El sistema de bienestar uruguayo: entre la moderación reformista liberal y la ampliación de la responsabilidad estatal en el área de la protección social.

Estado bEnEfactor y políticas socialEs Historia, implementación y reforma de programas sociales en Argentina, Chile y Uruguay

Alma Idiart (editora)

Estado bEnEfactor y políticas socialEs

Diseño de tapa: Luciano Tirabassi U. Diseño de interiores: Fluxus estudio

Historia, implementación y reforma de programas sociales en Argentina, Chile y Uruguay

© Alma Idiart, 2011 © Editorial Biblos, 2011 Pasaje José M. Giuffra 318, C1064ADD Buenos Aires [email protected] / www.editorialbiblos.com Hecho el depósito que dispone la Ley 11.723 Impreso en la Argentina No se permite la reproducción parcial o total, el almacenamiento, el alquiler, la transmisión o la transformación de este libro, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónico o mecánico, mediante fotocopias, digitalización u otros métodos, sin el permiso previo y escrito del editor. Su infracción está penada por las leyes 11.723 y 25.446. Esta primera edición se terminó de imprimir en Imprenta Dorrego, Avenida Dorrego 1102, Buenos Aires, República Argentina, en febrero de 2011.

Editorial Biblos Investigaciones y ensayos

Índice

Agradecimientos .........................................................................................9 Introducción Historia, implementación y reforma de programas sociales en Argentina, Chile y Uruguay Alma Idiart .................................................................................................... 11 El sistema de bienestar uruguayo: entre la moderación reformista liberal y la ampliación de la responsabilidad estatal en el área de la protección social Carmen Midaglia y Florencia Antía ............................................................ 21 Mujer y bienestar Políticas compensatorias de los nuevos riesgos sociales en Chile y Uruguay Jennifer Pribble .............................................................................................49 Implementación y reformas de programas sociales en perspectiva comparada Capacidades institucionales de los programas de salud y nutrición materno-infantiles en Argentina y Chile Alma Idiart ....................................................................................................77 Acerca del clientelismo y la política social: relexiones en torno al caso argentino Guillermo V. Alonso .................................................................................... 103 Gobierno local y cuestiones metropolitanas: políticas ambientales en los municipios bonaerenses de la Región Metropolitana de Buenos Aires Ricardo A. Gutiérrez ...................................................................................121 Bibliografía general ............................................................................... 145 Los autores................................................................................................163

Este logro representaría un nuevo desafío, en tanto requeriría el desmantelamiento (o al menos la neutralización) de las redes clientelares que ya no constituirían equivalentes funcionales ante los déicits de gestión de los programas sociales. Finalmente, enmarcado tanto en la literatura general sobre regímenes de bienestar como en los desarrollos más especíicos que analizan el Estado benefactor desde una perspectiva de género, el trabajo más reciente de Esping-Andersen (2009) subraya la paradoja generada por la contradicción entre los cambios históricos de estatus y los roles de las mujeres –la “revolución silenciosa”– y los “escasos éxitos” del modelo de Estado benefactor en los países industrializados avanzados en las persistentes diicultades para la promoción de mayores igualdades de oportunidades, tanto para las mujeres como para los niños de sectores desfavorecidos desde el punto de vista socioeconómico. A la luz del debate actual y de los planteos acerca de la necesidad de reformular las políticas sociales para transformar la estructura de oportunidades de vida, tanto el capítulo de Pribble –con eje en las transformaciones históricas de programas sociales en Chile y Uruguay desde el punto de vista de la igualdad/desigualdad de género– como el capítulo de Idiart –basado en las transformaciones históricas y la comparación de capacidades institucionales para la implementación de Programas Materno-Infantiles de Salud y Nutrición en Argentina y Chile– constituyen antecedentes empíricos que pueden articularse en futuras investigaciones a estos nuevos ejes de debate. Las características de las políticas sociales a la luz de los nuevos estatus sociales de las mujeres, las nuevas características en la coniguración de las familias y la persistencia de desigualdades de oportunidades (life chances) que afectan a amplios sectores de la población desde su nacimiento constituyen un desafío para la implementación de políticas sociales que generen un impacto efectivo en la reducción de las nuevas (y las viejas) desigualdades.

EL sIstEMA dE BIEnEstAR URUGUAyo: ENTRE LA MODERACIÓN REFORMISTA LIBERAL Y LA AMPLIACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL EN EL ÁREA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Carmen Midaglia* Florencia Antía**

Introducción La oleada de gobiernos de orientación política de izquierda ha sido relativamente extensiva en Latinoamérica, en particular en el Cono Sur a partir de los primeros años del siglo XXI. Estas nuevas administraciones sustituyeron en un conjunto de países a aquellas cuya conducción política se centró en la instrumentación de reformas que tendieron a reforzar el papel del mercado como agente económico y social. Este cambio de signo ideológico de los gobiernos de la región se suele explicar, entre otros factores de peso, por las consecuencias negativas en el campo económico y social que generaron las políticas públicas reformistas. En algún sentido, la signiicativa rotación de las fuerzas políticas en el poder se apoyaría en amplias expectativas ciudadanas en torno a que las Izquierdas tienen la posibilidad de “aliviar” o moderar las diversas situaciones nacionales de vulnerabilidad. Parece adecuado plantear que el comportamiento electoral de diversos grupos poblacionales tendió a orientarse en parte por el supuesto de que estos nuevos partidos poseían un repertorio de líneas de acción capaz de retomar el crecimiento económico y asegurar niveles aceptables de protección que podrían mejorar las condiciones de vida de importantes segmentos sociales. * Doctora en Ciencia Política por el Instituto Universitario de Pesquisas de Río de Janeiro, IUPERJ. Docente e investigadora del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Uruguay. E-Mail: midaglia@ adinet.com.uy ** Candidata a doctora en Ciencia Política por IUPERJ. Docente e investigadora del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Uruguay. E-Mail: [email protected]

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El objetivo de este artículo es analizar las estrategias sociales desplegadas por el gobierno uruguayo a cargo de la coalición de izquierda Frente Amplio (FA) que asumió la jefatura nacional en marzo de 2005. A través de este estudio de caso se intenta identiicar si las políticas sociales promocionadas por la actual Administración modiican las opciones de bienestar que se consagraron en los gobiernos de los partidos tradicionales que se sucedieron en el poder desde la apertura democrática (1985-2004). Interesa mencionar que este trabajo es fruto de investigaciones anteriores realizadas por las autoras, disponiendo así de bases de información y estudios de referencia llevados a cabo en los últimos años.1 El esquema de presentación del trabajo es el siguiente. Un primer módulo presenta el sistema de protección y bienestar que heredó el actual gobierno. Teniendo presente esos antecedentes, en la segunda sección se caracterizan las principales iniciativas de políticas sociales promovidas por la Izquierda uruguaya. Luego, en el tercer apartado se analiza la dinámica política de la agenda social en ese período del gobierno, mientras que en el cuarto módulo se estudia el signiicado político de las nuevas propuestas sociales. La quinta parte se concentra en las características institucionales del sistema de protección y bienestar emergente. Finalmente, en la sexta sección se discuten las características generales de la matriz de políticas sociales del gobierno de izquierda.

1. Los documentos de base que informan este documento son: Carmen Midaglia y Florencia Antía, 2007, “La Izquierda en el gobierno: ¿cambio o continuidad en las políticas de bienestar social?”; Florencia Antía, 2008, “Gobiernos de izquierda y reforma social en Chile y Uruguay”; y Carmen Midaglia, 2008, “Las políticas sociales del gobierno de izquierda en Uruguay: una aproximación a sus características y resultados”.

factores político-institucionales propios de los “welfare” relativamente maduros, a los que se agregan coniguraciones políticas especiicas de la fase reformista. Entre ellos, cabe destacar el legado histórico del sistema de seguridad social nacional, la presión de las clientelas de un conjunto de servicios sociales, las orientaciones ideológicas de los técnicos y políticos involucrados en el proceso reformista, a lo que suma el poder de veto ejercido por los sectores políticos de izquierda que se constituyeron en la oposición a los gobiernos de ese período (Castiglioni, 2005; Midaglia y Antía, 2007). Las diversas áreas y servicios públicos sociales fueron objeto de distintos tipos de transformaciones, las que pueden analizarse atendiendo la orientación y las formas de provisión de los bienes, en tanto los aspectos sustantivos propuestos por Peter Hall para identiicar los niveles de cambio de las políticas públicas (Hall, 1993). En este marco, resulta pertinente catalogar la reformulación del esquema de pensiones y jubilaciones, así como los mecanismos de regulación laboral, en términos de las reformas más radicales impulsadas en el país entre las iniciativas pro mercado. Parece adecuado asociar las mismas a los cambios de nivel tres de la tipología planteada por el mencionado autor, es decir, los de alcance profundo ya que inauguran una sustitución del paradigma de la política pública de referencia. En relación a la Seguridad Social, especíicamente el sistema de retiro –jubilaciones–, construido bajo la lógica de reparto y solidaridad intergeneracional y administrado de forma monopólica por el Estado, fue reemplazado en 1995 por otro de tipo mixto. Se inauguró de esta manera, un nuevo régimen previsional armado en base a dos partes claramente diferenciadas pero ensambladas entre sí. Una de ellas, perteneciente al esquema anterior ya que mantuvo la dinámica de solidaridad entre las generaciones y, a la vez, reairmó la participación de una agencia estatal –el Banco de Previsión Social, BPS–. La otra parte, fue estrictamente nueva ya que incorporó la dinámica de mercado bajo el formato de capitalización individual a cargo agentes privados –Administradoras de Fondos de Ahorro, AFAP– (Busquets, 2005; Midaglia y Antía, 2007). Uno de los mecanismos estratégicos de regulación salarial puesto en marcha desde la reapertura democrática –los Consejos de Salarios– se desinstalaron en la mayoría de las ramas y sectores productivos en 1990. De esta forma se habilitó un proceso más amplio de desregulación del mercado de empleo. En un extremo contrario, entre las modiicaciones relativamente leves –cambio de primer nivel de acuerdo con la clasiicación de Hall–, se ubicaron las variaciones introducidas en el sistema de educación pública formal primario y secundario, en la medida que los ajustes introducidos reforzaron

