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En torno al origen de la idea de democracia representativa Martín Unzué*

La representación política en la modernidad La idea de la “democracia representativa” es moderna. A los ciudadanos de la democrática Atenas, esa forzada conjunción de términos les hubiese parecido problemática, y la aplicación a nuestra forma de gobierno contemporánea, un oxímoron incomprensible. ¿Cómo llamar democrático a un gobierno ejercido por un grupo minoritario, que no le debe demasiada fidelidad a la enorme mayoría de los ciudadanos, devenidos electores, y que puede actuar frente a ellos con absoluta libertad, sin otra sanción ante la toma de decisiones contrarias a la voluntad mayoritaria que un posible castigo electoral futuro? La respuesta se encuentra en la construcción histórica de la idea de la representación política. La democracia representativa supone que esa minoría gobernante persigue el interés general, o al menos el de la mayoría, y que lleva adelante esa tarea con una sorprendente dosis de independencia frente al electorado que le permitió acceder al poder a través de su voto. Esa independencia, que es el rasgo central y constituyente de nuestros gobiernos, admite en nombre del supuesto de la asimetría de capacidades, la existencia de un poder autoerigido en tutelar o paternalista. El candidato, así como el gobernante, pueden predicar “A” y realizar “no A” sin ningún tipo de sanción inmediata. A fin de cuentas, queda claro que en el código penal argentino, como en los de cualquier otra “democracia representativa” contemporánea, no existe la figura de la “defraudación política”, *

Profesor e Investigador de la Universidad de Buenos Aires.

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que podría permitir denunciar al candidato que ha logrado nuestro voto para acceder al poder en base a promesas electorales rápidamente archivadas en el mismo momento de la difusión de los resultados electorales.1 Ahora si los representantes no se ven obligados a realizar lo que los ciudadanos desean o prefieren, esto es consecuencia directa del supuesto de que los ciudadanos no tendrían la suficiente capacidad, o racionalidad, para elegir lo mejor incluso para ellos mismos, lo que permite que sean unos pocos, los gobernantes, los encargados de ejercer el gobierno en base a su presunto “buen saber”. Esto significa que la representación política contemporánea, tiene más de delegación del poder que de representación, porque los ciudadanos dejan en manos de los gobernantes el manejo de las decisiones políticas, con un grado de control que en situaciones normales resulta muy bajo o incluso nulo. Esta modalidad, a todas luces extraña a la idea de democracia tal como se había comprendido en sus inicios, deja de parecer tan bizarra si nos interrogamos sobre los orígenes de la concepción de representación política en la modernidad. Como sostiene Hanna Pitkin en un célebre libro,2 la representación política moderna se origina con la idea de la representación absoluta desarrollada por Thomas Hobbes en el capítulo XVI del Leviatán. Para Hobbes, el representante es una persona “artificial” que, autorizada por aquellos que poseían la soberanía anteriormente, asume todos los derechos de los representados, que devienen súbditos. La representación política crea una nueva persona: el representante. Es importante notar que para Hobbes, ese representante actúa con el consentimiento originario de los representados.3 Ello es lo que le permite al Leviatán no compar1

Esto no debería ser menos fraudulento que la actitud del empresario que nos miente deliberadamente al publicitar su producto para lograr que lo compremos. Sin embargo, si bien ese empresario está cometiendo un acto ilegal y puede ser sancionado por la ley, el político que miente en la campaña electoral no es pasible de ningún tipo de sanción legal. Esto no impide que en ciertas circunstancias, cuando trasciende que se ha engañado voluntariamente, se generen conflictos políticos (no judiciales), como se ha podido apreciar en el caso del primer ministro húngaro Gyurcsany quien sufrió una ola de violentas protestas sociales en septiembre de 2006 a posteriori de la difusión de una grabación privada en la que reconocían haberle mentido deliberadamente a los votantes. 2 Nos referimos a El Concepto de Representación, (1985), Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. La edición en inglés es The concept of representation, (1967), Berkeley, University of California Press. 3 Hobbes escribe: “Una multitud de hombres se convierte en una persona cuando está representada por un hombre o una persona, de tal modo que ésta puede actuar con el consentimiento de cada uno de los que integran esta multitud en particular. Es en efecto, la unidad del representante, no la unidad de los representados lo que hace la persona una, y

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tir derechos con los hombres que pactan entre sí entregarle sus soberanías: el único soberano desde el momento del pacto es el representante. Esta misma conciencia de la imposibilidad de conservar la soberanía y la libertad transfiriendo el derecho a gobernar a un representante se encuentra presente más de un siglo después en Jean Jacques Rousseau. Para el ginebrino, la soberanía es inalienable e indivisible, e impugna todo tipo de representación política en nombre de la libertad. En el Contrato Social deja en claro que el ciudadano es el legislador, y que sólo así puede ser libre. Es cierto que cuando debe poner en práctica su teoría (que además tiene ciertas contradicciones internas) en el Proyecto de constitución para Córcega (escrito en 1765) o en las Consideraciones sobre el gobierno de Polonia (de 1771) acepta alguna forma de delegación de tareas, pero nunca de soberanía. Sólo admite como un mal menor la idea de delegados con mandato imperativo,4 una práctica que se mostrará muy difundida a fines del siglo XVIII y principios del siglo XIX, es decir, antes de la definitiva instauración de la democracia representativa tal como la conocemos actualmente.5 es el representante quien sustenta la persona….” Leviatán, México, 1987, FCE, Parte 1, cap. 16, pág. 135. Vale aclarar que el consentimiento de los representados se limita al momento originario, en el que se acepta transferir la soberanía al Leviatán. De ahí en más, el representante puede actuar amparado por la legitimidad de origen, con total independencia de los deseos o la voluntad de los gobernados, devenidos sujetos pasivos obligados a obedecer sin derecho a realizar ningún tipo de cuestionamiento. 4 La práctica de los mandatos imperativos, que supone que el representante es un delegado o incluso un portavoz de un cuerpo más amplio de ciudadanos, es una práctica habitual en muchas regiones de América post-independencia, tanto en ciertas colonias de América del Norte, como en el extremo sur. Para el caso de lo que era el Virreinato del Río de la Plata, podemos recordar las instrucciones dadas a los diputados de la provincia de Córdoba al Congreso de 1816, donde se leía: “que cualesquiera forma de gobierno que se trate de establecer en la nueva constitución que se va a dar sea solamente bajo la calidad de provisoria hasta tanto esté plenamente libre todo el continente de Sud-América, en que los diferentes estados que deben componerlo, avenidos o concertados del modo que corresponda, se fije la constitución permanente que debe regirlos con provecho general de todo el territorio y particular de cada Provincia; y que fuera de este caso nada deliberen sin consultar precisamente a la Provincia que representan” citado en Emilio Ravignani (comp.), Asambleas Constituyentes Argentinas, tomo 1, 1813-1833, Buenos Aires, 1937, pág. 402 5 Paradójicamente, y a pesar de la influencia de Rousseau en la Revolución Francesa, ya desde 1789 se había prohibido expresamente el mandato imperativo en ese país, y esto se mantuvo en todas las constituciones francesas hasta la actualidad. Recordemos que recién con la V República se introdujo algún elemento de participación directa en el texto constitucional al establecerse en el art. 3 “la soberanía nacional pertenece al pueblo que la ejerce a través de sus representantes y del referéndum”. Para el caso argentino, podemos ver que recién con la reforma constitucional de 1994 se introducen algunas instancias de participación directa, como la consulta popular definida en el artículo 40, nunca reglamentada.

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Así vemos que tanto para Hobbes como para Rousseau, aunque sosteniendo posturas enfrentadas, la representación política resulta contraria a la libertad de los hombres. Pero, ¿cuándo surge la idea de una “democracia representativa”? En realidad, estamos frente a una construcción bastante reciente que tampoco estaba desarrollada en el momento en que se diseña el sistema institucional que conocemos actualmente, es decir, en ese fin del siglo XVIII post-revolucionario. Queda muy claro que los comúnmente llamados “padres fundadores” del sistema norteamericano, es decir, el conjunto de teóricos políticos que participaron en la elaboración y la defensa del sistema presidencialista constitucional norteamericano, no eran demócratas y no pensaban fundar una “democracia en América”. James Madison, sin dudas el más influyente de estos pensadores, y autor junto a Alexander Hamilton y John Jay de lo que es la obra cumbre de la teoría política norteamericana clásica: El Federalista, lo desarrolla sin eufemismos. En el famoso número 10 del periódico arremete contra el peligro de las facciones resaltando que la principal ventaja de una Unión bien construida era “romper y controlar la violencia de las facciones”6. Para Madison, los gobiernos populares eran fuente de injusticias, inestabilidad y confusión, lo que lo llevó a sostener que sólo los enemigos de la libertad proponían gobiernos populares. Su razonamiento comenzaba con el análisis de las facciones a las que definía como un conjunto de ciudadanos unidos y actuando en común, movidos por un interés o pasión adverso a los derechos de otros ciudadanos o de la propia comunidad. Para Madison las facciones eran un mal que se podía solucionar de dos formas: sea removiendo sus causas o controlando sus efectos. El análisis metódico que desarrolla el autor sobre el problema de las facciones es por demás esclarecedor de los supuestos y sus intenciones. Madison afirmaba que para remover las causas de las facciones también existían dos métodos: eliminar la libertad esencial para su existencia o darles a todos los ciudadanos los mismos intereses, pasiones y opiniones. A pesar de afirmar que la libertad es para las facciones “como el aire para el fuego”, rechazaba ese primer camino por considerar inviable la supre6

En The Federalist Papers número 10, New York, 1961, Nal Penguin, pág. 77. La obra se publicó originalmente en forma de cartas firmadas con pseudónimo (85 en total), en los diarios de Nueva York entre el 27 de octubre de 1787 y el 28 de mayo de 1788.

