EN LA BÚSQUEDA DE LA EFICIENCIA DEL SERVICIO PÚBLICO, DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS TEORIAS DE LA ORGANIZACIÓN

En la búsqueda de la eficiencia del servicio público,
DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS TEORIAS DE LA ORGANIZACIÓN
MARTHA ANGÉLICA DE LA ROSA HERNÁNDEZ[1]

LAS DEFICIENCIAS[2] QUE EN EL SERVICIO PÚBLICO SE PRESENTAN SON FACTORES
QUE EXISTEN EN TODA ORGANIZACIÓN, DIGNOS DE SER ESTUDIADOS, CON LA
FINALIDAD DE OFRECER ALTERNATIVAS, SI NO DE SOLUCIÓN, POR LO MENOS DE SU
MANEJO.[3]
LA DINÁMICA EN EL ESCENARIO POLÍTICO PROVOCA QUE NO HAYA UN
SEGUIMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO QUE EL GOBIERNO OFRECE A LA CIUDADANÍA,
POR LO TANTO DIFÍCILMENTE EXISTE EVALUACIÓN Y MEJORA.
DENTRO DE LAS ORGANIZACIONES,[4] EN LOS ALTOS NIVELES JERÁRQUICOS, SE
ENCUENTRAN LOS ACTORES, QUE TOMAN LAS DECISIONES,[5] CON DETERMINADA
AUTORIDAD,[6] PERO QUIENES ENFRENTAN DÍA A DÍA AL USUARIO DEL SERVICIO
PÚBLICO ES EL PERSONAL EN EL NIVEL OPERATIVO, ES DECIR EL QUE ESTÁ EN
CONTACTO DIRECTO CON LAS NECESIDADES DE LA CIUDADANÍA.
PARA COMPRENDER MEJOR ESTE ESCENARIO ES IMPORTANTE VISUALIZAR UNA
ESTRUCTURA SOCIAL FORMAL[7], (EN ESTE CASO LA OFICINA DE CATASTRO)
CONSIDERANDO EN ELLA LOS DIFERENTES NIVELES JERÁRQUICOS, EL NÚMERO DE
DEPARTAMENTOS, LOS TRÁMITES QUE DE MANERA "FORMAL" DEBEN REALIZAR LOS
MISMOS EMPLEADOS DENTRO DE LA DEPENDENCIA, Y LA FORMALIZACIÓN EXTERNA.
EN MUCHOS CASOS, ESTOS FACTORES, SON LOS QUE GENERAN UN PERÍODO MAS
PROLONGADO DE RESPUESTA A LAS NECESIDADES DEL CLIENTE/USUARIO, YA QUE LAS
DECISIONES ESTÁN LA MAYORÍA DE LAS VECES CENTRALIZADAS, DE ACUERDO A LA
JERARQUÍA;[8] OTRO FACTOR A CONSIDERAR ES QUÉ TANTO SEA FLEXIBLE O RÍGIDA
LA AGENCIA GUBERNAMENTAL CON RESPECTO A SU ESTRUCTURA. LA TEORÍA DE LA
BUROCRACIA[9] PLANTEA UN ESCENARIO EN EL QUE NO CONSIDERA LA PRESENCIA DE
ASPECTOS INFORMALES DENTRO DE LA ORGANIZACIÓN.[10]
AL OBSERVAR AL CIUDADANO RECIBIR ALGÚN SERVICIO PÚBLICO SE PUEDE
PERCATAR LA PRESENCIA DE COSTUMBRES E INERCIAS DEL MODELO BUROCRÁTICO, QUE
NO PERMITEN HAYA LIBERTAD ENTRE LOS TRABAJADORES, MANIFESTANDO UN APEGO
TOTAL A LAS REGLAS[11] (QUE PUEDEN SER IMPLÍCITAS), CON RESISTENCIA AL
CAMBIO.
PARA UNA MAYOR COMPRENSIÓN, ME REMITO AL EJEMPLO DE LA SEÑORITA QUE