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Los antecedentes del “ediicio público social”: las reformas de los 90 Uruguay, al igual que el resto de los países latinoamericanos, procesó un conjunto de reformas socioeconómicas en la década de los 90. No obstante, su patrón de revisión del intervencionismo estatal en el campo social fue heterogéneo según la arena de política pública y no supuso una completa desarticulación del amplio y tradicional sistema de bienestar y protección. Es así que las estrategias reformistas aplicadas en este país se han caliicado en términos de moderadas e incrementales (Castiglioni, 2005) o graduales (Midaglia, 2009), producto de la operativa de un conjunto de

bajo nuevos parámetros la orientación universalista de ese servicio y el papel del Estado como agente proveedor de este bien social estratégico para el desarrollo de capital humano. Las principales iniciativas de este sector se centraron en una serie de variaciones en la currícula vigente, la expansión de la educación inicial a niños de cuatro y cinco años, y la promoción de un conjunto de programas focales para aquellos contextos socioeconómicos críticos, entre el conjunto de iniciativas a destacar (Mancebo, 2001; Lanzaro, 2004a; Antía, 2008). En un plano intermedio de reformulación, que supuso la introducción de una amplia y variada gama de revisiones, que en su mayoría fueron de carácter moderado –cambio de segundo nivel según Hall–, se identiica como arena privilegiada de acción las situaciones de grupos poblacionales altamente vulnerables –los niños, adolescentes y jóvenes, entre otros. En este marco se ajustaron, a la vez que se ampliaron y también se inauguraron un conjunto de programas dirigidos a la atención de nuevos riesgos sociales –niños en situación de calle, atención integral a la infancia y la familia, embarazo adolescente, problemas de insuiciencia alimenticia, etc.–. La mayoría de estas iniciativas supusieron la incorporación de asociaciones de la sociedad civil sin ines de lucro en la provisión de esos servicios (Midaglia, 2009). Más allá de la multiplicidad de intervenciones en este campo no se consiguió estructurar una “malla” o componente de asistencia social con nexos relativamente permanentes con el resto de las prestaciones sectoriales que cubren las necesidades de esos grupos (Midaglia y Antía, 2007). El sector salud pareció escapar de la “ola reformista” pese a encontrarse con problemas de funcionamiento relativos a la pérdida de calidad y aumento sostenido de la inequidad del sistema. Desde la reapertura democrática hasta 2007 las distintas Administraciones políticas buscaron reestructurar dicho sector, pero la operativa de las corporaciones logró frenar los diversos intentos de cambios sustantivos. De cualquier manera, el sistema de salud procesó una serie de ajustes de distinta naturaleza entre los que se destacan los de tipo organizativo, que pasaron a considerarse como formas pasivas de reestructuración del sector (Moreira y Setaro, 2002; Antía, 2008). La variabilidad de las reformas procesadas según el área y sector público de referencia promovió la emergencia de un patrón de bienestar nacional de tipo híbrido en la medida que las clásicas opciones universales de protección le cedieron un lugar relativamente importante a las pautas focalizadas, a la vez que el monopolio estatal en la provisión de bienes sociales se fue debilitando y se pasó a compartir esa función con

agentes privados y asociaciones civiles (Midaglia, 2009). Estas revisiones e innovaciones en materia social complejizaron el sistema original no sólo por los cambios procesados en la orientación de sus líneas de acción sino por la modalidad operativa y encuadre institucional de los renovados servicios públicos. Es así que se crearon nuevos mecanismos y “atajos” organizativos para llevar a cabo una proporción de los programas incorporados en el sistema, agudizando de esta forma la fragmentación y descoordinación del esquema nacional de prestaciones sociales. 2 Como se planteará más adelante, el carácter híbrido y fragmentado de la matriz de bienestar no logró modiicarse sustantivamente con el importante cúmulo de iniciativas sociales promovidas por el gobierno de izquierda. No obstante, se registraron ciertos reordenamientos institucionales y se instalaron algunos espacios estratégicos de articulación intersectorial que buscaron moldear la lógica dispersa o “centrífuga” de la provisión pública.

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Las principales iniciativas de protección y bienestar promovidas por la Izquierda uruguaya En marzo de 2005 se inauguró por primera vez en la historia del país un gobierno comandado por la izquierda política. El gobierno se estrenó en un contexto pautado por elementos predominantemente negativos –la profunda crisis social, el elevado endeudamiento público–, aunque también presentaba algunos positivos, tales como la mayoría parlamentaria y la recuperación de la economía. Ese marco condicionó fuertemente las acciones desarrolladas en todos los campos y, en particular, en las referidas a las políticas de protección social. En el plano social, el país presentaba un panorama crítico, producto en buena medida de la crisis económica de 2002, aunque también relejo de un conjunto de cambios más amplios que se maniiestan, por ejemplo, en la pérdida de la capacidad integradora del mercado de trabajo. La población en situación de pobreza superaba con creces los guarismos históricos, alcanzando en 2004 a más de un tercio de la población. En cambio, en el plano económico el país experimentaba una fase de recuperación y 2. Un conjunto de programas sociales dirigidos a combatir situaciones de pobreza se localizaron en forma excepcional o ad hoc en entidades públicas que carecían de especialización en el campo social y que además no tenían necesariamente que someterse a las regulaciones de las entidades estatales.

expansión luego de la profunda crisis. De todas formas enfrentaba aún fuertes vulnerabilidades, especialmente por los elevados niveles de endeudamiento.3 En 2004 la izquierda obtuvo la mayoría parlamentaria en ambas cámaras, situación inédita desde la restauración de la democracia en 1985. Ello le permitió sancionar las leyes que requieren de una mayoría simple, con lo cual pudo por sí sola aprobar normas transformadoras en materia social. Cabe señalar que en el plano político la izquierda se había posicionado como la principal fuerza opositora desde 1985 hasta 2004. En ese período, el FA vivió un proceso de acumulación electoral, pautado por una estrategia doble: por un lado ejerció la oposición a los gobiernos encabezados por los partidos tradicionales, mientras, por otro, compitió por ubicarse en el centro del espectro político-ideológico (Lanzaro, 2004b: 83). Ello supuso la oposición a las iniciativas de orientación liberal, en particular a la reforma socioeconómica del Estado, planteadas por las coaliciones de gobierno de los partidos Nacional y Colorado. A su vez, este posicionamiento político implicó un proceso de moderación ideológica, en el que la izquierda se acercó a una concepción socialdemócrata, que revalorizó la democracia política y conceptualizó el cambio social en términos de revisiones y ajustes del esquema precedente. Dentro de este contexto, desde sus primeras acciones de gobierno el FA otorgó jerarquía a la agenda social y se desempeñó en este campo sobre la base de dos parámetros principales:

Laboral

3. La relación de la deuda pública neta respecto del PBI alcanzaba en 2004 al 70% (MEF, 2008).

Desde el inicio del mandato, el gobierno de izquierda impulsó un vuelco en la regulación de las relaciones laborales. El Estado volvió a asumir un papel rector en la materia. Ello se produjo a partir de la convocatoria a los Consejos de Salarios (Decreto 105/05) –dentro de la ley 10.449 vigente desde 1943– que reinstituyó el mecanismo de negociación colectiva tripartito. Este mecanismo se vio ampliado, ya que además del sector privado, incluyó al sector rural y al sector público, este último a partir de una comisión bipartita. Posteriormente, también se sumó el sector doméstico (Senatore, 2008). A su vez, la administración frenteamplista promovió la formalización del empleo a partir de un incremento de la iscalización, que, en un contexto de una economía en expansión, tuvo resultados positivos. De hecho, entre 2004 y 2008 el número de puestos cotizantes a la seguridad social creció un 27% (BPS, 2009: 23). Además, se establecieron normas de regulación del trabajo de sectores desprotegidos, tales como los trabajadores domésticos y los contratados en el marco de procesos de tercerizaciones (ley 18.065 y ley 18.098, respectivamente). Con el propósito de fortalecer la posición relativa de los trabajadores, se aprobó una ley de promoción y protección de la libertad sindical (ley 17.940) y se derogó la posibilidad de que el Ministerio del Interior desocupara los lugares de trabajo ocupados por los trabajadores (decreto 145/05). Esta medida ha sido fuertemente criticada por las gremiales empresariales, por considerar que se deja un vacío normativo y que la ocupación no es una expresión del derecho de huelga (Barretto, 2006: 40). Luego de un extenso de período de desregulación laboral, la re-regulación de las relaciones laborales fue un cambio signiicativo que tuvo impactos tanto en términos salariales como en el balance de poder entre los actores sindicales y empresariales. En este plano, se constató un aumento de la sindicalización y una transformación de su composición interna, con un incremento del peso de los trabajadores privados. En 2004, antes de la llegada de la izquierda al gobierno, la central sindical registraba 130.000 trabajadores agremiados. En 2009, cuenta con 320.000 ailiados a partir de la creación de 630 nuevos sindicatos y la incorporación de trabajadores a los gremios ya existentes (El Observador, 29 de julio 2009: 3). Asimismo, la instalación de los Consejos de Salarios ambientó una recuperación del salario medio real, el que en enero de 2009 fue un 24% superior al de diciembre de 2004. Sin embargo, recién a inicios de 2009 se logró equiparar los niveles salariales anteriores a

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Ofrecer respuestas al crítico panorama social, pero al mismo tiempo, tener un manejo cauteloso de los parámetros macroeconómicos (endeudamiento, gasto público, inlación). Atender las demandas de los actores colectivos históricamente aliados a esta fuerza política –sindicatos–, así como los planteos de grupos y sectores sociales afectados –empobrecidos– o descontentos con las reformas sociales instrumentadas en las anteriores administraciones (Midaglia y Antía, 2007a).

Bajo el lema del “Uruguay social”, el gobierno desplegó acciones de reforma en múltiples arenas. En lo que sigue, se sistematiza la orientación de las reformas en los distintos campos.

la crisis de 2002 (sobre datos del INE).4 La política salarial incluyó un incremento del salario mínimo nacional, que había perdido valor en las últimas décadas. Un último aspecto relevante en la agenda laboral es la actualización del marco legal que ampara el funcionamiento de los Consejos de Salarios –que data de 1942–. En setiembre de 2009 se aprobó la ley de negociación colectiva para el sector privado y el sector público, consolidando así las transformaciones impulsadas en el campo laboral.

Asistencia a la pobreza Otra de las áreas sociales priorizadas por el gobierno de izquierda fue el desarrollo de políticas que atienden las situaciones de pobreza y vulnerabilidad social. Partiendo de un panorama de elevados niveles de indigencia y pobreza, que se concentraba especialmente en los hogares con niños y adolescentes, el esfuerzo del gobierno se dirigió a la instrumentación de dos políticas: el Plan de Atención a la Emergencia Social (PANES) y el Plan de Equidad. La primera de ellas es una medida de emergencia, de dos años de duración (2005-2007), orientada a atender las consecuencias sociales más crudas de la crisis económica de 2002. Se planteó como una política focalizada en los hogares de muy bajos ingresos (8% de la población), que persiguió dos propósitos centrales. El primero fue asistir a la población más vulnerable a través de la transferencia de dinero (ingreso ciudadano) y alimentación (tarjeta alimentaria). El segundo objetivo, de más largo plazo, implicaba la generación de canales de integración social, a partir de intervenciones de capacitación, alfabetización y de la generación de espacios de participación social y laboral (Arim y Vigorito, 2007). El PANES se inscribe dentro de las nuevas políticas de combate a la pobreza, que en los últimos años se han implementado en varios países de la región (Progresa / Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil, Programa de Jefes y Jefas de Hogar en Argentina, Sistema de Protección Social Chile Solidario, entre otros). En términos generales, se trata de transferencias monetarias dirigidas a los hogares pobres y condicionadas al cumplimiento de contraprestaciones en educación, salud y participación en actividades comunitarias (CEPAL, 2006). 4. Los datos reieren a números índice del salario real. [ 28 ]

El programa uruguayo contó con 83.000 beneiciarios, de los cuales 74.500 percibían el Ingreso Ciudadano, al tiempo que los restantes participaban de las actividades laborales y socioeducativas. La prestación monetaria del Ingreso Ciudadano alcanzó al 42% del valor de la línea de pobreza y el gasto público asociado al mismo es de aproximadamente 100 millones de dólares anuales, lo que representa el 0,6% del PBI (Arim y Vigorito, 2007: 9). El Plan fue implementado con éxito, en la medida que obtuvo los niveles de cobertura esperados, aunque hubo un escaso cumplimiento de las contraprestaciones y casi nulo control del mismo.5 De esta forma, el PANES operó sobre todo como un programa de transferencia de ingresos, y, sólo marginalmente, como uno de transferencias condicionadas (Antía, 2008). Una vez concluido el Plan de Emergencia en 2007, comenzó a instrumentarse el Plan de Equidad, concebida como una política permanente que se enmarca dentro de la estrategia del gobierno de superación de la pobreza y la reducción de la desigualdad social. En 2008 se destinó a este plan 70 millones de dólares, equivalente al 0,3% del PBI (Informe Económico Rendición de Cuentas, 2007). Una de las principales medidas incluidas en ese plan es el fortalecimiento de la atención a la infancia y la adolescencia vulnerable, a través de la reforma del régimen de Asignaciones Familiares, para focalizarse en los hogares con menores de dieciocho años que se encuentran por debajo de la línea de pobreza (ley 18.227).6 La reforma instrumentada a partir de 2008 amplió la cobertura, orientándose en una primera fase a los hogares que cuenten con niños y adolescentes ubicados en el primer quintil de ingresos y, en una segunda etapa, a los que experimentan situación de vulnerabilidad socioeconómica (con una meta de quinientos mil niños y adolescentes en 2009). Además, dispuso el aumento del valor de la prestación –de modo de maximizar su impacto en términos de reducción de la pobreza– y estableció la exigencia de que los niños y adolescentes beneiciarios cumplieran con contraprestaciones educativas con el objetivo de aumentar los niveles de retención escolar, especialmente en el nivel de estudios secundario. En diciembre de 2008, el número de beneiciarios de las asignaciones familiares 5. De acuerdo con un reciente estudio de resultados del PANES, el 40,6% de los beneiciarios desconocían la existencia de contraprestaciones (Riella et al., 2007: 22). 6. Este régimen había sido objeto de reformas por parte de los gobiernos anteriores. La prestación, que originalmente se dirigía a los trabajadores amparados por la seguridad social, pasó luego a enfocarse en los hogares compuestos por asalariados de menores recursos (ley 16.597 de 1995) y, posteriormente, se dirigió a los adultos no amparados por el sistema de seguridad social con niños a su cargo (ley 17.139 de 1999 y ley 17.758 de 2004) (OIT, 2007). [ 29 ]

alcanzó a 560.000 niños y adolescentes, dentro de los cuales el 59% corresponde al nuevo componente del Plan de Equidad (BPS, 2008). Asimismo, el Plan de Equidad estableció una medida orientada a la vejez sin protección (disminuye las exigencias de edad para acceder a la pensión por vejez, desde 70 a 65 años), que se estima alcanzará a 2.000 nuevos beneiciarios (Informe Económico Rendición de Cuentas, 2007). También incluye medidas para apoyar a la población desempleada (a través de un programa de trabajo protegido) y transferencias de alimentos dirigidas a la población en extrema pobreza. Según estimaciones recientes, las reformas promovidas tendrían un fuerte impacto en el aumento de la protección social de la población en situación de pobreza e indigencia, corrigiendo vacíos que presentaba el sistema (Arim et al., 2009). A estas políticas dirigidas al alivio de la pobreza se suma una medida de carácter institucional, la creación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Esta disposición pone en evidencia la jerarquía que el gobierno le conirió a la temática de la pobreza y vulnerabilidad social dentro de su agenda. Entre sus funciones, el MIDES es el encargado de la implementación del PANES y la coordinación del Plan de Equidad, así como de la articulación del conjunto de políticas sociales prestadas por el Estado. Esa última función es la más compleja, en virtud de la tradición y el peso de los demás ministerios sectoriales –Salud, Trabajo, Educación, Vivienda– que operan en el área social (Midaglia y Antía, 2007).

