El Sentido del Programa Escuelas de Calidad Como Política Pública

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Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo

Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades Área Académica de Ciencias de la Educación Maestría en Ciencias de la Educación

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El sentido del Programa Escuelas de Calidad como Política Pública El conflicto entre el sistema, los sujetos en el sistema y la sociedad

Tesis

Que para obtener el grado de

Maestro en Ciencias de la Educación Presenta

José Saúl Trejo Rodríguez Pachuca Hgo.2010

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Comité tutorial Director:

Dr. Francisco Miranda López Lectores:

Dra. Ma. de los Ángeles Gómez López Dr. Jorge Gamaliel Arenas Basurto

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Agradecimientos institucionales A la Secretaría de Educación Pública, por brindar el apoyo institucional para continuar los procesos formativos, a favor del mejoramiento personal y organizacional. A la Dra. Claudia A. Santizo Rodall, de la Universidad Autónoma Metropolitana, por la invitación a participar en la etapa de procesamiento de información derivada del trabajo de campo realizado para el proyecto titulado: "El capital social y las innovaciones en la gestión escolar en educación básica. Estudios de caso en México" del cual es responsable. Este proyecto es financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) a través del Fondo de Ciencia Básica (CB-2007-01) con el número de registro 83909. La información derivada del trabajo de campo del proyecto mencionado provee evidencia en las secciones de esta tesis titulada Participación social: aportaciones para la política, que contribuyó a elaborar el capítulo 6 y las conclusiones de esta tesis.

Agradecimientos personales  En primer lugar a mi familia, en especial a mi madre y hermano por su apoyo, ánimo y comprensión.

 A compañeros y amigos que siempre tuvieron una palabra de aliento en los momentos difíciles.

 A quienes nos animaron a incursionar en los caminos de la investigación educativa y nos guiaron en el proceso formativo.

 Especial reconocimiento al Dr. Francisco Miranda López por su paciencia y palabras llenas de experiencia, por su comprensión ante el trabajo emprendido, y por hacerme partícipe de información relevante, oportuna y pertinente, para enriquecer este trabajo.

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Contenido RESUMEN ............................................................................................................................... 11 ABSTRACT ............................................................................................................................. 12 1. MARCO DE DISCUSIÓN ................................................................................................. 13 1.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 14 LA EDUCACIÓN COMO DERECHO SOCIAL ................................................................................ 14 1.2 LA EDUCACIÓN COMO SISTEMA FUNCIONAL DE LA SOCIEDAD ........................................... 14 1.3 LOS RETOS DE LA EDUCACIÓN BÁSICA ANTE LAS RECONFIGURACIONES SOCIALES ............ 17 1.4 EL COMPROMISO SOCIAL DE LA EDUCACIÓN BÁSICA......................................................... 18 1.5 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN BÁSICA ............................................................... 19 1.6 DEL SERVICIO AL BIEN PÚBLICO, UN CAMBIO FUNDAMENTAL EN LA CONCEPCIÓN DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA BÁSICA ................................................................................................. 20 1.7 LA CALIDAD Y LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA COMO REFERENTE GLOBAL .... 22 1.8 LA NECESARIA RECONFIGURACIÓN DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS .................................. 24 1.9 LA POLÍTICA COMO AGENTE DEL CAMBIO ANTE EL COMPLEJO INSTITUCIONAL ................ 26 1.10 EL ENFOQUE TEÓRICO-EPISTEMOLÓGICO ....................................................................... 27 2. EL OBJETO DE ESTUDIO .............................................................................................. 32 2.1 LA CONFORMACIÓN DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA ....................................................... 33 2.2 LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO MEXICANO ........................................................ 35 2.3 EL SINDICALISMO MAGISTERIAL Y LA INSTITUCIÓN EDUCATIVA ....................................... 37 2.4 CRISIS DEL ESTADO BENEFACTOR Y LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN ................... 38 2.5 LA GESTIÓN COMO AGENDA DEL CAMBIO ......................................................................... 42 2.6 EL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD COMO ESTRATEGIA DE LA NUEVA GESTIÓN ESCOLAR E INSTITUCIONAL .................................................................................................... 45 2.6.1 CONTINUIDAD Y MARGINALIDAD DE LA POLÍTICA DE REFORMA EN LA GESTIÓN ...................45 2.7 EL SENTIDO DEL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD COMO POLÍTICA EDUCATIVA .......... 46 2.8 APARTADO METODOLÓGICO ............................................................................................. 50 2.8.1 PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN ..............................................................................................50 2.8.2 SUPUESTOS E HIPÓTESIS DE INVESTIGACIÓN............................................................................51 2.8.3 HIPÓTESIS DE INVESTIGACIÓN .................................................................................................52 2.8.4 METODOLOGÍA ........................................................................................................................54 2.9 EL OBJETO DE ESTUDIO .................................................................................................... 57 3. MARCO TEÓRICO .......................................................................................................... 60 3.1 LA TEORÍA GENERAL DE LOS SISTEMAS SOCIALES ........................................................... 61 3.2 ANTECEDENTES ................................................................................................................ 62 7|P ági na

3.3 TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS SOCIALES (TGSS): DE LOS SISTEMAS AUTOPOIÉTICOS CLAUSURADOS EN SU OPERACIÓN ................................................................. 66 3.4 EL SENTIDO: MECANISMO EVOLUTIVO ENTRE LO HUMANO Y LO SOCIAL ........................... 74 3.5 EL SISTEMA Y LA POLÍTICA O LA POLÍTICA EN EL SISTEMA: DE LOS ELEMENTOS ACOPLADOS DE MANERA FLOJA ................................................................................................................. 78 3.6 LA ORGANIZACIÓN: ELEMENTOS FUERTEMENTE ACOPLADOS ........................................... 82 4. ENTRE LA TEORÍA Y LA REALIDAD: ......................................................................... 94 EL SENTIDO Y LA COMUNICACIÓN DENTRO DE LA SUBSECRETARÍA DE EDUCACIÓN BÁSICA EN EL ESTADO DE HIDALGO, EN TORNO AL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD ................................................................................................... 94 4.1 EL SENTIDO Y LA COMUNICACIÓN ..................................................................................... 95 4.2 EL CONTEXTO: EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2001-2006 ..................................... 97 4.2.1 EL PROGRAMA NACIONAL DE EDUCACIÓN 2001-2006..........................................................103 4.3 EL TEXTO: EL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD ........................................................ 106 4.3.1 LAS INTENCIONES ..................................................................................................................107 4.3.2 LAS HERRAMIENTAS ..............................................................................................................108 4.3.3 LAS OPORTUNIDADES ............................................................................................................109 4.3.4 EL PEC Y SUS REGLAS DEL JUEGO ............................................................................... 111 4.4 EL PRETEXTO: LA COMUNICACIÓN Y EL SENTIDO EN TORNO DE LA POLÍTICA DE REFORMA EN LA GESTIÓN INSTITUCIONAL Y EL PEC ........................................................................... 115 4.5 LA COMUNICACIÓN......................................................................................................... 116 4.5.1 LOS PROBLEMAS DEL SENTIDO DE LA COMUNICACIÓN DEL PEC EN LA SEBH ......................123 4.6 EL SENTIDO DE LA COMUNICACIÓN ................................................................................. 128 4.6.1 DIMENSIÓN OBJETIVA ............................................................................................................130 4.6.2 DIMENSIÓN TEMPORAL ..........................................................................................................132 4.6.3 DIMENSIÓN SOCIAL................................................................................................................134 5. LA SUBSECRETARÍA DE EDUCACIÓN BÁSICA ANTE EL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD ..................................................................................................................... 137 5.1 EL RETO DEL SENTIDO DE UNA POLÍTICA DE REFORMA EN LA ORGANIZACIÓN ................ 138 5.2 EL SENTIDO ORIGINARIO ................................................................................................ 149 5.3 LA DIVERSIFICACIÓN DEL SENTIDO ................................................................................. 150 5.4 EL CONTRASENTIDO DEL PEC ........................................................................................ 152 6. LA EXPERIENCIA DEL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD EN LA SUBSECRETARÍA DE EDUCACIÓN BÁSICA EN EL ESTADO DE HIDALGO ............ 153

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6.1 LA LECTURA DE LOS FENÓMENOS DE LA COMUNICACIÓN Y EL SENTIDO.......................... 154 6.2 EL CAMPO INSTITUCIONAL ............................................................................................. 156 6.2.1 LA GESTIÓN INSTITUCIONAL ..................................................................................................156 6.2.2 LA IMPORTANCIA DE LA CONSCIENCIA DE LA PROPUESTA DEL PEC ENTRE LAS ÁREAS IMPLICADAS PARA SU GESTIÓN Y OPERACIÓN INSTITUCIONAL (PROCESOS DE APROPIACIÓN INSTITUCIONAL) .............................................................................................................................160 6.2.3 LAS RACIONALIDADES E INTERPRETACIONES DESDE LAS UNIDADES ESTRUCTURALES DE LA SEBH DEL PEC, UNA REALIDAD ACORDE A LA METÁFORA DEL “ESPEJO TRIZADO” ......................161 6.2.4 LA CAPACIDAD VINCULANTE DEL PEC ENTRE LAS ESTRUCTURAS ORGANIZACIONALES ......163 6.2.5 LA EVALUACIÓN COMO PROCESO DE MEJORA, AJUSTE Y REDIRECCIONAMIENTO DE LOS ESFUERZOS INSTITUCIONALES DEL PEC .........................................................................................166 6.2.6 LA GESTIÓN INSTITUCIONAL COMO PROCESO DE TRANSFORMACIÓN FUNCIONAL Y ESTRUCTURAL DE LA SEBH ...........................................................................................................168 6.2.7 UNA NUEVA RACIONALIDAD DESDE LA GESTIÓN INSTITUCIONAL .........................................171 6.2.8 LA SENSIBILIZACIÓN ESTRUCTURAL, UN PROCESO CLAVE .....................................................172 6.2.9 LÍMITES Y ALCANCES DEL PEC EN SU APUESTA POR UNA NUEVA FORMA DE GESTIÓN INSTITUCIONAL...............................................................................................................................173 7. CONCLUSIONES: ANÁLISIS DIMENSIONAL Y REFLEXIONES GENERALES ................................ 181 7.1 GESTIÓN ESCOLAR: APORTACIONES PARA LA POLÍTICA .................................................. 182 7.1.1 COMPONENTES DE LA GESTIÓN ESCOLAR ..............................................................................185 7.1.2 LIDERAZGO: DE LA IMPOSICIÓN AL CONSENSO ......................................................................185 7.1.3 EVALUACIÓN: DE LA OBSERVACIÓN PROPIA Y EXTERNA .......................................................186 7.1.4 PENSAMIENTO ESTRATÉGICO: DEL CORTOPLACISMO A LA VISIÓN DE LARGO ALCANCE ........188 7.1.5 TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS: DE LO CUANTITATIVO A LO CUALITATIVO ......191 7.1.6 CONSOLIDACIÓN DE CUADROS DE ALTO DESEMPEÑO: DE LAS BARRERAS DE ENTRADA Y LA PERMANENCIA ................................................................................................................................192 7.1.7 ARTICULACIÓN DE LAS ESTRUCTURAS EDUCATIVAS CON LOS PROGRAMAS INSTITUCIONALES: EL VALOR DE LA UNIDAD DE LA DIFERENCIA ..................................................................................195 7.1.8 NORMATIVIDAD: DE LA INFORMALIDAD A LA FORMALIDAD .................................................197 7.2 DIMENSIÓN PEDAGÓGICO-CURRICULAR ......................................................................... 198 7.2.1 GESTIÓN PEDAGÓGICA: ASPECTOS DE POLÍTICA ....................................................................198 7.2.2 COLECTIVO DOCENTE: DEL YO AL NOSOTROS........................................................................198 7.2.3 FLEXIBILIDAD Y AUTONOMÍA ................................................................................................200 7.2.4 EVALUACIÓN .........................................................................................................................201 7.2.5 PLANES Y PROGRAMAS ..........................................................................................................203 7.2.6 EL CAMBIO EDUCATIVO EFECTIVO PASA, NECESARIAMENTE, POR LAS COMPETENCIAS EN LA ENSEÑANZA Y LAS CONDICIONES DEL APRENDIZAJE ......................................................................204 7.2.7 LA FRAGILIDAD ORGANIZACIONAL DE LA ESCUELA IMPACTA NEGATIVAMENTE LAS CONDICIONES DE ENSEÑANZA ........................................................................................................206

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7.2.8 LOS COLECTIVOS DOCENTES PRODUCTIVOS IMPACTAN POSITIVAMENTE LAS COMPETENCIAS DE LOS DOCENTES ..........................................................................................................................207 7.2.9 LOS ATRIBUTOS DE LOS DOCENTES SON MENOS IMPORTANTES, PARA LOS ESFUERZOS DE MEJORA, QUE SUS DESEMPEÑOS .....................................................................................................207 7.2.10 LA RECUPERACIÓN DE LO QUE FUNCIONA EN EL AULA Y LA ESCUELA ENTRA FÁCILMENTE EN CONTRADICCIÓN CON LOS INTERESES, LAS INERCIAS, LAS RETÓRICAS Y LAS IDEOLOGÍAS QUE DOMINAN EN EL SISTEMA: ..............................................................................................................208 7.2.11 LOS ENFOQUES CURRICULARES Y PEDAGÓGICOS, ASÍ COMO LOS RECURSOS PARA LA ENSEÑANZA, DEPENDEN EN CUANTO A SU RELEVANCIA Y USO EFICIENTE DE LAS COMPETENCIAS DE LOS DOCENTES: ..............................................................................................................................208 7.2.12 LA LÓGICA DE LA MEJORA ACADÉMICA DESDE LA ESCUELA ES DE CARÁCTER INCREMENTALISTA .........................................................................................................................208 7.2.13 LAS “MEJORES PRÁCTICAS” SE BASAN EN PRINCIPIOS SENCILLOS, SIN EMBARGO NO SE DEBEN INFERIR PRESCRIPCIONES DE NINGÚN TIPO. SON VÁLIDAS ÚNICAMENTE COMO MOTIVADORES DE CONVERSACIONES INTELIGENTES ...................................................................................................209 7.2.14 MEJORAR EL DISEÑO Y GESTIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS, CON BASE DE PROCESOS DE RECUPERACIÓN DESDE LAS ESCUELAS Y LAS AULAS ......................................................................209 7.3 PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA ESCUELA PÚBLICA MEXICANA: RECOMENDACIONES DE POLÍTICA ............................................................................................................................. 210 7.3.1 PARTICIPACIÓN SOCIAL: APORTACIONES PARA LA POLÍTICA .................................................217 7.3.1.1 INCLUSIÓN SOCIAL ..............................................................................................................218 7.3.1.2 VINCULACIÓN .....................................................................................................................220 7.3.1.3 SENTIDO DE PERTENENCIA..................................................................................................222 7.3.1.4 CORRESPONSABILIDAD .......................................................................................................224 7.4 REFLEXIÓN GENERAL ..................................................................................................... 225 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................................... 227 ANEXOS................................................................................................................................ 238 TABLA DE ILUSTRACIONES ........................................................................................................... 239 INSTRUMENTO PARA EL DISEÑO DE CUESTIONARIOS ........................................................................... 239 GUÍAS DE ENTREVISTA ......................................................................................................... 244 GUÍA DE ENTREVISTA PARA FUNCIONARIOS DE PRIMER Y SEGUNDO NIVEL DE LA SEBH, IMPLICADOS EN EL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD ................................................................244 GUÍA DE ENTREVISTA PARA EVALUADORES EXTERNOS DEL PEC EN EL ESTADO DE HIDALGO......248

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Resumen La forma que el Sistema Educativo Mexicano gestiona su funcionamiento, es un aspecto central a considerar en la mejora de su desempeño organizacional. Dentro del ProNaE 2001-2006, esta preocupación se colocó como plataforma para alcanzar la llamada Revolución Educativa a nivel de Política con la llamada Reforma en la Gestión Institucional. Este esfuerzo de gran calado, fue la respuesta del Estado Mexicano ante la enorme presión social gatillada, al darse a conocer los magros resultados obtenidos por los estudiantes de educación básica en distintas evaluaciones internacionales, al evidenciar el bajo nivel de logro académico alcanzado por quienes concluyen este nivel educativo. En este contexto, una de las estrategias para reformar las condiciones institucionales en las que operan las escuelas de educación básica, con la intención última de mejorar la calidad de la educación ofrecida, es el Programa Escuelas de Calidad, que vio luz en el año 2001, como una propuesta innovadora de gestión escolar, que posibilita a las escuelas pertenecientes a este nivel, y que así lo deseen, desarrollar un proyecto estratégico de centro, rector y articulador de los múltiples esfuerzos emprendidos por la comunidad escolar, apoyados técnica y financieramente para realizarlo, e iniciar una nueva generación de política educativa impulsada desde la plataforma del Sistema Educativo. Sin embargo, a 9 años de su implementación, este Programa de carácter federal, pero vinculante entre los diferentes niveles de gobierno, parece haber perdido el rumbo y su sentido original de vinculación, innovación y reforma, en su intento por cambiar el establishment institucional, al transitar por las estructuras burocráticas establecidas dentro de la SEB, y el desconocimiento y contemplación de algunas de las autoridades implicadas en su implementación, estacionándose en una interpretación cuantitativa del PEC, al entenderlo como un programa más dentro del mar programático de la SEP, del cual, lo más importante, es justificar los recursos financieros que consume. Esta realidad, al amparo de la llamada “federalización de la educación básica”, se interpreta dentro de la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo (SEBH), a través del sentido que algunos funcionarios y Autoridades Educativas en la entidad dieron al PEC. Ellos compartieron su visión particular del Programa y las implicaciones de éste en la pretendida “Reforma de la Gestión Institucional” a través de entrevistas en profundidad. El aparato teórico utilizado fue el que proporciona la Teoría General de Sistemas Sociales (TGSS) desarrollada por el sociólogo alemán Niklas Luhmann, desde la categoría del sentido, entendida como medio evolutivo entre la sociedad y las personas, aquí, del sistema educativo y quienes participan en él, para construir las realidades ahí emergentes. El resultado de la investigación evidencia las barreras institucionales para lograr el cambio de racionalidad organizacional, así como las debilidades estratégicas de La Política de Reforma en la Gestión Institucional y del PEC en la SEBH, al descuidar dos aspectos fundamentales: la sensibilización y la capacitación de la meso estructura educativa, para apropiarse y desplegar la reforma, innovación y mejora de la calidad de la educación pública básica. 11 | P á g i n a

Abstract The way Mexican educational system manages its operation, is a central aspect to be considered in improving organizational performance. Within the ProNaE 2001-2006 this concern was placed as a platform to reach the level called Revolution in Education Policy Reform in the so-called Institutional Management. This far-reaching effort was the response of the Mexican State to the enormous social pressure triggered. Therefore the poor results, obtained by students of Basic Education in various international assessments, were released to demonstrate the low rank of academic achievement reached by those who conclude this level. In this context one strategy to reform the institutional conditions in which basic education schools operate, with the ultimate aim of improving education, is the Quality Schools Program (Programa Escuelas de Calidad), established in 2001 as an innovative school management. This enables the development of a strategic center project in order to coordinate the efforts undertaken by school communities, providing as well technical and financial support for it. The intention started a new education policy promoted by the Educational System. However nine years after its implementation, this Federal Program which binds between different levels of government, seems to have lost its way and unique sense of connection, innovation and reform. Even though the Program searched to transform the institutional establishment, did not reach its aim due to bureaucratic structures established by the SEB. Moreover it focused only on a quantitative interpretation of the PEC conceived as one among the programs of the SEP, centering on the justification of the financial resources they consume. This reality under the “federalization of basic education” can be interpreted within the framework of the Undersecretary of Basic Education in the State of Hidalgo (SEBH) in accordance with the sense that some officials and education authorities in the state gave the PEC. They shared their particular vision of the Program and its implications in the "Institutional Management Reform" through in-depth interviews. The theoretical background of the thesis is Niklas Luhmann’s General Social System Theory (TGSS), which argues that the category of meaning can be understood as means of evolution between society and people. The result of the research shows the institutional barriers to achieve organizational changes. Furthermore highlights that neither the Reform Policy nor the PEC has effective strategies by neglecting two key areas: awareness and training meso educational structure, in order to appropriate and deploy the reform and innovation, and improvement of the quality of Basic Public Education.

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1. MARCO DE DISCUSIÓN

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1.1 Introducción La educación como derecho social La formación humana, entendida como el conjunto de actividades sociales realizadas para lograr la incorporación de los individuos en la sociedad, dentro de sus diferentes sistemas funcionales, ha sido una preocupación que ha atraído el interés de múltiples instituciones para llevarla a cabo a lo largo de la historia de la civilización. Dentro de las principales se encuentran los sistemas educativos, la iglesia y la familia. (Luhmann & Schorr, 1993) No es sino hasta el siglo XVIII con la transición social inducida por la Revolución Industrial y las nuevas demandas sociales emergentes, que los sistemas educativos logran imponerse como la institución encargada de formar a los individuos a través de la educación escolarizada bajo el auspicio de los Estados Nacionales modernos, los cuales se hicieron cargo de la educación al ejercer su poder coercitivo, colocándola como un servicio público a la vez que derecho social ya entrado el siglo XX en su forma de “Estado Benefactor”, en un intento por garantizar el “estado de bienestar social generalizado”. (Luhmann, 1993) Desde entonces, se veía en la educación un medio para en lo individual, generar mejores niveles de vida a las personas; en lo colectivo, estados de bienestar social generalizados, basados en el crecimiento y desarrollo individual y agregado, al contemplar que una educación básica o fundamental, popularizada o para las masas, era la cimentación de tal o cual tipo de sociedad, en función a la naturaleza de los servicios educativos ofrecidos. Se resalta con esto la importancia histórica y actual de la educación formal o escolarizada en su nivel básico para la conformación del tejido social y el desempeño de sus instituciones, al corresponderse directamente con las categorías de civilización, civilidad y ciudadanía, que dan cuenta del nivel de desarrollo de las personas y las sociedades. (Marshall & Bottomore, 2009) 1.2 La educación como sistema funcional de la sociedad Es indudable que a partir de la Revolución Industrial, el mundo occidental se vio inmerso en procesos acelerados de diferenciación funcional de la sociedad, lo que impulsó 14 | P á g i n a

el crecimiento y por lo tanto, la complejidad de los sistemas sociales. Dentro de esta complejidad social aumentada, los sistemas educativos no fueron la excepción, al tener que enfrentar sus problemáticas y aquellas que le presentaron otros sistemas, tales como la ciencia y los avances científicos y tecnológicos resultantes; la política y las relaciones de poder; o la economía y las relaciones de mercado, así como a otras instituciones formadoras ya mencionadas1, con las que compite de manera directa la educativa. (Luhmann & Schorr, 1993) La formación desde esta perspectiva, ha arropado debates filosóficos; teleológicos; ontológicos; tecnológicos e incluso teológicos en torno a la perfección y el perfeccionamiento del ser humano y la sociedad. Así, entre los principios y los fines, el ser y la trascendentalidad, la formación se ubica en la realidad como un medio funcional de la sociedad, más allá de las tradiciones sociológicas y antropológicas que han tenido como centro de sus explicaciones al ser humano, que presumen la conformación social para usufructo y bienestar de los individuos, basado en las ventajas que ofrecen las colectividades organizadas. La historia social y humana, en las diferentes épocas, ha evidenciado que existen grandes contrastes entre lo social y lo humano, con grados diferentes de presión y expresión que los mediatizan, deviniendo en estados varios de bienestar y desarrollo, siendo estas diferencias, un referente común en las distintas sociedades, abriendo así el camino para observar las discrepancias entre ambas esferas, pudiendo comprender con mayor claridad los fenómenos evolutivos relacionales emergentes entre la humanidad, la sociedad y los sistemas educativos. Como resultado de estas presiones y expresiones entre los seres humanos y la sociedad en torno a la formación, los sistemas educativos han sido la respuesta evolutiva de la diferenciación funcional del sistema social para permitir el acceso a su mundo a los seres humanos (Izuzquiza, 1990).

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La iglesia y la familia en tanto instituciones sociales, representan históricamente puntos de conflicto entre éstas y los sistemas educativos, resultantes del control monopólico de la educación por parte del Estado, al regirse por ideologías, moral y ética muchas veces confrontadas, de acuerdo a la visión del mundo que cada institución genera para sí.

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Ambos han echado mano del conocimiento2 para observar mejor las discrepancias existentes entre unos y otros, llevándolos a desarrollar mecanismos formativos más eficientes y eficaces, lo que explica el surgimiento de la pedagogía y las varias escuelas pedagógicas con sus propuestas formativas como núcleo de los sistemas educativos modernos, que se mueven entre la tradición y la modernidad; las intenciones educativas de los sistemas y las acciones educativas de los hombres; los fantasmas de la supremacía del hombre sobre la sociedad y viceversa; y la objetividad social sobre la subjetividad humana, todo ello cristalizado con éxitos relativos en el diseño, elaboración e implementación de políticas, currícula, planes y programas, que a su vez, se manifiestan en los espacios educativos entre la formalidad y la informalidad de las organizaciones sociales y los hombres. (Giroux, 1992) Ante estas tensiones surgidas entre la complejidad humana y la complejidad social, los sistemas educativos como parte de la diferenciación funcional de la sociedad, reproducen evolutivamente a su interior, esquemas de diferenciación para hacer frente a su propia complejidad y a la complejidad del entorno social; se entiende así la existencia generalizada de subsistemas educativos, que permiten el funcionamiento de estos socialmente, lo que justifica y legitima los tipos educativos básico, medio y superior, y sus funciones específicas alrededor del mundo civilizado. (Luhmann, 1998) No obstante, esta diversificación interna de los sistemas educativos en niveles, tipos y modalidades, los servicios ofrecidos por éstos, experimentan en la actualidad realidades cada vez más complejas que dificultan su funcionamiento (sistemas) y prestación (servicios). Uno de sus principales retos hoy por hoy, es su capacidad para responder a la dinamicidad del entorno social, impulsada por los avances científicos y tecnológicos que generan volúmenes de información inabarcables por ellos, con vigencias y caducidades casi instantáneas, a la vez que posibilitan la facilidad de acceso a la información y al conocimiento con recursos “amigables”, frente a mecanismos “agresivos” de transmisión del mismo y posesión de la información, antes monopolizados por la escuela. (Brunner J. J., 2000) 2

Se plantea el término conocimiento en su sentido lato, dado que la experiencia empírica de la vivencia de la realidad y la sistematización del conocimiento que le da su carácter científico, se complementan en la construcción e interpretación de la realidad.

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1.3 Los retos de la educación básica ante las reconfiguraciones sociales En la nueva transición social (Tezanos, 2001) marcada por la impersonalidad de la educación; la caída de las barreras espacio-temporales del conocimiento y la evolución y extensión de los mass media (UNESCO, 2005), se pasa de una sociedad sostenida en la materialidad del mundo, aprehensible y por lo tanto más segura, a una caracterizada por la virtualidad de la realidad, que la vuelve inaprehensible o líquida (Bauman, 2007). Se va dejando atrás la vía de la seguridad al circular por los caminos del riesgo, en donde la realidad siempre puede ser como es, pero igual de otras maneras en un mar de posibilidades, dada la naturaleza contingente de las sociedades modernas (Luhmann, 2006), posicionando en las agendas de las políticas educativas globales, la problemática que supone educar en las sociedades de la información y el conocimiento, y el papel central de los sistemas educativos en esta transición. Sin menoscabo acerca de las ventajas sociales que acompañan a los avances científicos y tecnológicos, y su influencia en el ámbito educativo, es necesario enfatizar la disparidad de acceso entre individuos y sociedades experimentada actualmente, que más allá de homologar condiciones de competencia, ha incrementado las brechas entre poseedores y desposeídos del conocimiento (Henry, Lingard, Rizvi, & Taylor, 2007). Las denominadas brechas cognitivas, vienen a ser resultado de las brechas tecnológicas, que contrario a los apologistas de las revoluciones tecnológicas, promotores de la igualdad entre seres humanos y sociedades, han acentuando la riqueza de unos y la pobreza de otros, perfilando a esta sociedad mundial en transición, como una que acarrea deudas sociales significativas del siglo XX al XXI en términos de cobertura, equidad, calidad y vanguardia educativa, y sus consecuencias en otros ámbitos de la sociedad, que se expresan tanto a nivel de individuos como a nivel de países; así, los denominados primer mundo, en vías de desarrollo y tercer mundo. (UNESCO, 2005) La importancia de la educación básica en esta metamorfosis social radica en que, sin ser aquella que tiene la tarea de formar en ramas del conocimiento específicas, ni tener un contacto directo con ámbitos económicos, políticos o laborales de la sociedad –situación que es su principal diferencia con los niveles educativos subsecuentes-, carga sobre sí la enorme responsabilidad de dotar al sujeto humano, inmerso en múltiples procesos de 17 | P á g i n a

formación abstraídos de la realidad fáctica del mundo3, de las herramientas generales que le ayuden a entender su entorno, así como de las habilidades y competencias a modo de llaves, que le permitan utilizar los conocimientos adquiridos, para la resolución de problemas; llevándolo a posicionarse de mejor manera en el mundo social y entender con mayor amplitud sus diferencias respecto del mundo natural, en un movimiento circular del conocimiento. Es decir, llegar a la continua elaboración de conocimientos, que le lleven a conocer aún más, y generar más conocimientos, lo que se denomina al presente, aprender a aprender en y durante toda la vida, o, en términos de Freire, a ser con el mundo y no sobre él, pasando de una educación bancaria y pasiva, a una activa, política, crítica y reflexiva. (Freire, 2006) 1.4 El compromiso social de la educación básica A la par, se desvela otro de los grandes problemas actuales de larga data, y es aquél contraído por los sistemas educativos al imponerse como la institución social encargada de la formación humana sobre las instituciones familia y religión, intensificado con el cambio en la dinámica social provocada por la consolidación de los derechos civiles, políticos y sociales de las personas en los siglos XVIII, XIX y XX respectivamente, en procesos que iniciaron en el siglo XII. (Marshall & Bottomore, 2009) Esto permitió la incorporación de los infantes a las escuelas públicas, alejándolos de los trabajos fabriles, lo cual fue acompañado de la participación creciente de las mujeres en los ámbitos educativo, laboral, cultural, económico y político de la sociedad. Asimismo, el progresivo requerimiento de individuos más capacitados, dada la acelerada tecnificación industrial, elevó la cuota de acceso al mercado de trabajo, lo que tuvo una relación inversa en la formación en general y escolar en específico, al disminuir la participación social en las tareas formativas, esto llevó a escuelas y sistemas educativos a sobrecargar sus capacidades, lo que afectó su rendimiento, al pasar de una educación elitista, enclavada en sociedades estamentarias de tipo agrario, a su masificación, en sociedades industriales

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Esta es otra de las características del nivel básico de educación, por lo demás paradójica, consistente en formar individuos para el mundo social, estando en un contexto clausurado, o en el mejor de los casos, restringido a la vivencia y experimentación de las múltiples realidades sociales.

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urbanizadas, concentradoras y multirreferenciales, diferenciadas funcionalmente. (Tezanos, 2001); (Luhmann & Schorr, 1993) No es extraño por tanto, contar hoy con esfuerzos de política en el ámbito de la educación, destinados a redistribuir socialmente la responsabilidad de formar a las nuevas generaciones humanas a través de la democratización de los sistemas educativos, mediante el fortalecimiento de la participación social, volviendo vigente y obligada la inclusión de este tema en las agendas políticas bajo el argumento “la educación es una responsabilidad de todos”. Con ello, se hace referencia al pronunciamiento central de la EPT 4, por la obligatoriedad y responsabilidad compartida de la formación escolar entre el Estado, sus instituciones y las familias; lo que implica revisar los conceptos de obligatoriedad y responsabilidad compartida, a la luz del deber ser y la realidad social de los diferentes países, en el marco de los derechos humanos universales, la gobernanza de los sistemas educativos y del Estado. (UNESCO, 2009) 1.5 El financiamiento de la educación básica Por otro lado y no menos importante, se precisa contemplar el aspecto del financiamiento a la educación básica que los Estados Nacionales han adquirido al asumir la responsabilidad de ofrecerla como un servicio público, parte de los derechos humanos universales. Esto obliga a los Estados a sufragar los gastos generados por brindar educación a la población, gastos que, dado el tamaño de estos sistemas, representan las erogaciones más grandes dentro de los sistemas públicos, fuente de conflictos y debates políticos, gubernamentales y de Estado. El financiamiento por tanto, juega un papel central en las políticas educativas, pues es el motor de todo el sistema en una sociedad regida hasta hoy, y cada vez con más intensidad, por el sistema económico; de ahí que temas como la planeación estratégica, transparencia, rendición de cuentas, evaluación y la gestión, formen parte de las agendas de política en el ámbito educativo desde lo local hasta lo global, y se plantee la coparticipación del financiamiento a las escuelas entre las esferas pública y privada, y la orientación del tema se dirija hacia el mejor uso de los recursos disponibles –escasos o mal asignados en el mejor de los casos-, sobre el incremento injustificado de los mismos, volviendo incluyentes 4

Educación Para Todos o EFA por sus siglas en inglés Education For All

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y complementarios los temas de cantidad y calidad en el financiamiento a la educación pública. (UNESCO, 2008); (Pedró & Puig, 1998) Esto no niega que, incrementos graduales en los recursos destinados al sistema educativo, tanto públicos como privados, bajo el supuesto de su buena utilización, incentivan el crecimiento y desarrollo de las sociedades en los diversos ámbitos que la conforman, volviéndolas más competitivas, y en lo concerniente a las personas, generando niveles de bienestar más elevados, lo que se conoce en la economía de la educación, como tasas de retorno positivas. Dichas tasas de retorno, sugieren una relación favorable a mediano y largo plazo de la inversión en educación con respecto a los otros sistemas funcionales de la sociedad, cuyos rendimientos sociales se precisan en el crecimiento, desarrollo y bienestar colectivos e individuales, materializados en sociedades más civilizadas, con ciudadanos más educados y civilizados, capaces de establecer mejores condiciones de convivencia. (Carnoy, 2006) Se destacan los aspectos de evaluación, transparencia y rendición de cuentas en la educación básica, al contemplar su carácter de servicio público financiado por la sociedad, en un entorno donde la función del Estado, como administrador de recursos públicos, es cuestionada acuciosamente ante los magros resultados educativos obtenidos frente a los deseados, en una sociedad regida por las leyes del mercado, que privilegia aspectos como la competitividad, calidad, eficacia y eficiencia, en los bienes y servicios tanto públicos como privados ofrecidos y demandados. En tal sentido, se pone en duda la capacidad y legitimidad del Estado Benefactor en su tarea de “educador”, ante el embate del neoliberalismo económico, que pugna por su adelgazamiento, pasando del Estado benefactor al Estado mínimo o necesario. (Regonini, 2008) 1.6 Del servicio al bien público, un cambio fundamental en la concepción de la educación pública básica En la sociedad de la información y el conocimiento, donde la educación adquiere vertiginosamente un alto valor simbólico, económico y funcional, los sistemas educativos de los Estados Nacionales están obligados a replantear la concepción del servicio público de la educación básica, al experimentar pérdidas graduales de legitimidad social, 20 | P á g i n a

desacreditándola como mecanismo de inserción y mejor adaptación de las personas a un mundo social cada vez más complejo5, entendiéndola ahora como un bien público con rendimientos sociales crecientes, pero a la vez más competidos a nivel mundial, al cual puede y debe acceder toda la población. La trascendencia de asegurar el acceso a una educación pública de excelencia a los todos los habitantes de la nación, radica en que cuenta con la propiedad de capitalizar tanto a los unos como a la otra, pues coloca en posición de ventaja competitiva a los poseedores de una educación de alta calidad, entendida ésta como capital cultural incorporado (Bourdieu, 1987), susceptible de atraer o intercambiarse por otro tipo de capitales en un mundo globalizado, en donde el más competente –individuo o sociedad-, es quien más beneficios puede obtener. Lo que nos lleva a repensar la educación, como un recurso y aspecto estratégico de seguridad nacional en el preámbulo de las sociedades de la información y el conocimiento, con acento en los países en vías de desarrollo o tercermundistas, entre los cuales se encuentra México. (Henry, Lingard, Rizvi, & Taylor, 2007) La manera en que la formación ha sido abordada por los diferentes sistemas educativos de los distintos países, sin lugar a dudas los cualifica de maneras varias a lo largo de la historia y les otorga una imagen de su realidad, lo que permite observar y medir su desempeño funcional a través de la calidad de la educación adquirida por los estudiantes en sus procesos formativos, desde el nivel básico hasta el superior, lo que coloca el acento en la importancia de contar con sistemas educativos de alta calidad, en un período donde la educación, sin recelo de enfatizarlo, es la llave para insertarse de mejor manera en la sociedad de la información y el conocimiento, que vuelve al conocimiento y a sus poseedores, la nueva riqueza de las naciones, a la cual se puede acceder sólo a través de sistemas educativos de alto desempeño. (Stewart & Zadunaisky, 1998)

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La importancia de incentivar una educación de alta calidad en los sistemas públicos de educación ya sea básica, media o superior, consiste en su capacidad para recibir a educandos de todas las clases sociales y fracciones de clase, y la potencialidad de disminuir las diferencias entre clases al distribuir el capital cultural (o la parte correspondiente a la escuela) equitativamente, al tener la posibilidad de discriminar positivamente a los más desposeídos de dicho capital.

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1.7 La calidad y la evaluación de la educación básica como referente global Con base en esta nueva demanda intensiva en la calidad educativa y el capital social, a mediados del siglo XX, se comienza a dar a nivel mundial, un gran interés por evaluar los sistemas educativos vía organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas a través de la UNESCO, el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional entre otros, con la intención de identificar las debilidades y fortalezas de éstos, y proponer estrategias de política educativa supranacionales para elevar la calidad de la educación y promover la justicia y equidad en su impartición, principalmente en países caracterizados por marcadas desigualdades y polarización social, traducidas en altas concentraciones de poder en manos de grupos reducidos de la población, a costa de mayorías crecientes en condición de pobreza y pobreza extrema6. La educación, con el acento colocado en el nivel básico, se posiciona así, por derecho propio, como tema principal en la política mundial, al reconocerse como factor no suficiente, al no ser el único, pero sí necesario e indispensable, para ampliar las posibilidades tanto de individuos como de países, y cambiar positivamente su situación en términos de competencia y reposicionamiento social en el mapa mundial, al ser “…la base para un aprendizaje y un desarrollo humano permanentes sobre el cual los países pueden construir sistemáticamente nuevos niveles y nuevos tipos de educación y capacitación”. (UNESCO, 2008, pág. 16) Esto ha impactado en diversos aspectos de la vida institucional de los sistemas educativos, al pasar de esfuerzos enfocados en la cobertura y ampliación de servicios e infraestructura, por aquellos intensivos en la calidad, justicia y equidad, sentados en la cualificación del desempeño organizacional. La realidad es que en educación, ambos esfuerzos deben ser complementarios si se pretende construir, mantener y transformar, según sea el caso, sistemas educativos de avanzada. La participación cada vez más frecuente y sistematizada de evaluaciones por parte de organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y Desarrollo 6

Se alude al concepto de pobreza en su sentido amplio como carencia de satisfactores para la existencia en forma de bienes y servicios tangibles e intangibles, entre los cuales se ubican los de tipo económico; político; cultural; educativo; moral; ético o religioso, por mencionar algunos, lo que hace más preocupante esta condición tanto en las personas como en los países.

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Económicos7, a través del Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes, PISA por sus siglas en inglés8, acerca del desempeño de los sistemas educativos nacionales, permite conocer su capacidad formadora de individuos, diestros en la tarea de incorporarse y posicionarse con éxito en la sociedad, así como para identificar factores asociados que explican con mayor claridad el peso de la escuela y de otras instituciones en el logro educativo de los estudiantes, al reposicionar los aspectos cualitativos de la formación sobre los cuantitativos, lo que aporta información de gran valía en el diseño y mejora de las políticas educativas. De igual manera, estas evaluaciones externas enriquecen la imagen que de sí mismas puedan tener las instituciones educativas nacionales y el Estado, ya que contribuyen al desarrollo de estrategias para mejorar el estado de cosas prevaleciente, tales como la transparencia y la rendición de cuentas, en virtud de otorgar mayor certidumbre a la opinión pública, acerca de la educación que las personas obtienen, al permitir una visión comparada con otras realidades. (INEE, 2007) Estas problemáticas, aunque no abarcan el mar de situaciones adversas a las que se enfrentan las escuelas y los sistemas educativos, atienden aspectos con vigencia, relevancia y pertinencia que preocupan en el panorama de las agendas políticas nacionales, regionales e internacionales (Bracho, 2007), pues no basta con ofrecer educación, ésta tiene que ser: a) de excelente calidad, con equidad en su ministración, que dé cabida a todos aquellos que tienen derecho a recibirla, sin dejar de lado los aspectos crecientes de formación ética y moral, en sociedades con dinámicas tendientes a la impersonalidad y sus consecuencias en la convivencia y coexistencia; b) contar con la capacidad, suficiencia y correcta asignación de recursos (humanos, pedagógicos, materiales, económicos, financieros) para satisfacer la demanda social; c) disponer de estructuras flexibles, con la plasticidad suficiente que permitan su funcionamiento óptimo ante entornos por demás complejos y cambiantes; d) una mayor y creciente participación social, no acotada a la denominada comunidad escolar, participación que necesita ser incentivada para (re)capitalizar y (re)valorar socialmente a la institución educativa en todos sus niveles; e) con liderazgos comprometidos, capaces de

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OCDE. Programme for International Student Assessment.

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generar confianza entre los implicados directos e indirectos en la formación escolar, y asumir y delegar responsabilidades entre los participantes, para desencadenar sinergias que apuntalen y apunten hacia sistemas educativos de alto desempeño, basados en altas expectativas de formación y logro académico; f) acompañados de mecanismos evaluadores internos y externos que doten continuamente de información al sistema para guiar sus acciones ; g) al amparo de la rendición de cuentas y transparencia en su actuar, a la luz de la sociedad y sus instituciones. 1.8 La necesaria reconfiguración de los sistemas educativos Este panorama esboza la conformación de nuevas estructuras organizacionales, como estrategia interna de los sistemas educativos para descargar a las escuelas de las casi insoportables presiones internas y externas a las que se ven sometidas por ser el componente más visible del sistema con su entorno, que sirve de apertura y contacto de éste con aquél. Tal concepción debe permitir repensar la forma en que se efectúa la distribución de funciones y responsabilidades, hacia y entre todos sus componentes estructurales, y en menor grado, a otros sistemas sociales, al ser cada parte de la estructura, centro y periferia a la vez en algún momento específico, bajo ciertas funciones delimitadas, sean de tipo administrativo, organizacional, pedagógico o social; para pasar de estructuras tipo vertical jerárquico o centro-periferia, a estructuras red acéntricas, por las que se distribuyen y soportan de mejor manera las presiones internas y externas del sistema, al momento que le otorgan mayor capacidad de comunicación y reacción ante los cambios en el entorno. (Aguerrondo, 2002) En estos términos, se perfilan como mecanismos de reflexión y reflexividad de los sistemas educativos las dimensiones pedagógica, que a través del currículum trata de estabilizar la relación del sistema educativo con su entorno, la cual tiene que ver directamente con los procesos de enseñanza y aprendizaje; organizacional, que le brinda estructura al sistema, para potenciar su funcionalidad, al clarificar las acciones específicas de cada relación, reduciendo el riesgo y proporcionando unidad al sistema; administrativa, en donde se advierte cómo el sistema echa mano de los recursos y las estructuras con los que dispone para realizar sus funciones; participación social, que da cuenta de la corresponsabilidad 24 | P á g i n a

educativa de la sociedad y sus instituciones con el sistema educativo, para formar a los sujetos humanos que la sociedad reclama9; y finalmente la dimensión política, en donde la gestión, que se mueve entre la racionalidad y la irracionalidad, la formalidad y la informalidad de la organización, posibilita llegar a consensos, o dar cauce a los disensos entre el sistema, sus estructuras, elementos y entornos, para que políticas, planes y programas, logren su función sistémica y se cristalicen en una formación con altos estándares de calidad, al pasar de sistemas educativos que escolarizan, a sistemas educativos que educan. No basta por tanto, mencionar los esfuerzos de política educativa en tanto grandes lineamientos emplazados por los Estados y sus gobiernos, o el ímpetu de organismos internacionales por diseñar estrategias globales, regionales y nacionales con la intención de cambiar el estado de cosas en las distintas realidades educativas que se juegan entre la globalización y la glocalización, para reformar los sistemas educativos (Robertson, 2000). Se requiere comprender los múltiples factores que permiten la institucionalización de nuevas prácticas, en campos donde se enfrentan y coexisten los mundos social y humano, en un complejo funcional dinámico que estabiliza las relaciones entre estos mundos, mediante la economía y sedimentación de prácticas en forma de consensos generalizados, traducidos en prácticas normalizadas (Berger & Luckmann, 2001); (Popkewits, Tabachnik, & Wehlage, 2007), que posibilitan la evolución social al reducir la incertidumbre y el riesgo, y en donde los esfuerzos de la macro-esfera del ámbito educativo, se intercepta con sus estructuras medias y micro y las funciones que éstas realizan. Esto remite al mundo de la política como espacio, mecanismo y estrategia de conciliación o ruptura, en los múltiples procesos de reforma educativa, al comunicar mutidireccionalmente tanto las grandes aspiraciones, como las meso-mediaciones estructurales y las microacciones y necesidades del complejo educativo. (Izuzquiza, 1990); (Pedró & Puig, 1998, págs. 21-30)

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Esta separación en dimensiones se realiza sólo con intenciones de observación sistemática y metodológica de la realidad vivida en y por los sistemas educativos, bajo el entendido que ellas se presentan de manera simultánea en la construcción de la realidad fáctica de estos sistemas.

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Aquellos sistemas que han conseguido articular de mejor manera estas dimensiones en el funcionar de sus estructuras, ya sean de tipo centralizado, descentralizado o mixto, demuestran que cambios en apariencia imposibles y de gran calado, son alcanzables en plazos de tiempo reducidos, tal como lo señala el reporte Mckinsey (McKinsey & Company, 2008), al postular tres principios que vinculan los mundos social y humano en la organización educativa; a saber: 1) la calidad de un sistema educativo tiene como techo la calidad de sus docentes; 2) los resultados se mejoran sólo con mejor instrucción y; 3) resultados de calidad universales son posibles, asegurando la prestación de servicios educativos de alta calidad, de manera indiscriminada. Se advierte en estos principios, en tanto enunciados, su sesgo hacia resultados, los cuales son posibles al contar con estructuras que permiten un alto desempeño sistémico, que dotan a los sistemas educativos en todos sus niveles y componentes, de altos grados de sensibilidad y autonomía ante variaciones en sus entornos internos y externos, flexibilizan sus estructuras y elementos, y posibilitan sus cambios. 1.9 La política como agente del cambio ante el complejo institucional Lo que lleva a colocar el concepto de política, en sus diferentes acepciones, dentro del ámbito de la educación pública y las reformas educativas, a la luz de la complejidad que esto supone, es la intención de comprender los procesos evolutivos de resistencia y de cambio en los sistemas educativos; por lo tanto, al hablar de política, se contemplan tres sentidos de su uso: 1) como policy, referida a una lógica racional de acción que postula los qué y los cómo para cambiar o mantener un estado de cosas, colocada más en el ámbito sistémicoorganizacional, en la forma de manifestaciones de juicios meditados, que se cristalizan en planes y programas con objetivos definidos, estrategias a implementar y metas por alcanzar; 2) como politics, que capta las relaciones sociales por las que la policy atraviesa, desde su propuesta hasta su posible implementación, pues detona situaciones mediáticas de conflicto de intereses, donde resaltan las convergencias y divergencias respecto de planes y programas dentro de las diferentes unidades estructurales de la organización, y el papel que éstas desempeñarán en su ejecución y; 26 | P á g i n a

3) como polity, a la vez de contrapesos de poder, vía conformación de comunidades políticas con capacidad de negociar las condiciones que permitan el statu quo o el cambio institucional; destacan los conceptos de “poder político”, “interés” y “gestión” en este enfoque, al pensar en altos funcionarios del sistema educativo, gremios o sindicatos, u otro tipo de grupos interesados en la educación, con la influencia suficiente para incidir en las reformas educativas y acciones a seguir, ya sean a favor o en contra del cambio institucional. (Miranda, 2009); (Parsons, 2007) De esta manera, el enfoque de política en la comprensión de la fenomenología educativa, permite la construcción de puentes entre las interrelaciones humanas y sociales dentro de la organización en el marco de las reformas del sector, al observar de manera conjunta y relacional, la multiplicidad de factores intervinientes en los procesos formativos, que por mucho, superan los esfuerzos focalizados en la escuela. El enfoque de política contempla las condiciones que permiten a la escuela funcionar y actuar de acuerdo a las demandas del entorno social, al ampliar el foco a todo el sistema educativo en su conjunto funcional y estructural, pudiendo con ello, observar la complejidad que facilita o dificulta el desempeño del sistema y sus repercusiones en los procesos de enseñanza y aprendizaje, puesto que pasa de las problemáticas de tipo psicopedagógico, enclavadas en situaciones interpersonales dentro de los espacios escolares y curriculares; o de tipo administrativo-organizacional, basadas en la ministración racional de recursos a través de estructuras construidas para tal fin, a la mejor comprensión del constructo social que son los sistemas educativos desde la multirreferencialidad interna y externa que los complejiza y describe sus realidades particulares. 1.10 El enfoque teórico-epistemológico Ante este panorama regido por la complejidad, se opta por una observación del sistema educativo en su nivel básico desde una postura epistemológica constructivista, que se sostiene en una interpretación fenomenológica de la realidad, donde ésta se construye a partir de las múltiples realidades que cada actor, agente y sujeto social, edifica con base en su percepción particular del mundo, y que dan unidad y coherencia al mundo social en su conjunto, es decir, dan unidad a la diferencia. Esto al amparo de la Teoría General de Sistemas Sociales elaborada por el sociólogo alemán Niklas Luhmann. 27 | P á g i n a

En congruencia con la perspectiva adoptada, el motivo de esta investigación es conocer dentro de la institución básica de educación, las múltiples interpretaciones y acciones que subyacen a las diferentes estructuras y funciones educativas, y las posiciones que se adoptan e intervienen en la manera de cómo una propuesta específica de cambio institucional es abordada, al considerar las diferentes realidades que conforman el texto y el contexto educativo, yendo desde La Política Educativa en el nivel macro del sistema, hasta la microesfera de la escuela con sus particularidades, sin dejar de lado el engarce de estos extremos en la mesoestructura de la organización, en un complejo donde se entrelazan posiciones, disposiciones, intereses y aspiraciones de diversos sujetos, que inciden y no siempre coinciden, en la percepción que de una propuesta de cambio se construye, con base en el sentido que cada actor y agente cree de la situación. Para tal empresa, se rescatan las realidades que coexisten en la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo10 a través de sus funciones y estructuras; acciones e intenciones; formalidades e informalidades, en torno del Programa Escuelas de Calidad11, que se concibió como instrumento de política, destinado a mejorar el desempeño institucional por medio del cambio en la gestión del sistema, con base en aspectos de planeación estratégica; cofinanciamiento; participación social; transparencia y rendición de cuentas, alineados a la mejora de la calidad de la educación, al colocar en el centro de los esfuerzos, funciones y acciones del sistema, a la escuela pública de educación básica. (SEP, 2008) No se pretende llegar a generalizaciones desde una realidad específica acotada a la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo, con la pretensión dar cuenta acerca de la realidad del Sistema Educativo Nacional, situación por demás contraria a la naturaleza epistémica de la teoría desplegada. En cambio, el valor de este esfuerzo, es aportar evidencia empírica del cómo se desencadenan secuencias de acciones entre múltiples sujetos, que se mueven entre la objetividad y la subjetividad propia (Ego) y ajena (Alter), que se lleva a cabo en la decodificación y recodificación de la comunicación institucional, introducida por una política y su objetivación programática, en un contexto

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SEBH en adelante. PEC en adelante.

