XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
Elementos relevantes en la transposición e implantación de los marcos nacionales de interoperabilidad Carlos E. Jiménez Gómez Introducción En un momento en el que la eficiencia es un requisito irrenunciable, es fundamental promover la interoperabilidad y la cooperación entre las administraciones públicas de Iberoamérica, puesto que ya ha sido puesto de manifiesto que, entre otros beneficios, la interoperabilidad persigue el aumento de la productividad, la mejora de los procesos de toma de decisiones, la reducción de costes y el aumento de ingresos. Dada esta realidad, conocer las soluciones que se están adoptando en países con marcos de interoperabilidad maduros puede resultar tremendamente útil para la región a la hora de identificar elementos que enriquezcan su proceso de construcción de pautas que, junto con el Marco Iberoamericano de Interoperabilidad, ayuden a la implantación efectiva y eficiente de marcos nacionales de interoperabilidad. En este contexto, esta ponencia se basa en un exhaustivo estudio sobre la implantación de las arquitecturas y marcos de interoperabilidad europeos existentes hasta la fecha, especialmente aquéllos maduros y con contribuciones destacadas, como SAGA1 en Alemania, eGIF2 y posteriormente UKRA3 en el Reino Unido, o NORA4 en Holanda. El objetivo último es dar respuesta a dos importantes preguntas: 1) ¿cómo se han logrado poner en práctica los requisitos contemplados en un marco de interoperabilidad? y 2) ¿qué elementos han coadyuvado a que un marco de interoperabilidad haya sido adoptado de forma notable? Así pues, es preciso identificar aquéllos aspectos que sirvan para orientar los procesos de implementación de marcos y arquitecturas de interoperabilidad del modo más efectivo posible. En este sentido, hemos analizado las soluciones adoptadas en los diferentes países de Europa, para la implantación de arquitecturas y marcos de interoperabilidad observando, asimismo, buenas prácticas en la aplicación de catálogos de componentes interoperables, entendidos éstos últimos como conjuntos de elementos que por sus especificaciones son favorecedores de la interconexión de sistemas, intercambio de información y servicios, estando orientados a cumplir, a través de sus especificaciones, con los principios y criterios de los marcos de interoperabilidad.
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Standards und Architekturen für eGovernmentAnwendungen. eGovernment Interoperability Framework. 3 United Kingdom Government Reference Architecture. 4 Nederlandse Overheids Referentie Architectuur. 2
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Aludiremos aquí tanto a marco como arquitectura ya que, a pesar de que consideramos que el nivel de abstracción de una arquitectura quedaría situado en una posición inferior a la de un marco de interoperabilidad, sin embargo, desde los primeros años en los que se comienzan a recoger en un documento las recomendaciones o “normas” acerca de los elementos que conformarían una “arquitectura para la interoperabilidad” hasta lo que se acaba denominando “marco de interoperabilidad” ha existido confusión entre ambos conceptos, quizá por el ámbito técnico al que se asociaba cuasi exclusivamente la interoperabilidad en sus inicios tal y como venía definida por IEEE5 (1990), y la evolución que ha experimentado el concepto con el paso del tiempo. Dado que no ha sido hasta el periodo final de la pasada década en que se comienza a reconocer claramente que un marco de interoperabilidad es mucho más que una arquitectura, y teniendo en cuenta que nuestro objetivo era analizar específicamente la transposición de los elementos que comprendían las diferentes dimensiones de la interoperabilidad así como de su gobernanza, para evitar sesgos hemos trabajado identificando una arquitectura de interoperabilidad como un marco que tenía la particularidad de carecer de determinadas dimensiones o elementos, lo cual nos ha permitido incluir en el estudio todo el abanico de casos sin temor a sesgo o limitación en función de las dimensiones comprendidas, y poder realizar una clasificación exacta de las dimensiones que dichos “marcos” comprendían realmente. Abordamos, por tanto, también aspectos tales como el contexto, la flexibilidad, los procesos, la gestión del cambio, la red de actores, la participación o la gobernanza y, asimismo, identificamos buenas prácticas independientemente de la tipología de los elementos que componen una arquitectura (semántico y/o sintáctico y/o técnico, etc.). Este documento se estructura como sigue: tras esta introducción, se aborda la metodología y enfoque seguidos. A continuación se explican los criterios de categorización adoptados y, seguidamente, se abordan los resultados obtenidos, para finalizar con un epígrafe de conclusiones. Metodología La metodología seguida ha sido netamente cualitativa. Se ha procedido a realizar un análisis de la literatura, haciendo especial énfasis en aquellos casos que podrían ser considerados buenas prácticas en relación con la implementación de los marcos de interoperabilidad y los repositorios de los catálogos de elementos interoperables, y que han podido contribuir de forma notable a la adopción del marco de interoperabilidad. Se han utilizado, principalmente, fuentes gubernamentales de la Unión Europea y de sus países miembros así como literatura académica referida a casos que hayan sido considerados como sobresalientes. Se han consultado portales web de la Unión Europea y los países que la componen, especialmente aquellos que tienen que ver con la diseminación de buenas prácticas, premios y galardones a los modelos o elementos de interoperabilidad. Finalmente, se han considerado artículos científicos de carácter fundamentalmente académico, habiendo sido asimismo consultadas autoridades responsables de diversos países, aunque no por parte de todos se ha recibido contestación.
