El trabajo parlamentario en materia de reformas a las comunicaciones en el estado de Veracruz

El Congreso de Veracruz: Un estudio de la productividad legislativa, 1992-2007.

Dr. Gerardo Escobar Galindo (Coordinador)

El Colegio de Veracruz

El Congreso de Veracruz: Un estudio de la productividad legislativa 1992 – 2007

Dr. Gerardo Escobar Galindo (Coordinador)

Primera edición 2009 Derechos Reservados Publicación de El Colegio de Veracruz Sello Editorial: El Colegio de Veracruz (607-95334) Carrillo Puerto No. 26 Zona Centro, CP 91000, Xalapa, Ver. Tels: 01 228 841-51-00 al 02 www.colver.edu.mx [email protected] ISBN: 978-607-95334-0-3 Prohibida la reproducción total o parcial de la presente obra sin permiso previo del editor. Impreso en México/ Printed in México

EL TRABAJO PARLAMENTARIO EN MATERIA DE REFORMAS A LAS COMUNICACIONES EN EL ESTADO DE VERACRUZ Dr. Arturo Durán Padilla*

ANTECEDENTES Los últimos años en México han configurado nuevas relaciones en el trabajo parlamentario. Estos nuevos vínculos se apartan del sistema donde el ejecutivo se desempeñaba como el principal promotor del proceso legislativo. Si bien el espíritu republicano desde el siglo XIX estableció una clara separación de funciones y una evidente división de poderes, en términos reales y salvo momentos excepcionales, la lógica política del siglo XX colocó a los legisladores como representantes del poder ejecutivo por encima de la propia ciudadanía. Durante el predominio presidencial se crearon grandes vacíos de reglas, se establecieron prácticas excesivas e incompetencias burocráticas ante la ausencia de cuadros profesionales parlamentarios cuyas consecuencias, en conjunto, restaron autonomía al Congreso. Hoy los cambios del Estado y la participación de más actores políticos en la vida parlamentaria propician controversias o acuerdos entre los ejecutivos estatales, la autoridad de la federación y el poder judicial. Al mismo tiempo, reclaman una nueva concurrencia de normas y prácticas para organizar el desempeño de cada órgano legislativo. Uno de los problemas que subyace, dentro de este nuevo marco de relaciones, surge de las dificultades para formular un derecho legislativo íntegro que posibilite el establecimiento de tareas y procedimientos eficientes. La ausencia de este instrumento dentro *

Profesor Investigador de El Colegio de Veracruz.

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del trabajo de las cámaras federales hace más complejos los acuerdos con los congresos locales y el poder judicial, pero sobre todo, limita la actividad legislativa y retarda la productividad parlamentaria. No obstante, frente a la lentitud de los cambios, el esfuerzo institucional empieza a multiplicarse. En el ámbito federal, la Secretaría de Gobernación realiza seguimientos cotidianos a las reformas constitucionales y a las modificaciones de códigos y reglamentos. La Cámara de Diputados ha sentado bases para la formación de centros de estudios parlamentarios. A la vez, el Senado de la República promueve la creación de un sistema nacional de información legislativa. En el marco local, poco a poco están integrándose institutos de investigación legislativa entre los congresos estatales del país155. Por otro lado, el campo de estudios en torno al rendimiento parlamentario es diverso. En la mayor parte de los países de Europa las investigaciones acerca de las funciones legislativas eran conocidas desde la segunda mitad del siglo XX a partir de los trabajos de Maurice Duverger156. Las investigaciones legislativas en Estados Unidos, en años recientes, han tomado direcciones distintas a los tradicionales enfoques que consideraban que el vínculo, entre ejecutivo y legislativo, era una relación que no iba más allá de la mera creación u obstrucción de leyes. Aunque los estudios de productividad parlamentaria en este país han puesto mayor atención en proponer sistemas de medición y predicción, lo cierto, es que sus

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Ver en Lorenzo Rodríguez Gallardo, Instituto de Investigaciones Legislativas, Situación actual y perspectivas. 156 La obra de Duverger incluye estudios de ciclos constitucionales en Los regímenes políticos. En La influencia de los sistemas electorales en la vida política y en Los partidos políticos el autor revisa las diferencias entre partidos de masas, partidos de militantes y partidos de cuadros, partidos de notables.

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alcances no han sido concluyentes ante las dificultades para conciliar sus resultados frente al contexto de los procesos electorales157. En América Latina, un ejemplo de análisis puede consultarse en los avances del trabajo coordinado por Jorge Lanzaro, en el que se examinan los criterios de efectividad del poder legislativo, la aprobación respecto al origen de la iniciativa, los proyectos de leyes de alta importancia, la duración de los tiempos de trámites en comisiones, la disciplina partidaria y los vetos del poder ejecutivo al Congreso158. Entre otros, también se encuentra el examen comparativo de parlamentos bicamerales latinoamericanos presentado por Francisco Sánchez López159. En México el vacío de investigaciones legislativas tradicionalmente fue cubierto por los estudios del derecho constitucional160. Desde esa perspectiva los exámenes se concentraron en los cambios de las pautas jurídicas y en las funciones de las instituciones reguladoras, pero se reservaron de considerar a las reformas como fenómenos de productos políticos o de presiones sociales. Hacia la década de los años noventa, con la transición del estado y la recomposición de la separación de poderes, los estudios elaborados desde los enfoques llamados gobiernos divididos y nueva institucionalidad comenzaron a poner acento en un escenario diferente de relaciones entre los ejecutivos federales y los congresos locales161. 157