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que se define por la diferencia, y que con todo, pretende orientar múltiples acciones hacia un objetivo superior. Este entorno complejo, sirve de marco para indagar desde una perspectiva sistémica de la sociedad, cómo dentro de los sistemas educativos, sus intenciones, acciones y resultados, son consecuencia de múltiples multiplicidades de selecciones y elecciones que se presentan como un mar de posibilidades en la realidad, las cuales son posibles debido a una cualidad común entre lo social y lo humano que les ha permitido coevolucionar y posicionarse con éxito en el mundo, esta cualidad es el sentido. El concepto teórico del sentido es así, el hilo conductor de este trabajo, esto nos lleva a sugerir que el desempeño del sistema educativo, depende de la existencia de mecanismos amplios de comunicación interna con informaciones significativas, capaces de influir en positivo, sobre las intenciones y acciones de sujetos, agentes y actores sociales que participan en el ámbito aquí tratado. Así, el sentido de una política y un programa específico como el PEC, abre por su propia existencia, debates entre lo real, lo posiblemente real y lo irreal del curso de acciones, frente a las intenciones del discurso oficial del cambio y la calidad entre los implicados en la transformación institucional; esto repercute tanto en las funciones como en las estructuras de la organización educativa. El sentido permite, con base en el pasado próximo, en el curso histórico de la conformación del presente, actualizarlo y perfilar un futuro próximo entre un mar de posibilidades, en donde cada sujeto, actor y agente, crean visiones propias del mundo, llevándolos a actuar y generar perspectivas de futuro diferentes en el presente, sostenidos en la conciencia individual de la situación, mediatizada por la capacidad comunicativa del sistema social para con las personas que en él participan. El PEC por tanto, como objeto proveedor de sentido, despliega más posibilidades de facto de las que pueden realizarse en el siguiente movimiento que plantea la racionalidad del programa ante la realidad organizacional, pues obliga a un continuo de selecciones y elecciones vinculantes y emergentes entre la conciencia humana y la comunicación social, es decir, entre elementos, sujetos y sistema. 29 | P á g i n a

Lo que destaca la importancia de la comunicación entre los elementos y unidades estructurales de la Secretaría de Educación, al permitir redireccionar de manera constante los esfuerzos de política, ya que la realidad asiente cometer errores, pero de igual manera, corregirlos, al contar con excedentes de posibilidades de enlaces ulteriores, al presentar una relación directa entre desempeño y comunicación; situación que, por lo demás, se dificulta ante un entorno dominado por la complejidad. En este sentido, la comunicación debe ser de buen grado significativa, para posibilitar acciones coactivas, con la conciencia y consigna de que, tanto para el sistema como para sus subsistemas y elementos, se señale con claridad, qué es lo que pretende consigo mismo y con su entorno. (Luhmann, 1998, pág. 77 y ss.) Por lo tanto, el sentido permite conocer las predisposiciones, posiciones y disposiciones de actores y agentes específicos, con la influencia suficiente, para lograr o detener un posible cambio institucional. Al rescatar las aportaciones que estos sujetos realizan, con base en sus percepciones que de las realidades pedagógica, administrativa, política, social y organizacional en torno al PEC, desde posicionamientos estructurales diferentes que conforman y dan unidad a la SEBH, dichos sujetos generan, el sentido pone a prueba la capacidad de comunicación y gestión sistémica del PEC y de la SEBH, cuando trae a un primer plano el papel mediador de la política para el éxito de La Política. (Echebarría, Lora, Payne, Stein, & Tomassi, 2006) En este plano, no se puede obviar que el PEC en tanto programa –con recursos, estrategias y operadores-, no es el único que lucha por su institucionalización al buscar normalizar su lógica y racionalidad, sino que, se encuentra en una competencia constante con otros programas que de igual forma buscan imponerse, institucionalizarse y beneficiarse. (Murnane, Willett, & Cárdenas, 2006) Cabe destacar que la ventaja de un programa como el de Escuelas de Calidad, radica en su naturaleza vinculante e incluyente, con la potencial capacidad para arropar otros esfuerzos de política con sus respectivos programas, al aprovechar los recursos disponibles del sistema educativo para mejorar su desempeño y la posible consecuencia del fortalecimiento institucional, con la intención de disminuir el desgaste que implica la competencia interna

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por posicionar múltiples ofertas y sus respectivas estrategias de cambio, así como la duplicidad de funciones y actividades propias y ajenas. Esta variedad de factores lleva a concluir en el marco de discusión, que la educación pública, en todos sus niveles y modalidades, debe colocarse como prioridad del Estado mexicano en tanto problema público de consecuencias inconmensurables si no se logra construir un sistema educativo articulado, que sí escolarice a toda la población habitante en México, en edad de cursar la educación básica, pero que también la eduque en el proceso de escolarización, y que la educación, sea acorde a los requerimientos de la sociedad mundial. Pues de continuar manteniendo un sistema educativo que pretende escolarizar a toda la población del país –sin conseguirlo aún al 100%-, y que confunda escolarización con educación, al cifrar su existencia en datos estadísticos que reflejen la magnitud del mismo y no su calidad, las consecuencias en temas como ciudadanía, civilidad, convivencia y coexistencia, así como el crecimiento y desarrollo del país, no se auguran favorables en un futuro próximo, pero si cada vez más lejano. De ahí que no importen tanto la cantidad de políticas, programas o reformas educativas que se elaboran, sino la capacidad gestora del sistema educativo para darles viabilidad y operatividad, con la impronta de alcanzar sus objetivos y metas, en beneficio de la sociedad toda.

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2. EL OBJETO DE ESTUDIO

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2.1 La conformación de la Secretaría de Educación Pública La Secretaría de Educación Pública12 es la institución encargada de la formación escolarizada de los habitantes de México. Se conforma actualmente por tres subsecretarías que atienden a sectores específicos de la población de acuerdo a diferentes niveles educativos; estas son: Subsecretaría de Educación Superior (SES), Subsecretaría de Educación Media Superior (SEMS), y Subsecretaría de Educación básica (SEB); siendo la última el espacio donde se construye y ubica el objeto de la investigación. Su actual estructuración data de 1921 con la creación de la Secretaría de Educación Pública y Bellas Artes, aprobada por la XXIX Legislatura del Congreso de la Unión a propuesta de José Vasconcelos por reformar la Ley Orgánica de Secretarías de Estado y el correspondiente cambio en la Constitución de 1917, con dos importantes modificaciones respecto de su antecesora. La primera en el ámbito filosófico-pedagógico, reflejado en el propio nombre de la institución naciente encargada de la formación, que transitaba de la ideología positivista de la instrucción, sostenida en la simple transmisión unidireccional de informaciones, a una humanista, emplazada por el concepto de educación, entendida como el perfeccionamiento del hombre mediante el desarrollo de todas sus potencialidades. La segunda, en lo tocante al aspecto legal para el ejercicio de la impartición de los servicios educativos en todo el territorio nacional, con efectos en la jurisdicción existente entre Estados y Federación, al introducir el tema de la federalización educativa en el marco de la soberanía. La federalización era pues, asumida como instrumento político e ideológico del Estado para centralizar la educación pública al amparo de la gratuidad y el laicismo; así Froylán Manjarrez, diputado de la XXIX Legislatura “Es preferible centralizar la ciencia que velar por la soberanía de la ignorancia”13. (Iturriaga, 1981, pág. 160) Cabe mencionar que, previo a la institucionalización de la SEP en 1921, los años anteriores a la Revolución, se caracterizaron por el interés de la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes en la educación superior, impartida a pequeños grupos privilegiados, lo que se

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SEP en adelante. Cursivas propias.

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tradujo en un país analfabeta, conformado por alrededor de un 80% de sus habitantes en esta condición. Por su parte, las enseñanzas primaria y secundaria, se consideraban monopolio de la iglesia; lo que resultó en grandes conflictos políticos, ideológicos y sociales, al volverse la educación una facultad exclusiva del Estado mexicano, ávido de legitimidad al ser éste y sus instituciones, producto del primer gran movimiento social y conflicto armado del siglo XX (Robles, 1996). La gran carga social que la educación traía a cuestas como deuda de 110 años de independencia, injusticias y un alto grado de polarización social se evidencia por Valadés en (Mejía, 1981, pág. 188), en el siguiente fragmento: “México en la época porfiriana estaba infestado de pobreza, escaso de operarios patriotas, falto de un tejido social e inarmónico en sus culturas. Sólo tiene de la pobreza un orden; de la patria un fulgor; de la sociedad un ensayo, y del conocimiento un lujo”. ¡Ése es el legado que recibe de la Revolución, por lo cual el apotegma de “Tierras y escuelas” constituye el programa en el que todas las corrientes coinciden!14 Surgen ahí los primeros esfuerzos de política educativa del Estado nacido de la Revolución, al buscar: a) democratizar la educación, con un esfuerzo impresionante de cobertura y; b) generar con base en la educación (alfabetización), una identidad nacional para fortalecer al país y fomentar su desarrollo, al castellanizar a los diferentes grupos indígenas que lo conformaban, en una apuesta por la cohesión y mejor convivencia social. Se pusieron en marcha las escuelas rurales y las escuelas de lugar; las misiones culturales, así como el crecimiento y expansión de escuelas normales –urbanas y rurales- al incrementarse la demanda de profesores. La política se vuelca al fortalecimiento de la educación básica, pues logra contar con altos índices de participación y aceptación social de la nueva escuela, al conjuntar los principios psicológico y sociológico de las diferencias individuales y del desarrollo desigual de las sociedades. (Mejía, 1981, pág. 202) Sin embargo, una vez que disminuyó la efervescencia social del movimiento armado en los años 30, el curso de la educación fue modificado con importantes efectos que llegan a la actualidad, al apropiarse del discurso educativo agentes políticos que lo utilizaron como 14

Cursivas propias.

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instrumento político partidario al pasar de una política educativa social sostenida por educadores, a la práctica de una educación política socialista, cimentada en actores políticos. 2.2 La institucionalización del Estado mexicano El contexto nacional comenzó su proceso de fortalecimiento del Estado y sus instituciones con la genialidad política del entonces Presidente de la República Plutarco Elías Calles, al despersonalizar el gobierno y darle una imagen institucional con cimientos en la democracia. La estrategia se basó en la creación del Partido Nacional Revolucionario15 (PNR) en 1929, como depositario de los beneficios emanados del movimiento revolucionario en tanto representante de los sectores populares ante el gobierno, y estandarte unificador de las múltiples fuerzas que pugnaban por imponer sus ideologías, se inicia con ello un periodo de estabilidad social. No obstante el crecimiento sin precedentes que la SEP experimentó al amparo de la institucionalización, la organización educativa se vio infiltrada por grupos sindicales, escenario que obstaculizó su labor, al contar estos con el poder político suficiente para incidir en la política educativa y su implementación (Arce, 1996), adquirido por la conformación de un gremio magisterial organizado, ya que la organización se convirtió en la moneda de cambio entre grupos, régimen político y de gobierno, lo que dio sustancia al corporativismo clientelar y la negociación, bajo el sello del consenso y los acuerdos; prácticas afines al gobierno y al partido en el poder. (Reséndiz, 2005) Al conjuntarse los cambios constitucionales e institucionales de la federalización, como control central en torno a la educación, so pretexto de la política de unidad e identidad nacional, se logró en el contexto de la institucionalización del Estado y del empoderamiento del régimen político representado por el PNR, centralizar y controlar todo servicio, bien y actividad pública mediante un férreo control burocrático, sindical y gremial, con la generación del mito político de la revolución, que se sostuvo en el discurso del cambio y justicia social, con la educación pública como punta de lanza.

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Más adelante cambiaría su nomenclatura en ánimos de revitalizar el mito político de la revolución por Partido de la Revolución Mexicana (PRM) en 1937, y en lo posterior Partido Revolucionario Institucional (PRI) desde 1946.

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En esta coyuntura es donde toma sentido dejar atrás la vocación insipiente de la autonomía de las entidades federativas prerevolucionarias, e inclinarse por la vida institucional del país bajo el control desde la capital, expresado en la conformación y articulación de organizaciones jerárquico verticales y de centro periferia, funcionales en la nueva arquitectura de la nación, que llevó la institución educativa a ser uno de los más acabados ejemplos de este tipo. El entono internacional contribuyó de manera amplia a mantener tales estructuras con el auge del Estado interventor, en tanto mecanismo para asegurar mejores condiciones de vida vía políticas desarrollistas, subsidios y programas de asistencia social; y como ideología, al erigirse en la instancia encargada del cambio social, controladora de los ámbitos político; económico; cultural; de seguridad; sanitario y educativo entre otros. Así, la SEP se colocaría como el aparato burocrático del Estado por excelencia, al contar con la legitimidad del respaldo popular, que cifraba en la educación el cambio y la justicia sociales, y la mayor envergadura organizacional, al dar continuidad a las políticas expansivas de cobertura y alfabetización, situación que más adelante sería su principal problemática, al cambiar el contexto político y económico supranacional con el triunfo del capitalismo a manera de ideología y práctica, al través de debilitar al Estado y su obeso aparato burocrático por un lado, y el empoderamiento del mercado con el estandarte de la libre competencia por el otro. El periodo de institucionalización posrevolucionaria y la etapa institucionalizada propiamente dicha, abarcan un periodo de casi 60 años, tiempo suficiente para sedimentar las prácticas corporativas y clientelares que obstaculizan el cambio del Sistema Educativo Mexicano, cabe mencionar, que este tipo de estructuración del Estado mexicano se mantuvo vigente y con relativa estabilidad, hasta finales de la década de los 70’s. (Flores & López, 2006) No obstante, los temas de la calidad, justicia y equidad, comenzaron a tomar fuerza en la educación pública básica, reflejándose en políticas de nuevo cuño a finales de los años 70 y principios de los 80 del siglo XX.

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2.3 El sindicalismo magisterial y la institución educativa En el terreno educativo, los conflictos en los ámbitos pedagógico, administrativo, organizacional y político, fueron una constante en la búsqueda de la unidad nacional y crecimiento estabilizador del magisterio en el marco del auge y caída de la educación socialista y la consolidación del sindicalismo mexicano, plagado este último de enfrentamientos entre diversos grupos magisteriales que luchaban por imponerse como fuerza hegemónica gremial. Es en la década del 40, cuando se crean los amarres institucionales en términos laborales, económicos y profesionales entre el magisterio, el sindicato, el régimen político y el gobierno, con el logro en diciembre de 1943, de la unificación sindical del magisterio, al dar vida al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), que de inmediato reclamaría su coto de poder al colocar a sus representantes y operadores políticos, en altos puestos dentro de la Secretaría de Educación Pública. (Arnaut, 1998) Con ello, la SEP se convirtió en una arena de conflicto y negociación interburocrática gubernamental y magisterial. La relación positiva entre ambas burocracias se hizo posible sólo gracias al crecimiento constante del aparato de gobierno –del que es parte la Secretaría de Educación- con el auge ideológico del Estado Benefactor. En esta relación los beneficiarios fueron el régimen de gobierno y el partido en el poder, al ejercer prácticas clientelares con el SNTE, para arropar las decisiones gubernamentales; y el sindicato magisterial, al recibir prebendas como incrementos salariales, puestos políticos o plazas, a cambio de su apoyo a través de prácticas corporativas. Algunas de las grandes consecuencias del funcionar de este entramado organizacional, devienen en la profunda desarticulación entre niveles y modalidades educativas dentro de la educación básica; la pérdida gradual de la calidad de la educación; el encubrimiento y protección por malas prácticas a los agremiados al sindicato magisterial y la subordinación de los proyectos de reforma del sector educativo, al ejercicio de la política inter e intrasectorial, al ser la presión gremial y los cotos de poder, los filtros por los que pasan las políticas, planes y programas educativos, situación que ha aplazado los cambios necesarios

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para el buen desempeño del SEN, en detrimento de la calidad educativa, lo que involucra tanto a educadores16 como a educandos. 2.4 Crisis del Estado Benefactor y la federalización de la educación Con el reacomodo del entorno internacional vestido de modernidad a finales de los años 60, las grandes estructuras de los gobiernos nacionales se vieron afectadas, México no fue omiso a este panorama, lo cual repercutió en la arquitectura centralista del Estado. El discurso internacional de la eficacia y la eficiencia, trajo consigo el replanteamiento de la federalización, vista ahora como descentralización del Estado y del aparato de gobierno. El cambio en la interpretación ideológica de la federalización resultó contrario a las prácticas institucionales ya sedimentadas y de gran impulso ejercidas por el gobierno, el partido en el poder y las corporaciones de distinta naturaleza, prácticas tales como: la existencia del partido hegemónico y el corporativismo clientelar patrimonialista, que eufemísticamente, se alzaban como promotores del consenso sobre el conflicto y de la unidad sobre las diferencias. En este tenor, se comienza la tarea de adelgazar el Estado con procesos de desconcentración y descentralización del mismo, así como el desmembramiento de algunas de las grandes corporaciones sindicales que habían concentrado gran poder político; tal escenario propició que las relaciones cordiales entre las burocracias gubernamental y magisterial terminaran, dado que el proceso de adelgazamiento del aparato de gobierno, se traducía en pérdida de poder y desventajas en la negociación, al tiempo que se abría la puerta para reformas en el sector educativo, que le devolvieran la dinamicidad perdida. Proveído del poder político adquirido, el SNTE ante la política de descentralización de la SEP, promovida por el gobierno federal, minó por casi dos décadas (1970 y 1980) la reforma del sector educativo, con la intención de hacer notar al poder central su capacidad de movilización y organización como grupo de presión política y social, al quedar el intento por encontrar nuevos puntos de confluencia y equilibrio entre los diferentes niveles de

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Una situación particular es que los maestros continuaban enarbolando la bandera del mito revolucionario, considerándose a sí mismos herederos del cambio y justicia social en México, sin darse cuenta que los años de oro de la educación vivida con las misiones culturales y la escuela rural habían quedado atrás, el alimento del magisterio eran los recuerdos de glorias pasadas, que contribuyeron a la parálisis del sector educativo.

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gobierno, la SEP y el sindicato, y el posible desempantanamiento de la Secretaría en su labor educativa, en una desconcentración administrativa. Este tiempo se aprovechó por la representación sindical del gremio docente para reconfigurarse y adaptarse al nuevo contexto, sin perder fuerza política y de presión ante el aparato gubernamental, al colocar operadores en posiciones políticas estratégicas fuera del ámbito educativo y en todos los niveles jerárquicos de la organización educativa, con especial énfasis en la meso estructura, conformada por las supervisiones escolares, las cuales a lo largo de su historia, han controlado de buen grado, la vida de las escuelas de educación básica, lo que dificulta el actuar de las Autoridades Educativas y altos funcionarios de la SEP por un lado, y el ejercicio de la docencia por el otro. (Reséndiz, 1992) Por su parte, las presiones internas y externas ejercidas sobre el gobierno mexicano para reformarse estructuralmente, al encontrarse sumergido en una de sus más profundas crisis económicas (Lustig & Székely, 1997), obligó al partido en el poder y al régimen de gobierno, a adoptar el liberalismo como ideología y estrategia política de sobrevivencia, esta transformación fue iniciada con formalidad en los años 80 y consolidada a inicios de los 90, varios sucesos lo ratifican: la detención del líder sindical petrolero Joaquín Hernández Galicia en 1989; la privatización de Teléfonos de México (TELMEX) en 1990 y la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte17 (NAFTA18 por sus siglas en inglés) en diciembre de 1992, este último suceso, transferiría mayor presión al gobierno mexicano por mejorar la eficacia y eficiencia de su aparato educativo. En el sector educativo se da la reconciliación entre el Gobierno Federal, la SEP y el magisterio con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica19 en mayo de 1992, precedido del descabezamiento del SNTE en 1989, representado por el grupo de “Vanguardia Revolucionaria”, liderado por Carlos Jonguitud Barrios, a manos del entrante Presidente de la República Carlos Salinas de Gortari, y el arribo a la secretaría general del sindicato magisterial de Elba Esther Gordillo Morales, quien apoyó la

17

TLCAN North American Free Trade Agreement. 19 ANMEB. 18

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propuesta de la modernización educativa, orquestada por el Poder Ejecutivo Federal a través del Secretario de Educación, lo que dotó de gobernabilidad a la SEP, al SNTE y al Gobierno Federal; cabe mencionar que este movimiento político, buscaba disminuir el poder del sindicato magisterial ante el Estado y el gobierno, sin embargo, la nueva dirigencia, supo aprovechar la coyuntura política del momento, para afianzar su poder e incluso incrementarlo. (Raphael, 2007) A pesar del renovado impulso por cambiar al sector educativo, la “transformación” del Estado mexicano se llevó a cabo sobre los cimientos del convaleciente régimen centralista producto de la Revolución. Con esa base se permitió dar continuidad a la viciada simbiosis entre las burocracias sindical y gubernamental dentro del sistema educativo, evidenciada en la frase lamadridista respecto del sector, “México exige una revolución educativa, ya que la educación es la gran palanca del cambio social” (Camacho Sandoval, 2001, pág. 404), la cual encierra y no deja morir el “mito político de La Revolución” y de la educación pública como uno de sus más álgidos logros. Con todas las contradicciones ideológicas existentes entre los principios de la revolución, representados por el PRI (antes PNR), y la modernización del país con la adopción del modelo económico de libre mercado ante un escenario político adverso, el partido en el poder realizó ajustes al régimen político y de gobierno, al pasar del centralismo al federalismo, y del autoritarismo del partido hegemónico a la democracia y competencia política. (Lujambio, 2001) Las circunstancias favorecieron retomar y replantear políticas educativas para reformar al SEN, y colocar en las agendas pública y política nacional, a la educación como uno de los ejes fundamentales para el desarrollo y modernización del país. Por tanto, se puede considerar la firma del Acuerdo, antesala de la inclusión seria de los temas de la gestión institucional y de la calidad de la educación, a manera de pilares sobre los cuales se desarrollarían las políticas educativas y el cambio institucional de la SEP actuales. En efecto, se delinearon en el ANMEB cuatro estrategias de política para cambiar el rumbo de la educación pública básica en temas donde coincidieron los entonces 31 gobernadores de los Estados de la Federación, la SEP y el SNTE, atestiguado por el representante del 40 | P á g i n a

Ejecutivo Federal; a saber: 1) federalización de la educación básica, para consolidar el antiguo esfuerzo iniciado a finales de la década de los 70, con fuertes implicaciones en el financiamiento de la educación y la autonomía relativa de los Estados y sus Secretarías de Educación respecto del centro, en cuanto a acciones y toma de decisiones; 2) reforma curricular, con la intención de articular los niveles y modalidades educativos de la educación básica, en torno a un núcleo teórico-conceptual e ideológico acerca de lo que para el Estado, la SEP y el SNTE significaba la educación básica, reforzada con la renovación de los libros de texto gratuitos; 3) profesionalización y dignificación del magisterio, para asegurar la actualización docente, de equipos técnico-pedagógicos y directivos, y así mejorar la calidad de los servicios educativos, acompañado de mecanismos de incentivos al magisterio y; 4) participación social, como estrategia de apertura y democratización de la escuela pública y del sistema educativo, en un marco institucional de rendición de cuentas y transparencia en el uso de los recursos públicos, así como de corresponsabilidad en la formación. (SEP; SNTE, 1992) Otra de las ventajas que se desprendieron de la conciliación política de los actores vinculados en forma directa a la educación, fue la elaboración de una nueva ley regulatoria del ámbito educativo –Ley General de Educación (Cámara de Diputados, del H. Congreso de la Unión, 1993)- un año después de la firma del Acuerdo, que ha permitido dar continuidad y sustento legal a las políticas emanadas del ANMEB. Se destaca que estas vertientes de política fueron continuadas en los sexenios subsecuentes y se mantienen en la actualidad con algunas variaciones, situación atípica respecto a la costumbre priísta de reconstruir el país cada seis años sobre las mismas estructuras que lo originaron, síntoma de cierto grado de madurez política, al transitar de políticas gubernamentales a políticas de Estado de mediano y largo plazo. (Latapí Sarre, 2004) Finalmente y de gran trascendencia para este periodo, es la formalización en 1993 de la inclusión de la educación secundaria como parte de la educación básica obligatoria y gratuita, ampliando de seis a nueve años el ciclo básico que se incrementó a 12 años en 2008 con la incorporación del nivel preescolar en el esquema básico de educación. (Reimers, 2006)

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2.5 La gestión como agenda del cambio Al suscitarse la alternancia del poder en el gobierno de México en el año 2000, las expectativas de cambios estructurales del Estado se vieron fortalecidas –en exceso tal vezcon base en la ideología del partido20 recién llegado al gobierno, impregnado de una fuerte doctrina empresarial, baste recordar el vínculo del representante del Ejecutivo Federal Vicente Fox Quesada con dicho sector. Otro de los factores que contribuyeron a la idea del cambio, fue la conformación de un amplio equipo de transición integrado por especialistas, con la tarea de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo para el sexenio (Presidencia de la República, 2001), y los respectivos planes sectoriales; así, el proyecto país se vislumbró en las denominadas cuatro transiciones de México, y el papel fundamental y central de la educación para su despegue acelerado, incluyendo por primera vez en forma explícita, sistematizada y sistémica, una visión de futuro al 2025 de la nación. (SEP, 2001) Como parte de esta continuidad en las políticas educativas nacidas en 1992, el grupo de especialistas en educación del equipo de transición, plasmó en el Programa Nacional de Educación21 2001-2006 (ProNaE), varias políticas, programas y estrategias que confirmaron –por lo menos en el discurso- el interés creciente del Estado mexicano por transformar al sector educativo. Su implementación y avances desde ese entonces (1992) y hasta el momento de desarrollar el ProNaE, han tenido resultados distintos, de acuerdo a la capacidad de consenso que cada arista de política y entidad federativa ha generado en torno de ella. Dentro del ProNaE 2001-2006, en su apartado segundo, se aborda el tema de la Reforma de la Gestión del Sistema Educativo, que a la letra señala lo siguiente: Lograr que el sistema educativo nacional pase de la situación prevaleciente a la descrita no es sencillo ni puede lograrse en poco tiempo. Una administración federal comprometida no es suficiente, es necesario el esfuerzo sostenido de toda la sociedad. Los cambios deben darse progresiva pero firmemente, con base en programas de

20 21

Partido Acción Nacional (PAN). PRONAE en adelante.

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trabajo que comprometan a todos los niveles de gobierno y a todos los actores del sistema; es decir, con programas que involucren a toda la población. Iniciar este proceso es el objetivo medular de la acción gubernamental. (SEP, 2001, pág. 80) De ahí se desprendieron cuatro grandes políticas para el período, con la característica de la continuidad que suponen las Políticas de Estado22, esto respecto del Plan Sectorial de Educación correspondiente al sexenio 1988-1994, donde tales políticas, mantuvieron el objetivo de reformar al Sistema Educativo Mexicano con base en el federalismo, integración, coordinación y gestión, financiamiento y evaluación e investigación. A pesar de la continuidad en las políticas de reforma, los principales obstáculos para alcanzar los objetivos planteados en el sector educativo han sido su amplitud y ambición, que abarcan prácticamente a todo el sistema, situación advertida en Aguilar Villanueva al hablar de las probabilidades de éxito o fracaso en la implementación de una política pública (van Meter & van Horn, 1993); por otra parte, los esfuerzos emplazados y traducidos en planes y programas concebidos hasta entonces, fungieron más como proyectos aislados para subsectores específicos del aparato educativo, consecuencia de la profunda desarticulación organizacional reflejo de un sistema feudal y de grupos empoderados al interior del entramado de la educación pública, que como un conjunto de relaciones con una visión holística de la SEP, menospreciando la importancia de las relaciones internas del SEN consigo mismo y con su entorno, para ampliar las posibilidades de éxito en los procesos de cambio organizacional planteados. Esta carencia se comenzó a identificar y resaltar por tomadores de decisiones, autoridades educativas, investigadores e incluso el sindicato magisterial. En consecuencia, dentro del ProNaE 2001-2006, se colocó como piedra angular para dar cauce a las aspiraciones planteadas, la capacidad de comunicación y relacionabilidad del aparato educativo consigo mismo; al evidenciar que, para lograr cambios en el funcionamiento de las escuelas, especialmente en lo tocante al logro educativo, era imprescindible contar con articulaciones intrasistémicas que conectasen las intenciones del macrosistema con las acciones de la meso estructura educativa, y estas a su vez con aquellas realizadas en el aula y en la escuela, que hicieran las veces de amortiguador entre las diferencias, resistencias y 22

Continuando las grandes líneas de política planteadas en el ANMEB.

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reticencias emergentes entre elementos, unidades, niveles, subestructuras de la SEP y el sindicato de maestros, lo que destacó como factor clave en el funcionamiento de la organización, “…la gestión institucional y la revisión de las normas que regulan el funcionamiento de los servicios educativos en los diversos niveles de gestión…” (SEP, 2001, pág. 120), al considerarlos elementos estratégicos vinculantes entre los múltiples elementos, actores y agentes implicados, en favor de la consecución de los objetivos propuestos en la Política de Reforma Educativa. Desde esta perspectiva, los problemas de justicia, equidad y calidad educativa, sin dejar de ser centrales, se vuelven variables dependientes de la gestión del sistema; por lo que la reforma de la gestión, se ubica como prioritaria sobre la calidad, la equidad, la justicia y la cobertura, al dar mayor autonomía en la toma de decisiones y acciones a cada parte estructural del sistema con respecto a las demás. De tal manera que, tan importantes vienen a ser las decisiones que se toman al nivel de la Subsecretaría de Educación Básica o en los niveles educativos que la conforman, como aquellas efectuadas a nivel de Supervisión escolar o las realizadas en la escuela para la elaboración de nuevas políticas. Aquí el gran valor de la ubicuidad de la gestión para el fortalecimiento del sistema educativo, al acercar y cohesionar las diferentes unidades del sistema, brindándole unidad, representatividad institucional y organizacional, lo que paradójicamente se traduce en el desempoderamiento central o cupular, y el empoderamiento de las meso y micro estructuras para fortalecer al sistema en su conjunto. Con estas referencias, la gestión se posiciona como una de las principales líneas de política para transformar el funcionamiento organizacional y de la escuela pública, enfocado a la mejora de la calidad en los servicios educativos que ofrece el Estado. La gran transformación se plantea en la tarea de vincular, corresponsabilizar y concientizar a los diferentes actores y agentes educativos en las distintas funciones que les competen, y fortalecer así la formación de los educandos. Tarea no menor si se consideran las inercias de casi siete décadas, en donde la participación social en la escuela se redujo a su mínima expresión; las escuelas se convirtieron en fortalezas aisladas de la sociedad, con su propia lógica funcional y sin la obligación de 44 | P á g i n a

rendir cuentas a la sociedad por su labor educativa en tanto servicio público; la reconfiguración gradual de la dinámica poblacional, al ganar terreno la mujer en los distintos sistemas funcionales de la sociedad, y la consecuente transformación en la estructura familiar; las prácticas corporativas del sindicato y el patrimonialismo clientelar del Estado; la imposición desde el centro de políticas, planes y programas homogéneos, frente a una diversidad de escenarios escolares desplegados en todo el territorio nacional; y la delegación-imposición de actividades en un esquema jerárquico-vertical, que posiciona a la escuela en el rango más bajo de la escala, y de centro periferia, donde los beneficios y marginaciones se distribuyen en función directa a la cercanía o lejanía de los centros de poder, que margina aún más a las estructuras más periféricas del sistema. 2.6 El Programa Escuelas de Calidad como estrategia de la nueva gestión escolar e institucional Uno de los proyectos de gran impulso, y con la potencialidad para lograr la transformación en la gestión escolar y del sistema educativo en su conjunto, al buscar empoderar a la escuela pública; incentivar la participación social; estimular la rendición de cuentas y la transparencia del uso de los recursos públicos en educación; mejorar la relación de la escuela con su entorno y la adaptación de planes y programas a la realidad de cada centro educativo, sin lugar a dudas es el denominado Programa Escuelas de Calidad (PEC), puesto en marcha el mes de abril del año 2001, con alcance nacional y una vigencia en un primer momento al 2010. (SEP, 2008) El esquema funcional planteado en el PEC, se presenta entonces como uno de los principales elementos de política por reformar la gestión institucional y escolar en el periodo de gobierno 2001-2006, al concebirse como un programa vinculante de las grandes políticas en el sector educativo. 2.6.1 Continuidad y marginalidad de la Política de Reforma en la Gestión En el actual periodo de gobierno (2007-2012), el tema de la gestión institucional continúa formando parte de la agenda de la política educativa. Cabe aclarar, sin embargo, su marcada tendencia a la marginalidad. Así en el periodo anterior, la gestión del sistema requirió un apartado completo dentro del ProNaE, y se colocó como eje fundamental para la transformación del sector, en el Programa Sectorial de Educación vigente, la gestión 45 | P á g i n a

institucional ocupa dentro de los objetivos que lo conforman, el sexto de ellos, de igual manera, el peso otorgado a la transformación de la educación básica, se ha visto disminuido con respecto a la educación media superior y superior. Por su parte el PEC, es considerado ya no un programa central con aspiraciones a crecer, su implicación dentro del Plan Sectorial de Educación 2007-2012, consiste en capacitar sobre gestión estratégica a directores y supervisores de escuelas incorporadas al Programa; mientras tanto, la dimensión de participación social parece tomar fuerza como estrategia para redistribuir las cargas de la formación a otros agentes sociales interesados en la educación pública básica, al incentivar el funcionamiento de los Consejos Escolares de Participación Social (CEPS). (SEP, 2010) Finalmente, uno de los mecanismos del PEC, a través del cual se inserta la planeación estratégica en el funcionamiento de la escuela, fundamental para generar una visión de mediano y largo plazo de los centros educativos, se saca del esquema de las Escuelas de Calidad, y se instaura como un proceso institucionalizado y normalizado en todas las escuelas de educación básica, sobre el cual se pretende consolidar la transparencia y rendición de cuentas de las escuelas ante la sociedad, mediante la supervisión del Plan Estratégico de Transformación Escolar (PETE), vía CEPS o equivalentes. 2.7 El sentido del Programa Escuelas de Calidad como Política educativa Este recorrido por la conformación institucional, funcional, estructural y operativa de la Secretaría de Educación Pública, y de la Subsecretaría de Educación Básica en particular, y las políticas que se han implementado para mejorar su desempeño, dan la pauta para entender el objeto de estudio y definirlo en el marco de un entramado construido sobre la complejidad, dado que éste conjuga las principales estructuras de la SEB responsables de los procesos de enseñanza y aprendizaje. En el PEC es posible observar las interpretaciones que de las políticas se generan en dichas estructuras, las negociaciones para su implementación entre grupos de poder que luchan por mejorar o mantener su situación –en ocasiones a costa de la mejora de la calidad educativa-, y cómo la abstracción de dichas políticas, se materializa desde su elaboración

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hasta su ejecución, en las unidades constitutivas de la SEB en forma de acciones desprendidas de programas. Por lo tanto, el objeto de estudio se enmarca por la Política de Transformación de la Gestión Institucional y su expresión operativa en el PEC, al interior y entre las principales estructuras de la SEBH involucradas. Dentro de este marco referencial, se busca dar lectura, a través de las opiniones y experiencias de los encargados de estas unidades –Subsecretaría de Educación Básica, Coordinación del Programa Escuelas de Calidad, Direcciones de los niveles educativos y evaluadores del PEC-, de las acciones, reacciones, estrategias y contraestrategias emprendidas entre los partidarios de la tradición y los del cambio institucional, con base en el entendimiento del qué, cómo y para qué del PEC, inducidos con este esfuerzo por mejorar el funcionamiento del sistema y la calidad en los servicios educativos. Como se mencionó con antelación, la complejidad a la que se enfrentan las políticas educativas para su implementación, y la institucionalización de nuevas prácticas para la mejora del funcionar organizacional, es resultado de la complejidad y dimensiones de la Secretaría de Educación, que vuelve prácticamente imposible relacionar de manera simple a cada elemento, actor y agente con el resto de elementos, actores y agentes, y las relaciones emergentes entre ellos, que dan forma a la SEP. De esto dan cuenta los registros de la propia secretaría; así, para el ciclo escolar 2008-2009 (SEP, 2009), el complejo del sistema educativo en su nivel básico, y la participación de escuelas incorporadas al PEC, estaba conformado de la manera que se presenta en la Tabla 1. Al comparar estas cifras con la proyección del Consejo Nacional de Población (CONAPO) para el año 2008, la cantidad de personas relacionadas directamente con la SEB en sus procesos de enseñanza y aprendizaje –docentes frente a grupo y alumnos- (26 756 590), representó aproximadamente un 25% de la población total del país, estimada para la mitad de ese año en 106 682 518 habitantes (CONAPO, 2010); se agrega que de las 222.342 escuelas de educación básica contabilizadas en el ciclo escolar 2008-2009, 38.078 estaban incorporadas al PEC en su fase VIII, significando un 17.13% de este universo, implicando a 47 | P á g i n a

7.442.209 individuos entre alumnos, docentes frente a grupo y directores dentro del programa, es decir, a un 27.8% de la población que participa directamente en la formación escolar. Tabla 1 Resumen participación del PEC respecto de la educación básica nacional 23 Participación del PEC respecto de la educación básica nacional Escuelas

Alumnos

Docentes

Escuelas

inscritos

frente a

PEC

%

grupo

Alumnos

%

Docentes

inscritos

frente a

Escuelas

grupo

PEC

Escuelas

%

PEC24* Preescolar

89.395

4.634.412

217.431

11.857

13.3

1.063.878

22.96

46.956

21.6

Primaria

98.575

14.815.735

568.752

17.800

18.1

3.961.046

26.73

162.291

28.53

Secundaria

34.372

6.152.773

367.487

8.421

24.5

2.099.757

34.13

108.281

29.5

TOTAL

222.342

25.602.920

1.153.670

38.078

17.13

7.124.681

27.83

317.528

27.5

Total docentes y alumnos educación

26.756.590

Total docentes y alumnos

7.442.209

27.8

escuelas PEC

básica

Estas proporciones dimensionan y plantean el grado de dificultad a la que está sujeto el sistema educativo, en su tarea por cambiar para mejor el estado de cosas en la educación pública básica, y sus consecuencias en el mediano y largo plazo para la gobernabilidad propia del sistema y del Estado mexicano, a través de la capacidad sistémica por generar consensos en torno a La Política, sus políticas, planes y programas -dentro de los cuales se ubica el Programa Escuelas de Calidad y la Política de Transformación en la Gestión Institucional-, y la capacidad de gestión por darles viabilidad y continuidad que soporten su éxito, dado su gigantismo estructural y complejo organizacional. En este sentido, se plantea la necesidad impostergable de una educación básica que cumpla efectivamente con sus postulados constitucionales y los de la Ley que la regulan, en el 23

Elaboración propia con base en: Resumen de la educación básica, en: http://sieeb.basica.sep.gob.mx/numeralia/numeralia_frame.asp, consultado el 17 de septiembre de 2009; y Programa Escuelas de Calidad, en: http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=escbeneficiadas, consultado el 17 de septiembre de 2009. 24 *Las cantidades aquí presentadas son resultado de la suma de los campos director y docentes, tomadas del documento consultapecfaseviii.xls.

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desarrollo de las denominadas competencias básicas para la vida del estudiantado que cursa por esta etapa formativa, a la luz del llamado bono demográfico, el cual en teoría, supone una condición demográfica inmejorable e históricamente irrepetible para México. Se busca, en tal sentido, formar a la mayoría de la población con base en el desarrollo de las competencias, facultades y habilidades, para alimentar los sistemas funcionales de la sociedad mexicana, a la par de las aspiraciones individuales, y detonar el crecimiento y desarrollo nacional, o lo que teóricos de múltiples disciplinas han denominado inversión en capital humano. En la actualidad, la pirámide poblacional se conforma por una proporción de 2 personas en edad productiva (15 a 64 años) por cada persona en situación no productiva (0 a 14 y 65 años y más), que se mantiene sin cambios significativos desde mediados de los años 70 del siglo XX, y se sostendrá según proyecciones, hasta la tercer década del XXI, cuando la tendencia demográfica comenzará a cambiar, lo que plantea nuevos desafíos para la sociedad mexicana (Villagómez, 2009), que ha transitado de una población prioritariamente infantil en la década de los 70 del siglo anterior, a una joven en la actualidad, dando paso a su envejecimiento en las próximas décadas, tal como se observa en la Transiciones en las pirámides poblacionales en MéxicoIlustración 1. Cabe aclarar que, para hacer efectivo el bono demográfico y traducirlo en mejores condiciones sociales para los mexicanos, se requiere contar con una población educada y preparada, capaz de propiciar el desarrollo individual y colectivo, acompañado de circunstancias económicas; laborales; políticas; culturales; sanitarias y de seguridad, que vuelvan factible la tarea fundamental de la educación básica, de lo contrario, el citado bono, en su transición a pagaré demográfico, complicará en demasía la estabilidad, viabilidad y gobernabilidad del Estado mexicano, al cobrar las demoras en los cambios estructurales que el país reclama con urgencia en la actualidad, ya con varias décadas de aplazamiento, con un pagaré demográfico sin fondos.

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Ilustración 1 Transiciones en las pirámides poblacionales en México

2.8 Apartado metodológico 2.8.1 Preguntas de investigación Esto nos llevó a plantear los cuestionamientos que guiaron la presente tesis, en el marco de la macro esfera educativa de La Política de Reforma de la Gestión Institucional y la microesfera de la política de la escuela, mediadas por las culturas de la mesoestructura de la burocracia del sistema. Políticas que encuentran un punto de confluencia y síntesis en el Programa Escuelas de Calidad, al posicionarlo como un objeto generador de sentido –en múltiples sentidos- dentro de la estructura organizacional y funcional de la SEP: 

¿Cómo percibe y asume la SEB las políticas de federalización, transformación en la gestión institucional y escolar y participación social, y su expresión en el Programa Escuelas de Calidad?



¿Qué estrategias se han desplegado por las diferentes unidades estructurales y funcionales de la SEB para comunicar el sentido del PEC y de las políticas que lo conforman, en torno a la mejora de la calidad de los servicios educativos y el logro 50 | P á g i n a

académico de los estudiantes, para coordinar y sumar los esfuerzos de las diferentes instancias encargadas de su implementación? 

¿Cómo ha sido entendido el PEC por las diferentes unidades estructurales de la SEB encargadas de su implementación, y qué conciencia de su función y acciones diferenciadas tienen para el éxito del programa?



¿Qué mecanismos de aseguramiento de la comunicación inter e intrasistémica ha desplegado la SEB para incrementar las posibilidades de éxito en la implementación y adopción del PEC como estrategia de funcionamiento y cultura de mejora continua en las estructuras meso y micro de la organización educativa, y en el cambio en la gestión institucional?



¿El PEC y la gestión institucional han modificado en algún grado el funcionamiento de la SEB, cuáles son sus expresiones funcionales, estructurales y operacionales?

2.8.2 Supuestos e hipótesis de investigación Estas preguntas emergen de los supuestos siguientes: i.

La conformación histórica de la SEP, en tanto aparato de gobierno con una larga tradición centralista, cimentada

en prácticas corporativas,

clientelares y

patrimonialistas, acordes y útiles a una arquitectura y lógica política de gobierno y de Estado hegemónicos, con una historicidad de más de 80 años, ha estructurado al aparato educativo como una organización rígida, diseñada para la tarea de informar sobre la de comunicar25. ii.

Las expresiones morfológica, tipo jerárquico-vertical y de centro-periferia; y genealógica, ideal para transferir informaciones e imponer decisiones, que se experimenta en la actualidad en el sistema educativo de larga tradición, evidencian las grandes limitaciones que inhiben con amplitud las funciones básicas de

25

Por comunicación se entiende un proceso de selección de tres pasos que consisten en: 1) seleccionar la información; 2) seleccionar a quien se informa y; 3) seleccionar aceptar o no la información comunicada. Este proceso de selecciones se cristaliza en la comprensión de lo comunicado, que supone la aceptación o rechazo de lo comunicado por quien lo ha comprendido; lo que abre posibilidades de enlace ulteriores para diferentes comunicaciones. Los elementos de la comunicación son: 1) la información, entendida como una selección entre múltiples alternativas; 2) el mensaje, en tanto acto de notificar o difundir la información elegida a otros y; 3) la expectativa de éxito, afectada directamente por la información que se desea transmitir, y la forma en que se transmite el mensaje.

51 | P á g i n a

comunicación organizacional, esenciales para el buen desempeño de los sistemas sociales organizados. iii.

La falta de consensos alrededor de las políticas de federalización, gestión institucional y escolar, y participación social entre los sujetos26 implicados en el cambio de la educación básica, al percibirlas ajenas y contrarias a sus formas interiorizadas de afrontar el mundo social de la educación, explica de manera amplia las resistencias y reticencias al cambio funcional y estructural de la organización educativa, al presentárseles como un escenario de riesgo y desconocido, que rompe con su zona de confort.

2.8.3 Hipótesis de investigación Sobre estos supuestos descansan las hipótesis de la investigación, que alimentan los planteamientos que a continuación se despliegan: 

La institucionalización de la racionalidad del PEC, sostenida en la planeación estratégica y una nueva gestión escolar e institucional, se enfrenta a vacíos sistémicos comunicacionales existentes entre sus unidades funcionales y estructurales, y entre los elementos y personas que participan directamente en el ámbito educativo de la sociedad, lo que genera múltiples interpretaciones, tanto de políticas como de programas, entre los implicados.



La transformación funcional y estructural del sistema educativo, se ve aletargada por el incipiente conocimiento de nuevas fórmulas organizacionales sostenidas en la comunicación multidireccional y multirreferencial; y por el peso mayor de la tradición de la transferencia de informaciones, a modo de imposición vertical y unidireccional, regida por la inmediatez del momento, marcada por los arreglos políticos entre el SNTE, el grupo en el gobierno y la burocracia de la SEP.

Se aclara que la hipótesis sobre la que se despliega esta investigación, puede resultar incómoda dada la perspectiva teórica adoptada, al considerar a la tradición humanista sobre la que se han desarrollado las ciencias sociales, frente al enfoque sistémico social adoptado, como lente para observar y dar cuenta de los fenómenos sociales que conforman las 26

Desde la perspectiva teórica adoptada, por sujetos se entiende tanto a personas, como a las unidades estructurales, y a la misma organización educativa en su conjunto.

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realidades emergentes de la SEB, surgidas entre las tensiones sistémicas que lo caracterizan (humanas y sociales)27, estrechas en sus explicaciones. Nuestras hipótesis de trabajo, permiten observar la proclividad del cambio, más como una tendencia atribuible a los sistemas sociales y su capacidad comunicativa, en este caso a la SEP a través de la política de cambio en la gestión institucional y el PEC, y la resistencia a quebrantar el statu quo por las personas o sistemas psíquicos que participan en el sistema educativo, al afrontar un panorama desconocido y en consecuencia incierto, entendido y asumido como riesgo, ante la falta de claridad en la comunicación desplegada. Sostengo esta afirmación en virtud de que, cambios de gran calado como los pretendidos por las políticas de transformación de la gestión institucional y escolar, y de participación social en la educación, que impacten en la mejora de la calidad de los servicios educativos y el logro académico de los estudiantes de educación básica, requieren de amplios canales y mecanismos de comunicación y aseguramiento de la misma dentro de la organización, más allá de la simple transferencia de informaciones jerárquico-verticales, puesto que requieren el establecimiento de redes de comunicación, capaces de generar estados de conciencia favorables a las intenciones y exigencias de la reconfiguración funcional y estructural de la SEP, acordes a las nuevas demandas educativas de la sociedad. Parece necesario indagar sobre las formas de generación de sentido entre los principales agentes y actores participantes en el sistema educativo, responsables de facilitar los procesos de enseñanza y aprendizaje a nivel organizacional, para dotar de un solo sentido – en la medida de lo posible- al Programa Escuelas de Calidad y a la Política de Reforma en la Gestión Institucional y Escolar, en torno a su funcionamiento y operatividad. Con efectos positivos en el grado de alineación y articulación de las decisiones, acciones y operaciones

27

Se asume desde esta perspectiva, la existencia de dos lógicas con naturaleza distinta, que coexisten para dar sustancia al fenómeno social de la educación; a saber, la social y la humana. En donde lo humano y lo social se presentan como dos tipos de sistemas diferentes que coexisten en una relación simbiótica donde uno es entorno imprescindible del otro, y nunca uno parte del otro, o de uno como resultado de las interacciones de los otros; por lo que el factor humano (sistema psíquico), es considerado parte del entorno educativo perteneciente a lo social, y los sistemas sociales, en este caso el sistema educativo, es entorno de los sistemas psíquicos; con la mutua necesidad de existencia e interpenetración de uno para permitir la existencia del otro sostenida en el conflicto y la negociación.