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Institute of Electrical and Electronics Engineers. 2
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Tras el proceso de análisis inicial de la documentación, han sido extraídos una relación de casos por país, así como algunos dignos de mención tanto a nivel de gobierno europeo como de gobierno regional, con sus principales características destacables de interés, elaborándose finalmente una clasificación por países en la que se tenían en cuenta los siguientes elementos: 1. Existencia de un marco/arquitectura de interoperabilidad. 2. Actividad en cuanto a la implantación de dicha arquitectura. 3. Catálogos de componentes interoperable. 4. Grado de éxito. Así, para cada país se construye una perspectiva evolutiva en el tiempo que refleja la historia del marco/arquitectura de interoperabilidad, se analizan sus componentes y el proceso de implantación así como sus catálogos de componentes interoperables, ya que tal y como Janssen y HjortMadsen (2007:10) acertadamente subrayan, el estudio de las implementaciones deviene fundamental. Para identificar buenas prácticas en cuanto a los catálogos de componentes, partimos inicialmente del estudio de la Comisión Europea (2008), en el que se identifican 19 elementos a la hora de considerar buenas prácticas en la difusión y crecimiento en la utilización de activos de los repositorios. A partir del mismo, agrupamos éstos en cinco criterios de análisis a explorar, teniendo en cuenta tanto los elementos correspondientes a sus dimensiones y gobernanza, como la perspectiva transversal de adopción que buscamos. Estos criterios de análisis son: repertorio de activos reutilizables, disponibles y documentados; colaboración y gobernanza; compromiso entre la orientación al frontoffice, y la capacidad de integración en el backoffice; apertura, transparencia, accesibilidad y facilidad de uso de la interface de los repositorios; y estrategia de gestión del cambio. A continuación los describimos brevemente. Repertorio de activos reutilizables, disponibles y documentados La disponibilidad de activos, el fácil acceso a los mismos, su documentación y posibilidad de reutilización, permite ahorrar esfuerzos en el alcance de soluciones interoperables. Ello servirá a criterios de interoperabilidad pero también de eficiencia. Su disponibilidad en catálogos y repositorios podría implicar una armonización necesaria de la que habitualmente se carece, tal y como Hernández Pérez et al. (2009:85) señalan, y una característica facilitadora y fidelizadora desde la perspectiva de los usuarios actuales y potenciales. Cuanto más completo sea el repertorio de elementos disponibles para su reutilización y reaprovechamiento, mayor capacidad, aceptación y utilidad pueden tener. Disponer tanto de elementos de uso generalizado, como de elementos sobre los que hay poca experiencia y disponibilidad pero que también son relevantes como puede ser el caso de las ontologías puede implicar valor añadido. Incorporar además elementos como pueden ser listados, definiciones de elementos como tipos, procesos o elementos para la composición de servicios, etc. permitiría aportar valor como herramientas y elementos que facilitarán el trabajo a la hora de su adopción.
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Colaboración y gobernanza La colaboración es una característica intrínseca de la interoperabilidad, y está íntimamente ligada a la gobernanza, necesaria para armonizar esfuerzos y coordinación, también en la dimensión organizativa de la misma, tal y como recoge Hellman (2009). Por ello, es clave a todos los niveles, desde el estratégico al operativo. Ello podría venir perfectamente reflejado desde su institucionalización a través de acuerdos políticos, en el caso de los primeros, hasta su instrumentalización a través de repositorios y catálogos, en cuanto a los segundos, aprovechando su orientación a ser propiamente un servicio y elemento de colaboración entre los diferentes organismos y comunidades de usuarios y expertos, lo cual podría llegar a aportar valor añadido tanto para la participación e implicación como para la incorporación del conocimiento de los usuarios. Compromiso entre la orientación hacia el frontoffice, y la capacidad de integración en el backoffice La eficiencia en adopción de estándares centran los catálogos y repositorios pero, además, en línea con lo que también Kiu et al. (2010:11) señalan, su orientación externa puede llevar implícita la entrada de conocimiento, la colaboración y la participación procedente del exterior, lo cual puede permitir flujos multidireccionales. La incorporación de elementos para su reutilización y posibilidad de refinamiento, y aprovechables por otras agencias o repositorios, podría favorecer la aceleración de los procesos de adopción. Transparencia, apertura, accesibilidad y facilidad de uso de la interface de los repositorios. Cuando la información queda públicamente disponible con la posibilidad de reutilización inmediata sin otros requisitos adicionales que lo condicionen, se está aportando también garantías para la apertura y evolución de los estándares, elementos y estructuras de los catálogos a través de la transparencia, así como la innovación, tal y como señala Davies (2010). Eliminar obstáculos es importante; lo anterior facilitará la transparencia y el conocimiento que sirve como base para la evolución, la madurez y la mejora. En