SISTEMA JURISDICCIONAL TRIBUTARIO REFORMAS PROCESALES NECESARIAS
Santiago Pereira Campos Vicepresidente Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Vicepresidente Consejo Directivo Centro de Estudios de Justicia para las Américas (CEJA-OEA) Profesor Titular de Derecho Procesal – Universidad de Montevideo Socio de RUEDA ABADI PEREIRA
Objetivos
Diagnóstico Justicia Tributaria en Uruguay
Percepción de actores
PROPUESTA REFORMA JUSTICIA TRIBUTARIA
Priorizar propuestas que no requieran reforma constitucional Enfoque procesal
PROPUESTA ABIERTA A APORTES Y DEBATE
Experiencias exitosas (Lecciones aprendidas)
Objetivos de política pública
Desequilibrio en favor del Fisco
Necesidad de abordaje multidisciplinario Políticas públicas Derechos Humanos
Gestión
Derecho Administrativo
Sistema de Justicia Tributaria
Derecho Constitucional
Derecho Procesal
Derecho Tributario
Premisas del enfoque procesal de las propuestas
Función instrumental del proceso
Peculiaridades materia tributaria
Garantizar razonablemente crédito fiscal
Garantías procesales al administrado
Prueba de calidad para resolver
Debate jurídico adecuado
Plazos razonables
Calidad de resoluciones
Evitar temor represalias por litigar
Justicia Tributaria confiable
Fortalecimiento institucional Fisco y Sistema de Justicia
Acceso a la Justicia y eficacia del proceso
Inmediación
Juez director Debido proceso
Moralizar el proceso
Priorizar lo sustancial sobre formal
Publicidad y transparencia
Información al contribuyente
Sistema de Justicia Tributario uruguayo
Peculiaridades institucionales Contiendas tributarias se resuelven en dos sistemas orgánicos independientes Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA): nulidad actos administrativos Poder Judicial (PJ): resolución demás pretensiones tributarias (inconstitucionalidad de la ley, amparo, juicio ejecutivo, medidas cautelares, repetición de pago, reparatorio patrimonial, clausura, etc.)
No existen tribunales especializados en materia tributaria No existen tribunales en la órbita de la Administración Jueces independientes, carrera judicial y bajísimos niveles de corrupción
Enfoque sistémico ORGANIZACIÓN JUDICIAL MEDIOS ALTERNATIVOS
CONTROL
SISTEMA JUSTICIA TRIBUTARIA
CAPACITACIÓN ASISTENCIA JURIDICA A CIUDADANOS
Priorizar reformas legales (sin reforma RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES
MODELO PROCESAL
constitucional)
SISTEMA DE JUSTICIA
GESTIÓN ORGANIZACIÓN DESPACHO
Previsibilidad, seguridad jurídica e independencia
Principales propuestas Sistema orgánico TCA: creación de órganos inferiores Tribunales Administrativos: análisis de conveniencia o inconveniencia Órgano técnico asesor Poder Judicial: ¿Tribunales especializados? Instancias de conciliación Eficiencia del procedimiento administrativo Diseño procesal Gestión, TIC´s e implementación
Propuestas en la órbita del TCA
Sistema orgánico TCA
Creación de órganos inferiores Ley puede asignar a órganos inferiores del TCA la materia anulatoria (sin perjuicio debate materia contencioso-administrativa reparatoria). Crear Juzgados Letrados en lo Contencioso Anulatorio (JLCA) con competencia en materia contencioso-anulatoria. Puede alguno tener exclusivamente competencia tributaria • Carga trabajo estimada: 15-20 % del total de asuntos del TCA son tributarios • Inicialmente bastaría con un Juzgado tributario en ámbito TCA. Competencia • Única instancia, en asuntos de menor cuantía (monto a determinar) y/o escasa complejidad.
• Estructura procesal: alternativas: • Proceso ordinario CGP con algunas especialidades • Estructura procesal abreviada (similar proceso de menor cuantía relaciones del consumo). • Primera instancia, respecto de todos aquellos asuntos cuyo monto sea superior al fijado o no susceptibles de apreciación pecuniaria.