Al respecto puede consultarse el ensayo de Matthew Jarvis, The Independence of Congressional Elections and Legislative Production. 158 En Estudio de la producción legislativa 1985-2000. 159 Puede revisarse Partidos legislativos en los bicameralismos latinoamericanos. 160 Existe una diversa literatura producida por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México en donde destacan, por sólo mencionar algunos, los trabajos de Berlín Valenzuela, Derecho parlamentario en donde se revisan los procesos administrativos, las funciones y sus estructuras de organización. El examen de Jorge Fernández Ruiz, Poder Legislativo discute la administración del órgano legislativo; así también se encuentra el diagnóstico de Susana Pedroza de la Llave, El Congreso de la Unión: su integración y regulación. 161 En Desempeño legislativo y disciplina partidista en México: la Cámara de Diputados, 2000-2003, Everardo Díaz Gómez señala: ―A pesar de las limitaciones, existen ya algunos estudios sobre la producción

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Por su parte, los enfoques orientados hacia las políticas de transparencia y rendición de cuentas iniciaron los análisis a los mecanismos de escrutinio, la creación de controles internos de recursos en cada uno de los tres poderes federales, para favorecer los sistemas de contrapesos, fortalecer la capacidad de gestión ciudadana y lograr acceso a la información generada por el gobierno162. Durante las dos décadas antecedentes se produjeron distintas experiencias de investigación a los trabajos parlamentarios con enfoques más específicos. Gran parte de los proyectos emprendidos, en un primer momento, pretendían revisar las condiciones políticas que marcaron el contexto del trabajo de las legislaturas. Otros más buscaron evaluar el conjunto de presiones que concurrieron para determinar la relación de fuerzas entre los grupos que presentan y gestionan las iniciativas. No obstante, la dispersión de las fuentes de información y la falta de sistematicidad del gran cúmulo de datos han limitado llevar a cabo trabajos más precisos a los procedimientos parlamentarios. Tales inconvenientes dificultan la construcción y la aplicación de metodologías para conocer la aprobación de leyes con base en el número de partidos participantes, ponen en tela de duda los alcances legislativa y la disciplina partidista en el Congreso mexicano, aunque básicamente son sólo cuatro o cinco los investigadores que han tratado el tema: María Amparo Casar, Alonso Lujambio, Benito Nacif, Luis Carlos Ugalde y Jeffrey Weldon. En general, estos autores se han concentrado en el estudio de la 57 Legislatura, que fue la primera en la que no existió mayoría (50%+1) por parte del PRI, y en el análisis de los nuevos datos que se pueden recolectar con el sistema electrónico de votación nominal. Algunos ejemplos de estos estudios son: Carrillo y Lujambio (1998), que analizan la aprobación presupuestal en el marco del gobierno dividido en 1997; Mena (2001), que se dedica a estudiar la disciplina del PAN durante las 57 y 58 Legislaturas; y sobre todo Lujambio (2000), Casar (2000) y Ugalde (2002), que estudian la formación de coaliciones y la cohesión partidista en la 57 Legislatura, en el caso de Casar y de Lujambio, y el primer año de la 58, en el caso de Ugalde. Entre los primeros estudios que analizaron la perspectiva del gobierno dividido, se encuentra Gobernar sin mayoría: México, 1867-1997, coordinado por Casar y Marván‖, p: 48. 162 Algunos autores consideran que expresiones políticas de este tipo llegan a convertirse en limitantes del proceso parlamentario: ―La experiencia en los denominados gobiernos divididos y la escasa tradición en materia de rendición de cuentas han generado un pavoroso bloqueo de las actividades legislativas y una consecuente falta de legislación sobre muchos supuestos en los que la intermediación legislativa viene exigida de manera clara y contundente por el texto constitucional‖. Ver en Carlos Enrique Casillas Gobierno dividido en México: entre la pluralidad y la eficacia, p: 15.

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que puedan expresar los índices de rezago legislativo acumulado o las estimaciones sobre la cantidad de leyes rechazadas frente al número de proyectos aprobados163. En suma, ante las expectativas que han alcanzado las reformas legales, los estudios de la vida legislativa se encuentran en sus primeras etapas. Algunas investigaciones aún dan por invariables los vínculos entre sociedad y partidos, lo que motiva considerar, de un modo casi mecánico, que el trabajo legislativo queda determinado por relaciones unívocas entre las elites políticas y los intereses de grupos económicos. Al mismo tiempo, son menos los trabajos dedicados a explorar el impacto de las reformas en la ciudadanía, lo cual reclama una manera sistemática y la concurrencia de múltiples disciplinas para abordarse. Para analizar los cambios de los congresos en el marco federal algunos de nuestros estudios se limitan a describirlos como problemas de coyuntura política. Son pocos los trabajos acerca de las maneras en cómo las prácticas o tácticas políticas orientan las actividades parlamentarias. El producto aún no es el deseado. Son escasas las investigaciones a los procesos de la actividad federal, aún resultan significativamente menos los análisis dedicados a evaluar la producción de las legislaturas estatales.

LAS COMUNICACIONES EN EL MARCO LEGAL DEL ESTADO DE VERACRUZ Este ensayo examina el trabajo del Congreso del estado de Veracruz en materia de comunicaciones durante las legislaturas comprendidas entre 1992 a 2007. Por tratarse de un acercamiento general a un periodo de 15 años y de 6 legislaturas, el objetivo de la investigación se propuso conocer los tipos de reformas realizadas e identificar las posibles causas de una escasa producción parlamentaria durante ese 163

Díaz Gómez, Op, cit, p: 59.