este sentido, un alto grado de accesibilidad y usabilidad, facilita el uso de los catálogos y aporta valor a los repositorios. Estrategia de gestión del cambio La gestión del cambio implica comunicación, capacitación y soporte. Nuevamente, de un modo planificado, y desde el nivel estratégico hasta el operativo, sería necesario mostrar las posibilidades y beneficios de la interoperabilidad. Estrategias de comunicación y formación, pero también de soporte y acompañamiento parecen fundamentales para lograr los beneficios buscados. En base a estos cinco criterios de análisis agrupado, y aplicados a cada país a través de los cuatro elementos mencionados previamente, se han obtenido los resultados que exponemos en el siguiente epígrafe. Resultados En línea con resultados obtenidos en diversos trabajos previos sobre interoperabilidad, recogidos en Jimenez (2010) y Gascó & Jiménez (2011), el estudio realizado muestra nuevamente que las dificultades técnicas han sido las menos significativas, habiéndonos encontrado ante problemas serios en el ámbito de la gobernanza o la gestión del cambio, que han llegado a impactar en el grado de adopción. 4
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Aspectos como un grado insuficiente de madurez o una gestión inadecuada de expectativas, unidos al hecho de que es necesario un amplio periodo de tiempo para valorar el impacto en cuanto a los resultados de la adopción tecnológica, son ejemplos que ponen de manifiesto la complejidad de estos aspectos y la importancia del estudio de la implementación y adopción. Es interesante a este respecto mencionar la afirmación del documento de estrategia del Reino Unido (2010:31)6 cuando dice, casi una década después del nacimiento del eGIF: “Work has now started to update the standards captured in the eGovernment Interoperability Framework and align them with the public sector assets that have been identified for reuse.” Verdaderamente significativa, especialmente si tenemos en cuenta que la arquitectura de interoperabilidad británica podría considerarse como una de las más maduras del mundo. Son diversas y heterogéneas las barreras que dificultan la adopción de la interoperabilidad, lógico si entendemos que la interoperabilidad es de por sí compleja dado que: a) Requiere de un alineamiento entre las perspectivas estratégica, táctica y operativa, por lo que un marco debería estar encuadrado dentro de una estrategia de interoperabilidad y armonizado con la misma, en el sentido que el documento de la versión actual del marco de interoperabilidad de la Comisión Europea (2010a:3) menciona respecto de la estrategia de interoperabilidad que la Comisión Europea (2010b) elabora. b) Integra un complejo proceso con diferentes etapas que bien podría ser asociado a un “ciclo de vida”. Ello es así dado que tras una primera etapa asociada al diseño de la estrategia, una segunda deberá corresponder al posterior diseño/rediseño del marco y arquitectura de interoperabilidad, una tercera etapa será aquélla que es la base de la implementación, y una cuarta la que da inicio a la adopción y el seguimiento y, por último, y una quinta aquélla que implica una evaluación y una revisión, para comenzar un nuevo ciclo. Así pues, estamos hablando de procesos evolutivos que, en valor absoluto, en un estadio final podrían suponer una reforma estructural integral de la administración pública y un cambio de paradigma. Muchos de los países analizados se encuentran todavía en el diseño e implementación y otros todavía en un proceso de adopción temprano. Coinciden con los que se encuentran en un proceso más maduro, los que han imprimido valores que refuerzan el aspecto especialmente de la adopción a través de las vertientes de colaboración e inclusión de desarrollados catálogos de componentes, siendo excepcional el que ha llegado al proceso de evaluación y revisión. Nuevamente tal y como en Gascó & Jiménez (2011) se señala, los obstáculos tecnológicos están siendo los más sencillos de resolver, siendo habitualmente otros los factores que dan lugar a que la interoperabilidad no pueda ser una realidad. El análisis realizado ha puesto, precisamente, el énfasis en estas cuestiones analizando aquéllas iniciativas en estos ámbitos que han facilitado o están facilitando la implantación de los marcos y arquitecturas de interoperabilidad diseñadas. Asimismo, y relacionado con los catálogos de componentes interoperables, parece que existe a priori una relación directa entre el grado de disponibilidad, organización, gestión del conocimiento, facilidad de uso y herramientas de trabajo con los repositorios y documentos de catálogos de componentes analizados, y la madurez y los resultados satisfactorios en la implantación efectiva de los marcos y arquitecturas. 6
UK Government ICT Strategy. Smarter, cheaper, greener. 5