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sión de la libertad. Pero entendamos qué es lo que estaba supuesto en este razonamiento: la libertad no era una categoría absoluta como en el estado de naturaleza Hobbesiano. Para Madison existían distintos usos de la libertad, algunos legítimos e incluso imprescindibles (los que se expresaban en conformidad con los marcos legales-constitucionales y que en consecuencia eran funcionales a la continuidad del orden) y otros inaceptables y peligrosos (para el mismo orden). Así, las facciones eran vistas como perniciosas pues “abusan de la libertad”, o también, ejercían una libertad que no era la aceptable. La pregunta es para quién, o cómo se define lo aceptable y lo inaceptable, lo legal y lo no legal, y la respuesta es sencilla: lo que cuestiona el orden político en formación es inaceptable, ilegal, peligroso y presentado como un uso abusivo de la libertad que el propio sistema ofrece. ¿Y qué es lo que está en la base del orden político? El resguardo del derecho a la propiedad. Madison lo afirmaba muy directamente al analizar el segundo método para remover las causas de las facciones, al que también encontraba impracticable: no se puede hacer que todos los hombres compartan los mismos intereses porque las diversas capacidades de los hombres que originan el derecho de propiedad resultan un obstáculo insuperable para cualquier intento uniformizador y que “la protección de esas facultades es el primer objetivo del gobierno. De la protección de diferentes y desiguales facultades de adquirir propiedad, la posesión de diferentes tipos y grados de propiedad es una consecuencia inmediata; y de la influencia de ellos en los sentimientos y puntos de vista de los respectivos propietarios surge una división de la sociedad en distintos partidos e intereses”7 (¿irreconciliables?). En este punto podemos recordar la reflexión de Marx cuando en la Ideología Alemana escribe: “El ejemplo más acabado del Estado moderno lo tenemos en Norteamérica. Los modernos escritores franceses, ingleses y norteamericanos se manifiestan todos en el sentido de que el Estado sólo existe en función de la propiedad privada, lo que, a fuerza de repetirse, se ha incorporado ya a la conciencia habitual”8. Madison sostenía que el principal origen de las diferencias que explicaban la existencia de las facciones era la inequitativa distribución de la propiedad, ingresando de lleno a un debate central en su contexto polí-

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ibid. pág. 78. En K. Marx y F. Engels, La Ideología Alemana, La Habana, 1982, ed. PyE, pág. 69. El texto original es de 1845. 8

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tico: el conflicto entre los acreedores y los deudores del que emergían intereses de clase opuestos.9 Por ello creía no se podía evitar la existencia de facciones y que sólo era factible actuar para aplacar sus consecuencias. Si la facción era una minoría, el sistema constitucional le parecía un control suficiente. Si la facción era una mayoría, Madison afirmaba que se estaba frente a un gobierno “popular” y que esa “democracia” resultaba incompatible con el derecho de propiedad. Por ello para el hombre de Virginia, sólo un gobierno republicano (representativo) podía ofrecer una perspectiva de desarrollo adecuada. Claramente, la república no es una democracia. En la república se delega el gobierno a un pequeño grupo de ciudadanos electos y esto garantizaría que las decisiones pasen por un cuerpo de ciudadanos ilustrados que “pueden discernir mejor el verdadero interés de su país” por su “patriotismo y amor a la justicia”. Madison llegaba a sostener que “la voz pública pronunciada por los representantes del pueblo, puede ser más coincidente con el bien público que si fuese pronunciada por el propio pueblo”10. Sin embargo, la valoración positiva de la democracia (que como vemos no era compartida por las elites políticas e intelectuales), llevó a que en paralelo con el desarrollo de la idea de la “república representativa”, se comience a introducir la “democracia representativa”, síntesis que conjugaba dos cuestiones que hasta ese momento habían permanecido bien diferenciadas: la libertad de todos y la construcción de un gobierno en manos de una minoría11. A fin de cuentas, si la legitimidad de la república representativa era producto de su proclamada búsqueda del bien común, que luego se vería fortalecida por el emergente nacionalismo para devenir el “bien de la nación”, la conjunción de ambos términos (democracia y representación), se basó en la idea de que esos representantes que actuaban en nombre de un pueblo ideal, ilustrado, racional y homo9

El enfrentamiento entre deudores y acreedores en el período post-independencia norteamericana resultó muy importante dando lugar a serias rebeliones por parte de los primeros que se resistían a las medidas judiciales que los despojaban de sus bienes. 10 The Federalist Papers, Op.cit. pág. 82 11 Robert Michels, uno de los primeros teóricos en desarrollar la idea del elitismo a comienzos del siglo XX, va a ser claramente conciente de esta tendencia general a apelar a la idea del pueblo como elemento legitimante, aunque la misma no tenga consecuencias prácticas. Así, afirmaba que “en la vida moderna de las clases y de las naciones, las consideraciones morales han llegado a ser un accesorio, una ficción necesaria. Todos los gobiernos se empeñan en apoyar su fuerza con un principio ético general […] adoptan una máscara filantrópica”, en Los Partidos Políticos, volumen 1, Buenos Aires, 1996, Amorrortu, pág. 60. La primera edición de la obra es de 1911.

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géneo, eran capaces de recrear la voluntad general, y en consecuencia, ser democráticos a pesar de ser minoritarios. No podemos dejar de notar en este punto, que la posterior evolución de la idea de la democracia representativa va a construir una paradoja que puede explicar en parte el problema de la crisis de representación: si la legitimidad de la representación política de la llamada democracia representativa estuvo construida sobre el ideal de la homogeneidad republicana (es decir, la existencia de un interés común), la imposición de ese criterio requirió en un primer momento la negación de las diferencias, buscando sepultar la idea de la diversidad de intereses coexistentes en un cuerpo social (postura con una vasta y rica tradición que tuvo como uno de sus puntos de arribo la idea de la existencia de intereses no sólo contradictorios sino enfrentados en forma irreconciliable, como surgió del análisis de clases de Marx algunas décadas después). Sin embargo, la combinación del ideal republicano devenido democrático-representativo, y del liberalismo, llevó a la aceptación de la pluralidad de intereses en nombre de la diversidad de los individuos. En ese lento proceso de transformación, en el que se produjo la aceptación de los partidos políticos como actores necesarios y legítimos para expresar esa diversidad social, se conservó el ideal representativo, pero abandonando parcialmente el supuesto de homogeneidad que era necesario para compatibilizarlo con el aporte democrático. A partir de allí, todo gobierno representativo fue portavoz de un grupo de intereses sociales y en consecuencia, no representativo de otros intereses. Este problema iluminó la preocupación por la “tiranía de la mayoría” que Alexis de Tocqueville desarrolló con suma precisión, al igual que John Stuart Mill, quien pocos años después escribía: “se llegó a pensar que frases como el gobierno de sí mismo y el poder de los pueblos sobre ellos mismos, no expresaban el verdadero estado de las cosas; el ‘pueblo’ que ejerce el poder no es siempre el mismo pueblo sobre el que se ejerce, y el gobierno de sí mismo de que se habla no es el gobierno de cada uno por sí mismo, sino de cada uno por los demás. La voluntad del pueblo significa, en realidad, la voluntad de la porción más numerosa y activa del pueblo, de la mayoría, o de aquellos que consiguieron hacerse aceptar como tal mayoría. Por consiguiente el pueblo puede desear oprimir a una parte de sí mismo, y contra él son tan útiles las precauciones como contra cualquier otro abuso del poder”12. A partir de allí, Mill desarrollará su preocupa12

En Sobre la libertad, Madrid, Hyspamérica, pág. 25. Recordemos que este libro fue escrito en 1859. Para ver el extenso tratamiento del problema de la tiranía de la mayoría en

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ción por la limitación del poder del Estado y el peligro de esa nueva forma de tiranía. Quedaría definir en este punto si los intereses representados responden a grupos mayoritarios o minoritarios, y si las relaciones entre unos y otros son un juego de suma cero o sólo estamos frente a un problema de desatención de los intereses de aquellos que no llegan a poner a sus representantes en el gobierno. Pero cualquiera sea la situación, el ideal del gobierno del pueblo quedó severamente dañado por la constatación de que se trataba de un gobierno que representaba sólo algunos de los intereses que coexisten en el demos, dejando a otros al margen.