53 | P á g i n a

–todas ellas necesariamente diferenciadas-, que los diferentes elementos, actores, agentes, unidades y estructuras de la SEB realizan. 2.8.4 Metodología Dado que el presente trabajo gira en torno de un concepto en extremo abstracto y de difícil asidero para dar cuenta de la interpretación psíquica y social de la realidad en términos sistémicos, se opta por abordarla a través de la visión que de ella construyen distintos sujetos y agentes clave que la posibilitan, con base en el análisis contextual en el que éstos interactúan y significan sus acciones dentro de un mar de posibles alternativas de acción, que se entretejen y conforman en el complejo de la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo. De tal modo, se escoge el camino cualitativo para la construcción del conocimiento científico, por ofrecer las herramientas útiles para indagar y dar cuenta de cómo un objeto erigido socialmente, es susceptible de múltiples interpretaciones desde quienes participan en su edificación, interpretación y funcionamiento. (Vela, 2001) Así, este esfuerzo tiene como hilo conductor al concepto teórico del sentido y las dimensiones que lo conforman, tales son la objetiva o real, que da cuenta de la construcción del estado de cosas prevalecientes en el presente (percepciones de la realidad), que se distingue entre el pasado y futuro próximos; social o democrática, que capta el entramado de constelaciones relacionales emergentes de la negociación perpetua que se mueve entre el consenso y el disenso en torno a las percepciones de la realidad; y la temporal, en tanto parámetro indiscutible para valorar la dinamicidad y el cambio de estados psíquicos y sociales del Sistema Educativo y sus entornos. Con ellas se observa la fenomenología del sentido desencadenada por el Programa Escuelas de Calidad y su contribución a la Política de Reforma en la Gestión Institucional y Escolar en la SEBH, al rescatar las opiniones, percepciones y entendimiento de los principales agentes (personas e instituciones, ambos sujetos y objetos procesadores de sentido) directamente relacionados con posibilitar las condiciones ambientales para la realización del cambio institucional, dado que, para le existencia de escuelas de excelente calidad, sostenemos categóricamente, la necesaria existencia de un sistema educativo de excelente calidad. 54 | P á g i n a

Para tal efecto, con base en el corte cualitativo del presente trabajo, y ante la renuncia de centrar el análisis en la escuela y los múltiples actores que ahí construyen su propia realidad, afectada por la incorporación de un nuevo modelo de trabajo basado en la planeación estratégica y la capacidad de posibilitar sus propias condiciones para el mejor desempeño de su labor educativa, adoptamos una condición previa que la posibilita, a saber, la estructuración y funcionamiento de la Subsecretaría de Educación Básica, que es el espacio y preámbulo por donde circulan y configuran las informaciones y comunicaciones organizacionales necesarias para el mejor desempeño escolar. Ante esta decisión, se adopta la entrevista en profundidad como instrumento principal para dotarnos de informaciones externas a las escuelas públicas de educación básica participantes en el PEC, pero internas de funcionarios, direcciones y coordinaciones pertenecientes y conformadoras de la SEBH, por ofrecer las ventajas de contrastar las dimensiones objetiva social y subjetiva psíquica de la realidad. (Ibíd. P. 66) Dado que el interés de la investigación es dar cuenta de las posiciones, disposiciones y predisposiciones de la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo, en tanto subsistema funcionalmente diferenciado de la sociedad, con respecto a la política de gestión y transformación institucional y escolar, y de participación social detonadas por el Programa Escuelas de Calidad, se realiza una interpretación crítico-fenomenológica de la política educativa en un campo regido por el dominio, el conflicto y la negociación. De esta forma, se analizan sus experiencias como realidades políticas externas e internas del sistema educativo, en donde se rescatan las vivencias y experiencias; ideologías e intereses; metas y objetivos, de aquellos sujetos responsables de su gestión, más que de las opiniones de los millones de encargados de operarlos en las aulas y escuelas públicas mexicanas. Se opta por conocer e interpretar los posicionamientos asumidos por agentes clave encargados de la gestión e implementación del programa, entendidos como representantes de las principales unidades estructurales, funcionales y operativas de la SEBH y del PEC en la entidad federativa, responsables de realizar los ajustes necesarios para facilitar las condiciones institucionales que permitan elevar la calidad de los servicios educativos, en su 55 | P á g i n a

papel de mediadores entre la parte normativa y formal del sistema, y la operativa e informal de los grupos inmersos en él, siempre al amparo del conocimiento previo del campo, y de la seguridad que brinda la construcción de “…un mecanismo controlado donde interactúan personas […] y entre ellos existe un proceso de intercambio simbólico que retroalimenta este proceso” (Ibíd. P. 66), en donde la entrevista se define como: …una situación construida o creada con el fin específico de que un individuo pueda expresar, al menos en una conversación, ciertas partes esenciales sobre sus referencias pasadas y/o presentes, así como sobre sus anticipaciones e intenciones futuras. (Kahn y Cannell en Tarrés, 2008) De ahí que las indagaciones efectuadas a través de las entrevistas en profundidad realizadas a agentes clave en la gestión del PEC en las escuelas públicas de educación básica y en las estructuras medias de supervisión y apoyo a la educación en el Estado de Hidalgo, se justifiquen y validen como principal instrumento en la obtención de informaciones relevantes, aportadas por fuentes directas. Se destacan las visiones distintas a las existentes en los centros escolares, e incluso entre aquellos informantes clave participantes, pero de gran riqueza para la investigación educativa en la línea de política, por las opiniones logradas desde espacios diferentes, con racionalidades distintas del aparato educativo, en torno a un programa y a una política. Acorde con ello, es que éstas hayan sido dirigidas hacia los encargados de conducir las siguientes unidades de la SEBH: Dirección de la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo; Coordinación del Programa Escuelas de Calidad en el Estado de Hidalgo; Direcciones de los niveles preescolar, primaria y secundaria de la SEBH, todas en su modalidad general; y complementario a estas fuentes, se consideró al grupo encargado de la evaluación cualitativa del PEC en la entidad federativa, coordinado por el grupo de Heurística educativa a nivel nacional. Estas experiencias en torno de un programa enfocado en la mejora de la gestión escolar, con base en la planeación estratégica y la participación social, permiten conocer el grado de capacidad de gestión institucional del propio programa dentro del complejo educativo de la educación básica en el Estado de Hidalgo, al rescatar informaciones dignas de “…ser 56 | P á g i n a

sujetas de una lectura de lo social a través de la reconstrucción del lenguaje, en el cual los entrevistados expresan los pensamientos, los deseos y el mismo inconsciente.” (Ibíd. P. 74). Se trabaja sobre un esfuerzo de colaboración entre entrevistado y entrevistante, que conjuga según Ruíz e

Ispizúa, tres características: unidad de análisis de aplicación

(individual/grupal); su carácter holístico o en un solo acto; y su margen de dirección (dirección/no dirección), asentados en procesos de interacción social, técnicos de recolección de información y de registro de la misma. 2.9 El objeto de estudio El objeto de estudio se construye dentro de los márgenes que conforman la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo, por lo que los elementos constitutivos del mismo se circunscriben a dicha realidad. De ahí que la SEBH y los niveles educativos que la estructuran, la Coordinación del PEC en el Estado de Hidalgo, las estructuras medias y micro de la organización educativa en la entidad y las relaciones, acciones e interacciones emergentes entre ellos, son las fuentes de información para dar cuenta del fenómeno de la gestión educativa y organizacional, que en la entidad se despliega ante la inclusión del Programa Escuelas de Calidad. Si bien es cierto que el PEC es una realidad específica dentro del universo de la educación básica, y que a su vez, la SEBH es sólo un fragmento de la educación básica nacional, es importante dimensionar la complejidad de la educación pública básica en la entidad para comprender los alcances y limitantes de decisión y acción de sólo algunos agentes clave en el funcionamiento y desempeño organizacional, dada su influencia sobre miles de actores sociales –de naturaleza psíquica- responsables –consciente e inconscientemente- del fenómeno social de la educación. Los registros estadísticos disponibles de la educación básica para el Estado de Hidalgo correspondientes al ciclo escolar 2008-2009, arrojan las siguientes cifras resumidas en la Tabla 2, que permiten prefigurar las dificultades de política, en sus nociones de conflicto de intereses y conformación de grupos de poder, para encauzar los esfuerzos psíquicos y sociales, hacia el logro de un fin común a través de la Política educativa en tanto

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lineamientos, normatividad y eje rector del funcionamiento, cambio institucional y organizacional de la SEBH. Tabla 2 Resumen de la educación básica Hidalgo 2008-2009*28’29 Resumen participación del PEC respecto de la educación básica en Hidalgo 2008-2009**30 Escuelas

Alumnos

Docentes

Escuelas

inscritos

frente a

PEC

%

grupo

Alumnos

%

Docentes

inscritos

frente a

escuelas

grupo

PEC

escuelas

%

PEC Preescolar

3.282**

114.513

5.920**

145

4.4

16.151

14.1

658

11.1

Primaria

3.245

347.078

16.224

484

14.9

70.777

20.4

3.581

22.1

Secundaria

1.174

162.376

9.123

204

17.4

54.162

33.4

2.703

29.6

Totales

7.701

623.967

31.267

829

10.8

141.090

22.6

6.942

22.2

222.342

25.602.920

1.153.670

38.078

17.13

7.124.681

27.83

317.528

27.5

Hidalgo Totales Nacional Total individuos

Porcentaje Hidalgo

Total individuos

Porcentaje PEC

Porcentaje PEC

(alumnos-docentes)

respecto nivel nacional:

escuelas PEC

respecto educación

Hidalgo respecto

Hidalgo educación

2.45%

Hidalgo: 148.032

básica Hidalgo 22.6

al PEC nacional:

básica: 655.234

1.99%

En un espacio institucional con cerca de 91 años de existencia, donde se pueden identificar con claridad dos grandes cambios –funcional y estructural- a lo largo de la vida del México moderno, se percibe una situación conflictiva inserta entre tradición institucional, caracterizada por el centralismo y la rigidez de sus estructuras, y la modernidad, que busca en un entorno social adverso, instituir nuevas racionalidades organizacionales, sostenidas en factores como la democracia, participación social, transparencia, rendición de cuentas en 28

*Elaboración propia con base en estadística básica del Estado de Hidalgo, inicio ciclo escolar 2008-2009; estadística básica SEP ciclo escolar 2008-2009; y formato de platilla única datos preliminares escuelas beneficiadas del programa escuelas de calidad, relación previa de escuelas beneficiadas por el programa escuelas de calidad en la fase pec-viii, ciclo escolar 2008-2009. 29 información extraída de http://intranet.e-hidalgo.gob.mx/seph/inicio08-09/index.htm; http://sieeb.basica.sep.gob.m/numeralia/numeralia_frame.asp; y http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=escbeneficiadas, consultado el 17 de septiembre de 2009. 30 **Los datos aquí presentados se compararon con los presentados por la SEP federal en su página electrónica, en la herramienta estadística básica, encontrándose pequeñas inconsistencias en nivel preescolar dentro de los rubros escuelas con 3.298, y docentes frente a grupo con 5.840.

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lo que a resultados se refiere y la flexibilidad institucional, en un complejo social compuesto por más de 655mil sujetos y 7,700 espacios escolares y estructuras medias de supervisión y control, dispersos a lo largo y ancho de 84 municipios “organizados” centralmente. Para el Estado de Hidalgo esto implica sumergirse en un complejo de relaciones impresionante, resultado de las interacciones entre miles de individuos partícipes en el funcionamiento de la SEBH.

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3. MARCO TEÓRICO

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3.1 La Teoría General de los Sistemas Sociales El interés por la perspectiva teórica adoptada, emerge de manera simple al considerar como referencia principal al Sistema Educativo Mexicano y los subsistemas que lo conforman. Guiados por el sentido común, es sencillo entender que la alusión al Sistema Educativo, nos ocupa en primer lugar en la noción de lo que es un sistema, en tanto abstracción teórica, cuanto fenómeno fáctico de la realidad social; y en lo siguiente, al tipo de sistema que se trata. Al ser el sistema educativo un sistema inmerso en y parte de la sociedad, su naturaleza no puede ser otra que la social, se prosigue que, por sí mismo, el sistema educativo se sostiene en la realidad fáctica del mundo como un subsistema de tipo social; finalmente, al distinguirse y distinguirlo dentro de la sociedad por ser el encargado de educar, este sistema nos remite a un aspecto contingente y funcional específico del entramado social, el de la formación, entendida y asumida a la vez de una práctica socialmente institucionalizada, necesaria para la evolución y funcionamiento de la sociedad en su devenir histórico, que da cabida a otro tipo de sistemas; a saber, los sistemas psíquicos de naturaleza humana, con la tarea principal de formar a estos últimos, para su inserción en la sociedad. Este razonamiento simple no debe entenderse a manera de una posición teórica alejada de la complejidad, por el contrario, nos permite aproximarnos desde un concepto socialmente normalizado (sistema educativo), a un constructo que al menos encierra tres grandes dimensiones que posibilitan observar un fragmento del fenómeno social, en el entendido de que: 1) se trata de un entramado de operaciones, acciones y relaciones selectivas que son parte constitutiva de lo que denominamos sociedad (sistema); 2) nos acota a un ámbito específico funcional del complejo social, la educación (subsistema educativo) y; 3) se construye, tematiza y organiza en dimensiones espacio-temporales más o menos concretas, distinguibles unas de otras dadas sus particularidades, que las vuelven únicas en el mundo, (sociedades). Desde este inicio, se comienza a dejar atrás la noción de lo simple, por el mundo de lo complejo. (Luhmann & Schorr, 1993)

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3.2 Antecedentes Previo a la profundización en la teoría específica que nos guía, se considera oportuno esbozar sintéticamente la evolución de la teoría de los sistemas sociales 31. El interés de las ciencias sociales por la teoría de sistemas, parte del desarrollo y avances científicos alcanzados por las ciencias naturales en el siglo XVII para explicar los orígenes, crecimiento, desarrollo y funcionamiento del universo, y en última instancia su fin; buscando con base en metodologías experimentales y el método científico, comprender y analizar las relaciones de equilibrio entre los componentes del universo, el orden que guardan tales componentes dentro de un todo, y las leyes –universales- que lo rigen. En este entendido, las ciencias sociales mostraron su atracción y vivenciaron la presión ejercida por tales avances logrados en el campo de las ciencias duras. Su expresión se evidencia al observar la preferencia en los trabajos de los científicos sociales de la época, caracterizados por explicar la naturaleza de los fenómenos sociales en términos de hechos, semejantes a los experimentados en el mundo natural; utilizando el camino de la analogía como medio para dar cuenta de la naturaleza físico-mecánica de lo humano y lo social. No es casual en términos sistémico-sociales, que el siglo XVII diera luz a la escuela mecanicista sociológica con la física social, que concebía al ser humano como una maquinaria compleja; por su parte, la mecánica social, entendía a la sociedad a modo de un sistema astronómico regido por las leyes físicas del universo, de ahí el uso de los conceptos gravitación, atracción, repulsión, equilibrio, energía, poder; o construcciones tales como espacio social, sistemas de coordenadas sociales, moléculas y átomos sociales, estática y dinámica social entre otros, para explicar al ser humano y a la sociedad, y sus relaciones lógicas, ontológicas, estructurales y funcionales. Entre los siglos XVIII y XIX, las ciencias sociales avanzarían en el uso de la teoría de sistemas afinando las concepciones previas del modelo mecánico social. Así, Pareto con su mecánica racional, pasó de las simples analogías, al empleo de principios generales de la mecánica aplicables a los fenómenos sociales, llegando a la noción de sistema como un 31

Esta revisión de la conformación de la Teoría General de Sistemas Sociales, se fundamenta en: Buckley Walter, La sociología y la teoría moderna de los sistemas, 1993. Amorrortu editores S.A., Buenos Aires; Argentina.

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conjunto de elementos en interrelación en estado de equilibrio, con la impronta de restablecer dicho equilibrio si fuerzas externas lo rompieran. Ahí se comienza a acuñar con cierta formalidad el concepto de sistema(s) social(es) para explicar a la sociedad y a los grupos de individuos que la conforman, resaltando la importancia de la psique humana en tanto factor de cambio o precipitante32 del desequilibrio social, y del equilibrio a modo de algo en cambio constante. Se percibe que este modelo (mecánico), se sitúa en una epistemología estructuralista de lo social, y en una concepción del sistema a manera de un objeto cerrado. Más adelante, parecido a lo ocurrido con el modelo mecánico, los avances científicos de la biología en el siglo XIX, derivaron en la conformación teórica del modelo orgánico de la sociedad, echando mano una vez más de la analogía en tanto recurso explicativo de lo social, coincidiendo con aquél, en los supuestos básicos de la conformación de un todo por sus partes y la mutua dependencia entre ambos (todo y partes), y la noción de equilibrio como condición de existencia del sistema. Herbert Spencer fue uno de los principales aportadores en la construcción de la visión orgánica, su gran limitación fue, según Lester Ward y Pittendrigh citado en (Buckley, 1993), establecer para sus análisis, el hilo conductor de las semejanzas existentes entre la sociedad y los organismos individuales, no así las similitudes con respecto a las especies en tanto grupos. En esta perspectiva, la sociedad es considerada un conjunto de partes que actúan cooperativamente, por lo tanto, el desarrollo y la evolución social están en función de la capacidad cooperativa de los individuos o elementos del sistema, semejante al funcionamiento de los órganos en un ser vivo. Esta solución es consecuencia de colocar en la referencia basal del nivel de análisis y comparación a los organismos individuales, creando la imagen de una sociedad sustentada en la cooperación. Esta visión eminentemente cooperativa de la sociedad desde el modelo orgánico tuvo su contraparte denominada darwinismo social, su referente basal focalizó a las poblaciones y 32

“…con la palabra precipitante queremos señalar a cualquier factor o condición específicos capaces de cambiar el curso preestablecido de los acontecimientos, de romper un equilibrio preexistente, o de liberar fuerzas –o tendencias- hasta el momento reprimidas o latentes…” McIver, Robert M., Social Causation, Nueva York: Harper Torchbook, 1964, págs. 172-73. (Causación social, México: Fondo de Cultura Económica, 1949, en (Buckley, 1993, págs. 24-25)

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no a los individuos para sus análisis y explicaciones. De acuerdo con la teoría de la evolución de las especies, esta postura lleva a colocar el acento en el extremo opuesto, al pensar en un conglomerado regido por la competencia y no por la cooperación para describir a la sociedad, su funcionamiento y desarrollo, impulsada por la supervivencia ya no de los individuos, sí del grupo; es decir, una sociedad de naturaleza conflictiva tal como la comprendió Hobbes (Hobbes, 1651). Estas posturas con soluciones contrarias a un planteamiento originario común -entender al sistema social como un organismo biológico-, las llevaron a coincidir en la elaboración de una epistemología funcionalista de lo social, pasando de un sistema cerrado determinado por sus estructuras, a un sistema abierto con la capacidad de adaptación al ambiente, en donde el concepto de equilibrio, describe con nuevos matices una situación de regulación temporal cambiante, capaz de adecuar las funciones del sistema y modificar sus estructuras para asegurar su persistencia, de ahí que se adoptara el concepto biológico-orgánico de la homeostasis para referir la capacidad autoreguladora del sistema, por considerar limitado el concepto de equilibrio acogido en el modelo mecanicista. Cabe mencionar que el modelo orgánico con sus variaciones, sentó las bases para la conformación de la escuela funcionalista de los sistemas sociales. Al considerar insuficientes estas concepciones de la sociedad, en el siglo XX la escuela de Chicago –representante de la sociología norteamericana-, intenta salvar las deficiencias explicativas de los modelos previos; pasando de la estructura y las funciones a los procesos, gestando el modelo procesal. Este modelo concibe a la sociedad en “…una interacción compleja, multifacética y fluida, de muy variables grados e intensidades de asociación y disociación (Buckley, 1993, pág. 36). Dicha construcción aporta a la teoría de sistemas, vislumbrar a la sociedad elaboradora de su propia estructura, atribuyéndole una naturaleza cambiante, lo que abre la posibilidad de figurar funciones y estructuras flexibles y modificables, situación aplicable por la centralidad que juegan los actos y las interacciones de los elementos, integrantes del sistema en desarrollo. Se inserta la idea de dinamicidad autoproducida, que mas adelante será entendida como estabilidad dinámica de los sistemas sociales, al tiempo que se deja por un momento la vía de la analogía, por el interés en el análisis real de los procesos sociales, lo que significa 64 | P á g i n a

según Mead y Dewey “…mantener una conducta resolutiva de problemas de los individuos conectados a situaciones concretas” (Ibíd. pág. 44). Con base en los límites y contribuciones que cada modelo aportó a la construcción de la teoría de los sistemas sociales, se pasó de lo mecánico a lo orgánico, y de ahí a los procesos; llevando de un constructo de sistema tipo cerrado a uno abierto, y del sistema abierto, a los sistemas adaptativos complejos, caracterizados por sustituir en la base de su funcionamiento, el procesamiento de energía por información, que implica a su vez, transitar de sistemas entrópicos33 a sistemas neguentrópicos34, capaces de lidiar con la tensión autoproducida por las irritaciones emergentes, resultado del establecimiento de relaciones selectivas entre los elementos de la sociedad, situaciones que, por lo demás, son necesarias y motivan el cambio social en los sistemas abiertos, adaptativos y complejos. Los sistemas complejos adaptativos como el sistema sociocultural (sociedad), dada su capacidad de auto (regulación, dirección y organización), pueden explicarse en la teoría moderna de sistemas por los conceptos morfogénesis y morfostasis, señalando la dinamicidad modificadora y generadora de los rasgos cambiantes del sistema, y la estabilidad relativa necesaria para posibilitar los procesos de intercambios complejos entre el sistema y el ambiente, tendientes a mantener una forma, organización y estado sistémico en el tiempo. Los tipos de modelos de sistemas hasta aquí descritos se abarcan en los siguientes: i.

mecánicos (cerrados y de sencillez organizada)

ii.

orgánicos y socioculturales (abiertos y de complejidad organizada)

Sintetizados a continuación en la Ilustración 2, del esquema extraído de Buckley (Ibíd. Pág. 112), para dar cuenta de la realidad social que refieren, con fundamento en las pautas de

33

Este concepto (entropía) asociado a la escuela mecanicista, explica una relación de dependencia tipo input/output de un sistema con respecto al entorno en términos de suministro de energía; por lo que el sistema es un objeto incapaz de asegurar su propia existencia, al consumir energía externa para su funcionamiento, pero no tener la capacidad de producirla o procurársela. 34 Asociado con la escuela organicista y la teoría de la comunicación, la neguentropía denota la habilidad del sistema para producir su propia energía, o las estructuras y mecanismos que le permitan obtenerla de su entorno, por lo que son sistemas relativamente más autónomos y con mayor durabilidad en el tiempo.

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interrelaciones entre las variables que los describen y la postura epistemológica que los fundamenta: Ilustración 2. Modelos de sistemas: pautas de interrelaciones entre las variables que los describen

3.3 TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS SOCIALES (TGSS): de los sistemas autopoiéticos clausurados en su operación Hasta este punto, y teniendo en cuenta los desarrollos teóricos alcanzados por la teoría sociológica de sistemas para explicar el fenómeno social, se observan tres aspectos centrales a considerar por permanecer en aparente estancamiento: 1) los gradientes crecientes de complejidad sistémica y la relación del sistema con el entorno, es decir su diferenciación; 2) el debate por entender a la sociedad como un sistema abierto o cerrado, y sus respectivas concepciones funcionales o estructurales del mundo social y; 3) colocar históricamente el vértice de sus explicaciones, sin importar el modelo sistémico postulante, en el factor humano, donde invariablemente, la sociedad es consecuencia del conglomerado de individuos humanos y de las relaciones que de ahí se desprenden. Se opta decididamente por una teoría poco empleada para la investigación social, la cual ofrece la posibilidad de superar las problemáticas arriba mencionadas. En primer lugar, 66 | P á g i n a

plantea para la investigación de sistemas tres niveles de observación, con la intención de simplificar la complejidad creciente del análisis sistémico del fenómeno social, colocando en el nivel más alto y abstracto, dadas sus pretensiones de generalidad por dar cabida a todo lo que se comporte como un sistema, a La Teoría General de Sistemas y su arquitectura metodológico-conceptual, como herramentaje para acceder a la realidad social. El nivel inmediato inferior, clarifica los tipos de construcciones que se describen como sistemas: 1) máquinas; 2) organismos; 3) sistemas sociales y 4) sistemas psíquicos. En el tercer nivel, se desprenden las formas evolutivas sistémico-sociales tipo: a) interacciones, b) organizaciones y c) sociedades, siendo estas tres últimas formaciones, el puente entre la teoría y la realidad fáctica del mundo social. En segundo lugar, la arquitectura de la teoría consiente disolver la discusión hasta ahora existente por explicar a la sociedad en términos de sistema abierto o cerrado, al introducir los conceptos de autopoiésis y clausura operativa para evidenciar las atribuciones de apertura y cerradura de la sociedad en tanto sistema, imprescindibles en las nociones de cambio, evolución y permanencia sociales. Por último y remitiéndonos al segundo nivel de análisis en la conformación de sistemas, la teoría es categórica al diferenciar lo humano (sistemas psíquicos) de lo social (sistemas sociales), obligando a rechazar el paradigma humanista de la sociedad, negándole con ello, la posibilidad de poseer una naturaleza humana a la sociedad y a sus subsistemas. No obstante, ambos tipos de sistemas se ubican en la realidad uno como entorno imprescindible del otro, por lo que no se puede explicar a uno sin el otro, consecuencia del camino y estrategia evolutivos adoptados por estos sistemas, es decir, la coevolución (Luhmann, 1998, págs. 27-35). De tal modo que la herramienta elegida para este trabajo de investigación es la Teoría General de Sistemas Sociales (TGSS) construida por el sociólogo alemán Niklas Luhmann. Se propone pasar de los sistemas adaptativos-complejos de naturaleza abierta, a los sistemas autopoiéticos clausurados en su operación, para observar y dar lectura al sistema educativo, subsistema de la sociedad.

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La ventaja teórica en el uso de sistemas autopoiéticos clausurados en su operación es que no rompe con las teorías previas, más bien, las utiliza para su construcción, por tanto aquí, apertura y cerradura conviven; estructuras y funciones se complementan, y simplicidad y complejidad coexisten. Se agrega a esta propuesta un tema “discriminado” por la teoría de sistemas en las ciencias sociales, consecuencia de la tradición impuesta por el paradigma de la racionalidad medios-fines y causa-efecto para explicar el fenómeno social, este tema es la “casualidad” asociada a la “causalidad”, para contemplar lo no contemplado por la racionalidad sistémica de lo social, en el entendido de que, no se puede conocer o prever la totalidad del mundo, siempre hay sorpresas. Un sistema es aquí considerado como una diferencia, una diferencia que se distingue de su entorno, es decir, no se parte de la premisa de la sistemidad del “todo” en el universo, siendo el universo la gran unidad omniabarcadora de la realidad (racionalidad todo/partes). El énfasis es que existen objetos en el mundo real capaces de distinguirse de todo lo demás, así se está en posibilidad de identificar la existencia de algo (sistema), y de indicar la existencia de lo demás (entorno), (Luhmann, 1990); los sistemas sociales, en este sentido, son sistemas complejos altamente diferenciados, debido a la enorme cantidad de elementos que los conforman, que le impiden la relacionalidad de cada elemento con todos los demás, obligándose a operar internamente bajo la racionalidad de relaciones selectivas, es decir, cada elemento del sistema, opera en función al tipo de relación establecida con aquellos elementos con los cuales se relaciona directa o indirectamente. De esta diferencia existente entre sistema y entorno, la diferencia es el eje de nuestro análisis, debido a que, dada la capacidad diferenciadora del sistema con su entorno, la diferenciación es la forma de operar del sistema en el espacio-tiempo. Citando a Pierce en Luhmann (Luhmann, 2007, pág. 85) “[adquiere plausibilidad la forma propuesta]… [representada por un trinomio conceptual: El signo como la diferencia entre significante y significado]”; podemos adelantar desde aquí, que el signo en su papel de diferencia y operador del sistema, añade sentido a la operación del sistema (y por tanto al sistema); se aclara que el sentido, es el medio evolutivo en el que operan (diferencian) los sistemas sociales y los sistemas psíquicos, de ahí que la realidad social esté regida por el sentido, y los sistemas psíquicos, le den sentido a sus acciones. Sostenemos con Luhmann que, la 68 | P á g i n a

operación subyace a las relaciones entre elementos; a la relación entre estructura y procesos, incluso a su morfogénesis y morfostasis. Se puede hablar de la existencia de sistemas sociales cuando, se presenta una recursividad35 y autopoiésis36 de sus operaciones elementales (comunicaciones), con la salvedad de que cada sistema al diferenciarse de los demás, genera sus propias operaciones, es decir, no puede operar con las operaciones de otro(s) sistema(s), al llevar a cabo una clausura operativa37, lo que afina el concepto al poder hablar de un solo tipo de operación y operario por cada sistema, siendo la recursividad de un mismo tipo de operación lo que genera un sistema38, de ahí que se esté en posición de pensar a la sociedad, como un sistema funcionalmente diferenciado a su interior (economía, política, ciencia, cultura, educación,…). Al contar con la atribución de la distinción, los sistemas autopoiéticos clausurados en su operación (psíquicos y sociales), tienen la capacidad de establecer sus propios límites, con la función de distinguirse de la otredad; el entorno por su parte, no posee límites, sus referencias son los horizontes, volviéndolo inabarcable e infinito. En consecuencia, estos sistemas tienen la capacidad de alcanzar sus límites, abriendo la posibilidad de ampliarlos; de suyo, el entorno al contar con horizontes y ser infinito, por definición es más complejo 35

Por recursividad se entiende la capacidad de enlace de una operación con otra y ulteriores del mismo tipo, lo que incluye el tema del tiempo para posibilitar la existencia de sistemas, dado que el enlace de operaciones permite hablar de un antes y un después que se reactualizan constantemente en el presente, dándole una historicidad a los sistemas. 36 La autopoiésis dentro de la teoría de sistemas sociales describe el fenómeno de la reproducción del sistema por el sistema, es decir producción de la producción, contando con la capacidad autoestructuradora de sus elementos para producir sus elementos constitutivos, bajo el entendido previo que los sistemas autopoiéticos clausurados en su operación, operan y producen un solo tipo de elementos operativos para producirse a sí mismos. (Maturana R & Varela G, 2008) 37 La clausura operativa posibilita la autopoiésis, al ser requisito del sistema para producir las operaciones que le permiten producir sus elementos constitutivos, con ella, el sistema se cualifica en la tarea de simplificar la complejidad del entorno, y así, estructurarse (complejizarse) para poder existir en ese entorno. La clausura operativa es por tanto, límite y expansión; estructura y proceso; simplificación y complejización; cerradura y apertura infinita al entorno; es lo que en las personas referimos como momentos de reflexión, posibles gracias a la recursividad de los pensamientos (operación basal de los sistemas psíquicos). 38 Siguiendo la teoría luhmanniana, al distinguir distintos tipos de sistemas (mecánicos, orgánicos, sociales y psíquicos), se entiende que los sistemas autopoiéticos (orgánicos, sociales y psíquicos) presentan procesos autopoiéticos propios de cada tipo de sistema (vida, comunicación y pensamientos respectivamente), y dentro de cada uno de ellos, gradientes propios de complejidad en sus procesos de reproducción, a la vez que con el atributo de la autopoiésis, estos sistemas dejan atrás la llamada autonomía relativa, al arribar a la autonomía absoluta, al ser causa y efecto de su propia existencia y reproducción.

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que cualquier sistema; en otras palabras, la sociedad es inabarcable por los humanos, y los humanos inabarcables por la sociedad, pero mutuamente establecen referentes (horizontes), mara mejorar (límites); en tanto, dada su coevolución, es imprescindible un puente entre comunicación (sociedad) y conciencia (personas) para mantener esta simbiosis evolutiva; a saber el sentido. Finalmente, la sociedad y los seres humanos, son sistemas de sentido, por lo tanto, sistemas no triviales39 y de buen grado, impredecibles. Con la inserción de los conceptos autopoiésis y clausura operativa, es necesario clarificar que éstos fueron construidos por los biólogos chilenos Humberto Maturana y Francisco Varela, para explicar las estructuras que permiten a los organismos biológicos (sistemas orgánicos) reproducirse y asegurar su existencia y evolución, llegando a la conclusión de que el operador biológico para producir la vida es la vida misma, utilizando estos argumentos para explicar los procesos de la construcción social del conocimiento en el ser humano. (Maturana R & Varela G, 2008) En términos sociales, estos conceptos al ser adoptados para describir a la sociedad, requerían mantener su núcleo teórico fundamental, es decir, identificar el operador básico de lo social y elemento fundamental de la sociedad; la TGSS encuentra en la comunicación las características propias de la autopoiésis, autorreferencia y clausura operativa de los sistemas sociales, llevando a postular que la comunicación es el elemento basal de la sociedad, al ser productora de las estructuras que producen comunicación (socialización), y a través de estos procesos, se faculta para observarse a sí misma, comunicar(se) consigo misma, complejizarse y diferenciarse (Luhmann, 2005). Por su lado, encuentra en los sistemas psíquicos, a los pensamientos como las operaciones elementales autopoiéticas-autorreferenciales clausuradas en su operación. Lo que ratifica para la TGSS, la excentricidad del hombre como elemento básico de la sociedad, y la centralidad de la comunicación en su lugar, desmitificando el origen antropológico de la sociedad. (Luhmann, 2007, págs. 99-126) 39

La no trivialidad de los sistemas sociales y psíquicos da cuenta de la no determinación de la comunicación (sociedad) y de los pensamientos (humanos), constituyéndolos en sistemas ateleológicos, capaces de observarse a sí mismos y reflexionar sobre sí mismos; resultando en objetos-sujetos indeterminables y autogobernados, procesadores de información y electores de sus decisiones, por tanto, autónomos; lo que rompe con el paradigma reproduccionista de la sociedad.

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Esta propuesta teórica es novedosa al afirmar que la comunicación no es algo propio de los seres humanos, pertenece más bien al mundo social; en tanto, los pensamientos y la conciencia, son particularidad humana. El medio del sentido, es el espacio donde se interceptan la comunicación y la conciencia, permitiendo la interacción entre ambos mundos. La trascendencia para el sistema educativo -y de ahí su saturación y problemas de operación-, consiste en que, es el subsistema de la sociedad (entendida como diferenciación funcional) encargado de enseñar o formar a los sistemas psíquicos (seres humanos) a decodificar los códigos sociales de comunicación de una forma más o menos homogénea (economía, política, religión, arte, cultura, ciencia,…), que les permita a estos últimos, participar de la comunicación (socialización). En otras palabras, el sistema educativo en su nivel básico dentro de las sociedades funcionalmente diferenciadas (sociedades modernas), es la puerta de acceso por excelencia de lo humano a lo social, es un sistema intensivo en comunicación y por tanto en sentido, con la particularidad de no contar con un código 40 propio a diferencia de otros subsistemas sociales, consecuencia de trabajar directamente con el entorno externo psíquico de la sociedad, y con el entorno interno de la sociedad funcionalmente diferenciada. (Corsi, Esposito, & Baraldi, 2006); (Luhmann & Schorr, 1993) De ahí que se intuya, al menos teóricamente que, una deficiencia de la comunicación en y para el sistema educativo, desde y para el sistema educativo, se vea reflejado en el reducido

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Al hablar de sociedades funcionalmente diferenciadas, y teniendo en consideración que dicha diferenciación sostiene la existencia de subsistemas diferenciados unos de otros; cada subsistema cuenta con su propio código de operación. Por ejemplo, el sistema económico tiene al dinero como código, el sistema político tiene al poder; el sistema científico a la verdad. La particularidad del sistema educativo se presenta en la realidad del mundo social como la síntesis de los códigos socialmente diferenciados; por lo que en su parte inicial o básica, la impronta del sistema educativo se avoque a desarrollar en los sistemas psíquicos, las competencias sociales básicas de convivencia, es decir, enseñar los códigos socialmente generalizados; y en sus momentos finales, como es la educación superior, el sistema educativo se especialice en especializar en el uso de códigos específicos de los subsistemas sociales a los sistemas psíquicos interesados en aprenderlos (carreras, licenciaturas, ingenierías en todas sus vertientes); lo que explica para el sistema social, el valor creciente de sistemas psíquicos entendidos en una gama ampliada de códigos sociales. Lo que coloca al sistema educativo de la sociedad funcionalmente diferenciada como intermediario entre la sociedad y sus subsistemas diferenciados y los sistemas psíquicos; mediación que juega el papel de codificación y recodificación entre ofertas y demandas recíprocas entre sistemas (psíquicos y sociales).

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entendimiento de lo social por lo humano, al presentársele como algo intransparente, carente de sentido. Esto es evidenciado, en parte, por el bajo aprovechamiento escolar de los alumnos de educación básica en México, ateniéndonos al ámbito de las llamadas competencias para la vida (competencias sociales); fenómeno explicado por la deficiente comunicación del sistema educativo consigo mismo (autorreferencia), más que del sistema educativo con la llamada comunidad escolar41 (directores, docentes, alumnos, padres de familia, y otros sujetos –individuos o instituciones- interesados en la educación), que son parte de su entorno externo (heterorreferencia), puesto que, la deficiencia comunicativa intrasistémica, se vuelve una intransparencia magnificada intersistémica, en ruido, en irritación, no obstante, el ruido y la irritación bien canalizados por el sistema, son la premisa de cambio, diferenciación, crecimiento y mejor constitución de los sistemas sociales y sus subsistemas. La comunicación, como elemento basal de la sociedad desde esta perspectiva, resulta ser un proceso de selección, una acción selectiva de comunicaciones altamente significativas, definidas por el sentido, en el sentido de que toda comunicación tiene sentido –al menos para quien la comunica-, con la importante labor de propiciar en los sistemas psíquicos que participan en el subsistema social de la educación, actuar en el sentido que demanda el sistema educativo, al clarificar(se) sus intenciones y clarificarlas a sus entornos. Esto es posible sólo gracias a la tematización del entorno (interno/externo) social, que permite al sistema social funcionalmente diferenciado (educativo) seleccionar un tema; indicarlo como tal; procesarlo como información; e informarlo, lo que se traduce en reducción de complejidad del entorno para el sistema por el sistema o subsistema específico; para esto, debe llevarse a cabo una síntesis de tres selecciones: 1) Selección de la unidad de información: consistente en la tematización y elección del tema a comunicar, por ejemplo, la mejora de la calidad en la educación básica, la equidad o la vanguardia educativa;

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Vale aclarar que la referencia a la comunidad escolar es para dar claridad al lector en la explicación, dado que, de acuerdo con la perspectiva teórica adoptada, sería más correcto hablar de dirección; docencia; dicencia -en términos de Freire-, o familia en tanto institución social, no cuanto grupo de personas.

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2) Selección del acto de comunicar: proceso de elección de a quién se le comunica y emite la información; es un segmento a quien va dirigida la comunicación, en el caso del Programa Escuelas de Calidad, el énfasis se coloca en la llamada comunidad escolar –autoridades (educativas y del gobierno), funcionarios, directores, docentes, alumnos, padres de familia y otros interesados en la educacióny, 3) Selección del acto de entender o expectativa de éxito: posibilita el aseguramiento del acto de comprender la información por quien la percibe, y estar en posición de aceptarla o rechazarla, y así consumar el proceso comunicacional al replicarlo; para el caso del PEC, generar mecanismos de capacitación, asesoría y acompañamiento para las diferentes estructuras implicadas en el funcionamiento del programa, asegurando la comprensión de lo que es la mejora de la calidad en la educación básica, y cómo es que hay mejorarla desde la posición en el sistema y en el programa. Esta última selección resulta vital para la autopoiésis comunicativa y social, ya que es ahí donde se generan las condiciones de enlace con otra comunicación y ulteriores, es decir, la producción y reproducción de operaciones típicas elementales del sistema social, y del subsistema educativo. (Luhmann, 1998) (Luhmann, 2007) Estas comunicaciones con alto grado de significación, vienen a ser el vehículo que posibilita la comunicación y el entendimiento comunicativo inter e intrasistémico; es la metamorfosis de información a comunicación; lo que lleva implícito los procesos de selección tanto de la información como de a quién se le va a comunicar la información; y la estrategia y modo para hacerlo, por tanto, del sentido impregnado a lo comunicado por parte de quien comunica, anticipando en alguna medida las posibilidades de éxito o fracaso en la: a) Doble aceptación de a quién se comunica: 1) aceptación de la participación en la acción comunicativa y, 2) aceptación de lo que se propone en la información que se comunica;

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b) Parcial aceptación de a quién se comunica: 1) aceptación en la participación comunicativa y, 2) el rechazo de lo que se propone en la información que se comunica o; c) Doble rechazo de a quién se comunica: 1) el rechazo en la participación comunicativa y, 2) el rechazo de lo que se propone en la información que se comunica. La comunicación es entonces, la estrategia de los sistemas sociales para reducir la complejidad interna y externa, y afrontarla al consumarse en una selectividad coordinada entre quienes se comunican. Por tanto, esta selectividad coordinada, es el sentido que guía a las acciones; son las intenciones previas a la acción, que quedan colocadas a modo de posibilidades de realización. Así damos pié a la profundización en el concepto del sentido en la teoría luhmanniana, y el papel central que juega en este trabajo de investigación, dado que el sistema al confrontarse con un futuro indeterminado para él mismo –generado por el sistema mismo dada su no trivialidad-, cuenta con provisiones acumuladas de adaptación a situaciones imprevisibles, y con memoria que le permita disponer de los resultados de selecciones pasadas como estado presente, evaluadas positiva o negativamente. (Luhmann, 2007) 3.4 El sentido: mecanismo evolutivo entre lo humano y lo social El sentido al igual que el sistema es una diferencia, conformada por la distinción actualidad/posibilidad, colocándolo en la sintonía de la comunicación en tanto selección entre posibilidades, posibilitando la identidad de comunicación con sentido; tales posibilidades juegan el rol de suministradores de información al sistema (posibles escenarios de futuro, galaxias de sentido). Esta característica de selectividad de posibilidades, permite a los sistemas de sentido (sociales y psíquicos), mantener una constancia en su actualización, al seleccionar una colección en un mar de posibilidades y, elegir una posibilidad dentro de la selección, con la peculiaridad de dejar abiertas otras posibilidades y abrir nuevas al elegir alguna. Para este operar, el sentido requiere y genera cierto orden y estructuración, que le permite experimentar el mundo y darle sentido al tematizarlo y simplificar su complejidad, 74 | P á g i n a

denotando sus atribuciones de autoobservación, autoreflexión, autopoiésis, clausura operativa y no trivialidad. Para poder experimentar el mundo, el sentido resulta ser la síntesis de tres dimensiones que permiten a los sistemas de sentido, vivenciar el mundo en la forma de sentido; estas son la objetiva, la temporal y la social. La dimensión objetiva permite aprehender momentáneamente la realidad y lo que la conforma; así, podemos a través de esta dimensión, entender al Sistema Educativo Mexicano como un objeto de la realidad, lo mismo que al Programa Escuelas de Calidad, y a la Política de Reforma en la Gestión Escolar e Institucional, con la salvedad de que, cada sujeto, construye su propia realidad, que puede coincidir con la realidad de otros sujetos, terreno de la dimensión social del sentido Por su parte, la dimensión temporal, facilita captar las variaciones de los objetos en el mundo real y su comportamiento en el tiempo; diferenciar entre un antes y un después. Aquí, cede comprender estados del sistema educativo en el tiempo, y por tanto de sus estructuras, funciones y operaciones, antes y después de la, por ejemplo, implementación de la Política de Reforma en la Gestión Escolar e institucional y del PEC, a la vez que habilita las alternativas para corregir los errores cometidos en el pasado con base en la memoria del sistema, o anticipar posibles imprevistos que se producirán con la modificación de “algo” del sistema en el presente; es decir, actualizarlo, dando sentido al cambio o a la permanencia. Por último, la dimensión social se despliega entre los horizontes de consenso y disenso en la comunicación, lo que supone una multiplicidad de entendimientos diferenciados por quienes participan en ella, esto implica la existencia de la multiplicación del sentido atribuido a una comunicación y a la información que lleva; con ello se dificulta (complejiza) la operatividad y el funcionamiento de los sistemas sociales, dado que, al participar millones de sistemas psíquicos en la comunicación social del sistema educativo, y diferentes unidades estructurales dentro del sistema educativo, lo único seguro es la no identidad de lo que se comunica. De ahí que, tanto la Política de Reforma en la Gestión Escolar e Institucional y el PEC, al posicionarse en el mundo real como objetos poseedores

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y generadores de sentido, creen múltiples interpretaciones de sí para sus entornos externos e internos. Para reducir la multiplicación al infinito de interpretaciones y de sentidos respecto de un objeto generador de sentido (una política o un programa), el sentido aprovecha a la comunicación y ésta al lenguaje (medio de comunicación simbólicamente generalizado) para condensar informaciones y temáticas. La función de generalizar simbólicamente algún tema específico, lleva la intención de generar expectativas de comportamiento generalizados favorables en los entornos internos y externos del sistema educativo respecto de los objetos generadores de sentido, a la vez que brinda certidumbre al sistema, al disminuir el riesgo que supone enfrentar entornos inabarcables e intransparentes 42. Ésa es la función de la política vista como polity para el sistema, clarificar sus intenciones al: tematizar el entorno educativo; condensar temáticas específicas (gestión, calidad, participación social, reforma curricular…); generar comunicaciones de alta significación para el entorno a través de la programación (currículum, planes operativos, planes estratégicos…); y precipitar estados de conciencia (entorno) y comunicativos (sistema) con alta expectativa de éxito. A pesar de ello, la complejidad del entorno (interno/externo) requiere de mayor control para poder ser manejada por el sistema, es por ello que, dadas las características de la clausura operativa, la autopoiésis y la autorreferencia, las cuales permiten la autoestructuración y autoproducción de los elementos estructurantes y estructurales del sistema, consienten y obligan organizar la estructura propia del sistema (organización) para operar la comunicación en forma de decisiones (política) y acciones (programática). Es por ello que la organización, resulta ser la forma evolutiva de los sistemas sociales para economizar sus logros, lo que minimiza el desgaste sistémico de la reproducción,

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Alcanzamos a argüir que para el caso del PEC dentro de la Subsecretaría de Educación Básica, la generalización del tema de la calidad educativa y la gestión del sistema, se desvió hacia el aspecto cuantitativo de la rendición de cuentas y la transparencia de recursos económicos, por contar con una “manejabilidad y medición” más simples que su abordaje cualitativo, en otras palabras, la justificación de recursos, sobre los aprendizajes personales y organizacinales.

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permanencia y evolución del sistema; en términos de Luhmann, la complejidad de la sociedad se simplifica complejizándola. Así, siguiendo el camino de las distinciones que parten del supuesto de la diferenciación (complejización) de los sistemas; la política viene a ser el médium y la organización la forma, en donde la política (médium) se presenta en un conjunto de elementos acoplados de manera floja, por tanto flexible y con capacidad de adaptación; y la organización o las decisiones que se posibilitan a través de ella (forma), como elementos acoplados de manera firme (Luhmann, 2009), que dan pie a la socialización y al entendimiento comunicativo inter e intrasistémico, al proporcionar una plataforma relativamente estable, por donde circulen los elementos acoplados de manera floja (política). En síntesis: un sistema social es una diferencia, que se diferencia a sí misma de su entorno; sus elementos básicos constitutivos son comunicaciones, las cuales implican altos grados de significación, lo que permite aceptarla o rechazarla; esta significación es la forma operativa del sentido en la comunicación, que arropa las intenciones y las acciones del sistema (no trivial), y cuenta además con la capacidad de multiplicarse hasta el infinito en múltiples direcciones dada la complejidad del entorno (no trivial); tal complejidad del sentido de la comunicación y de la conciencia, se simplifican al llevarse a cabo la clausura operativa de los sistemas y complejizarse (momentos de reflexión), con lo que el sistema tematiza sus entornos, obtiene información, la procesa en forma de comunicación y los afronta. Para afrontar con éxito sus entornos, el sistema social a través de su autopoiésis y autorreferencia, se estructura para procesar de mejor manera la comunicación y la información, dotándose de organización; la organización es la forma específica evolutiva con mayor complejidad de los sistemas sociales funcionalmente diferenciados, que permite procesar la información en forma de decisiones, a través de una programación interna del sistema, capaz de vincular colectivamente conciencias y comunicaciones a través de la política. Esto lleva a pensar que los sistemas sociales y sus subsistemas, como el sistema educativo, presuponen estructuras acordes a sus entornos para producir sus elementos constitucionales, 77 | P á g i n a

en este caso comunicaciones, y las comunicaciones requieren de tematización (políticas educativas) y estructuras para dotarse de sentido y operar (organización educativa). Por lo que la teoría política y de la organización, complementan a la TGSS en este esfuerzo. 3.5 El sistema y la política o la política en el sistema: de los elementos acoplados de manera floja Desde esta lente teórica, la política tiene la función social de mantener la capacidad de tomar decisiones que vinculen colectivamente (Luhmann, 2009, pág. 154), en donde las decisiones, son la expresión de la comunicación que expresa una delimitación temática de informaciones transformadas en comunicación política (significación simbólicamente generalizada), por lo tanto, vinculante bajo el código del poder; la vinculación por su parte, crea anclajes para realizar enlaces entre decisiones, lo que de un lado proporciona direccionalidad a la comunicación (sociedad) por medio de selecciones, y del otro, evita caer en determinismos, dada la naturaleza contingente de la comunicación, que abre nuevas posibilidades de decisión y acción (emergencia). Su fortaleza –de la política- es la vinculación de colectividades a través del poder, para mantener, controlar y reproducir el poder por quien(es) lo detenta(n), e incluso, conceder la alternancia en el poder; asegurándose de su ejercicio factual y manteniendo su capacidad para poder tomar otras decisiones en tanto sistema (recursividad-autopoiésis), lo que es posible, sólo gracias al haberse posicionado en las sociedades modernas funcionalmente diferenciadas, como un medio de comunicación simbólicamente generalizado. La politización de la comunicación, dado que no toda comunicación es tema político, emerge en la generación de conflictos generalizados en el sistema, que le obligan a echar mano de su código propio –el poder-, para traducir el conflicto o los problemas, en información, y con ello poder tematizarla y comunicarla en forma de decisiones, con la siguiente salvedad: al recurrir a su memoria, la organización intenta vincular colectivamente el tema (conflicto-problema) con símbolos generalizados mediáticamente, capaces de ser entendidos por distintos grupos de poder (burocracia de la SEP; burocracia sindical; otras burocracias e instituciones –familias o empresarios), para conseguir viabilidad política y comunicativa; esto es “la necesidad de asegurar la vinculación

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colectiva más allá de la divergencia o fluctuación de opinión de los afectados” (Luhmann, 2009, pág. 156), en una palabra, gobernanza. Más allá de la clarificación y delimitación de temáticas que posibilitan –no aseguran- el éxito de la comunicación y acción inter e intrasistémica, la política y su código –el poder-, al politizar la comunicación, permiten a quien(es) detenta(n) cotos de poder, utilizar las estructuras de la organización para empoderarse o emanciparse; para llegar a consensos o a disensos; imponer o negociar. La ventaja de quien concentra mayores gradientes de poder, consiste en que tiene la capacidad de “incentivar” el éxito de la comunicación y su vinculación colectiva a través de la sanción. No obstante, en las sociedades funcionalmente diferenciadas, que adoptan la democracia como régimen político y de gobierno, el conflicto se vuelve una variable con mayor constancia y resonancia, al resaltar la improbabilidad del consenso y del acuerdo, por existir normativamente (en apariencia o de facto), contrapesos de poder en el sistema. La gobernabilidad o influencia social, se transforma en una función dependiente de los incentivos a la coacción o vinculación colectiva de comunicaciones y conciencias, potenciada por la sanción (premiar/castigar). De tal manera, “lo distintivo de la influencia social consiste en recurrir al uso simbólico de la acción y no en la facticidad de su acontecimiento” (Luhmann, 2009, pág. 132). La influencia social se despliega así en tres tipos: 1) Absorción de incertidumbre: consistente en la reducción de información y su manejabilidad (tematizar el entorno), 2) Sanción positiva: sostenida por intercambios cumplidos en redes de reciprocidad (realización y cumplimiento de promesas), que incluyen y generan expectativas, esperanzas, ilusiones y confianza, y 3) Sanción negativa: desplegada como una generalización simbólica de castigo, bajo las formas de amenaza o castigo legitimados desde el poder, sin llegar a su realización. Sólo en casos extremos se llega a su cumplimiento como mecanismo simbólico generalizado para intimidar y de buen grado, asegurar la realización de las decisiones tomadas, desde quienes están en posesión del poder. 79 | P á g i n a

Bajo estas premisas, la aplicación del poder de forma exitosa, exige un contexto político simbólicamente significativo (constelaciones o galaxias de sentido); un plan causal que enlace, soporte y determine operaciones y acciones para darle plausibilidad (programa o política); y una estructura, por la que circule la comunicación política y permita la obediencia, para que esta exista (organización). De tal modo que, al ser el poder un medio de comunicación simbólicamente generalizado, su función básica es incrementar las probabilidades de que algo improbable se vuelva probable, por ejemplo, hacer que el sistema educativo mexicano se vuelque de una organización rígida de tipo jerárquico vertical, a una organización democrática tipo red y flexible, o asumir la autonomía como directriz funcional; incluso de no solo escolarizar, sino de educar con equidad y excelente calidad, en el proceso escolarizante. Para ello, el poder en su forma de medio de comunicación simbólicamente generalizado (política), debe contar con los siguientes atributos para potenciar su éxito de vinculación colectiva de conciencias y comunicaciones: a) Codificación: tecnificación vía valoración de la comunicación en positiva y negativa, en donde lo positivo simboliza la capacidad de enlace de la comunicación con comunicaciones ulteriores (designación), y lo negativo, la contingencia de las condiciones que posibilitan la comunicación (reflexión); para el caso del poder, esto permite que el poder actúe conforme a derecho, o viole el derecho, de ahí que quien posee poder, pueda de facto, actuar conforme a derecho o violarlo, es la noción de polity en la política, en su expresión de grupos de poder, capaces de actuar sobre el poder, al poseerlo43. b) Capacidad de formar sistemas: propiedad de desplegar cadenas de comunicación capaces de delegar poder y jerarquizarlo, haciendo presente el poder mediante la construcción de reglas y reorientación, sin la necesidad de la presencia de quien lo detenta; característica particular y diferencial de las organizaciones con respecto a 43

Para el Sistema Educativo Mexicano, la codificación del poder y su apropiación, ha permitido ya sea desde la burocracia sindical o la burocracia estatal, actuar sobre las legislaciones educativa, laboral e incluso constitucional, al sistemáticamente violar los preceptos sobre los cuales debería manejarse el aparato educativo; sobre este tema en extenso,; (Guevara, 1992);Fuente especificada no válida.; (Latapí Sarre, 2004);Fuente especificada no válida.;Fuente especificada no válida.; (Raphael, 2007); (Ornelas, 2008)

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los sistema sociales de interacción y sociedades; aquí se posiciona la noción de policy en tanto lineamientos, normatividades y prescripciones por un lado, y la imposición del poder por quien lo detenta, por el otro, a través de una estructura concebida para ello, por ejemplo, las jefaturas de sector y supervisiones escolares como mecanismos de control entre escuelas y sindicato, o entre escuelas y direcciones de nivel. c) Mecanismo simbiótico: capacidad de un sistema funcionalmente diferenciado de ligar su código propio a una función orgánica en la vida de los seres humanos de forma plástica y maleable, a la vez que controlable bajo ciertas condiciones; el código del poder ligado simbólicamente con la fuerza física, por mencionar un ejemplo. En este punto, al comparar los efectos mediatos e inmediatos de los sistemas económico, político, sanitario y de seguridad vs el educativo y sus efectos apreciables sólo en el largo plazo, pueden dar cuenta de la indiferencia psíquica ante el ámbito social de la educación44, dado que, la falta de esta en el muy corto plazo no mata, no alimenta, ni cura; por lo que la carencia de un código propio por el sistema educativo, que se ligue a una función orgánica de los seres humanos (simbiosis), se enarbole como una de sus principales lagunas. d) Reflexividad: capacidad de simplificación de la complejidad de la comunicación mediante la autoobservación, es la observación del sistema por el sistema a través de sus subsistemas. ¿Qué es una política de calidad educativa y mejora de la gestión institucional y escolar? Eso es una cuestión que el sistema educativo debe clarificar(se) para poder cualificarse y efectuarlo de forma inclusiva, equitativa e igualitaria de oportunidades, para sí y sus entornos. De cierta forma, adopta la función de politics, al detonar la diversificación del sentido mediante la reflexión en

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En forma contraria, podemos inferir que una sociedad con un sistema educativo que mal educa para inteligir sus propios códigos entre sus subsistemas y sus entornos psíquicos, genera una simbiosis negativa o procesos de disociación, que produce sistemas psíquicos poco reflexivos de sus actos y sus consecuencias sociales, caracterizados por regir sus vidas conforme a sus instintos e impulsos básicos de supervivencia, incapaces de ver más allá del ego, en un marco dominado por la inmediatez de la satisfacción personal de necesidades, llevando a una progresiva degradación social. Por el contrario, sistemas educativos eficaces en su labor de formar para la vida en sociedad a los sistemas psíquicos, clarifican la importancia de la buena educación para acceder a mejores niveles de vida, teniendo en cuenta la convivencia, es decir, la relación favorable de ego y alter para el desarrollo social y psíquico, y el valor del mediano y largo plazo como horizontes para establecer metas y objetivos por alcanzar y superar.