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Entrando en los resultados específicos, en términos generales, se han encontrado indicios de denominadores comunes en los procesos facilitadores de la transposición de marcos. Por un lado, se aprecia la necesidad de que exista una política pública de interoperabilidad o, lo que es lo mismo, lo que sería considerado una estrategia de interoperabilidad en el ámbito público, especialmente teniendo en cuenta que la misma tiene un impacto que excede al gobierno electrónico y que puede tener impacto tanto a nivel económico como de desarrollo de país. Ésta es la perspectiva de los países que están potenciando la interoperabilidad al máximo nivel. La necesidad de contar con una estrategia de interoperabilidad que dote de sentido al marco y la arquitectura parece clave, tal y como ha sucedido tanto en la Unión Europea como en el Reino Unido, donde el marco finalmente se encuadra dentro de una estrategia, y donde en el caso de la Unión Europea ya es manifiestamente claro cuando en el documento de la Comisión Europea (2011c:17) se fija como una acción específica dentro de la Agenda Digital 20102020 “Una acción clave para promover la interoperabilidad entre las Administraciones Públicas será la adopción por la Comisión de una ambiciosa estrategia europea de interoperabilidad…”. Se comienza a apreciar por países e instituciones que una visión estratégica previa es esencial en este aspecto, ya que los avances conjuntos en la orientación del gobierno electrónico requieren atender las prioridades señaladas en cada país en cuanto a la gestión pública. Pero es preciso que se comprenda el significado de sus componentes y dimensiones, lo cual implicará adoptar la perspectiva de un marco de interoperabilidad como parte de una estrategia, un sistema mucho más complejo que la ya de por sí compleja perspectiva de la arquitectura, técnica y semántica. Lo anterior implicaría además que el marco comprendiera realmente todas las perspectivas de la interoperabilidad, lo cual incluye la dependencia profunda de la gobernanza y los aspectos legales o los aspectos organizativos intrínsecos de la interoperabilidad. El marco desemboca a nivel de implementación con los lineamientos básicos orientados a la adopción de sistemas que, a nivel operativo, será llevado a cabo a través de proyectos, servicios y herramientas y que, finalmente, será preciso evaluar ya que, además, todo ello a su vez debería formar parte de un plan de gobierno electrónico y de modernización de la administración pública, con el objeto de ofrecer una visión conjunta, evolutiva, eficiente y armonizada. Las experiencias recogidas muestran básicamente dos modelos de implantación de marcos desde el punto de vista de la voluntad de adopción, siendo la “obligatoriedad” un aspecto cada vez más relevante. En adopción voluntaria, los actores (sobre todo, administraciones públicas) pueden decidir si adoptarlo u optar por otras soluciones. En la obligatoria, el marco una parte básica rígida debe ser adoptada necesariamente por todos los actores implicados y no existe la opción de implantar otras alternativas. Se aprecia una tendencia hacia este segundo modelo obligatorio que, incluso, en marcos o arquitecturas reformulados, como es el caso de SAGA en Alemania, se ha introducido esta nueva perspectiva en una muy reformada quinta versión. Algunos de los países, como Reino Unido, condicionaron la asignación de subvenciones al cumplimiento de los requisitos de interoperabilidad. Otros países, como Noruega, han optado por un sistema de “comply or explain”, en el que se debe rendir cuentas y, en caso de que no se haya sido capaz de cumplir con lo requerido, explicar el por qué. 6
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Parece lógico, si se tiene en cuenta que la inversión que requieren las iniciativas de interoperabilidad es cuantiosa y que la obligatoriedad facilita la convergencia a nivel estratégico lo que, a su vez, permitirá una mejora real de los servicios de gobierno electrónico. En realidad, con los procesos de adopción de la interoperabilidad está sucediendo algo similar a lo que ha sucedido con la administración electrónica, buscándose la misma cada vez más de forma obligatoria7. Pero la implantación obligatoria de marcos no es fácil, especialmente en países grandes y descentralizados. Por ello, la consideración de la opción de obligatoriedad requiere tener especialmente en cuenta aspectos como el marco legal, la participación de los diferentes actores y la gobernanza de la interoperabilidad. Dado que, de acuerdo con Gascó (2011:194), parece dominar, en general, un principio de localidad, parece adecuado concluir que en el ámbito de la gobernanza, para los casos en los que no se considera viable una obligatoriedad, puede ser interesante analizar la posibilidad de incorporar elementos que combinen las mejores prácticas junto con los objetivos colectivos, a través de instrumentos de carácter horizontal. Relacionado con lo anterior, otro de los elementos clave detectados es el marco legal. Éste será clave para eliminar barreras legales a la interoperabilidad. Efectivamente, por un lado, hay aspectos que no están regulados en las legislaciones de los Estados y, por otro, podrían generarse conflictos entre el nuevo marco y lo contemplado en otras normas. En algunos de los países considerados, como España, el propio marco queda recogido por ley pero su implantación y adopción ha requerido, además, de leyes y decretos adicionales que, en realidad, constituyen un sistema de incentivos para su cumplimiento. Una buena práctica general tiene que ver con el consenso, la cooperación y la participación en el diseño/revisión de marcos y arquitecturas. Alcanzar el consenso y llegar a acuerdos sobre la interoperabilidad, es otro de los elementos clave. Es una tarea difícil pero necesaria por dos cuestiones relacionadas con los diferentes tipos de actores que pueden participar en el proceso. Por un lado, contar con la colaboración de las instituciones públicas que van a