salud El gobierno impulsó una amplia reforma en el sector de la salud, que supuso la creación de un Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), cuyo objetivo es universalizar el acceso a los servicios sanitarios y tornarlo más equitativo. La reforma, que comenzó a instrumentarse en 2007, presupone un incremento de la cobertura y una modiicación de los aportes inancieros de los beneiciarios sobre la base de criterios de justicia distributiva. A través de la aprobación de conjunto de leyes, se modiicó la organización y el funcionamiento del sector en tres niveles: el modelo de atención de salud, la forma de gestión y el sistema de inanciamiento. La transformación en el modelo de atención procura fortalecer el primer nivel de atención –prevención y promoción de salud–, ante la opción curativa predominante. En lo que reiere al modelo de gestión, se promueve la articulación de los servicios públicos y privados, al tiempo que se crea un órgano gobierno –la Junta Nacional de Salud–. El directorio de esta institución está integrado [ 30 ]

por representantes del Poder Ejecutivo, de los prestadores, de los trabajadores organizados y de los usuarios del sistema, con lo cual se incorpora un componente de control social de la gestión. La Junta se encarga de administrar el Seguro Nacional de Salud, con lo cual establece los contratos de gestión con los prestadores públicos y privados. La reforma supuso la separación de las funciones de rectoría y de prestación directa de los servicios sanitarios públicos. Las primeras quedaron en manos del Ministerio y de la JUNASA, en tanto las funciones asistenciales están bajo responsabilidad de la Administración de Servicios Sanitarios del Estado (ASSE), que pasó a ser un servicio descentralizado. En el plano del inanciamiento, se creó el Fondo Único de Salud (FONASA) que recibe los aportes de los trabajadores, empleadores y del Estado. La reforma supuso un cambio de la tasa de aporte personal a la seguridad social, cuyo valor se ajusta de acuerdo con el nivel de ingresos y la situación familiar del contribuyente. Otro de los cambios instrumentados supone que el FONASA paga a los prestadores habilitados –mutualistas, seguros privados, ASSE– una “cuota salud” por cada usuario, la cual varía en función del sexo y la edad de los mismos, reconociendo así las necesidades de distintos grupos poblacionales.7 La cuota se completa con un complemento monetario que se asigna sobre la base del cumplimiento de las “metas asistenciales” deinidas por la autoridad sanitaria. Estos cambios están orientados a limitar la selección adversa de ailiados por parte de las instituciones y procurar la coherencia de las prestaciones con los objetivos de la política nacional de salud. En términos de cobertura, se incorporaron 205.000 personas que, previo a la aprobación de la reforma, no contaban con cobertura integral. Entre ellos, los principales grupos incluidos fueron los niños, adolescentes y jubilados (MSP, 2009: 68) Más allá de la expansión de la cobertura, cabe señalar que la población sin vínculo laboral formal –o los niños cuyos padres no tienen empleo formal– no cuenta con otra opción de asistencia más allá de la pública. A pesar de esta limitación, cabe señalar que durante esta administración se impulsó un incremento del gasto por usuario en ASSE, que casi llega a equiparar el destinado a los usuarios de los servicios mutuales, corrigiendo un panorama tradicionalmente desbalanceado. Se espera que el incremento del presupuesto público tenga efectos positivos sobre la calidad de la asistencia (MSP, 2008). La reforma, que aún está en proceso de implementación, muestra algunos logros signiicativos, tales como la ampliación de la cobertura 7. Anteriormente, el seguro de salud pagaba “cuotas mutuales” indiferenciadas. [ 31 ]

o la generación de una estructura de “governance” sectorial capaz de trazar los objetivos explícitos de la política de salud (Busquets y Setaro, 2008). Sin embargo, restan todavía un conjunto de desafíos vinculados a la instrumentación, tales como la negociación salarial con el personal médico, la gestión de la crisis de algunas instituciones mutuales o la supervisión de los estándares de la calidad asistencial (Busquets y Setaro, 2008).

seguridad social El sistema de seguridad social no fue objeto de reformas de entidad durante este período. Las transformaciones fueron puntuales, a pesar de que el sistema presenta varios problemas relevantes y que algunos grupos de la izquierda han mantenido una postura crítica frente al régimen mixto aprobado una década atrás. En buena medida, ello es atribuible, como se verá en detalle en ítems posteriores, a la falta de consenso en el Frente Amplio respecto de cuál sería la reforma deseable, la presencia de algunos intereses económicos vinculados al pilar de capitalización, así como los potenciales costos asociados a una nueva reforma (Midaglia, 2009). Entre los problemas más salientes del sistema previsional cabe destacar el asociado al financiamiento. El gasto del BPS creció sustantivamente desde la década de 1990, representando entre el 10% y el 15% del PBI (Diálogo Nacional sobre Seguridad Social en el Uruguay, 2007). En este marco, el aporte fiscal del Estado se convirtió en una parte sustancial del financiamiento de las jubilaciones y pensiones. En este proceso incidió tanto el aumento del valor de las pasividades, los costos de transición hacia el sistema de capitalización individual, como la exoneración de los aportes patronales a una serie de sectores (Lagomarsino, 2006: 73). Si bien la proporción de la asistencia fiscal ha comenzado a disminuir en los últimos años, sigue teniendo un peso significativo. En 2008 el 57% de las erogaciones del BPS fue financiado por aportes a la seguridad social, mientras que el 43% a través de impuestos y aportes de Rentas Generales (sobre la base de BPS, 2009: 3). Otro de los problemas que enfrenta el sistema refiere al riesgo de que en el mediano plazo se planteen deficiencias en la cobertura del mismo. Basados en el análisis de las historias laborales, un estudio reciente advierte sobre la posibilidad de que un porcentaje muy significativo de los trabajadores cotizantes del BPS quede excluido del [ 32 ]

régimen general de jubilaciones en los próximos años, al no cumplir el requisito de tiempo de servicio al llegar a las edades usuales de retiro (Bucheli et al., 2006). 8 En este contexto, en 2007 el gobierno lanzó un espacio de Diálogo sobre Seguridad Social, con la participación de especialistas, actores sociales y representantes políticos, con el propósito de debatir los problemas más salientes del sistema (Busquets y Setaro, 2007). De allí emergieron varias sugerencias y acuerdos, algunos de los cuales luego darían lugar a modiicaciones legales. Entre ellos, cabe mencionar la lexibilización de acceso a las jubilaciones, a través de modiicaciones en el cálculo de la causal jubilatoria a partir de: la reducción del requisito de años de servicio desde treinta y cinco a treinta años, el reconocimiento a las mujeres trabajadoras de un año de servicio por cada hijo (con un máximo de cinco), el establecimiento de nuevas causales de jubilación por edad avanzada y de un subsidio para algunas categorías de desocupados que se acercan a la edad de retiro pero no cumplen con los requisitos de retiro (ley 18.395). Aparte de estas medidas, se promovió la facilitación del acceso a la pensión asistencial a la vejez para personas en situación de pobreza extrema (ley 18.241) y la reforma del régimen de asignaciones familiares, que ya fueron mencionadas en apartados anteriores. Llegando al in del ciclo de gobierno y ante la ausencia de propuestas concretas de reforma, resulta claro que el sistema mixto de seguridad social no será revertido durante esta fase.

Educación La educación pasó a ser una de las arenas más conlictivas de la gestión del gobierno frenteamplista. La oposición a la reforma de 1995 de varios sectores de la izquierda, así como la presencia de fuertes corporaciones, permite en buena medida comprender el tipo de acción que el gobierno desarrolló en este sector. La gestión se concentró en tres líneas de acción 8. De acuerdo a las estimaciones del estudio, sólo un 24% de los trabajadores alcanzaría los treinta y cinco años de servicio a los sesenta años y un 42% lo harían a los sesenta y cinco años. Este problema es mayor en el sector privado y entre los trabajadores de menores ingresos (Bucheli et al., 2006). Este problema se plantea en los sistemas de pensiones de otros países de América Latina que han introducido componentes de capitalización individual, en los que la cobertura se encuentra amenazada por la baja capacidad de ahorro a largo plazo de segmentos importantes de la población en contextos de mercados laborales altamente informales (CEPAL, 2006). [ 33 ]

principales: aumento presupuestario, elaboración de la Ley de Educación e instrumentación del Plan Ceibal. En primer lugar, el gobierno priorizó el incremento presupuestario destinado a la educación, con lo cual se cumplió con el compromiso electoral de llegar en 2009 a destinar el 4,5% del PBI a la educación.9 Ello supuso un aumento de relevancia si se considera que en 2005 los recursos consignados a ese sector correspondían al 3,1% del PBI (Azar y Bertoni, 2006). En segundo lugar, el gobierno impulsó un Debate Educativo, que fue concebido como un espacio de participación de los actores involucrados en la educación, donde se debían intercambiar propuestas e ideas para la elaboración de una nueva ley de educación. De forma explícita, el gobierno –a través del Ministerio de Educación y Cultura– decidió no proporcionar mayores lineamientos para el debate, con lo cual éste se desarrolló con una agenda abierta (MEC, 2005: 6). En esta instancia participaron fundamentalmente los gremios docentes, que imprimieron su tónica al proceso y a las resoluciones adoptadas en el marco del Congreso de la Educación. Así, las resoluciones de este órgano recogieron las demandas docentes de dotar de autonomía y cogobierno a la educación primaria y media (Bentancur y Mancebo, 2007). Durante 2007 el Poder Ejecutivo se abocó a la redacción de la Ley de Educación (18.437), la que se discutió y aprobó en 2008, con la oposición de buena parte de los gremios docentes, los partidos opositores y una fracción del Frente Amplio.10 Algunas de las principales novedades de la ley reieren a la universalización y obligatoriedad de la educación para los niños de cuatro años de edad y la obligatoriedad de la educación media superior; la extensión horaria en todos los niveles hasta novecientas horas curriculares; la aprobación de la movilidad horizontal de los estudiantes en los niveles de bachillerato, grado y postgrado y el fortalecimiento de los centros educativos. Además de establecerse la exigencia de la titulación para ejercer la docencia en la educación media básica, se creó el Instituto Universitario de Educación, que concede estatus universitario a la formación docente. Dentro de la nueva normativa tiene centralidad los aspectos de diseño organizacional y de distribución del poder en el gobierno de la educación. Aparte de la profundización de la autonomía de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), se crearon múltiples organismos colegiados