Representación espejo-Representación elitista, el debate federalistas-antifederalistas Si era la representación la que, en teoría, permitiría compatibilizar la idea de libertad con la de un gobierno restringido, la pregunta que nos debemos hacer es: ¿Qué es un representante político?, ¿es alguien que hace el papel de un ciudadano común puesto en un lugar de poder, por ejemplo, en el Congreso Nacional? Esta pregunta fue largamente debatida por los teóricos norteamericanos de fines del siglo XVIII, y gran parte del enfrentamiento entre los llamados “federalistas” y los “anti-federalistas” se centró en este punto. Los primeros, que resultaron vencedores y lograron imponer la Constitución norteamericana de 1787 (qué tanta influencia tuvo sobre la Constitución Argentina de 1853)13, fueron los que defendieron la idea de la representación política como selección, partiendo del supuesto de que los representantes políticos debían ser los mejores ciudadanos para el gobierno.14 Frente a ellos, el planteo de los antifederalistas partía de una idea central: “no hay gobierno libre donde el pueblo no posee el poder de

Tocqueville, De la démocratie en Amérique, París, 1986, Gallimard, capítulo XVII (editado por primera vez entre 1835 y 1840). 13 Alberdi va a marcar las diferencias entre ambas, pero un análisis de los debates del congreso nacional constituyente de 1852 permite ver que son los propios congresistas los que reconocen a la Constitución de los Estados Unidos como el modelo a seguir. 14 No podemos dejar de mencionar en este punto el elogio aristocrático de Alexis de Tocqueville para con ellos, cuando escribe: “el paso de los federalistas por el poder, es para mí, uno de los eventos más felices que hayan acompañado el nacimiento de la gran unión americana. Los federalistas lucharon contra la pendiente irresistible de su siglo y de su país”, op. cit. pág. 269.

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hacer las leyes con las que está gobernado a través de sí mismo o por otros que los sustituyan”15. De esa afirmación emergía la idea de que los legisladores debían ser el propio pueblo, o bien una representación del mismo, única forma para que éste ejerciera la libertad. Esta concepción de la representación “como espejo”, que en buena medida era la opción más adecuada si se partía de la aceptación de la pluralidad de intereses existentes en la sociedad, debía lograr que en el congreso se forme una pequeña muestra representativa del conjunto social. Como se lee en el Federal Farmer, los elegidos deben ser un verdadero reflejo del pueblo, de modo tal que una persona extranjera que conozca a los representantes pueda con ello hacerse una idea del carácter del pueblo. Para los antifederalistas, el deber de los representantes era “re-presentar” los deseos de sus votantes y, para ello, resultaba necesario que fueran unos de ellos, que vivieran entre ellos, que pensaran como ellos, y que estuvieran guiados por sus mismos intereses. Como sostenía John Adams “el cuerpo representativo debe ser un retrato realista del pueblo”16. Pero esta postura defendida por los antifederalistas17, no logró imponerse a la concepción de representación política sostenida por James Madison, Alexander Hamilton y John Jay entre otros, quienes creían que los representantes (es decir los gobernantes) no debían ser ciudadanos comunes y corrientes, sino los mejores, los más preparados de toda la sociedad. Algo similar encontramos en algunos teóricos ingleses contemporáneos a ellos. Edmund Burke, por ejemplo, defendía el rol del representante como portador de un saber ilustrado que no debía ser sometido a la voluntad de los representados (considerada por definición menos racional).18 15

“There can be no free government where the people are not possessed of the power of making the laws by which they are governed, either in their own persons, or by others substituted in their stead” como escribe Brutus, en su carta nº VI “Al pueblo del estado de Nueva York”, 29 de noviembre de 1787, en Anti-federalist Papers, Michigan State University Press, 1965. No podemos dejar de remarcar la fuerte impronta rousseauniana de esta idea. 16 Citado por Joel Johnson, “Disposed to seek their true interests: Representation and Responsibility in Anti-Federalist Thought”, The Review of Politics, Fall, 2004, vol. 66 nº 4, University of Notre Dame, Indiana. 17 El citado artículo de Johnson despliega la hipótesis de una teoría híbrida de la representación política en ciertos autores claves del campo anti-federalista, como Melancton Smith y los escritos anónimos del Federal Farmer, afirmando que estos hacen una concesión al proponer que los representantes sean los más informados de cada clase social (“their best informed men”) y no cualquiera de sus integrantes. 18 “His unbiased opinion, his mature judgement, his enlightened conscience, he ought not to sacrifice to you (…) Your representative owes you, not his industry only, but his judgement” en

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De esta forma, el modelo de representación política que logró imponerse, y que es el que conocemos actualmente, entiende a la representación como un mecanismo aristocrático (en el sentido más etimológico del término) de definición de los integrantes del gobierno. El congreso, en este caso, debe ser la reunión de los mejores, los que poseen las mayores cualidades para el gobierno, y ello los diferencia del pueblo, o del ciudadano común y corriente, del que se desconfiaba fuertemente a lo largo de todo el siglo XVIII y XIX.

Representación elitista y elecciones, la elección como selección y su imposición La dicotomía representante-representado arroja luz sobre el problema de la representación, pues parte de la constatación de que los representados y los representantes forman dos grupos de individuos diferenciados. A pesar de que el segundo resulte un subconjunto del primero, es claro, como veremos más adelante, que posee características propias y distintivas que surgen de las diversas etapas del proceso de elección. No casualmente, el término “elección” tiene el mismo origen etimológico que la palabra “elite”19. Una elección, como entendemos nosotros a esta idea aplicada al terreno político, sólo puede contribuir a la formación de una elite gobernante. Si pudiésemos abstraernos brevemente de esa práctica de la elección para buscar mayor precisión en la idea, podríamos introducir una distinción entre dos tipos de elección. La elección propiamente dicha, que supone el elegir a uno o varios elementos de un universo dado, y la selección, que supone elegir a uno o a varios elementos de un universo dado con un determinado criterio que llevará a formar un subconjunto compuesto por “los mejores”. La elección entendida como selección, que es a nuestro juicio la forma predominante de ejercicio de la elección en el terreno político, da lugar a un subgrupo “selecto”, integrado por aquellos que poseen las mayores cualidades socialmente requeridas en cada momento histórico para el ejercicio del gobierno. “Speech to the electors of Bristol”, 3 de noviembre de 1774. El texto ha sido reproducido en varias publicaciones, entre ellas, The Founders Constitution, volumen 1, Chicago, 1987, The University of Chicago Press. 19 Elite es una palabra de origen francés, participio del verbo “élire”, elegir.

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Pero perfectamente podríamos imaginar, y de hecho hay abundantes ejemplos en el pasado, mecanismos de elección de gobernantes no construidos sobre el presupuesto de la selección. Podríamos pensar que en las monarquías absolutas hereditarias, que predominaron en Europa hasta las revoluciones burguesas, el principio de elección estaba basado en criterios naturales y planteado del siguiente modo: “elegiremos como futuro Rey el heredero del actual”. Es claro que esto no establece una verdadera elección, más que en el hecho de definir las reglas por las cuales se establece quién es el heredero, lo que puede variar considerablemente, si se considera al primogénito, o al benjamín, si se tiene en cuenta a las mujeres en la línea sucesoria o no, y muchos otros criterios variables. Pero también podríamos pensar en un mecanismo de elección de los gobernantes alejado de la idea de selección y además democrático. La práctica del sorteo para cubrir cargos de gobierno, tan propia de la democracia ateniense, constituye un buen ejemplo de un mecanismo de elección no basado en la selección, y que, curiosamente, era percibido como el mecanismo de elección de gobernantes fundado en la igualdad. Si consideramos que la democracia está construida sobre el principio de la igualdad entre los ciudadanos, no podemos dejar de ver el aspecto tentador de que sea el azar el que defina quien gobierna circunstancialmente. 20 Sin embargo, como bien destaca Bernard Manin, nuestra historia desterró el sorteo como mecanismo de elección de gobernantes e impuso a la elección, en una operación que no puede dejar de ser interpretada por sus consecuencias tanto para la idea de representación, como para la de democracia.21 Una elección como selección supone que existe un determinado criterio, a definir en cada caso, por el cual se debe tomar sólo a una parte del conjunto, a aquellos que cumplen mejor con las condiciones requeridas, dejando al margen a los otros integrantes. Los “elegidos” entonces, no serían un sub-conjunto cualquiera del universo del que fueron seleccionados sino que deberían ser aquellos que cumplen mejor con los requisitos planteados a la hora de hacer la 20

La práctica del sorteo era muy habitual en Atenas, para cubrir muchos de los cargos que no requerían un saber específico. Sin embargo, no podemos dejar de aclarar que ese sorteo suponía un previo proceso de auto-selección, donde los ciudadanos que se consideraban capaces de desempeñar los cargos a cubrir se presentaban, incorporándose de esa forma al sorteo, que no era realizado entre todos los ciudadanos atenienses, sino sólo entre aquellos que se proponían para el cargo. 21 En Principes du Gouvernement Représentatif, (1995), París, Flammarion, pág. 79 y ss.