ATIENDE EN UNA VENTANILLA DE LA OFICINA DE CATASTRO, ADEMÁS DE PRESTAR SUS
SERVICIOS DENTRO DE LA INSTANCIA GUBERNAMENTAL, ATENDER "AMABLEMENTE" AL
CIUDADANO Y CONVIVIR CON SUS COMPAÑEROS DE TRABAJO, TIENE UNA VIDA PROPIA,
NO TODO ESTA EN TORNO A LA ORGANIZACIÓN, CUENTA CON UNA FAMILIA, PROBLEMAS
PERSONALES, AMBICIONES, Y NECESIDADES QUE, AL NO SER SATISFECHAS
DIFÍCILMENTE LOGRARÁ UN DESEMPEÑO ADECUADO. MUCHAS DE LAS VECES SE DEJAN
DE LADO ESTAS NECESIDADES QUE, PARA LOS REPRESENTANTES DE LA TEORÍA MODERNA
DE LAS RELACIONES HUMANAS[12] SON FUNDAMENTALES.
LA MOTIVACIÓN PARA UN MEJOR DESEMPEÑO LABORAL SE OBTIENE
GRADUALMENTE, ES DECIR, DESDE LA SATISFACCIÓN DE LAS NECESIDADES MÁS
BÁSICAS, HASTA LAS DE ORDEN SUPERIOR.[13]
CUANDO LA SEÑORITA DE LA VENTANILLA DE CATASTRO DESEMPEÑA SUS LABORES,
Y SI LOGRA ALGUNO DE SUS OBJETIVOS, SE AUTORREALIZA. SI SUS NECESIDADES
BÁSICAS NO SON SATISFECHAS, ELLA ENCAMINA TODOS SUS ESFUERZOS A
SATISFACERLAS. SIN EMBARGO NO ES CONSCIENTE CUANDO SUS NECESIDADES DE ORDEN
SUPERIOR NO SON SATISFECHAS, Y SE PUEDEN ENCONTRAR ALGUNOS SÍNTOMAS QUE
NOS INDICAN QUE ALGO ESTÁ FALTANDO: HASTÍO, MALHUMOR, DESMOTIVACIÓN,
FRUSTRACIÓN...[14]
LO ANTERIOR ME PERMITE REFLEXIONAR EN TORNO A LAS DEFICIENCIAS EN EL
SERVICIO PÚBLICO. PUEDO ENTENDER QUE LA INTEGRACIÓN Y MOTIVACIÓN SOLO ES
LLEVADA AL ESCENARIO DE MANERA INDIVIDUAL PERO, ¿QUÉ SUCEDE ENTONCES CON EL
PERSONAL QUE AQUÍ LABORA?
HACIENDO UN ESFUERZO POR COMPRENDER LA DINÁMICA, DE LA ORGANIZACIÓN Y
CONSIDERAR QUE HAY HÁBITOS CAMBIANTES, EN DONDE SE "DEBEN" TOMAR
DECISIONES, CON LA FINALIDAD DE MEJORAR EL SERVICIO PÚBLICO, ¿SE PUEDEN
CONOCER TODAS LAS ALTERNATIVAS PARA DICHA TOMA DE DECISIONES, ASÍ COMO
ANTICIPARSE A LAS CONSECUENCIAS DE LAS MISMAS? [15]
EN EL EJEMPLO CITADO EN LA PÁGINA 3, LA SEÑORITA DE LA VENTANILLA DE
CATASTRO TAL VEZ NO TOME DECISIONES TAN TRASCENDENTES, EN CUESTIÓN DE LA
AGENCIA GUBERNAMENTAL PARA LA CUAL LABORA; LO QUE ES INEVITABLE ES QUE TOME
DECISIONES DE MANERA CONSTANTE. NO ASÍ EL CASO DEL TITULAR DE CATASTRO,
QUIEN, RESPONDIENDO A PROPÓSITOS Y METAS DINÁMICOS, ENFRENTA LA REALIDAD,
SIN INTENTAR CAMBIARLA Y TOMA DECISIONES.
TENER CONOCIMIENTO DE LOS HECHOS, SUFICIENTE IMAGINACIÓN Y
ALTERNATIVAS PARA DECIDIR, NO BASTAN PARA QUE LA RACIONALIDAD DEL ENCARGADO
DE LA OFICINA DE CATASTRO SEA LIMITADA, ES DECIR, SU CAPACIDAD DE