de decisión y se instituyen mecanismos de coordinación institucional (Bentancur y Mancebo, 2008). Otro cambio relevante reiere a la inclusión de representantes de los docentes en los organismos de conducción, aunque la mayoría continúa siendo designada por el Poder Ejecutivo. Además, se promovió la descentralización y se generaron instancias de participación de actores sociales a distintos niveles: consejos, centros educativos y comisiones departamentales. Otra de las innovaciones relevantes fue la creación de un Instituto Nacional de Evaluación Educativa, con competencia sobre la enseñanza preuniversitaria. Más allá de los debates que propició la Ley de Educación, la implementación del Plan Ceibal apareció como una política que generó poca controversia. El proyecto, que comenzó a instrumentarse en 2007, busca promover la inclusión digital de los niños con el in de disminuir la brecha existente respecto a otros países y al interior de Uruguay. Inspirado en la iniciativa One laptop per child, el programa entrega computadoras portátiles a los niños y maestros de las escuelas públicas. El plan alcanzó la cobertura universal de los niños en edad escolar y comenzó a implementarse gradualmente en el ciclo secundario. Algunos de los problemas centrales que presenta el sistema educativo, tales como el rezago y la deserción estudiantil en nivel secundario, los insatisfactorios resultados en materia de aprendizaje en la educación primaria y media (ANEP, 2003), así como desigualdades en los logros de los alumnos de distintos contextos socioeconómicos (ANEP, 2007), son temas centrales que aún no han sido abordados sustancialmente por las reformas promovidas en esta fase. Si bien se han tomado medidas especíicas para abordar algunos de estos problemas –como Maestros Comunitarios, Aulas Comunitarias y Programa de Impulso a la Universalización del Ciclo Básico– se trata de intervenciones de escasa magnitud (Antía, 2008).

La dinámica política de la agenda social del gobierno

9. Algunos gremios de la enseñanza reclamaron que no se llegó a la meta presupuestaria de 4,5% del PBI, al aducir que en el cálculo gubernamental se incluyeron algunos rubros educativos no convencionales (educación militar, Plan Ceibal, entre otros). 10. Se trató de la oposición del Partido Comunista.

El nuevo paquete de políticas sociales impulsado por la administración de izquierda supuso múltiples instancias de negociación partidaria y sociopolítica con resultados variados según la arena especíica de política pública. El análisis de las innovaciones en materia social promovidas por el actual gobierno permite apreciar una clara voluntad política de favorecer a los sectores sociales más vulnerables, privilegiar las demandas de los actores colectivos vinculados al mundo del trabajo que constituyeron históricamente su base política –los sindicatos–, y atender algunas políticas

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sectoriales estratégicas para el bienestar nacional cuyo funcionamiento era altamente ineiciente y deicitario. Más allá de esta direccionalidad general, las principales medidas de protección se instrumentaron en un período temporal concentrado en los dos primeros años de gestión de gobierno. No obstante, en el corto plazo político se veriicó un timing especíico en la promoción de la reformas sociales instrumentadas que, al parecer, estuvo pautado esencialmente por tres variables sociopolíticas, a saber: (i) los acuerdos políticos de la fuerza de izquierda, expresados en su mayoría en el programa electoral; (ii) la urgencia social y (iii) el grado en que la política social había sido objeto de reformulaciones precedentes. Es posible incorporar en la explicación de la secuencia reformista adoptada, un cuarto factor complementario, relativo al nivel de conlictividad que podía desencadenar las iniciativas impulsadas. En este sentido, resulta evidente que el gobierno estuvo dispuesto a enfrentar la oposición de diversos grupos corporativos y de los partidos tradicionales siempre que la coalición de izquierda tuviera “sellado” un compromiso o fuera sobre la marcha construyendo un acuerdo en la arena pública de referencia. En cambio, cuando se registraban distintas posiciones en el partido de gobierno en relación a áreas públicas signiicativas en la generación de bienestar social, la solución adoptada tendió a seguir el camino de la menor innovación posible. Es así como la secuencia de las iniciativas sociales más importantes que promulgó la izquierda fue la siguiente: en una primera instancia, se lanzaron simultáneamente líneas de acción asociadas a la asistencia social entre las que cabe destacar el Plan de Emergencia y a la vez medidas estratégicas para el mejoramiento de los salarios con la instalación de los Consejos de Salarios. Posteriormente, se generó un espacio para debatir posibles cambios en el sistema educativo y seguidamente otro ámbito de discusión pública sobre el sistema de seguridad social. Los acuerdos generales que se arribaron en estas esferas no tuvieron carácter de resolución, sino que fueron apenas indicativos de las diversas posiciones de los actores o grupos participantes de los mismos. Por último, se concretó la instrumentación de las primeras fases de la tan anunciada reforma de la salud. Más allá de la conlictividad política y económica que desencadenó esta propuesta, como se verá mas adelante, que obstaculizó en parte su puesta en marcha, también en su postergación incidieron otros factores, entre los que se señalan, la falta de coordinación con otras reformas que trascienden el área social –la reforma tributaria– que incidió en las fuentes previstas de inanciamiento (Balance de Uruguay Social, 2007). Pasada esta primera fase reformista, el período posterior de gobierno se ha

centrado hasta el momento en ajustar, revisar y avanzar sobre las pautas de acción inicialmente inauguradas. En este marco, se sustituye el Plan de Emergencia por otro estable, más comprehensivo, que se constituye en un eslabón de la Red de protección, el Plan de Equidad; se elabora una nueva Ley de Educación que aborda los aspectos organizativos y del gobierno del sistema de enseñanza formal, así como programas complementarios de mejora la calidad educativa y se incorporan nuevas medidas de asistencia en relación al sistema de seguridad social. Corresponde ahora exponer la dinámica de negociación política que caracterizó las diversas áreas y sectores en los que se inscribieron las iniciativas sociales de la administración de Izquierda. La promulgación de los Consejos Salarios se respaldó en irmes acuerdos políticos que involucraron al conjunto de los grupos constitutivos de la coalición de gobierno. La tramitación institucional de esta propuesta se respaldó en el apoyo electoral mayoritario con que contaba la nueva Administración, a lo que se agregó cierta debilidad de los actores empresariales y de la oposición política para frenar o plantear otras alternativas en relación a esta medida. La facilidad política que se tuvo para convocar a los Consejos de Salarios no pareció extenderse a otros temas relativos al ámbito laboral. En este sentido, las propuestas sobre el fuero sindical, la solución de conlictos colectivos, las ocupaciones de lugares de trabajo, y más recientemente, la tramitación de la ley de negociación colectiva, generaron un conjunto de enfrentamientos importantes entre las gremiales empresariales y el gobierno (Midaglia, 2009). En el campo de la protección o, más especíicamente de la asistencia social, los proyectos sociales e institucionales promovidos supusieron tres escenarios diferenciados de negociación política. La creación de un Ministerio especíico en materia social –MIDES– fue discutido largamente al interior de la fuerza política durante el año electoral sin arribarse a un claro consenso sobre la oportunidad de introducir esta nueva entidad al interior del entramado institucional del Estado en el área social. No obstante, el tema fue zanjado casi simultáneamente a la asunción del gobierno y la posición del presidente de la República jugó un papel fundamental. El Plan de Emergencia –PANES– era una iniciativa que se encontraba considerada en el programa electoral del gobierno y por ende no dio lugar a un debate político en la fuerza de izquierda. Sin embargo, la oposición partidaria planteó un conjunto de críticas referidas a los mecanismos utilizados para transferir los beneicios; la oportunidad del programa y el escaso impacto que tendría sobre el cambio de comportamiento de los sectores pobres e indigentes. Los planteos opositores disminuyeron radicalmente