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selección. En este sentido estaríamos frente a un modelo opuesto al de la representación “espejo”. Si la idea es que ese grupo que se elige nos represente en una competencia deportiva, los criterios de selección buscarán definirse en base a las principales habilidades físicas requeridas. Si lo que se busca es que nos representen en un torneo de ajedrez, se buscará elegir a los mejores jugadores de ese juego. ¿Pero si se busca elegir a los que nos deben gobernar?, ¿cuál sería el criterio a aplicar? Sin duda las cosas son más enredadas en este caso, por la enorme complejidad de las tareas de gobierno.22 Lo que hasta aquí nos queda claro es que ese grupo que hemos elegido (o seleccionado) no es igual al resto de la población, sino que reúne algunas características que lo hacen, a los ojos de los electores, más adecuado para la tarea a emprender.23

El control del potencial del voto: ¿quiénes y a quiénes eligen? Llegados a este punto, son varios los rumbos que podemos seguir. En primer lugar corresponde hacer un breve análisis histórico de la forma de imposición de la elección como selección y de las resistencias que encontró ese proceso. Si la elección fue percibida por las elites como potencialmente peligrosa porque podría permitir la llegada de representantes del pueblo al poder, la forma de acompañar el proceso de instau22

La sencillez del objetivo de, por ejemplo, nuestro representante en el torneo de ajedrez, es obvia: desea ganarlo y comparte con nosotros, que lo hemos elegido, el mismo objetivo. Pero “el objetivo” de un gobernante no existe. En el mejor de los casos, nos encontramos ante un complejo entramado de múltiples objetivos, incluso algunos de ellos contradictorios, que hacen que el compartir esos objetivos con los que lo seleccionaron no pueda llevar más que a una imperfecta superposición parcial de metas. 23 A modo de ejemplo, si tomamos el caso del congreso argentino en el año 2005, podemos ver que la sobre representación de los profesionales universitarios es enorme. En Argentina sólo 8% de la población mayor de veinticinco años posee estudios universitarios completos, sin embargo, 63% de los diputados han finalizado sus estudios universitarios así como 74% de los senadores, lo que habla claramente de una representación no “en espejo” en el poder legislativo, es decir, en aquel que debería representar en forma más fiel a toda la población. En Brasil para el mismo año, y con 7% de la población mayor de 25 años universitaria, 71% de los diputados y 77,5% de los senadores eran universitarios. Para más precisiones sobre estos datos se puede consultar nuestro artículo “La universidad como formadora de dirigentes políticos. Un análisis de la composición del poder legislativo nacional en Argentina y Brasil”, en Jornadas de Investigación de la Asociación de Universidades del Grupo Montevideo, Universidad Federal de Campinas, 2006.

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ración del mecanismo electivo como selección pasó por tutelar su implementación, básicamente por alguno de los siguientes medios: sea el establecimiento de mecanismos censitarios para definir a los votantes y/o mecanismos censitarios para definir a los potenciales candidatos. Empecemos por la primera de estas restricciones. En un artículo ya muy clásico, y que ha sido intensamente criticado por su visión un tanto esquemática y simplificadora, Thomas H. Marshall sostuvo que la ciudadanía se fue construyendo por etapas, siendo la segunda de ellas la compuesta por el momento de incorporación de los llamados “derechos políticos”. El autor entendía que ese proceso ocurrió predominantemente en el siglo XIX, con la lenta ampliación del derecho al sufragio.24 Como marcará Pierre Rosanvallon, “groseramente válido para el caso inglés y americano, ese esquema es mucho menos aplicable en lo que concierne a Alemania (donde el Estado social en cierta medida precedió al sufragio universal y el advenimiento del Estado liberal) y más aun para Francia (donde los tres momentos coincidieron en el momento revolucionario)”25. Rosanvallon considera el proceso de ampliación del sufragio en Francia haciendo algunas menciones a lo sucedido en Estados Unidos, Inglaterra y Alemania. Su análisis del proceso que se inicia con la Revolución Francesa y culmina con el sufragio universal masculino en 1848, muestra un transcurso lento, lleno de marchas y contramarchas, en donde la desconfianza en la capacidad del pueblo para elegir a los gobernantes (y fundamentalmente el temor a las consecuencias de ello, en especial para la propiedad privada), llevaron a que existiesen múltiples mecanismos para limitar el acceso de los ciudadanos al derecho electoral, siendo los más comunes el prohibir el voto de los no propietarios o de aquellos que no pagaban impuestos, o establecer una cantidad mínima de dinero (un censo) que era necesario pagar para poder votar.26 Jon Elster, por su parte, afirma que la idea del derecho al voto no es considerada incondicional a fines del siglo XVIII, sino sólo esperable para aquellos que partici-

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Ciudadanía y Clase social, (1992), Madrid, editorial Alianza. La primera etapa sería la del desarrollo de los derechos llamados civiles, en el siglo XVIII, y la última la de los derechos sociales, en el siglo XX. 25 En Le sacre du Citoyen, (1992), París, Gallimard, pág. 16. 26 Otro mecanismo con el mismo resultado, aunque menos frecuente, fue el permitir el voto múltiple de ciertos ciudadanos. En Bélgica este sistema se puso en práctica, al igual que en Gran Bretaña, donde algunas categorías (los que pagaban más impuestos o los más educados) tenían posibilidad de votar varias veces en la misma elección. Michel Offerlé sostiene que en el Reino Unido, los profesores universitarios tuvieron el privilegio del voto múltiple hasta 1948.

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pan activamente en el sostenimiento o en la defensa del gobierno.27 Por ello el propio Abate Sieyès diferencia entre ciudadanos “activos” y “pasivos”. Para él son ciudadanos pasivos las mujeres, los niños y todos aquellos que no contribuyen a mantener a los poderes públicos. Ellos, a su juicio, no deberían influir en la política. De esta forma, en casi todas las nacientes “democracias” de los países europeos o de América del Norte, el sufragio se ejerció en forma muy restrictiva durante períodos de tiempo prolongados28 impidiendo el voto de amplios sectores de la población en especial de los pobres, los no propietarios, los domésticos o dependientes, los iletrados, sin olvidarnos de las mujeres. La exclusión de ellas fue muy común en gran parte de las democracias occidentales hasta bien entrado el siglo XX. 29 El grado de naturalización de esta exclusión fue tan grande, que permitió que se hablara de sufragio universal mucho antes de que se acepte el voto femenino. En este punto es importante notar que la evolución de la idea del sufragio en los nuevos países de Hispanoamérica fue muy diferente a la relatada hasta aquí, y un cierto etnocentrismo, o incluso “provincianismo intelectual” de los protagonistas de los países centrales les ha impedido en buena medida ir más allá del análisis de lo sucedido dentro de sus fronteras. Cuando se establece el sufragio universal en Francia, con el decreto del 5 de marzo de 1848 que elimina las restricciones capacitarias o censitarias, Lamartine escribe: “la ley electoral provisoria que hemos hecho es la más extensa que, en cualquier pueblo de la tierra, haya convocado al pueblo al ejercicio del derecho supremo, su propia soberanía. La elección pertenece a todos sin excepción”30. Sin embargo, los casos de formas de sufragio amplias son numerosos en América Latina, como podemos ejemplificar con la ley electoral de la 27

En « Argumenter et négocier dans deux assemblées constituantes », Revue Française de Science Politique vol. 44, nº 2, avril 1994. 28 En otro libro ya clásico, C. B. Macpherson se refiere al lento proceso de ampliación del sufragio en Inglaterra, siguiendo la evolución de pensadores como Jeremy Bentham, James Mill y John Stuart Mill. En La democracia liberal y su época, (1982), Madrid, ed. Alianza. 29 La mayor parte de los países conceden el derecho al voto femenino en elecciones nacionales en el siglo XX, con la excepción de Nueva Zelanda que lo hace en 1893 y que junto a Australia en 1902 y Finlandia en 1906 son los primeros casos. Gran Bretaña lo hace en 1918, pero sólo para las mujeres de más de 30 años. Canadá en 1940, Francia en 1944, Italia en 1945, Argentina en 1947, Chile en 1949, Brasil en 1961, Estados Unidos en 1965 (aunque desde 1920 lo hacían las mujeres blancas) y Suiza en 1971. 30 En Bulletin de la République, nº 4, 19 de marzo de 1848. Citado por Rosanvallon, op. cit. pág. 286.