DECISIÓN[16] SE VERÁ ACOTADA.
LA VISIÓN ES ESTABLECER QUE NO SE TRATA DE OBTENER LA SOLUCIÓN MÁS
ÓPTIMA SINO LA MÁS SATISFACTORIA,[17]EN DONDE A PARTIR DE LAS DEFICIENCIAS
EN EL SERVICIO, CONSIDERANDO EL CONTEXTO EN EL QUE SE DESARROLLA CATASTRO,
SE DETERMINARÁN LAS PREFERENCIAS Y OBLIGACIONES DEL ENCARGADO. ASÍ MISMO
TENDRÁ UNA SERIE DE ALTERNATIVAS, LAS CUALES ÉL EVALUARÁ Y SELECCIONARÁ LA
MÁS SATISFACTORIA.
EL TITULAR DEBE CONSIDERAR QUE EXISTEN RELACIONES DE PODER[18] DONDE
LA NEGOCIACIÓN ES UNO DE LOS PRINCIPALES MOTORES; ASÍ MISMO, TIENE
ACTIVIDADES QUE REALIZA DE MANERA RUTINARIA, PERO TAMBIÉN REALIZA ALGUNAS
OTRAS ENCAMINADAS A DESARROLLAR PLANES DE ACCIÓN PARA RESOLVER PROBLEMAS:
ADOPTAR O NO ADOPTAR UNA CULTURA DE MEJORA EN EL SERVICIO, MANUALES DE
PROCEDIMIENTOS, CUESTIONARIOS DE SATISFACCIÓN AL USUARIO, ETC., ESTAS
ACTIVIDADES CONSTITUYEN LAS DECISIONES QUE DEFINEN LAS ESTRATEGIAS Y
POLÍTICAS PARA MEJORAR EL SERVICIO DE LA AGENCIA GUBERNAMENTAL. MUCHAS DE
ESTAS SON TOMADAS EN CUENTA Y OTRAS NO, TODO DEPENDE DE LA CAPACIDAD DE
NEGOCIACIÓN QUE EL ENCARGADO DE CATASTRO DESARROLLE, YA QUE SE MUEVEN
INTERESES DE CARÁCTER POLÍTICO.[19]
TANTO LA OFICINA DE CATASTRO COMO EL PERSONAL QUE LABORA EN ELLA,
TIENEN OBJETIVOS (PERSONALES, PROFESIONALES, DE SERVICIO) QUE BUSCAN
LOGRAR, PERO ¿QUÉ SUCEDE CUÁNDO NO EXISTE UNA CONCORDANCIA ENTRE LO QUE
ESPERAN TANTO EL INDIVIDUO COMO LA ORGANIZACIÓN? ¿QUÉ PASA CUANDO NO EXISTE
EQUILIBRIO? EN TAL ESCENARIO DE MANERA INEVITABLE SURGE EL CONFLICTO,[20]
RASGO CARACTERÍSTICO DE TODA ORGANIZACIÓN HUMANA, QUE DENTRO DE SU
REALIDAD SOCIAL SE PERCIBE DE MANERA NATURAL. NO SE TRATA DE QUE SE
DISUELVA PORQUE DIFÍCILMENTE SE LOGRARÁ, LO IMPORTANTE ES LA FORMA EN CÓMO
SE ADMINISTRARÁ.
TAMBIÉN PUEDO DETECTAR LA CAPACIDAD DE ADAPTACIÓN DE CATASTRO, CON
OTRAS DEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES Y USANDO UNA METÁFORA EVOLUTIVA, NO
SOBREVIVE NI EL MÁS FUERTE, MUCHO MENOS EL MÁS INTELIGENTE, SINO EL QUE SE
ADAPTE A LAS CIRCUNSTANCIAS. LA ADAPTACIÓN ES UNA CARACTERÍSTICA QUE LAS
ORGANIZACIONES DEBEN CONSIDERAR SI QUIEREN MANTENERSE PRODUCTIVAS Y VIABLES
EN EL CAMPO ORGANIZACIONAL.[21]
EL REPRESENTANTE DE DICHA OFICINA SE DA CUENTA QUE EN OTRAS
DEPENDENCIAS, PARA MEJORAR EL SERVICIO QUE OFRECEN, SE CERTIFICAN EN