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frente a los primeros resultados de esta iniciativa: cobertura, transparencia y costo presupuestario (Midaglia, 2009). El Plan de Equidad, a diferencia del anterior, no iguraba entre las propuestas electorales de la coalición frentista y se consideró como una nueva alternativa de acción ante el vacío de atención pública que generaba la inalización del PANES y la necesidad de instaurar una red estable y moderna de asistencia para abordar las situaciones de vulnerabilidad que tienden a permanecer y hasta recrearse en el actual contexto socioeconómico y cultural. La formulación del Plan de Equidad ofreció la oportunidad de discutir formatos de protección distintos y complementarios a los derivados del empleo. El MIDES y el Consejo Nacional de Políticas Sociales condujeron políticamente el diseño del nuevo Plan.11 Para la elaboración de esta iniciativa se conformó un equipo técnico-político con representantes del propio MIDES y de otros organismos públicos, a los que se sumaron especialistas en carácter de invitados. La versión preliminar del Plan de Equidad fue ajustada y reformulada por el mencionado Consejo y, por ende, recibió su aval político. Posteriormente, se abrió la instancia de negociación político-económica con las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para su instrumentación, cuyo resultado supuso la obtención de un 70% del presupuesto originalmente estimado a lo que se agregó una cláusula en el documento de Rendición de Cuentas Nacional que contempla incrementos de recursos inancieros a medida que se avanza en su ejecución (Midaglia, 2007: 197). En términos generales, es posible airmar que en materia estrictamente social la tramitación política de la reforma de la salud ha sido una de las más complejas. Si bien esa iniciativa fue divulgada públicamente con suiciente antelación entre un amplio espectro de actores pertenecientes al sector y además contaba con un acuerdo maniiesto del partido de gobierno, su gestión fue más lenta de lo que se había programado por dos razones esenciales, señaladas brevemente en párrafos anteriores. Una de ellas se relaciona con cambios en las posiciones originalmente asumidas por una serie de actores del sistema –sectores de gremiales de profesionales–, que en algunos casos se transformaron en un enfrentamiento moderado o abierto

a la reforma. A esto se agregó la oposición permanente de ciertos grupos empresariales de la salud y de los partidos tradicionales (Pérez, 2009).12 Pese a la diversidad de intereses en juego en esta reforma, se constituyó un espacio de diálogo y consulta –el Consejo Consultivo de la Salud– para debatir la iniciativa en cuestión, en el que participaron representantes del gobierno, la academia, gremios profesionales y de funcionarios, prestadores de servicios y usuarios. La segunda razón de su demorado lanzamiento se correspondió con el timing de las reformas promovidas por esta Administración y las diicultades que se presentaron a la hora de deinir la fuente presupuestaria para su puesta en marcha. En su versión original, el nuevo modelo de salud proponía inanciarse a través de una alícuota del impuesto a la renta. Esta alternativa se descartó, entre otros motivos, por el amplio descontento y conlictividad que generó la propia reforma tributaria en ciertos grupos corporativos –jubilados con altas rentas– y sectores medios, lo que obligó a una reformulación de los criterios de aportes al FONASA, que se terminó apoyando de manera signiicativa en las contribuciones de los trabajadores.13 Esta situación a su vez dio lugar a algunas discrepancias en el seno del Frente Amplio que se limaron rápidamente con la introducción de ajustes menores en la modalidad de inanciamiento (Midaglia, 2009). La nueva Ley de Educación también desató una serie de tensiones y críticas entre los gremios docentes, algunos sectores del Frente Amplio, la Universidad de la República y, por supuesto, los partidos políticos de

11. El Consejo Nacional de Políticas Sociales está integrado por los titulares de los ministerios de Economía y Finanzas, Educación y Cultura, Trabajo y Seguridad Social, Salud Pública, Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y Desarrollo Social, que lo preside, así como por delegados de la Oicina de Planeamiento y Presupuesto, de la ANEP, del BPS y del Congreso de Intendentes. Tiene por función llevar adelante la instrumentación y ejecución de las resoluciones alcanzadas por el Gabinete Social, cuyos cometidos son asesar al Poder Ejecutivo en materia de planes sociales y articular las acciones en el campo social.

12. Los gremios médicos se agrupan en torno a tres asociaciones: la más antigua, el Sindicato Médico del Uruguay, que aglutina a cerca del 80% de todos los médicos y tiene fuerte representatividad en Montevideo y el área metropolitana; la Federación Médica del Interior (FEMI) que agrupa a los médicos del interior del país, especialmente aquellos que están vinculados a cooperativas de producción de servicios de salud, y las Sociedades Anestésico-Quirúrgicas (SAQS) que congregan a los médicos de mayor nivel de especialización. La diversidad en la composición de estos grupos y por ende de representación de intereses, es ilustrativa de la complejidad que presenta este sector para tramitar propuestas que contemplen los planteos de la mayoría de las organizaciones. El SMU es propietario de la principal prestadora de servicios de salud en el sector privado, buena parte de los socios de FEMI son propietarios o cooperativistas de servicios de salud en el interior y una parte relevante de los miembros de las SAQS están vinculados con las empresas que realizan los tratamientos médicos de más alta especialización. 13. El gobierno instrumentó una reforma de entidad en el sistema tributario, a través de la introducción de impuestos directos y la reducción del peso relativo de los impuestos indirectos. En lo que reiere a los tributos directos, el impuesto a la renta es una variante del denominado sistema de imposición “dual”, cuya principal característica es el tratamiento diferencial a las rentas del capital respecto de las rentas del trabajo. Las primeras se someten a una tasa ija, mientras que las segundas a una tasa progresiva, incluyendo una amplia franja de ingresos exenta (Midaglia y Antía, 2008b).

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En ocasión de caracterizar en la segunda sección de este trabajo el ediicio de bienestar uruguayo emergente en los años 90 se puso en evidencia que la orientación pro mercado dominante en materia de políticas sociales no logró imponerse de manera uniforme en el conjunto del campo público social. De cualquier manera, se instrumentaron cambios signiicativos en algunas áreas, las que se analizaron de acuerdo al esquema propuesto por Hall. En lo que sigue, se pretende comparar la direccionalidad de las reformas llevadas a cabo por los anteriores gobiernos con las instrumentadas por la actual coalición

frenteamplista. De esta manera, se intenta identiicar si existen pautas de protección particulares que permitan diferenciar las opciones políticas de la izquierda en el campo social de las que promovieron otras administraciones. El análisis comparativo que se realiza requiere de una tipología de cambios más compleja que la planteada por Hall, ya que es necesario precisar, más allá de la impronta genérica liberal de las políticas públicas del período pasado, algunos aspectos que atenúan o potencian dicha tendencia. Para ello, se recurrió al planteo analítico de Paul Pierson (2006), que focaliza su atención en las distintas estrategias de conducción política, un total de tres, que se han aplicado en los procesos de retracción o recorte de los servicios públicos de los Estados de bienestar del mundo desarrollado. En oportunidades, estas operaron de manera combinada, delineando periles especíicos de ajuste las prestaciones sociales de referencia. Entre ellas, igura la pauta de recalibración de programas públicos que supone variaciones adaptativas de la prestación social, ya sea para atender nuevas demandas y/o corregir problemas de funcionamiento. La otra estrategia se deine en términos de remercantilización, que se traduce en cambios sustantivos en la orientación de las intervenciones públicas, priorizando el papel del mercado en tanto agente proveedor de bienestar. En tercer lugar, se considera como un criterio esencial de las reformas las restricciones económicoinancieras, planteado como contención de costos de las prestaciones. Este lineamiento tiende a incidir no sólo en el presupuesto especíico de la iniciativa en cuestión sino también en el nivel y composición del gasto público social cuando se consideran de manera agregada los programas sociales que han sido objeto de recortes presupuestarios. Estas categorías analíticas están diseñadas para capturar la variabilidad en el interior del patrón reformista liberal, pero no contemplan la posibilidad de ajustes bajo otros parámetros orientadores, especíicamente aquellos que recuperan el intervencionismo estatal. Para considerar esta nueva alternativa de ajuste de los programas sociales, parece pertinente complementar las categorías “recorte” de policies esbozadas por Pierson (2006), en particular, las que reieren a la operativa de la lógica pro mercado, con otras que expresen la orientación contraria o que, al menos, moderen esa pauta predominante en los años 90. Cabe entonces incorporar como lo opuesto a la estrategia mercantilización la de desmercantilización de los nuevos servicios sociales. Es susceptible de realizar el mismo tratamiento con la categoría contención de costos incorporando una línea contraria referida a la ampliación presupuestaria. En la búsqueda de capturar en un corto período de cuatro años el signiicado de las iniciativas sociales promovidas por la administración

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oposición al gobierno. El desacuerdo en torno a esta propuesta era altamente heterogéneo, ya sea por los tópicos cuestionados o por la profundidad de las críticas. Mientras que algunos grupos del Frente Amplio reclamaban que no sólo se reformaran los aspectos de gobierno de la educación, e incluso cuestionaban la multiplicación de espacios de decisión, la mayoría de los gremios de la enseñanza –primaria y media– reclamó que los acuerdos generados en el debate educativo tuvieran carácter vinculante. Estos expresaron disconformidad con el alcance de la reforma y pretendieron maximizar su participación en la conducción de la educación. Los sindicatos de la enseñanza de la Universidad, por su parte, no apoyaron la creación de una entidad de rango universitario de formación docente fuera de la órbita de dicha institución. A su vez, los partidos de oposición reiteraron sus críticas a la representatividad de espacio que habilitó el debate educativo, y mantuvieron una posición contraria a la integración de los docentes en los órganos de decisión del sistema. Más allá de los planteamientos críticos sobre esa iniciativa, la mencionada ley se aprobó con escasos cambios y en comenzó a instrumentarse. En el proceso parlamentario, el proyecto contó con el apoyo del partido de gobierno, pero con la posición contraria de un partido integrante de la coalición de izquierda, el Partido Comunista. Por último, para cerrar la caracterización de las dinámicas políticas que acompañaron las diversas medidas sociales, resta abordar el caso de la seguridad social. Como ya se indicó, el sistema previsional no fue objeto de profundas modiicaciones que revirtieran o anularan la reforma llevada a cabo en los años 90. De cualquier manera, interesa plantear que el Diálogo sobre la Seguridad Social identiicó y acordó un conjunto de medidas puntuales antes señaladas, que en su mayoría tiende a favorecer a los segmentos más vulnerables de la población.