81 | P á g i n a

forma de conflicto de intereses entre grupos o unidades, con la posible consecuencia del consenso. e) Inflación/deflación: es el grado de confianza/desconfianza que genera una política o un programa (comunicación) en torno de sí ante sus entornos. La inflación es prometer algo que no se puede cumplir, una política irrealizable, el desgaste del discurso; la deflación, es la anticipación del discurso por quien lo escucha, eliminando la capacidad de sorprender o interesar a los escuchas, y de anular la vinculación colectiva de conciencias y comunicaciones favorables al discurso; posibilitando la vinculación colectiva en contra de la política, programas propuestos o detentores del poder; es decir, una síntesis de politics y polity en torno de la policy. La importancia de la política como reducción de complejidad social por medio de la vinculación colectiva, sin embargo, no es suficiente para explicar la posibilidad del fenómeno social, ni su ordenación ni éxito, dada su característica de “elementos débilmente acoplados o amplia maleabilidad; ésta requiere de estructuras que permitan fijar puntos de anclaje y enlace que den viabilidad a dicha posibilidad. Por tal motivo, se recurre a la organización como evolución social, para dar cuenta del orden del caos y de la transmutación de la casualidad en causalidad, complementando e incrementando la certeza sobre el riesgo paralizante, inducida por la comprensión de la actualidad (un pasado hecho presente), asumida como situación mejorable, de mayor seguridad en la posibilidad del cambio (futuro hecho presente), vislumbrada como inseguridad en forma de riesgo manejable, con la eventualidad de aspirar a una mejor condición que la pasada y la actual. 3.6 La organización: elementos fuertemente acoplados De acuerdo con la TGSS, la organización es una forma específica de sistema social, compartiendo un lugar en el nivel de los sistemas sociales de interacción y sociedades. La organización es, desde este enfoque sistémico, un constructo social resultado de la evolución del sistema social funcionalmente diferenciado, consecuencia de su complejidad creciente, conformada por intenciones, decisiones, acciones e interrelaciones, las cuales pretenden ser manejadas de forma racional, en donde las decisiones (comunicaciones) 82 | P á g i n a

hacen las veces de elementos fundamentales de la organización, por tanto, la organización es el resultado de la necesidad de construir sistemas sociales sobre la base de decisiones (Luhmann, 2005, pág. 16), es decir, con base en comunicaciones tematizadas. Estas decisiones se caracterizan por ser tematizaciones del entorno (intra y extra social), que permiten a la organización especializarse y habilitarse en el tratamiento de un aspecto específico del sistema social funcionalmente diferenciado (dimensión objetiva); así, la organización limita sus operaciones y delimita sus entornos, se abre a la participación y selecciona sus elementos. Con ello, esta dimensión se asocia a la democratización de este tipo de la organización (dimensión social), lo que incrementa la incertidumbre y el riesgo en torno al consenso en la toma de decisiones, es decir el disenso; y por otro lado, eleva la autonomía de las múltiples unidades organizacionales –tomadoras de decisiones- al descentralizar el poder, siempre y cuando lo logren. Esta tematización del entorno (diferenciación funcional), diferencia internamente al sistema social (complejización sistémica), por lo que dicha diferenciación se convierte al mismo tiempo, en la identidad de los subsistemas sociales, al operar un tipo específico de elementos que le dan unidad y diferenciación, al operar con elementos propios, diferentes a los de sus entornos; por tanto, la combinación de diferenciación con lo demás y la autotematización, habilitan la tematización interna de la organización, de ahí que, dentro del sistema educativo, no solo se hable de pedagogía, dado que coexisten temáticas en torno a la administración, la organización, la gestión, el financiamiento, o la participación social – por mencionar algunos ejemplos-, que deben ser entendidas como la facticidad de seleccionar selecciones y relacionar relaciones, dentro del sistema educativo; este proceso se asocia directamente con una cuestión fundamental para la existencia de las organizaciones, la racionalidad que se corresponde con la dimensión objetiva o real del sentido. La racionalidad sin embargo, presupone una anticipación de sucesos; sistematización de actividades; secuenciación de acciones y establecimiento de metas y objetivos, que en su conjunto dan certidumbre a la organización. Esto es un supuesto que no se presenta como tal en la realidad, de ahí que las organizaciones tengan que modificarse, y modificar sus planes y programas constantemente, para asegurar su existencia ante el máximo riesgo que 83 | P á g i n a

enfrentan, la desaparición; que a su vez, coloca el inevitable tema del tiempo dentro la organización, su racionalidad y funcionamiento en el marco de la vigencia, relevancia y pertinencia de su programación, en la forma de la dimensión temporal del sentido, que contempla las múltiples temporalidades que coexisten dentro de los sistemas organizados y en sus entornos. Como ya se ha mencionado, el sentido es una diferencia entre actualidad y posibilidad, que ha evolucionado entre la sociedad y las personas, en el medio por el cual transitan comunicaciones y conciencias, conectando al mundo social y al mundo humano en este tránsito, así, el sentido es una cualidad compartida por ambos. En su devenir, la sociedad ha transitado con base en el procesamiento del mundo a través del sentido (entendimiento), por distintos arquetipos que le han permitido permanecer y evolucionar en él, pasando de tribus a comunidades, de feudos a estratificaciones y de clases a diferenciaciones funcionales; siempre adquiriendo mayor complejidad para enfrentar su entorno. En un mundo social funcionalmente diferenciado, el manejo de la complejidad se lleva a cabo a través del logro evolutivo de la organización, que conserva para su funcionamiento y estructuración, la cualidad del procesamiento de parte de la realidad en forma de sentido, por tanto, de sus dimensiones real, temporal y social, atravesadas por la democratización y la racionalidad, todo ello bajo la auto limitación de sus propias posibilidades, en una codirección sistema/elementos del sistema, que se condicionan mutuamente en tanto funciones, no así cuanto entes. Estos factores transversales en la organización –racionalidad y democratización-, sujetos a las dimensiones objetiva y social del sentido, son posibles gracias a sus contrarios, es decir, la racionalidad en la realidad del mundo se presenta como irracionalidad al entender que, las organizaciones sólo tienen a la racionalidad plena como una aspiración, y que el actuar humano –en tanto sistema psíquico no trivial- requiere ser, de buen grado, trivializado para considerarse normal dentro de la sociedad; mientras que la democratización, requiere de cierto grado de autoritarismo si se pretende llegar a un acuerdo en la toma de decisiones, incluso, obligar a la participación efectiva –voz y voto- si se aspira a la democracia, dada la 84 | P á g i n a

alta incidencia en la participación del no decidir o no participar, ya sea por apatía o por estrategia; situaciones aprovechadas, en ocasiones al límite, bajo ciertas circunstancias, por traer un ejemplo, desde el SNTE, resultando en una imagen irracional y no autoritaria –más bien democrática- de éste, ante sus entornos. Curiosamente, la Política de Reforma de la Gestión Escolar e Institucional, así como el PEC, con énfasis en éste último, rehúyen o evaden la capacidad del Sistema Educativo por imponer en todas las escuelas públicas de educación básica, un funcionamiento regido por la autogestión, autonomía y planeación estratégica, apelando a la democracia y al autoconvencimiento como anticipación del éxito; no obstante, se pueden encontrar otras explicaciones y lecturas a tal comportamiento de no aprovechar el uso legítimo del poder central para legitimar el empoderamiento de las estructuras basales y medias de la educación básica, imponiendo, por paradójico que sea el caso, la democratización del aparato educativo, rescatando el axioma de la alta incidencia en la no participación, como estrategia organizacional para mantener el statu quo y el establishment institucional. Un rasgo típico en el SEM en su nivel básico en este punto, y digno de ser considerado, es una

degeneración

constante

de

la

participación

(democratización)

en simples

comportamientos, espejismos o simulaciones, tales como los “Trabajos Colegiados”; los “Consejos Técnicos”; las “Asociaciones de Padres de Familia” o los “Consejos Técnicos de Participación Social”, como una “forma obligatoria del deber estar y del deber codecidir” (Ibíd. P. 28); no así en el decidir sobre decisiones ricas en alternativas. De tal modo que, el funcionamiento organizacional, limite su racionalidad y democratización, en vistas a su facticidad, bajo el idilio del “todo sería posible pero ya no operativo” (Ibíd. P.30) Finalmente, la dimensión temporal obliga, en términos del funcionamiento organizacional, a cumplir sus dimensiones objetiva (racionalidad) y social (democratización), arrancándolas del espacio de las ideas y enfrentándolas al mundo real, en donde el acatamiento de temporalidades se superpone a la realización de ideales, en otras palabras, se impone el cuándo al cómo –situación no extraña en el comportamiento del SEM-, siendo esta relación en la actualidad, uno de los principales problemas de los rendimientos alcanzados por los sistemas educativos, (auto)sometidos al cumplimiento en tiempos (calendario escolar) más que en formas (contenidos y aprendizajes), de planes y programas. 85 | P á g i n a

El sistema educativo en tanto organización burocrática, para funcionar requiere, de acuerdo con este planeamiento, cumplir con los siguientes requisitos de sentido para poder decidir: 1) Permanencia como unidad: que le permita a una decisión tomada, su posterior enlace con otras decisiones, o constituirse como “predecisiones” o “premisas de decisión” para otras decisiones; 2) Cotematización de la selectividad de las relaciones con otras relaciones: permite el decidir organizado y problematizarlo, al condicionar mutuamente relaciones y selecciones a través de su autopoiésis y su clausura operativa, en la forma del entendimiento comunicativo y; 3) Función de ate al tiempo: que le permite la secuenciación en el tiempo de decisiones, en la forma de continuidad o discontinuidad, y observar las diferencias entre pasado y futuro a través del presente. Estas variables deben producir en su conjunto, un “sentido organizacional” para que, ante todo, pueda continuar la reproducción –en términos de producción de la producción (autopoiésis), y no de la repetición de esquemas perpetuanes- del sistema organizado. (Luhmann, 2005, págs. 17, 18) Con tales razonamientos, la complejidad dentro de la organización deja su imagen de resistencia, conflicto, intransparencia y obstáculo en el decidir organizacional, elevándose al nivel de condición necesaria para la toma de decisiones, al constituirse como la relación selectiva entre decisiones por antonomasia, trascendiendo la tradición de la racionalidad causal fin/medios al demostrar que, “los fines son decisiones al igual que los medios”, dependiendo del momento y de las condiciones –presentes y anticipadas- existentes al recurrir a la memoria del sistema, y a las suposiciones que éste formule respecto de sus entornos para un momento específico, es decir, unas decisiones se vuelven premisas de decisión para otras decisiones bajo la presión y el límite del tiempo; por tanto, “la racionalidad se constituye en una codependencia decisional”, que mueve el concepto de cumplimiento de metas y objetivos, de decisiones óptimas, a decisiones con soluciones más o menos satisfactorias a los problemas.

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Aunque estas restricciones autoimpuestas de la organización para manejar su propia complejidad, asienten ir aclarando cómo las decisiones –elementos de la organización- se van enlazando y logrando un fuerte acoplamiento que permita mantener organizadas las decisiones, es necesario resaltar el carácter de interdependencia decisional, que permite decidir al cualificar las decisiones intervinientes y habilitarlas como decisiones de facto entre un mar de posibles decisiones (elección entre alternativas), en un movimiento que ajusta el acoplamiento entre ellas. Esta premisa del decidir organizacional, contempla el factor tiempo en su funcionamiento, al temporalizar las decisiones y así permitir la facticidad presente de algunas, y suponer la facticidad de otras, sin que necesariamente se efectúen de manera simultánea. Para incrementar las posibilidades en la realidad del decidir organizacional, los sistemas sociales

organizados,

han

desarrollado

mecanismos

intensificadores

de

dichas

posibilidades, a saber: suposición, posibilidad y decidir. La suposición del decidir concede dentro de la organización, operar bajo la elección de alternativas ajustadas a particularidades de racionalidad, democracia y tiempos, así, cuando se decide operar una reforma en los modos de gestión institucional y escolar, y utilizarla programáticamente entre los implicados en su realización, el sistema educativo en su más alto nivel decisional, no puede asegurar ni asegurarse, que en los niveles meso y micro del sistema, se esté llevando a cabo la concurrencia de decisiones pertinentes para la reforma del sistema, situación que de igual estilo, puede suponerse en sentido contrario. Esto no puede significar de ninguna manera, que el macro nivel se detenga en sus demás operaciones para obligar la sincronía sistémica de la decisión, y mantener la continuidad en sus operaciones; actúa bajo la premisa de suposición, la cual presume que en los demás niveles, se decidirá en algún momento, en favor de una economía de prácticas del sistema; permitiéndose en este punto, manejar al comportamiento humano, como una decisión más del sistema, y como tal, colocarlo dentro de un marco de anticipación de decisiones; por su parte, el comportamiento humano, está en posibilidad de suponer las decisiones que habrán de tomarse en el entorno social (sistema educativo), por ejemplo, con una posición gremial defensiva respaldada por la organización sindical, ante la presunción de un cambio en las condiciones laborales prevalecientes. 87 | P á g i n a

Esta condición perfila a la organización como una “suposición impuesta exitosamente al conjunto de sus elementos con una cobertura suficiente de comportamiento real” (Ibíd. P. 46). Con ello se fortalece la idea de la organización, no como un fin racionalmente construido sobre decisiones fijadas, más bien, en una coordinación de comunicaciones diferenciadas en proceso, en otras palabras, destacar la riqueza de la unidad de la diferencia, ya sea como esperanza de que algo pueda cambiar –elevar la calidad de la educación básica-, o como resignación de que todo seguirá igual –la mediocridad educativa. Aquí el problema es caer en un exceso de suposición en la toma de decisiones, que es la forma comunicativa de la organización, desembocando en la confusión, en el no entendimiento, y en la diversificación incontrolable del sentido de lo que se comunica, aspecto que se destaca en la hipótesis central de éste trabajo con la diversificación y el contrasentido de la comunicación informada. Con la probabilidad de decisiones o autorrefuerzo de lo probable, se limita tal diversificación del sentido, ya que supone al mismo tiempo la improbabilidad y la probabilidad de la decisión; en términos del PEC o de la Política de Reforma en la Gestión Institucional y Escolar, la simple inserción expresa del cambio del statu quo del funcionamiento y estructuración organizacional en la Subsecretaría de Educación Básica, desencadena una situación de riesgo, detonando aversiones o preferencias al mismo entre los afectados, volviendo visibles las posibles conformidades e inconformidades, vislumbrando posibles soluciones, ante las problemáticas emplazadas. De ahí que, la apertura del PEC a la libre suscripción de escuelas y Secretarías Estatales al programa –que en otras palabras viene a ser una membrecía VIP dentro de la organización-, y la gran cantidad de evaluaciones a la política y al programa ante el fortalecimiento de las conductas burocráticas institucionalizadas y arraigadas dentro de la SEP, se expliquen y coloquen como mecanismos de orientación del programa y la política ante el fracaso, lo que fortalece estos esfuerzos al reflexionar45 sobre sus obstáculos, como son: la alta sensibilidad de la burocracia estatal y sindical ante cambios en las condiciones de trabajo, o el 45

Este proceso reflexivo es parte de una de las condiciones del código del poder (política), a saber, la codificación en su valor negativo o contingente, que permite observar los obstáculos para tomar una decisión, aspecto que se contempla en el apartado “El sistema y la política o la política en el sistema: de los elementos flojamente acoplados”, pág. 20.

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incremento en las cargas de trabajo, ampliando las posibilidades de éxito al tomar nuevas decisiones, superarlas o simplemente evitarlas. Este esfuerzo reflexivo de igual manera puede explicar, en buena medida, el reciente traslado de las dimensiones Participación Social y Gestión Escolar del PEC al nivel de políticas46, llevándolas de una situación de alta improbabilidad dentro del Programa en cuestión, a ser premisas de decisión altamente probables en la política educativa nacional, lo que se anticipa, no asegura su éxito, sólo incrementa sus posibilidades, al darles mayor resonancia social. Finalmente, el decidir activa el reflexionar sobre decisiones, lo que significa decidir sobre el decidir mismo. Esto implica la capacidad de los elementos del sistema educativo, e incluso de sus entornos psíquicos que participan de su comunicación, de reflexionar sobre sus propias decisiones, y anticipar las decisiones de otros decisores, resaltando el fáctico comportamiento estratégico organizacional, que rompe de golpe con toda racionalidad asentada en los paradigmas medios/fines y causa/efecto, al postergar o adelantar decisiones, decidir no decidir, y en qué medida se decide; situación “habitual” en las burocracias y en los gremios, volviendo más formal la toma de decisiones informales que las formales, en una especie de sabotaje desde adentro, del funcionamiento organizacional programado. De tal modo que, de acuerdo y parafraseando a Luhmann, las decisiones funcionalmente importantes en el sistema educativo pueden no ser adoptadas por la administración en sus diferentes niveles, local, estatal y federal. Con estos mecanismos, la organización y sus elementos, experimentan momentos de catarsis ante las cargas y descargas generadas al decidir mismo, “equilibrando estratégicamente las presiones y libertades de las posibilidades vistas y las atenciones aplicadas”, acoplando de manera firme los elementos del sistema (Ibíd. P.52). Una forma especial de comportamiento, distinguible desde este enfoque teórico de los sistemas psíquicos y sociales en las sociedades modernas funcionalmente diferenciadas, es que, al ser un tipo de sistema entorno imprescindible del otro, y ambos entenderse a través del sentido, colocan sus suposiciones o premisas de decisión fuera de sus propios límites; 46

Comunicado de prensa 084 Fuente especificada no válida.

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en otros términos, las vuelven entorno y por tanto, en horizontes deseables o indeseables; la ventaja de esta situación es que, se instalan a modo de situaciones abiertas de elección elegibles por uno y otro sistemas –psíquicos y sociales-, en busca de sus propias problemáticas, fines y sujetos de decisión, para el caso que nos ocupa, escuelas y agentes educativos que asuman el “compromiso real” de generar servicios educativos de excelente calidad, equitativos, democráticos y de vanguardia. Presumimos entonces, que el PEC fue lanzado como una posible elección entre otras dentro de la Subsecretaría de Educación Básica, en busca de escuelas anuentes de ser sujetas al programa, con esto se limita la cantidad de suposiciones y se potencia el entendimiento comunicativo inter e intrasistémico, reduciendo la complejidad decisional, dando lugar a la organización emergente –Coordinación del Programa Escuelas de Calidad y sus redes operativas- dentro de la organización. Una de las grandes dificultades de organizaciones emergentes, tal así el PEC, es lograr su posicionamiento en el mundo social ya organizado, al enfrentar las condiciones organizacionales del entorno institucionalizadas. En este caso, la mejora de la calidad en los servicios educativos es inducida en el sistema encargado de la formación escolarizada en su nivel básico, por la presión ejercida desde sus entornos externos (sociales y psíquicos), al demandar mejores entendimientos del mundo social por los sistemas psíquicos que participan en él o aspiran hacerlo en forma de capital humano social y económicamente rentable, por tanto, deseable y valorado en el mercado social; se prosigue de ahí que, la calidad de la educación, en función a las demandas económicas y sociales experimentadas, se torne un tema dentro de la comunicación general circulante en el complejo educativo, como una intensificación progresiva inducida por factores del entorno, que vuelven más visible al interior y exterior de la organización, las deficiencias en la calidad educativa de la educación básica. Estas presiones del entorno al irse configurando, resultan en las bases para la génesis de nuevas organizaciones, por ejemplo, la Coordinación del PEC en sus niveles federal, regional y estatal, resultado de la Política de Reforma de la Gestión Institucional y Escolar; sin embargo, en términos sistémicos, la emergencia de nuevas configuraciones sociales 90 | P á g i n a

organizadas,

requieren

que

sus

entornos

internos

y

externos,

posibiliten

su

institucionalización, para poder: aceptarla como tal, modificarla o, de presentarse demasiado riesgosa, eliminarla. En este aspecto, los sistemas educativos en el mundo y en particular el SEM, encuentran uno de sus más grandes retos, consecuencia de su propia configuración histórica, pues, al posicionarse como parte del Estado, poseedor del monopolio de la educación en las sociedades modernas funcionalmente diferenciadas, en su forma de servicio público, obligó a otras instituciones sociales como la familia, la iglesia y terceras expresiones del Estado y del gobierno, a marginarse de la responsabilidad social educativa correspondiente; trayendo a discusión el tema paradójico de las exigencias crecientes del entorno educativo por la obtención de resultados o “outputs” del sistema educativo, acordes a sus necesidades; sin cuestionarse qué condiciones requiere el sistema educativo de éstos (entorno externo), para cumplir de mejor manera con sus demandas; situación que el tiempo, la realidad y la sociedad pueden solventar a favor o en contra del sistema educativo. Para reducir la dependencia del entorno en su realización, los sistemas organizados se despliegan sobre bases internas de seguridad (Luhmann, Ibíd. p. 63) que les permiten afrontar problemáticas al entretejerse como una disposición sobre medios, lo que, como ya se ha argumentado, incluye a sus fines dentro de sus medios, y la transmutación de sus medios en fines. En éste tejido decisional se entrelazan condiciones decisionales de inicio o término de una relación de pertenencia a la organización; premisas de decisión válidas oficialmente para otras decisiones; y la adaptación a exigencias para un comportamiento de decisión. Éstas decisiones no son, por decirlo así, simples decisiones vulgares, son por el contrario, la élite de las decisiones, las premisas jerárquicamente superiores que facilitan el control decisional de la organización. La relación de pertenencia, en un primer momento, brinda seguridad al sistema organizado, en tanto controlador de la emisión de membrecías y su vigencia, cuanto cumplimiento de normatividades y reglamentos convenidos para su funcionamiento; esto no se desentiende de sus grados de cumplimentación dentro de la organización, que empodera a subgrupos pertenecientes a la misma –por tanto participantes en ella- y los faculta para neutralizar tales disposiciones, comportamiento observado en las organizaciones sindicales, que 91 | P á g i n a

protegen a sus agremiados ante la comisión de prácticas contrarias a las acordadas, por lo que se cuestiona en último término ¿la seguridad es para quién, para la organización o para sus miembros organizados? Una posible solución a esta paradoja, es el esfuerzo externo de la forma legal denominada “contraloría social”, con la encomienda de observar el funcionamiento y supervisar el uso de los recursos disponibles con los que operan las organizaciones públicas (accountability), en este caso la SEP. El agente contemplado para realizar dicha tarea en el sistema educativo, es el Consejo Escolar de Participación Social (CEPS); sin embargo, se requiere fortalecer su autonomía (autonomy) e incrementar su poder de decisión y acción, con la suficiencia que permita a organizaciones de esta naturaleza, combatir la discrecionalidad en el uso de recursos y manejo de información relevante (accountability) para mejorar el desempeño del sistema educativo; aspecto parcialmente contemplado en la LGE de 1993 en su Capítulo VII, “De la Participación Social en la Educación”, (Cámara de Diputados, H. Congreso de la Unión, 1993). Desde lo interno, la democratización de la organización y el incremento de la autonomía de sus unidades constitutivas para la toma de decisiones y acciones, es condición sine qua non, para empoderar a la organización, desempoderando la centralidad de la dirección y toma de decisiones. Otra alternativa de estrechamiento de alternativas de decisión en los sistemas organizados, es subdividir las premisas de decisión válidas oficialmente para otras decisiones, en decisiones sobre: a) reclutamiento de personal y ubicación de personal; b) decisiones de programas o del correcto decidir y; c) vías de comunicación y competencia Que en su conjunto, doten de estados de conciencia de decisión amplios entre quienes participan en el sistema y las unidades que lo construyen.

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Finalmente, la adaptación a exigencias para un comportamiento de decisión, describe estados de consciencia ampliamente entendidos en tales decisiones; por lo que nuevamente, la intensificación de la comunicación, su claridad y su aseguramiento, en tanto proceso comunicacional, resaltan a la comunicación y al sentido que ésta lleva –en tanto tematización del entorno, con altos grados de significación y simbolización para sí sus entornos-, como la estrategia funcional de las organizaciones, para asegurar sus metas y objetivos. Desde esta perspectiva teórica, se da lectura a la SEPH como sistema y la SEBH como subsistema, a través de la Política de Reforma en la Gestión Institucional y Escolar en su expresión operativa a través del Programa Escuelas de Calidad, desde las nociones de comunicación y sentido, bajo el supuesto de que “toda comunicación se desarrolla con base en el sentido”, y que los objetos en el mundo real, son susceptibles de interpretarse en múltiples sentidos desde la diversidad de los sistemas sociales y psíquicos postulantes y participantes. Por lo que, la Secretaría de Educación Pública, se vea en la imperiosa necesidad de flexibilizar sus políticas y democratizar sus estructuras, para dar viabilidad al cambio organizacional en un plazo de tiempo acortado, al ya no sólo informar sus intenciones, sino comunicarlas a los involucrados en él, desarrollando canales de comunicación multidireccionales, capaces de clarificar los qué, para definir los cómo y vislumbrar los para qué, desde las respectivas trincheras de la organización educativa.

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4. ENTRE LA TEORÍA Y LA REALIDAD: El sentido y la comunicación dentro de la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo, en torno al Programa Escuelas de Calidad

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4.1 El sentido y la comunicación Este apartado recupera los conceptos teoricosistémicos del sentido y la comunicación para dar una lectura que va más allá del sentido común acerca de lo que ocurre en un espacio social organizado, encargado de posibilitar las condiciones funcionales y estructurales necesarias, que permiten llevar a cabo el fenómeno de la formación escolarizada dentro de las escuelas públicas de educación básica. Para ello, asumimos que la educación pública básica obligatoria, en tanto práctica normalizada y organizada socialmente, se realiza en espacios definidos, reconocidos y legitimados para consumarse, identificados como escuelas, en donde convergen principalmente dos tipos de actores: docentes y alumnos, los cuales se encuentran sujetos a decisiones y prácticas institucionalizadas que restringen, y de buen grado, moldean su actuar social. La escuela –limitándonos en este trabajo a la esfera de la educación pública básica- por las características que ha ido adquiriendo en sus procesos de construcción a través del tiempo, se coloca como el “aparador” por excelencia del Sistema Educativo ante la sociedad actual y sus entornos. En paralelo, funciona como uno de los más importantes mediadores entre lo humano y lo social, con la importante labor, y de acuerdo con la Teoría General de Sistemas Sociales (TGSS) de establecer “…una relación entre un sistema y los presupuestos del entorno que deben presentarse para que pueda continuar su autopoiésis”, lo que describe al concepto de acoplamiento estructural47 (Corsi, Esposito, & Baraldi, 2006, pág. 21); y que la vuelve, por concentrar esta doble referencia (sistema /entorno), el centro de atención del complejo educativo, y uno de los referentes principales de sus entornos, susceptible de ser abordada

47

El acoplamiento estructural en los sistemas autopoiéticos clausurados en su operación, da cuenta de la función de interacción entre sistemas, en este caso específico, entre sistemas de sentido, que son los sistemas psíquicos (alumnos, docentes, funcionarios, padres de familia) y sociales (Sistema Educativo: Direcciones y subdirecciones, supervisiones, jefaturas, coordinaciones y escuelas); tal función, se lleva a cabo a través del lenguaje, mecanismo simbólico inteligible tanto por la comunicación (social) como por los pensamientos (humanos).

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de múltiples formas y por diversos sistemas de sentido48, para dar cuenta del comportamiento de dos mundos en situación de convergencia, el humano y el social. Esta centralidad adquirida por la escuela gracias a su papel de mediación 49 y protagonismo social en la formación educativa, ha concentrado la mayoría de los esfuerzos institucionales emprendidos por el Estado mexicano y la Secretaría de Educación Pública en mejorar los procesos de enseñanza y aprendizaje, con base en estrategias didácticas y fundamentos pedagógicos plasmados en la tecnología y programática del currículum50, para desencadenar estados de consciencia favorables al aprender a aprender de los alumnos, medidos en lo que se denomina logro académico o educativo, y observables en el desarrollo de las llamadas competencias para la vida. Una consecuencia negativa de ello, es que se ha dejado en segundo plano el aprendizaje docente y la evaluación de su desempeño profesional, atendiendo este déficit con estrategias correctivas en forma de cursos para la formación continua y actualización magisterial, que han degenerado en prácticas de “cursitis” institucional, más que en medidas preventivas aplicables desde la formación de formadores y el fortalecimiento de las barreras de entrada a la organización educativa 51 (Perazza, 2009); (Barba & Zorrilla, 2009); en un tercero el aprendizaje escolar52 en tanto centro educativo; y en última instancia, el aprendizaje institucional53; imprescindibles para el buen desempeño 48

Siguiendo la tesis de la diferenciación de sistemas, y la coevolución como estrategia de supervivencia y desarrollo entre los sistemas psíquicos y sociales, resaltamos que ambos procesan el mundo a través del fenómeno del sentido, es decir, todas sus acciones se explican por intenciones previas que contemplan los factores del entorno que permiten el decidir con base en la reflexión, ya sea por medio de la comunicación o de la consciencia; bajo esta premisa, debemos entender tanto a los sistemas psíquicos como a los sociales, sistemas de sentido. 49 La función de mediación se refiere a los procesos de formación que se llevan a cabo dentro de las escuelas para educar en los códigos sociales a los sistemas psíquicos que son el entorno de la sociedad. 50 Esto se experimenta actualmente con la denominada Reforma Integral de Educación Básica (RIEB), que intenta articular curricularmente a los tres niveles educativos que conforman el nivel, brindándole la tan esperada secuencia lógica y cronológica de la formación escolar. 51 A partir del ciclo escolar 2008-2009, se ha implementado el examen de oposición docente para aquellos que pretenden ingresar al Sistema Educativo Nacional, consecuencia de La Alianza por la Calidad Educativa entre la SEP y el SNTE. (SEP, 2008); (SEP, 2008) 52 Por aprendizaje escolar entiendo aquella capacidad del centro educativo para reflexionar sobre sus condiciones internas de funcionamiento, que dan pie a los procesos de enseñanza y aprendizaje docente y discente. 53 Por aprendizaje institucional entiendo la capacidad del Sistema Educativo para reflexionar sobre sus condiciones internas de funcionamiento, que dan pie al buen desempeño de las escuelas; y en última instancia, posibilita los entornos favorables para el aprender a aprender de sus agentes y actores,

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organizacional, y que, paradójicamente, es una de las principales áreas de oportunidad del sistema encargado de enseñar a aprender. A este nivel del sistema, se observa un fenómeno similar a lo ocurrido en el ámbito de los actores escolares, con la saturación de programas para el fortalecimiento institucional y escolar, deviniendo en una “programitis” sistémica, más de carácter remedial y correctiva que preventiva, realidad en la que surge y se inserta el Programa Escuelas de Calidad, el cual, viene a complicar aún más el de por sí complejo funcionamiento del Sistema Educativo (Cervantes, 2009); (Martínez A. , 2009). En este orden de ideas, podemos identificar dos grandes focos de atención desde la investigación educativa con respecto a los esfuerzos del Estado mexicano por mejorar el servicio público de la educación; el primero y centro de atención por excelencia, es la escuela y todos los procesos que dentro de ella se efectúan; el segundo, al que identificaremos como “todo lo demás”, es el conjunto de elementos ajenos54 a la escuela que conforman al Sistema Educativo. Es parte de lo que conforma y sucede en el segundo foco, en ese “todo lo demás”, lo que llama nuestra atención, guía nuestra labor y alimenta nuestro interés. Para ello, tomamos como texto de nuestro análisis y reflexiones al Programa Escuelas de Calidad; como contexto, a la Política de Reforma de Gestión Institucional; y como pretexto, los estados de comunicación y sentido que se gatillan en torno del programa y la política mencionados entre los sistemas de sentido involucrados. 4.2 El contexto: El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Partimos del contexto, éste se relaciona con La Política de Reforma de Gestión Institucional, la cual ve luz en un momento de coyuntura política del México moderno,

especialmente a sus figuras centrales, alumnos y docentes. No obstante, para el caso que nos ocupa, la centralidad del aprender a aprender se coloca en las autoridades educativas (agentes clave) que dirigen las estructuras medias y macro de la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo, relacionadas con el Programa Escuelas de Calidad. 54 Con el término “ajenos”, se hace referencia a procesos educativos necesariamente relacionados con la escuela, pero que se efectúan fuera de ésta, que se presentan como condiciones sistémicas posibilitadoras del trabajo escolar. Desde la Teoría General de Sistemas Sociales, tales condiciones son parte del entorno externo de las escuelas, es decir, son diferencias; al mismo tiempo, comparten con las escuelas y sus procesos propios, la condición de entornos internos del Sistema Educativo, lo que les da su identidad.

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conocido como la transición de gobierno o alternancia en el poder, que a grandes rasgos, significó el cambio de partido político en el manejo de la dirección y administración del país, al arribar el candidato postulado por el Partido Acción Nacional a La Presidencia de la República, hecho suscitado en los albores del siglo XXI, para ser específicos, el día 1º del mes de diciembre del año 2000. Inmersa en un marco más amplio, La Política de Reforma de Gestión Institucional del Sistema Educativo Nacional, se desprendió de La Política de Desarrollo Social como parte de la línea denominada “Revolución Educativa” inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, que contemplaba una nueva estructura de la administración pública federal para diseñar e instrumentar políticas públicas con base en la planeación, coordinación, colaboración, apoyo y promoción interinstitucional. Así, la organización del Estado y Gobierno mexicano en su expresión macro, sus estructuras y funciones, su sistematización y sistemidad, se posicionan como el principal vínculo de las dos esferas del mundo social entre las cuales se construye la realidad que nos interesa, siendo estas semejantes a lo que Platón llamó el mundo de las ideas y el mundo de las cosas; el primero, con toda su abstracción, comprende a la política en su modalidad de grandes lineamientos (policy), la cual, para nuestra incumbencia, adopta la forma del Plan Nacional de Desarrollo y las políticas de ahí emanadas, como las contenidas en el Plan Sectorial de Educación, entendidas en esta tesis como elementos débilmente acoplados de la organización. (Luhmann, 2005) La segunda, y que reviste la gran importancia de materializar tales abstracciones, son precisamente las estructuras de la administración pública diseñadas para su ejecución; formando parte de la organización a modo de elementos fuertemente acoplados (Ibíd. 2005), que dan estabilidad, control y seguridad al complejo organizacional, tal estructura se plasma en la Ilustración 3. (Presidencia de la República, 2001, pág. 65) Esta estructura se edificó para evitar la duplicidad de funciones, hacer un uso más eficaz de los recursos disponibles e incrementar la efectividad de los resultados esperados de las políticas generadas; la arquitectura contemplaba para su realización, los requerimientos

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institucionales para llevarse a cabo, las estructuras encargadas de asegurar el cumplimiento de atención a las prioridades nacionales, y las políticas específicas de aplicación. Ilustración 3. Nueva estructura de la administración pública federal

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Finanzas públicas sanas

Buen gobierno

Requerimientos Comisiones de atención a prioridades nacionales Para el desarrollo social y humano Para el crecimiento con calidad De orden y respeto

Líneas de política Sistema integral de salud

La revolución educativa

Desarrollo económico dinámico e incluyente

Competiti vidad

Seguridad pública

Gobernabi lidad democráti ca

Siguiendo el código del poder, entendido como el código propio del sistema político de la sociedad, encontramos en el Plan Nacional de Desarrollo, la máxima expresión de lo que teóricamente se denominan elementos débilmente acoplados, o en términos “comunes”, la expresión más abstracta de lo que es una Política Pública Nacional, es decir, sus enunciados principales, sus intenciones y su sentido, que se convierten en la “referencia principal56” para el actuar del aparato de Estado y gubernamental. Contrario a lo que en primera instancia pudiera pensarse, la debilidad de acoplamiento de los elementos, es la principal fortaleza de la política, pues es gracias a esa “libertad” ganada por el débil acoplamiento de sus elementos, que las políticas adquieren su cualidad de flexibilidad, plasticidad y capacidad de adaptación a distintas realidades, sin olvidar que, al presentarse dentro de un sistema social organizado, en este caso en la forma del Estado mexicano y la Secretaría de Educación Pública, y gracias al poder de la política, estos elementos débilmente acoplados, se insertan dentro de la sociedad como decisiones 55

Elaboración propia con base en (Presidencia de la República, 2001, pág. 66) Se destaca el carácter de “referencia” como naturaleza del PND, que en ningún momento y en ningún sentido es acción, se constituye eminentemente en intención y premisa de decisión por excelencia, de ahí su cualidad política. 56

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tomadas con un amplio margen de aceptación, pero de buen grado maleables, y dentro de la organización misma, como premisas de decisión que definen el rumbo a seguir. Estas decisiones son expresión de comunicaciones simbólicamente generalizadas, cumpliendo así con su función de vinculación colectiva, que va más allá de la divergencia o fluctuación de opinión de los afectados por ellas, entiéndase superación de las fronteras de los conflictos entre poder y oposición, o consenso y disenso, pero que, sin embargo, los posibilitan. En este entendido, la justificación de esta nueva estructura de funcionamiento del Gobierno entrante tenía su sustento en las siguientes premisas: “…lograr que todas las entidades del gobierno estén en la misma frecuencia; que la fuerza del equipo radique en tener objetivos comunes; que el trabajo vaya en la misma dirección con base en desafíos claramente definidos y compartidos; que al concentrar los esfuerzos se logren mejores resultados.57” (Ibíd. P. 66) Es claro concebir que las oraciones arriba citadas, se colocaron como premisas de decisión para la toma de decisiones en las organizaciones Estado y Secretaría de Educación, buscando con ello, dotar de sentido a las acciones y decisiones ulteriores del gobierno, sus entidades y los sistemas psíquicos participantes, con base en comunicaciones claras y amplias del qué, cómo y para qué del ámbito educativo de la sociedad en sus niveles de planeación (macroestructura), administración y gestión (mesoestructura) y operación (microestructura)58. En su papel de premisas de decisión, la sintonía en la misma frecuencia; el compartir objetivos comunes; el trabajo direccionado; la clarificación de problemáticas y la suma de esfuerzos, sirvieron para plasmar en el PND 2001-2006, las intenciones del Gobierno Federal por propiciar el crecimiento y desarrollo nacional, en la forma del “sentido” de aquello que se quería lograr, o al menos iniciar, para detonar el cambio de la nación hacia un mejor país, con el estandarte de la educación por delante.

57

Las cursivas son propias. En la claridad y amplitud de la comunicación organizacional se centra nuestro trabajo, aseverando que el éxito de una política radica fundamental y principalmente en la forma en que ésta se comunica y gestiona. 58

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Se destaca sobremanera este punto, dado que, muy pocas veces en la historia nacional, y de no ser por la centralidad que se le atribuyó en los primeros momentos del México posrevolucionario, se colocó a la educación como eje central del proyecto principal de la nación, alrededor del cual giraban otros esfuerzos complementarios e incluyentes, como la salud y seguridad públicas para el logro de objetivos superiores, tal como lo muestra el siguiente fragmento: “Sin embargo, la educación es el eje fundamental y deberá ser la prioridad central del gobierno de la República. No podemos aspirar a construir un país en el que todos cuenten con la oportunidad de tener un alto nivel de vida, si nuestra población no posee la educación que le permita, dentro de un entorno de competitividad, planear su destino y actuar en consecuencia…59” (Ibíd. P. 34) El primer gran reto para este gobierno, y de acuerdo con Lujambio, lo constituyó la instauración de una nueva estructura para la administración y gestión pública, sobre una que no se había modificado de facto y significativamente desde la institucionalización del México moderno en la segunda década del siglo XX y hasta finales de los años 80 del mismo, trayendo consigo fuertes tensiones entre los distintos niveles de gobierno y sus estructuras; entre los grupos de poder y sus influencias; y el reacomodo de los poderes del Estado a nivel central, en los Estados de la Federación y en los municipios de las entidades federativas, que dificultaron –y lo siguen haciendo- desde distintas trincheras, el cambio institucional. (Lujambio, 2001); (Instituto Federal Electoral, 2001) En efecto, sería ingenuo pensar que una Política y sus políticas se vuelvan funcionales por el simple hecho de existir y decretarse, incluso siendo una política central y eje de todo un proyecto nacional arropada por otras políticas, como lo fue la educación en el periodo gubernamental 2001-2006, al colocarse como punto de negociación y conflicto entre el gobierno federal, los gobiernos estatales y el sindicato magisterial. Desde aquí se comienza el proceso de reforzamiento de los elementos débilmente acoplados que suponen las políticas en su primera etapa de abstracción, en el tránsito a su 59

Las cursivas son propias.

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programación y posterior operación, al colocarse como punto de referencia y convergencia –no necesariamente acuerdo-, en función a los intereses de los grupos de poder implicados, resaltando la cualidad del débil acoplamiento, es decir, de la negociación –plasticidad de la política- de algo que se ha instalado en la mesa de discusión en términos de agenda, lo cual no está sujeto a debate. Retomando la Ilustración 3, y asociándola a los procesos de reforzamiento de los elementos débilmente acoplados (policy), se observan tres niveles organizacionales de amarre funcional-estructural, el primero de ellos lo conforman dos macro componentes: finanzas públicas sanas y buen gobierno, a manera de plataforma de viabilidad y sustento, entiéndase planeación; en el nivel meso, se crean las comisiones encargadas de supervisar, evaluar y en su caso ajustar los grandes lineamientos desplegados para el cumplimiento de las intenciones del gobierno, espacio de la administración y gestión institucional; finalmente y en el nivel micro de esta macro estructura, se instauran las comunicaciones (premisas de decisión) pertinentes para el cumplimiento de metas y objetivos planteados, aquí, dar a conocer los qué, cómo y para qué de la “Revolución Educativa”, es decir, la operación política (politics) de la Política Educativa (policy). En este punto se aterriza lo tocante al Sistema Educativo Nacional en su función de Secretaría de Estado o subsistema de la sociedad funcionalmente diferenciada, bajo la premisa de decisión denominada Revolución Educativa, asentada en programas, proyectos y acciones para la promoción de: una educación para todos, de calidad y de vanguardia60. (Presidencia de la República, 2001, págs. 69-71) Con todas las vicisitudes del caso, los lineamientos para la Política Educativa tomaron cierta consistencia, al comenzar a fortalecerse los acoplamientos de los elementos que la posibilitan, en su paso por las estructuras de la organización del Estado encargadas de ello: Comisión para el Desarrollo Social y Humano y Secretaría de Educación Pública Federal, principalmente.

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4.2.1 El Programa Nacional de Educación 2001-2006 El ProNaE 2001-2006, fue el resultado de la puesta a discusión de los planteamientos emanados del PND para el período, enmarcados por la esfera del desarrollo social y humano, entre distintos agentes y actores sociales públicos y privados implicados, de los cuales sobresalen Los gobiernos estatales, Las Secretarías de Educación en las Entidades Federativas y El Sindicato Magisterial con sus delegaciones. Esta discusión es uno de los momentos clave para el éxito de la política educativa nacional, puesto que es ahí donde se realizan los amarres políticos (polity) necesarios para su implementación, porque: a) socializa las intenciones del gobierno central tanto a los gobiernos y secretarías de los estados, como al sindicato magisterial y otras instituciones públicas y privadas involucradas e interesadas en la educación; y b) recoge algunas de las principales inquietudes de las entidades federativas y sistemas sociales (ciencia, cultura, economía, política, religión) en materia educativa; es el primer encuentro interinstitucional para comunicar y dar sentido a la política nacional, con ello, anticipar en la medida de lo posible su éxito o fracaso, al mismo tiempo, es el segundo momento de reforzamiento de los elementos débilmente acoplados, en otros términos, fortalecimiento de la política. Regresando a nuestro foco de interés, indicado como “todo lo demás”, dirigimos nuestra atención al apartado segundo del ProNaE 2001-2006, titulado “Reforma de la Gestión del Sistema Educativo”, situada para su operación dentro de los procesos de gestión y administración del aparato educativo. En este apartado intermedio, se encuentra el Programa Escuelas de Calidad como uno de sus componentes, especificado en el Objetivo Particular 2, que a la letra dice: “Promover la transformación de la organización y funcionamiento cotidiano de las escuelas básicas para asegurar que el personal docente y directivo de cada escuela asuma colectivamente la responsabilidad por los resultados educativos, establezca relaciones de colaboración entre sí y con el entorno social de la escuela, y se comprometa con el mejoramiento continuo de la calidad y la equidad de la educación”61. (SEP, 2001)

61

Las cursivas son propias.

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De las líneas de acción que se desdoblan para el cumplimiento de este objetivo, la línea A 62, es la que permite la aproximación al objeto de estudio, pues es ahí, donde se busca fomentar la transformación en la gestión escolar, con base en la transformación de la gestión institucional, al convocar a la estructura educativa y a otros agentes sociales, para facilitar y fortalecer las condiciones del entorno, favorables al mejor desempeño escolar y elevar la calidad de la educación pública básica. “Establecer las condiciones necesarias –mediante modificaciones de la normativa, reorganización administrativa y laboral, fortalecimiento de la supervisión y el impulso a la participación social– para garantizar, en cada escuela, el cumplimiento efectivo del calendario escolar, el aprovechamiento óptimo del tiempo y la vigencia de las normas laborales y organizativas que regulan el funcionamiento de las escuelas.” (Ibíd. P. 139) Algunos elementos para valorar el grado de cumplimiento de ésta política, se plantearon de la siguiente manera en las metas establecidas dentro del mismo documento (Ibíd. P. 140): •

Elaborar y publicar, para 2003, nuevas normas que regulen la organización escolar y las funciones que cumplen las instancias de dirección, apoyo técnico y supervisión.

•

Lograr, para 2006, que todos los supervisores y directores de escuela de educación básica hayan acreditado cursos correspondientes al programa de actualización y desarrollo profesional para directivos escolares.