CIERTOS PROCESOS, DE CALIDAD POR EJEMPLO; Y EN LA BÚSQUEDA DE LA
EFICIENCIA, IMITANDO A LAS AGENCIAS GUBERNAMENTALES QUE YA LO REALIZARON,
CATASTRO ADOPTARÁ DICHOS PROGRAMAS.[22]
CADA UNA DE LAS ÁREAS O DEPARTAMENTOS QUE CONFORMA ESTA OFICINA, ESTÁN
INTERACTUANTES Y SON INTERDEPENDIENTES POR LO QUE CUALQUIER DECISIÓN Y ACTO
QUE REALICEN, AFECTARÁ DE MANERA DIRECTA O INDIRECTA A TODAS SUS PARTES,
VULNERABLES A LAS CONDICIONES QUE SE DEN EN SU AMBIENTE EXTERNO,[23]
DEBIDO A QUE ESTAS CONDICIONES PROPORCIONAN LOS RECURSOS PARA QUE LA
DEPENDENCIA PUEDA REALIZAR SU OBJETIVO: EFICIENCIA EN EL SERVICIO.
PROBABLEMENTE LOS MIEMBROS QUE AQUÍ LABORAN NO CONOCEN CON CLARIDAD
EL OBJETIVO ANTES MENCIONADO (LA EFICIENCIA EN EL SERVICIO); TAMPOCO EXISTE
ALGÚN PLAN ESPECÍFICO PARA LOGRARLO, DE LA MISMA MANERA NO IDENTIFICAN A
LAS PERSONAS RESPONSABLES DE TOMAR DECISIONES AL RESPECTO,[24] SIN EMBARGO,
CADA UNO DE LOS MIEMBROS TIENEN UNA RELACIÓN RESPONSIVA, MEDIANTE FACTORES
EN COMÚN COMO: LAS OPORTUNIDADES, LAS RECOMPENSAS, LAS SANCIONES, SE
CORRESPONDEN UNOS CON OTROS, PERO ESO SÍ CADA UNO MANTIENE SU PROPIA
IDENTIDAD.[25]
En la búsqueda de la eficiencia del servicio público y entendiendo la
dinámica social, me doy cuenta que difícilmente se puede estudiar a las
dependencias gubernamentales de manera lineal, además que las teorías de la
organización manifiestan un estado de insuficiencias.[26]
Para ingresar en una dinámica de reforma a las agencias
gubernamentales hay que entender la complejidad que cada una de ellas
tiene[27].
La oficina de catastro tiene particularidades que me llevan a la
siguiente reflexión: la información es insuficiente para eficientar el
servicio público, además intervienen muchos actores, pero catastro mantiene
su soberanía; existe dificultad en el análisis debido a que la dependencia
está compuesta por individuos que tienen objetivos diferentes y
contradictorios, a su vez forman grupos, dentro de la organización, por lo
que la teoría de la burocracia no es suficiente para entender la acción de
los diversos elementos.
De igual manera cuenta con actores, políticas, reglas, que están
relacionados en una forma continua, y al estudiarse como redes
organizacionales podrá considerarse reformas de cambio y mejorar la
eficiencia en el servicio que se ofrece.