El signiicado político de las nuevas propuestas sociales

frenteamplista, se combinará la ya indicada tipología de cambios de las políticas públicas de Hall con el planteo sobre la orientación que asumen las mismas inspirada en Pierson. La articulación de ambos esquemas permite no sólo analizar de manera agregada el conjunto de reformas sociales, sino también ensayar una potencial matriz de comparación de las estructuras de protección entre países y sectores. Cuadro 1. Reformas Sociales del gobierno de izquierda Recalibración Mercantilización Primer nivel cambio (igual orientación) Segundo nivel cambio (igual orientación y diferentes medios)

Educación

Asistencia (pobreza y vulnerabilidad)

Tendencia a la desmercantilización

Contención de costos

Ampliación de costos

Sin cambios

-

-

Educación

-

-

Salud

-

Asistencia (pobreza y vulnerabilidad)

-

Salud

Salud

Tercer nivel de cambio (diferente orientación y diferentes medios)

-

-

Relaciones laborales

-

Relaciones laborales

-

Sin cambios

-

-

-

-

-

Seguridad Social

Fuente: Elaboración propia, en base a las categorías de análisis de Hall (1993) y Pierson (2006), con agregados (Midaglia, 2009)

constituyen en una red permanente de asistencia, cuya extensión dependerá de la coyuntura socioeconómica en la que se encuentre el país, y que se dirige a responder públicamente a las vulnerabilidades de diversos grupos de población, en particular, a los segmentos más jóvenes. Vale destacar que ello se realizó a partir de la reforma de un instrumento tradicional dentro del sistema de protección uruguayo, como las asignaciones familiares. La reforma de salud también se inscribe en la línea de acción que refuerza las funciones de provisión y regulación del MSP, apostando a brindar mejores servicios en los organismos públicos especializados, pautando los formatos de provisión privada, e impulsando a que se conforme un sistema de salud más equitativo entre diversos grupos socioeconómicos y de edad (Midaglia, 2009). Más allá de estas veriicaciones en torno a un mayor intervencionismo estatal, importa reiterar que algunos servicios como el de seguridad social y en parte la educación pública formal, si bien procesaron algunos cambios, son de menor envergadura que en otras arenas de políticas sociales y, por ende, continúan vigentes las orientaciones consagradas en períodos anteriores. Para cerrar este apartado, es importante destacar que se registran pautas especíicas y diferenciadoras en la gestión de la izquierda uruguaya en los temas sociales respecto a los gobiernos precedentes, aún cuando una serie de cambios no se tradujeron en una reformulación sustantiva del servicio y menos aún abarcaron a la totalidad servicios sociales públicos. La magnitud y la permanencia de las transformaciones sólo podrán considerarse en un plazo más largo, cuando las reformas iniciadas prosperen.

A partir de esta sistematización se torna pertinente airmar que la izquierda ha reformulado en alguna medida el patrón de intervención social heredado de las anteriores Administraciones, reubicando al Estado como actor importante en la provisión y regulación de las prestaciones sociales. Esta apreciación se veriica en el campo de las relaciones laborales, asistencia social y salud. Los Consejos de Salarios limitaron el proceso de desregulación laboral y a su vez produjeron mejoras signiicativas en las pautas salariales establecidas vía mercado. Además, interesa reiterar que los sindicatos en general recuperaron su rol tradicional de promotores de distribución del bienestar en tanto se consagraron espacios públicos en los que dirimir la distribución de la riqueza nacional. El Plan de Equidad tendió a innovar en la atención a la pobreza, ya que se pretende instalar de manera deinitiva un “pool” de beneicios que se

Como se planteó en las secciones anteriores, en la etapa reformista de los 90 se consolidó un Estado social de tipo híbrido que se mantiene hasta el presente, pese al conjunto de reformas sociales promovidas por el gobierno de izquierda. Ese Estado social combina distintos principios de acceso a los bienes sociales, aunque mantiene una fuerte presencia de mecanismos colectivos en la gestión de los riesgos sociales. En tal sentido, el sistema de políticas sociales cuenta con un régimen de seguridad social y de salud montado sobre el mercado de empleo formal, al que se agregan políticas universales en materia educativa y un conjunto de políticas de asistencia orientadas al alivio de la pobreza.

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Características institucionales del sistema de protección y bienestar emergente

Un reciente estudio, basado en el relevamiento del universo de programas y servicios sociales a cargo de la Administración Central, revela algunos rasgos particulares del sistema de protección y bienestar nacional (Midaglia et al., 2009).14 Se constata que la matriz de bienestar en la actualidad se compone mayoritariamente de prestaciones universales en un 66%, conservando, pese a las reformas de los años 90, su pauta histórica de protección. No obstante, se registra un porcentaje minoritario pero signiicativo de iniciativas focalizadas –34%–, dirigidas a grupos situación de vulnerabilidad socioeconómica. La mayoría de los programas que atienden las problemáticas asociadas a la pobreza se crearon fundamentalmente en los años 90, cuando las políticas públicas de orientación pro mercado tendieron a prosperar. Interesa señalar que la administración política a cargo de izquierda no abandonó este tipo de líneas de acción, pero tendió a estabilizar, articular y ampliar los beneicios así como la población objetivo de este tipo programas. Una proporción signiicativa de ellos se enmarcaron en términos de componentes esenciales del ya mencionado Plan de Equidad, complementando las transferencias de renta que se realizan.

En lo que hace a las formas de gestión de la protección social, se constata que una proporción signiicativa de iniciativas, un tercio de ellas, se implementan con la participación de organismos de la sociedad civil, evidenciándose así la otra fuente generadora del carácter híbrido del sistema. El reposicionamiento del Estado en el tratamiento de los temas sociales no modiicó la pauta de gestión público-privada ya instalada en los gobiernos a cargo de los Partidos Tradicionales. Atendiendo en profundidad las características institucionales del esquema de bienestar nacional se evidencia que existen varias agencias públicas que ofrecen bienes de naturaleza similar. Ello debe alertar sobre la posibilidad de generación de ciertos problemas en la provisión de servicios públicos, tales como: la superposición entre distintas entidades, la complejidad de la articulación interinstitucional y/o el desaprovechamiento de las capacidades organizativas instaladas (Midaglia et al., 2009: 28). Cuadro 2. Cantidad de organismos públicos que operan en la misma área social de intervención (frecuencia) Múltiples “bocas de entrada” 0-2 organismos

Gráico 1. Criterios socioeconómicos de acceso a los programas y servicios sociales

sin diferenciación socioeconómica

con diferenciación socioeconómica

34%

Jubilaciones

2

Educación no formal

12

Accidentes de trabajo

2

Otros

12

Trabajo protegido-subsidiado

2

Capacitación laboral

11

Pensiones por invalidez-discapacidad

2

Discapacidad

11 11

Género

2

Recreación

Seguro de desempleo

1

Alimentación

10

Pensiones por sobrevivencia

1

Educación formal

10

Pensiones a la vejez

1

Salud atención infantil

10

Trabajo otras

10

66%

Fuente: Observatorio Social de Indicadores y Programas, MIDES. En: www.mides.gub.uy

14. Las prestaciones sociales administradas por los organismos pertenecientes al Estado Central operan prácticamente en todo el territorio nacional (véase Midaglia et al., 2009). El Repertorio de Políticas Sociales tiene como objetivo la construcción de un sistema de información del conjunto de prestaciones sociales que brinda el Estado uruguayo con el in de caracterizar la coniguración del sistema de protección y bienestar nacional (véase Midaglia et al., 2009). [ 44 ]

Más de 7 organismos

3-6 organismos Tercera edad

6

Drogadicción y adicciones

9

Microcréditos

6

Vivienda

9

Cultura

5

Salud, otros

9

Habitación colectiva-transitoria

5

Salud bucal

8

Habitación colectiva – Permanente

5

Juventud

8

Salud ETS-sida

5

Salud adulto

8

Jubilaciones y pensiones-otras

3

Salud adulto mayor

7

Salud, nutrición

7

Salud mental

7

Educación, otros

7

Transferencias monetarias

7

Fuente: Observatorio Social de Indicadores y Programas, MIDES, disponible en www.mides.gub.uy