•

Para 2004, haber consolidado el proyecto de gestión escolar en la educación básica y extenderlo a todas las entidades federativas.

•

Para 2006, lograr la participación de 50% de las escuelas de educación básica del país en proyectos de transformación de la gestión escolar.

•

Para 2006, haber logrado que 35 mil escuelas de educación básica alcancen los indicadores de desempeño institucional para ser considerados en el programa de Escuelas de Calidad.

Ubicados aún en la dimensión del contexto, y con las referencias presentadas hasta el momento, podemos hacer un primer corte entre teoría y empiria social.

62

Para mayor referencia consultar (SEP, 2001, pág. 139)

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Se desvela la correspondencia entre organización, política y programática, para presupuestar una realidad social específica y su comportamiento institucional. La organización educativa debe comprenderse en toda su abstracción, y nunca confundirse con el reduccionismo de las condiciones materiales, que únicamente son su expresión factual en un mundo objetivado, sujeto a una infinitud de interpretaciones, evidenciado con claridad por teóricos como Merton y Crozier, al hablar acerca de las disfunciones patológicas de la burocracia, o de Selznick y de Blau, sobre la institucionalización administrativa (Freddi, 1981-1982). La abstracción se refiere a las reglas de reconocimiento que le dan identidad a la organización, ya que son el germen de sus estructuras típicas; para el caso del Sistema Educativo, las reglas de reconocimiento vienen dadas por: los requerimientos sociales de formación; las características de esos requerimientos; las posibles maneras de cubrirlos; y quiénes y cómo lo realizarán, de ahí la trascendencia de las reglas de pertenencia, que permiten la selección de personal y la definición de roles dentro de la organización. (Luhmann, 2005) Se clarifica pues, que la política dentro de la organización educativa, se encarga de, a través de su código –el poder- crear estados vinculantes de comunicación y consciencia en torno a los temas de calidad, equidad y vanguardia educativa. Así, los elementos débilmente acoplados se van posicionando en el colectivo, como una alternativa elegida, por lo tanto posible, y en última instancia realizable, con la ventaja de legitimación desde el poder para el poder. En este sentido, difícilmente se han escuchado y escucharán voces contrarias a mejorar la calidad de la educación pública básica, fomentar la equidad educativa en cuanto a acceso y calidad, o la mejora en la gestión escolar e institucional; por tanto, la política cumple su función al vincular Estado, gobiernos, sindicatos, burocracias, magisterio, familias y empresas en torno del ProNaE y del PEC. Situación diferente son los cuestionamientos sobre el cómo se hace y quién lo hace mejor, que se explica por la conformación de grupos de poder (gobierno/oposición), ideologías e intereses particulares dentro y fuera de la organización (politics); situación interesante para 105 | P á g i n a

el caso de la Secretaría de Educación Pública y la Subsecretaría de Educación Básica en sus expresiones federal y estatales, dado que, en lo que respecta al comportamiento institucional, y en lo tocante a la toma de decisiones, operan más como gobiernos dictatoriales, que como gobiernos democráticos, volviendo argumento de segundo plano, la discusión gobierno/oposición, vista como propuesta/reflexión del actuar organizacional, necesaria para detonar los procesos de comunicación, autoreflexión y aprendizaje institucional, aprovechando y posicionando en primer plano, el orden jerárquico que brinda la organización y su centralización del poder. Esto, entre la teoría y la práctica, perfila la existencia de una situación sui generis en el Sistema Educativo, siendo ésta, la existencia de un microcosmos estamental de férreo control jerárquico, dentro de una emergencia de sociedad funcionalmente diferenciada con tintes de democratización, en donde uno no se corresponde con la otra. En este contexto, es que se pretende instituir una nueva gestión institucional, en el cual, el conflicto gobierno/oposición se mantiene, por decirlo así, en el entorno del Sistema Educativo, en las negociaciones sostenidas entre la “plutocracia” federal, estatal y sindical (polity); en tanto, al interior del sistema, el comportamiento es más próximo a la servidumbre y el vasallaje, restringiendo de manera doble, a la oposición no organizada (maestros, padres de familia, alumnos, baja burocracia) desde la parte organizada, en sus expresiones de representación sindical y de las autoridades educativas estatales y federales63. 4.3 El texto: El Programa Escuelas de Calidad Dentro de éste contexto sui generis, una de las expresiones programáticas de La Política de Reforma en la Gestión Institucional, es el Programa Escuelas de Calidad. En primera instancia, se descarta la idea del PEC como estrategia única para promover el cambio institucional, se retoma al Programa en virtud de sintetizar las distintas estrategias propuestas por la Política en dos aspectos: la escuela y su entorno social, y adyacentemente, 63

En el apartado de la comunicación y sus efectos en el sentido, se retomará este punto con mayor profundidad, dado que este comportamiento supone una interrupción del proceso de la comunicación en su última fase –acto de entender- dentro de la organización educativa, expresión de su conformación histórica proveniente del partido hegemónico y partido en el gobierno, el control central y las prácticas clientelares, patrimonialistas y gremiales, deshabilitando la alternativa del “no” en tanto momento de reflexión del complejo educativo, ante un “sí” irreflexivo, descrito por la metáfora del caballo desbocado.

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el entorno educativo de la escuela, conformado por la estructura educativa, los grupos de poder y las relaciones (comunicaciones) emergentes entre ellos. 4.3.1 Las intenciones El Programa Escuelas de Calidad es una iniciativa de reforma en la gestión institucional y escolar, que busca superar diversos obstáculos que dificultan el logro educativo a través de la transformación de la elaboración de La Política y las políticas educativas de hechura central, por una manufactura multirreferencial que recoja las opiniones, experiencias, conocimientos y saberes de las diferentes instancias que conforman al Sistema Educativo Nacional, con especial énfasis en el componente de las escuelas, canalizado por un modelo de gestión con enfoque estratégico, cuyo objetivo es reposicionar a éstas últimas, como las primeras y más importantes instancias dotadoras de información para el diseño, implementación y evaluación de planes, programas y políticas educativas. (Secretaría de Educación Pública, N.D.) El esquema de funcionamiento, según su descripción institucional, plasmada en sus objetivos general y específicos, se basa en la vinculación intra e interinstitucional, al convocar a las autoridades gubernamentales y educativas en sus distintos niveles, estructura educativa media –direcciones de niveles, jefaturas de sector y supervisiones escolares-, padres de familia, empresas y otras instituciones no gubernamentales, y por supuesto a directores y docentes, en asumir su compromiso con la educación, al, desde su espacio de incidencia, facilitar las condiciones de entorno –interno y externo- y acompañar el funcionamiento escolar, apuntando hacia y aportando al, mejor desempeño escolar e institucional, que en última instancia, se reflejan en la mejora de la calidad educativa ofrecida por las escuelas públicas de educación básica. (SEP, 2008) En cuanto a sus expectativas institucionales, que bien podríamos considerarlas como la misión del programa respecto de sí, apuesta en convertirse de una expresión programática de una política, a una política con sus propias expresiones programáticas, esto es: “El Programa Escuelas de Calidad aspira constituirse en una política pública que contribuya a que la comunidad educativa asuma de manera colectiva la responsabilidad

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por los resultados de aprendizaje de todos los alumnos y el mejoramiento continuo de la calidad educativa.”64 (Secretaría de Educación Pública, N.D.) 4.3.2 Las herramientas Los principales instrumentos para la consecución de sus objetivos son El Plan Estratégico de Transformación Escolar (PETE) y el Plan Anual de Trabajo (PAT), éstos aportan a la escuela65 una metodología de planeación a corto y mediano plazo, con la intención de sistematizar su accionar respecto a objetivos y metas autoconstruidas, sobre un sistema de autoevaluación, en tanto agente reflexivo y orientador del actuar institucional. La racionalidad de estos instrumentos, parte de la asunción desde el PEC, en reconocer la capacidad de los planteles escolares para identificar sus fortalezas y debilidades, problematizar sus realidades particulares, y con base en ello, diseñar planes de trabajo y estrategias de acción sensatos66 para mejorar su situación actual, esto, sobre la base de un proyecto holista del centro educativo, con la ventaja de conformar equipos de trabajo; asignar responsabilidades e identificar responsables; complementar esfuerzos y disminuir costos, al hacer un uso más racional de los recursos disponibles. Al constituirse en una organización autónoma, con la libertad para decidir y actuar conforme a criterios de mejora continua –principal apuesta del PEC-, acordes al contexto socioeconómico, político y cultural en la que se inserta, se pretende detonar sinergias en torno de la escuela y la llamada comunidad escolar, que les permitan generar, acumular e incrementar un capital social, nutrido por un fuerte componente de capitales culturales, para 64

Una posible lectura de éxito del PEC en este sentido, son la intensificación mediática e institucional de la participación social en la escuela, el programa de escuelas de tiempo completo y los exámenes de oposición a docentes de educación básica, todas con un fuerte impulso de la representación sindical del magisterio. 65 Se resalta que son instrumentos diseñados y dirigidos a las escuelas, lo que a nuestro juicio, es parte de su limitado impacto, consecuencia de, en un principio, obviar el peso institucional de la estructura educativa; saltando de la macroestructura del sistema educativo, a la microestructura de las escuelas, con un amarre mesoestructural sostenido en la creación de su estructura propia, a saber, la coordinación del programa y sus instancias territorial, regionales y estatales dentro del organigrama de la SEB. Para el caso particular del Estado de Hidalgo, y sin ser una expresión de vinculación interinstitucional, el PEC coincide en la parte de la mesoestructura educativa, con el Programa Oficinas de Calidad impulsado por el gobierno del estado; sin embargo éste último, tiene un sesgo importantísimo hacia las apariencias más que a las formas, y por otro lado, no se aprecia un aprovechamiento mutuo para mejorar los procesos de gestión institucional de la SEP. 66 Por sensatez nos referimos a proyectos con relevancia y pertinencia, pero sobre todo, sustentables y sostenibles de acuerdo con la disponibilidad de recursos y condiciones sistémicas y ecológicas para su realización.

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empoderar al Sistema Educativo en su conjunto, al empoderar a la escuela (Santizo, Escuelas y capital social en México, 2009); por lo que, los esfuerzos a los que convoca el Programa están enfocados principalmente a: 

fortalecer la práctica pedagógica en función de las necesidades educativas de los alumnos para mejorar su logro académico y,



mejorar la organización, administración y formas de vinculación de la escuela con la comunidad.

La segunda viñeta, desde el objeto de estudio resulta crucial puesto que, siguiendo la lógica del Programa, el llegar a una situación escolar de autonomía, vinculación interinstitucional, autogestión en las dimensiones organizacional, administrativa, pedagógica y de recursos (humanos y financieros principalmente), como de participación social, generaría tal presión desde el basamento de la pirámide educativa hacia su cima, que obligaría a las estructuras medias del Sistema Educativo, a dejar de ser simples unidades de administración, delegación de actividades (transmisión de informaciones) y control institucional y político, para desempeñar las funciones que les dieron origen, es decir, supervisar y acompañar el trabajo técnico-pedagógico de las escuelas (Calvo, Zorrilla, Tapia, & Conde, 2002), mediando entre las ofertas y demandas emergentes entre micro y macroestructuras de la SEP, con preferencia en las demandas escolares, cumpliendo así con el objetivo del nacimiento de una nueva generación de políticas de abajo hacia arriba, completando el proceso sistémico-comunicacional, a través del diálogo y reflexión intrainstitucional. 4.3.3 Las oportunidades Un campo poco investigado desde una perspectiva sistémica de lo social, con pretexto del PEC y asociado con mejorar la organización, administración y formas de vinculación de la escuela con la comunidad y con el propio SE 67, es su apartado de obligaciones relacionadas con las figuras de las Coordinaciones Generales Estatales del Programa y de las Autoridades Educativas Estatales, que asumen el compromiso expreso de, desde las Coordinaciones Generales Estatales del PEC (Secretaría de Educación Pública, N.D.):

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Sistema Educativo.

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•

Proporcionar asesoría, acompañamiento y seguimiento a las escuelas beneficiadas en sus procesos de transformación de la gestión escolar.

•

Crear las condiciones de vinculación para la actualización docente.

•

Difundir los logros y prácticas exitosas de las escuelas beneficiadas.

•

Asegurar la aplicación y alimentación periódica del SIPEC68 para que éste cuente con toda la información de las escuelas participantes en el Programa, y se emitan los reportes estatales requeridos por la CNPEC 69, los de la propia CGEPEC70, de las escuelas, asegurando la transparencia y rendición de cuentas.

Desde las Autoridades Educativas Estatales: •

Crear las condiciones para establecer la vinculación entre programas con el apoyo de la estructura estatal educativa71.

•

Apoyar los procesos internos de la escuela.

•

Evaluar y difundir los resultados obtenidos por las escuelas beneficiadas.

•

A fin de garantizar el uso transparente y eficaz de los recursos del Programa, la autoridad educativa estatal podrá suspender, cancelar o exigir el reintegro de los apoyos proporcionados a aquella escuela que incumpla con las presentes Reglas de Operación y/o con la normatividad estatal vigente y aplicable en la materia, o bien cometa alguna irregularidad en el manejo de los recursos.

Aquí encontramos una veta poco explotada para nutrir La Política en la Reforma de la Gestión Institucional, a saber, la capacidad de autogestión del PEC dentro de la SEP, y su papel estratégico en la tarea central de vinculación institucional y programática, pensado y

68

Sistema de Información del Programa Escuelas de Calidad. Coordinación Nacional del Programa Escuelas de Calidad. 70 Coordinación General Estatal del Programa Escuelas de Calidad. 71 Para nosotros es uno de los puntos clave del éxito del Programa y por tanto centro de nuestra atención. El interés parte precisamente, por la desatención del PEC desde su propia coordinación a nivel estatal y las AEE, al insertarlo como una unidad estructural más y un programa entre otros, que como una agencia estratégica de vinculación de programas a favor de la escuela. 69

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diseñado para, enseñar a las escuelas públicas de educación básica a gestionarse, empoderarse y ganar autonomía, es decir, a predicar con el ejemplo.72 4.3.4 El PEC y sus reglas del juego En tanto programa, El PEC funciona bajo el cumplimiento de Reglas de Operación73 emitidas por El Poder Ejecutivo Federal a través de la SEP, con base en las atribuciones constitucionales que los facultan y las leyes implicadas74. Su cumplimiento justifica la erogación de recursos públicos extraordinarios no regularizables75, destinados a las escuelas públicas del nivel básico que participan en él, como apoyo al logro de sus planes proyectados, con el objetivo último de implantar una cultura de mejora continua, apertura a la participación social, un pensamiento estratégico organizacional y la capacidad de autogestión escolar e institucional, en el marco de la rendición de cuentas; transparencia; eficacia; eficiencia; legalidad; racionalidad; responsabilidad y asignación “justa” 76 y oportuna de recursos económicos federales. (SEP, 2001-2010) Algunas de las más importantes innovaciones que propone el PEC dentro de la racionalidad institucional establecida en la SEB, reflejo de la tradición de racionalidad operativa y funcional del Estado y del Gobierno, son la autonomía, la autogestión y la gestión intra e

72

Valga una metáfora para describir al PEC en cuanto a su conformación y propuesta de innovación en la gestión institucional, respecto de la tradición de la imposición sistémica del sistema si pretende asegurar su existencia, siendo ésta, la de un agujero negro, relativamente pequeño en sus dimensiones, pero con una masa tan grande, que su campo gravitacional se vuelve tan fuerte que consume gradualmente cualquier tipo de materia en su entorno, sin permitirle escapar de él. 73 Las Reglas de Operación (RO) son los lineamientos centrales que rigen el funcionamiento del PEC ante la SEP y el Estado, con la principal intención de controlar el uso de recursos económicos públicos, lo que a nuestro juicio, es parte del gran sesgo cuantitativo, a costa del cualitativo del Programa. 74 Fuente especificada no válida. 75 Estos recursos son financiados por el Banco Mundial en calidad de préstamo, con el número 7347-ME, teniendo un monto original de $240 millones de dólares americanos, y final al 31 de diciembre de 2009 de $346.2 mdd. Fuente: Fuente especificada no válida.. Actualmente la SEP se encuentra negociando un nuevo préstamo por $220 millones de dólares para un período de tres años (SEP, 2009), fuente consultada el lunes, 26 de julio de 2010 en: http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=ncompleta131009 76

Se cuestiona el concepto “justicia” en la repartición de los recursos económicos del Programa, puesto que la asignación se fundamenta en la densidad poblacional, o representación proporcional de la cohorte etaria conformada por el rango 4-14, que coincide en condiciones normales, con el grueso del grupo poblacional en edad de cursar la educación básica, respecto de la población total; no así, respecto de alumnos inscritos en los Subsistemas de Educación Básica Estatales y las condiciones en las que operan, siendo las entidades con mayor densidad poblacional en dicho rango, los que obtienen la mayor cantidad de recursos, a costa de los sistemas que presenten las mayores carencias funcionales, estructurales y de contexto para el ejercicio de la formación escolar.

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interinstitucional. La lógica viene dada por la capacidad de autoconocimiento que habilita el aprendizaje y actuar autónomo (gestión intrainstitucional), y que a su vez, amplía horizontes de acción, adoptando la forma de gestión interinstitucional entre los distintos niveles de gobierno (Federal, Estatal y Municipal). Esta nueva racionalidad, enfrenta pesados aparatos burocráticos blindados ante embates de este tipo, constituidos en una tradición de alta dependencia del centro por parte de la periferia, construidos para no contradecir o cuestionar la unilateralidad de las propuestas – imposiciones- centrales, en donde la autogestión y autonomía, son, en el mejor de los casos, discursos legitimadores del poder, en virtud de su amplio control y administración discrecional de recursos de distinta naturaleza, que refuerzan las prácticas de dependencia periférica (paternalismo institucional), en donde la libertad, la autonomía y la autogestión, se circunscriben dentro de los límites impuestos desde el poder central; en otros términos, quien cumple con las disposiciones establecidas, es sancionado positivamente, quien se atreve a quebrantar lo dispuesto, no puede más que esperar sanciones negativas desde el centro77. Un vacío institucional y programático respecto de los incentivos, es a nuestra consideración, la debilidad de la sanción tanto positiva como negativa en el cumplimiento/incumplimiento de ser/no ser una escuela de calidad, pues al participar en el Programa y de acuerdo a los planteamientos institucionales que implican sujetarse a sus Reglas de Operación, quien cumple con ellas, no obtiene beneficios más allá del recurso económico, quedando en esfuerzos no traducidos desde la SEP, en mejores condiciones institucionales para el desempeño escolar; a contrapunto, quien no cumple con lo establecido, simplemente deja de recibir un recurso económico que antes no recibía, lo que deja a la escuela, en el peor de los casos, mejor que antes de ingresar al Programa. Esto lleva a una confusión del incentivo por quienes lo reciben, pues la sanción positiva es sensiblemente menor que la sanción negativa –incluso ésta última, es, de cierta manera, 77

La racionalidad de asignación de recursos extraordinarios a las escuelas en forma de incentivos a la calidad educativa, encuentra aquí un gran reto en el cumplimiento de sus intenciones, dado el mimetismo de la cumplimentación administrativa sobre la real apropiación de los principios del PEC por las escuelas, volviendo el incentivo en una forma administrativa incómoda pero sencilla de cubrir, que vale la pena realizar para acceder a recursos económicos que de otra manera no sería posible obtener.

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positiva-, por lo que el incentivo a cumplir el trámite administrativo, se vuelve más fuerte que el de apropiarse del espíritu del PEC y practicarlo, lo que debilita o torna más improbable, el cumplimiento cualitativo del programa y la política, por debajo del logro de las metas cuantitativas del mismo. Siguiendo la TGSS, podemos clasificar el intento de una nueva gestión institucional y al PEC, como actos de racionalidad emergente orientados por el entorno educativo; en tanto, al comportamiento institucional ante la irritación generada por esta “aparente” reconfiguración del entorno, a manera de una respuesta irracional impulsada por la habituación de prácticas psíquicas y sociales, practicadas y sedimentadas en el complejo educativo, vistas como normales (institucionalización en el sentido de Berger y Lukmann), es decir racionales, teniendo por resultado, un déficit de racionalidad, en donde el incentivo a no participar es mayor al de participar de la política y el programa; de ahí la importancia en la forma en cómo se ha gestionado el PEC (comunicación con sentido) dentro del complejo educativo; citando a Luhmann en Corsi, dada su vigencia: “La sociedad actual, por ejemplo, presenta un déficit de racionalidad, en cuanto no es capaz de prever de qué manera la transformación del entorno psíquico llevada a cabo por la difusión de la educación escolar, que influye sobre las motivaciones y comportamientos de enormes masas de individuos, repercute sobre la sociedad en su conjunto.” (Corsi, Esposito, & Baraldi, 2006, págs. 182-183) Para tratar de salvar este diferencial existente entre racionalidad e irracionalidad, la programática, aquí del PEC, es el último enclave disponible para acoplar de manera fuerte los elementos débilmente acoplados de La Política de Reforma en la Gestión Institucional, puesto que enlaza las intenciones (elementos débilmente acoplados o Política) con las estructuras organizacionales encargadas de actuar en el sentido de la política, al acotar el margen de acción de los implicados a los criterios del Programa, en términos simples, acatar la norma. Teóricamente, este fuerte acoplamiento permite al sistema generar el conjunto de condiciones necesarias para la corrección de un estado de cosas, con base en su cualidad de establecer los criterios que guíen el propio proceder, establecidos por las valoraciones que 113 | P á g i n a

lo rigen bajo la diferenciación correcto/incorrecto, y alcanzar una condición de complejidad estructurada, lo que se puede apreciar en las Reglas de Operación del PEC (ROPEC). (DOF, SEP, 2001-2009) A pesar de ello, el establecimiento de RO y criterios programáticos, no sirven de mucho a los fines (ideales) que persigue el Programa, si éste no es comunicado y gestionado de tal forma, que se instale bajo su propia racionalidad y no sobre una racionalidad ya instalada. La programación, al ser una condición necesaria para el proceder de los sistemas sociales organizados, alberga la imprescindible función de brindar y obtener información del sistema ahí en donde se aplica. Por lo tanto, la operación programática, dentro de sus condiciones y criterios de acción, restringe y amplía, dado que, al llevarse a cabo, capta lo no contemplado en su elaboración, es decir, va adquiriendo mayor complejidad al enfrentarse a la complejidad del entorno, en palabras de Lindblom, es la base del incrementalismo de las políticas (Lindblom, 1992), y en términos sistémicos, es el proceso de sensibilización del sistema. Esta complejidad aumentada se adquiere al permitirse manejar al tercero excluido no contemplado en la diferenciación primigenia correcto/incorrecto del programa. De ahí se explican las modificaciones que han sufrido las Reglas de Operación del PEC a lo largo de nueve ciclos escolares de aplicación, acotadas a una vigencia anual; y los ajustes del mismo Programa, ante las complejidades del entorno que enfrenta78. Otra de las funciones relevantes de la programática dentro de las organizaciones sociales, es medir las expectativas de éxito o fracaso de una política, vía la anticipación de qué acciones y operaciones deben ser tomadas como correctas o incorrectas, puesto que en última instancia, los programas son puntos de vista específicos que sirven para la identificación de

78

Sin intentar caer en la “Teoría del Estado Conspirador”, que sabe todo lo que ocurre, ocurre todo lo que posibilita y controla todo lo que sabe, la historia del actuar de las instituciones públicas del Estado mexicano, se han caracterizado por, ante un aparente fracaso de implementación de una acción de gobierno, ya sean políticas o programas sociales, flexibilizar los criterios de acceso para ampliar la base de beneficiados, con la principal intención de disminuir los costos políticos inherentes al fracaso, por lo que es justo cuestionar si, la ampliación a todos los niveles y modalidades educativas de la educación básica del PEC, obedeció a los justos reclamos de aquellas escuelas no beneficiadas, habidas de apoyo institucional para mejorar las condiciones para la tarea educativa, o al encubrimiento político (polity) del fracaso vinculante y de poder de convocatoria de la política (policy).

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conexiones de expectativas, a través de la creación de la identidad del programa y la política, desde la capacidad de vinculación colectiva de la Política, detonando estados de comunicación (sociales) y consciencia (psíquicos) que se identifiquen con ellos (política y programas). (Ibíd. Págs. 179-181) Hasta aquí, tanto la Política de La Reforma en la Gestión Institucional y Escolar, como la programática del PEC, se constituyen apenas, en dos de los tres procesos que dan pié al fenómeno de la comunicación; no son más que una selección de información y una selección de a quién va dirigida ésta. Desde la teoría de la comunicación emanada de la TGSS, el principal de los procesos para hablar de una comunicación propiamente dicha, se culmina con el acto de entender, tarea que recae con especial énfasis en la gestión institucional del PEC y la Política de Gestión Institucional, volviéndose la tercera selección, factor imprescindible para completar el proceso comunicacional y en buena medida, en el éxito de ambos. 4.4 El pretexto: la comunicación y el sentido en torno de la Política de Reforma en la Gestión Institucional y el PEC Sin lugar a dudas, el diseño de una política y su traducción en programas de aplicación y operación, son tareas que suponen grandes esfuerzos de análisis situacional para su elaboración, ya sea que se opte por metodologías racional-exhaustivas (método de ir a la raíz) o por comparaciones sucesivas limitadas (método de irse por las ramas), esto de acuerdo con Lindblom en su ciencia de salir del paso para abordar problemáticas sociales. (Lindblom, 1992) Estas metodologías, entre muchas otras, son referentes principales para los hacedores de políticas, no así para los encargados de gestionarlas; sin embargo, la metodología utilizada para su elaboración, da cuenta de su alcance y factibilidad operativa. Con esta base, el PND 2001-2006, y sus expresiones sectoriales son resultado de una mezcla de, al menos, las dos aquí citadas; desde ir a la raíz, se realizaron diagnósticos para identificar las grandes problemáticas nacionales, resultando de gran relevancia, la educación. Desde irse por las ramas, y en la elaboración del ProNaE 2001-2006, éste vino a ser una expresión incremental respecto de las líneas de política educativa emanadas del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) y del Programa de 115 | P á g i n a

Desarrollo Educativo 1995-2000, con el proyecto institucional denominado La Gestión en la Escuela Primaria y el trabajo por proyectos (Ramírez, 2000a). El resultado de esta combinación, es la apuesta por grandes cambios para el crecimiento y desarrollo acelerado del país orquestado por la educación, instalados sobre cambios más discretos que radicales, en el funcionamiento del aparato de gobierno y sus entidades en todos sus niveles, sostenidos en procesos de gestión y comunicación amplios. 4.5 La comunicación Dentro de las organizaciones, ya sea el Estado, ya sean sus entidades, tal así la SEP, la comunicación es una delimitación temática que simplifica la complejidad social, esta limitación cohesiona los elementos constitutivos de los sistemas sociales organizados y les dan identidad al ser el resultado de una coordinación de selecciones susceptibles de ser elegidas, es así que el tema que cohesiona a la organización educativa, sin duda alguna, viene dado por la educación (formación social de los sistemas psíquicos), y en torno del tema de la educación, se construya el complejo educativo. La temática de la educación es el eje articulador del aparato educativo, esto no debe confundirse con ser la única comunicación que transita por el sistema; un sistema de tal complejidad recurre a otro tipo de comunicaciones para mantener su funcionalidad interna y su vigencia externa, de ahí que, temas como la gestión institucional del complejo educativo, emerjan al calce de temáticas como la calidad de la educación, la innovación o vanguardia educativa y la equidad; colocando en niveles similares de importancia la reforma curricular, de corte eminentemente educativo, y la reforma en la gestión institucional, tema eminentemente político-organizacional, y desde cierta perspectiva, de mayor relevancia para el logro, por ejemplo, del éxito de la reforma curricular, la mejora en la calidad de la educación, la vanguardia educativa y la equidad. En términos de comunicación, una política para ser tal, debe propiciar la vinculación colectiva79 en torno de una temática; por su parte, la politización de la comunicación, es una de las atribuciones de los detentadores del poder, de tal manera que, quien detenta el poder al politizar un tema, transforma sus comunicaciones en decisiones tomadas, de las 79

La vinculación colectiva abarca tanto a comunicaciones como a estados de consciencia, es decir, incluye a sistemas sociales y a sistemas psíquicos.

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cuales inevitablemente se desprenden otras decisiones (comunicaciones) y estados de conciencia (psíquicos), que llevan a tomar postura respecto de las decisiones tomadas, y decidir en consecuencia80. Este es un comportamiento típico de los sistemas sociales organizados, el cual detona tensiones alrededor de las decisiones tomadas por parte de los afectados, quienes actúan en consecuencia al ser sistemas de sentido, procesadores autónomos de información81. (Luhmann, 2005) El PEC, en su calidad de programa emanado de una política, se constituye en comunicación, y dentro de la organización, en comunicación en forma de decisión pero, ¿Cómo se inserta la comunicación en esta apuesta por el cambio institucional del Sistema Educativo Nacional dentro del complejo educativo y los sistemas psíquicos (personas) que participan en él? En primer lugar es necesario recordar que la comunicación, de acuerdo con la TGSS, se constituye en el elemento fundamental de la sociedad, en consecuencia, las organizaciones sociales comparten a la comunicación como su elemento constitutivo basal, se prosigue que, el éxito de las organizaciones sociales radica no en lo que se comunica, esto sólo capta la atención y delimita el tema, sino y principalmente, en cómo se comunica a quien se comunica lo que se comunica, que supone claridad, amplitud y entendimiento de la información comunicada. Es preciso traer a cuenta que la comunicación es un proceso que se conforma por tres selecciones: 1) selección de información; 2) selección de a quién se comunica la información o acto de comunicar y; 3) expectativa de éxito o acto de entendimiento de la información. La primer selección se lleva a cabo en el momento de introducir el tema de la mejora en la calidad de la educación pública básica como parte de la Política de Reforma en la Gestión Institucional del Sistema Educativo, circunscrito en la línea de la Revolución Educativa y en el eje del Desarrollo Social y Humano del PND 2001-2006; en este sentido, el primer proceso de la comunicación realiza la primera gran simplificación para el Sistema 80

Lo que implica decidir de acuerdo a la decisión previa, no decidir o contradecir lo decidido previamente. La autonomía en la toma de decisiones, no excluye la influencia del entorno para el decidir de los sistemas de sentido, ya sean sociales o psíquicos. 81

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Educativo, pues los temas centrales son la calidad, la equidad, la vanguardia y la gestión, reduciendo la complejidad del entorno. La segunda selección, aunque ya viene delimitada por la Política, se lleva a cabo en la programática del PEC, pues en ésta etapa del proceso, se define a los actores, agentes y universo a cubrir, en la aclaratoria emanada de las Reglas de Operación del Programa, a sabiendas de que, los beneficios serán para aquellas escuelas públicas de educación básica que decidan participar y cumplan con los requisitos de entrada (básicamente elaborar un proyecto estratégico de centro incluyente, con alcance, por lo menos, de mediano plazo). Esta delimitación –que invita pero no obliga- a la participación de las escuelas, obliga – pero no compromete- a la estructura educativa a participar del programa y la política aún más que a las escuelas82, pues tal estructura no puede ser ajena a la diferenciación que se despliega con la indicación/distinción escuelas PEC/no PEC, y mucho menos a su atención; situación diferente desde las escuelas, ya que ellas tienen la libertad de participar o ser indiferentes al programa. El obligar, pero no comprometer a la estructura media del aparato educativo, es una de las grandes erratas de la gestión del PEC, pues es ahí, donde la apropiación del sentido del Programa, tenía su caja de resonancia para fortalecerse y no alejarse demasiado de sus intenciones originales. Se confirma la gran tentación que son las escuelas para los reflectores de autoridades educativas y de gobierno, asumiendo el actuar en “automático” 83 de todo lo demás que conforma al Sistema Educativo, y la obligación y compromiso sólo de las escuelas por aprender, con el esperable resultado del silencio y la parálisis por desconocimiento e inercias institucionales, de estas estructuras medias, ante la duda y presión constantes desde los planteles escolares. La tercera selección es la etapa del proceso en donde la elección y delimitación del tema, y por supuesto su información, tienen el reto de ser aceptadas o rechazadas por quien es

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Reflexión que no se ha difundido con la suficiente amplitud dentro y fuera del sistema educativo, tampoco así, y con especial atención, en la investigación educativa. 83 El obviar es dar por hecho que, a presar de no haber sido formados para enfrentar las nuevas reglas del juego, el juego es tan claro, que sus reglas se presentan y comprenden sin necesidad de haberse conocido previamente por la meso estructura educativa,

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informado, lo que a primera instancia podría pensarse, se ha realizado con éxito en vistas de que, desde el año 2001 a la fecha, el PEC es una realidad dentro de la SEB a nivel nacional. A pesar de ello, no puede asegurarse, con sustento en las evaluaciones e informes de los cuales ha sido sujeto el Programa (CIDE, 2001-2007); (FLACSO, 2008); (Murnane, Willett, & Cárdenas, 2006), se haya comprendido a cabalidad el qué, cómo y para qué de éste, y el rol diferente de cada una de las áreas de la SEP implicadas para su éxito, reflejado en la esperable modificación del funcionamiento de la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo (SEBH), por ser el espacio donde se ha desarrollado este trabajo, con base en una nueva gestión institucional; ni elevado la calidad educativa de las llamadas escuelas de calidad, respecto de sí mismas y del universo “no PEC” de escuelas públicas y privadas, que conforman parte de la estructura de la SEBH. Esta peculiaridad de la comunicación en su tercer proceso constitutivo de selecciones, concentra para la propia comunicación una diferencia con importantísimas consecuencias para la transformación en la gestión institucional, siendo ésta, la diferencia existente entre aceptar/rechazar, comprender/no comprender la información comunicada, que a su vez, tiene la posibilidad de la simulación en dos vertientes: 1) aparentar comprender o negar la incomprensión de lo que se ha informado y, 2) aparentar no comprender cuando se ha comprendido o aceptar no comprender cuando se ha comprendido lo informado. No obstante, esto no elimina la posibilidad real del comprender o no comprender una información y tomar postura ante ello. Estas alternativas que brinda el tercer proceso de la comunicación se posibilitan y definen, sin lugar a dudas, por condiciones del entorno, lo que lleva a pensar con respecto al PEC y a La Política de Reforma en la Gestión Institucional en el Estado de Hidalgo las siguientes posibilidades: •

El éxito del PEC y la Reforma de Gestión Institucional de la SEBH, incrementa sus posibilidades si, en la comunicación intrasistémica, se habilita la posibilidad del no84 en el proceso comunicacional.

84

Con el concepto del “no comunicacional” me refiero al proceso de reflexión que se activa en el momento que surge alguna duda ante lo que se comunica, impulsando un ejercicio dialéctico de clarificación de lo

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•

El éxito del PEC y la Reforma de Gestión Institucional de la SEBH, presentan un comportamiento de aletargamiento institucional, si se restringe en la comunicación intrasistémica, la alternativa del no en el proceso comunicacional.

•

El éxito del PEC y la Reforma de Gestión Institucional de la SEBH es nulo e incluso regresivo si, en la comunicación intrasistémica, se deshabilita la alternativa del no en el proceso comunicacional.

Nos aventuramos a lanzar estas premisas con base en tipos de comportamientos observados en las instituciones del Estado mexicano, entendibles sólo a la luz del conocimiento de su conformación histórica, esto es, instituciones centralistas jerárquicamente organizadas, imposibilitadas para decir no al poder central, so pretexto de su eliminación u olvido premeditado, con efectos tipo cascada y bola de nieve, hacia los niveles jerárquicamente inferiores de la organización, en la intención de mantener el control a toda costa, a pesar de la disolución del sentido original de lo que se comunica. En este sentido, pero en el ámbito del régimen político y de gobierno de México, resulta clarificador el ensayo de Lujambio “Adiós a la Excepcionalidad: Régimen Presidencial y Gobierno Dividido en México”, (Lujambio, 2001), en donde se dilucida y caracteriza el poder del hiperpresidencialismo mexicano y su relación con el partido político hegemónico, donde encuentra su génesis lo que he denominado la “inhabilitación institucional del no”, en un acto de racionalidad política limitada, delineada por el aseguramiento de una carrera política sobre la contraargumentación a los designios del presidente y del partido hegemónico en el poder; y las reconfiguraciones y comportamientos partidistas y de los poderes de la unión, con especial énfasis en el ejecutivo federal, ante el resquebrajamiento del hiperpresidencialismo y el partido hegemónico, en el marco de la emergencia democrática, con sus consecuencias en el cambio o parálisis institucional del Estado mexicano, sostenidas en la negociación, ya no en la imposición. Con la imposibilidad del no, institucionalizada en la comunicación dentro de los sistemas sociales organizados, estructurados central y jerárquicamente como la SEP, nos referimos a la amplia disminución, más que absolución, de procesos reflexivos que permiten la comunicado, nunca como un mecanismo intransigente e irreflexivo de oposición ante cualquier propuesta institucional de innovación y transformación.

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autoobservación, conocimiento y reconocimiento del comportamiento, funcionamiento y desempeño organizacional, fundamental para la toma de decisiones no óptima, pero si más adecuada, para el redireccionamiento de las acciones a seguir en la consecución del cambio institucional. Comportamientos de este tipo se explican desde el entorno del Sistema Educativo, y tienen que ver con el enorme riesgo de, en un sistema social dominado por la economía y el poder político en, por ejemplo, dentro del nivel jerárquico más bajo de la organización, que a su vez es el que concentra mayor cantidad de participantes, perder el puesto de trabajo, o ser reprendido dentro de la organización en el mejor de los casos; expresión de una de las principales cualidades del poder, a saber, utilizar la generalización simbólica de la sanción negativa, para motivar o inducir comportamientos del entorno social85. Con estas previsiones, podemos enfocarnos al proceso de comunicación del PEC en la estructura educativa directamente relacionada con el éxito del Programa en la escuela. Presumimos las intenciones favorables del PEC desde las instancias que lo pensaron y diseñaron (Gobierno y SEP federales), para propiciar cambios favorables en el funcionamiento del complejo educativo, en beneficio de las escuelas participantes, y en última instancia, del beneficio de los alumnos que acuden a ellas, buscando tener un efecto multiplicador de buenas prácticas en todas las escuelas públicas de educación básica. Esto no descarta la realidad descrita por Lujambio en el comportamiento institucional al interior de la SEP en sus ámbitos federal y estatales, que por cierto, no cuenta con un anclaje en la expresión más cercana a la ciudadanía, el municipio; esta realidad es la siguiente: a pesar de haberse colocado el tema de la democracia en el nivel macro de la sociedad mexicana, conforme se desciende en las expresiones del Estado hacia las entidades federativas y los municipios, la noción de la democracia sólo es un recurso 85

Debemos recordar que el entorno social desde la perspectiva teórica adoptada, se conforma principalmente por los seres humanos en su modalidad de sistemas psíquicos, quienes, para participar de la sociedad y continuar la coevolución sistémica seres humanos-sociedad, se personifican, a través de su ingreso a la organización, como aquellos sujetos a desempeñar un rol y ocupar un cargo dentro de ella. Cuando esta personificación es orillada al extremo, es decir, existe una confusión entre el cargo social a desempeñar y quien lo desempeña –lo que podríamos conceptuar como corrupción-, el entorno social en forma de representantes sindicales o autoridades educativas, por ejemplo, obligan al entorno social en forma de docentes o baja burocracia a, asumir comportamientos de disminución de riesgos como su expulsión de la organización, al “alienarse” a los designios de la autoridad del Estado o sindical.

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retórico de los gobiernos estatales y municipales, respecto de sus propias instituciones y su actuar impositivo. Esto se confirma con el uso ad hoc de la figura constitucional de la soberanía y autonomía de las Entidades federativas y los municipios por parte de estos, al amparo de la federalización de la educación básica, que fortaleció el control político y económico de los gobiernos estatales (y del partido en el gobierno) sobre las Secretarías de Educación en los estados, colocando discrecionalmente funcionarios “a modo”, útiles a los intereses gubernamentales y de partido, no así a los de la educación pública, donde se suman las negociaciones políticas más que educativas, entre sindicato magisterial y gobierno estatal, siendo este último, quien aparentemente, es el que coloca a los funcionarios de primer y segundo nivel del Sistema Educativo en la entidad, en no pocas ocasiones, bajo el visto bueno de la representación sindical, resultado de compromisos políticos entre el gobierno estatal y la representación del SNTE, tal así, el caso de la dirigencia actual de la Coordinación General Estatal del PEC86. En lo económico, y como resultado de la incapacidad institucional de las entidades federativas por aprender a gestionarse, consecuencia del paternalismo del gobierno central federal, el concepto de soberanía en el contexto mexicano, faculta a las entidades federativas a, retomado la federalización de la educación, gestionar sus propios recursos para sostener sus aparatos educativos, sin embargo, factualmente, en este aspecto, los Estados federados actúan “desobligándose” de ella –por desconocimiento o por costumbre-, limitándose a recibir los recursos que les brinda el gobierno federal para su operación; librándose a la vez, del cumplimiento a cabalidad de planes y programas como el PEC, pero obligando al poder central, a solventar el gasto educativo en las entidades. (Latapí & Ulloa, 2000); (Villareal, 2005); (Guevara, 1992, págs. 191-207); (Ornelas, 2008, págs. 186-218; 249-266) Entonces ¿Cuál es la base para que la comunicación tenga éxito en este contexto? Se puede aseverar, que se lleven a cabo los tres procesos selectivos que la posibilitan.

86

IPEC6.

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Pero, ¿Cuál es la base para comunicar con éxito el PEC en la SEB en el Estado de Hidalgo? En sintonía con lo anterior, asegurar el proceso de la comunicación en los tres niveles funcional-estructurales de la subsecretaría entre las instancias directamente relacionadas con el Programa. Por ello destacaremos las deficiencias comunicacionales observadas a la luz de la teoría, que impactan de frente en la estructura media de la organización educativa, fracturando los procesos que dan sentido y contenido a la comunicación, y en consecuencia al sistema. 4.5.1 Los problemas del sentido de la comunicación del PEC en la SEBH La primer deficiencia para la cumplimentación de la comunicación del PEC y de otros planes y programas dentro de la organización educativa, es la inconclusa federalización de la educación básica, que a pesar de sumar más de cuatro décadas, no ha logrado generar, no se diga consolidar, cuadros de alto desempeño político, académico, de investigación, evaluación y administrativo, en ámbitos clave como la logística, planeación y evaluación estrictamente educativas dentro de la administración estatal –meso estructura-, volviendo a la Secretaría de Educación en la Entidad, una simple agencia operadora de políticas, planes, programas y evaluaciones centrales87. Otro problema que se observó en la práctica, no así en los lineamientos del programa, fue la no inclusión y formación previa de las estructuras macro y medias de la Subsecretaría de Educación Básica –direcciones y subdirecciones de los niveles educativos, jefaturas de sector, supervisiones escolares y apoyos técnico pedagógicos-, momento clave a nuestro juicio, para el éxito en el proceso de gestión del programa desde el centro, confiando, quizá demasiado, en las Autoridades Educativas Estatales y en los Coordinadores Generales Estatales del PEC para realizar dicha tarea. En tercer lugar, y consecuencia de lo anterior, la formación, acompañamiento y asesoría a las escuelas por parte de la Coordinación del PEC en la entidad, desaprovechó la capacidad instalada del aparato educativo –Apoyos Técnico Pedagógicos (ATP’s) de los niveles educativos, jefaturas de sector y supervisiones escolares- para eficientar su funcionamiento y potenciar su eficacia en términos cualitativos y cuantitativos. 87

Una interesante compilación respecto a la política, las relaciones de poder y la federalización educativa a modo de estado del conocimiento se encuentra en Ornelas (Ornelas, 2008)

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Finalmente, la desinformación a través de la información mal comunicada, limitó uno de los principales factores para la consecución de los objetivos del Programa, a saber, la participación social, estrategia diseñada con la intención de sensibilizar a la escuela respecto de sus entornos, pasando de una situación de “autocomplacencia” a una de “autoevaluación”, mejora continua, transparencia y rendición de cuentas, que devino, en buena medida por el (auto)consentimiento de la mayoría de direcciones escolares y de la propia CGEPEC, evitando con ello salir de su zona de confort, en su desarticulación y disfuncionalidad en dos figuras ya existentes e instaladas en la escuela: consejos técnicos por la parte docente, y asociación de padres de familia por la parte de la sociedad, con tareas específicas y limítrofes no vinculadas, sobre los inoperantes Consejos Escolares de Participación Social (CEPS) propuestos por el PEC para democratizar la vida escolar. Este último aspecto se evidencia en extenso con el proyecto financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) denominado "El capital social y las innovaciones en la gestión escolar en educación básica. Estudios de caso en México" (Santizo, N.D.), a cargo de la Dra. Claudia Santizo, donde sintomáticamente, en los siguientes

casos,

los

CEPS,

normativamente

se

instalaron

en

las

escuelas;

institucionalmente, son desconocidos en su intención y funcionamiento (micropolítica de la escuela) y en la práctica, inoperantes en la mayoría de los casos. En la zona oriente del D.F. los casos: 1, 2 y 6 así lo demuestran; en el Estado de Querétaro: 11, 12, 13, 14, 16, 17, 19 y 20. Tal desinformación, muestra la restricción al ámbito educativo de la educación pública por parte del Sistema Educativo y el Gobierno en sus tres niveles, al desaprovechar los recursos comunicativos de los que dispone el Estado, con los tiempos oficiales en los medios masivos de comunicación, que si bien, no podemos afirmar que debilitaron, no se usaron para fortalecer el componente social del PEC88.

88

Esto ante una violación flagrante de las RO del programa, en su numeral 6, y limitándose a la publicación de la convocatoria al interior del Sistema Educativo. (DOF, Programa Escuelas de Calidad, 2009)

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Estas cuatro grandes fracturas en la comunicación y gestión del PEC dentro de la estructura educativa, sumada a la tradición cuantitativa 89, de alcanzar la meta sexenal de escuelas incorporadas al Programa, y el mal entendimiento de los conceptos en educación de la autonomía, rendición de cuentas y transparencia (PREAL, 2003), orillaron a los procesos de institucionalización del Programa, hacia la adopción formal de una justificación contable de recursos económicos (fiscalización contable) y un proceso burocrático más por parte de las escuelas y de la misma Coordinación Estatal del Programa, bajo la lupa observadora de supervisiones, jefaturas de sector y direcciones de nivel, y la fiscalización de la Subsecretaría de Educación Básica, en una contradicción absoluta a sus intenciones sustantivas. Una de las principales funciones de la comunicación, lo que supone la realización de todos sus procesos, en los sistemas sociales organizados que operan democráticamente (de naturaleza redundante y recursiva), a diferencia de la simple información de tareas, típica de organizaciones impositivas (de naturaleza unilateral y unidireccional), es sensibilizar al sistema con respecto a sus entornos, al tiempo que sensibiliza sus entornos respecto de sus intenciones –proceso de dotar de sentido a las intenciones del sistema para sus entornos. Esto se lleva a cabo especialmente en su tercer momento selectivo –expectativa de éxito o acto de entender-, en donde se efectúa el proceso reflexivo de la organización, que es la principal función sistémica del “no” en la comunicación, en otras palabras, concientizar al sistema de cómo una innovación, está afectando su funcionamiento y estructuración, para reestructurarse y mejorar su desempeño. (Luhmann, 1991) De tal modo, la inercia y raigambre de la tradición del “no inhabilitado institucionalmente”, bajo una racionalidad institucional de absorción o disminución de incertidumbre, ha prevalecido sobre el cambio institucional, al obviar –paradójicamente negar- de manera inducida los errores o deficiencias en la racionalidad de los programas como el PEC, resaltando las virtudes enunciadas desde el sentido institucional, entendido como sentido original, y ocultando los mal entendidos del mismo, y por tanto, incrementando las interpretaciones que se hacen de él, lo que he llamado diversificación del 89

Motivada por la racionalidad política del uso y abuso de instrumentos sociales de mediana y alta rentabilidad política y económica para el poder central.

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sentido, llegando a una importante contradicción o contrasentido de las intenciones originales del PEC, a saber: fortalecer e incrementar el aparato burocrático educativo, y sobrecargar de actividades extra pedagógicas a la escuela, dificultando aún más, las condiciones sistémicas que permitan mejorar la calidad de la educación pública básica, algo que se puede conceptuar con el término ultraburocratización. A contrapunto, allende del entendimiento comunicativo y en favor de la comunicación, destacan por su carácter de excepción, escuelas90 que realmente se apropiaron del espíritu del PEC, indagando por iniciativa propia y “sobre la marcha”, acerca de los ya citados qué, cómo y para qué del Programa, al habilitar el no reflexivo para observarse y mejorar, con apoyo de las herramientas metodológicas del PETE y del PAT, así como de los recursos didácticos, pedagógicos, humanos, materiales y económicos disponibles, su desempeño escolar; en términos más comunes, escuelas que han instaurado la autoevaluación y la evaluación externa en sus modalidades diagnóstica, formativa y sumativa, como oportunidades de mejora permanente y continua, sobre la visión tradicional punitiva de la misma, asumiendo los riesgos que supone el cambio, sobre la comodidad y seguridad (parálisis) de la costumbre. Un fenómeno que es digno de ser abordado con especial énfasis, es la frecuencia con que escuelas ubicadas en entornos adversos, económica, cultural y geográficamente hablando, amén de las dificultades institucionales por acceder a los “beneficios” del PEC, y de otros programas, principalmente por el tipo de organización y la infraestructura escolar, han generado condiciones favorables para la mejora del desempeño organizacional y el logro académico de sus alumnos y profesional de su personal directivo, docente y de apoyo (cuando cuentan con todas estas figuras), incluso al margen de estrategias institucionales “incentivadoras” de la mejora al desempeño, como la llamada “Carrera magisterial”, para el caso de los docentes. (Miranda & Cervantez, 2010)

90

Resaltamos la indicación de las escuelas, a sabiendas que las coordinaciones del PEC en las entidades federativas, asumieron como principal función, corroborar la plena cumplimentación contable de la justificación de recursos económicos, sin asumir el compromiso y la responsabilidad de acompañar y asesorar a las escuelas en el aprendizaje de la nueva gestión institucional y la planeación estratégica con un enfoque educativo.

