¿El valor de mercado como límite al justiprecio expropiatorio?

¿El valor de mercado como límite al justiprecio expropiatorio? Josep Ortiz Ballester Profesor asociado Universitat de València RESUMEN Esta comunicación se presenta en relación a la ponencia presentada por el profesor D. Andrés Boix Palop, en concreto sobre su análisis de la relación entre el valor legal y el valor de mercado en las expropiaciones de suelo. El objeto de esta comunicación es incidir en la falta de coherencia del actual régimen de valoraciones y el paradójico efecto que tiene, en algunos supuestos, el intento de articular un sistema que, sin valorar conforme a mercado, busca la obtención de un valor de sustitución.

1. INTRODUCCIÓN. VALOR DE SUSTITUCIÓN Y VALOR DE MERCADO «SIN EXPECTATIVAS URBANÍSTICAS». El Reglamento de Valoraciones (en adelante, RV) desarrolla y especifica los métodos de valoración establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 (en adelante, TRLS 08). La novedad del régimen de valoraciones del TRLS 08 (ROCA CLADERA, 2007, in toto) radica en no reconocer al propietario ninguna plusvalía urbanística hasta que el proceso urbanizador haya finalizado (PAREJO ALFONSO, 2007, 36). Este objetivo se consigue al disociar la valoración de la clasificación del suelo: la valoración del suelo dependerá de su situación básica. La situación básica del suelo es rural o urbanizado, y que un suelo se encuentre en una u otra situación básica depende de la efectiva transformación del suelo. En otras palabras, y aun a riesgo de simplificar en exceso, la novedad de esta ley respecto a las anteriores radica en que, salvo el suelo urbanizado, el resto se valora mediante la capitalización de la renta derivada de su explotación real o potencial (la que sea superior), corregida por un coeficiente que atiende a factores objetivos de localización. Esta regla general cuenta con varias excepciones previstas en el TRLS 08, algunas de las cuales analizaremos en esta comunicación.

Resulta necesario destacar que el TRLS 08 no abjura del valor de mercado del suelo rural, sino que busca un valor de sustitución entendido como el valor de mercado sin expectativas urbanísticas. El legislador justifica la opción por el método de capitalización para valorar el suelo rural en una presunta opacidad del mercado del suelo rural que impide el uso del método de comparación que, además, suele incorporar expectativas urbanísticas que deben excluirse de la valoración del suelo por mandato constitucional. Esta imposibilidad de determinar el valor de sustitución por medio del mercado, obliga al legislador a establecer como método de valoración la capitalización de las rentas (BAÑO LEÓN, 2009, 400). Debe destacarse que el TRLS 08 parte de dos premisas antitéticas. En primer lugar se afirma que resulta enormemente dificultoso determinar el valor de mercado sin expectativas urbanísticas por el método de comparación y por esa razón se opta por el método de capitalización. En segundo lugar, se habilita al Gobierno para modificar, en la Ley de Presupuestos Generales del Estado1, el índice de capitalización aplicable si concluye que su aplicación para cierto uso o cultivo arroja un alejamiento significativo de los precios de mercado sin expectativas urbanísticas (PAREJO ALFONSO Y ROGER FERNÁNDEZ, 2007, 269). Pocas veces se ha visto en una norma un reconocimiento tan claro sobre la posible falta de idoneidad del método de valoración propuesto para cumplir con las exigencias del art. 33 CE. Es más, si el mercado resulta tan opaco, ¿cómo sabrá el Gobierno que los justiprecios expropiatorios incumplen su función sustitutiva? Si el legislador buscaba establecer un sistema objetivo de valoración que limitara la tradicional renuencia de los Tribunales a permitir justiprecios alejados del valor de mercado, no ha podido poner más fácil una vía de escape: la justificación de un índice de capitalización que garantice «un razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación» (STC 166/1986,

19 de enero). A su vez, se afirma que el valor del suelo resultante es un «valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación, pero «sin valorar expectativas urbanísticas», que el mercado sí que incorpora. La idea del valor de sustitución queda matizada por esta exclusión de las expectativas urbanísticas, pues el 1

La modificación de la D.A. 7ª TRLS 08 por el Real Decreto 6/2010, de 9 abril, elimina la mención a la Ley de Presupuestos Generales del Estado y establece que los términos de dicha corrección se determinarán reglamentariamente.