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En base a lo planteado en el trabajo, resulta evidente que el gobierno uruguayo a cargo de la izquierda promovió un conjunto de políticas sociales, que si bien no supusieron la reinstalación del clásico patrón de protección prerreforma de los años 90, intentaron recuperar la tradición de bienestar del país. El establecimiento de los Consejos de Salarios se inscribe en esa línea restitutiva de acción, la que además responde a los intereses y reclamos de actores colectivos –los sindicatos– que constituyen, en una importante proporción, las bases organizativas de la coalición frenteamplista. No obstante esta apreciación, también se veriica que la fuerza de

izquierda incorporó en su programa de gobierno, estrategias de protección que no formaban parte de su típico repertorio de prestaciones sociales. En este marco, se ubican el Plan de Emergencia, el Plan de Equidad y múltiples intervenciones públicas dirigidas a la problemática de la vulnerabilidad social: trabajo protegido, entre otros. Más allá de la intencionalidad política que respaldó la aprobación de estos programas que intentan mitigar de algún modo las situaciones de pobreza, ellos responden en su diseño a una concepción liberal en la atención a los temas sociales. Este tipo de medidas focalizan la distribución de recursos en grupos especíicos, exigen la comprobación de insuiciencia de medios para brindar el servicio y, además, estipulan un conjunto de contrapartidas a la población beneiciaria. Sin embargo, dichas intervenciones públicas se han aplicado “moderando” la versión liberal original que inspiraba este nuevo “paquete” de acción social, buscando extenderse progresivamente hacia nuevos grupos de población; abandonando el carácter transitorio o coyuntural e intentando establecerse como un eslabón estable y complementario del resto del sistema de protección social vigente en el país. Cabe agregar que las contraprestaciones estipuladas no suponen esfuerzos “extraordinarios” de parte de los usuarios, sino que estimulan a la utilización de los servicios públicos básicos asociados a la inversión de capital humano: asistencia a centros educativos, controles sanitarios, etcétera. De cualquier manera, el interés político hacia la pobreza por parte de la izquierda uruguaya, parece ser indicativo de un cambio de enfoque en relación a los temas sociales. En este sentido, la protección está lejos de agotarse en la esfera laboral, sino que involucra problemáticas que no logran solucionarse únicamente a través de la redistribución de la riqueza, ya que se requiere del tratamiento de múltiples aspectos sociales: subculturas urbanas, fragmentación social, seguridad ciudadana, entre otros. La revisión de los servicios sociales contempló también a los sectores tradicionales del campo público social, el de salud y educación. La reforma de salud tuvo dos grandes cometidos, mejorar el funcionamiento de un sector que se encontraba “paralizado” por la operativa de grupos corporativos profesionales y/o empresariales, a la vez, que introducir criterios de equidad en la distribución de este tan preciado bien. Las modiicaciones en educación fueron de un rango sustantivamente distinto a las procesadas en salud, en la medida que las variaciones importantes se centraron en aspectos relativos a las formas de gobierno del sistema –Ley de Educación– más que en la lógica sustantiva de provisión de los servicios educativos. De cualquier manera, se impulsaron un conjunto de programas novedosos, algunos de ellos focalizados –Aulas Comunitarias, etc.– y otros de orientación

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El cuadro 2 ilustra la fragmentación y dispersión institucional en relación a la localización de un conjunto de programas sociales que no sólo operan en un mismo sector o área de referencia, sino que tienden a brindar prestaciones que se diferencian muy poco entre sí. Se torna evidente la existencia de múltiples “bocas de entrada” o agencias públicas con prestaciones análogas, tornando así costosas política e institucionalmente las áreas de coordinación y cooperación intraestatal. Resulta pertinente airmar que esta situación es propia de un sistema amplio de bienestar, que se fue modiicando esencialmente en las últimas décadas, por la incorporación de “oleadas” o “agregados” sucesivos de nuevas iniciativas que apuntaban a revisar componentes especíicos del esquema de protección sin tomar en cuenta el sistema en su conjunto. La creación del MIDES fue un intento de reorganizar e introducir pautas de articulación al interior de la oferta pública social, fundamentalmente en relación a los programas de asistencia asociados a las vulnerabilidades sociales. Los esfuerzos políticos realizados en esta línea condujeron a la creación de instancias de coordinación nacional –el Consejo Nacional de Políticas Sociales– y en el territorio –Mesas Interinstitucionales Departamentales–. Resta consolidar e institucionalizar estas iniciativas y además repensar nuevas ubicaciones de servicios sociales. Las revisiones de las áreas públicas sociales requieren de rearmados organizativos e institucionales. En otras palabras, es imprescindible iniciar seriamente una reforma de Estado que no se centre únicamente en los procedimientos y en la generación de sistema de información, sino que encarne un proyecto político referido al sistema de protección que se pretende instalar. Esta es una de las tareas del campo social en que la izquierda política uruguaya apenas ha incursionado.

Consideraciones inales

universal –Plan Ceibal, entre los más destacados– que buscaron modernizar esa área incorporando nuevos criterios de acción. A esto se agrega que el sector educativo, pese a no haber promovido cambios de envergadura, recibió recursos económico-inancieros que se proyectan alcanzar a la inalización de este período de gobierno el 4,5% del PBI. La seguridad social, en lo relativo al régimen de pensiones y jubilaciones, se mantuvo prácticamente incambiada, debido a una falta de acuerdo o proyecto alternativo al interior de la propia fuerza de izquierda que permitiera afrontar cierto nivel de conlictividad de los agentes privados, grupos corporativos y sectores de beneiciarios que perciben ganancias o al menos no tienen pérdidas en el actual sistema de retiro. En términos generales, considerando esencialmente la orientación que asumieron una proporción de las políticas de protección a cargo de la Administración del Frente Amplio, es pertinente airmar que la misma supuso una mayor intervención y responsabilidad estatal en los asuntos sociales, sin que esto implicara un cercenamiento de la operativa del mercado en la provisión de bienestar, ni en una disminución de la participación de la sociedad civil en la instrumentación de programas sociales. Por último, interesa mencionar que los cambios introducidos en materia social supusieron algunas variaciones signiicativas en el entramado público institucional –la creación del MIDES– sin que ello se tradujera en una reforma del Estado tendiente a reordenar el patrón de intervención pública en el área social.

MUjEREs y BIEnEstAR: UN ESTUDIO COMPARATIVO DE

CHILE Y URUGUAY*

Jennifer Pribble**

Es ampliamente reconocido por economistas, cientistas políticos y sociólogos que las mujeres constituyen una proporción muy alta de la pobreza mundial. A pesar de las marcadas diferencias de género entre los pobres latinoamericanos, los análisis de los Estados de bienestar de la región se han concentrado primordialmente en explicar las diferencias en los niveles del gasto social total.1 Este enfoque ha dejado de lado una variable importante en los regímenes de bienestar latinoamericanos: el carácter de género en las políticas sociales. Este trabajo pretende cubrir esa brecha. Mediante un análisis comparativo de Chile y Uruguay, las páginas que siguen exploran cómo y por qué los países latinoamericanos varían en su capacidad de formular políticas que respondan a los riesgos sociales especíicos que enfrentan las mujeres. El diseño de los regímenes de políticas sociales tuvo un profundo impacto en el bienestar material de las mujeres así como en la deinición social de los roles de las mujeres como ciudadanas, trabajadoras y cuidadoras. Mientras que algunos regímenes de bienestar reproducen los roles de género tradicionales, otros sistemas proveen a las mujeres una oportunidad de reducir su dependencia tanto del mercado como de la familia. Además, algunos regímenes de bienestar son capaces de atender de manera más * Una versión preliminar de este artículo fue publicada en Latin American Research Review, 41 (2), 84-111. Agradezco a LARR por haber autorizado la publicación de esta versión revisada en castellano. El artículo se beneició de los acertados comentarios y críticas de varios colegas. Quisiera agradecer en particular a Merike Bloield, Mireya Davila, Agustina Giraudy, Evelyne Huber, Mala Htun, Juan Pablo Luna, Lars Schoultz, John Stephens, e Inés Valdés. Cualquier error que subsista es de mi exclusiva autoría. Traducción del inglés realizada por Gustavo Paz; revisión técnica, Alma Idiart y Jennifer Pribble. ** Profesora Asistente de Ciencia Política y Estudios Internacionales en la Universidad de Richmond (Virginia, Estados Unidos). 1. Empleo del término “Estado de bienestar” a pesar de las claras diferencias entre el alcance de los regímenes de políticas sociales en América Latina y los de las economías industriales más avanzadas. Ejemplos de análisis basados en los niveles del gasto social se encuentran en Brown y Hunter, 1999; Dion, 1996; Kaufman y Segura, 2001.

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