Sistema orgánico TCA * Segunda instancia contencioso anulatorio superior a mínimo * Eventuales otras competencias
* Única instancia contencioso anulatorio hasta tope cuantitativo * Primera instancia de contenciosos anulatorio de monto superior a tope * Eventuales otras competencias
TCA
JLCA
JLCA
Trámite: Proceso ordinario CGP Eventual proceso sumario para menor cuantía
Trámite: Segunda Instancia CGP
JLCA
JLCA Especialización tributaria
Objetivos de reforma sistema orgánico TCA Evitar creación de uno o más Tribunales de Apelaciones Asignación presupuestal elevada.
“Descongestionar” TCA
No resuelve asuntos de menor cuantía. No entiende nunca en primera instancia (requiere mayor asignación de tiempo, esfuerzos y recursos por diligenciamiento de la prueba y contralor actos procesales).
Modernizar estructuras procesales Inaceptable mantener proceso escrito del DL 15.524 y CPC
Mantener unificación jurisprudencial Previsibilidad y seguridad jurídica se desvirtuaría si se creara un Tribunal de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo o Anulatorio cuyos casos no llegaran al TCA
Eventualmente un Juzgado de Primera instancia con especialización tributaria (Actualmente entre el 15% y el 20 % de la labor del TCA refiere a casos de Derecho Tributario).
Tribunales administrativos especializados en materia tributaria ¿Es aconsejable implementarlos en Uruguay?
Tribunales administrativos tributarios (I) Creación de tribunales administrativos para resolución recursos administrativos requiere reforma constitucional. No sustituir tribunales jurisdiccionales independientes del Poder Judicial y el TCA por tribunales administrativos, sino complementarlos
Clave: forma de implementarlos • No deberían encontrarse dentro de la Administración Activa (DGI-BPS), selección y duración de miembros en cargo, independencia técnica, económica, financiera, etc.
Riesgo: inadecuada implementación genere modo de “validar” resoluciones administrativas con aparente independencia y especialización, dificultando revisión por Poder Judicial
Tribunales administrativos tributarios (II) Decisiones: admiten recursos jurisdiccionales ante Poder Judicial/TCA Uruguay: no parece una solución viable en el corto plazo • Dudoso de que se adecue a cultura jurídica y realidad institucional del país. • Gran tradición jurisdiccional independiente (elemento esencial que el tribunal no pertenezca al sistema orgánico que integra el Fisco) • Cuidado en trasladar experiencias de sistemas o realidades diferentes.
De optarse por este sistema, proponemos que diseño se centre en la profesionalización y especialización resolución recurso jerárquico Aspectos constitucionales • Ubicación del tribunal en la estructura estatal (Uruguay: Administración Tributaria se integra en Poder Ejecutivo pero también BPS - ente autónomo), posibilidad de delegación de la resolución del recurso jerárquico en un tribunal administrativo independiente, asignación de competencias, forma de designación de miembros, articulación de estos tribunales con el Poder Judicial y/o el TCA, etc.
Propuesta órgano técnico asesor Un camino realista hacia la especialización en materia tributaria
Órgano Técnico Asesor (I) Crear por ley órgano técnico asesor especializado en materia tributaria (o en su defecto más de uno en distintos ámbitos). Intervención preceptiva no vinculante, previa a decisiones que adopten en materia tributaria • Administración Tributaria (DGI, BPS). • Tribunales del Poder Judicial con competencia tributaria (incluyendo SCJ en caso de inconstitucionalidades en materia tributaria). • TCA y eventuales órganos inferiores a crearse. Oportunidades • Antes de resolverse el recurso de revocación. • Antes de dictarse sentencia de primera o única instancia por órganos del TCA. • Antes de dictarse sentencia de primera o única instancia por tribunales Poder Judicial.
Órgano Técnico Asesor (II) Integración • Profesionales (contadores o economistas y abogados) destacada trayectoria y especialización en la temática tributaria. Incompatibilidades • Igual a jueces o a profesionales de DGI o al menos para ejercicio de profesión en materia tributaria. Ubicación institucional • Conveniente que no integre ningún organismo del Estado. • ¿Persona pública no estatal?. ¿Dentro del CEF ?. Otra alternativa no tan deseable • Ubicar un órgano asesor en Poder Judicial con estatuto similar al Instituto Técnico Forense y otro en la esfera administrativa (Poder Ejecutivo y BPS), fortaleciendo además al PECA con asesores especializados.