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tiempo. Complementariamente, se consideró necesario ponderar las fuentes de información del propio Congreso, así como otras de índole secundaria. Este no es un análisis de coyuntura parlamentaria. En consecuencia, quedan fuera de sus alcances la revisión a los procesos de contrapesos entre los partidos, las disputas por la distribución jerárquica de las comisiones, los procedimientos y prácticas parlamentarias, las oposiciones entre las normas de regulación interna y las condiciones de negociación. Del mismo modo, no se incluyó la valoración de los factores externos representados por el ejecutivo o el poder judicial, ni de los sistemas de representación y elección legislativa, como tampoco se examinaron las presiones externas que generan los grupos de la economía o de la sociedad en la comunicación del estado. El marco legal de Veracruz está conformado por 1 constitución política estatal, 17 códigos, 5 leyes orgánicas y 111 leyes ordinarias, las cuales suman 137 normas164. Del total de este conjunto de disposiciones legales, 6 expresan títulos y contenidos explícitamente relacionados a las actividades de la comunicación:  Ley de caminos y puentes del estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.  Ley contra el ruido en el estado de Veracruz.  Ley que establece el derecho de vía de una carretera o camino estatal.  Ley que exenta del pago de diversos impuestos y derechos a las construcciones destinadas a exhibiciones cinematográficas o teatrales o para la celebración de juegos deportivos.  Ley de tránsito y transporte para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. 164

Ver http://www.legisver.gob.mx/HistoriaLegislativa/HistoriaLegislativa.php

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 Ley de transparencia y acceso a la información para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. En su denominación otras 4 leyes aluden a temas especializados, a la vez, se orientan a muy distintas materias, pero sus contenidos se relacionan y alcanzan a conformar o a incidir directamente sobre el campo propio de la comunicación. Destacan entre ellas:  Código electoral para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.  Ley orgánica del poder ejecutivo del estado libre y soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave.  Código penal para el estado libre y soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave.  Código de procedimientos penales para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Existe, al mismo tiempo, un amplio grupo de normas que mantiene relación distante o incidental con los temas de la comunicación. En la mayoría de estos casos, aparecen alusiones de algún proceso sujeto a trámites o presentan referencias a un resultado técnico, pero pocas de ellas muestran algún sentido administrativamente estratégico. De la misma manera, tampoco llegan a contener criterios jurídicamente relevantes para el campo de la comunicación165. Por ejemplo, sobresalen la Ley de adquisiciones, 165

Entre aquellas leyes relacionadas con el campo de la comunicación, pero que no fueron transformadas en esa materia entre 1992 a 2007, destaca la modificación realizada posteriormente al Código electoral del estado y que fue efectuada en la LXI legislatura. El cambio se publicó el 22 de diciembre del año 2008 siendo consecuencia de la reforma federal. Esta reforma estableció las disposiciones para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación y señala que los partidos políticos accederán a los tiempos en radio y televisión conforme a las normas determinadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Las modificaciones al Código electoral establecen que en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión. La reforma considera que se informará con equidad las diferentes modalidades y tarifas publicitarias ofrecidas por las empresas de comunicación así como del monitoreo de los medios impresos y de los electrónicos distintos a la radio y la

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arrendamientos, administración y enajenación de bienes muebles del estado de Veracruz, así como la Ley de mejora regulatoria de Veracruz de Ignacio de la Llave, modificada en agosto de 2008, que sólo incluye referencias a trámites de servicios en un portal de Internet. Entre las normas que podrían involucrar algunos aspectos de la materia, pero que no tuvieron cambios durante el periodo destacan tres casos. La Ley contra el ruido en el estado de Veracruz, la que no ha sido modificada desde su creación el 20 de octubre de 1942 por el entonces gobernador Jorge Cerdán. La Ley que exenta del pago de diversos impuestos y derechos a las construcciones destinadas a exhibiciones cinematográficas o teatrales o para la celebración de juegos deportivos publicada el 24 de diciembre de 1940. Del mismo modo, la Ley que establece el derecho de vía de una carretera o camino estatal, establecida el 15 de diciembre de 1984 por el gobernador Agustín Acosta Lagunes, que como se dijo, no recibieron modificaciones durante el periodo de análisis. Ninguna reforma legislativa resulta homogénea. Del mismo modo, ninguna ley mantiene un ritmo constante de cambio a lo largo del tiempo. La consolidación jurídica de cada reforma responde a procesos políticos distintos y obedece a prácticas parlamentarias diversas que efectúan cambios con diferentes alcances y limitaciones. Para ponderar de mejor modo los cambios normativos realizados por el trabajo parlamentario en Veracruz, se hace necesario observar las diferentes modificaciones legales respecto de la materia que se regula y de acuerdo a los instrumentos de regulación que ordena. Este análisis parte de identificar tres niveles de cambio: televisión. Por otro lado, es probable que existan otros ordenamientos normativos importantes para el desarrollo de la comunicación en el estado, pero desafortunadamente no aparecen incluidos dentro de la información estadística del Congreso de Veracruz. Una de esas ausencias lo constituye el Decreto de creación de Radiotelevisión de Veracruz como organismo público descentralizado, el cual fue enviado por el gobernador Miguel Alemán Velazco el 19 de marzo de 1999 a la LVIII legislatura del estado.

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a) De gran efecto, cuando se promulga una normatividad fijando nuevos ordenamientos que sustituyen la regulación general del sistema. Es decir, cuando el impacto del cambio redefine al objeto de regulación reemplazando criterios de ordenación al establecer o sustraer funciones, atribuciones o límites a las facultades reglamentarias. b) De mediano efecto, cuando se sustituye o se adiciona algún componente del sistema normativo al ampliarse sus facultades o al acotar las atribuciones de las instituciones encargadas de regular. c) De efecto moderado, cuando se ajustan o complementan algunos de los componentes legales que posibilitan la regulación de un sistema jurídico. Este esquema básico permite diferenciar tres niveles de impacto en una reforma, lo que a su vez puede ayudar a resolver el equívoco de las metodologías numéricas que consideran que la modificación de un simple artículo resulta equiparable a la creación o sustitución de todo un sistema de regulación. En los siguientes apartados se revisan las reformas ocurridas conforme a su contenido según las particularidades de su proceso parlamentario.

