Acervo de la BIblioteca Jurídica Virtual www.juridicas.unam.mx
ENSAYOS REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES SOBRE EL SUBSISTEMA POLICIAL MEXICANO Reflexions and recommendations about Mexican police subsystem Recepción: 20/02/2010. Aceptación: 15/03/2010.
Marcos Pablo Moloeznik Doctor en Derecho por la Universidad de Alcalá de Henares (España). Profesor-Investigador de la UdeG e Investigador Nacional Nivel II del SNI.
[email protected]
Palabras clave Policía, seguridad pública, administración de justicia, orden, delito, corrupción. Key words Police, public security, justice administration, order, crime, corruption. Pp. 123-132
Resumen La institución policial ha sido, tradicionalmente, poco estudiada en el ámbito académico mexicano. De ahí, la imperiosa necesidad de reflexionar -aunque sea brevemente- sobre su naturaleza, funciones y situación que presenta en la República Mexicana, así como llevar a cabo sendas recomendaciones, con el objeto de mejorar la función de seguridad pública consagrada en el artículo 21 constitucional.
SUFRAGIO
123
ENSAYOS Reflexiones y recomendaciones sobre el subsistema policial mexicano
Entre los componentes del sistema responsable de velar por la seguridad ciudadana, destaca la policía, a la sazón institución básica de autoprotección social por excelencia y subsistema a cargo de la prevención y disuasión de los delitos y conductas antisociales, del mantenimiento de la tranquilidad, orden público y paz social, así como del auxilio a la justicia en la persecución y sanción penal.
Abstract The police institution has been, traditionally, not much studied into the Mexican academic field. Since there, the urgent need of reflex –even shortly- about its nature, functions and situation in the Mexican Republic, and so to do big recommendations, with the objective to improve the public security function contemplated into article 21 of the Constitution. In the components of the system responsible to take care of the citizen’s security, stands out the police force, as the basic, excellent institution that protects the society and as the subsystem in charge to prevent and dissuade the crimes and antisocial conducts, to maintain the calm, public order and social peace, as to help the justice in the prosecution and punitive sanction.
E
l sistema de seguridad pública en el que se inserta el segmento policial, es el conjunto de funciones coherentes y articuladas entre sí que tienen como finalidad producir un estado de seguridad, que se puede representar como sigue: Preventivo
Readaptación Social
Administración de Justicia
Policial
Procuración de Justicia
Fuente: Adaptación de Javier Carrasco Rueda, Por una concepción sistémica del derecho de la seguridad pública; en Moloeznik Gruer, Marcos Pablo (Coord.), “Alternativas de Políticas Públicas” Seguridad Pública, Universidad de Guadalajara, 1997, página 21.
De donde se impone reflexionar sobre el subsistema policial, es decir, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, tal como la Organización de Naciones Unidas define a los policías:1 1. Consultar, Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, Artículo 1º, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979; texto completo disponible en http://www.juridicas.unam.mx/publica/ librev/rev/derhum/cont/17/pr/pr10.pdf
124
SUFRAGIO
Marcos Pablo Moloeznik
“La expresión funcionarios encargados de hacer cumplir la ley incluye a todos los agentes de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de policía, especialmente las facultades de arresto o detención. En los países en que ejercen las funciones de policía autoridades militares, ya sean uniformados o no, o fuerzas de seguridad del Estado, se considerará que la definición de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley comprende a los funcionarios de esos servicios”. Policía2 Institución social, considerada una de las formas más antiguas de protección social y el principal modo de expresión de la autoridad, tradicionalmente encargada de la aplicación de leyes y del mantenimiento del orden público; osea, responsable de velar por la seguridad ciudadana -ante todo, mediante la preservación de la vida humana y la integridad física de las personas- y el goce de los derechos consagrados. La voz “policía”, según una de las tantas acepciones con que aparece en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es un “cuerpo encargado de velar por el mantenimiento del orden público y la seguridad de los ciudadanos a las órdenes de las autoridades políticas”.3 A la sazón, protector social que se erige, además, en la parte de la administración de justicia penal que se encuentra constantemente en contacto directo no sólo con la delincuencia y el delincuente, sino también con la ciudadanía en general; circunstancia que lo separa y diferencia claramente de otros funcionarios públicos y le confiere especial importancia. Misión de la policía Íntimamente ligada a las sociedad que la ha creado, su filosofía general, su forma de organización y las funciones específicas que ha de cumplir dependen, fundamentalmente, de las características socio-políticas y culturales de la comunidad en que deba actuar. Dicho en otros términos, a cada modelo de sociedad le corresponde un determinado servicio policial y, por ende, conviene destacar que no existen modelos policiales “químicamente puros”, adaptables a cualquier circunstancia y lugar. Funciones policiales La prevención del delito y las conductas antisociales (intervención ex ante), así como la procuración de justicia, para coadyuvar a la investigación y resolución de los delitos (actuación ex post), constituyen funciones privativas del Estado; a la sazón, principal referente de la persona humana, en tanto entidad que le garantiza el goce de sus derechos y la coexistencia pacífica en el seno comunitario. 2. Consultar, Rico, José María (Comp.), Policía y Sociedad Democrática, Alianza Editorial, Madrid, 1983. 3. Diccionario de la Lengua Española, 19ª ed., Madrid, 1970, p. 1043.