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Provincia de Buenos Aires de 1821, que sostiene que “todo hombre libre, natural del país o avecindado en él, desde la edad de 20 años, o antes si fuere emancipado, será hábil para elegir”. Si bien es cierto que el término “sufragio universal” no es utilizado en esa época en el Río de la Plata31, el voto que se instaura en 1821 no excluye en teoría a ningún hombre del derecho a votar. En un libro relativamente reciente, Ternavasio sostiene que esto es producto de la necesidad de la elite de legitimarse. Para la autora, la búsqueda de una legitimidad de origen va a llevar a una deliberada incentivación del voto que, hasta ese momento, si bien se ejercía en múltiples instancias, no parecía despertar el menor interés entre la población.32 De hecho, podemos sostener como lo hace la obra citada, que la competencia entre una forma de representación política moderna y las formas asamblearias, más próximas a prácticas de democracia directa, y que estaban encarnadas en la relevancia de los Cabildos como órganos de gobierno tradicionales, queda saldada con la ley electoral mencionada. No casualmente, a esa ampliación del sufragio, que tanto criticará Esteban Echeverría33, a la que se le suma la incorporación del voto directo, le sucederá muy poco después la eliminación de los Cabildos. Con ello se entierra la última institución de origen colonial existente y, además, el ámbito en el que los “vecinos” actuaban directamente, sin representantes, en la definición de cuestiones de gobierno, imponiéndose la lógica representativa por sobre la participativa. Vale aclarar que si bien el texto de la ley electoral de Buenos Aires puede ser leído como la aceptación temprana del sufragio universal, existen matices a tener en cuenta que muestran que ello no era producto de un afán democrático de la elite gobernante. La discrecionalidad de las autoridades de mesa para interpretar el texto de la ley y los esfuerzos por limitar las prácticas ligadas a formas de intervención directa de los ciudadanos, sumados a la inmadurez de algunos conceptos, como el de ciudadano, muy emparentado con el más colonial de “vecino”, son claros. Pero a pesar de todo ello, podemos decir que el camino seguido para 31

Rosanvallon sostiene que el primero en utilizar la expresión fue Mallet du Pan en un artículo en Le Mercure Britannique del 10 de enero de 1800, op. cit. pág. 196. 32 Marcela Ternavasio (2002), La revolución del voto. Política y elecciones en Buenos Aires 18101852, Buenos Aires, S.XXI editores. 33 Su profunda oposición al sufragio universal parte del argumento de que el pueblo no ilustrado es incapaz siquiera de comprender en qué consiste ese derecho. Al respecto, Dogma Socialista, Buenos Aires, 1958, ed. Perrot, pág. 32 y ss. La edición original es de 1846.

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controlar la acción política del pueblo a través del derecho a voto en Buenos Aires, como en otras partes de Hispanoamérica, difiere del adoptado en Europa y Estados Unidos, donde fue la restricción de ese derecho el mecanismo de control predominante. La relativa liberalidad con que se trató el tema de la ampliación del sufragio en Buenos Aires se complementa con la manera en que se recurre al segundo de los mecanismos restrictivos del poder de voto mencionados: controlar y limitar a los que se pueden presentar a las elecciones. Si el temor y la desconfianza en el resultado de las urnas era muy amplio, controlar las opciones que se pueden presentar no deja de ser una alternativa muy útil para conjugar elección y orden, planteando una suerte de: “Ustedes pueden elegir, pero sólo entre estas opciones…”. En el caso de la Argentina, la elite entendió que luego de concedido el sufragio amplio (o universal) después de 1821, no era posible la vuelta atrás en esa dirección. Por ello la alternativa para profundizar el control del potencial del voto pasó claramente por el establecimiento de mecanismos limitantes de la elegibilidad que definieran, con anterioridad a la elección, quienes podían presentarse como candidatos.34 Los períodos de Juan Manuel Rosas como gobernador de Buenos Aires son un primer ejemplo de un mecanismo directo, nada sutil, de control del voto por esta segunda vía. Durante toda la etapa que se cierra en 1852 las elecciones fueron constantes en la provincia. Sin embargo, sólo cumplían con el requisito para poder presentarse a elecciones aquellos que podían demostrar una extrema fidelidad al gobernador, quien se encargaba personalmente de la confección de todas las listas electorales que se proponían. De esta forma, las elecciones bajo el régimen de Rosas parecían tener como principal objetivo, más que la selección de los representantes, plebiscitar (y ratificar en forma casi unánime) su gestión. Sin embargo, queda claro que esta fue una forma de controlar las elecciones sin eliminarlas, y sin restringir el derecho amplio a votar sino controlando las alternativas que se presentaban a la elección. Poco después, ya en la Constitución de la Nación Argentina de 1853, que es un claro ejemplo de la puesta en marcha de un “censo de elegibilidad” como forma de control del potencial del voto, la opción fue establecer requisitos muy exigentes para poder ser elegido senador nacional, o presidente. La relevancia de esta forma de control del voto es tan grande que, si se imponen restricciones muy severas para poder ser elegido, 34

Tal vez la excepción sea el funcionamiento de las elecciones durante el breve período de la feliz experiencia rivadaviana, donde la elite que había ampliado el derecho al voto en 1821 se vio acorralada electoralmente y luego desplazada del poder.

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se puede llegar a reducir el número de posibles candidatos a tal punto, que la elección puede tener el nombre y apellido del vencedor antes de la realización de los comicios. Recordemos que la Constitución establecía (y curiosamente lo sigue haciendo en la actualidad)35 que para ser senador se requería una determinada edad, y además “disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o de una entrada equivalente”.36 Podemos notar que ese monto era sumamente elevado a mediados del siglo XIX, lo que suponía que en ciertas regiones periféricas muy pocos estuviesen en condiciones de cumplir con ese requisito, que también era válido para ser candidato a la Presidencia37.

La autonomía de los representantes en la práctica: el debate sobre el derecho de instrucción a los representantes y las causas que llevaron a su rechazo La imposición de la “elección como selección” para la definición de los gobernantes-representantes supuso el establecimiento de la superio35

Es cierto que este artículo ya no tiene implicancias prácticas (como varios otros de los existentes en la Constitución). Sin embargo, nunca fue suprimido a pesar de las reformas constitucionales de 1866, 1898, 1957, y 1994. 36 Artículo 55 de la Constitución reformada en 1994. 37 Para poder tener una idea del significado de esos 2000 pesos podemos ver que el rector de la Universidad de San Carlos percibía un sueldo de 500 pesos anuales, el Secretario 250, el Bibliotecario 150, los bedeles 100, el portero 120, el Rector del Colegio Nacional de Monserrat tenía un sueldo de 1000 pesos anuales, el prefecto de ese mismo colegio 240, el mayordomo 200 y el inspector 100; en la Contaduría General de la Nación, el Contador General ganaba 2500 anuales, un oficial mayor 1200, un escribiente 600, el Tesorero General de la Nación ganaba 2000 y el portero de la Tesorería General de la Nación 320. Un catedrático de Latinidad en la Universidad ganaba 500 pesos anuales, uno de geografía 200, uno de francés o inglés 400, uno de historia elemental 200, un catedrático de lógica, metafísica y ética 600, uno de matemáticas puras, física y astronomía 800, al igual que uno de Derecho natural y de gentes; y el Jefe del Archivo General de la Nación ganaba 1200 anuales, un encuadernador o un oficial en esa dependencia, 720, el conserje 240. Por el lado de la Iglesia, un obispo ganaba 4200 anuales y un deán 1800. En la policía, un comisario ganaba 840, un cabo 288 y un soldado 8 por mes (tan sólo 96 por año). En el cuerpo diplomático los sueldos eran mejores: un enviado extraordinario podía ganar 9000 pesos anuales, un encargado de negocios 4500, un secretario de legación 2000 y un oficial 1500. Los datos han sido relevados de la trascripción de las leyes respectivas en la prensa. Al respecto se puede consultar El Nacional Argentino, Paraná, varios números: año V nº 358, del 16 de agosto de 1856, el nº 361 del 23/8/1856, el nº 362 del 26/8/1856, entre otros. Recordemos que por falta de papel el principal periódico de la Confederación Argentina no salía más que tres veces por semana y, como dato anecdótico, el costo de suscripción anual al mismo era de 10 pesos.