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Esto llama la atención poderosamente, pues el aparente olvido institucional al que se han visto sujetas tanto escuelas como comunidades enteras, ha tenido un efecto de simbiosis positiva entre la escuela y la comunidad donde ésta se inserta, fenómeno ya experimentado en México en los albores de la institucionalización de la SEP del México moderno con Vasconcelos y las misiones culturales, que dieron pié a las escuelas rurales o de lugar, y origen al mito político de la educación y el prestigio social del docente, identificando a la escuela con la comunidad y viceversa, dificultando observar en dónde se lleva a cabo la formación escolar, si en la escuela o en la comunidad, dada su complementariedad y compromiso mutuo. Se tienen elementos para argüir que, el alejamiento del centro, permite despojarse, más por el olvido que por previsión del sistema, del pesado lastre de las jerarquías, burocracia y control político sobre el que se sostiene el complejo educativo, forzando la autonomía de las escuelas, la participación social y la gestión escolar, esta situación concuerda con lo expresado al respecto en las entrevistas realizadas a: (IPEC2, 2010); (IPEC6, 2010); (IPEC7, 2010). Esto es posible gracias al acuerdo informalmente formalizado entre escuela y comunidad de apoyo mutuo, en vistas a una procuración de mejores condiciones de vida (individual y colectiva, que incluye a la organización) en el corto, mediano y largo plazos, reivindicando socialmente al docente, a la educación y a la comunidad dentro de los sistemas sociales funcionalmente diferenciados, en un pacto social escuela-comunidad, frente al pacto político gobierno-sindicato.91 La primera idea que viene a la mente, es la necesaria reconfiguración y adelgazamiento de la administración central y reconfiguración de los servicios educativos en los Estados, lo que implica a la burocracia educativa y sindical92; situación compleja si se tiene presente que el primer intento de ésta transición, lleva al menos cuarenta años llevándose a cabo sin 91

No podemos hacernos omisos a que en buena medida, las condiciones sociales del entorno lo permiten, puesto que estas comunidades tienen el privilegio de la disponibilidad de tiempo y configuración familiar, que permiten la cercanía y compromiso de ambas instituciones, lejos de las dinámicas y configuraciones institucionales que marca la urbanidad. 92 Que se diferencian más por estrategia política que por su funcionamiento, dada la confusión de facto entre instituciones, con el pacto político resultado de la simbiosis negativa entre autoridades educativas (gobierno) y representación sindical.

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poderse consolidar, más por el comportamiento cupular institucional, regido por mapas de riesgo que por mapas de oportunidades, en la más simple lógica política del poder, la racionalidad costo-beneficio de corto plazo, aderezada con la “ley del menor esfuerzo”, sostenida no única, pero principalmente, por las relaciones clientelares gobiernorepresentación sindical, en una simbiosis negativa de la educación93. No nos atrevemos a decir magisterio en general, dado que, los intereses de aquellos a quienes más que por su formación, por sus actos, compromiso y ética profesional, son dignos de personificarse como profesores o docentes, y que en sus intereses legítimamente educativos, han dejado de ser representados por su organización sindical y por el Estado, al no reconocer y apoyar su encomiable labor. 4.6 El sentido de la comunicación

A los sistemas de sentido, en principio, todo les es accesible bajo la forma de sentido. La universalidad no quiere decir, en esta perspectiva, exclusividad. Pero todo lo que es incorporado y procesado en el mundo de los sistemas de sentido tiene que adquirir la forma de sentido, si no, lo que queda es un impulso momentáneo, un estado de ánimo oscuro o un espanto terrible sin probabilidades de enlace, sin comunicabilidad, sin efecto en el sistema. Luhmann, 1984.

Sirva el epígrafe inicial de este apartado, como punto de referencia para dilucidar el fenómeno del sentido en la comunicación de los sistemas sociales organizados, y los estados de consciencia de las personas que participan en ellos. Recordemos que el sentido, al igual que los sistemas en esta lente teórica, se constituye en la función de la diferencia, que se rige por la distinción actualidad/posibilidad. La

93

Una propuesta interesante que rescata las experiencias “atípicas” de la simbiosis positiva escuelacomunidad se encuentra en Miranda (2009), en torno a una nueva generación de Políticas Educativas de tercera generación centradas en la escuela y pensadas en la reconfiguración territorial-regional de la ministración de los servicios educativos, la participación social, el compromiso compartido y el fortalecimiento de la gestión institucional.

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referencia de ahí surgida es que, existe un estado de cosas, el cual opera bajo ciertas circunstancias y que, simplemente, puede ser distinto. El concepto emergente entre esta distinción es el cambio, que se disputa ante la disyuntiva de la seguridad de lo conocido y reconocido, y el riesgo de lo desconocido impuesto por la novedad venidera, que irrita el statu quo, el establishment institucional, obligándolo a reaccionar. Esa reacción, dependiendo de las condiciones relacionales de la coevolución sistemas sociales/sistemas psíquicos, lleva a tomar postura de uno y otro lado, ya sea a favor, en contra e incluso, de indiferencia ante una propuesta de cambio, dichas condiciones relacionales (informaciones/intenciones) son el alimento del sentido que motiva la acción. De esta manera se insertan La Política de Reforma de la Gestión Institucional y el Programa Escuelas de Calidad para, en conjunto, mejorar el desempeño organizacional y la calidad de la educación pública básica, sostenemos que las intenciones de cambio no son mayor problema, puesto que dentro de la organización, son decisiones tomadas; su posibilidad real de concretarse o disolverse, depende en gran medida de cómo se comunican esas decisiones tomadas, en cómo el sistema genera las condiciones para encontrar puntos de coincidencia con el entorno, es decir, su gestión. Ya sea desde La Política o la Programática, deben contemplarse tres dimensiones para anticipar, en lo posible, las reacciones institucionales ante el cambio, siendo estas: el entendimiento y las condiciones dadas (objetividad), el cambio mismo (temporalidad) y la capacidad de convocatoria (sociabilidad). En su conjunto, esto da claridad a lo que se pretende, cómo se busca lograr y la finalidad del esfuerzo por realizar, estimando si el cambio, o mejor dicho, la propuesta planteada, valen la pena y para quién. El logro de la conjunción de estas tres dimensiones a través de la gestión del PEC, para conseguir los objetivos del Programa, se significan en el último enclave para el fuerte acoplamiento de los elementos de la Política.

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4.6.1 Dimensión objetiva Esta dimensión con respecto al PEC, se evidencia en los agentes 94 involucrados para posicionarlo como una nueva racionalidad de operación de la Subsecretaría de Educación Básica. Desde quienes lo bosquejaron (policy makers), se asume el pleno sentido de lo que es el PEC, cómo funciona y para qué se hizo, y por supuesto, qué los orilló a erigirlo, por lo tanto, ocupan un lugar de privilegio en cuanto a su conocimiento interno al ser sus creadores. Esta posición sin embargo, tiene un alto costo debido a que, por más diagnósticos, estudios, evaluaciones e informaciones obtenidas para pensar y diseñar el Programa, los policy makers sólo pueden suponer, cómo agentes externos, personificados socialmente con los cargos de funcionarios y autoridades educativas (gestores), al igual que directores y docentes (operadores), reaccionarían ante una propuesta de cambio institucional de tal calado (no por su amplitud, pero si por su profundidad), y en qué medida, se apropiarían y comprometerían con ella. El PEC por tanto, en esta dimensión del sentido que se despliega entre los horizontes interno –propio- (ego) y externo –ajeno- (alter) de la interpretación, se construye por la consciencia de la diferencia (Luhmann, 1998), esto requiere un doble conocimiento: desde el Programa, saber quiénes participarán de él y la forma en que lo harán; desde los participantes, saber los qué, cómo y para qué del Programa y el papel a desempeñar, en este sentido, el PEC sería algo diferente para cada unidad estructural de la SEBH involucrada. Con interno (ego) y externo (alter), hacemos referencia a la condición del conocimiento del Programa y la apropiación de su sentido. Desde quien lo ha elaborado, es decir, quien lo conoce desde adentro, el PEC toma la forma de sistema; mientras que, la externalidad viene dada por, el grado de conocimiento y apropiación del sentido del PEC por los involucrados con él, ajenos a su elaboración, pero responsables de su implementación institucional en las entidades federativas (gestores institucionales), asumiendo la forma de entorno,

94

Nos referimos a los agentes en función a nuestro abordaje del objeto, por llamarlo así, desde afuera del mismo, con base en el entendimiento del PEC por parte de sus gestores, no de los actores escolares encargados de operarlo.

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conformado por: La Coordinación General Estatal del PEC95; La Dirección de la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo; Las Direcciones y Subdirecciones de los niveles educativos de preescolar, primaria y secundaria, en su modalidad de generales, y los encargados en la entidad de la evaluación externa del PEC, para nuestro caso. Así por ejemplo y sin ser exhaustivos, la Coordinación cumple básica y fundamentalmente, desde el entorno y con base en los lineamientos del Programa (sistema), el papel de vinculación intra e interinstitucional, situación presumimos, no comprendida desde la misma coordinación96; los niveles educativos se encargan de, atendiendo las gestiones de las supervisiones escolares y jefaturas de sector, cubrir las necesidades administrativas y técnico-pedagógicas de las escuelas, orquestar programas de actualización y capacitación directiva y docente, recabar información del desempeño escolar (logro académico y práctica docente), entre otras; la dirección de la Subsecretaría, fomentar la articulación curricular, administrativa y organizacional entre niveles, generar propuestas políticas y programáticas acordes a requerimientos locales, reclutar al personal educativo con las mejores condiciones para un desempeño de la organización más adecuado; las escuelas, generar las condiciones internas para favorecer los procesos de enseñanza y aprendizaje con base en gestiones internas y externas para conseguirlas, y fomentar la participación social. Esta toma de consciencia, supone el asumirse y saberse diferente desde y por la posición ocupada en el Sistema Educativo; la toma de consciencia de la función específica, teóricamente supondría el incorporarse a la lógica del PEC por la estructura educativa; sin embargo, el Programa al concentrarse en dos puntos del sistema: Coordinación del Programa y escuelas; descuidó la importancia del involucramiento de las estructuras medias y macro de la Subsecretaría para su éxito, con la consecuencia de no lograr la adaptación funcional y estructural de la SEBH a favor del PEC y la Nueva Gestión Institucional, y sí,

95

Colocamos a la Coordinación General Estatal del PEC en la perspectiva externa del Programa, bajo el entendido que la comprensión plena del sentido del mismo es atribuible únicamente a la Coordinación Nacional, las demás interpretaciones pueden considerarse externas. 96 En el apartado siguiente trataremos de acreditarlo.

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adaptar al PEC, a la tradicional forma de gestión institucional, desvirtuando y debilitando tanto al Programa como a la Política. La realidad (dimensión objetiva) del PEC, es construida finalmente por cada una de las instancias involucradas dada su condición de externalidad, la aproximación a la realidad planteada por los hacedores de la política desde los agentes convocados, está en función directa al grado de acercamiento entre el Programa, sus gestores y operadores. Para el caso del Estado de Hidalgo, la objetividad del PEC se vio disminuida en sus inicios por la búsqueda comprometida de una mejora “real” de la calidad y vanguardia educativas, como de la equidad en educación, por los cambios tempranos en la Coordinación Estatal, que obedecieron principalmente, a compromisos políticos entre gobierno y sindicato, maniatando a las autoridades educativas federales, al colocar a un agente sindical en el mando de la coordinación. (IPEC6, Entrevista a evaluadores externos del PEC, 2010) Así, el gran punto de desatención, en detrimento de la construcción de la objetividad del Programa entre sus principales agentes y operadores, fue la débil inclusión, especialmente de direcciones y subdirecciones de niveles escolares –que contempla a las supervisiones escolares y jefaturas de sector-, quienes se vieron involucrados más por imposición que por convicción, al no poder desatender a las escuelas PEC, pues forman parte del complejo educativo. Seguido por el descuido de la intención educativa y gestiva del Programa desde la Coordinación Estatal (coordinador y asesores escolares), privilegiando la fiscalización del recurso económico, y finalmente, la escasa información para la efectiva participación social, faltando a los lineamientos de las Reglas de Operación, al desaprovechar la promoción y difusión por los medios masivos de comunicación locales, acerca del Programa a la sociedad hidalguense, limitándose a publicar en el periódico de mayor circulación local, la convocatoria del PEC, de interés casi exclusivo a las escuelas, es decir, del sistema y no del entorno. 4.6.2 Dimensión temporal Esta dimensión nos da cuenta de los cambios ocurridos en el sistema, se despliega entre dos horizontes, el pasado y el futuro, siendo la diferencia entre ambos el presente. Dentro de la 132 | P á g i n a

SEB federal y estatal, la propuesta del PEC, como nueva forma de funcionamiento institucional, organizacional y escolar, inevitablemente asumió la forma del riesgo, por lo que se dispararon dos tipos de comportamiento: aversión y preferencia. La aversión representa el consenso en la tradición institucional; la preferencia identifica el consenso por la innovación. Ambas posibilidades se habilitan dada la característica de “libre incorporación” y “no obligación” al Programa para las escuelas, lo que complica la realidad institucional de la estructura educativa, pues tiene que albergar dos realidades de forma simultánea, la tradicional y la innovadora del PEC. Esta simultaneidad institucional, tensa la realidad al confrontar de modo directo la continuidad y el cambio, en donde el cambio, se encuentra en desventaja ante la continuidad; muestra de ello son las 948 incorporaciones al Programa (SEP, 2009) de un total de 7681 escuelas de educación básica al año 2008 en el Estado de Hidalgo (SEPH, 2009), es decir sólo un 12.3% después de 8 ciclos escolares. Más que los datos estadísticos, nos interesa la lectura que se puede hacer de ellos con respecto al tiempo, a la continuidad y al cambio. Puesto que en promedio, se ha dado una tasa histórica de incorporación anual de 1.53% al Programa, podemos afirmar que el estado presente, tanto de escuelas como de la organización educativa, se rige más por la abrumadora continuidad del pasado, sobre la ínfima preferencia por el cambio y el futuro. Un comportamiento peculiar de los sistemas de sentido respecto al tiempo, es el manejo “caprichoso” del presente, en donde el pasado se resiste a morir haciéndose presente con su remembranza (memoria del sistema), y el futuro no termina de instalarse, presentándose como una aspiración todavía por realizarse, en este estado de cosas, no puede afirmarse que el PEC no haya cambiado nada en el Sistema Educativo después de su implementación, a la vez que no queda claro qué ha cambiado y en qué medida lo ha hecho, lo que es indudable es la alteración del presente, con mayor intensidad en aquellas escuelas que han asumido el riesgo de su implementación, afectando el comportamiento de su área de influencia (comunidad escolar). De esta manera, el cambio asociado a la dimensión temporal del sentido, se vincula con la dimensión objetiva del sentido del PEC, en términos de la clarificación del qué, cómo y 133 | P á g i n a

para qué, y asumir el riesgo de la discontinuidad (cambio), prefigurando la alternativa del cuando, afianzada en la seguridad del conocimiento, lo que lleva a plantear la cuestión del tiempo razonable para cambiar sustantivamente el establishment institucional y romper con el statu quo, antes de perder el impulso que brinda la novedad, envolviéndola en el manto del costumbrismo. ¿Cinco años son suficientes para transformar la gestión escolar o ver germinar la semilla del cambio?, ¿Cuántos años son necesarios para transformar la gestión institucional?, estas son preguntas que a 9 ciclos escolares cumplidos, no pueden contestarse con la suficiente argumentación a favor del PEC, menos aún de la reforma en la gestión institucional en la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo. Cabe mencionar que parte del conflicto generado por el tiempo en el cambio institucional, es el tempo distinto que cada agente y unidad involucrada requiere para llevarlo a cabo, de ahí que el PEC, contemple razonable 5 años para insertar su lógica en las escuelas (DOF, Programa Escuelas de Calidad, 2009, pág. numeral 9), en donde este periodo de tiempo, puede ser suficiente o insuficiente desde las escuelas; y la visión de la SEP federal, lance la consolidación del cambio institucional a un periodo de 25 años (visión) a partir del año 2000 (Presidencia de la República, 2001, págs. 71-75). Entre tanto, el posicionamiento Estatal en este entendido, es desconocido a la fecha, pero dadas las pretensiones del Estado mexicano, la transformación institucional tendrá que llevarse a cabo en un lapso menor en las entidades federativas, restando 15 años para realizarlo en ambos niveles. 4.6.3 Dimensión social Un último elemento del sentido es lo que compete al fenómeno de compartir puntos de vista con respecto a una (o muchas) información (es) desde quienes la han procesado, es decir, han sido informados. La dimensión objetiva se refiere a la construcción del mundo desde quien lo percibe ego o alter; la dimensión social por su parte, da cuenta de la concordancia o discordancia de interpretaciones del mundo por los diferentes sistemas de sentido que comparten la información, llegando a una identificación de percepciones, construyendo un alter ego, o una concordancia momentánea entre mismidad y otredad. (Op. Cit. Luhmann, 1991)

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Consenso y disenso son aquí las coordenadas u horizontes de referencia del sentido, el consenso es compartir la percepción que de un objeto se tiene, con especial afinidad hacia la construida desde el poder; el disenso es compartir la percepción que se tiene de un objeto, con especial aversión hacia la construida desde el poder. El PEC bajo esta lógica, es sujeto de consensos y disensos, donde a semejanza con la dimensión previa, referida a la continuidad y el cambio, el consenso es una condición superada holgadamente por el disenso (SEP, 2009). A pesar de que en el entorno del Sistema Educativo existe un amplio consenso en la mejora de la calidad de la educación y en reformar la gestión institucional, el veto impuesto por la SEP a sus entornos sociales y psíquicos en su ser y quehacer internos, prevalece por la desorganización del entorno para forzar el cambio y presionar por la vía de los consensos educativos y no políticos, escenario contrapunteado bajo el supuesto del inconformismo psíquico y social, por los resultados de la formación escolar ofrecida en la educación básica,

en

coexistencia

con

el

desentendimiento

de

la

complementación

y

corresponsabilidad por la educación de las nuevas generaciones, como una de las principales funciones del entorno educativo, explicado con el concepto de la participación social, o mejor dicho, de la apatía social en la educación. Al interior del sistema, y enfocándonos a las escuelas PEC, se perciben sintomáticamente dos momentos para el acuerdo y el desacuerdo, intensificados cuando el contexto se define por la información/desinformación. El primer momento en estas escuelas puede entenderse como un aparente primer consenso, el cual puede descomponerse en dos escenarios: 1) imposición y 2) albedrío. En el primero, la decisión de participar en el Programa, viene dada por la dirección escolar, sin tener posibilidad de discusión, lo que más adelante, en el segundo momento de consenso/disenso, presenta mayores probabilidades para degenerar en luchas ideológicas y conflictos entre grupos al interior de la organización educativa, y en el fracaso del PEC en sus intenciones. El segundo panorama expresa anticipadamente las diferencias de distinta índole (ideológicas o políticas) que coexisten al interior de la organización, con la ventaja del 135 | P á g i n a

diálogo democrático, en donde la realidad es más próxima al acuerdo, no una simulación. Al poder expresar las diferentes posiciones y disposiciones de los sujetos interesados, en el segundo momento de consenso/disenso, se vislumbran mayores posibilidades de éxito del PEC en sus intenciones, al generar compromisos institucionales. Una reflexión interesante al paso, es que fuera de las escuelas, pero dentro del Sistema Educativo en el Estado de Hidalgo, el consenso es más próximo a la simulación, lo que maquilla a la imposición institucional; en esta realidad, el diálogo entre niveles y modalidades educativas, entre gestores y operadores es una práctica, si no en desuso, poco requerida para alcanzar acuerdos educativos entre los feudos organizacionales –CGEPEC y niveles educativos-, sus emisarios –jefaturas de sector y supervisiones escolares- y sus súbditos –las escuelas-, en la apropiación del espíritu del PEC y la práctica de una nueva gestión institucional, que bajo la hipótesis del “no inhabilitado institucionalmente” del proceso comunicacional de las instituciones públicas del Estado mexicano, descarta que un Programa federal como el PEC, se inhabilite ante su deslucido arribo a la escena educativa, así lo demuestran las 49 escuelas incorporadas en el Estado de Hidalgo en el año 2001 de7353, es decir un 0.66% de escuelas de educación básica (SEPH, 2002). Consecuencia de ello es que, el fortalecimiento de los elementos débilmente acoplados de la política, no se consolida en un actuar sistémico y sistemático de la SEBH, ante una vaga construcción del qué (objetividad), un relajamiento que raya en la indefinición del cuándo (temporalidad) y un desconcierto amplio en el para qué (sociabilidad), desde los responsables de generar las condiciones institucionales para el establecimiento del paradigma de sistemas en red (Aguerrondo, 2002), funcional para la racionalidad del PEC.

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5. La Subsecretaría de Educación Básica ante el Programa Escuelas de Calidad

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5.1 El reto del sentido de una política de reforma en la organización La categoría del sentido dentro de la Teoría General de Sistemas Sociales 97 bajo la premisa de la diferenciación, es una lente de gran potencia para este trabajo de investigación, que permite al mismo tiempo, observar el comportamiento organizacional de la Secretaría de Educación Pública98 en su nivel básico, y los múltiples entendimientos de lo que en ella ocurre desde sus entornos internos y externos respecto de intenciones, decisiones y acciones a nivel de política, programática y operatividad, teniendo como centro de análisis al Programa Escuelas de Calidad99, en tanto programa que aporta a la consecución de la Política de Reforma en la Gestión Institucional de la Subsecretaría de Educación Básica100, emprendida por el gobierno federal en el año 2001. (Presidencia de la República, 2001); (SEP, 2001) De esta forma y atendiendo a la Teoría General de Sistemas Sociales 101, la SEB se entiende desde una diferenciación hacia afuera, como algo distinto a la SEP, al resto de la sociedad y al mundo; hacia adentro, en un complejo de estructuras y comunicaciones especializadas que se organizan en ámbitos específicos que interactúan selectiva y relacionalmente sobre un supuesto central, la educación básica, codificada socialmente en la pedagogía y orientada por los valores mejor/peor que rigen el comportamiento interno del Sistema Educativo102 y lo obligan a su constante reforma funcional y estructural, acompañada por códigos sociales propios de otros subsistemas de la sociedad funcionalmente diferenciada; tales son: política, ciencia, economía y administración, entrelazados en el tipo de sistema social organización. (Luhmann & Schorr, 1993, págs. 401-430) La SEB en tanto organización, y la organización vista en una evolución social de alta complejidad, es el resultado del éxito adaptativo de los sistemas sociales que se configuran para reproducirse, en otras palabras, desarrollarse y crecer; su logro consiste en la misma complejidad creciente del SE para asegurar su permanencia en su entorno, expresada en la emergencia de nuevas funciones y estructuras; de esta forma, se entiende la paradoja de la

97

TGSS en adelante. SEP en adelante. 99 PEC en adelante. 100 SEB en adelante. 101 TGSS en adelante. 102 SE en adelante. 98

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simplicidad resultado de la complejidad, resaltando una de las principales características de los sistemas sociales, a saber, su autopoiésis, acompañada de múltiples procesos de función (referencia a la sociedad: educación), prestación (referencia al sistema parcial: educación básica) y reflexión (referencia a sí mismo: gestión de la calidad de la educación básica). (Ibíd. P. 261) Consecuencia de esta complejización de la SEP y de la SEB, la organización educativa intenta configurarse para, en un entorno social actual, mediatizado por los temas de la calidad;

equidad;

transparencia;

rendición

de

cuentas;

gestión

institucional;

democratización y participación social en la cosa pública, construir un correlato dentro de sí de estas temáticas, y poder, en la medida de lo posible, adaptarse a ellas. Esta configuración da cuenta del presupuesto de la existencia de un entorno social organizado para el surgimiento de nuevas organizaciones, que para el caso específico de esta investigación, se cumple con la génesis del PEC en tanto programática de elementos débilmente acoplados (política) en el Sistema Educativo, que buscan un asidero con la realidad social de citados tópicos, por lo que el resultado de su manifestación organizacional, sostenido en la necesidad de transmutar sus intenciones en decisiones y éstas en acciones, se gesta con la creación de la Coordinación del PEC, como parte de la estructura educativa en diferentes niveles administrativos –Federal, Regional y Estatal- para llevarlo a cabo dentro de la SEP en su nivel básico (elementos fuertemente acoplados), con la impronta de implantar un pensamiento estratégico y de gestión al interior de la organización educativa, en el marco de la rendición de cuentas y transparencia en el uso de los recursos disponibles (eficiencia), frente a estándares mínimos de desempeño educativo; lo que necesariamente incluye mínimos estándares de desempeño laboral y organizacional (eficacia), en vistas de mejorar la calidad de la educación pública básica del país, cumpliendo un segundo supuesto teoricosistémico, la complejización del funcionamiento y estructuración del sistema, para simplificar su operar. Un aspecto más, interesante a considerar, es el que al entendimiento comunicativo se refiere103, comprendido éste como la coordinación entre los elementos de la organización 103

Por entendimiento comunicativo se expresa el fenómeno de la comunicación en sus tres procesos selectivos, que resaltan el proceso de reflexión y comprensión de la información comunicada entre quienes

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relacionados selectivamente en forma de decisiones, portadoras de las intenciones que posibilitan las acciones. La introducción del tema de la calidad en la educación básica y la reforma en la gestión escolar e institucional, desde el entendimiento comunicativo, devienen en, desde una visión constructivista de la realidad, construcciones distintas de la misma desde quienes las construyen –producciones propias-, de ahí que, el complejo educativo se enfrente en un primer momento, al reto de su propio entendimiento (identidad) y comprensión de las comunicaciones que él produce, para funcionar desde sus unidades constitutivas (diferencia). Esto significa que las lecturas y sentidos de lo que es la gestión, la calidad educativa, el PEC, e incluso lo que simboliza la creación de la Coordinación del PEC dentro del establishment institucional, se multiplique a la enésima potencia, ya no desde los lineamientos centrales (política y programática), sino desde sus unidades operacionales – subsecretaría, coordinaciones, niveles educativos, modalidades educativas, jefaturas escolares, supervisiones escolares y escuelas-; que traen a nueva cuenta el cuestionamiento acerca de, la claridad de lo que es la mejora en la calidad y su gestión en la educación, desde las unidades implicadas en su construcción y su particular contribución a dicha tarea, como parámetro fundamental para poder, seguidamente, establecer criterios e indicadores que den cuenta de su mejora. (Preal, 2006) Un segundo momento de conflicto para el Sistema Educativo desde esta perspectiva teórica, es la participación de los sistemas de tipo psíquico, y su portador el sistema orgánico, en el sistema funcional encargado de la educación, que obedecen a sus propios intereses y reflexiones al ser capaces de prefigurar sus entornos, que en este caso es el propio SE de la sociedad, para posicionarse (trabajadores de la educación) o ser posicionados en él (alumnos). Con esta participación se destaca la categoría social “persona”, que denota las atribuciones (alter) y características (ego) psíquica y socialmente necesarias, que permiten la incursión

la departen, homologando de buen grado, el significado de aquello que se informa entre sus participantes, fundamento del ideal webberiano de organización y racionalidad.

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en el Sistema Educativo, de individuos que se personifican en las formas alumno; docente; directivo; funcionario; burócrata; familia (padre, madre, hermanos), con los requisitos para ocupar los espacios sociales disponibles en busca de alguien que, en alguna medida, cumpla con la función de actor o agente social, que dé salida a las intenciones y decisiones del sistema en forma de acciones. De especial importancia, por el objeto de estudio de esta investigación, resultan aquellos agentes encargados de posibilitar y gestionar las condiciones sistémicas necesarias para la concatenación de factores ecológicos, en tanto entornos favorables, hacia una educación acorde a las exigencias del entorno social; aspectos tratados en (Bolívar, 2006) y (McKinsey & Company, 2008) con respecto a la relación estrecha entre el reclutamiento de docentes y la calidad de la educación. La percepción propia conforme a este punto, implica ampliar estos criterios selectivos, hacia aquellos quienes aspiran ocupar puestos de mando y toma de decisiones en las estructuras medias y macro del complejo educativo, de ahí nuestro marcado interés por la gestión institucional. De esta manera, se ponen en primer plano los tipos de relaciones profesionales, pedagógicas, administrativas, políticas, laborales, económicas, financieras, culturales y tecnológicas existentes y emergentes, entre el sistema educativo y los sistemas psíquicos que participan en él, al limitar el acceso de éstos últimos en aquél, mediante la cualificación funcional impuesta, a modo de barreras de entrada, que simplifican la relacionalidad de relaciones entre uno (sistema educativo) y otros (sistemas psíquicos) –entendimiento comunicativo-, situación de la cual adolece con especial gravidez el Sistema Educativo Mexicano en sus entidades federales. A fechas recientes, se intenta subsanar esta problemática con larga data, surgida del convenio entre el sindicato magisterial, las instituciones formadoras de docentes y el Estado a mediados del siglo XX, en donde una vez concluida la formación, sin importar el grado de preparación profesional de los egresados, y sin mediar evaluaciones de validación de conocimientos adquiridos y competencias desarrolladas para aspirar a ocupar un lugar dentro del SEM, el Estado se comprometía a otorgar plazas docentes, con la implementación en el 2008, del Concurso Nacional Para la Asignación de Plazas Docentes (SEP, 2008), como parte de la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE), entre el 141 | P á g i n a

Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación y la Secretaría de Educación Pública (SEP, 2008) Por otra parte, consecuencia de la diferenciación, el subsistema de educación básica como diferenciación interna del SE, resultado a su vez de su propia diferenciación interna, establece las condiciones estructurales que posibilitan su funcionamiento, dando cabida dentro de la organización educativa, a los distintos tipos de agentes y actores sociales (sistemas psíquicos cualificados diferencialmente) capaces de accionar las relaciones sistémicas de coordinación internas, partiendo de las diferencias que resultan vitales para dar consistencia al complejo educativo y a su especialización, dando luz al fenómeno social de la formación educativa básica, dirigida a los sistemas psíquicos, postulantes a participar de los códigos sociales y socializar. De esta reflexión se sostiene la premisa de la despedagogización de la educación en tanto sistema complejo, no como un desplazamiento del código central del SE, dado que esto rompería la máxima de la diferenciación con su entorno, y por tanto de su identidad y característica de sistema funcionalmente diferenciado de la sociedad moderna, pero sí como la necesaria apertura a la multirreferencialidad, disciplinariedad y participación de diferentes actores, agentes y agencias, para mejorar el logro académico, educativo y funcional de la organización educativa, al tomar conciencia de las necesarias condiciones estructurales (entorno interno) y del ambiente (entorno externo), para el buen desempeño escolar. En este sentido, Gajardo en su trabajo “La Educación como Asunto de Todos: ¿posible en el futuro?”, plantea posibles escenarios futuros en América Latina, tendientes a la corresponsabilidad educativa de la sociedad para el mejoramiento de la educación básica, en donde enfatiza la importancia de: la diferenciación de funciones y acciones educativas más allá de la pedagogía y el

currículum, que contemplan los factores de gestión,

administración, rendición de cuentas, transparencia y financiamiento; inclusión de agentes y actores educativos, e interesados en la educación, a través de la participación social para el fortalecimiento escolar; y la democratización del aparato educativo, dentro y fuera del Sistema Educativo, para la construcción de capital social en forma de redes. (Gajardo, 2000) 142 | P á g i n a

Con esto se reconoce la importancia de la escuela en tanto cimientos del aparato educativo, al igual que el crecimiento y desarrollo del sistema de ahí surgido, en el marco de sociedades funcionalmente diferenciadas, que han obligado al sistema de la educación a su diferenciación y especialización interna, para dotarse de gobernabilidad, funcionabilidad, operación y acción, pasando de una cuasiorganización centrada en la formación (escuela), a una organización compleja, perteneciente a y originadora de, un sistema de muy alta complejidad multirreferencialmente estructurada (sistema educativo), que tiende a replicarse al interior de la escuela en forma de re-entry. (Op.cit, 1993) En términos de estructura y funcionamiento, el SE con sus orígenes en la formación rudimentaria o artesanal de los oficios, expresada teóricamente como sistemas de interacción, que dan la idea de una instrucción personalizada, posible en sociedades simples de tipo agrario o feudal, su posterior evolución a grupos enclavados en sociedades estamentarias y de clases, y finalmente con el salto a sistemas de organización complejos, instalados en las actuales sociedades funcionalmente diferenciadas, caracterizados por la masificación de los servicios educativos y su simplificación en la tecnología de la homologación, a través de la pedagogía vía la programática del currículum, lleva a contemplar la imposibilidad, o al menos la enorme dificultad del gobierno central del aparato educativo, dada la magnitud y complejidad alcanzadas que lo conforman, por asegurar fácticamente una correspondencia entre la educación que satisfaga los requerimientos sociales que nutren al sistema (políticas educativas), y las operaciones para hacerlo (programas educativos). (Luhmann, 1996) Sirva para evidenciar tal situación la Ilustración 4, que sin ser exhaustiva, pone de manifiesto la necesaria creación –emergencia- de subestructuras especializadas, directamente relacionadas con la ministración de los servicios educativos, y su tarea de condensar acciones específicas que permitan la ya mencionada sujeción de los elementos débilmente acoplados, en arreglos funcionales a los ordenamientos del sistema en tanto Política, que les den circulación y estructura suficientes para fortalecer su acoplamiento, lo que clarifica que, para el SE por ejemplo, la relación directa de los problemas de la escuela, no pueden ser abordados en un sistema complejo de forma inmediata por la dirección del SE ni al contrario; las relaciones sistémicas para ser posibles, pasan por diferenciaciones internas 143 | P á g i n a

que cumplen la doble tarea de complejizar la estructura y simplificar las funciones que las posibilitan, por ejemplo el PEC y su Coordinación, para gestionar la calidad educativa. Para el caso mexicano en el campo de la educación, valga en este momento una digresión en apariencia contradictoria, pero que refuerza la importancia de la diferenciación en los sistemas complejos. Existen frases típicas que se manejan entre los docentes que participan en la educación básica y la burocracia educativa que rezan lo siguiente: “el fracaso del sistema educativo se debe a que quienes hacen los planes y programas nacionales, nunca han pisado un aula, nunca han dado una clase; por eso, si se quiere mejorar la educación del país, la Secretaría de Educación debe ser manejada por un maestro de carrera, formado en las aulas”; por el contrario, es común escuchar desde las oficinas encargadas de la administración educativa frases como: “el problema de la educación es que los maestros no saben aplicar (en este caso quiere decir administrar) los programas diseñados para mejorar el funcionamiento de la SEP”; no obstante, no es extraño encontrar docentes “comisionados” a funciones no académicas dentro del aparato educativo, y a profesionistas con perfiles no docentes, ejerciendo la docencia. Esto da indicios para, desde la teoría de la diferenciación de los sistemas autopoiéticos, explicar al SE en su nivel básico, como un sistema con graves problemas de identidad, al basar su identidad en la identidad misma y no en la diferencia, en entender al sistema educativo como la educación misma, y al negar el reconocimiento de la necesaria diversidad para lograr su unidad, por ejemplo con un currículum nacional, que expresa la carencia del sentido del complejo educativo, al focalizarse en sólo un aspecto que lo conforma, los procesos de enseñanza y aprendizaje, enclaustrados en las aulas escolares – que de igual manera son distintas entre sí-, obviando todo lo demás. La investigación educativa, incluso la relativamente reciente investigación de política educativa, se ha visto seducida por centrar su atención a lo que ocurre dentro del aula y la escuela, desarrollando investigaciones centradas en la micropolítica de la escuela, dejando de buen grado fuera las condiciones ecológicas del aula y la escuela –entornos internos y externos de la SEB-, que pueden dar lecturas más amplias y pertinentes para vislumbrar las condiciones ambientales que facilitan o dificultan lo propio de la escuela y del aula, a saber: la pedagogía, la didáctica y los procesos de enseñanza y aprendizaje. 144 | P á g i n a

Dentro de la Ilustración 4, se percibe con claridad el doble descuido de la investigación y la política en este sentido y su atomización: 1) el descuido de la diferenciación de las escuelas, a costa de la homologación de la educación en el currículum nacional, y 2) el descuido de la diferenciación interna de la operación del sistema, a costa de la pedagogía, es decir, el secuestro por la docencia de espacios no docentes, y el subaprovechamiento de, por ejemplo, profesionistas formados en administración educativa o ciencias de la educación, para ocupar espacios no docentes dentro del aparato educativo. Con esta doble situación, se saca a la luz una aparente contradicción que subyace al comportamiento de los sistemas psíquicos y sociales; el de basar sus acciones en procesos internos de reflexión, entendidos como la comprensión de lo que se hace, dando cuenta del porqué y para qué se hace, lo que, como ya se ha insistido, se contempla aquí con el constructo del sentido. El sentido por tanto, es evidencia de la cualidad de comprender –operación de reflexión- de este tipo de sistemas –autorreferenciales-, lo que no significa de ninguna manera, que un sistema se vuelva transparente al otro, ni entre iguales (psíquicos con psíquicos o sociales con sociales), ni entre diferentes (psíquicos con sociales); de acuerdo con Luhmann: “La operación presupone una mayoría de sistemas autorreferenciales. Es por así decirlo en principio una relación asimétrica. Si el sistema A comprende al sistema B, esto no implica necesariamente que el sistema B comprenda al sistema A. Pero como ambos tienen que ser sistemas autorreferenciales, es decir comprensibles, está claro que se desarrolla una relación recíproca de entendimiento mutuo”. (Luhmann, 1996, pág. 100)

145 | P á g i n a

Ilustración 4. La diferenciación de la unidad organizacional ante la homologación programática y operativa.

Secretaría de Educación

Identidad Subsecretaría de Educación Básica

1ª diferenciación

2ª diferenciación

Programas estratégicos

PEC

Preescolar

Primarias

Secundarias

Subsecretaría de Educación Media Superior y Superior

Subsecretaría de Educación Superior

Equivalente funcional

Equivalente funcional

3ª diferenciación

Generales

indígenas

Generales

Indígenas

Generales

Técnicas

Teles

Equivalente funcional

Equivalente funcional

4ª diferenciación

Jefatura de sector

Jefatura de sector

Jefatura de sector

Jefatura de sector

Jefatura de sector

Jefatura de sector

Jefatura de sector

Equivalente funcinal

Equivalente funcional

5ª diferenciación

Supervisión

Supervisión

Supervisión

Supervisión

Supervisión

Supervisión

Supervisión

Equivalente funcional

Equivalente funcional

6ª diferenciación a la "n" potencia

Escuelas

Escuelas

Escuelas

Escuelas

Escuelas

Escuelas

Escuelas

Escuelas

Escuelas

7ª diferenciación a la "n" potencia

Grados

Grados

Grados

Grados

Grados

Grados

Grados

Grados

Grados

8ª diferenciación a la "n" potencia

Grupos

Grupos

Grupos

Grupos

Grupos

Grupos

Grupos

Grupos

Grupos

HOMOLOGACIÓN: Currículum Nacional; Planes y Programas

146 | P á g i n a

Apoyándonos nuevamente en la Ilustración 4, dejando atrás el crecimiento estructural consecuencia de la diferenciación funcional, se insertan para el análisis los grandes lineamientos y prácticas que atraviesan toda la estructura educativa en torno de su principal tecnología, el currículum, que son la política y la programática, que confrontan al sistema educativo con sus subsistemas y las personas, en tanto agentes y actores, que participan en él. En el centro de esta confrontación sistémica y de sistemas, sobresale el dilema autonomía/dependencia con respecto a la toma de decisiones y acciones. En términos educativos y en el terreno de la semántica de las teorías pedagógica, administrativa y organizacional en el ámbito educativo, la formación tiene su principal justificación en el desarrollo de las habilidades y capacidades del ser humano por aprender a aprender; volverlo un ser autónomo; capaz de entenderse y entender su entorno; reflexionar sobre sí y sobre su entorno; tomar una postura razonada respecto de sus acciones y las consecuencias resultantes en los mundos humano, social y natural, todo esto con base en el poder y libertad que brinda el conocimiento; es decir, en la formación de masas críticas, entendidas (conscientes) en la trascendencia de sus actos para sí, para otros y para su entorno. (Freire, 2007); (Freire, 2006); (Freire, 2006) (Giroux, 1992); (Palacios, 2007) Por su parte, en términos sociales y de organización, surge una nueva situación contradictoria, la de caracterizar al SE como ajeno de las llamadas “organizaciones que aprenden”, las cuales reflexionan, se empoderan, adquieren libertad y autonomía para la toma de decisiones y acciones respecto de sus entornos (González, Nieto, & Portela, 2006), al haberse desarrollado en condiciones ambientales, sistémicas y organizacionales, que históricamente han limitado su libertad de acción y decisión; es decir, con altos gradientes de dependencia jerárquica, propios de los sistemas educativos como el mexicano. Ante este discurso legitimante de la pedagogía, el Sistema Educativo Mexicano al igual que muchos otros en el mundo en épocas y condiciones diferentes, se topa de frente con una de sus más grandes contradicciones, enseñar el aprender a aprender, o en el discurso actual, a formar en competencias para la vida, dentro de un esquema organizacional autoritario, patrimonialista, gremial y clientelar, legado de la conformación histórica por dar institucionalidad, identidad y rumbo a un país sin identidad, disperso en sus aspiraciones y

sin proyecto de Estado, embriagado a últimas fechas, por pequeños sorbos de democracia, a lo largo de aproximadamente cinco lustros, hasta el 2010. Experiencias internacionales dan cuenta de cómo situaciones en apariencia contradictorias, así las descritas en el párrafo previo, pueden encontrar alternativas favorables en términos de política educativa, con casos de éxito en países como Inglaterra, Nueva Zelanda, Canadá, Australia y Estados Unidos e intentos en América Latina, para articular en forma de espirales positivas la autonomía de la escuela y la dependencia de la escuela con el Sistema Educativo al que pertenecen, sin que estas condiciones pongan en riesgo el gran sentido de la educación nacional, y de cómo la mejora en la calidad educativa que se genera en éstos sistemas, no es una situación áulica limitada a mejores prácticas de enseñanza y aprendizaje entre alumnos y docentes, o a un diseño curricular de excelencia; sino de un aprendizaje institucional y organizacional más amplio, en donde los alumnos y docentes aprenden, pero las escuelas y otras unidades funcionales y estructurales del complejo educativo también, lo que permite aseverar, con base en investigaciones realizadas de las reformas educativas, conocidas como el movimiento de la “administración centrada en la escuela”, la existencia de una relación positiva entre el aprendizaje institucional y el aprovechamiento escolar. (Caldwell, 2005); (Murillo, 2005); (Alvariño, Arzola, Brunner, Recart, & Vizcarra, 2000) Lo relevante en estas investigaciones es que “el elemento común en todos los lugares donde se ha puesto en vigor la administración basada en la escuela es el aumento de la autoridad y la responsabilidad en el seno del plantel, pero dentro de una estructura determinada centralmente que garantiza que se mantenga un sentido de sistema” (Caldwell, 2005, pág. 2). Esto significa que, la tarea de la dirección y administración del Sistema Educativo se concentra no en educar, sino en comunicar de manera clara sus intenciones ante su complejo funcional y estructural, asegurando las condiciones políticas y estructurales para su ejecución. No es casual que la última década del siglo XX, en donde se rastrean los orígenes del PEC y de la Política de Reforma en la Gestión Escolar e Institucional (Martínez F. , 2001), impulsadas en los albores del siglo XXI, en la llamada Transición a la democracia de México, sea el escenario de lo que llamo “los estados del sentido de una política de 148 | P á g i n a

reforma educativa”, a saber: originario, diversificado y contrario, al encontrarse el País en un proceso interno de cambio institucional, que se debate entre el autoritarismo que no acaba de perecer, y la democracia, que no termina de instalarse en las instituciones del Estado. Ligando las dimensiones de política, programática y operatividad con los estados del sentido, podemos desarrollar los escenarios a los cuales se enfrenta un programa como el PEC o una política como la Reforma en la Gestión Institucional y Escolar dentro del Sistema Educativo, para abordar con rigor científico, desde La Política Educativa, las políticas educativas encaminadas a mejorar las condiciones internas del aparato educativo que hacen posible ofrecer una educación pública básica, acorde a las exigencias sociales en un mundo convulso entre la globalización y la glocalización, el autoritarismo y la democracia, el liberalismo económico y los gobiernos de izquierda, apologistas del Estado Benefactor. 5.2 El sentido originario Sin olvidar que desde esta perspectiva teórica se consideran diferentes la ontología humana y la social, se puede explicar de forma más clara la emergencia de conflictos en el entendimiento entre lo humano y lo social; aunado a esto, si se comprende la naturaleza ateleológica104 de ambos sistemas, y con ello se destierra el pensamiento romántico de la perfección humana y social, en tanto fin último de la educación, se desnuda y privilegia el carácter perfectible de ambas esferas, en sintonía con políticas, planes, programas, estrategias, métodos y metodologías, para el cambio hacia mejores condiciones de vida humana y social, al amparo de la coevolución. En el apartado anterior se destaca la estrategia del aumento en la resonancia del decidir organizacional, conformada por la suposición, posibilidad y el decidir de la decisión, para potenciar las posibilidades del decidir en un sentido. En ésta lógica, las intenciones del PEC y de la Política de Reforma en la Gestión Institucional y Escolar, se deben entender como premisas de decisión, más aún, la política es la premisa de decisión fundamental para la programática. 104

Es decir, que no tienen un fin en sí mismos, por lo que la noción de lo perfecto se vuelve referencia, mera aspiración, ante la más aplicable de perfectibilidad, que da cuenta de la posibilidad del mejoramiento continuo de situaciones ya alcanzadas.

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Como premisa de decisión, la política educativa de transformación en la gestión institucional en la educación pública básica de Méxcio, es resultado del diagnóstico realizado por el grupo de especialistas convocados por el gobierno de transición en el año 2000. En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, en su anexo “Relación de temas para la elaboración de programas sectoriales, regionales, institucionales y especiales” (Presidencia de la República, 2001, pág. 157), la principal prioridad del Gobierno Federal fue la educación, es decir, la principal premisa de decisión en términos de política social para el desarrollo del país; sentando las bases para la priorización de los planes sectoriales, resultando favorecido el sector educativo en las intenciones de cambio. Se llevó a cabo la formulación de la agenda con base en un análisis situacional del estado de cosas; evaluando los resultados previos de una planificación anterior; encontrando avances realizados y pendientes por realizar; agentes y actores implicados en la reforma y una evaluación de la viabilidad fáctica del cambio ante sus adversidades; es decir, de acuerdo con Lindblom, se obtuvo información, se procesó, se desarrollaron propuestas, y se hizo su cálculo político de factibilidad, todo en el marco de la elaboración de La Política. (Lindblom, 1991) Es evidente que para lograr un cambio, se apremia necesario contemplar los factores asociados a éste, y anticiparse en la medida de lo posible, a las reacciones que produzca. En el ProNaE 2001-2006, se consideraron las condiciones estructurales prevalecientes y las condiciones estructurales necesarias para la Reforma de la Gestión del Sistema Educativo, y su traducción en la mejora de la gestión escolar; entre estos factores se ubicaron: la federalización educativa; el financiamiento; los mecanismos de coordinación, consulta y participación de la sociedad; el marco jurídico; la evaluación; la investigación e innovación educativa; y la gestión integral del Sistema. (SEP, 2001, págs. 83-102) Hasta este momento, podemos hablar de la construcción del sentido de la Política y programática de la reforma en la gestión institucional a través del PEC, el paso siguiente, despliega el proceso de la diversificación del sentido. 5.3 La diversificación del sentido Una vez definida la política y la programática para reformar la gestión institucional y mejorar la calidad de la educación pública básica, se comienza a difundir entre las 150 | P á g i n a

unidades conformadoras del aparato educativo, las razones e intenciones de implementar nuevas formas de funcionamiento organizacional y operación institucional, algo que, por llevar inserta la semilla de la novedad, genera irritación entre los sujetos afectados por ella, reaccionando de distintas formas ante lo desconocido (futuro hecho presente), con base en la tranquilidad de lo conocido (pasado hecho presente). (Luhmann, 1998) En este momento, e incluso en algunos anteriores, el sistema debe poner en marcha estrategias para sensibilizar a sus elementos ante la nueva propuesta institucional, en este caso el PEC, comunicando con amplitud el qué, porqué, cómo y para qué del cambio, resaltando las ventajas sobre las desventajas, aprovechando la atribución de la política en generar estados vinculantes, y el poder, para implementar incentivos que soporten la vinculación colectiva en su forma de consenso. (Luhmann, 1993) Esta sensibilización debía contemplar, por lo menos, a los implicados directamente en la racionalidad introducida; en el entendido de que la propuesta del PEC, invita, pero no obliga a las escuelas a participar de él, y obliga, pero no responsabiliza, a las estructuras medias y macro, a responsabilizarse por su implementación y resultados; en esta apreciación, encontramos el detonante principal de la diversificación del sentido del Programa, puesto que, en un principio, apostó por generar una nueva racionalidad, evitando el pesado aparato burocrático de la SEB, conformado por la estructura media de la Secretaría, sostenido por su propia Coordinación y arropado y desplegado, a través de sus representaciones en los Estados (CGEPEC), y las escuelas participantes, obteniendo de ahí, en un mal cálculo político, un proceso a contracorriente que, contrario a sus principios, lo llevó a crear su propia burocracia, pasando a ser una ultraburocracia de la SEB. (Murnane, Willett, & Cárdenas, 2006); (CIDE, 2001-2007) Debido a esta situación de omisión, el sentido originario del PEC se fue diluyendo, diversificándose entre los invitados y los obligados, dejando crecer esta situación, al no ejercer una capacitación, acompañamiento y asesoramiento a estructuras medias ni a escuelas desde la Coordinación General Estatal del PEC (CGEPEC) en la entidad, así lo refieren: (IPEC3, 2010); (IPEC6, Guía de entrevista evaluadores externos, 2010); (IPEC7, Guía de entrevista para autoridades educativas, 2010). Esto es, a nuestra consideración, el fundamento de la “diversificación del sentido” del PEC. 151 | P á g i n a

5.4 El contrasentido del PEC Una vez instalado el PEC en un contexto adverso, descrito por una multiplicidad de entendimientos de él, y dentro de una estructura blindada ante su aparición, complementado por un entorno social poco entendido en las intenciones educativas, estratégicas y gestivas del Programa, y una fiscalización de recursos económicos, sujetos al cumplimiento de Reglas de Operación, orillaron a que en la Entidad, el PEC, o mejor dicho la CGEPEC, se enfocara en la parte de la contraloría contable, económica y financiera del mismo, degradando el componente educativo y de cambio en la gestión (escolar e institucional), que justificó su creación. Así, se fue consolidando el “contrasentido” del Programa al convertirse en ultraburocracia, dada a la tarea de, desde su visión autoconstruida de la realidad, establecer las condiciones del entorno escolar, para el mejor desempeño educativo, sin darse cuenta que en su actuar, no ha hecho más que sobrecargar de trabajo burocrático-administrativo a las escuelas “beneficiadas”, y significarse dentro de la SEBH, como un programa más entre otros que circulan y compiten, por establecerse dentro de la estructura educativa.