LAS REFORMAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNICACIONES EN EL ESTADO DE VERACRUZ La investigación analizó el rendimiento de la producción parlamentaria con el propósito de precisar los rasgos característicos de sus cambios. De esta manera, durante el periodo de 1992 a 2007 se realizaron 6 modificaciones al marco legal que norman las comunicaciones en el estado de Veracruz. Esta actividad se traduce en la introducción de 1 cambio durante la LVIII legislatura, 2 en la LIX y 3 más en la LX legislatura. Del total de reformas, 4 de ellas

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correspondieron a las iniciativas del gobernador del estado y 1 a un grupo parlamentario de oposición166. A continuación se presentan los elementos particulares de cada una de las modificaciones de acuerdo a la secuencia de su correspondiente legislatura.  Ley orgánica del poder ejecutivo del estado libre y soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave. Está clasificada como una ley orgánica. Su iniciativa correspondió a Miguel Alemán Velazco, gobernador del estado, el 26 de abril de 2000 en la décima sesión ordinaria, del primer receso del segundo año de ejercicio constitucional de la LVIII legislatura. Fue turnada a las comisiones de Comunicaciones, Desarrollo Agropecuario y Forestal, Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal, Pesca y Alimentación, Desarrollo Económico, Desarrollo Urbano, Educación Pública, Educación y Cultura, Gobernación, Hacienda del Estado, Justicia y Puntos Constitucionales, Salud y Asistencia. La fecha del dictamen fue el 16 de mayo de 2000. Se discutió en sesión ordinaria durante el segundo período ordinario que correspondió al segundo año de ejercicio constitucional de la LVIII legislatura. Fue aprobada por mayoría en lo general con 28 a favor, 5 abstenciones y 9 en contra. Fue publicada en la Gaceta 100 normal el 19 de mayo de 2000 y ha recibido 18 modificaciones desde el 29 de enero de 2001 hasta el 1 de febrero de 2008167. El contenido de la reforma igualó el rango entre las secretarías del gobierno estatal especificando las funciones y obligaciones de la Secretaría de Comunicaciones así como de sus encargados, los programas de construcción y rehabilitación de autopistas, carreteras, caminos, puentes, aeropuertos, estaciones y centrales de telecomunicaciones o de transporte en el estado. 166

Se carece de información adicional acerca de la modificación a Ley de caminos y puentes del estado publicada el 6 de julio de 2006. 167 Ver http://www.legisver.gob.mx/HistoriaLegislativa/DatosLey.php?idLey=20

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 Código penal para el estado libre y soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave. Conforma un código cuya iniciativa de reforma estuvo a cargo del gobernador Miguel Alemán Velazco, el 7 de noviembre de 2002 durante la primera sesión ordinaria del tercer año de ejercicio constitucional de la LIX legislatura. Se turnó a la comisión de Justicia y Puntos Constitucionales para ser dictaminada el 13 de octubre de 2003 en sesión ordinaria del tercer año de ejercicio de la misma legislatura. Fue aprobada por mayoría con 34 a favor, 1 abstención y 2 votos en contra. Se publicó en la Gaceta del 7 de noviembre de 2003. Ha recibido 28 modificaciones desde el 3 de agosto de 2004 hasta el 7 de enero de 2009168. El Código Penal establece el contenido dedicado a las comunicaciones en el Capítulo II, respecto de la revelación de secretos con perjuicio de tercero. Está orientado a sancionar a quien utilice indebidamente información obtenida por la intervención de comunicaciones privadas. El Capítulo III aborda los delitos informáticos cometidos con perjuicio al ingresar en una base de datos, sistema o red de computadoras para obtener, alterar o reproducir información, o en su caso, interceptar, interferir, usar, dañar soportes lógicos, programas informáticos así como la información contenida en un sistema o en una red.  Código de procedimientos penales para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Su iniciativa fue presentada por el gobernador Miguel Alemán Velazco el 7 de noviembre de 2002 durante la primera sesión ordinaria del primer período de sesiones ordinarias, en el tercer año de ejercicio constitucional de la LIX Legislatura. Se turnó a la comisión de Justicia y Puntos Constitucionales. A su vez, se 168

Ver http://www.legisver.gob.mx/HistoriaLegislativa/DatosLey.php?idLey=14

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dictaminó el 13 de octubre de 2003 en sesión del sexto período extraordinario del tercer año de ejercicio constitucional de la LIX Legislatura. En votación fue aprobada por unanimidad con 37 a favor, 0 abstenciones y 0 en contra, siendo publicada en la Gaceta número 223 el 7 de noviembre de 2003169. La principal adición del Código de procedimientos penales está concentrada en el Artículo 143, el cual señala que cuando en una investigación ministerial, el Procurador General de Justicia, a petición del agente del Ministerio Público correspondiente, puede permitir la intervención de comunicaciones privadas.  Ley de caminos y puentes del estado de Veracruz de Ignacio de la Llave Representa una ley ordinaria cuya iniciativa fue propuesta por el entonces gobernador Adalberto Tejeda en septiembre de 1930. No se cuentan con datos adicionales acerca de su proceso legislativo hasta su adición publicada como decreto 550 del 6 de julio de 2006 en la Gaceta del Estado número 155170. La Ley de caminos y puentes del estado fue adicionada el 6 de julio de 2006 para incluir la disposición de impedir la colocación de anuncios o realizar obras con fines de publicidad, debido a que pueden confundirse con señales de los puentes estatales distrayendo la atención del conductor.  Ley de transparencia y acceso a la información para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave Es una ley ordinaria cuya iniciativa correspondió al gobernador Fidel Herrera Beltrán el 18 de enero de 2006 en la novena sesión ordinaria del primer período de sesiones del segundo 169 170