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ridad de éstos sobre los demás ciudadanos. Los gobernantes que han atravesado el filtro de la elección (más aun, si existen restricciones a la elegibilidad), son considerados superiores a los ciudadanos comunes, y por ello no deben someterse a la voluntad del pueblo considerada poco confiable por ser vista como posible presa de la irracionalidad. Esto ha quedado expuesto en los debates históricos que se dieron para definir el funcionamiento de la democracia representativa, y que debieron en muchos casos sepultar prácticas políticas participativas que en algunas oportunidades convivían y en otras incluso predominaban frente a las delegativas. Como bien puede verse en varias de las revoluciones americanas, el ideal anti-aristocrático tuvo un poder relevante en los primeros años posrevolucionarios,38 en los que las prácticas como el mandato imperativo, la instrucción a los representantes o la participación popular directa, todas con ciertas reminiscencias rousseaunianas, tuvieron una fuerte presencia. En el caso del ex virreinato del Río de la Plata, el papel de los Cabildos ya mencionado, y en especial de los Cabildos abiertos en los que participaban los vecinos en forma directa, fue central en toda la década posterior a 1810.39 Sin embargo, esos modos de intervención política fueron paulatinamente reemplazados por otros que buscaban brindarle a la representación un carácter monopólico como práctica política aceptada. Los debates producidos en torno a esta transformación, cuyo punto culminante en el caso argentino será la sentencia constitucional “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes”40, que tuvo por efecto clausurar legalmente una situación que en la práctica ya había sido resuelta con anterioridad, son numerosos. En lo que sigue nos referiremos a los debates acontecidos en América del Norte en torno al rechazo a la incorporación del derecho de instruc38

La constitución de Venezuela de 1811 así como la mexicana de Apatzingán de 1814 son un buen ejemplo del ideal igualitarista predominante en los primeros años pos-revolucionarios. Allí se establecía que la soberanía reside en el pueblo y que las leyes son la expresión de sus deseos. Para una breve revisión de algunas de las constituciones americanas se puede leer el artículo de Roberto Gargarella “The constitution of inequality. Constitutionalism in the Americas, 1776-1860” en International Journal of Constitutional Law, january 2005, Oxford University Press. 39 La participación política iba en muchos casos de la mano de la integración de las milicias. Los ciudadanos se armaban para la defensa común, y la relación entre ciudadanía y milicia era directa: el deber de defender al gobierno llevaba al derecho de participar en su composición. Incluso algunas prácticas democráticas como la elección de oficiales por parte de la tropa eran habituales en las milicias de Buenos Aires, como sostiene Hilda Sabato en Pueblo y Política, la construcción de la República, Buenos Aires, 2005, ed. Capital Intelectual. 40 Luego de la reforma constitucional de 1994, esto se puede leer en el artículo 22.

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ción a los representantes en la Constitución de ese país, pues son un muy buen ejemplo del tenor de la discusión y porque en buena medida, dado el papel jugado por el modelo constitucional norteamericano sobre la mayor parte de las repúblicas del continente, hace que la comprensión de la forma de imposición del modelo representativo en ese lugar resulte relevante para entender bajo qué presupuestos el mismo es instaurado también en la Argentina. La aversión frente a la democracia de los autores federalistas, a los que ya nos hemos referido más arriba, también queda en evidencia en los debates del Congreso de Estados Unidos referidos a la primera enmienda constitucional y, en especial, en la sesión del 15 de agosto de 1789 en la que participa el propio Madison. En dicha oportunidad, un representante de un estado de la Unión (de nombre Tucker y proveniente de Carolina del Sur) realizó una moción para que se considere la inclusión del derecho de instrucción a los representantes en la Constitución, lo que reproduciría una práctica vigente en varios estados. ¿Qué significa el derecho de instrucción a los representantes? Es una práctica de control sobre los mismos, intermedia entre el control total supuesto por el mandato imperativo, donde sólo pueden hacer aquello que se les ha permitido expresamente, y la ausencia de control de la forma representativa que conocemos, donde los legisladores poseen absoluta libertad para definir sus actos sin necesidad formal de ningún tipo de consulta con los ciudadanos. El derecho de instrucción a los representantes permite que en ciertos casos, en los que los ciudadanos creen que existe un tema relevante, ellos ejerzan la soberanía brindándole instrucciones (órdenes) a los congresistas, los que se ven obligados a respetarlas. Pero por fuera de ello, es decir en aquellos temas en los que no hay una instrucción precisa, los congresistas pueden actuar como representantes autónomos. El derecho de instrucción a los representantes significa la reversión de la soberanía a los ciudadanos en las circunstancias que por su relevancia ameritan la atención de todo el cuerpo social.41 La irrupción de la propuesta en el seno del Congreso genera una gran consternación entre los presentes y da origen a un rico debate teórico, que nos permite poner en evidencia los objetivos que predominaron en los momentos fundacionales del orden político contemporáneo. 41

Vale aclarar que la idea de la “reversión de la soberanía al pueblo” fue ampliamente discutida en Hispanoamérica al llegar las noticias de la invasión napoleónica y la caída del rey. Mariano Moreno será uno de los principales defensores de esa tesis en el Río de la Plata.

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¿Cuáles fueron los argumentos esgrimidos en contra de la moción? Vamos a agrupar los mismos en cuatro categorías: los argumentos basados en lo que llamaremos el “elitismo ilustrado”, los que apelan a la historia, los de origen “corporativo”, y los que se refieren a los derechos.42 El “elitismo ilustrado” es sin duda el factor más influyente en el diseño institucional propuesto por el Congreso norteamericano, y reproduce una generalizada desconfianza de los pensadores ilustrados del siglo XVIII frente al pueblo. Ese pretendido intento de la burguesía francesa contemporánea por constituirse en nexo entre el campesinado desprotegido y el Estado antes de la revolución, lo que da lugar a la redacción de los cahiers de doléances que se presentarán ante el Rey en la convocatoria a los Estados Generales, o el intento por reconciliar a todo el “Tercer Estado” detrás del estandarte revolucionario43 son prontamente superados por el temor y la desconfianza frente a los sectores populares. Sin duda, el debate al que nos referimos muestra que ese mismo es el espíritu presente en los congresistas hostiles a la moción que proponía el derecho de instrucción, a la que le opusieron la confianza en el diseño institucional sostenido por la forma representativa. Si nos adentramos en la discusión suscitada podemos ver que las primeras intervenciones oponiéndose a la propuesta consideraron que las personas elegidas conocían los intereses de sus electores, y que la división del poder legislativo en dos cámaras resultaba un resguardo adecuado para que el riesgo de una mala representación no resulte importante. A ello le agregaban la posibilidad de sancionar a los representantes que no se comportaran como se esperaba, no renovándoles la confianza en las próximas elecciones, el ya clásico argumento que Schumpeter haría naufragar un siglo y medio después en Capitalismo, socialismo y democracia.44 Hubo una apelación por parte de los opositores a la moción a la grandeza de los representantes, invocando su “honor e integridad”. Esta idea era como el reverso de la moneda que 42

En realidad en los debates citados hay algunas intervenciones que se refieren a cuestiones prácticas para rechazar el derecho de instrucción a los representantes, las que podrían incluirse en una quinta categoría. Por ejemplo, los que esgrimen problemas de distancia que harían que los estados más alejados tuviesen menos posibilidades de brindar instrucciones que los más cercanos. Sin embargo no hemos considerado estos argumentos en el presente trabajo por su escasa relevancia teórica. 43 Esta intención se encuentra muy claramente expresada en el nombre del periódico más emblemático de la Revolución Francesa: L´Ami du Peuple que será fundado y dirigido por Marat desde septiembre de 1789. 44 Schumpeter sostendrá allí el carácter irracional de los ciudadanos votantes frentes a las elites gobernantes, lo que reducirá las posibilidades de sanción electoral. El texto orginal es de 1942.

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mostraba la profunda desconfianza en el pueblo. Esos mismos representantes afirmaban: “cuando se excitan las pasiones del pueblo, se recurre a las instrucciones para dar respuesta a los objetivos partidarios; y aunque la opinión pública es generalmente respetable, en esos momentos suele ser errada; y feliz es el gobierno compuesto por hombres con firmeza y sabiduría para descubrir y resistir los errores populares”45. Así, tal como lo expresaba Madison, la forma representativa era concebida como un reaseguro que canalizaba las demandas de un pueblo considerado potencialmente inestable y peligroso. Como sostenían autores europeos contemporáneos, entre los que podemos mencionar a Condorcet o D´Alembert, el público verdaderamente ilustrado no era “la multitud enceguecida y ruidosa” sino la elite de la “República de las letras”.46 El propio Kant afirmaba en su artículo “Respuesta a la pregunta ¿Qué es el Iluminismo?” que eran pocos sus contemporáneos que superaban la minoría de edad. Citando el comienzo del artículo, “La minoría de edad consiste en la incapacidad de servirse del propio entendimiento sin ser guiado por otro”, poco después afirmaba “que la mayor parte de los seres humanos (y entre ellos la totalidad del bello sexo) considere el paso a la mayoría de edad, en sí mismo penoso, como muy peligroso, es culpa de aquellos tutores que han asumido –con amabilidad suma– la tarea de supervisar a los demás”. De esta forma, Kant entendía que la mayoría, es decir, el pueblo “no ilustrado”, no podía definir su destino racionalmente, lo que tenía claras consecuencias políticas. De momento, “son pues muy pocos quienes a través de un trabajo personal del propio espíritu, logran abandonar la minoría de edad [...] la conclusión de todo es que el camino del público hacia el iluminismo es muy lento”47. Volviendo al debate del Congreso norteamericano, y dentro de los argumentos que se utilizaron para invalidar la propuesta de introducir el derecho de instrucción a los representantes, se encontraban los referidos a los conocimientos y la información requeridos para poder legislar sobre temas diversos. Los congresistas daban por seguro que los integrantes del pueblo iban a dejarse guiar por sus intereses locales desconociendo los intereses generales de la Unión. Como consecuencia de ello, afirmaban 45 Gales & Seaton´s history of debates in Congress, August, 15, 1789, pág. 761 y ss. Todas las citas de los congresistas que siguen han sido extraídas de esta publicación. 46 Ver al respecto el análisis de Roger Chartier en Espacio Público, crítica y desacralización en el siglo XVIII, Barcelona, 1995, ed. Gedisa, pág. 41. 47 En 1783 Kant escribe el célebre artículo en la revista Berlinische Monatsschrift. Al respecto ver la introducción y la traducción de Jorge Dotti en revista Espacios número 4-5, Buenos Aires, 1986, Facultad de Filosofía y Letras UBA, pág. 40 y ss.