152 | P á g i n a

6. La experiencia del Programa Escuelas de Calidad en la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo

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6.1 La lectura de los fenómenos de la comunicación y el sentido La experiencia del Programa Escuelas de Calidad a lo largo de nueve ciclos escolares (2001-2002 al 2009-2010) permite, dada la madurez adquirida, indagar acerca de la percepción del mismo, desde los principales agentes educativos involucrados para su institucionalización dentro del complejo educativo de la educación básica en la entidad. Para ello, hemos rescatado las opiniones de algunos agentes clave que accedieron compartir sus vivencias en torno del PEC dentro de la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo. Estas situaciones se abordan desde una visión externa a las escuelas, con la intención de clarificar el grado de conciencia y conocimiento del Programa por estos agentes y, con base en ello, se identifica cómo se concibe éste desde las unidades estructurales a su cargo, para el funcionamiento, operatividad e institucionalización de la propuesta de reforma en la gestión institucional de la SEP. (SEP, 2001) El Programa Escuelas de Calidad, como ya hemos mencionado, se formaliza en el mes de abril del año 2001, como parte de La Política de Reforma en la Gestión Institucional. (CIDE, 2001). Siguiendo a Pedró y Puig, el PEC conjunta dos aspectos interesantes a considerar en términos de Política (policy) y política (politics), estos son: sus formas de gestión administrativa y política (polity), que complican particularmente su funcionalidad y operatividad. (Pedró & Puig, 1998) De acuerdo con ellos, en cuanto a lo administrativo, una política se enfoca en la gestión interna del sistema, para movilizar los recursos con los que cuenta y establecer lineamientos, regulaciones y normatividades que permiten colocar al aparato educativo en su “puesta a punto” en vías de mejorar su desempeño organizacional –performance- y las herramientas necesarias que lo facilitan. Esta dimensión se precisa en la eficacia, eficiencia y productividad institucional, tanto en la producción de bienes como de servicios educativos, al igual que en los ámbitos cuantitativos y cualitativos inherentes al cambio, dirigido hacia la mejora en la calidad de la educación. Por su parte, la gestión política, que bien podemos llamar externa o social, responde en lo fundamental, a los efectos en los sujetos de la Política, que incluye a las agencias, agentes y actores internos y externos de la educación implicados, con base en la satisfacción de sus 154 | P á g i n a

necesidades, las cuales, obedecen a racionalidades e intereses distintos, lo que es el principal reto de la Política, crear estados vinculantes dentro del SEM frente a sus entornos (internos y externos). Refiriéndonos al PEC, la complementariedad de ambas dimensiones de la gestión (administrativa y política), puede ajustarse a la Ilustración 5, que da cuenta, desde la teoría de la administración pública y las políticas públicas, de la actuación de la autoridad educativa en la previsión de recursos disponibles y estrategias necesarias para incentivar y articular los esfuerzos políticos y administrativos en torno de la programática y política del Programa Escuelas de Calidad. Ilustración 5. La actuación de la autoridad educativa como función de producción

• medios y recursos: reconfiguración sistémica funcional, operativa y estructural. (normatividad y reglamentos)

Gestión interna

Administración educativa • bienes y servicios educativos: sanciones positivas y negativas por el cumplimiento/incumplimiento del mejoramiento de la calidad, equidad y vanguardia de la educación pública básica.

105

• bienes y servicios educativos: incentivos vía sanciones (positivas y negativas), para impulsar el mejoramiento de la calidad, equidad y vanguardia de la educación pública básica, con base en la creación de estados vinculantes en torno y a favor de la Política.

Políticas educativas • efectos e impactos deseados sobre el público (burocracia, docentes, alumnos, familias, otros interesados) para alcanzar las metas y objetivos planteados: consensos y disensos (lineamientos)

Gestión externa

Desde la emergencia de posiciones y disposiciones surgidas de los conflictos entre gestión interna y externa, y entre la administración educativa y las políticas, de las cuales el PEC forma parte detonadora, la organización educativa debe mantener una actitud de apertura y flexibilidad, si pretende cambiar su propia situación.

105

Realizado con base en (Pedró & Puig, Las reformas educativas. Una perspectiva política y comparada, 1998, pág. 27)

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Tales actitudes institucionales se observan en este esfuerzo, a través de las cuatro grandes dimensiones planteadas por el programa en su propia arquitectura, desde una posición de segundo orden, es decir, al amparo o desde el manto de la visión institucional, estas dimensiones son: 1) pedagógico-curricular; 2) organizativa; 3) administrativa y; 4) participación social (Secretaría de Educación Pública, N.D.), sobre las cuales se desarrollaron las lecturas de las usanzas que los agentes clave entrevistados, en tanto autoridades educativas estatales, encargadas de ciertas unidades estructurales por las que discurre el PEC, han ejercido (ego) y percibido de sus similares (alter) en su actuar sistémico, frente a los procesos de instalación de una nueva gestión institucional, siendo el producto de dichas entrevistas, la sustancia empírica pertinente para los intereses de la investigación. 6.2 El campo institucional106 6.2.1 La gestión institucional Esta dimensión permite aproximarnos al conocimiento del PEC entre las agencias y agentes involucrados en su implementación institucional, en la intención de comprender los procesos surgidos de una situación de irritación, a una de normalización de lógicas y formas de actuar, al amparo del amplio entendimiento del actuar sistémico de los sistemas sociales organizados desde sus elementos constitutivos, que implica tener consciencia de lo que se es y lo que se debe hacer desde la unidad estructural que se ocupa (función y posición), que conforma al ego social; y en qué se es diferente con respecto a lo demás dentro del sistema, que da sentido al alter social; y cómo entre ego y alter puede –y debehaber un entendimiento (identificación) para el mejor funcionar organizacional, lo que genera el alter-ego social. Desde la teoría, podemos con estas referencias, dar cuenta de la claridad que de sí tienen los responsables de dirigir y coordinar los diferentes componentes estructurales de la SEBH, en este caso, teniendo como objeto dador de sentido al Programa Escuelas de Calidad, respetando en todo momento la distinción basal en la naturaleza de los sistemas de sentido 106

Dado el interés de la investigación por la dimensión de la gestión institucional, se hace énfasis en las referencias empíricas y el análisis a este respecto, no obstante contar con información tocante a las dimensiones de gestión escolar, administrativa, organizacional y de la participación social, el nivel de profundidad es menor, dadas las características metodológicas de la investigación.

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abordados –sociales y humanos-, al saber diferenciar lo que es el cargo a ocupar – Secretaría, Dirección, Coordinación- de carácter eminentemente social, de aquél quien ocupa el cargo –secretario, director, coordinador-, de carácter eminentemente psíquico o humano. Desde lo social, el PEC se clarifica en su descripción institucional, que viene dada por el PND 2001-2006, pasando por la enunciación de sus objetivos; misión; visión; participantes; lineamientos; herramientas; recursos disponibles; obligaciones; alcances y límites, inscritos en documentos institucionales y en sus Reglas de Operación, y finalmente en su materialización estructural en forma de coordinación. El primer conflicto observable e incluso esperable es, desde el espacio de lo social, saberse dar a conocer en todo su detalle hacia las unidades estructurales ya establecidas, con las cuales comparte la organización del Sistema Educativo. El segundo gran reto desde nuestro punto de vista fue –y lo sigue siendo-, inclusive con mayor intensidad que el anterior, reclutar a las personas con mejores competencias para llevarlo a cabo. Desde el entorno social, hablamos de los sistemas psíquicos con mayor entendimiento de lo que es el PEC y los procesos necesarios para ejecutarlo con éxito, este reto se intensifica al dar por descontado que, no todos aquellos quienes ocupan un cargo de funcionario y tomador de decisiones, dentro de la estructura del complejo educativo, alcanzan a dimensionar la naturaleza social de la unidad encargada. Este ámbito se refiere a la facilitación de las condiciones funcionales y estructurales que permiten el cambio dentro del Sistema Educativo desde lo que se hace y se piensa, como lo expresa Fullan (2002), en la conducta externa e interna de los individuos, citado en González & Portela (2006). Su naturaleza es, en primer lugar, de carácter político, el cual contiene y practica de forma simultánea las acepciones ya mencionadas del término – policy, potilitics y polity-; la forma en cómo se configuran estas expresiones políticas, se genera en la misma naturaleza del cambio que se quiere lograr. Una explicación de ello la encontramos en González & Portela (2006), al plantear la noción de cambio desde tres vertientes: como reforma, como innovación o como mejora. Desde su naturaleza de reforma, el cambio presenta las siguientes características: 157 | P á g i n a



Su justificación se motiva desde los espacios social y político.



Se sostiene por políticas y regulaciones formales externas a las escuelas.



Busca cambios de gran escala puesto que: o Tiene objetivos múltiples relevantes, que coexisten de forma coherente y buscan consolidarse en el largo plazo. o Es multidimensional, pues afecta los aspectos administrativos, curriculares, organizacionales, políticos y sociales del sistema, contra un plan de trabajo. o Requiere de suficiencia y disponibilidad en los recursos necesarios para lograrlo.



Su lógica de acción es de arriba hacia abajo.

Visto como innovación, el cambio es menos espectacular, más bien situacional, por lo que su espacio de generación con frecuencia son las escuelas, aunque no se limita al contexto escolar, por lo que, según Carbonell (2001), citado en Gonzáles y Escudero (2006), “la innovación está asociada al cambio –de los centros y del profesorado- pero no necesariamente a los procesos de reforma”. En este sentido, el cambio como innovación, a diferencia del de reforma se caracteriza por: 

Una motivación local.



Ratio de corto alcance pero de mayor profundidad.



Tendencia a la monoreferencialidad.



Alcanzable en el corto plazo.



Su lógica es focal, y si trasciende, se comporta de abajo hacia arriba.



No demanda gran cantidad de recursos, se ajusta a los disponibles.

Finalmente, en su forma de mejora, el cambio se asocia de manera directa con la noción del sentido por el cual se hacen las cosas, por lo que la mejora, se disputa en el campo de lo valoral, desatando múltiples posturas entre los implicados, ya sea por razones ideológicas, culturales o políticas, por lo que reclama “procesos de construcción e interpretación, de una clara fundamentación reflexiva y deliberada sobre qué cambiar, por qué y para qué hacerlo”. Coronel, López y Sánchez (1994) citado en González & Portela (2006)

158 | P á g i n a

Dentro de este marco conceptual, el PEC potencialmente incorpora la noción de cambio en sus modos de reforma, innovación y mejora, al ser resultado de una Política educativa de Reforma Institucional (reforma); que pretende generar las condiciones para que las escuelas generen el cambio de acuerdo a sus necesidades (innovación), insertando la idea del autoconvencimiento escolar, al dejar la alternativa del PEC “abierta” a las escuelas que desearan participar en él, tratando de paliar con esta estrategia, la impresión de ser algo impuesto; estando convencidas que ello las colocará en una situación mejor que la actual (mejora). Podemos rastrear que ante un panorama tan prometedor, en la realidad del Estado de Hidalgo la debilidad de la propuesta del PEC, se ubica en la parte motivacional del cambio, al mostrar un mapa de comportamiento como el que se plantea en la siguiente Ilustración 6: Ilustración 6 mapa de comportamiento institucional del PEC como reforma, innovación y mejora

Política de Reforma en la Gestión Institucional

formación de cuadros a nivel central (capacitación)

PEC impulsado desde el nivel central (sensibilización)

formación de cuadros periféricos regionales (capacitación)

PEC impulsado desde las periferias locales (sensibilización)

PEC impulsado desde las centrales periféricas regionales (sensibilización)

FORMACIÓN DE CUADROS PERIFÉRICOS LOCALES (capacitación)

formación de cuadros periféricos centrales regionales (capacitación)

Implementación del PEC en las escuelas

sensibilización

Vacío institucional: "mejora"

procesos de asesoría y acompaña miento

Área de oportunidad

necesidad de apropiación del PEC: Innovación

Sostenemos que en el momento crucial, en que la escuela requirió el respaldo de los cuadros periféricos locales (centro de la periferia), la secuencia lógica del PEC se vio interrumpida, no así su lógica cronológica. Estos desfases entre el tempo y la objetividad del sentido, fracturaron la lógica general (socialización) del proceso de institucionalización 159 | P á g i n a

del Programa, al continuar incorporando escuelas, sin aclarar cómo operar el cambio en su expresión de mejora, inhibiendo desde la parte “formadora” del PEC –asesores técnicopedagógicos- los cambios en sus formas de innovación y reforma. En este sentido los siguientes argumentos: “…el programa llegó con mucho ímpetu, pero se fue debilitando porque no se trabajó la parte de la formación de los maestros, los maestros no están formados para un cambio de gestión, porque operan diariamente con un esquema de gestión completamente diferente…” (IPEC2, 2010) “…no hay un proceso de formación de las figuras, no la hay, aunque hay recursos, no hay un proceso por decir, que inicie con una capacitación a mandos medios, a ver este es el programa escuelas de calidad y estas son sus líneas…” (IPEC3, 2010). 6.2.2 La importancia de la consciencia de la propuesta del PEC entre las áreas implicadas para su gestión y operación institucional (procesos de apropiación institucional) En este sentido, la intención de la investigación acerca del conocimiento del PEC, fue evidenciar explícitamente la existencia del “no inhabilitado institucionalmente”. Puesto que ninguno de los entrevistados respondió algo no esperado, es decir, todos afirmaron conocer el Programa en cuestión, nuestra hipótesis destaca que el saber la existencia del PEC, no se traduce automáticamente en conocer en realidad qué es el Programa, y menos aún, cómo se debe actuar hacia y desde el PEC, según sea la posición ocupada dentro del complejo educativo. Un punto de vista conforme a esto es el siguiente: “…a nivel institucional creo que lo ha hecho, todas las instancias conocen qué es el PEC, todos los niveles educativos; y también les genera una gran aceptación debido a que ellos son los que promueven a nivel de sectores y supervisión escolar la incorporación de las escuelas, puesto que el PEC ha sido así como un parteaguas.” (IPEC1, 2010)

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6.2.3 Las racionalidades e interpretaciones desde las unidades estructurales de la SEBH del PEC, una realidad acorde a la metáfora del “espejo trizado”107 El siguiente nivel de profundidad en cuanto al conocimiento del PEC, comenzó a desvelarse al indagar acerca del sentido del Programa para la unidad encargada, desde los diferentes agentes clave contemplados, donde germina la diferenciación ego-alter de la organización, y en todo caso, el alter-ego organizacional, con la esperanza, y al auspicio del ceder sin conceder y la duda razonada para evitar juicios a priori, de la consciencia de la diferencia. Lo esperable, en el sentido del deber ser, era encontrar posicionamientos diferentes desde las unidades contempladas de lo que el PEC significaba para ellas, pero con la plena consciencia del objetivo común del Programa en tanto organización, es decir, explicaciones similares, sostenidas en acciones diferentes. En esta perspectiva, el espejo se construye y genera una visión homogénea de sí. Lo encontrado, en el sentido del ser, posicionamientos similares desde unidades diferentes ante el PEC, evidencia de la apropiación del discurso institucional como mecanismo de protección, ante el desconocimiento de la implicación real en el quehacer institucional, en donde el espejo del PEC, se triza irremediablemente, entre el imaginario que cada uno ha creado de él y las microculturas políticas de cada unidad organizacional. De ello se destacan dos tendencias, una que permite intuir un conocimiento ampliado de la unidad a cargo y su relación con el PEC, motivada por el conocimiento de las intenciones educativas y gestivas del Programa, y otra que responde a una visón más estrecha y balcanizada de ambos (área encargada y PEC), guiada por la asignación, fiscalización y comprobación de recursos económicos. Curiosamente, resalta que la visión amplia, corresponde a los informantes con mayor grado de preparación (posgrado), pero con menor tiempo laboral dentro de la organización; contrario a lo esperado, quienes han permanecido por más tiempo dentro de la SEPH, habiendo desempeñando funciones que abarcan desde lo docente, hasta puestos en niveles jerárquicamente más altos –que supondría un mayor conocimiento del funcionar de la 107

(Brunner J. J., 1998)

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organización y por tanto, un mejor entendimiento de cómo incorporar el PEC en su funcionamiento institucional-, la respuesta obtenida dio cuenta de la desarticulación institucional de la SEBH como forma “normal” de su funcionar. En el primer grupo tenemos los siguientes fragmentos que sostienen la apreciación: “…establecíamos coordinación para que las acciones estuvieran dirigidas tanto desde los niveles educativos con esta coordinación, a efecto de lograr que estuviéramos desde las primeras etapas, en la promoción, en la captación de escuelas que quisieran participar, como también en el fortalecimiento de lo que tiene que ver con la propia capacitación” (IPEC2, 2010) “…el PEC puede ser un eje articulador que trabaje con, por un lado, con participación social, con los consejos de participación social, con el programa escuela segura, con el programa escuela y salud […] porque el programa plantea un apoyo económico, plantea un ejercicio de planeación, y aquí lo importante es el para qué.” (IPEC3, 2010) “…fue un programa creado para elevar la calidad de la educación, sin embargo, desde el momento en que no se supo qué se quería decir con la palabra calidad, se desvirtúa el concepto, las escuelas lo enfocaron o relacionaron con la situación material […] todos se enfocaron a la situación material, desde los asesores y quienes dirigían el programa, hasta quienes lo ejecutaron…” (IPEC6, Guía de entrevista evaluadores externos, 2010) En el segundo grupo, la concepción de participación en el funcionamiento del PEC se percibe así: “administrar los recursos, generar las condiciones para que las escuelas puedan disponer de información, asesoría y seguimiento en la elaboración de sus proyectos y en la administración y comprobación de los recursos” (IPEC1, 2010) “Realmente nosotros solo somos enlace […] realmente la responsabilidad directa es del programa escuelas de calidad, nosotros conocemos, incluso nos damos cuenta de los beneficios que llevan, sin embargo, ya la operación del programa como tal, es a cargo de la coordinación del PEC.” (IPEC4, 2010)

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“primeramente es un apoyo económico para todas las escuelas que pertenecen a este programa […] nosotros tenemos que participar con supervisores escolares, con jefes de sector y verificar el uso y transparencia de los recursos que se están dando en el aspecto financiero, en el aspecto técnico pedagógico, tenemos que validar y verificar sus PETES que elaboran los compañeros maestros…” (IPEC5, 2010) Aquí comienza la diversificación del sentido del PEC, o en palabras de Brunner, se triza el espejo (Brunner J. J., 1998), entre los distintos agentes implicados, en donde los primeros, perciben la naturaleza vinculante del Programa y su labor específica para el adecuado proceso de institucionalización del mismo, conservando de buen grado, el sentido amplio del PEC; los segundos, lo entienden como algo ajeno a su campo de acción, como una responsabilidad ajena, que sin embargo, de alguna manera los afecta, reduciendo el sentido del Programa a una situación de administración de recursos económicos, distante de su naturaleza vinculante y de planeación estratégica. 6.2.4 La capacidad vinculante del PEC entre las estructuras organizacionales Otro aspecto relevante dentro de la apreciación del PEC en la SEBH, es aquél relacionado con el trabajo conjunto entre las diferentes unidades implicadas, a sabiendas de que ésta reciprocidad en el ser y hacer de la organización, llevaría a un mejor entendimiento de la nueva racionalidad en torno a la gestión institucional, y por tanto, a un mejor desempeño del sistema en su conjunto, sin embargo, las inercias organizacionales previas, hasta el momento han logrado imponerse sobre la propuesta del PEC como agente flexibilizador y articulador entre los niveles de la SEBH y sus aparatos burocráticos, que impiden el tránsito de la jerarquía vertical y la imposición, a la estructuración en red y la comunicación, asociado al “prestigio” y “poder” que brinda la línea jerárquica de mando, confundiendo articulación, con delegación de actividades, selladas por el acto de informar; degradando el sentido ateleológico del programa, que busca instalarse como una “cultura” organizacional de nuevo cuño, al creársele en lo psíquico y lo social, una imagen de un proyecto más, con un inicio, un proceso y un fin. En concordancia con esto, y sin ser la intención expresa del autor, las investigaciones realizadas a los programas “estrella” del sexenio “foxista” –ENCILOMEDIA, Programa Nacional de Lectura y Programa Escuelas de Calidad- publicadas en el libro 163 | P á g i n a

“APRENDER MÁS Y MEJOR” (Reimers, 2008), muestran que desde las escuelas, la racionalidad del PEC no se comprendió, puesto que, las escuelas han referido participar en múltiples programas, incluido el PEC, sin mencionar al PEC como una estrategia de articulación de programas, colocándolo en el espacio de la competencia del posicionamiento programático, y no en la lógica del posicionamiento de la gestión escolar e institucional, como se expresa en el libro “EQUIDAD, CALIDAD E INNOVACIÓN EN EL DESARROLLO EDUCATIVO NACIONAL” (México. Secretaría de Educación Pública, 2005). En este contexto que se dibuja entre el posicionamiento institucional desde arriba, y la institucionalización desde abajo, las respuestas obtenidas por los agentes entrevistados, en concordancia con las citadas en el punto anterior, se distribuyeron en los entendimientos amplio y estrecho del PEC, como instrumento vinculador de esfuerzos colectivos. Primer grupo: “No, lamentablemente no logramos ese objetivo, el programa se focalizó obviamente en escuelas con ciertas condiciones y trabajó en aislado prácticamente por nivel educativo, entonces no hubo una iniciativa como tal, que permitiera la articulación de los niveles educativos.” (IPEC2, 2010) “…entonces ante ésta crisis, el sistema tiene un esquema de supervisores y de directores de niveles educativos, de estructuras de mandos medios que de pronto les hace falta por un lado, sensibilidad para entender lo que la escuela quiere hacer, y la otra parte, es estrategia para poder encaminarlos hacia el objetivo institucional...” (IPEC3, 2010) “…durante la estancia en Cd. “X”, no percibí ninguna visita del supervisor, que se supone es la figura más próxima, o tenía que ser una figura próxima para involucrarse en este trabajo, conocer qué estaba pasando con las escuelas que habían participado en el programa […] en el municipio “X” la supervisión estaba en las instalaciones de la escuela, sin embargo, tampoco se vio esa situación de involucrarse el supervisor en las actividades de la escuela…” (IPEC6, 2010)

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“los mismos supervisores decían, un programa más, más trabajo para mi, más cosas que controlar, más cosas que revisar […] creo yo, que faltaron muchos elementos de comunicación de información de la coordinación para los supervisores, porque muchas cosas las desconocían, o no las quisieron entender también. (IPEC7, 2010) Dentro del grupo 2 encontramos la visión favorable del PEC, el deber ser, donde se resaltan las bondades del Programa y la apreciación de un proceso de institucionalización armónico, distante de la realidad experimentada, por un lado, y un desentendimiento que va desde lo parcial hasta lo total, por el otro: “…existe una estrecha relación, desde la publicación de las convocatorias que se hacen cada año, que se convoca a los niveles, se les otorga a los niveles, bueno a los coordinadores, los directores y subdirectores de los distintos niveles educativos de la SEBH, con la finalidad de que ellos, a su vez, estén informados y bajen la información a los directores…” (IPEC1, 2010) “Yo creo que ese campo sinceramente no se ha manejado, desde luego que cuando hablamos de comunidad educativa, tendríamos que hablar desde la comunidad y algunas escuelas de otros niveles educativos que están inmersos en la comunidad, pero yo creo que pensar que realmente se ha hecho con ese objetivo, de lograr la articulación, si hablamos de eso, yo creo que le faltarían algunas cosas para operar como tal.” (IPEC4, 2010) “No me lo tome a mal, no me corresponde contestar eso” (IPEC4, 2010) Lo anterior, comienza a dar elementos para sostener el principio de la diversificación del sentido del PEC entre los principales encargados de gestionarlo dentro del complejo educativo en el Estado de Hidalgo. Desde estas argumentaciones de los informantes, se destaca la inoperancia de la CGEPEC para clarificar los qué, cómo y para qué del Programa, situación preocupante al tener en cuenta sus 9 ciclos escolares de operación, que al parecer, en una actitud simplista y reduccionista de la situación, asume la articulación del programa, como una tarea de informar acerca de la publicación de la convocatoria a los encargados de dirigir los niveles educativos, delegando en ellos la difusión hacia sus

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estructuras operativas, y estas a su vez, a las escuelas; esto se fortalece con el siguiente fragmento: “Desde mi experiencia no hay vinculación, a ver, cuando yo estaba en “X area”, lo que hacía PEC es, ¡¡¡esta es la convocatoria!!!, tristemente pero así es, no hay un proceso de formación de las figuras, no la hay, aunque hay recursos, no hay un proceso por decir, que inicie con una capacitación a mandos medios, a ver este es el Programa Escuelas de Calidad y estas son sus líneas […] pero desde el Programa no hay vinculación, es decir, no la propician, no hay un proceso de formación ni de información; lo único que hacen es decir, aquí están las convocatorias, quién quiere participar, entregan sus PETE, que sería bondadoso conocerlos. (IPEC3, 2010) 6.2.5 La evaluación como proceso de mejora, ajuste y redireccionamiento de los esfuerzos institucionales del PEC La Política en uso de sus atribuciones, y con base en los desarrollos alcanzados por la ciencia política, ha identificado los procesos que se activan para anticipar resultados (Lindblom, 1991); (Aguilar, 1993); (Pedró & Puig, 1998), a pesar de ello, la puesta en marcha de una política, siempre arroja información no prevista en la planeación, y es en la implementación o aplicación de la acción, donde la racionalidad de la selectividad, rebasa a la racionalidad medios-fines, al volver ubicuos tanto a fines como a medios. (Luhmann, 2005) Con base en ello, la implementación del PEC en el Estado de Hidalgo, vista como una etapa de la Política de Reforma en la Gestión Institucional, supone desde la teoría, algunas de las reacciones a las acciones realizadas (decisiones tomadas), pero principalmente, debe llamar la atención sobre las situaciones no previstas, que deberían ser el alimento principal del Programa para su constante orientación, actualización y vigencia, asegurando su consecución al transformar la casualidad en causalidad y la incertidumbre en certeza; en esto, las etapas de supervisión y evaluación son vitales e imprescindibles, sin embargo, aunque desde la CGEPEC el discurso sea acorde con estos principios, las acciones discurren en sentido contrario, o simplemente no se actúa acerca de.

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“…generar las condiciones para que las escuelas puedan disponer de información, asesoría y seguimiento en la elaboración de sus proyectos y en la administración y comprobación de los recursos […] ya en la práctica, aquí lo tenemos regionalizado, es decir, existen ciertas regiones que tienen a un asesor, bueno distintos asesores, uno para cada región, y ahí se conjugan los distintos niveles, es decir, los atendemos de manera conjunta, no separamos la primaria del preescolar, los atendemos conjuntamente […] los asesores que aquí tenemos en la coordinación, se dan a la tarea de entregar la convocatoria a las presidencias municipales, a cada presidencia municipal le entregamos una convocatoria y le explicamos de qué se trata el Programa, para que a su vez, nos puedan ayudar a difundirlo en las distintas localidades” (IPEC1, 2010) A contrapunto y con bastante información al respecto, la visión externa a la CGEPEC desde los otros agentes implicados en el PEC, acusan lo siguiente: “…me parece que ha sido muy débil el planteamiento de la evaluación del Programa, se ha evaluado desde muchas perspectivas y con muchos esquemas, pero creo que no se han utilizado los informes y la información que surge de estas evaluaciones para tomar medidas y ajustes del Programa […] eso es una queja muy recurrente, que sólo les dejan documentación, sin el apoyo de gente que atienda las dudas que surgen en el desarrollo de los PETE y los PAT.” (IPEC2, 2010) “…yo diría que hay una crisis de gestión institucional, así lo puedo decir, porqué; porque el programa plantea esquemas autogestivos, entonces la escuela decide el qué, el cómo y el para qué, en este afán de dejar a las escuelas que diseñen su propio futuro, entre comillas futuro, la parte institucional ha perdido la esencia de su función, entonces estamos entre una autogestión a veces mal encaminada […] el detalle es que cada unidad tiene diferentes objetivos, mientras unos tienen el objetivo de esquematizar, de organizar información, de dar resultados numéricos cuantitativos, otros tienen otra intención; me parece que lo que ha hecho escuelas de calidad es trasladar la gestión a la escuela, pero a eso le falta acompañamiento.” (IPEC3, 2010)

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“…pues no hubo ese acompañamiento, incluso los directores decían, los vemos más a ustedes que a nuestros asesores o coordinadores del programa, nosotros decíamos, ¡cómo es posible, si nosotros estamos viniendo cada 2 o 3 meses, y nos ven más a nosotros! Pues entonces qué están haciendo las autoridades del PEC aquí en el Estado, lo único que nos decían es que vienen cuando tienen que cobrar sus viáticos, y hacen que les firmemos 5 o 6 oficios y se van, pero decían, tenemos más asesorías por parte de ustedes, que por parte de quienes nos tienen que asesorar […] de los reportes que teníamos, quisimos tener 2 o 3 acercamientos (con la coordinación del PEC en el Estado), para darles a conocer los hallazgos que habíamos encontrado en las escuelas, nunca fueron, nos dejaron plantados, nada más fueron una vez y dijeron “ah sí, eso ya lo sabemos, no hay nada más”, y no hicieron nada, prácticamente nos avocamos a dar los reportes directamente a México." (IPEC6, 2010), muy similar a lo referido por (IPEC7, 2010) 6.2.6 La gestión institucional como proceso de transformación funcional y estructural de la SEBH Desde la parte de la gestión institucional, uno de los más grandes retos planteados por el PEC, fue colocar a la escuela como centro de gravedad del sistema educativo. Haciendo una revisión de los documentos institucionales (SEP, 2008) y evaluaciones externas disponibles respecto a este punto en particular (CIDE, 2001-2008); (FLACSO, 2008), el colocar como centro a la escuela, la “responsabilizaba” como centro gestor, autónomo, financiero y decisor, entre otros aspectos, siempre apoyada por la estructura educativa para lograrlo, a pesar de ello, se tiene evidencia para aseverar que la información generada por las evaluaciones en este sentido, no tuvo eco en los encargados de los ajustes al PEC en la entidad. A juicio personal, y con base en la información recabada, esto se tradujo, por su falta de claridad en términos de comunicación institucional, en una desobligación sistémica y sistemática de las estructuras medias del aparato educativo, que sobrecargaron a las escuelas PEC en labores propias de otras instancias educativas –Administración, Finanzas, Planeación, Direcciones y Subdirecciones de niveles educativos-, distrayéndolas de su función pedagógica. 168 | P á g i n a

Desde la CGEPEC el argumento al punto es este: “…existe carga administrativa que tiene que cumplir el director, pero los maestros no, no se les solicita nada, es un trabajo obligatorio que se hace con su equipo de colaboración, con su equipo docente, pero lo hacen el primer año, es decir para elaborar el plan, una vez que está elaborado el plan, que está dictaminado y que está inscrito dentro del programa, lo único que hace es cambiar el PAT cada año, entonces significa un poco de trabajo al principio, pero una vez que se ha elaborado creo que no, pero además vuelvo a insistir que esto es cuestión del director, de cómo se organiza el director…” (IPEC1, 2010) Desde otros agentes, el tema de las cargas burocrático-administrativas, que está asociado a la redistribución de actividades entre todo el aparato educativo, para liberar a la escuela de actividades ajenas a las educativas, se percibe así: “…si, lo veían más complicado porque tenían que entregar muchos papeles acá a la Coordinación, no sé de qué índole, pero eran más situaciones de notas, todo lo que tenía que ver con justificar la situación económica…” (IPEC6, 2010) “…hubo una concentración de trabajo, por más que entendían que había que quitarles algo, aún así se concentró el trabajo.” (IPEC7, 2010)108 Al plantear una relación directa entre autoridades PEC y escuelas PEC, con la intención original de evitar la pesada carga burocrática de la “tramitología”, se fue generando un vacío estructural en el esquema de Escuelas de Calidad, marcado por conflictos y desentendimientos entre escuelas PEC, supervisiones escolares, jefaturas de sector, niveles educativos y CGEPEC; situación evitable si, previo a la implementación del Programa, las estructuras macro y meso de la organización educativa, se hubiesen sensibilizado y capacitado en el qué, cómo y para qué del PEC, incluyéndolos en su logística y operación, 108

Llama la atención que en esta entrevista se destaca que las escuelas PEC tuvieron un trato “especial” desde el nivel educativo, que consistió en no hacer partícipes a estas escuelas en actividades pensadas para la generalidad de los planteles escolares, refiriendo desde las propias autoridades educativas, que las escuelas PEC estaban saturadas de trabajo burocrático-administrativo, por lo que se les apoyaba no obligándolas a participar de tales actividades, lo que nos da un elemento más para sostener la falta de entendimiento de lo que significaba “volver a la escuela centro del sistema educativo” desde la CGEPEC, como del resto de la estructura educativa.

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y no en realizar tamaños ajustes sobre la marcha, que ha llevado a la “ultraburocratizaión” del Programa109, como se puede comprobar en sus Reglas de Operación, que ha vuelto, desde la propia CGEPEC, periferia a las escuelas incorporadas. (SEP, 2001-2010) En este rubro igual existen puntos de vista discordantes, lo que nutre las hipótesis de la diversificación del sentido y el contrasentido del PEC. En el primero se evidencian las carencias en la gestión institucional del Programa, que lo debilitaron ante la estructura educativa ya instalada: “Yo creo que es una parte donde el Programa no invirtió, debió haber invertido en los supervisores también y en los apoyos técnicos, de la gente que pudiera darles acompañamiento cercano a las escuelas, el programa PEC lo que hace es crear una estructura propia para poder operar, se centraliza y se promueve una operación también desde el centro, buscando que el programa se fuese ampliando, y obviamente bajo esta misma estructura que se tiene, ningún supervisor va a permitir que brillen los directivos más que él, entonces un directivo que hace crecer su escuela, que se notan cambios dentro de su estructura, que se notan cambios en la dinámica de sus maestros, incluso en los aprendizajes de los alumnos, obviamente hace que se note la presencia del director, pero esos directivos tienen que sujetarse a las medidas y a las condiciones que les ponen sus supervisores…” (IPEC2, 2010) El segundo punto de vista, aunque ensalza las virtudes del PEC, permite distinguir una comprensión distorsionada de lo que es “volcar la estructura educativa hacia la escuela”, entendiéndose reduccionistamente, como la incorporación –que no apropiación- desde los niveles educativos, de las herramientas de planeación estratégica y operativa del mismo, para institucionalizarlas a modo de instrumento de planeación en todas las escuelas públicas de educación básica, situación con gran trascendencia, si en la realidad se aprovecharan los recursos disponibles del sistema para llevarlo a cabo –ATP’s de niveles, jefaturas de sector y supervisiones, y personal del área de Capacitación de la SEBH-, previo entendimiento y comprensión lógica, cronológica, metodológica, funcional y operativa tanto del PETE

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Baste solo revisar el número creciente de requisitos y figuras PEC dentro de la burocracia educativa a lo largo de sus 10 años de existencia, enunciadas en las ROPEC, publicadas anualmente en el DOF, disponibles en: http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=programa&sec=lin

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como del PAT, no limitándose sólo la cantidad de personal disponible y en suficiencia para “supervisar y acompañar a las escuelas incorporadas”. “…yo creo que sí, hay algunos elementos que nos dan certeza de eso, caso concreto educación especial, todas las escuelas de educación especial están dentro del PEC, aunque se fueron incorporando paulatinamente, abanderaron el PEC como una estrategia […] en preescolar se les solicitaba un programa anual, un plan anual de trabajo que difiere muy poco de la propuesta del PETE del PEC, así los hicimos coincidir entonces. Creo que si se va dando esa transformación de la gestión no solo en las escuelas, también en los niveles, en primarias igual adoptaron el PETE como una propuesta de planeación del nivel general, entonces creo que sí, el PEC está generando esa transformación no solo en las escuelas, sino a nivel institucional.” (IPEC1, 2010) “mi respuesta anterior es que debe de ser, no que sea, no nos corresponde, porque repito una vez más, existe una dirección general o coordinación, no sé cuál sea su nombre, de este Programa Escuelas de Calidad, y nosotros somos muy respetuosos de las acciones de ellos, como ellos son respetuosos de nuestras acciones, lo que hacemos es trabajar colaborativamente, nosotros aportamos ideas, ¡no a la coordinación!, directamente a los planteles educativos que están bajo nuestro cargo…” (IPEC5, 2010) 6.2.7 Una nueva racionalidad desde la gestión institucional Una situación positiva dentro de este conflicto de poder y de (in)consciencia institucional, y desde cierta lógica ajeno a ellos, fue el gran interés que provocó el PEC en la comunidad escolar, especialmente entre los padres de familia, puesto que generó en sus primeros momentos, fuertes compromisos escuela-comunidad que, desde la comunidad, posicionaron a la escuela como centro de atención e importancia social, algo que no se ha logrado desde el sistema educativo para el sistema educativo, situación presente en las escuelas PEC de casos excepcionales (Miranda & Cervantez, 2010), y exitosas (Heurística Educativa, 2006b), de ello igual se da constancia en las siguientes líneas: “…la escuela se vuelve a posicionar como un centro de atención, fíjate que los padres de familia contemplaron, consideraron esta situación y vieron a su escuela como una de las escuelas más importantes, como un centro de importancia, porque en el proyecto 171 | P á g i n a

mismo, había reuniones de padres de familia más constantes con el director, con los maestros, entonces esa dinámica que se estableció con los docentes y con directivos y los padres de familia, la hicieron por un momento ser el centro comunitario, el centro social por excelencia, el papel que siempre ha tenido la escuela… (IPEC7, 2010), en el mismo sentido: (IPEC2, 2010); (IPEC6, 2010) 6.2.8 La sensibilización estructural, un proceso clave La situación evidenciada con las líneas previas, resulta de vital trascendencia para vislumbrar el rol del PEC en la flexibilización de la estructura educativa en todos sus niveles, en función a su elemento innovador de gestión, que por un lado abrió las puertas a la participación social, principalmente a los padres de familia, pero por el otro, blindó a las estructuras ante la presión del entorno social y de las mismas escuelas. “Yo alcanzo a mirar a un programa que se contentó con el establecimiento de lograr metas del número de escuelas y beneficiarios al respecto, pero que no miró la posibilidad de lograr o derivar otros efectos positivos en la estructura de los niveles educativos y de las escuelas […] es un programa que sigue operando en una estructura muy rebasada, con muchos vicios y que le impide también al Programa moverse hacia nuevos esquemas de gestión.” (IPEC2, 2010) La opinión contraria, resalta la apertura hacia fuera del sistema educativo, olvidando la parte interna del mismo, como paso previo a la interinstitucionalización: “…yo creo que sí, tradicionalmente la estructura es vertical, no había más, creo que el PEC ha dado la oportunidad de que puedan abrir esos horizontes con otros programas, con otras instancias, con otras instituciones incluso; te puedo hablar, de manera interinstitucional tenemos relación con Oportunidades, es una instancia que está fuera de la Secretaría, pero que tenemos relación con ella, entonces creo que, pues anteriormente difícilmente se daba, ahora si se da, hemos tenido contacto con ellos, nos hemos coordinado para que las acciones vayan de manera conjunta.” (IPEC1, 2010)

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6.2.9 Límites y alcances del PEC en su apuesta por una nueva forma de gestión institucional Finalmente, dentro de la dimensión institucional, se rescatan las opiniones acerca de los límites y alcances del PEC para el logro de sus objetivos, en este aspecto, se encuentra un amplio consenso en dos factores: 1) mejora de la infraestructura escolar y 2) participación social, aunque sería más cercano a la realidad, hablar de la participación de los padres de familia en la vida escolar. Es preciso destacar, en función al primer punto que, esto es en apariencia un espejismo institucional, puesto que no se encontraron elementos para aseverar con contundencia, que las escuelas PEC hayan aprendido a gestionar sus propios recursos económicos, dado que, las cuotas escolares han existido desde tiempo antes del PEC, sólo que con el Programa, encontraron contrapartidas por parte del Estado, la federación y en casos excepcionales del municipio. Insistimos en la parte económica, a sabiendas que la gestión de otro tipo de recursos, como hemos dado cuenta, quedan descartadas dadas las reglas institucionales prevalecientes, en donde la asignación del personal a la escuela, por ejemplo, es una atribución central, no una facultad de la escuela, y en donde escuelas “competitivas”, al menos en la entidad, se ven desalentadas en la continuidad de su desempeño de excelencia, al participar de un esquema que asegura cuotas de ingreso similares a escuelas “incompetentes” (matrícula escolar), volviendo retórica el discurso del apoyo e incentivos a la mejora de la calidad en donde simplemente, no hay competencia, dejando de tener sentido el concepto de mejora, que es más importante que el de calidad. El verdadero reto en este punto, es dar una continuidad a las escuelas PEC que dejan de recibir el apoyo económico federal, estatal y municipal110, para hacer una valoración más objetiva en su aprendizaje organizacional en el ámbito de la gestión. Aclaramos que no somos omisos al impacto positivo en la mejora de las condiciones de infraestructura y su contribución al establecimiento de condiciones de educabilidad más

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Asunto pendiente para el Sistema Educativo, reflejo de la inconclusa federalización del país y la generación de recursos propios a nivel Estatal y municipal, que supera al ámbito educativo.

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adecuadas, pero al igual que la gestión de recursos económicos, un seguimiento a estas escuelas con mejoras en sus instalaciones, podría generar información para valorar, si más allá de lograr la renovación y acondicionamiento de los espacios escolares, se insertó una cultura cívica y ética de cuidado y mantenimiento a las instalaciones entre directivos, docentes, alumnos, padres de familia y la comunidad, así como del Estado y sus instituciones. Acerca de los alcances se tienen las siguientes percepciones, aclaramos que se integran al documento la mayoría de las opiniones al respecto, por considerarlas clarificadoras en cuanto a las pretensiones del PEC y sus realizaciones: “…a nivel escolar tiene un gran impacto, porque independientemente que implica un reto para los directores y los profesores, a demás de eso lleva muchas ventajas y beneficios […] hemos escuchado y hemos visto cómo se han transformado las escuelas, no sólo físicamente, eso ayuda mucho, el tener una escuela en buenas condiciones, equipada, con iluminación adecuada, con equipo suficiente, ayuda mucho, lo más importante es lo que se genera en las aulas, creo que los maestros han adoptado junto con los directivos esa propuesta del PEC para mejorar sustancialmente el desempeño de los alumnos…” (IPEC1, 2010) “…hay una corresponsabilidad muy interesante, los padres de familia tienen una expectativa sobre la escuela, obviamente cualquiera prefiere una escuela bien acondicionada, con las mejores condiciones a que no estuviera así, es preferible que esté así, y los padres de familia quieren ver su escuela bien […] tu vas a cualquier escuela PEC y la comparas con una que no está y se nota de inmediato, es decir, esa es la principal aportación en términos materiales, otra es que aparecieron programas, planes de trabajo en las escuelas […] llegaron formas de planeación diferentes a las que se venían trabajando, y eso si puede dejar una aportación a largo plazo, por lo menos en este caso, a corto y a largo plazo, creo que serían las dos principales aportaciones.” (IPEC2, 2010) “…se ha logrado a través del Programa, incorporar a los padres de familia en las preocupaciones de la escuela, es un punto fuerte, sólo hay que darles el sentido, o sea 174 | P á g i n a

ya los tenemos ahí, ya contribuyen , ya se preocupan, ya están metidos, hay un sentido de pertenencia a la escuela, ya no se ven separados de la escuela; ahora ya dicen, ésta decisión se tomó porque opinamos, el asunto ahora es llevarla al terreno de los resultados, a la cuestión técnico-pedagógica…” (IPEC3, 2010) “…el trabajar en colectivo te da muy buenos resultados, realmente hacen que haya compromiso tanto de padres como de maestros y alumnos, y eso te va a ayudar en mucho a elevar la calidad, son de las que se llamaron escuelas exitosas […] el éxito más importante fue trabajar en equipo el saberse y verse todos como iguales, el involucrar a la comunidad escolar para tener mejores resultados…” (IPEC6, 2010) “entre los directores y el cuerpo docente, propiciaron y animaron a trabajar contra un proyecto y al logro […] se sembró la semillita de lo que es un proyecto de centro escolar, pero no creo que la totalidad de los participantes lo haya entendido como tal, creo que faltó mayor capacitación, mayor motivación, sin embargo, creo que se sembró ya la semilla y se pueden lograr grandes cosas…” (IPEC7, 2010) Se destaca por algunos informantes el aspecto de la planeación como una de las grandes aportaciones del Programa en cuestión, concordamos con ellos en que esto puede tener resultados positivos a mediano y largo plazo para mejorar el funcionamiento y desempeño escolar e institucional. Sin embargo en cuanto al PEC se refiere, en su calidad de Programa Federal, componente de una Política Educativa y social de gran calado, realizando un balance en sus resultados cualitativos, puede calificarse como un esfuerzo deficitario, dado que, como lo han demostrado varios estudios (Heurística Educativa, 2006b); (Miranda & Cervantez, 2010), se identifican algunas escuelas excepcionales dentro del universo PEC, en donde esa excepcionalidad la marca el buen desempeño escolar en condiciones sumamente adversas. A nuestra consideración, y no demeritando en ningún momento ni aspecto alguno, el buen funcionamiento de estas escuelas, la condición atípica, por tanto la excepción a la regla y la minoría, en tanto Programa Federal, creemos debería regirse por escuelas “disfuncionales” participantes del PEC. Esto es reflejo inequívoco de un sistema que se apropia de éxitos 175 | P á g i n a

ajenos, que en el mejor de los casos, eufemisa los fracasos propios, si no es que los desconoce, dando amplio lugar a la “inhabilitación del no institucionalizado”. En el corolario de este apartado, presentamos las percepciones sobre los límites del PEC para transformar la gestión institucional, en donde se evidencian las áreas de oportunidad del mismo, las cuales, no obstante difundidas y expresadas de formas varias, desafortunadamente no han tenido eco en la dirigencia de la CGEPEC; para sostener esto presentamos los siguientes fragmentos de las distintas entrevistas realizadas, que se fortalecen con las recomendaciones emanadas de las múltiples evaluaciones a las que ha sido sujeto el PEC. “…una de las grandes limitantes del PEC, así lo manifiestan los directores, es el trabajo administrativo, la comprobación del recurso, ese es el gran talón de Aquiles del PEC […] y de repente también por la documentación que tiene que generar cualquier programa y que tiene que ser entregada a la coordinación, creo que ese es el reclamo por el que las escuelas no se incorporan y además porque se vuelve un mito, se va corriendo la voz entre los directores de que es mucho trabajo, y así lo empiezan a decir, y así lo aceptan y lo asumen de que es mucho trabajo, en ese sentido es una de las grandes limitantes” (IPEC1, 2010) A este respecto, es claro apreciar que el contrasentido del PEC, con la tendencia a generar sobrecargas a las escuelas en su labor administrativa, es consecuencia de un “mito generalizado” desde las escuelas, en una actitud “Pilatesca111”, de auto exculpación por parte de la CGEPEC. Continuando con las informaciones obtenidas, es interesante el reconocimiento de las condiciones institucionales adversas en las que se introdujo el Programa, obligándolo a instalarse sobre una estructura que lo inhabilitó en sus aspiraciones desde un inicio. “Así como está, no creo que logre la transformación esperada, no creo porque, vuelvo a insistir, el PEC se ha estacionado en una parte donde si bien le exige a los maestros capacitación y les exige esquemas de gestión, el esquema de resultados y el esquema de 111

Se acuña el término en relación a la famosa actitud de Poncio Pilatos por condenar a Cristo, obligado por la vox populi, a cumplir el castigo de la crucifixión, absolviéndose por la culpa de sus actos (designios).

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evaluación no te dice lo mismo, yo lo opino así; no podemos aspirar, en la medida en que no tengamos también una política de mejora de la calidad, que también mire ajustes estructurales […] no hay un sistema de reconocimiento para los maestros, ni para el buen gestor ni para el mal gestor, eso ya es un problema, porque el maestro que es un buen gestor en el Programa Escuelas de Calidad no tiene ninguna expectativa de desarrollo profesional, ni tampoco de reconocimiento ni de estímulo, y también hay que decirlo, el que llega a ser director es porque se hace viejo como maestro, no se hace un buen gestor, se hace viejo como docente, y entonces puede buscar la posibilidad de ser director, creo que es donde el PEC enfrenta retos que no han querido considerar, pero no es problema del PEC, es un problema del propio sistema a nivel nacional” (IPEC2, 2010) El motor ideológico del PEC, se fundamenta en la planeación estratégica de la organización, al auspicio de la participación de los sujetos (psíquicos y sociales) involucrados (voluntaria o involuntariamente), por concebir un proyecto holista del centro educativo, y las estrategias, tiempos y recursos para llevarlo a cabo, para ello, la escuela se encontraría asesorada y acompañada técnica y pedagógicamente, para elaborar un proyecto eminentemente educativo, realizable y alcanzable en el mediano plazo, y en su caso, ampliable en el largo aplazo; apoyado por recursos económicos federales y estatales, en contrapartida a sumas de dinero recolectadas por la escuela. Este último punto, el del financiamiento a contrapartida, es una contradicción de uno de los pilares de la política educativa, la equidad, pues el PEC, contrario a disminuir las brechas existentes entre escuelas, en cuanto a infraestructura y equipamiento, las amplió, esto por dos situaciones: 1. la casi insalvable dificultad por realizar un proyecto de centro, que cumpliera con los requisitos planteados en las ROPEC, por escuelas unigrado, bidocentes o multigrado, y 2. la incapacidad de escuelas de este tipo para colectar sumas de dinero considerables para mejoras en infraestructura y equipamiento, por encontrarse en ambientes de pobreza y pobreza extrema, para poder acceder a los recursos financieros ofrecidos por el PEC. 177 | P á g i n a

Tal situación, terminó beneficiando a escuelas “no” necesitadas de recursos económicos, y si no perjudicando, sí ampliando las diferencias entre escuelas urbanas y urbanomarginales, de las comunitarias (unigrado, bidocentes, mutigrado), en donde se condena a la pobreza, por la simple razón de ser pobre, algo contradictorio a los hallazgos realizados por Heurística Educativa (Heurística educativa, 2006a); (Heurística Educativa, 2006b), en donde se niega la asociación del logro educativo y la marginación, olvidando que se olvidaron de las escuelas olvidadas por el sistema. Esto es interesante, al analizar los datos estadísticos de la educación básica para el Estado Tabla 2, contra las cifras nacionales equivalentes Tabla 1, puesto que en los rubros docentes frente a grupo y alumnos inscritos, las proporciones en ambos casos superan el 20%, con un diferencial porcentual aproximado de 5%, lo que llama poderosamente la atención al mirar la diferencia existente en el porcentaje de escuelas inscritas, que en ambos casos son mayores al 10%, pero menores al 20%, el diferencial es de 6.5%, llevando a pensar para el Estado de Hidalgo, que las escuelas beneficiadas han sido aquellas con la mayor concentración de personas (alumnos, personal escolar), y no aquellas con mayores necesidades, como se puede apreciar en la “…la asignación de los recursos la hacen a partir de tablas matemáticas, no de necesidades ni de contextos, o sea cuantos alumnos tienen, es proporcional al número de alumnos, es una repartición poco justa, puedes tener muchos alumnos más que otro estado pequeño, y no es posible que le toque más recursos al que más alumnos tiene, habría que revisar otros criterios […] vuelve a ser un programa elitista, llega a donde los padres de familia puedan dar una aportación, similar a la que aporta el estado y similar a la que aporta el municipio, entonces digamos que la brecha, así lo puedo decir, ni modo, la brecha se va ensanchando, porque tenemos escuelas muy pobres que no pueden entrar al Programa porque no tienen para dar esa participación; escuelas regulares que han crecido a partir de su propio trabajo, de la propia gestión del director con las autoridades, con los padres de familia; escuelas muy bien equipadas, escuelas de calidad; entonces te das cuenta de las brechas, entonces habría que ver que el Programa tenga más sensibilidad hacia los pobres” Tabla 3, y advertido en la siguiente cita: 178 | P á g i n a

“…la asignación de los recursos la hacen a partir de tablas matemáticas, no de necesidades ni de contextos, o sea cuantos alumnos tienen, es proporcional al número de alumnos, es una repartición poco justa, puedes tener muchos alumnos más que otro estado pequeño, y no es posible que le toque más recursos al que más alumnos tiene, habría que revisar otros criterios […] vuelve a ser un programa elitista, llega a donde los padres de familia puedan dar una aportación, similar a la que aporta el estado y similar a la que aporta el municipio, entonces digamos que la brecha, así lo puedo decir, ni modo, la brecha se va ensanchando, porque tenemos escuelas muy pobres que no pueden entrar al Programa porque no tienen para dar esa participación; escuelas regulares que han crecido a partir de su propio trabajo, de la propia gestión del director con las autoridades, con los padres de familia; escuelas muy bien equipadas, escuelas de calidad; entonces te das cuenta de las brechas, entonces habría que ver que el Programa tenga más sensibilidad hacia los pobres” (IPEC3, 2010) Tabla 3 Comportamientos nacional y estatal escuelas PEC Escuelas

Alumnos

Docentes

Escuelas

inscritos

frente a

PEC

%

grupo

Alumnos

%

Docentes

inscritos

frente a

escuelas

grupo

PEC

escuelas

%

PEC Totales

7.701

623.967

31.267

829

10.8

141.090

22.6

6.942

22.2

222.342

25.602.920

1.153.670

38.078

17.13

7.124.681

27.83

317.528

27.5

Hidalgo Totales Nacional

Con base en estas informaciones, provenientes de distintos agentes clave en la institucionalización del PEC en la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo, damos fe del proceso de disolución del sentido que experimentan las políticas y los programas en su transcurso por la estructura educativa, el cual, ante la deficiencia en los procesos de comunicación, se multiplica al conformarse con su simple información entre los agentes participantes, teóricamente esto se traduce en la realización de los 2 primeros procesos de selección de la comunicación, y un tercer proceso castrado en su parte reflexiva, trizando el espejo del PEC en la realidad educativa básica en el Estado. 179 | P á g i n a

Valgan las últimas referencias, que aunque amplias, emergen para dar cuenta del fenómeno de la diversificación del sentido dentro de los sistemas sociales organizados: “…las debilidades fueron no haber tenido desde el principio claros los objetivos, ni habérselos hecho saber a las escuelas, a lo mejor el Programa fue bueno, no fue creado con malicia, desde mi punto de vista el objetivo fue muy claro, pero no se los hicieron saber a las escuelas, ahí fue a donde se perdieron, la debilidad fue haberles dado el dinero y después las escuelas decir, ¿y ahora qué hago con esto? […] no tener claro que la finalidad es respecto a las situaciones educativas, que si bien la situación material es importante o es complemento de esas situaciones académicas, no era lo importante, no era lo prioritario, que la prioridad es la educación; su principal debilidad en el Estado la Coordinación…” (IPEC6, 2010) “…en la cascada de autoridades se vienen cambiando algunas disposiciones, y si no cambiando radicalmente, vienen interpretándose de diferente manera, que cuando llega a la escuela, ya llega un programa bastante rebuscado, bastante diluido, ya nada más como que viene ¡me tienes que hacer esto, esto y lo otro!, y el que lo está ejecutando lo hace pero por hacerlo, por participar, pero se pierde mucha comunicación, se pierde mucha motivación, como que se burocratiza mucho el programa a través de toda esta cascada de autoridades…” (IPEC7, 2010) ¿Cuál es el comportamiento en las dimensiones del Programa (escolar, pedagógicocurricular, participación social y administrativa) desde el manto de la Política de Reforma en la Gestión Institucional y cuáles sus implicaciones?