SUFRAGIO
125
ENSAYOS Reflexiones y recomendaciones sobre el subsistema policial mexicano
Esto explica que, en general, existan dos tipos de policías: Preventiva, uniformada o administrativa, dependiente de la Secretaría de Gobernación o Ministerio del Interior o de Defensa, según sea el caso, y más recientemente de Secretarías de despacho o Ministerios de Seguridad. Judicial, civil o persecutoria, subordinada al Poder Judicial o Ministerio Público, también dependiendo del modelo seleccionado. La policía debe estar al servicio de la sociedad, siendo su razón de ser la de garantizar al ciudadano el libre y pacífico ejercicio de los derechos que la ley reconoce; lo que implica: una adaptación de los servicios policiales a las necesidades de la comunidad; la ausencia de cualquier tipo de injerencia política en las actuaciones policiales; y, la cooperación del ciudadano en el cumplimiento de funciones policiales. Las funciones más comunes de la policía pueden ser divididas en seis grandes categorías: (i) Preservar la ley, lo que se traduce en la aplicación de leyes y reglamentos. (ii) Mantener el orden, es decir, preservar la paz y la seguridad de la comunidad. (iii) Proteger los valores comúnmente aceptados, que en Occidente es la vida humana, la integridad física de las personas, la propiedad y la moralidad. (iv) Prevenir el delito, evitando su comisión y los elevados costos que trae aparejado poner en marcha el aparato de justicia penal. (v) Investigar, descubrir y consignar a los delincuentes, en cumplimiento de la vindicta pública y con el objeto de sancionar y readaptar a los victimarios. (vi) Garantizar la función de protector social subyacente, consistente en tareas tales como escoltar ambulancias, proteger dignatarios, proporcionar ayuda de emergencia, entre otras. Naturaleza de la policía mexicana y jalisciense En este marco, se inserta la policía de México y Jalisco, cuyas notas esenciales son las siguientes: 4 4. Consultar, Moloeznik, Marcos Pablo y Moloeznik, Víctor Gustavo Reporte de Jalisco, Colección Red de Investigaciones sobre Reformas Penales Comparadas en México, CIDAC, México, 2006. También, Moloeznik, Marcos Pablo, Jalisco en el marco de la seguridad; en Benítez Manaut, Raúl, Rodríguez Sumano, Abelardo y Rodríguez Luna, Armando (Editores), Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2009, Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia (CASEDE), México, 2009.