expropiado podrá adquirir un bien similar que carezca de las expectativas que el mercado sí que valora y que el justiprecio no le indemniza. El riesgo de que el método capitalización de rentas para todo suelo no urbanizado pueda implicar la inconstitucionalidad de la Ley o que los Tribunales se muestren reacios a su aplicación por la diferencia entre el valor legal y el valor real, explica la arquitectura del actual régimen de valoraciones. En efecto, el actual régimen de valoraciones es el resultado de la tensión entre la voluntad de objetivar un valor de suelo que no incorpore plusvalías ni expectativas urbanísticas, y la necesidad de mantener una equilibrada proporción entre el justiprecio y el valor real de bien. Y esta tensión explica las incoherencias del TRLS 08. En nuestra opinión, al legislador le preocupaban básicamente dos cuestiones: limitar la jurisprudencia sobre valoración de suelo destinado a infraestructuras supramunicipales que crean ciudad (BAÑO LEÓN, 2007, 50) y limitar la jurisprudencia que reconoce las expectativas urbanísticas como un elemento que no puede excluirse en la valoración del suelo (FERNÁNDEZ TORRES, 2007, 115). Sendas cuestiones son los motivos que han implicado un mayor aumento de los justiprecios expropiatorios en sede jurisdiccional. Dicho de otro modo, el legislador se enfrenta a limitar el efecto del principio de equidistribución de beneficios y cargas en expropiaciones con carácter urbanístico y a limitar la valoración del suelo conforme a su valor de mercado.

2. VALORACIÓN DEL SUELO Y PRINCIPIO DE EQUIDISTRIBUCIÓN. La primera cuestión se ha intentado solventar mediante la vinculación del método de valoración a la situación básica del suelo (disociación entre clasificación del suelo y método de valoración, de modo que el destino o finalidad urbanística del suelo no afecta a su valor) y la recuperación de la teoría de la adquisición gradual de las facultades urbanísticas actualizada (ahora la plusvalía se comienza a patrimonializar cuando se inicia el procedimiento de equidistribución de beneficios y cargas). El mayor problema de este sistema es que conlleva valorar del mismo modo el suelo no urbanizable que el suelo urbanizable programado, y la desproporción en el mercado de ambos valores es poco discutible. El legislador es consciente de esta desproporción, y articula un método artificioso que permite aumentar la indemnización del propietario sin considerar que la clasificación implica un aumento del valor del suelo. Una indemnización que supone una quiebra del inicio de la patrimonialización de las

plusvalías con el cumplimiento de las cargas de urbanización, pero que se camufla bajo la idea de indemnización por la privación de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización. Resulta interesante destacar que esta indemnización es el equivalente al valor económico de la participación de la comunidad en las plusvalías que iba a generar la actuación. Este ingenioso modo de valoración resulta enormemente paradójico, porque la proporción en la que la comunidad iba a participar en las plusvalías es inversamente proporcional a las plusvalías que iban a patrimonializar los propietarios. Dicho de otro modo, cuanto menor sea el porcentaje de la edificabilidad objetiva de la actuación fuera a patrimonializar el propietario (80%), mayor será su indemnización (20%) y, en consecuencia, cuando mayor sea un porcentaje de apropiación de la plusvalía (95%), menor resultará su indemnización (5%). En la misma línea de limitar el principio de equidistribución de beneficios y cargas, el TRLS 08 reitera que el suelo a expropiar con destino a infraestructuras supramunicipales se valorará según su situación básica, con la finalidad de impedir la aplicación de la jurisprudencia sobre sistemas generales que crean ciudad. En cambio, la Ley no ha podido mantener la regla general de valoración del suelo sin urbanizar en el seno de los procedimientos de equidistribución de beneficios y cargas. La valoración del suelo en el seno de un procedimiento de equidistribución no es una valoración expropiatoria, pero entre sus funciones está indemnizar a los propietarios que se ven privados de su propiedad como un efecto colateral de este procedimiento (insuficiencia de derechos para la obtención de parcela mínima). Por ello, el TRLS 08 cambia el criterio de valorar el suelo por la realidad física a valorar el suelo por su destino urbanístico cuando se ha iniciado un procedimiento de equidistribución de beneficios y cargas, pues en caso contrario se produciría una transmisión forzosa sin causa de la plusvalía urbanística (BAÑO LEÓN, 2009, 407). Puede que no fuera la voluntad del legislador, pero esta previsión abre la puerta a que todo suelo obtenido por un sistema de gestión urbanístico (incluido la expropiación) se expropie indemnizando a los propietarios la plusvalía urbanística que les correspondería si se les hubiera permitido participar en la actuación urbanizadora. En efecto, en un sistema construido sobre la base de que los propietarios tienen derecho a patrimonializar (gran) parte de la plusvalía generada por la actuación urbanizadora, que se imposibilite al propietario su participación por una decisión administrativa no parece un motivo