tener que adoptar el marco, reduce resistencias institucionales a la implantación, dado que los acuerdos son tomados por todos y en el proceso se tienen en cuenta las dificultades y las características de todas las organizaciones. Por otro lado, la participación ciudadana es importante porque, además de ayudar a la difusión pública, legitima la acción de los poderes públicos, aspecto especialmente relevante aquí, si tenemos en cuenta que las actuaciones sobre la interoperabilidad no son claras para los ciudadanos dado que el impacto directo que tienen en su bienestar no es evidente. Incorporar procesos participativos –pero no bloqueantes tanto en el diseño como en la revisión, da la posibilidad de colaborar a los diferentes actores implicados (administraciones públicas, expertos, ciudadanos, organizaciones privadas). Se abren cada vez más procesos de consulta orientados a la participación de la ciudadanía, como es el caso en la estrategia de interoperabilidad, recogido en Comisión Europea (2010d:viii). El estudio de las experiencias realizado pone de manifiesto que hay otro tipo de actores cuya colaboración puede ser beneficiosa e interesante a la hora de implantar un marco o una arquitectura. 7
A modo de ejemplo a este respecto, un caso que podría considerarse análogo es el de las sedes electrónicas de las Administraciones Públicas españolas, donde en un principio eran difíciles de encontrar y, sin embargo, éstas pasan a ser obligatorias en virtud de la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. 7
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Así encontramos que diversas arquitecturas y marcos que se han diseñado incorporando en el proceso el consejo experto o, incluso como en el caso del Reino Unido han considerado la inclusión de actores privados en los procesos, fomentando la colaboración de los agentes privados y partenariados público privados, interesante además porque la interoperabilidad trasciende el ámbito de lo público. La cooperación es un aspecto crítico en la interoperabilidad. Interoperabilidad implica cooperación. Un ejemplo son los catálogos de componentes, donde la cooperación entre usuarios y administraciones puede transformar los contenidos y mejorarlos. La familiarización con los catálogos, comprensión y facilidad de uso de las interfaces es fundamental para que se utilicen adecuadamente. Aprovechar los portales facilitados sobre interoperabilidad e interaccionar en ellos, intercambiar experiencias, conocimientos y problemáticas, tiene un valor añadido importante. Finalmente, la experiencia de países como España o Italia, muestra que una actuación conjunta en materia de certificación e identidad digital, podría ser factor coadyuvante para el favorecimiento de la implantación de la arquitectura. De todas las experiencias valoradas, sin excepción, la gobernanza de la interoperabilidad queda en estrecha relación con el éxito o fracaso en la adopción de la interoperabilidad. Los casos analizados han puesto de manifiesto que son diversas y diferentes las instancias participantes en la gobernanza de los distintos marcos y arquitecturas nacionales. En todo caso, aparece clara la necesidad de contar con representantes de los diferentes niveles administrativos, sobre todo en el caso de países altamente descentralizados. Con ello, se obtiene también la visión desde la base para enriquecer los acuerdos a desarrollar/implantar posteriormente, haciéndose posible una mayor rapidez a la hora de difundir los avances a lograr por todas las instancias que operan en interés del gobierno electrónico y la interoperabilidad en el país. No obstante lo anterior, un organismo específico rector en el ámbito de la gobernanza de la interoperabilidad aparece situado en todo caso en la esfera de la administración central. Con respecto a los espacios de diálogo y los mecanismos de colaboración, hay varias actuaciones que los diferentes países han llevado a cabo de manera exitosa, extendiendo una perspectiva “interorganizativa” del gobierno electrónico y favoreciendo la adopción de las arquitecturas y marcos de interoperabilidad. Por un lado, muchos países han establecido comités o grupos de trabajo en diferentes ámbitos para abordar las diferentes dimensiones del marco. Por otro, también son varias las experiencias de difusión de buenas prácticas a través de premios, como ha sido el caso del Reino Unido, o proyectos de investigación, como en el caso de España o Noruega. La existencia de catálogos de componentes interoperables y el modo en que se vinculan sus elementos entre los diferentes tipos de catálogos, de estándares técnicos y de estándares de datos, incorporando clasificaciones de elementos que se encuentran interrelacionadas sí, parece ser un elemento clave. Lo anterior implica que dejan de ser una mera lista para pasar a estar interrelacionados, caracterizados por la vinculación dinámica e hipervinculación entre sí, vinculación explícita que favorece el uso de unos elementos con otros. Esto sucede así claramente en los casos de Dinamarca, Reino Unido y Alemania. El caso de Dinamarca y su configuración alrededor de OIO8 dentro de Digitaliser9 se podría considerar como el caso extremo, en el que esa relación de la que hablamos se lleva al máximo exponente etiquetando todos los componentes con un amplio espectro de clasificaciones. 8 9
Open public Information Online. Véase el portal danés en http://Digitaliser.dk 8