126
SUFRAGIO
Marcos Pablo Moloeznik
La tendencia perniciosa a someter las políticas y estrategias e instituciones de seguridad pública a los vaivenes e intereses político-partidistas; es decir, la seguridad pública como botín de los partidos políticos, lo que se ve reflejado en los procesos de selección y nombramiento de los mandos medios y superiores de la policía investigadora, así como de las Direcciones Generales de Seguridad Pública estatales y municipales, cuyos conductores responden más a la lealtad política que a las capacidades y aptitudes. La tradicional designación de militares como Directores Generales de Seguridad Pública en las entidades federativas y municipios, cuya discrecionalidad en el ejercicio del mando, suele dejar una impronta permanente en la institución policial. Ambas situaciones traen aparejada una crisis de liderazgo entre los operadores del sistema, y suelen derivar en un perfil institucional basado en el mantenimiento del statu quo a ultranza y la defensa del régimen en turno, cuando no en la represión, en detrimento de la vocación policial de protector social. La politización de esta función pública, tiene como efecto, un impacto negativo sobre el ánimo, autoestima y motivación del personal encuadrado de carrera, al que se excluye sistemáticamente del proceso de toma de decisiones. La corrupción, como algo consustancial a la institución de seguridad pública en el imaginario social; e identificada como una práctica de los altos mandos por los propios uniformados. La ausencia de un modelo policial claro, presentándose una especie de híbrido, que responde a patrones castrenses; por lo que tampoco se genera doctrina policial propia ni manuales de procedimientos y protocolos de actuación. El desequilibrio o desbalance policial, en aspectos tales como la tasa policial y cobertura; medios y materiales; ingresos y prestaciones sociales; proceso de reclutamiento y selección, de formación y escalafón; de niveles de profesionalización, principalmente. El conjunto de condiciones negativas para el desempeño de la función de seguridad pública, tales como jornadas laborales desgastantes, bajos salarios y prestaciones, problemas recurrentes de salud física y mental; y, sobre todo, la incapacidad de vislumbrar un futuro para aquellos hombres y mujeres que abrazan la carrera policial como proyecto personal de vida. La ausencia de sistemas de inteligencia y contrainteligencia policial; más la negativa a compartir e intercambiar información entre los pares.
SUFRAGIO
127
ENSAYOS Reflexiones y recomendaciones sobre el subsistema policial mexicano
La tensión, cuando no confrontación, entre las policías investigadora y la uniformada; así como, entre las federales y estatales, y estatales y municipales. La falta de una plataforma tecnológica idónea que responda a la magnitud del reto en la materia. El histórico divorcio entre las universidades y los cuerpos de seguridad pública. La crisis de identidad y autoestima de los propios uniformados que se refleja en sus actuaciones, signadas por el abuso de poder y el quebrantamiento sistemático de los derechos humanos. El dominio de una cultura policial que contribuye, decisivamente, a prácticas al margen de la legalidad y a la generación de tensiones entre los uniformados. Recapitulando, el subsistema policial mexicano y sus operadores no gozan de buena salud: problemas de naturaleza estructural y un aparato estatal concebido como botín de los partidos políticos, atentan contra la necesaria profesionalización e imparcialidad en sus actuaciones. Recomendaciones Una vez llevada a cabo la apreciación sobre los diferentes componentes del subsistema policial mexicano e identificados sus asuntos críticos y rezagos, es posible presentar recomendaciones de políticas públicas, con el objeto de mejorar la función de la seguridad pública y coadyuvar a un cambio positivo de percepción ciudadana en la materia. Hasta el momento, esta política sectorial se viene caracterizando por otorgar prioridad a los factores cuantitativos, en detrimento de los factores cualitativos materiales y no materiales. Es la coloquialmente denominada “política de las tres pe”, que gira alrededor del reclutamiento de más policías de dudosa calidad (policía); la compra de mayor número de medios (patrullas); y, gestionar la adquisición de sistemas de armas (pistolas) ante la Secretaría de la Defensa Nacional. Dado el fracaso de la misma, se propone una política de nuevo cuño, sustentada en el código genético de la calidad sobre la cantidad; o sea, en jerarquizar los intangibles a partir de las siguientes ideas-fuerza: Primero: hacia un modelo policial En muchos casos, ante la ausencia de un modelo policial, se debería comenzar con la decisión de seleccionar el más conveniente, en el marco de la política criminal; ajustando todo el subsistema policial al modelo elegido.