suficiente que justifique la privación de gran parte de la plusvalía (una parte será resarcida por la indemnización por la privación del derecho a participar). En nuestro sistema urbanístico, construido alrededor de la atribución equitativa de la plusvalía urbanística entre los propietarios del suelo, todos sus elementos definitorios están tan interrelacionados que no cabe sustituir uno de ellos sin que el sistema entero pierda su sentido. En este caso, que la decisión administrativa por uno u otro sistema de gestión implique la atribución o la privación de la plusvalía urbanística, atenta contra toda la lógica del sistema (BAÑO LEÓN, 2009, 395).

3. VALORACIÓN DE SUELO Y VALOR DE MERCADO. La segunda cuestión (la limitación de la valoración conforme a mercado, con inclusión de expectativas urbanísticas) también tiene un claro reflejo en la Ley. En efecto, el legislador es consciente de que el valor del suelo calculado conforme a la capitalización de las rentas puede resultar muy inferior al valor de mercado en ciertos supuestos en los que no resulta de aplicación la indemnización explicada en el apartado anterior (indemnización que, por otro lado, tampoco garantiza una valoración similar a la de mercado), razón por la que incorpora una serie de criterios que permiten hasta duplicar el valor del suelo y, lo que resulta más relevante, tan solo duplicarlo. Nos centraremos en los coeficientes de localización, que el legislador justifica en que la renta de posición es «un factor relevante en la formación tradicional del precio de la tierra». En nuestra opinión, el legislador tan solo pretende evitar que todo su esfuerzo por determinar un régimen de valoraciones que permita matizar los efectos especulativos del mercado se resquebraje por arrojar unos valores expropiatorios inferiores al valor del bien, pues nadie duda que la cercanía a núcleos urbanos del suelo no urbanizable implica un aumento de valor completamente ajeno a su productividad rural. No puede obviarse que la jurisprudencia afirma que la cercanía a suelo urbano implica la existencia de una expectativa urbanística que también debe ser objeto de indemnización. El RV objetiviza la determinación de este coeficiente, que es el resultado de aplicar unas fórmulas a las que se incorporar datos sobre la cercanía a núcleos urbanos y a centros de actividad económica.

Tan importante como su regulación es el hecho de que tan solo permita doblar el valor del suelo. Desconocemos si esa limitación tiene alguna base económica, pero sin duda alguna limita la jurisprudencia del Tribunal Supremo que avala, cuando el valor del suelo se ha calculado mediante la capitalización de rentas un incremento de hasta un 500 por 100 para integrar en el precio las expectativas urbanísticas (por todas, STS de 17 de noviembre de 2008, recurso 5709/2007). En todo caso, la peculiaridad de este coeficiente no es tan solo este límite como factor corrector, sino su aparente falta de conexión con el criterio fundamental que sostiene toda la valoración del suelo: el suelo rural vale lo que produce o lo que potencialmente sería capaz de producir. Más adelante retomaremos esta cuestión.

4. EL MÉTODO DE CAPITALIZACIÓN DE RENTAS Y SU VINCULACIÓN A LAS CLASES DE EXPLOTACIÓN RURAL. Tal y como se ha expuesto, el valor del suelo no se calcula atendiendo a su realidad productiva en el momento en que se proceda a la valoración, sino que comprende las rentas potenciales (si resultan más elevadas que las reales). Por lo tanto, el TRLS 08 no valora tan solo lo que hay, sino su mejor aprovechamiento siempre que no sea urbanístico. Esta decisión se enmarca dentro de la lógica de un valor de sustitución, pues el mercado (aun excluyendo las expectativas urbanísticas) valora no solo la realidad de la parcela, sino también sus potencialidades. El TRLS 08 no define la renta real, pero el RV sí que nos facilita una definición. La renta real es aquella que corresponde a la explotación del suelo rural de acuerdo con su estado y actividad en el momento de la valoración (ya sea la existente o la atribuible de acuerdo con los cultivos y aprovechamientos efectivamente implantados sobre la base de datos estadísticamente significativos). La renta potencial sí que es objeto de definición por el TRLS 08, y el RV la reitera en términos similares. La renta potencial es aquella que pueda ser atribuible a la explotación del suelo rural de acuerdo con los usos y actividades más probables de que sean susceptibles los terrenos, de conformidad con la legislación y normativa que les sea de aplicación, utilizando los medios técnicos normales para su producción. El RV aclara cómo se procede a identificar las rentas potenciales de las que es susceptible un suelo e incide en la idea de que el valor del suelo rural debe tomar en consideración sus rentas de explotación.