En http://www.legisver.gob.mx/HistoriaLegislativa/DatosLey.php?idLey=15 En http://www.legisver.gob.mx/HistoriaLegislativa/DatosLey.php?idLey=39

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año de ejercicio constitucional de la LX legislatura. Fue turnada a la comisión de Gobernación Justicia y Puntos Constitucionales. La fecha de su dictamen fue el 31 de enero de 2007. Se discutió durante la décima tercera sesión del primer período de sesiones ordinarias en el tercer año de ejercicio constitucional de la propia LX legislatura. Fue aprobada con 45 a favor, 0 abstenciones y 0 votos en contra. Se publicó en la Gaceta 61 del 27 de febrero de 2007, ha sido reformada el 27 de junio de 2008 sumando correcciones el 7 de julio de 2008171. La ley fue presentada para promover la rendición de cuentas de los servidores públicos, crear condiciones para el acceso a la información con procedimientos sencillos y gratuitos, exigir información pública a través de un órgano autónomo que resuelva las negativas a las solicitudes de acceso. Así mismo, la ley obliga garantizar la protección de los datos personales, los derechos a la intimidad, la privacidad de los particulares, preservar la información pública, mejorar el manejo de documentos considerados por esta ley.  Ley de tránsito y transporte para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave La norma está clasificada como una ley ordinaria. Su iniciativa correspondió al diputado José Alfredo Osorio Medina, miembro del grupo legislativo del Partido Acción Nacional el 18 de julio de 2006, en la décima sesión ordinaria del segundo período de sesiones ordinarias del segundo año de ejercicio constitucional de la LX legislatura. A su vez, fue enviada a la comisión de Transporte Tránsito y Vialidad. Su dictamen se discutió el 11 septiembre de 2006 en sesión extraordinaria del quinto período extraordinario del segundo año de ejercicio constitucional de la LX legislatura. Se aprobó en lo general con 35 a favor, 0 abstenciones y 6 votos en 171

Ver http://www.legisver.gob.mx/HistoriaLegislativa/DatosLey.php?idLey=151

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contra, se publicó en la Gaceta 262 del 6 de noviembre de 2006. Ha recibido reformas el 8 de marzo de 2008, así como el 26 septiembre de 2008172. La ley tiene por objeto regular el tránsito por las vías públicas dentro del estado que no sean de competencia federal, el transporte de personas y bienes así como el estacionamiento de vehículos y los servicios auxiliares del transporte y el tránsito.

ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD PARLAMENTARIA EN COMUNICACIÓN Podría sugerirse que las 6 reformas efectuadas a lo largo de 15 años en el campo de la comunicación constituye un índice escaso, comparado con las modificaciones que han tenido las de índole educativa, justicia o de representación electoral. Sin precisar sus particularidades, la sospecha de una baja productividad podría responder a dos tipos de condiciones que enfrenta el trabajo parlamentario. Factores propios del objeto por legislar.  Un congreso local se ve impedido de legislar en la materia porque no tiene jurisdicción específica, debido a que puede tratarse de asuntos de competencia federal o de normas de índole internacional.  No existen problemas o asuntos susceptibles de ser modificados. Ello podría implicar que el ámbito opera con capacidad, no requiere el reordenamiento de sus componentes ni la regulación de su funcionamiento. A su vez, supondría la presencia de un marco normativo suficiente que hace innecesaria la generación o modificación de las leyes. 172

Consultar http://www.legisver.gob.mx/HistoriaLegislativa/DatosLey.php?idLey=124

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Factores propios del proceso legislativo.  Ausencia de producción legislativa debido al desconocimiento del objeto por legislar, así como del proceso parlamentario.  Incapacidad política de los grupos parlamentarios que proponen la iniciativa o debilidad política de los actores involucrados en la creación de leyes.  Falta de condiciones políticas o deficiencias de los procedimientos parlamentarios que impiden la realización de acuerdos y, con ello, la elaboración de reformas. Más allá de la misma actividad parlamentaria valdría apuntar un doble problema que impide reflejar con precisión la producción legislativa. Por un lado, involucra la definición de los parámetros para determinar los índices de cuantificación del trabajo legislativo. Por otro, incumben los métodos para clasificar las reformas evaluadas. Ambos constituyen dos aspectos fundamentales del análisis, porque de la manera en que son resueltos, se ve determinada la representación cuantitativa de las reformas, su ordenación, así como los posibles niveles de eficiencia legislativa. De acuerdo con Everardo Rodrigo Díaz Gómez la producción legislativa federal se define ―en términos cuantitativos, como el número de proyectos de ley aprobados en un período determinado. El número de proyectos de ley aprobados es entonces distinto del número de votaciones, pues éstas toman en cuenta las reservas de artículos específicos de una iniciativa. La separación entre ambos tipos de votación es importante para los efectos de la producción legislativa y de la clasificación temática de las iniciativas, porque de hecho las votaciones de reserva no son proyectos de ley aprobados o rechazados en sí mismos, y su temática se clasifica siempre en referencia a la iniciativa sobre la que versan. Por tanto, incluir las votaciones de reserva en ambos casos sería contabilizar un mismo dictamen en múltiples ocasiones. Sin embargo, las votaciones