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Por lo que respecta a la subdivisión en grupos de elementos, se han verificado además casos en los que dentro de los componentes de catálogos se incorporan modelos de dominios y subconjuntos de elementos que, además, facilitan la comprensión a nivel de subsistema. Nuevamente, el caso de Alemania tiene asociados diversos proyectos catalogados por ámbitos de dominio y en el caso de Holanda resulta interesante la utilización básica de NORA para segmentarla en subarquitecturas agrupadas tanto por ámbitos territoriales como por otros interesantes grupos. La definición de aspectos de la arquitectura desde el punto de vista sectorial es clave. Las experiencias de Holanda, España o Noruega muestran que las actuaciones de interoperabilidad pueden tener características y condicionamientos diferentes en función del sector en el que son implantadas (educación, salud, justicia…). La gestión del cambio y el impulso de capacidades es otro elemento fundamental y se está comenzando a tener en cuenta, tal y como acertadamente se indicaba por Finlandia (2007:62) cuando se señalaba que “In the most advanced countries, organisational change management and capability development have become highighted”. Lo cual implica capacitación, soporte y comunicación. Efectivamente se verifica que, la capacitación, es clave. La implantación exitosa de la arquitectura implica emprender actuaciones formativas a todos los niveles. Está siendo importante la formación de líderes y profesionales idóneos para concertar y gestionar sistemas y procesos entre las diferentes instituciones con distintas concepciones organizativas, administrativas, culturales y tecnológicas. Los gestores deben profundizar en la comprensión de documentos clave sobre interoperabilidad. Es necesario entender qué es la interoperabilidad y su importancia, analizar las diferentes estructuras organizacionales de las administraciones participantes en los proyectos, la identificación de funciones, actores clave, el sistema de engranaje que tendrán en los proyectos, gobernanza, etc. y la distribución de funciones dentro de lo que se puede denominar “la red organizacional de interoperabilidad”. El uso de documentos actualizados de guías y directrices para la interoperabilidad es clave (metodologías, guías, etc). La adopción de la arquitectura está condicionada, en gran medida, a las actuaciones dirigidas a la capacitación que la acompañan. Especialmente interesantes son casos como el de Dinamarca, donde se identifican directamente expertos en un área determinada, en el que se focaliza el ámbito de conocimiento para ayudar al usuario y que, cuando lo necesite, pueda ponerse directamente en contacto con dicho experto. Esto nos lleva a otro de los aspectos que parece se vincula significativamente al éxito, que es el soporte y la búsqueda de la facilidad para transmitir y comprender los contenidos y elementos de los catálogos. Este aspecto tiene gran importancia. Tal y como Alemania ha puesto en práctica con sus catálogos de componentes, se necesita claridad y soporte continuado de calidad para que el usuario pueda entender perfectamente tanto el conjunto de componentes como la profundización en su conocimiento, interrelación, así como el proceso de vida de los mismos. El caso de Alemania es francamente interesante, pero también lo es el del Reino Unido en cuanto a la claridad y la facilidad de comprensión. Otro interesante caso aquí es el de Holanda, que nos muestra la dificultad explícitamente manifestada para comprender NORA, habiéndose ideado un juego10 para que este aprendizaje pueda dar frutos. 10
Using the NORA game to diffuse standards knowledge and use. 9
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Herramientas de generación de elementos con especificaciones dadas, así como casos de prueba y verificación, como sucede en los casos de Alemania y Reino Unido, ponen a disposición del usuario un elemento que garantizará que la adaptación, si es necesaria, cumplirá con las especificaciones de forma sencilla. Noruega y Portugal, por su parte, ponen en práctica proyectos piloto que permiten identificar obstáculos a la implantación de la arquitectura sin necesidad de comprometerla en su totalidad. En definitiva, es importante también considerar la incorporación de guías, casos de uso y buenas prácticas, junto con una estrategia de capacitación y soporte continuos como la mejor inversión para que la adopción de la interoperabilidad no se vea impedida por sus aspectos más complejos. Otro elemento vinculado a la gestión del cambio han sido las estrategias de divulgación institucional (a nivel externo e interno), aprovechándose para ello comunidades de práctica de funcionarios, organización de sesiones con responsables políticos o la presentación de trabajos que relatan las experiencias con la arquitectura y/o marco de interoperabilidad, ya sea en congresos o en el marco de las propias administraciones públicas. Ello permite dar a conocer la arquitectura y el marco de interoperabilidad a una variedad de público objetivo, así como las herramientas disponibles y catálogos de componentes. Se hace llegar a los ciudadanos y a otros potenciales usuarios tanto la existencia como los beneficios de los servicios electrónicos intergubernamentales implantados pero, también, se potencia entre las administraciones públicas la difusión del marco así como sus principales ventajas. En países como el