Órgano Técnico Asesor Dictamen previo a la resolución del recurso de revocación en temas tributarios
Administración Tributaria (BPS . DGI)
Poder Judicial
ÓRGANO TÉCNICO ASESOR
TCA y
órganos inferiores
Dictamen previo al dictado de sentencia de primera o única instancia en todos los asuntos tributarios
Dictamen previo al dictado de sentencia en primera o única instancia en asuntos tributarios
Tribunales especializados en la órbita del Poder Judicial Ventajas, desventajas y asimetrías
El dilema de la especialización Lecciones aprendidas
Derecho sustantivo autónomo (Derecho Tributario)
Tribunales Especializados Tributarios
Procesos especiales para la materia tributaria EFICIENCIA
Jueces especializados Competencia tributaria
Simplificación procesal
Derecho Procesal Tributario Autónomo
Tribunales especializados en la órbita del Poder Judicial SCJ
Tribunal de Apelaciones Tributario Juzgado Letrado Tributario
Juzgado Letrado Tributario
Tribunales especializados en la órbita del Poder Judicial Siguen sin solución de especialización casaciones e Juzgados Letrados Tribunal de Apelaciones inconstitucionalidades en materia tributaria que llegan a SCJ.
Tributarios
Tributario
Propuesta de máxima: ampliación número miembros SCJ mediante reforma constitucional y creación salas especializadas
• Creación de 2 Juzgados con competencia en MVD Interior: ¿Juzgados regionales o itinerantes?
• Creación de 1 T.A.Tributario con competencia nacional • O asignar a un TAC la materia tributaria (sin perjuicio de que
Primera etapa: mantenga otros asuntos en la esfera de su competencia). preferimos comenzar implementando órgano técnico asesor Segunda etapa: ¿Qué ocurriría si jueces especializados en Derecho Tributario No implica necesariamente especialización tributaria de jueces ¿Es una buena opción de sostienen elEvaluar criterio no ingresar al análisis delformación fondo siguientes de los Sistema especial de de designación (principal factor: resultados para dar pasos política procesal que la actos administrativos tributaria del juez). del Fisco?. Actuales circunstancias: muy difícilpoderes implementar porque Requeriría reforma legal sobre deberes del implicaría tribunal en cambio sustancial ingresar al fondo del del sistema asunto de designación de jueces
jurisprudencia se concentre en un solo órgano?.
Conciliación administrativa en materia tributaria Institucionalizada y transparente
Conciliación administrativa Cuestión previa: resolver legislativamente que Estado puede transigir en materia tributaria Institucionalización de una etapa administrativa de conciliación en sede de DGI y BPS. Ventajas • Filtrar casos que llegan al sistema de Justicia • Transparencia del sistema. Ello sin perjuicio de fortalecer conciliaciones intraprocesales y evaluar transacciones extrajudiciales homologadas por el juez
Propuestas de diseño procesal
Presupuesto esencial del análisis Proceso por audiencias: centro conceptual de la reforma a cualquier sistema de justicia. Instrumentación adecuada: herramientas procesales y de gestión Las estructuras procesales deben ser pocas y eficientes
Principales estructuras aplicables a los procesos tributarios Proceso ordinario Proceso de pequeñas causas
Proceso monitorio
Proceso cautelar
Proceso de amparo
Otros procesos tributarios especiales de
Proceso de ejecución
conocimiento (suspensión de certificados, etc.)
Propuestas generales al sistema de justicia no penal (CGP) Aplicación adecuada reformas L. 19.090
Audiencia no se suspenda por períodos extensos
Registro en audio y video de audiencias
“Desburocratización” del proceso
Clarificar principales dudas interpretativas
Seguir mejorando sistema selección y capacitación jueces
Acotar decisión anticipada
Celeridad de los procesos de ejecución
Reforma proceso penal
Infraestructura y recursos materiales
Gestión profesionalizada oficinas judiciales
Disminuir duración procesos, especialmente en primera instancia
Recuperar alto grado de compromiso operadores jurídicos
El Desafío de la Justicia Tributaria COMPROMISO
CONTRALOR
CAPACITACIÓN
GESTIÓN
INCENTIVOS
¡Muchas Gracias! Montevideo Junio/2015
[email protected] @SantiagoPCampos
SISTEMA JURISDICCIONAL TRIBUTARIO REFORMAS PROCESALES NECESARIAS
Santiago Pereira Campos Vicepresidente Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Vicepresidente Consejo Directivo Centro de Estudios de Justicia para las Américas (CEJA-OEA) Profesor Titular de Derecho Procesal – Universidad de Montevideo Socio de RUEDA ABADI PEREIRA