REFERENCIAS
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2000. Reformando al gobierno, una visión organizacional del cambio
gubernamental.
México, CIDE - Porrúa.


BARBA Alvarez, Antonio; SOLIS Pérez Pedro
Cultura en las organizaciones. Enfoques y metáforas de los estudios
organizacionales"
México – Vertiente.

DEL CASTILLO, Arturo
1996. Ambigüedad y decisión: una revisión a la teoría de las anarquías
organizadas.
México, Documento de Trabajo No. 36, CIDE.


CROZIER, M.; FRIEDBERG E.
El actor y el sistema, las restricciones de la acción organizada.
México, Alianza.

FRIEDBERG, Erhard
1992. "Las cuatro dimensiones de la acción organizada" en la revista
Gestión y política pública.
México, Vol. II, No. 2, jul. – dic.

HARMON, Michael; MAYER, Richard
1999. Teoría de la organización para la administración pública.
México, Colegio Nal. De Ciencias Políticas y Administración Pública,
F.C.E.

MARCH, James; OLSEN, Johan
1997. El redescubrimiento de las instituciones. La base organizacional de
la política.
México, Colegio Nal. De Ciencias Políticas y Administración Pública,
Universidad Autónoma de Sinaloa, F.C.E.

MASLOW Abraham
1991. Teoría de las necesidades
México, Mc Graw Hill.





MERTON, Robert
1980. Teoría y estructuras sociales
México, F.C.E.

MG GREG0R, Douglas
1969. El aspecto humano de las empresas
México, Diana.


MONTAÑO, Luis; IBARRA, Eduardo
1992. "Teoría de la Organización y Administración Pública. Insuficiencias,
simplezas y desafíos de una maltrecha relación" en Revista Gestión y
Política Pública, Vol. 1, No. 1, Jul. - Dic.

PERROW, Charles
1981. Análisis de las Organizaciones aspecto sociológico.
México, CECSA

POWELL, Walter; DI MAGGIO, Paul
1998. El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional.
México, F.C.E.

SIMON, Herbert
1989. Naturaleza y límites de la razón humana.
México, F.C.E.

WEBER, Max
1964. Economía y sociedad
México, F.C.E.
-----------------------
[1] Los datos contenidos en este ensayo, en cuanto a las deficiencias, son
resultado de observación directa en la Oficina de Catastro.
[2] Las deficiencias observadas son: poca atención, tiempo perdido e
incluso cierta humillación para el ciudadano.
[3] Para IBARRA Y MONTAÑO la crisis del Estado lo ha llevado a intentar
mejores niveles de eficiencia tanto en la producción, como en los
servicios, IBARRA; 1992:56.
[4] Para CROZIER, una organización es el reino de las relaciones de poder,
de influencia, de regateo en donde para algunos actores es el medio para
manifestarse y pesar sobre el sistema de manera desigual. CROZIER; 38
[5] La toma de decisiones para HARMON Y MAYER es definida como el principal
elemento explicativo para entender el comportamiento en las organizaciones.
HARMON Y MAYER; 1999:162.
[6] La autoridad para SIMON es el poder de tomar decisiones que guíen los
actos de otros, citado en HARMON Y MAYER; 1999: 186.
[7] Según MERTON una estructura social formal, implica normas de actividad
definidas con claridad en las que, idealmente, cada serie de acciones, está
funcionalmente relacionada con los propósitos de la organización. MERTON;
1980:275
[8] Para FRIEDBERG en las organizaciones por medio de la jerarquía se
ocultan fenómenos como la competencia, la negociación, los contratos
implícitos, y la cooperación conflictiva. FRIEDBERG; 1992:292
[9] WEBER define a la burocracia como el tipo ideal de dominación de la
sociedad. WEBER; 1964: 695
[10] PERROW explica que mediante este modelo, se trata de controlar
dentro de una organización las influencias ajenas a ésta, (que emanan de
las características del personal y de los cambios del medio ambiente)
mediante la creación de posiciones especializadas y reglas. PERROW; 1982:
93.
[11] Por reglas MARCH y OLSEN significan las rutinas, procedimientos,
convenciones, papeles, en torno a los cuales se constituye la actividad
política. MARCH;1987:68
[12] MASLOW; MC GREGOR; ARGYRIS; BEENYS, HERZBERG; Estos autores
pertenecen a la teoría moderna de las relaciones humanas, la cual
consiste, principalmente en plantear que hay una tensión fundamental entre
las necesidades de los individuos sanos y las organizaciones formales,
citado en HARMON Y MAYER; 1999: 241,242
[13] La jerarquía de necesidades que propone MASLOW está constituida de
manera siguiente: 1. Fisiológicas o básicas; 2. De seguridad; 3. De
Pertenencia; 4. De Estima; 5. De Orden superior o Autorrealización. MASLOW,
1991: 21-27
[14] Para MC GREGOR La gente no es por naturaleza pasiva ni opuesta a las
necesidades organizacionales. Se ha vuelto así como resultado de su
experiencia en las organizaciones. MC. GREGOR; 1969: 58
[15]Para SIMON esto no es posible debido a que la capacidad y hábitos del
decisor son cambiantes, además no se pueden prever todas las consecuencias
de una decisión.
[16] Para SIMON Quien toma decisiones tiene una bien definida función. Así
mismo se enfrenta a una serie de alternativas a elegir, por lo tanto,
deberá escoger la alternativa que acrecentará el valor esperado. SIMON;
1989: 23.
17 Según MARCH y SIMON la decisión es óptima si existe un conjunto de
criterios que permitan comparar todas las selecciones; si la selección de
que se trata se prefiere por sus criterios sobre las demás. De igual manera
la selección es satisfactoria si existe un conjunto de criterios que
describan el mínimo de selecciones satisfactorias; si la selección de que
se trata satisface o rebasa todos los criterios. MRCH y SIMON, citado en
SFEZ; 1984: 83.