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de reserva sí se toman en cuenta (y son de gran relevancia) para los estudios de cohesión y formación de coaliciones. Como se desprende (…) durante la 58 (sic) Legislatura se aprobaron todos los dictámenes al menos en lo general, y 196 de ellos fueron aceptados sin modificaciones por parte del pleno. Por otra parte, sólo 37 votaciones durante esta Legislatura generaron objeciones particulares, la mayor parte de las cuales se atendieron en sentido favorable‖173. La productividad suele entenderse como la relación entre los requerimientos parlamentarios y la cantidad de reformas logradas que, cuantitativamente, resultaría del costo de la reforma sobre el tiempo dedicado más la suma de todos los insumos involucrados. La utilidad de estos índices es estratégica. Se constituyen en indicadores relevantes que permiten evaluar los niveles que alcanza la creación de un específico conjunto de reformas. Adicionalmente, su conocimiento posibilita hacer correcciones y ajustes para aumentar el rendimiento en términos de cantidad, calidad, efectividad y celeridad parlamentaria174. En la tarea para determinar los diferentes niveles de producción legislativa se presentan tres relaciones básicas. La primera relación radica en la cantidad de reformas realizadas frente al número de iniciativas promovidas durante un mismo periodo legislativo175. Una segunda relación está en el número de reformas 173

Rodrigo Díaz Gómez, Op cit, p: 52. Jorge Lanzaro, Op cit, p: 24. 175 Bajo este criterio de productividad y eficiencia legislativas, por ejemplo, la LVIII Legislatura federal destaca que la ―productividad legislativa se define como la relación entre el número de iniciativas presentadas y las que fueron dictaminadas favorable o desfavorablemente‖. Con este razonamiento resultan elocuentes las conclusiones que se desprenden de su balance: “El indicador de productividad legislativa es un indicador técnico que nos muestra el trabajo realizado al interior de las comisiones de dictamen legislativo. Este indicador está relacionado, de alguna manera, con la capacidad argumentativa, la experiencia en la técnica legislativa, además del grado de pertinencia coyuntural y viabilidad de la iniciativa presentada. En términos relativos, con el paso de las legislaturas podemos ver que el porcentaje de las iniciativas dictaminadas con respecto al total ha venido disminuyendo. Sin embargo, en términos absolutos, se puede observar cómo la tendencia es contraria: cada vez hay más iniciativas dictaminadas. Por ello, es difícil, a partir de estos datos 174

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realizadas contra el gasto destinado a sostener el trabajo legislativo. Una tercera relación destaca el carácter social entre las leyes modificadas frente a las necesidades o requerimientos públicos. Aunque este último criterio resulta generalmente aceptado, también adquiere un sentido polémico cuando se discute la legitimidad de los grupos y las demandas que deben atenderse cuando están de por medio posibles consecuencias negativas. Por otro lado, el nivel de productividad parlamentaria estatal de Veracruz en el rubro de las comunicaciones puede contrastarse con las reformas realizadas en el plano federal. Existen similitudes respecto al reducido número de cambios legislativos de acuerdo a las iniciativas o leyes que fueron atendidas durante la LVIII legislatura federal. En la clasificación temática de los dictámenes, Díaz Gómez reporta, 6 casos que constituyen el 2.6% de la producción. Del mismo modo, en el número de los dictámenes e iniciativas de esa misma legislatura fueron reportados sólo 124 que representan el 19.4%176. En contraste, el índice resulta equiparable al reportado en la producción del Congreso veracruzano. Se podría discutir entonces ¿qué condiciones hacen que se produzca una baja concluir de manera contundente sobre el desempeño de los legisladores. Existen otras características que nos pueden ayudar a entender el desempeño de los diputados, y son las siguientes: Primero que nada está el deficiente y escueto apoyo técnico tanto en los grupos parlamentarios como en las comisiones. Una causa posible para esta deficiencia es la inexistencia de un servicio parlamentario de carrera que funcione actualmente, además de la carencia de staff por parte de la mayoría de los partidos políticos. En segundo lugar, existe una alta tasa de salida de los miembros de las comisiones que provoca interrupciones durante los tres años el proceso de aprendizaje de cada legislador; esto aunado al alto nivel de ausentismo en algunas comisiones a la hora de sesionar. En tercer lugar, existe una disociación entre las reglas contenidas en la normatividad y la práctica legislativa. Aun cuando el proceso legislativo es claro, los diputados utilizan de manera muy flexible el procedimiento. Con ello, el exceso de iniciativas presentadas durante la LVIII Legislatura no necesariamente se desahoga de manera eficiente. En cuarto lugar, se puede mencionar el problema del rezago legislativo. No existe una transición entre una y otra legislatura que intente desahogar los asuntos pendientes. Finalmente, y tal vez la variable más importante, es la profesionalización de los diputados. Debido al porcentaje mayor al 85% de diputados que entran a una legislatura sin haber tenido experiencia parlamentaria, la Cámara de Diputados es inexperta y tarda un buen tiempo en conocer y desarrollar las capacidades que requiere de inicio‖. Aparece en http://www.fundar.org.mx/seguimiento/58legislaturaindex/productividad1.htm, consultado el 16 de marzo 2009. 176 Díaz Gómez, Op, cit, p: 53.