Reino Unido, las acciones de difusión se han revelado esenciales para el éxito en la adopción del marco. Facilidades como el hecho de poder encontrar fácilmente los catálogos de componentes interoperables por cualquier usuario potencial es un aspecto muy importante e indicador bastante orientador que deja patente la importancia de poder utilizar estos elementos, no sólo por las administraciones públicas, sino también por otros actores, como sería el caso de las empresas que interrelacionan de forma intensiva con las administraciones y que se pueden convertir en instrumentos de valor añadido para la riqueza del catálogo y la adopción de los componentes por la sociedad. Por tanto, más allá de la formación, relacionado con la gestión del cambio, también es necesario diseñar estrategias de comunicación tanto hacia los responsables de interoperabilidad y sus equipos, como hacia los ciudadanos y empresas. El análisis efectuado ha puesto de manifiesto que la revisión y evaluación es fundamental. De hecho, en aquellos países donde se han ido produciendo actualizaciones y evolución de las versiones, la adopción de la misma ha sido más sencilla porque su revisión ha ido permitiendo dar respuesta a las dificultades que han ido surgiendo en su implantación, facilitándose la adaptación a las nuevas exigencias y demandas del entorno, altamente variable. La revisión debería, además, ir precedida de la evaluación de la arquitectura o marco lo que implica, por un lado, que hay que medir los avances que se van produciendo, tanto en términos de proceso (lo que incluiría una evaluación del cumplimiento del marco o la arquitectura, como ocurre en Reino Unido) como de resultados (lo que supondría valorar los resultados que se van produciendo); es decir, en definitiva, se debería medir el grado de interoperabilidad que se va alcanzando con la implantación de las iniciativas contempladas en el marco. En este sentido, sería importante contar con un modelo de madurez que constituya un marco de referencia para el control de los procesos y evolución, así como una guía para el diseño de un programa de cambios organizacionales.
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Así mismo, es recomendable contar con un sistema de indicadores que permitan medir la eficacia y eficiencia de las actuaciones así como cualesquiera otros criterios que hayan sido consensuados por los actores participantes en la gobernanza del marco. A este respecto, en línea con las recomendaciones formuladas en Criado et al. (2011:102) sugerimos observar algunas de las variables propuestas por el documento de Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad. Dos apartados de especial interés han sido los análisis realizados sobre la apertura de datos por las administraciones públicas y el uso de ontologías. No podíamos dejar de abordar el ámbito de las ontologías, de “linked open government data” y metadatos. De acuerdo con BernersLee (2009), es fundamental para la dimensión semántica de la interoperabilidad. La información es el alma de la organización; es la herramienta que posibilita desde los servicios hasta la toma de decisiones, redundando en el ciudadano y la sociedad, de forma eficiente. Cuanto menos ambigua sea la información, menos contaminada, mejor gestionada, más normalizada y mejor catalogada esté, más beneficios reportará y más facilitará la interoperabilidad semántica. La relevancia de estos aspectos es estratégica, porque finalmente la toma de decisiones queda condicionada por la información que la sustenta. Especialmente interesante es este enfoque (o ausencia del mismo) desde la perspectiva de la interoperabilidad, dado que supone un paso más en la aparición, mejora y optimización finalmente de los servicios prestados al ciudadano, así como en la reforma de las administraciones públicas. Sin embargo, los problemas en torno a los datos y la información son verdaderamente serios, reiterados, y siguen mereciendo especial atención, tal y como Jiménez et al. (2011:1116) subrayan. Así pues, la estructuración y normalización de todas las fuentes de información existentes es fundamental. Su armonización debe ser una prioridad crítica. No sólo para la interoperabilidad sino, también, para el aprovechamiento adecuado de su contenido por la organización. La gestión del conocimiento es clave siendo, posiblemente, el mayor activo que una organización puede tener. Conclusiones Parece claro por el estudio realizado que a la hora de adoptar con éxito los marcos de interoperabilidad, los elementos clave detectados giran en torno a la planificación, implementación y evaluación. La estrategia, gobernanza y marco legal, la cooperación y la gestión del cambio (en sus diferentes vertientes de capacitación, soporte y comunicación) así como la evaluación, se han definido como elementos fundamentales para el éxito en la adopción de las iniciativas de interoperabilidad. En el ámbito de la planificación, destaca la estrategia de interoperabilidad como elemento ubicado en la cúspide de la pirámide de la interoperabilidad, por encima del marco. En el ámbito de la implementación, los catálogos, su disponibilidad y uso, son otro de los elementos clave para hacer realidad la interoperabilidad, tanto si se habla de elementos técnicos o semánticos, como de servicios. De hecho, en general, los países con los catálogos más preparados para su adopción coinciden con los países cuyos marcos son más maduros y cuya adopción está realizándose de un modo más satisfactorio. 11