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que el derecho de instrucción daría lugar a la expresión de intereses partidarios incompatibles con el bien público. Así, sostenían que el principio de representación era distinto al de una agencia (o en términos rousseaunianos, a la idea de un delegado con mandato imperativo), pues el gran fin de encontrarse era “consultar sobre el bien común”, y esto no sería posible con instrucciones. Los congresistas parecían negar la posibilidad de que el cuerpo de representantes fuese el que expresara “intereses partidarios incompatibles con el bien público”, y esto no podía atribuirse a una visión simplista e ingenua sobre las cualidades de los representantes, sino que se trataba de una consecuencia lógica de la reproducción del relato ficcional legitimante de la forma representativa, es decir, que los representantes son los que ponen su capacidad al servicio de un bien superior: el bien general. Esas ficciones son necesarias para comprender la legitimidad política de nuestra democracia representativa. Como destaca Yves Zarka, “la reproducción de conductas de obediencia, que garantizan el mantenimiento del Estado, supone la producción de ficciones”48, y poco después afirma: “lo que hace la especificidad de una democracia es que el uso de las dos formas de ficción es compensado por el ejercicio de la crítica operado a partir de la libertad de hablar, de escribir, de publicar. Dicho de otra forma, si no es posible erradicar la ficción, al menos se la puede criticar...”49. Dentro del segundo conjunto de argumentos, a los que hemos definido como históricos, podemos encontrar la posición de los congresistas que se habían referido a la experiencia de Inglaterra. Un congresista de Pennsylvania, de nombre Hartley, llegó a afirmar que había visto tantos inconvenientes y maldades surgidas por la adopción de las opiniones populares que, aunque las respetara tanto como cualquier hombre, esperaba que ese gobierno se cuide de ellas no introduciéndolas en un acto constitucional. “El gran objetivo por el que se instituyó el gobierno fue para evitar la incertidumbre de la conmoción popular” afirmaba. En igual sentido, la intervención de un representante de nombre Jackson partía del argumento de que en las colonias el derecho de reunirse en asambleas funcionó porque no tenían representantes en Inglaterra, pero que veía en esa doctrina un fuerte peligro pues podría conducir a la emergencia de facciones, donde cada estado dé instrucciones distintas. El mencionado congresista sostenía que el pueblo debía dar consejos, pero que los representantes debían decidir si los tomaban o no. Caso contra48 49

Zarka, Yves Charles, Figures du Pouvoir, París, 2001, PUF, pág. 121. Ibid. pág. 141.

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rio, caerían en un dilema cada vez que las instrucciones no fuesen coincidentes con sus puntos de vista. El tema de las facciones retoma lo expuesto más arriba y deja en claro la fuerte influencia de Madison en los congresistas. Pero hay otro presupuesto en la intervención de este mismo orador: que cada estado tenía su propio interés y que esto podía resultar incompatible con el de la Unión. El planteo no consideraba la existencia de intereses encontrados al interior de cada estado y coincidentes con los de otros estados, lo que presentaba un análisis simplista de los conflictos sociales. Las intervenciones finales de dos representantes, de nombres Sedgwige y Lawrence, sostenían que ellos se consideraban representante de toda la Unión y no de un estado en particular, por lo que se consideraban más allá de la comprensión del pueblo (definida como local o miope) y en consecuencia de la obligación de obediencia hacia ellos. Los argumentos que agrupamos bajo la idea de “corporativos” son los que apelaban a la autoafirmación de los propios congresistas sobre su lugar y sus capacidades. Podemos ver que en estos casos también estaba en juego la defensa del poder político real del cuerpo y que esto fue determinante en la argumentación para rechazar el derecho de instrucción. El congresista Clymer sostenía que si había un derecho a instruirlos (“to instruct us”) eso supondría que los representantes estarían limitados por esas instrucciones, lo que destruiría la idea de un cuerpo independiente y deliberativo, y además impediría que hombres con habilidades y experiencia le rindieran servicio a su comunidad, llevando al Congreso a ser una máquina pasiva. Esta pretendida alabanza sobre las capacidades de los representantes, expresión de una alta autoestima, volvía sobre dos falsos argumentos: que los representantes poseen capacidades extraordinarias, y que las utilizan en pos del bien común. Los argumentos referidos a la cuestión de los derechos se abrieron con la intervención de un congresista de nombre Sherman, quien creía que la moción buscaba engañar al pueblo convenciéndolo de que tenía derecho a controlar los debates de la legislatura. Esa idea del derecho del pueblo le resultaba inadmisible a Sherman, porque a su criterio destruía el objetivo de la reunión de un congreso. “Cuando la gente elige un representante es su deber reunirse con otros para consultar y acordar con ellos. Si es guiado por instrucciones no podrá deliberar”, sostenía. Por eso consideraba que el derecho del pueblo no debía ir más allá del de peticionar.50 Con un razonamiento muy sencillo concluye la inutilidad 50

Como ya hemos visto, este derecho sí será incluido en nuestras constituciones, en el caso de la Constitución de la Nación Argentina en el artículo 14.

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de las instrucciones, pues, como el deber del representante era ver cuáles eran las mejores medidas para todos, si un representante tenía instrucciones que coincidieran con su entendimiento sobre lo que se debía hacer, éstas no resultaban necesarias, pero si las instrucciones no coincidían con sus convicciones debían ser desobedecidas. En esta intervención quedaba expuesto el tema de los derechos y el congresista parecería afirmar que el derecho del representante se encontraba por sobre el derecho de los ciudadanos representados. El segundo punto que es importante destacar es el papel que le asignaban los congresistas a la deliberación, la cual parecía que sólo podía ser llevada adelante por los propios congresistas. El ataque a la moción con el argumento del valor de la deliberación llevaba implícito el supuesto de que no existía la posibilidad de una deliberación por parte del pueblo. El mensaje es claro: sólo un cuerpo reducido, ilustrado y selecto puede deliberar sin pasiones y racionalmente. La intervención de Madison también transitó por el tema de los derechos cuando manifestó su deseo de omitir la moción, porque “es difícil discutir propuestas abstractas”. Madison creía que el pueblo tenía derecho a expresarse, y libertad para hacerlo, que podía dirigirse a sus representantes (nuevamente aceptaba el derecho a peticionar), pero no a ir más lejos e instituir un derecho de instrucción que convirtiera a los representantes en delegados. Madison planteaba, como ejemplo, un posible conflicto entre las instrucciones (la voluntad popular) y la Constitución. ¿Qué sucedería si fuesen instruidos a violar la Constitución? ¿Debían obedecer? Es sobre este dilema que el constitucionalismo se consolida como práctica política conservadora. Madison en la misma intervención continuó con el ejercicio suponiendo el caso en que un representante fuese instruido para tomar ciertas medidas y, por circunstancias que él conociera y no sus constituyentes, eso no fuese bueno para el bien público. Su pregunta era: ¿debía sacrificar su propio juicio? De esta forma suponía una asimetría de información y también de capacidades entre los representantes y los representados, que lo llevaba a concluir que el representante no debía ser controlado por el representado. Evidentemente, el congresista concluía criticando el argumento del pueblo soberano, al sostener que el pueblo era soberano para cambiar la Constitución, pero no para desobedecerla. Por eso el derecho de instrucción le resultaba dudoso o peligroso para el resguardo de la estabilidad constitucional, a su juicio el elemento esencial para controlar el peligro latente en las voluntades populares. 46