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producción parlamentaria en el plano federal como en el marco estatal? Ante la ausencia de información relevante y de referencias cualitativamente significativas, la posible respuesta al comportamiento de ciclos propios de la actividad parlamentaria podría apuntar dos ámbitos externos de la vida de los congresos. Por un lado, existe una concurrencia especial de factores relacionados al desarrollo mismo de las comunicaciones. Por otro, el comportamiento está asociado a los cambios que en los últimos años ha vivido la reorganización de las funciones estatales. Debido a la compleja operación y a los altos costos de explotación, el anterior modelo de centralidad estatal obligaba a mantener los recursos energéticos, la minería, las comunicaciones o la industria química dentro del control gubernamental o de sus empresas. Bajo ese criterio, el desarrollo conservaba una organización vertical intervenida directamente por estrictas restricciones. A su vez, las comunicaciones tuvieron que dirigirse como un área casi exclusiva de los gobiernos federales. Los sistemas tradicionales de construcción y de administración de carreteras y puertos se mantuvieron centralizados. Con limitantes y reservas las telecomunicaciones transmitían señales de telefonía, radio o televisión a costos de operación elevados y con un reducido número de servicios. No obstante, al final del siglo XX la organización estatal de las comunicaciones adquirió un nuevo perfil. La idea de seguridad nacional como un problema de disputas entre grandes potencias se transformó. Después del fin de la Guerra Fría los gobiernos reorganizaron sus planes e insumos de seguridad. La defensa concentrada en lo militar pasó a ocupar un plano secundario entre las prioridades del desarrollo de los países contingentes. La electrónica o las telecomunicaciones dejaron de ser campos exclusivos de los gobiernos y alcanzaron pronto un gran auge.

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Bajo este crecimiento tecnológico, en México se privatizaron las empresas de telefonía, satelital y de televisión que controlaba el estado. Otras más, como los servicios portuarios se desincorporaron, los de construcción de carreteras se concesionaron, el antiguo servicio telegráfico desapareció. El estado cedió espacio a las empresas privadas a través de los mecanismos de privatización de recursos orientados a la comunicación, liberalización del mercado telefónico y regulación de las telecomunicaciones. El alcance de las comunicaciones rebasa las jurisdicciones locales y las restricciones nacionales. La velocidad de los cambios tecnológicos es superior al ritmo de las reformas legales en cada país. La concentración del poder económico de los grandes medios y de los grandes corporativos que controlan el desarrollo tecnológico influye en la vida política y en las preferencias del consumo de los usuarios. Tales condiciones exigieron un nuevo marco legal. En la década de los años 90 el gobierno federal inició la actualización del marco normativo. Hasta entonces en México no existía un instrumento específico para atender casos de transgresiones electrónicas o los derivados del abuso de información en el intercambio de datos. Las reformas que se fueron creando en la materia constituyen un sistema complementario al marco legal ya existente. De tal manera que esta regulación federal se presenta por la concurrencia de varias leyes que han sido ampliadas o adaptadas al desarrollo tecnológico de las comunicaciones. El Código Penal Federal en 1999 fue modificado para introducir los conceptos de delitos informáticos por acceso a sistemas particulares, de gobierno y del sector financiero. Hacia enero del 2000 se crearon dos nuevas leyes. La Ley de Obras Públicas y Servicios, y la Ley de Arrendamientos, Adquisiciones y Servicios del Sector Público, para normar al sistema de adquisiciones

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del gobierno federal177. Con el fin de validar contratos electrónicos y proteger al consumidor en operaciones en línea, durante ese mismo año se reformaron cuatro leyes más: el Código de Comercio, el Código Civil Federal, el Código Federal de Procedimientos Civiles y la Ley Federal de Protección al Consumidor178. No resulta ocasional suponer que estas reformas influyeron sobre la legislación de los estados. Las dos normas comúnmente enmendadas fueron los códigos penales y los códigos de procedimientos penales. Estos cambios introdujeron nuevas figuras jurídicas para contener acciones delictivas en contra de los derechos de autor, fraudes electrónicos, pornografía infantil, privacidad y datos personales, así como algunos ocurridos contra las redes o sistemas de telecomunicaciones. En un primer momento, no todos los Estados de la República legislaron en la materia. Las primeras legislaturas estatales que incorporaron estos nuevos criterios fueron las de Aguascalientes, Baja California, Colima, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Morelos, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Yucatán y Zacatecas179. En suma, a pesar de que mucho de las reformas estatales resultaron como consecuencia del cambio de la legislación federal, en el periodo de 15 años la producción de 6 reformas en Veracruz no necesariamente representa un índice reducido de actividad legislativa en el campo de la comunicación. Durante 6 legislaturas se promovió el establecimiento de 1 ley orgánica, la creación de 2 leyes ordinarias, la incorporación de capítulos especiales en 2 códigos estatales y 1 adición complementaria para una ley ordinaria.

177

En Arturo Durán Padilla, El Estado y la regulación de la red en México, p: 8. 178 En junio de 2001 se reformó la Ley de Instituciones de Crédito con lo que se permite a los bancos realizar operaciones con particulares por medios electrónicos. 179 Ver en Gabriel Cámpoli, Delitos informáticos en la legislación mexicana, p: 74.

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En términos de la estrategia aquí propuesta, se realizaron 3 cambios de gran impacto, 2 de alcance medio y 1 de efecto complementario. A su vez, si en la mayoría de las modificaciones logradas tuvieron como origen la iniciativa del poder ejecutivo estatal, la creación de 1 ley ordinaria fue resultado de la promoción de un grupo parlamentario de oposición. En contraste, entre los proyectos de ley que no recibieron dictamen durante el periodo, aparecen la Ley de seguridad y bienestar social para periodistas del estado de Veracruz, y la de Instalación de antenas de telefonía celular propuesta por integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.