[17] Para CROZIER el poder es una relación que enfrenta, a dos o más
actores, dependiente uno del otro, en el cumplimiento de un objetivo común
que condiciona sus objetivos personales; relación de intercambio, por lo
tanto de negociación. CROZIER: 56.

[18] Para DEL CASTILLO, los procesos de decisión son procesos de lucha por
el poder político en que las capacidades de negociación o movilización de
recursos que se tengan son las que influyen para que algunos objetivos
sean tenidos en cuenta y otros sean ignorados.
[19] Para MARCH y SIMON el conflicto es permanente en las organizaciones;
puesto que: 1)Existen objetivos divergentes, 2) Los recursos son escasos
como para satisfacer las demandas de los participantes, citado en DEL
CASTILLO; 1996:14.
Además CROZIER aporta que los administradores están condenados al
conflicto, que se ha arraigado en diversos pensamientos ocupacionales, y
este pensamiento conduce a diferentes patrones de adaptación, citado en
BARBA: 72.
[20] DI MAGGIO Y POWELL definen el concepto de campo organizacional como
aquellas organizaciones que, en conjunto, constituyen un área reconocida
de la vida institucional: los proveedores principales, los consumidores de
recursos y productos, etc. DI MAGGIO Y POWELL; 1999: 106.
[21] Esto manifiesta la presencia de un isomorfismo, como proceso limitador
que obliga a una unidad a parecerse a otra que enfrenten las mismas
condiciones ambientales. DI MAGGIO Y POWELL; 1999: 108.
[22] Para BERTALANFFY la burocracia, tiene relación con su medio, se regula
y estabiliza de tal suerte que no puede ignorar dicho entorno, citado en
HARMON Y MAYER;1999:202.
[23] Para COHEN y MARCH, esta práctica es conceptualizada "Anarquía
organizada" citado en DEL CASTILLO; 1995: 15
[24] Para WEICK es la manifestación latente de un "sistema flojamente
acoplado". Citado en DEL CASTILLO; 1995: 15.
[25]Para IBARRA y MONTAÑO la falta de especificidad para aprender diversas
prácticas organizacionales locales, la fragmentación del fenómeno en
diversos elementos, la falta de comunicación y tolerancia son algunos de
los elementos que caracterizan el estado actual de la teoría de la
organización. IBARRA; 1992: 54
27ARELLANO Y CABRERO Afirman que la reforma debe ser enfocada al proceso de
cambio impulsado en los aparatos y agencias gubernamentales con miras a
reformar su eficiencia y efectividad. ARELLANO; 2000: 6.