El concepto de renta real y renta potencial, junto con el tipo de capitalización, son los dos conceptos que determinan el valor del suelo que será corregido por el coeficiente de localización. El RV propone dos alternativas para la identificación de tales usos y actividades. En primer lugar, propone su determinación fundada en referentes estadísticamente significativos de su existencia y viabilidad en su ámbito territorial. En segundo lugar, permite su justificación sobre la base de un estudio económico de viabilidad de la explotación si se acredita la obtención de los títulos habilitantes necesarios para su implantación de acuerdo con la legislación aplicable. En nuestra opinión el RV limita notablemente la opción de valorar el suelo conforme a su renta potencial con los requisitos indicados, sobre todo con la exigencia de los títulos habilitantes para su implantación que, además, según como se interprete el artículo, puede considerarse un requisito compartido por ambas alternativas. Esta limitación, como anticipó FERNÁNDEZ TORRES (2009, 122), pone en duda la legalidad del RV en este aspecto, al incorporar limitaciones no previstas en el TRLS 08. No resulta aventurado afirmar que el cumplimiento de los requisitos que habilitan para el cálculo del valor del suelo mediante la capitalización de la renta potencial va a centrar el grueso de los recursos contencioso-administrativos contra la determinación del justiprecio, pues en un entorno económico como el actual, cualquier esperanza del propietario que se ve privado suelo de obtener un justiprecio que le satisfaga pasará por acreditar como renta potencial una clase de explotación más rentable que la agrícola, o una explotación de la variante más rentable entre las agrícolas. Por último, debe destacarse que la misma renta anual (real o potencial) no implica el mismo valor de suelo, pues, aunque todo suelo rural será valorado mediante la capitalización de rentas reales o potenciales, el Reglamento de Valoraciones vincula el índice de capitalización a la clase de explotación.

5. LA CONFUSIÓN ENTRE EL VALOR DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA Y EL VALOR DEL SUELO. Entre las clases de explotaciones rurales se citan las explotaciones agropecuarias y forestales, las explotaciones extractivas, y las explotaciones comerciales, industriales, de servicios y otras, cuya actividad requiera instalaciones para su desarrollo, que no

estén comprendidas entre las citadas y que se destinen a alguna de las finalidades indicadas en el artículo 10.3 RV. El Preámbulo del RV señala que el TRLS 08 conduce «a la formulación de la valoración de explotaciones, entendidas éstas como unidades de producción, que se corresponden con la parte territorial de la empresa, a la que se llega desde los campos valorativos tradicionales más tecnológicos, incluyendo en suelo rural cualquier actividad económica reglada». Esta innovación implica «la sustitución teórica de la renta de la tierra, por la renta de la explotación». Sin ánimo de ser exhaustivo, las fórmulas que regula el RV tienen dos elementos. El primer elemento toma en consideración la renta que produce la actividad (diferencia entre ingresos y gastos). Si esta tiene un horizonte temporal limitado, se incorpora un segundo elemento a la fórmula que toma en consideración el valor del suelo capitalizando la renta que produce desde el momento en que finaliza la citada actividad. El Reglamento no identifica qué clases de renta son susceptibles producir el suelo con los recursos agotados, pero del tipo de capitalización establecido en la fórmula (r2) se deduce que se trata de actividades agropecuarias o forestales. Este método de valorar la renta de explotación, desde un plano teórico, resulta similar a la valoración que se realizaría del mismo suelo con anterioridad a la entrada en vigor de la LS 07. En efecto, la capitalización de rentas es un método válido para indemnizar por el cese de una actividad económica (probablemente mediante una media de la renta real durante un periodo de tiempo determinado) y la valoración del suelo se realizaría independientemente y con carácter residual, al tratarse del soporte de la actividad económica. La diferencia fundamental reside en que ahora ambos valores se suman para determinar el valor del suelo. Esta idea resulta un tanto anómala respecto a nuestra tradición en materia de valoraciones, en la que no resulta común la confusión entre el valor del suelo rural y el valor de la actividad económica que tiene lugar en la misma (salvo la actividad agrícola, pues la productividad agraria se ha relacionado tradicionalmente con el propio valor del suelo). Puede parecer que no resulta relevante si ambos valores se conceptúan como partidas indemnizatorias distintas o si se unen bajo el concepto de valor del suelo, pero lo cierto es que esta confusión tiene efectos realmente relevantes, como el hecho de que los factores de corrección del valor del suelo se apliquen sobre ese valor global.