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Relacionado con la evaluación como punto de partida para continuar con la evolución, es interesante mencionar finalmente que parece que asistimos ya al comienzo de la “segunda vuelta” en el “ciclo” en alguno de los países más avanzados, lo cual implica la transformación estructural a la que nos referíamos al principio de este trabajo. Nuevamente está siendo el Reino Unido uno de los ejemplos de referencia como país abordando este nuevo paradigma. Estamos hablando ya, no sólo de nuevas arquitecturas o marcos sino de la integración completa, una evolución integral hacia un modelo de “Gobierno como Plataforma” incluso en un sentido más amplio del que recogía O’Reilly (2010). En este caso es la estrategia la que ahora sí está ocupando el papel central que le correspondía, y está integrando elementos destacados donde la interoperabilidad pasa a tener una dimensión de alcance prioritariamente internacional11 desde una perspectiva transfronteriza. Este trabajo refleja el resultado del estudio realizado en relación con la implantación de los marcos y arquitecturas de interoperabilidad en Europa hasta la fecha. En futuros trabajos sería preciso continuar avanzando y poner énfasis en los modelos de madurez y la búsqueda de un modelo sistematizado que guíe el análisis y evaluación en cuanto a la implantación de la interoperabilidad, ya que la formulación no es útil si no se verifica y mide su puesta en práctica de un modo adecuado. Por ello, serán necesarios estudios posteriores que amplíen estos resultados y permitan abordar, además, otros nuevos en relación a los cambios estructurales que la interoperabilidad podría guiar a través de su implementación y adopción. Bibliografía Alemania (2011). Beauftragte der Bundesregierung für Informationstechnik. Standards and Architectures for eGovernment Applications (SAGA) Version 5. BernersLee, Tim (2009). Putting Government Data Online. W3C Portal. [http://www.w3.org/DesignIssues/GovData.html] 1052012. Comisión Europea (2010a). Comunicación COM(2010) 744 final de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Towards interoperability for European public services. Annex 2 . European Interoperability Framework (EIF) for European public services. Comisión Europea (2010b). Comunicación COM(2010) 744 final de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Towards interoperability for European public services. Annex 1 . European Interoperability Strategy (EIS) for European public services. Comisión Europea (2010c). Comunicación COM(2010) 245 final/2 de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Una Agenda Digital para Europa. Comisión Europea (2010d). Directorate General for Informatics. Supporting the European Interoperability Strategy Elaboration. Informe final. Fase II. Comisión Europea (2008). Semantic Interoperability Centre Europe. A Study on Good Practices in Existing Repositories.
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Ver “UK International alignment and coordination”. 12
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[email protected]. Carlos E. Jiménez es máster universitario en Sociedad de la Información y el Conocimiento (especialidad en investigación; tesis de máster sobre interoperabilidad en eGovernment), posgrado en Dirección de Sistemas de Información, e Ingeniero Informático. Sus principales áreas de interés se centran en eGovernance, Open & Smart Government e Interoperabilidad. Ha sido funcionario de carrera de la Administración de Justicia española desde 1991. Especializado en eGovernment no sólo en el ámbito académico sino también en el terreno profesional, desde hace más de seis años forma parte del equipo a cuyo cargo se encuentra el proyecto de justicia electrónica de la Generalitat de Catalunya “eJusticia.cat”, proyecto galardonado consecutivamente durante los tres últimos años por el Consejo General del Poder Judicial en España. Coautor del Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII) para el CLAD, ha participado asimismo en la elaboración de la Guía de Interoperabilidad del Gobierno de Brasil, de la que ha sido también revisor técnico para la Secretaria de Logistica e Tecnologia da Informação del Ministerio do Planejamiento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP). Autor de artículos y papers, ha sido invitado como ponente en conferencias de relevancia internacional, tales como la International Open Government Data Conference 2012, celebrada recientemente en Washington. Ha sido coordinador del área de interoperabilidad de las ediciones de 2011 y 2012 del Congreso Europeo de Gobierno Electrónico. Actualmente realiza tareas de investigación en dicho campo, subvencionadas por el CEJFE de la Generalitat de Catalunya, en España. Ha colaborado en actividades formativas y docentes con instituciones como el CLAD, la Organización de los Estados Americanos, la Red Iberoamericana de Formación en Gobierno Electrónico o la Universidad Pompeu Fabra en España. Representante de IEEE en la Comunidad Open Data en España, es responsable de Estrategia y Nuevos programas de IEEE España, así como responsable del IEEE Technology Management Council España, colaborando asimismo con instituciones en otros ámbitos como el Strategy Markup Language Committee de los Estados Unidos de América.
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