128
SUFRAGIO
Marcos Pablo Moloeznik
Tratándose de modelos descentralizados, como el mexicano, la experiencia comparada sugiere optar por la denominada policía comunitaria, de proximidad o aproximación en el orden municipal; la científica tratándose de la policía investigadora; y, la militarizada o fuerza intermedia en los órdenes federal y estatal (policías federal y estatal preventivas). En el caso la policía municipal preventiva, supondría apostar por mayores lazos o nexos con la comunidad, su participación directa en la detección de situaciones que favorezcan la actividad delictiva y actuar sobre las mismas (prevención); así como la resolución concreta de problemas o situaciones subyacentes que propicien o fomenten la comisión reiterada de delitos en determinados espacios, neutralizando las condiciones o caldo de cultivo de desarrollo de conductas ilícitas. Con respecto a la policía auxiliar del Ministerio Público, habría que invertir en una reconversión profesional, para obtener un perfil científico que coadyuve decisivamente a la persecución y resolución de los delitos y, por ende, abata los elevados índices de impunidad promedio. Tratándose de las policías federal y estatales preventivas, su mística y tradición, sugieren concebirlas y desarrollarlas como fuerza intermedia o policía militarizada; confiándole, entre otras misiones: la protección y seguridad de las instalaciones estratégicas -incluyendo las sedes de los tres Poderes-; el mantenimiento de la tranquilidad, orden público y paz social, a la sazón como fuerza de choque y antimotines; al tiempo que tender un manto protector sobre las vías generales de comunicación, presencia en el medio rural y zonas despobladas, así como en aquellos municipios que carezcan de fuerzas policiales. Como quiera que sea, la coordinación en un sistema policial descentralizado pasa a primer plano; lo que implicaría hacer todos los esfuerzos por tender canales de comunicación e intercambio real entre los diferentes operadores del sistema, en un marco de respeto mutuo. Al contarse con un modelo policial, se estaría en condiciones de iniciar un proceso de transformación radical de la institución policial. Segundo: por una profesionalización y dignificación del factor humano a cargo de la seguridad pública Así, a partir del modelo policial adoptado, se deberían fijar los perfiles de ingreso y egreso a las Academias de Seguridad Pública, bajo estándares y procesos de certificación internacionales.
SUFRAGIO
129
ENSAYOS Reflexiones y recomendaciones sobre el subsistema policial mexicano
Se pondría en marcha el programa de “formación de formadores”, con la finalidad de invertir en los instructores y profesores, mediante nexos con las instituciones de educación superior y el desarrollo de mecanismos de cooperación internacional. Se diseñaría y pondría en marcha un programa novedoso e integral de capacitación y actualización policial, que responda a la fijación de los modelos. Se debería contar con un Instituto Superior de Formación Policial, para que los futuros mandos u oficiales ya encuadrados (liderazgo como intangible), pasen por un molde común, adquieran conocimientos e instrumentos para el mejor desempeño de su encargo y generen doctrina policial propia, manuales y protocolos de actuación ajustados a la realidad; a la vez que se apostaría por generar principios de identidad y espíritu de cuerpo entre las jerarquías de los diferentes cuerpos de seguridad pública. Además de la obligatoriedad de someterse a estudios de control de confianza, se debería diseñar y desarrollar un proceso de evaluación individual del personal encuadrado, a partir de indicadores y patrones previamente establecidos; contemplándose la separación de aquellos que no cumplan con los requerimientos o estándares establecidos o que, de su evaluación, resulten nocivos, corruptos o incompetentes. Asimismo, se deberían generar mecanismos de seguimiento a aquellos policías dados de baja de la corporación. Sin embargo, la retención del personal encuadrado debería erigirse en un asunto de carácter estratégico; y, para ello, la gestión de los recursos humanos debería centrarse en incentivos que apunten a la dignificación de la labor policial. Ante el estado de abandono e indefensión que, en general, caracteriza a los efectivos responsables de velar por la seguridad pública en México, el Estado debería asignar recursos que se traduzcan en beneficios concretos; incrementos salariales y mejoras en las prestaciones, acorde al riesgo de la profesión, la atención integral a la salud física y mental, así como el soporte y asesoría letrada, serían un primer paso y una clara señal de los vientos de cambio de actitudes de la autoridad hacia los policías. El aparato de seguridad-inteligencia tampoco podría darse el lujo de descuidar o dejar de lado la cultura policial que atraviesa a la institución de autoprotección social y, al mismo tiempo, determina el comportamiento de sus integrantes. En un proceso permanente, psicólogos, antropólogos y sociólogos, deberían trabajar de manera conjunta para introducir cambios positivos en el imaginario y actitudes de los uniformados frente a diversas situaciones que se presenten.