CONSIDERACIONES FINALES En la actualidad coexisten formas tradicionales de comunicación junto a sistemas avanzados de transferencia de información electrónica que propician complejas relaciones políticas. En estos vínculos de comunicación persisten particulares respecto de los recursos que le dan contenido y entre los factores que la producen. Este ensayo no omite considerar que la comunicación es un atributo inherente a todo ámbito de socialización, tampoco desconoce que prevalecen discrepancias cuando se trata de diferenciar sus sistemas y sus procesos. Aún más, sabemos que en la comunicación se superponen múltiples factores relacionados con la información, los vínculos comunitarios, las identidades y las tradiciones culturales. Sin embargo, en este análisis la comunicación se entiende como una asociación temática de relaciones que permiten los intercambios, las relaciones y los medios entre la sociedad y los individuos. El término aquí sólo responde a un principio funcional. Para este análisis las dimensiones particulares de la comunicación han sido consideradas

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dentro de una misma materia buscando diferenciarla respecto de las temáticas de otras reformas emprendidas durante el mismo periodo. Existen códigos y reglamentos que en sus contenidos reúnen gran diversidad de materias que involucran distintos campos de la vida económica, política o de justicia. Bajo este criterio, la comunicación o sus expresiones aparecen comprendidas en diferentes ámbitos legales. Están contenidas entre normas generales cuyos nombres no implican un vínculo directo. Aparecen en códigos penales, leyes de sistemas electorales, así como entre las normas del propio gobierno estatal destinadas a regular los procesos comunicativos. De otro modo, los métodos cuantitativos de clasificación de leyes ordenan sus indicadores de manera nominativa. Es decir, dividen las reformas de acuerdo al nombre de la ley modificada. El problema surge cuando las reformas a esos cuerpos reglamentarios no contabilizan otro tipo de modificaciones distintas a los títulos respectivos. En consecuencia, la forma tradicional de clasificar las leyes resta numéricamente haciendo más escasa esta actividad legislativa respecto de los temas convencionales de la comunicación. Por otro lado, los estudios a los trabajos legislativos presentan limitaciones metodológicas que dificultan el conocimiento de su producción. La vida de los congresos ha sido poco explorada y no se cuenta con instrumentos suficientes. Las observaciones generales muestran tendencias que no siempre resultan equiparables. ¿Qué utilidad tiene el conocimiento de la relación entre iniciativas presentadas y aprobadas, o cuál es la importancia de contar con altos índices de reformas cuando no se advierten las consecuencias negativas que pudiera generar una ley mal planeada? Ante la falta de consistencia en los datos es difícil desarrollar investigaciones de largo plazo. Resulta complejo ubicar la orientación de grandes tendencias si no se cuenta con información

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que corresponda a un orden documental, sistemático, ordenado y actualizado. Los problemas para disponer de información fidedigna constituyen limitantes para realizar el diagnóstico acerca de las posibles condiciones por las cuales estas legislaturas tuvieron un desempeño cuantitativamente limitado en materia de comunicaciones. Los estudios requieren elaborar insumos de información colectiva confiable, institucionalmente generada. Considero necesario construir parámetros que posibiliten observar las tendencias de cambio más allá de una simple valoración numérica. Proponer metodologías que permitan revisar los cambios para generar normas de calidad que no contravengan otras leyes ni se antepongan a otras jurisdicciones. Los lugares comunes aún explican las deficiencias de las prácticas parlamentarias: falta de profesionalización, improvisación de procedimientos, desconocimiento de jurisprudencias y ausencia de estudios propios para la elaboración de reformas. Tampoco hemos alcanzado a explicar con claridad las relaciones que influyen en la construcción de los sistemas legislativos. Nuestros estudios continúan dependiendo del derecho constitucional. Los resultados son mayoritariamente empíricos, se limitan a nociones descriptivas que no traducen sus resultados en tendencias predictivas. Las leyes no son estatutos privados ni normas abstractas que se reservan la formulación de códigos neutrales. La relación entre el ejecutivo y el legislativo tampoco es una fórmula idealizada de equilibrio político o un simple espacio de contención de fuerzas. El ejecutivo no ejerce una influencia continua ni mantiene la misma intensidad de controles sobre todos los grupos parlamentarios. Del mismo modo, las legislaturas estatales no necesariamente actúan como réplicas del trabajo federal. Los congresos no son cuerpos homogéneos, ni sus alianzas o sus oposiciones conducen a los mismos acuerdos para aprobar o rechazar una propuesta legislativa.

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Como lo advertía Richard Neustan, cada vez más el vínculo entre ejecutivo y parlamento tiende a formar un sistema entre instituciones separadas que comparten y compiten por ejercer el poder. En esa competencia resulta aún indiscutible el predominio del ejecutivo estatal en la gestión de reformas legislativas dada la presencia de mayorías parlamentarias favorables. También en esta investigación ha sido evidente que entre las fracciones de oposición y entre los pequeños grupos parlamentarios existen posibilidades reales para proponer reformas y generar leyes. Ante las desventajas de las minorías, el trabajo político eficiente y las prácticas parlamentarias pertinentes constituyen herramientas capaces de revertir la fuerza de las alianzas incondicionales y el peso de las burocracias centralizadas de los congresos. La construcción de mejores leyes demanda parlamentarios profesionales. Se requiere entonces acabar con cuotas clientelares para que los partidos coloquen a sus mejores hombres al servicio legislativo por méritos y por conocimientos. La condición está en la determinación de los legisladores para separar el carácter público del interés privado, así como en la capacidad para crear normas que garanticen seguridad sobre la integridad y el patrimonio de los ciudadanos sin abusar de las funciones públicas. Por encima de las convicciones personales, el esfuerzo exige crear instancias dedicadas a organizar sistemáticamente la información parlamentaria y promover bases permanentes para la elaboración de estudios y diagnósticos que permitan conocer y corregir las tareas legislativas. Una idea clara de trabajo parlamentario crea leyes que previenen y resuelven. Obligado a operar como motor de integración, el trabajo parlamentario está comprometido a coordinar esfuerzos, conciliar intereses partidarios, mantener control sobre sus recursos. Conocer mejor la realidad de los procedimientos legislativos es una condición

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ineludible para preservar la autonomía de sus funciones y acreditar la vida política de las instituciones públicas. El compromiso de representación lo requiere, la concepción de responsabilidad parlamentaria lo exige.

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