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La posterior intervención de un congresista de nombre Stone llevaría el debate más allá, al afirmar que la cláusula cambiaría el gobierno por completo: “de ser uno representativo a ser una democracia”. Stone consideraba que la propuesta ataría a los representantes y las leyes pasarían a ser hechas por el propio pueblo, lo que le resultaba inadmisible. En sus propias palabras: “Este es un poder que no se encuentra en ninguna parte de la tierra con excepción de los cantones suizos. Acá tenemos otra forma de gobierno, además nadie reclama votar las leyes directamente”. El congresista afirmaba que se trataba de “una moción subversiva a los principios de la Constitución”. El argumento era completado por otro diputado, quien sostuvo categóricamente que “el pueblo no pide ese derecho”. Es interesante destacar que los dos últimos oradores mostraron claramente que los congresistas parecían dispuestos a otorgar, con mayor o menor agrado, los derechos que el pueblo reclamara con más fuerza y mientras no violaran los “principios básicos” de la Unión; pero que no aceptaban que entrara en discusión cualquier otro tema. Ambos estaban diciendo que era inadmisible que los propios congresistas estuviesen proponiendo una transferencia de poder de esa índole cuando ni el mismo pueblo la solicitaba. Esto pareciera ser lo que generaba el fastidio de los opositores a la moción, y lo que los haría sostener que se estaba perdiendo el tiempo en un debate estéril e “inconsistente con el bien general”. Todos estos argumentos fueron replicados por los defensores del derecho de instrucción. La intervención del congresista Gerry buscó centrarse en un ataque a la postura “elitista ilustrada”, afirmando que se debía evitar la arrogancia de pensar que el cuerpo legislativo era más perfecto que el propio pueblo, pues el gobierno podía administrar mal y por ello resultaba necesario admitir un control adicional sobre los posibles abusos. Esto lo llevaba a concluir que las instrucciones representaban un buen medio para generar ese control adicional, mientras que sin ese derecho, los representantes podrían actuar de cualquier forma. Si la soberanía residía en el pueblo, que éste no pudiera instruir a sus representantes le resultaba absurdo. De esta forma, su defensa del derecho de instrucción a los representantes continuó argumentando que no se debía pensar que toda la sabiduría del país se concentraba en el congreso, lo que lo llevó a afirmar: “gente sin ambición de distinguirse puede ser importante para enriquecer a los representantes”. Entre los argumentos esgrimidos contra los centrados en lo histórico podemos encontrar los de un congresista de nombre Page, quien sostuvo que era lógico que en Inglaterra se rechazara ese derecho porque “está en 47

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la naturaleza de un gobierno monárquico no escuchar la débil voz del pueblo”. Pero en una democracia, cuyo gran fin era formar un conjunto de leyes que contemplaran el sentimiento público, la opinión pública debía ser recibida y aceptada. “Nuestro deber, presumo, es asegurarles a los representados estos deberes”, afirmaba. Como el gobierno derivaba del pueblo, el pueblo tenía el derecho de ser consultado y esto requería el derecho de instrucción. Por ello afirmaba que representación e instrucción en una república no se podían separar. La idea de que una vez que el pueblo elegía a sus representantes debía confiar en su integridad y en su criterio era para él dudar de la autoridad del pueblo, y “esto es peligroso y subversivo a los grandes fines por los que se confederaron los Estados Unidos”. Nuevamente la intervención del representante Gerry se centró en un ataque a las posturas corporativas. El congresista sostuvo que era normal que ellos aprecien su propio trabajo y que no les guste verlo desfigurado por otras manos, pero “la soberanía del pueblo es anterior al gobierno, y si no pueden controlar al gobierno es como si hubiesen abandonado la soberanía”. Gerry le criticaba a Stone el haber sostenido que la propuesta conducía a otra forma de gobierno, preguntándose si no era una democracia lo que buscaban, para concluir que tal vez estuviesen construyendo una aristocracia. Por último es nuevamente Page el que intentó un argumento contra la cuestión de los derechos al sostener que era absolutamente necesario adoptar la moción porque todo hombre libre tenía derecho a participar, y como esto no era sencillo le entregaba a sus representantes una parte de su autoridad. Pero prohibirles instruir a sus representantes era negarles ese derecho. Finalizado el debate la moción fue derrotada por 41 votos a 10. El congresista Ames sostuvo que “se discutió mucho y se perdió mucho tiempo en un debate innecesario”, volviendo a expresar el sentimiento generalizado de los opositores. ¿Cuáles serían “las discusiones necesarias”? ¿Sólo las que trataban demandas de derechos por parte de los sectores populares sin comprometer sustancialmente el poder de decisión de los gobernantes o los objetivos centrales del Estado: la preservación de la propiedad privada y el establecimiento de un marco constitucional consolidado? Los esfuerzos del Congreso y del gobierno representativo parecieran orientarse a esa búsqueda de soluciones aparentemente comprometidas con los dos objetivos. Cualquier otra propuesta, por más significativa que pudiese resultar para la práctica política (y en este sentido 48

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es claro que “nuestra democracia” podría haber tenido horizontes muy distintos partiendo de la aceptación del derecho de instrucción) no era bienvenida y era considerada peligrosa.

Algunas conclusiones Mucho se ha escrito en los últimos años sobre la llamada crisis de representación, tanto con el fin de definirla como para comprender sus causas, y, en los casos más ambiciosos, avanzar hacia formas de sutura del vínculo gobernantes-gobernados. Si bien el problema no es exclusivo de la Argentina, la crisis del año 2001 que llevó a la renuncia de un presidente de la Nación y a un momento de fuerte descrédito de la clase política, sintetizado en el eslogan “que se vayan todos”, reavivó las preocupaciones teóricas por el tema.51 Es verdad que la crisis muta, se transforma con el paso del tiempo, pero permanece como un mal crónico que aqueja a las democracias modernas y que emerge en la difícil articulación entre representantes y ciudadanos-representados. Si tuviésemos que mencionar las principales características de esta crisis podríamos encontrar un amplio espectro de diagnósticos, en buena medida coincidentes en el origen del problema aunque variables en cuanto a la intensidad que le asignan. Podríamos referirnos a la ruptura de los lazos de identificación entre representados y representantes (como lo hace Manin52), o al debilitamiento de los mismos (siguiendo a Gargarella53), o al aumento de la distancia entre gobernantes y gobernados y el desprestigio de los primeros a los ojos de los ciudadanos. Como consecuencia de esas interpretaciones, se incrementa la desconfianza en los gobernantes, el descrédito en las instituciones, en los partidos políticos, en la clase política en general y en la propia política. 51

No podemos dejar de ver que el “que se vayan todos” incluía a la dirigencia política tradicional, pero no se limitaba a ella como han intentado demostrar algunas lecturas. Esa consigna puede ser vista como un “significante flotante” al que los diversos sectores activados políticamente en esa coyuntura (movimientos de desocupados piqueteros, ahorristas “acorralados”, clases medias empobrecidas, jubilados, entre otros) le atribuían sentidos no necesariamente idénticos. Podemos pensar que en el “que se vayan todos” incluían en ciertos casos a los gobernantes, a los dirigentes opositores, a los banqueros, a los representantes del poder económico, a los miembros del poder judicial e incluso en ciertos casos a las voces de los grandes medios de comunicación. 52 “Los principios del gobierno representativo” en Revista Sociedad nº 6, Buenos Aires, 1995. 53 Nos los representantes, Buenos Aires, 1995, ed. Miño y Dávila.

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Esta situación, lejos de perjudicar a las elites gobernantes en su capacidad de beneficiarse con el poder que ejercen, lleva a la profundización del llamado “gobierno de los políticos” (Nun54). La democracia se vuelve menos transparente, menos deliberativa, la discusión es reemplazada por los sondeos de opinión y el marketing político, y las demandas de los ciudadanos por los intereses de los grupos de presión que tienen la capacidad económica para apoyar campañas electorales cada vez más costosas que logran influir (o definir) la opinión pública a través del uso de los medios de comunicación. Paralelamente, la apatía política de los ciudadanos, predominante salvo en breves momentos de excepción como los registrados a fines de 2001 y comienzos de 2002 en nuestro país, parece desculpabilizarse y descansar sobre esa crisis para, desde una actitud cómoda asentada en el descompromiso, limitarse como “Jacques el fatalista”55 a aceptar un orden político del que creen no participar, para no reconocer que lo hacen inexorablemente desde el lugar de la pasividad. Este trabajo ha buscado realizar un rastreo histórico y teórico de los presupuestos originarios en torno a la construcción de nuestra actual forma de gobierno representativo, con el fin de brindar elementos para reflexionar sobre ella, y sobre nuestras prácticas políticas cotidianas, partiendo especialmente de la debilidad de las mismas.

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En Democracia ¿gobierno del pueblo o gobierno de los políticos? Buenos Aires, 2000, Fondo de Cultura Económica. 55 Retomando el título de la obra de Diderot.

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