6. CONCLUSIÓN. ¿OPERA EL VALOR DE MERCADO COMO LÍMITE AL JUSTIPRECIO EXPROPIATORIO? En nuestro ordenamiento jurídico no resulta extraño que el justiprecio por un suelo expropiado resulte superior a su valor de mercado. De hecho, podemos afirmar que en ciertos supuestos expropiatorios, resulta una constante. Por ejemplo, en aplicación del TRLS 92 y LRSV 98, en los supuestos en los que se ha aplicado el criterio jurisprudencial de la expropiación que crea ciudad. En estos casos, la valoración del suelo supera el principio de indemnidad y un valor meramente sustitutivo porque, en el ámbito urbanístico, este principio se ve superado por el principio de equidistribución de beneficios y cargas, cuya finalidad es que haya un reparto equitativo de la plusvalía urbanística, que por definición implica un mayor valor del bien que el que tiene en origen. El TRLS 08, al margen del supuesto citado, abre un nuevo supuesto en el que el justiprecio puede superar al valor de mercado. FERNÁNDEZ TORRES (2009, 127), con anterioridad a la aprobación del RV, ya puso de manifiesto que el cálculo del valor del suelo conforme a su renta potencial podía arrojar unos valores muy elevados y destacaba la incidencia que tendría, en ese supuesto, la duplicación de este valor («cifras que el legislador jamás podría haber imaginado siquiera»). La inquietud expresada por el citado autor sobre el aseguramiento de una indemnización adecuada tras la aplicación del coeficiente de localización resulta válida incluso tratándose de rentas reales. En efecto, no parece extraño que un sistema de valoración que toma como elemento la capitalización de una actividad económica (método de valoración que en muchos casos arrojará un valor cercano al de mercado), y el valor residual del suelo si la renta se producirá durante un tiempo limitado, y al que después se le aplica un índice corrector que puede duplicar este valor, arroje en ciertos supuestos un valor superior al que alcanzaría en el mercado si el suelo no cuenta con expectativas urbanísticas consolidadas. ¿Por qué el TRLS 08 configura un régimen de valoración que permite esta anomalía? La expectativa urbanística es un elemento de difícil cuantificación al margen del valor de mercado, pues implica anticipar el futuro valor del suelo con un destino urbanístico y unas intensidades edificatorias que en muchos casos se desconocen.

La jurisprudencia, cuando ha considerado que se cumplían los requisitos para entender que estas expectativas eran ciertas, y no han contado con una valoración de mercado que las incorporara, ha optado por aplicar un coeficiente corrector al valor del suelo expropiado (calculado mediante la capitalización de sus rentas agrícolas). A diferencia de esta jurisprudencia, el RV aplica el coeficiente de localización no solo sobre el valor agrícola del suelo, sino sobre una valoración que realmente indemniza la pérdida de la actividad económica a la que el suelo sirve de soporte (que no guarda ninguna vinculación con la expectativa urbanística que este coeficiente trata de compensar). Por lo tanto, la valoración de un suelo rural por un valor superior al de mercado, es una consecuencia de la arquitectura del régimen de valoraciones del TRLS 08, que mediante el artificioso sistema antes explicado pretende un equilibrio entre la no valoración de expectativas urbanísticas y que la valoración del suelo cercano a núcleos urbanos no resulte desproporcionada respecto al valor de mercado, y configura un coeficiente de localización que en ciertos supuestos, no va a acercar el justiprecio al valor de mercado, sino que lo va a superar.

7. BIBLIOGRAFÍA BAÑO LEÓN, José María (2007): «Las valoraciones en la Ley del Suelo», Revista Vasca de Administración Pública, n.º 79-II, págs. 43-63. BAÑO LEÓN, José María (2009): Derecho Urbanístico Común, Madrid, Iustel. FERNÁNDEZ TORRES, Juan Ramón (2009): «La aplicación (e inaplicación) del sistema de valoraciones del Texto Refundido de la Ley de Suelo», Revista de Urbanismo y Edificación, n.º 20, págs. 111-147. PAREJO ALFONSO, Luciano (2007): «El nuevo marco general que para la ordenación territorial y urbanística define la Ley 8/2007, de Suelo», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, n.º 237, págs. 11-40. PAREJO ALFONSO, Luciano Y ROGER FERNÁNDEZ, Gerardo (2007): Comentarios a la Ley de Suelo, Madrid, Iustel. ROCA CLADERA, Josep (2007): «¿Ser o devenir? La valoración del suelo en la Ley 8/2007», Ciudad y Territorio, n.º 152-153, págs. 419-439.