130
SUFRAGIO
Marcos Pablo Moloeznik
El derecho a la capacitación para el trabajo y en el trabajo, reconocido por la abrumadora mayoría de las Constituciones de Latinoamérica, no debería ser una excepción para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en México. Los resultados de la encuesta Justiciabarómetro, aplicada en la zona conurbana de Guadalajara, son ilustrativos e inequívocos: los propios uniformados demandan más y mejor formación y actualización para su desempeño profesional, en aspectos tales como ordenamiento jurídico, técnicas y tácticas policiales y, en general, simulaciones de actuación en el marco del Estado de Derecho. La estabilidad y seguridad laboral, mediante un sistema integral de garantías, constituirían la piedra de toque de la carrera policial. La racionalidad en el proceso de toma de decisiones y la obtención de resultados organizacionales acordes al complejo desafío de la delincuencia, demandan el diseño y desarrollo de sistemas de inteligencia policial;5 en particular, sistemas de información geográfica (geomática) que, conectados con el sistema de comunicaciones, permita al mando policial acceder a información sobre la dinámica y comportamiento de la delincuencia en tiempo real. Los candados de seguridad, vendrían dados por la contrainteligencia,6 cuyos protocolos irían más allá del proceso de control de confianza contemplado en el marco normativo. Se trataría del establecimiento de contramedidas para negarle información propia a la delincuencia, en especial la organizada, y evitar el ingreso de sus miembros a los cuerpos de seguridad pública. Desde el punto de vista operacional y táctico, se debería poner el acento en el concepto de movilidad sobre posiciones estáticas o de aferramiento. La deontología policial, exigiría el dominio y utilización de armas no letales y recurrir a las de fuego como último recurso, a partir de la dosificación del uso de la fuerza. La alineación de las capacidades de los cuerpos de seguridad pública, impondrían un proceso gradual de homologación o estandarización de los factores cualitativos materiales (sistemas de armas, comunicaciones y transportes) y no materiales (intangibles).
5. Se entiende por inteligencia el conocimiento obtenido a partir de la recolección, procesamiento, difusión y protección de información relevante y oportuna para la toma de decisiones en materia de seguridad y buen funcionamiento del Estado. En tanto la inteligencia policial es la responsable de la detección y procesamiento de individuos, grupos o asociaciones criminales que han operado, operan o podrían operar dentro del territorio nacional; Consultar,. Flacso Chile, Lucia Dammert (Coord.), Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 2007, pp. 111 y 112, respectivamente. 6. La contrainteligencia son aquellas medidas de protección de las instancias en contra actos lesivos, así como las acciones orientadas a disuadir o contrarrestar su comisión; consultar, Flacso Chile, Lucia Dammert (Coord.), Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 2007, p. 146.
SUFRAGIO
131
ENSAYOS Reflexiones y recomendaciones sobre el subsistema policial mexicano
En definitiva, se buscaría lograr la eficiencia y eficacia de la institución policial, con el escrupuloso respeto de los derechos humanos. En definitiva, se trataría de apostar por la calidad y, de esta manera, revertir una situación inercial centrada en los componentes cuantitativos del subsistema policial que, hasta el presente, lejos están de dar los resultados que la ciudadanía legítimamente demanda. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES DE INFORMACIÓN (2003). La Policía en los Estados de Derecho Latinoamericanos (Un proyecto internacional de investigación), Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá. Bayley, D. H. (1985). Patterns of policing. A comparative international analysis, Rutgers University Press, New Brunswick, New Jersey. Bailey, J. et. al. (Coords.) (2005). Reforma Policial en las Américas, Siglo XXI Editores. Comité Internacional de la Cruz Roja: Unidad para las Relaciones con las Fuerzas Armadas y de Seguridad, Guía para la conducta y el comportamiento de la policía, Ginebra, noviembre de 2004. Flacso Chile, L. D. (Coord.) (2007). Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Chile), Santiago de Chile. Frühling, H. (2004). Calles más seguras. Estudio de la policía comunitaria en América Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C. Jar Couselo, G. (2000). Modelos comparados de policía, Ministerio del Interior/Editorial Dykinson, Madrid. López Portillo Vargas, E. (2002). The Police in Mexico: Political Functions and Needed Reforms, en Transnational crime and public security: challenges to Mexico and the United States, John Bailey y Jorge Chabat editors, San Diego: Center for U.S.-Mexican Studies at the University of California, San Diego, U.S.-Mexico contemporary perspectives series, 18 / La Jolla, California. ---------- Educación y entrenamiento policial para la democracia, Center for US-Mexican Studies, Universtiy California, San Diego, La Jolla, 2003, disponible en, http://www.insyde.org.mx/IMG/ pdf/Formar_para_la_democracia.pdf (citado 10 de febrero de 2010). Rico, J. M. (Comp.) (1983). Policía y sociedad democrática, Alianza Universidad, Alianza Editorial, Madrid. ---------- Chinchilla, L. (2006). Las reformas policiales en América Latina: situación, problemas y perspectivas, Instituto de Defensa Legal/Open Society Institute, Lima.
132
SUFRAGIO
