia. Los resultados del seguimiento de las acciones asistenciales en el Estado de México, sugieren tendencias que muestran que la realización de los derechos sociales desde el ámbito público estatal, aparece como un propósito no solamente no logrado, sino inalcanzable en el largo plazo; parecería que se ha arribado a un punto en el que se reconoce la inutili-dad de la asistencia pública en la atención de las necesidades de los pobres; pero al mismo tiempo resulta evidente que la permanencia y expansión de la pobreza están dando lugar al surgimiento de nuevas reconfiguraciones de las formas de atención a la pobreza, entre ellas la asistencia. El nuevo marco de relaciones entre el Estado y la sociedad civil en el rubro asistencial, interactúa con la redefinición de los ámbitos público y privado en la sociedad y el ingreso de nuevos actores al escenario asistencial. En este contexto, el final del milenio resulta incierto en el camino que se abre para la asistencia; al parecer se han dejado atrás las ideas que la sustentaron como un esquema de protección desde el Estado, y se percibe como inviable que la asistencia pudiese formar un sistema de seguridad social para los desposeídos, quienes no pueden contribuir con sus aportaciones a garantizar los mínimos de bienestar estimados ahora como derechos; en parte porque el sistema de prestaciones ha sido parcialmente desmantelado, pero también porque no ha sido factible conformar esquemas alternativos, ni mediante la participación de los particulares ni con las estrategias de promoción del ingreso, lo que presagia la cancelación del

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proyecto asistencial o su reordenamiento dentro de otros esquemas más eficientes de la política social. El agotamiento del paradigma asistencial centrado en la responsabilidad estatal que se estima cierra un ciclo dentro de la etapa del neoliberalismo en México, no significa la desaparición de la asistencia social; sino el término de la posibilidad de verla como el medio para tranquilizar las conciencias, como el instrumento siempre inacabado e insuficiente para promover el desarrollo o garantizar mínimos de bienestar; que es el papel que frecuentemente cumplió en el siglo que ha concluido. El futuro de la asistencia parece germinar en el fortaleci-miento de los sistemas municipales de asistencia social y en su institu-cionalización dentro de esquemas más amplios de atención a la pobreza. Pero podría radicar también en la acentuación del debilitamiento del proyecto asistencial, con la consecuente ampliación de las brechas de la desigualdad, el crecimiento de la pobreza y la marginación social. Estas consideraciones traen al primer plano la necesidad de políticas específicas de lucha contra la pobreza, mucho más comprensivas e integradas, de las que la asistencia deberá formar parte. Se advierte también el imperativo de que las instituciones internacionales, el gobierno, y las organizaciones civiles, puedan trabajar más de cerca. Las políticas asistenciales en el nuevo milenio tendrán que construir nuevas estructuras que expresen las transformaciones en las concepciones de lo público y de lo privado, y desarrollar programas y mecanismos compa-tibles con las nuevas formas de organización social. Para estar a la altura de los requerimientos sociales en el nuevo milenio, de las demandas que ha generado la extensión y profundización de la pobreza, así como de los desafíos que plantean los irreversibles procesos de globalización económica; las políticas de desarrollo social, incluida la asistencia, deben reconstituirse abriendo nuevas vías que convoquen y fortalezcan la participación social. Por su parte, la vulnerabilidad y las instituciones que la atiendan reclaman su espacio, que no deberá ser confundido con el ámbito mayor de las necesidades de la pobreza. En ese contexto, la nueva política social articulada sobre otros ejes y no solamente en torno al Estado, tendrá necesariamente que incluir formas asistenciales. La reflexión realizada aquí, sobre los procesos que articulan la política asistencial, sin duda, no permite identificar con certeza el destino de la asistencia; menos aún incidir en los procesos que determinan su rumbo. Pero tal vez puede servir para tomar posición en el debate, en una opción

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que reconozca las necesidades de los pobres y las causas reales de la pobreza; reconocimiento que es impostergable en el imaginario de una sociedad más justa.

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