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7. Conclusiones: análisis dimensional y reflexiones generales

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7.1 Gestión escolar: aportaciones para la política Uno de los aspectos reiterativos encontrados en las experiencias tanto de los informantes clave, como de los casos de escuelas con prácticas exitosas (escuelas exitosas y escuelas excepcionales) para el fortalecimiento de la calidad educativa, ha sido sin lugar a dudas, su capacidad de concebirse a sí mismas como organizaciones que, dependiendo de un sistema educativo, cuentan con libertad en su forma de ser y actuar a su interior –organizaciones autopoiéticas. El llegar a una situación de este tipo (entenderse en, y con capacidad de autogobernarse), requiere de buen grado, una maduración organizacional tanto de la escuela como de los sistemas educativos a los que pertenecen para permitirse trascender a este plano de interacción, lo que apunta desde una perspectiva de sistemas a: comprender la necesaria autonomía de los subsistemas en el sistema para eficientar el funcionamiento micro, meso y macro del mismo, y con ello, valorar tanto las condiciones del entorno en donde se encuentra inserta la escuela, como su capacidad de respuesta frente a su entorno particular. Por parte del sistema educativo, flexibilizarse para entender la complejidad de su entorno interno, especialmente el conformado por las escuelas; lo que se circunscribe en los procesos inconclusos de descentralización y federalización de la educación en México, y el paso a nuevos esquemas como la regionalización de los sistemas educativos estatales. “…ésta decisión se tomó porque opinamos, el asunto ahora es llevarla al terreno de los resultados, la cuestión técnico-pedagógica; la parte que me parece complicada y es la que tiene qué desaparecer, es el excesivo control de la federación sobre los recursos y sobre las formas de aplicar los recursos.” (IPEC3, 2010) En parte, esta situación obedece a las dimensiones alcanzadas por la SEP que, dado su “gigantismo”, entorpecen su funcionamiento y aletargan su capacidad de respuesta ante entornos –internos y externos- por demás cambiantes; lo que demanda al sistema en su conjunto, darle un nuevo aliento a su dinámica funcional, estructural y operativa. La política educativa en este aspecto, puede apuntar en dos direcciones al rescatar y sistematizar la información obtenida por las experiencias de los agentes entrevistados y de

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las investigaciones que dan cuenta de las escuelas exitosas y excepcionales, que desde la política, abarca a las escuelas inscritas o no al Programa Escuelas de Calidad: 1. Pasar de modelos de capacitación por roles (docentes, directivos, funcionarios), a sistemas de capacitación organizacional: el sustento para esta estrategia, y de ahí su pertinencia, relevancia, oportunidad y viabilidad, consiste en no hacer depender a la organización de una persona –debilidad del PEC al concentrarse en la figura del director-, sino fortalecer a la organización en su complejo, a través del entendimiento organizacional de quienes participan en ella. Esto, con las medidas pertinentes, potenciaría la capacidad de acción del centro educativo en el desarrollo de estrategias propias para adecuar y adaptar grandes lineamientos, en acciones específicas de contexto a través del diseño, desarrollo e implementación de planes y programas propios (PETE y PAT para el caso del PEC), es decir, comprender el valor de la autonomía en la vida organizacional y la democratización de la organización. Un fuerte reclamo que ha hecho eco por parte de las escuelas participantes en el PEC,

es

precisamente,

poder

contar

con

supervisión,

seguimiento

y

acompañamiento adecuados por parte de la CNPEC y las CEPEC en la formación para el aprendizaje (individual y organizacional), dado que, se han detectado problemáticas en las transiciones de las etapas internas de la planeación estratégica a su expresión operativa, deviniendo en PETE y PAT con poca consistencia interna y dificultad de operación. 2. Entender la autonomía absoluta no como una anarquía organizacional, sino como una coevolución consensada: el diseño de política debe clarificar ampliamente el rumbo a seguir, no siendo un camino único, pero sí la convergencia o posibilidad de alternativas. Para ello se deben colocar grandes señalamientos que den certeza del rumbo tanto a las escuelas como al sistema en su conjunto, que a la vez doten de sentido a las acciones individuales y colectivas, en una constante orientación mutua de vinculación, que establezca los requisitos mínimos (estándares de desempeño) para 184 | P á g i n a

el cumplimientos de metas y objetivos por cubrir, con la suficiente flexibilidad que permita adaptar la macropolítica institucional a micropolíticas escolares, pero con la consistencia suficiente, para no diluirse en el transcurso de su implementación. La experiencia de las escuelas exitosas (Heurística Educativa, 2006b) y excepcionales (Miranda & Cervantez, 2010), evidencian la posibilidad real de institucionalizar en el sistema educativo prácticas de este tipo, en donde la madurez de la organización ha permitido por un lado, reconocerse como organizaciones autónomas autogestivas, que dependen de su propia organización para ofrecer servicios educativos de buena o excelente calidad, e instaurar una cultura de mejora continua no sólo en las escuelas, al posicionarse en el sistema (supervisiones, niveles, direcciones, sindicato). Por el otro, comprender al nivel del sistema la autonomía, el respeto y el valor de las diferencias, que eviten la duplicidad de actividades y apuntalen la eficiencia sistémica (unidad de la diferencia). Esquemas de formación organizacional (escuelas, supervisiones, niveles, direcciones) se vislumbran más funcionales y de mayor alcance, que la capacitación por puestos o roles, al privilegiar la colaboración institucional y el consecuente aligeramiento en las cargas de trabajo, que trascienden lo escolar. Bien pueden concebirse como esquemas complementarios. Un gran obstáculo para este planteamiento, es la larga data del funcionamiento jerárquico vertical del sistema educativo y la no renuncia al poder de las jerarquías, así como la fuerte injerencia sindical en la vida escolar. Ir a contracorriente es sin duda uno de los escenarios más complejos que supone esta perspectiva, sin embargo, el poder de la madurez organizacional, incrementa la posibilidad de realización, esto se constata con escuelas que han decidido retomar a la educación como centro del funcionar organizacional, al “desterrar” la política y sus conflictos de la escuela, consecuencia de ello, es el logro de importantes cambios en la calidad de los servicios educativos ofrecidos y reconocimiento social e institucional.

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7.1.1 Componentes de la gestión escolar 7.1.2 Liderazgo: de la imposición al consenso Si se pretende instaurar un pensamiento organizacional, es necesario contar con los elementos del sistema capaces de soportar dichos cambios. Cuando se habla de una madurez organizacional se atribuye en buena medida a liderazgos maduros, entendidos en la democratización del poder y la inclusión de la comunidad escolar en las decisiones trascendentes de y para la organización, esto paradójicamente, es la fuente de su poder, es decir, el autodesempoderarse, desde esta perspectiva, empodera. El liderazgo por tanto se fundamenta en la coordinación de actividades y cohesión del grupo o del sistema; estas funciones sin duda alguna se centran en la dirección del centro y el equipo directivo. Algunas de las características que se rescatan de las experiencias de escuelas eficaces y exitosas, son la combinación de autoridad académica, organizacional y social; dicha combinación sin embargo, es variable en función a las condiciones de contexto del centro y de su entorno, por lo que caer en juicios a priori de supremacía de un tipo de autoridad, en este caso la académica, frente a la organizacional y la social es un craso error, error que se ha continuado e incluso institucionalizado en el sistema educativo mexicano, al supeditar el puesto directivo a una “supuesta” experiencia laboral sostenida en los años de servicio, más que en el conocimiento y en cualidades directivas de los agentes directivos (IPEC2, 2010), paliado sistemáticamente, con la posterior capacitación para el puesto, una vez ocupado el lugar. Este tipo de confusiones dentro del sistema educativo trasciende el ámbito escolar, colocándose en toda la estructura de la SEP, por ejemplo en supervisiones y jefaturas de sector, por lo que es común encontrar docentes ocupando altos puestos administrativos y de toma de decisiones, y agentes con perfil administrativo y de toma de decisiones ocupando puestos docentes. Ésta lógica encuentra cabida por diversos factores, uno de ellos es la capacidad del sindicato para colocar en puestos clave a sus agentes, apoyándose en el argumento del gremio docente al que se recurre con alta frecuencia: sólo un maestro entiende a los maestros y lo que pasa en las escuelas, por lo que dentro de su lógica, un

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docente es la mejor opción para manejar el sistema educativo, más aún, un docente con una acumulación considerable de años de servicio. Un indicativo de política es buscar los mecanismos adecuados para captar los meritos profesionales y cualidades directivas entre el colectivo docente, al dejar de lado la tradición de la antigüedad, permanencia y lealtad, como aseguramiento del puesto, con lo que se ganaría desde la escuela, legitimidad y conocimiento del campo, así como autonomía del centro; y desde el sistema, optimización de los mecanismos institucionales destinados a formar cuadros directivos de alto desempeño y capacidad gestora a nivel de las escuelas. Esto no debe interpretarse como una denostación de actividades, personas o puestos, ni supone desconocer las coincidencias entre experiencia y aptitudes para ocupar puestos directivos; por el contrario, y así lo demuestran algunas experiencias, el liderazgo sostenido en la combinación de competencias académicas, organizacionales y sociales, resulta ser más efectivo que aquellos impuestos por la tradición u otros mecanismos de corte clientelar, corporativo o gremial. Nuevamente el poder sindical y la tradición institucionalizada de la antigüedad surgen como barreras al cambio. 7.1.3 Evaluación: de la observación propia y externa Un elemento clave para la mejora de la calidad de los servicios educativos es la evaluación, el reto del sistema educativo es insertarse a sí mismo en una cultura de la evaluación como estrategia de mejora continua y no como un mecanismo punitivo, es decir, pensar la evaluación como un incentivo (sanción positiva) y no como un castigo (sanción negativa). Las escuelas eficaces logran instaurarla en su funcionamiento e incluso normalizar la evaluación como una cultura (autoevaluación y evaluación externa), esto les ha permitido identificar sus áreas de oportunidad y conocer sus fortalezas, dándoles la capacidad de reflexionar sobre sus prácticas en los distintos ámbitos que conforman la organización y obtener parámetros referenciales para valorar estados del sistema y mejorarlos. La evaluación debe trascender el ámbito pedagógico, que por la naturaleza de la organización, es el más acabado. Ésta se debe llevar a cabo en todos los ámbitos, momentos y procesos de la escuela y las unidades estructurales del SE, para proporcionar un panorama 187 | P á g i n a

general del centro y organización. Aquí es donde autoevaluación y evaluación externa convergen para eliminar, en el mejor de los casos, los puntos ciegos o poco visibles del plantel. Como input para la política, la evaluación debe expandirse a todo el sistema si es que pretende mejorar el funcionamiento y prestación de los servicios educativos, pues como lo demuestra la experiencia de los planteles, no basta con conocer los resultados del aprovechamiento escolar a través de la evaluación continua del alumnado para elevar la calidad de la educación o de los docentes, estos son algunos puntos de referencia, es necesario evaluar el complejo organizacional en todos sus ámbitos para que esto se vea reflejado en un mejor desempeño institucional y organizacional. A nivel institucional, la evaluación debe estar presente en todos los elementos del sistema, como se mencionó, esto incluye la autoevaluación y la evaluación externa, que apunta a una observación del sistema por el sistema, una coevaluación. La coevaluación requiere para generar sinergias positivas, madurez organizacional, que ceda aceptar puntos de vista externos y generar procesos de reflexión internos, a la vez que establece límites entre elementos estructurales al definir alcances y límites propios y ajenos, articulaciones sistémicas que enlacen elementos y procesos, para conseguir la “mejora funcional” del sistema, al darse una economía de prácticas. Uno de los obstáculos para esta generalización, es producto de la conformación histórica de las instituciones del Estado mexicano, expresada en estructuras rígidas, de centro periferia y jerárquico verticales, fortalecidas al institucionalizarse la cultura de imposición y delegación de actividades, las cuales fueron funcionales en un periodo específico de la historia del México moderno para darle gobernabilidad. El reto actual es transitar del pensamiento basado en cantidades (cumplimiento de la meta sexenal), a uno cimentado en cualidades; de ahí que la evaluación del sistema educativo por el sistema educativo, requiera transitar de estas estructuras tradicionales a configuraciones en red que, contribuyan a pasar de la arrogancia, unilateralidad y autocomplacencia del poder central y los feudos organizacionales, a un poder democráticamente compartido que empodere al sistema, no a los puestos ni a las personas, donde la evaluación se vuelva una 188 | P á g i n a

coevaluación funcional-estructural, que requiere entre otras cosas: democratizar el poder, dar autonomía de las unidades estructurales, flexibilidad en las estructuras y elementos del sistema y amplios canales de comunicación. 7.1.4 Pensamiento estratégico: del cortoplacismo a la visión de largo alcance El contar con una visión clara de lo que se es y para qué se está, proporciona un sentido a las acciones que se realizan, y define en buena medida, las intenciones que motivan la acción. En este caso, la acción se constituye en un cambio hacia la mejora de la organización escolar, con la intención de elevar la calidad de los servicios educativos que se ofrecen. Sirva de ejemplo, en el marco del PEC, el denominado Reconocimiento Guerrero a la Calidad Educativa (Miranda & Cervantez, 2010), por medio del cual, se han encontrado a través de la observación del ser y hacer de distintas escuelas de educación básica, aspectos de su ser y quehacer organizacional, que las coloca como escuelas eficaces, que ha obligado a un esfuerzo Estatal de incentivación a la mejora de la calidad educativa; esfuerzo que puede ser generalizable, con la intención de diseñar estrategias de política educativa para mejorar la calidad de la educación pública en el nivel básico de abajo hacia arriba. Uno de estos aspectos comunes que ha contribuido a la mejora del desempeño organizacional, es haber logrado definir un proyecto de centro en torno al cual giran todas las actividades de la vida escolar. El reconocer la necesidad de contar con un documento institucional que contenga metas, objetivos y estrategias de implementación y cumplimentación de actividades vinculantes de la comunidad escolar, clarifica qué es lo que se quiere hacer y cómo se va a lograr; de tal modo que se facilita designar quiénes (responsables) y cómo realizarán lo estipulado en el contrato social del centro (responsabilidades). El proyecto de centro en este caso, se construye gracias al ejercicio de liderazgos democráticos, inclusivos y vinculantes, y a una estrategia de alto impacto introducida por el PEC vía Plan Estratégico de Transformación Escolar (PETE) y los Planes Anuales de Trabajo (PAT), instrumentos concentradores y orientadores de la comunidad escolar en cuanto a sus funciones y responsabilidades en el funcionamiento de la organización.

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Si bien es cierto que el buen funcionar de las escuelas eficaces o excepcionales, en muchos casos precede al PEC y a la política de reforma en la gestión escolar e institucional, atribuible a cualidades directivas de liderazgo arriba mencionadas (IPEC6, 2010), tanto directores como el resto de la comunidad escolar, coinciden en señalar que los instrumentos PETE y PAT llegaron a fortalecer la organización del centro, al proporcionar una metodología que permite identificar problemas; tematizarlos; priorizar intereses y actividades; sistematizar las actividades; establecer estrategias de acción; clarificar objetivos y metas; afrontar las contingencias con atingencias; comprender las diferentes dimensiones que conforman el complejo escolar y lo más importante, establecer canales amplios de comunicación entre la comunidad escolar para la construcción del proyecto rector del plantel, con la virtud de precipitar la identificación de quienes participan en el funcionamiento del centro con la institución, posicionándose como centros educativos de alto desempeño. Aunque se han intentado esfuerzos por generalizar la planeación estratégica en la educación básica (Ramírez, 2000a), no se han obtenido los resultados esperados, es importante resaltar que no basta con decretar la institucionalización de la elaboración de proyectos por parte de las escuelas para definir su rumbo; se deben reconocer las carencias en este aspecto y partir del supuesto del desconocimiento de un pensamiento estratégico tanto en las escuelas de educación básica en el país, como en la mayoría de las unidades estructurales de la SEP ligadas más directamente a la prestación de los servicios educativos (supervisiones, jefaturas de sector, niveles). La instauración de cursos para la formación en este sentido, puede complementarse con seguimiento y acompañamiento en el diseño, elaboración e implementación de planes estratégicos y la forma de operativizarlos, esto es un reclamo álgido incluso en las escuelas participantes en el PEC. Huelga mencionar, que este tipo de acciones requieren ser implementadas a nivel sistema, no basta con generar un pensamiento estratégico y de largo plazo en las escuelas, si el resto de la estructura educativa no comparte una visión en el mismo sentido. Otra de las ventajas identificadas con la implementación del PETE y del PAT, es trascender la falta de visión estratégica, que se evidencia en un comportamiento regido por el actuar de 190 | P á g i n a

corto plazo organizacional, señal de la falta de rumbo de la institución en un actuar emergente, donde la vida escolar depende del entorno (interno/externo). La asunción de una misión y visión construidas y entendidas en colectivo, incentiva el trabajo en equipo sobre el reconocimiento individual, a la vez de crear altas expectativas en el cumplimiento de metas y objetivos al permitir mirar más allá del aquí y el ahora, y darle organización, control y gobernabilidad a la escuela. Finalmente, la cultura de planeación estratégica y operativa, al dar identidad al centro y a la comunidad escolar con respecto a éste y a un proyecto, le permite a la organización conocerse a sí misma, reflexionar sobre sí, empoderarse y adquirir autonomía. De tal modo, al tener conciencia de sí, puede ser consciente de su entorno y de sus relaciones con él; esto es una situación de gran aliento para la educación básica, dado que, escuelas que han institucionalizado la planeación estratégica y organizado su vida institucional, han pasado de la visión de centro, a la visión de conjunto, entendiendo la necesaria articulación de las estructuras fundamentales de la educación básica ligadas más estrechamente con los servicios educativos (escuelas, supervisiones, jefaturas de sector, niveles educativos). Si se pretende que los esfuerzos por mejorar la calidad de la educación básica no sean estériles, pasando de casos excepcionales a generalizaciones de prácticas exitosas, la articulación del SE es una de las principales aspiraciones para lograrlo; por lo que al comprender el papel que se juega, y el lugar que se ocupa dentro de la estructura de la organización, se rompe con el límite del espacio escolar, el del nivel al que se pertenece, e incluso el de las funciones que se realizan. (Por ejemplo los CEDES) En términos de política y con base en algunas experiencias observadas y rescatadas de estas escuelas, se demuestra que es posible articular los niveles educativos entre sí, como con las estructuras educativas destinadas a brindar servicios de apoyo a la educación, dándole sentido a la noción de lo que es un sistema educativo. Esfuerzos serios por insertar institucionalmente metodologías que clarifiquen la razón de ser de las unidades estructurales del sistema educativo, que les permitan identificar su función dentro del sistema, así como las instancias con las que se relacionan directamente, y el tipo de relaciones que establecen entre sí, facilitaría el entendimiento comunicativo al 191 | P á g i n a

interior de la SEP, descargando a las escuelas de actividades que dificultan el cumplimiento de su principal actividad, al incentivar el funcionamiento de las oficinas de apoyo a la educación; supervisiones; jefaturas; niveles, en otros términos, pensar en la organización y sistemidad del sistema, más que en la simple organización y sistemidad de las escuelas; al menos de las estructuras directamente relacionadas con el funcionamiento de los planteles educativos. 7.1.5 Transparencia y rendición de cuentas: de lo cuantitativo a lo cualitativo Un factor clave para detonar sinergias positivas en favor del mejor desempeño institucional, es sin duda alguna, generar ambientes que propicien la confianza entre quienes participan en el complejo escolar. Es claro que para generar un ambiente de confianza, se presupone un manejo y uso transparente de los recursos disponibles para el funcionamiento de la escuela, acompañados de resultados consecuentes con estas prácticas, esto es válido principalmente para padres de familia y otras instancias o instituciones no educativas interesadas en la educación. (IPEC6, 2010) Dentro de la cultura de mejora continua y de calidad en las escuelas, deben considerarse la transparencia y la rendición de cuentas como factores imprescindibles para su logro, los cuales, en tanto procesos ateleológicos y perfectibles, requieren tiempo para su institucionalización como buenas prácticas. En esto se ha avanzado en lo tocante al uso y manejo de los recursos económicos y financieros tanto de escuelas como de la SEP, a pesar de ello, se ha descuidado por mucho tiempo el aspecto central y justificación del SE, la calidad de la educación. Las escuelas con alto desempeño, han logrado equilibrar ambas dimensiones de la transparencia y rendición de cuentas: cuantitativa y cualitativa, al colocar a cada dimensión en su justo valor dentro de la organización. Es innegable la importancia del suministro económico para la manutención y funcionamiento del centro, así como el conocimiento de su utilización; pero es más importante, en términos de Bourdieu, transformar el capital económico y financiero, en capital cultural con sus tres componentes: incorporado, objetivado e institucionalizado; privilegiando el primero, pues es la razón de ser de la escuela en la sociedad, educar; complementado por el segundo, en la forma de materiales 192 | P á g i n a

didácticos y educativos que apoyen la incorporación del conocimiento; y el tercero, como credenciales socialmente institucionalizadas y reconocidas, evidencia de haber concluido una trayectoria escolar (carrera), a modo de mecanismo para la movilidad social. El uso responsable y transparente de los recursos económicos, financieros y materiales, es un soporte para el uso responsable de los recursos educacionales disponibles, que se reflejan en una mejoría en la calidad de la educación ofrecida; por lo que la transparencia y rendición de cuentas con respecto a los resultados educativos (cualitativa), se torna más trascendente ante la comunidad escolar que la primera (cuantitativa). De ahí se sostiene lo siguiente: un manejo responsable y transparente de recursos, soporta una rendición de cuentas tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo, que deviene en la corresponsabilidad de la formación educativa por parte de los integrantes de la comunidad escolar, al fortalecer la participación y cohesión del colectivo, en un ambiente nutrido por la confianza. La política educativa de la educación básica en su tránsito de la cobertura, que privilegió el aspecto cuantitativo en términos de brindar educación a toda la población en edad de cursar este bloque formativo, a la mejora en la calidad de la educación, está obligada a pasar del uso transparente de los recursos financieros, económicos y educacionales de los que dispone el sistema educativo, a la rendición de cuentas en términos cualitativos, es decir, en elevar y asegurar la calidad de la educación adquirida por quienes se forman en las escuelas públicas de educación básica, en apostar por el mejor y más, que por el más y mejor en términos de aprovechamiento y disponibilidad de recursos, asumiendo la responsabilidad social de la formación escolar. 7.1.6 Consolidación de cuadros de alto desempeño: de las barreras de entrada y la permanencia El contar con una dirección sostenida en el liderazgo, permite con el apoyo del uso de instrumentos de planeación estratégica y metodologías para la planeación operativa y su ejecución, organizar el centro; sistematizar sus actividades; designar responsabilidades y responsables; contrastar logros contra metas y objetivos, entre otras ventajas ya mencionadas, estas situaciones son posibles y se facilitan, incluso se potencian, con la

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conformación y aseguramiento de cuadros de alto desempeño comprometidos con el proyecto escolar. Una estrategia clave para el buen desempeño y mejora continua de las escuelas eficaces observadas, ha sido la selección del personal que “pretende” incorporarse al centro. Aquí juega un papel importante el factor de la autonomía de la escuela para establecer los criterios mínimos de competencias laborales y profesionales para con aquellos que formarán parte de su personal, es decir, establecer las barreras de ingreso necesarias para el fortalecimiento del plantel y del proyecto. Como política del sistema, y en la lógica de la obtención de información desde las escuelas para construir la política educativa, estas prácticas forzarían a una eventual depuración del personal en el peor de los escenarios (por las consecuencias políticas, económicas y laborales desencadenadas), y en el mejor de ellos, mejorar las capacidades y el desempeño del recurso humano disponible, necesarios para operar de mejor manera el sistema al instituirse un esquema de competencia y competitividad a nivel de individuos y escuelas (meritocracia); lo que a su vez requeriría de mejorar los mecanismos de actualización y capacitación existentes, volviéndolos más acordes a las necesidades del centro, que a las generalizaciones institucionales; y la mejora sustantiva en las instituciones formadoras de formadores, con lo que se avanzaría de manera importante en la mejora de la educación del país. (IPEC2, 2010); (IPEC3, 2010) El riesgo de una mala implementación de una política en este sentido, sería promover las brechas existentes entre las “buenas escuelas” y las “malas escuelas”, así como de los “buenos docentes” y “malos docentes”, con los efectos sociales tendientes a reproducir tales prácticas. La conformación de cuadros profesionales para mejorar el desempeño de las instituciones educativas requiere un triple compromiso: 1. Escolar: establecer las barreras de entrada necesarias para, en la medida de las posibilidades, incorporar personal con perfiles profesionales y de profesión deseables para las tareas a desempeñar.

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2. Sistémico: instrumentar institucionalmente una selección ardua de aquellos que buscan, debería decirse “quieren” en términos de vocación de servicio, aptitudes y actitudes acordes a la prestación de servicios educativos, incorporarse a las actividades educativas no solo docentes; y la asignación de personal de alto desempeño (equipos de trabajo) a escuelas con problemas organizacionales (discriminación positiva), en la lógica que emplean las estructuras administrativas de alta dirección actualmente en el SE cuando existe un cambio de funcionarios; a saber, movilidad de cuadros completos.112 3. Sindical: alta sensibilidad del sindicato ante buenas y malas prácticas docentes, respetando la autoridad de las escuelas por elegir a su personal, y el derecho del alumnado a recibir una educación de calidad, reconociendo el buen desempeño y castigando las malas prácticas administrativas y docentes. Otro esfuerzo en esta línea se observa en el PEC al proporcionar apoyos técnicos y económicos para la mejora del centro; no obstante, su punto débil consiste en su esquema de cofinanciamiento, en donde se parte de “X” cantidad económica reunida por la comunidad escolar, y con base en ello, el Estado y la federación realizan aportaciones económicas para llevar a cabo el PETE y los PAT proyectados; bajo esta pauta, es entendible que escuelas ubicadas en contextos marginados obtengan menores recursos que escuelas insertas en entornos más favorecidos económica, política y culturalmente, es decir, no rompe con el círculo de la pobreza (económica, cultural, educativa, política, social). Aunado a ello, escuelas de organización completa cuentan con mayores posibilidades de incorporarse al PEC y obtener sus beneficios, que escuelas unigrado, bidocentes y multigrado, con aspiraciones serias y más urgentes por mejorar sus condiciones básicas de infraestructura, personal, y servicios para operar (condiciones de educabilidad mínimas). Otra variable de importancia a considerar en esta posibilidad, es la inequidad en la distribución de los recursos humanos disponibles para atender las escuelas de educación básica, es común encontrar escuelas indígenas y rurales, más que las urbano marginales,

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Bajo el entendido de que es más fácil intentar un cambio cuando existen respaldos suficientes que soporten las adversidades naturales al intentar romper el statu quo de un colectivo instalado en la reproducción de malas prácticas.

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que funcionan bajo el esquema de unigrado o multigrado, donde una o dos personas llevan a cabo todas las funciones de la escuela (dirección, docencia, organización, planeación, administración, mantenimiento, limpieza), y a contrapunto, escuelas urbanas con todos los recursos, servicios e infraestructura suficientes para ofrecer servicios educativos de alta calidad, llegando incluso a presentar un “superávit” en su plantilla de personal, sin reflejarse necesariamente, y aquí la gravedad del asunto, en la prestación de servicios educativos de excelente o muy buena calidad, esto puede leerse como un desperdicio o desaprovechamiento de los recursos disponibles. Aunque existen mecanismos que incentivan la movilidad y permanencia docente hacia escuelas insertas en comunidades con alto grado de marginación y alejadas de los centros urbanos, tal como carrera magisterial, que otorga mayores puntajes al desempeño docente en estas condiciones laborales desfavorables, y reduce el tiempo para completar la carrera magisterial; el llegar a trabajar en un plantel de estas características, se ha estigmatizado como un castigo institucional, imputable a docentes que no comulgan con intereses políticos, o simplemente no cuentan con las “relaciones” necesarias para ubicarse en escuelas urbanas, ni con los años de servicio “necesarios” para encontrar una “mejor” ubicación. Por lo que la política educativa debe replantear los esquemas de discriminación positiva en beneficio “real” de las escuelas que cuentan con las condiciones de funcionamiento menos favorables. Un gran obstáculo en esta propuesta es el control de las plazas docentes por el sindicato magisterial; en contrapartida, se ha dado un paso adelante con la introducción del examen de oposición para concursar por una plaza, desincentivando la práctica arraigada de la posesión de la plaza en tanto patrimonio personal heredable. El Estado debe recuperar lo que en teoría es su posesión, no de individuos, ni de gremios, para tener un mayor control del acceso al SE de los aspirantes. 7.1.7 Articulación de las estructuras educativas con los programas institucionales: el valor de la unidad de la diferencia La articulación del SE es un tema ubicuo en dos de las dimensiones que conforman al sistema: pedagógica y organizacional.

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En lo pedagógico, al posicionarnos en el nivel básico, planes y programas requieren una secuenciación desde el preescolar hasta la educación secundaria; la secuencia debería continuar con los niveles ulteriores para hablar de un sistema educativo en su sentido lato. Las reformas curriculares actuales apuntan hacia una dirección correcta de la educación en este sentido, pues desde lo básico hasta lo profesional, se apuesta por una formación basada en competencias; aspecto positivo para la SEP y para la sociedad mexicana en general, dado que al menos, existe un núcleo articulador fundamental y alineador del sistema en su conjunto en términos curriculares. En lo organizacional se presenta un panorama de mayor complejidad dada la historicidad institucional de la SEP. La articulación del sistema en este aspecto, requiere la democratización de la organización; la toma de consciencia del qué, para qué y cómo de las unidades estructurales y funcionales; pasar de la transferencia de informaciones y exigencia de resultados, al entendimiento comunicativo y trabajo consensuado para el alcance de objetivos y metas institucionales, y a la renuncia del centralismo y unilateralidad, por el multirreferencialismo y estructuración en red. (Gajardo, 2000) Entre estas dos dimensiones se juegan los programes específicos que sirven de vías para el funcionamiento del SE. Una fuerte deficiencia de los diseñadores de política ha sido la “programitis” o tendencia a saturar de programas al SEM, las consecuencias de esta práctica perversa recurrente, ha sido por un lado, el crecimiento en la complejidad del sistema al propiciar la creación de unidades estructurales que den salida a los programas implementados, los cuales repercuten en la saturación de las estructuras básicas responsables de ofrecer los servicios educativos (direcciones de nivel, jefaturas de sector, supervisiones y escuelas), llegando incluso a la duplicidad de funciones sistémicas y el incremento considerable en las cargas burocráticas y administrativas de las unidades básicas. Esto ha propiciado que se dé al interior de la SEP, entre sus unidades operativas, una competencia interna entre coordinaciones de programas por la administración de otros programas, que se traduce en automático, en un mayor manejo de recursos económicos para operar sus actividades. Esta combinación ha resultado en la desarticulación del sistema por el sistema y en el dispendio de recursos e inoperatividad de programas. 197 | P á g i n a

El PEC debería ser valorado en esta dimensión por su capacidad para vincular distintos esfuerzos (programas) en torno del proyecto escolar de acuerdo a las necesidades específicas de cada plantel, y no imponer a la escuela diversos programas de Centro (Federales o Estatales) sobre los cuales debe responder a las instancias correspondientes. Las escuelas eficaces han identificado dos puntos clave que explican su cambio hacia la mejora continua y la calidad: autonomía y corresponsabilidad. La escuela es responsable de sus resultados, no así de la calidad ni cantidad de los insumos con los que trabaja; pero sí es de su incumbencia, presionar para que estos insumos se acerquen más a los requerimientos que ella necesita para entregar mejores resultados, es decir, mejorar la gestión escolar; en estos términos, cada unidad operativa de la estructura educativa, requiere la toma de consciencia para responsabilizarse de sí y su trabajo, y presionar a las unidades estrechamente relacionadas con ella para mejorar el funcionamiento del sistema (gestión institucional), es decir, la escuela debe educar, la supervisión debe acompañar con asistencia técnica-pedagógica el trabajo escolar, la dirección de los niveles administrar los recursos con los que cuenta y dar salida a los requerimientos federales correspondientes; no todo es educación, o administración, u organización, ni todos tienen como función principal educar, administrar u organizar. 7.1.8 Normatividad: de la informalidad a la formalidad Finalmente, los aspectos anteriores identificados dentro del ámbito de la gestión escolar que aportan para aspirar a ser una escuela efectiva o de calidad, son posibles sí y sólo sí, se logra su cumplimentación. El establecimiento de normas y reglas claras del juego, asumidas y comprometidas como plataforma de la vinculación colectiva para el buen funcionamiento del complejo escolar, es un factor clave para la mejora. Así lo refieren las experiencias de escuelas eficaces (CIDE, 2001-2008); (Heurística Educativa, 2005); (Heurística Educativa, 2006b); (Miranda & Cervantez, 2010); la formalización de la informalidad positiva (micropolítica de la escuela) incentiva la responsabilidad; corresponsabilidad; confianza y respeto entre la comunidad escolar, convirtiéndose en factor que desencadenan la construcción de ambientes favorables para la labor docente y el aprendizaje. 198 | P á g i n a

La experiencia dicta que los acuerdos internos tomados para el mejor funcionamiento de la organización escolar (cambio como innovación), son más funcionales que las imposiciones externas (cambio como reforma), no obstante que, deben acordarse dentro de marcos establecidos para la convivencia institucional (cambio como mejora). 7.2 Dimensión pedagógico-curricular 7.2.1 Gestión pedagógica: aspectos de política Si la gestión escolar se enfoca principalmente al entendimiento y manejo de las condiciones organizacionales que hacen posible el funcionamiento de la escuela, la gestión pedagógica se focaliza en el entendimiento y uso de los factores que posibilitan los procesos de enseñanza y aprendizaje. Dentro de los principales podemos encontrar al colectivo docente, el currículum y los materiales didácticos. Las formas en que esos factores interactúan es determinante para el éxito o fracaso de la empresa educativa. Sobre estos tres aspectos se centran las acciones emprendidas por las escuelas con experiencias exitosas, que han contribuido a identificar a estas escuelas como escuelas eficaces, excepcionales o de calidad. (Heurística educativa, 2006a) (Heurística Educativa, 2006b); (CIDE, 2001-2007); (FLACSO, 2008); (Miranda & Cervantez, 2010) 7.2.2 Colectivo docente: del yo al nosotros En cuanto a la gestión pedagógica, se puede decir que el liderazgo directivo juega un papel simbólico importante al representar una figura de autoridad en sus tres dimensiones: académica, organizacional y social para facilitar el buen desempeño académico y pedagógico de la institución. Aunque estas alusiones se acercan más a lo que es la gestión escolar, no puede ni debe obviarse, que una buena gestión pedagógica está estrechamente relacionada a una gestión escolar que la posibilite. El éxito en la gestión pedagógica reside en términos de organización, en la lógica de conjunto y en su coordinación. De tal modo que, pasar de un pensamiento centrado en la individualidad docente y su práctica profesional limitada a su aula y grado o materia respectiva, debe pasar al ejercicio conjunto y coordinado del colectivo docente en torno del

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currículum para articular los esfuerzos individuales en un plan curricular secuenciado lógica, cronológica, metodológica y pedagógicamente. Ya sea por equipos de trabajo (preescolar y primaria), o por academias o departamentos (secundaria), la gestión pedagógica gravita en torno a la construcción de consensos en torno a un proyecto pedagógico-curricular inclusivo y participativo del colectivo docente y la dirección escolar (principalmente). Las escuelas eficaces han logrado romper con prácticas contrarias al esfuerzo colectivo, al equilibrar la autonomía del aula y las prácticas didácticas y pedagógicas desarrolladas por cada docente, con la conciencia de pertenecer a un proyecto sumativo y complementario de esfuerzos individuales articulados para alcanzar un objetivo común, ofrecer servicios educativos de alta calidad. Las escuelas eficaces instauraron dentro de sus prácticas pedagógicas, esquemas horizontales de comunicación por los cuales se han promovido la democratización del conocimiento a través de compartir experiencias favorables a los procesos de enseñanza y aprendizaje; socializar problemáticas para construir propuestas de solución; organizar el trabajo docente por comisiones; así como articular y adaptar el currículum, planes y programas nacionales y estatales a los requerimientos del centro, vía consejos técnicos y colegiados. Estas prácticas han fortalecido la inclusión, participación, comunicación, responsabilidad y corresponsabilidad, actualización, confianza del grupo y la organización, con efectos positivos tanto en el clima escolar como en el aprovechamiento escolar del alumnado. En este aspecto y como visión de política, se posibilita incentivar el intercambio de experiencias pedagógicas entre escuelas del mismo nivel educativo y diferentes (IPEC7, 2010), lo que ayudaría a una mejor articulación de la educación básica, insertando en el colectivo docente y en las escuelas, una visión ampliada de lo que es la educación básica más allá del nivel en particular, y la importancia de cada nivel en el subsistema, dando una mejor secuenciación, coherencia y consistencia curricular, al bloque conformado por el preescolar, la primaria y la secundaria. 200 | P á g i n a

Por su parte, los servicios de apoyo a la educación, como son las supervisiones y las direcciones de los niveles, se verían forzadas (al menos presionadas) a replantear su funcionamiento organizacional, al requerir engarces institucionales para coordinar las articulaciones curriculares y estratégicas que surgieran al nivel de las escuelas. 7.2.3 Flexibilidad y autonomía Las condiciones institucionales de flexibilidad y autonomía permiten a los docentes en su individualidad, desarrollar un trabajo más cercano a sus alumnos e incentivar la creatividad e imaginación en su labor académica, y así, aplicar el principio de una educación centrada en el alumno, al aprovechar la proximidad y conocimiento que brinda el aula y las relaciones cercanas y constantes entre los actores principales de la comunidad escolar: docente y alumno. El respeto a la autonomía y la individualidad es factor clave para contribuir al alto desempeño de los centros escolares con base en climas laboral y escolar favorables a las buenas prácticas organizacionales y personales. Cabe agregar, que tanto la flexibilidad como la autonomía, deben entenderse en el marco de la corresponsabilidad y la normatividad para dar rumbo y dirección a la institución educativa. Así, la flexibilidad y la autonomía se colocan a nivel de personas, proyectos e instituciones, por tanto, los planes curriculares, las prácticas docentes y las políticas escolares deben circunscribirse a la corresponsabilidad entre sujetos, proyectos e instituciones. Las investigaciones cualitativas realizadas en las escuelas PEC, permiten identificar que la flexibilidad y autonomía en el marco de un proyecto de centro y una normatividad convenida, fomentan la mejora de las prácticas educativas, reflejándose en la elevación (mejora) de la calidad de la educación ofrecida. La capacidad de entender el valor de la autonomía y el respeto al trabajo docente dentro del aula, y del trabajo en equipo fuera del aula, ha sido una combinación ganadora para el mejoramiento constante de las prácticas educativas, al tener la libertad de la innovación y adaptación programática, así como la socialización y reflexión de prácticas áulicas al colectivo escolar, dando lugar a mejores planeaciones curriculares y estrategias didácticas

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acordes a las necesidades grupales y escolares, a través de la organización y operación del trabajo docente mediante el ejercicio de consejos técnicos y colegiados. A nivel institucional, la autonomía escolar debe reconsiderarse como una estrategia de política que empodere a las escuelas, flexibilice a la misma política y a las estructuras del SE, al tener en cuenta la riqueza de la diversidad escolar del país, de sus localidades y sus experiencias, confiando en la capacidad innovadora y creativa de los docentes, directivos y funcionarios que participan en la educación pública básica desde las realidades locales vividas. 7.2.4 Evaluación Para mejorar una situación dada en algún momento en el tiempo y en algún espacio definido, es necesario contar con información que sirva de parámetro para identificar avances o retrocesos respecto de dicha situación, a la vez de posibilitar conocer los procesos implicados en su realización y así corregirlos y mejorarlos. A esto lo reconocemos como evaluación. En el ámbito de la gestión pedagógica, la evaluación se dirige a la formación docente, a los procesos de enseñanza y aprendizaje, y a los planes, programas y proyectos escolares en dos planos de acción: el interno y el externo. En lo tocante a la formación docente, las escuelas eficaces, han combinado la evaluación de pares en su labor educativa cotidiana (autoevaluación), con la evaluación institucional para mejorar el desempeño académico del centro (evaluación externa). Estas evaluaciones han dado pié a la elaboración de cursos y estrategias encaminadas al fortalecimiento y consolidación de cuadros de alto desempeño que reflexionan sobre sus propias prácticas y comparten sus conocimientos en beneficio propio, de sus pares, y del estudiantado. Con respecto a los alumnos, la evaluación se realiza desde tres lógicas: local o escolar: de carácter interno; se practica institucionalmente en una temporalidad bimestral; es realizada por los docentes a sus grupos para identificar logros o atrasos en los aprendizajes alcanzados, cabe mencionar, que la evaluación en el nivel de preescolar es de corte cualitativo, focalizada en el desarrollo de competencias para la vida, captadas con una observación constante del comportamiento de los alumnos en su trayecto formativo, que 202 | P á g i n a

resulta tener un mayor impacto en la formación de los alumnos, que la experimentada en los niveles de primaria y secundaria, de corte cuantitativo, centrada en el nivel de aprendizaje de los contenidos del currículum nacional; nacional: de carácter externo, promovida institucionalmente con el fin de conocer el nivel de aprendizaje del alumnado respecto del currículum nacional, con una periodicidad anual, proporciona información para el diseño de política educativa, e internacional: de carácter externo, busca conocer el desempeño del SE en su conjunto con respecto a sus resultados de logro académico a nivel país, promovida por instancias supranacionales, las cuales generan con base en las informaciones y datos obtenidos, lineamientos de política para mejorar el desempeño institucional tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo. Las escuelas de calidad, por su desempeño y por su adscripción al PEC, han pasado de un entendimiento “punitivo” de la evaluación, a una visión de “oportunidad de mejora”; esto hace pensar en la lógica de los infantes preescolares de afinidad por la evaluación, al cuestionar a figuras simbólicas de autoridad si aquello que realizan está bien realizado (procesos de construcción del aprendizaje); a contrapunto y apuntando a una generalización –no totalidad- en el nivel de primaria y posteriores, existe un proceso degenerativo del concepto de evaluación a nivel estudiantado y docentes, entendido como castigo. Este es el gran valor de las escuelas que apuntan hacia la mejoras de la calidad, retomar la evaluación (interna y externa) como una estrategia de mejora continua en todos sus procesos organizacionales; en el ámbito de la gestión pedagógica, consiste en dejar atrás su noción punitiva. Al tener esta visión centrada en el establecimiento de criterios mínimos de desempeño en los alumnos, instrumentada como proceso de conocimiento y mejora, la información autoproducida (evaluaciones bimestrales) y aquella producida de manera externa del nivel de logro educativo del estudiantado (evaluaciones externas), tiene efectos en dos niveles: pedagógico y de participación social. En lo pedagógico curricular, la capacidad de reflexión, adaptación e innovación de prácticas docentes favorables a los procesos de enseñanza y aprendizaje, basados en la convergencia de la visión docente, la de centro y la institucional con respecto al desempeño del educando y la didáctica del maestro. 203 | P á g i n a

En lo social, generar una visión positiva de la evaluación, fortaleciendo los procesos de acumulación de capital social sostenidos en la confianza –confianza por conocer el nivel de conocimientos adquiridos y las aptitudes para aplicarlos- entre los principales actores de la comunidad escolar: docentes y alumnos, desincentivando el “miedo” a la evaluación y al evaluador, y fortaleciendo la confianza en sí mismo y en el otro. 7.2.5 Planes y programas En este sentido, la evaluación es un factor dinamizador y renovador constante de planes y programas. Asociado al desempeño docente y al aprovechamiento escolar de los alumnos, planes y programas con sus respectivas estrategias y metodologías de operación, expresan su efectividad operacional al enfrentar constructos abstraídos de la realidad sostenidos en teorías de lo social, en su comprobación con la vivencia de la realidad. La perfectibilidad de planes y programas se hace evidente en esta situación mediática entre teoría y realidad, que permite reinterpretar la realidad y generar nuevas alternativas para enfrentarla (re-entry). La evaluación es entonces, una estrategia de actualización y mejora continua que se sitúa a nivel interno y externo de la escuela, como de las personas. Para el caso de las escuelas de alto desempeño, el reconocer sus prácticas pedagógicas curriculares, entendidas en el conocimiento del currículum nacional y sus correspondientes planes y programas, autoriza a la escuela y a la comunidad escolar, en la adaptación de éstos, lo que les ha permitido lograr una mejor articulación del currículum nacional con los requerimientos locales, y en lo local, secuenciar y enlazar de mejor manera las experiencias educativas entre grados escolares. En cuanto a la operación de planes y programas, las estrategias didácticas para generar experiencias de alta significación –tanto en alumnos como en docentes- se multiplican gracias a la socialización de experiencias exitosas en la práctica docente (efecto multiplicador), incrementando las posibilidades de cumplir con metas y objetivos planteados en ellos, sin acotarse a las estrategias planeadas de inicio por dichos planes y programas, enriqueciéndolas.

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Por lo que se presenta plausible flexibilizar y mejorar el currículum nacional, al permitir y reconocer normativamente las modificaciones pertinentes para su cumplimentación a nivel de escuelas, lo que incluye reconocer las experiencias docentes en el campo de acción. De las evaluaciones hechas al PEC, se rescatan en esta dimensión, desde la visión aplicada a la estructura educativa media y macro de la SEBH, aspectos a ser considerados para la política, como los siguientes (Heurística educativa, 2006a)113: 7.2.6 El cambio educativo efectivo pasa, necesariamente, por las competencias en la enseñanza y las condiciones del aprendizaje Desde la estructura educativa, ello da cuenta de la necesaria selección de los mejores candidatos para ocupar un puesto docente, situación acorde a la planteada por el reporte McKinsey, al hablar del desempeño del Sistema Educativo en función directa al desempeño de su plataforma profesoral. (McKinsey & Company, 2008) Esto es una situación novedosa en México, que en un intento por romper las inercias político-sindicales de la “herencia” de plazas114, inicia con la institucionalización del “Examen Para Nuevo Ingreso al Servicio Docente” (SEP, 2008), resultado de la Alianza por la Calidad de la Educación entre el Gobierno Federal y el SNTE (ACE), firmada el 15 de mayo del 2008. (SEP, 2008) Esto, en el contexto nacional, evidencia las condiciones institucionales adversas a las que se enfrentan las escuelas públicas de educación básica, para una exitosa implementación del PEC. En el Estado de Hidalgo, por lo que respecta a las competencias para la enseñanza, y en las condiciones actuales sobre las que opera la organización escolar, se encuentra imposibilitada la dimensión de la gestión escolar, para actuar de modo autónomo en cuanto a seleccionar su plantilla docente, limitando en consecuencia, su potencialidad educativa, así lo destaca el siguiente fragmento: “…en términos de quién va a poder tener autonomía cuando no está preparado para poder utilizarla, de entrada, el director no puede decidir ni la plantilla del personal, no 113

Aunque se retoman los numerales del documento (Heurística educativa, 2006a), las reflexiones se nutren con los estudios de casos contenidos en: (Heurística Educativa, 2006b); (Miranda & Cervantez, 2010); 114 Práctica común entre el magisterio mexicano, en donde, contra toda lógica racional, el Estado sucumbió ante la presión sindical, renunciando a su “legítima” posesión de las plazas docentes y su asignación, pasando a ser un “patrimonio familiar” heredable transgeneracionalmente, sin importar el grado y nivel de estudios o el perfil profesional.

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puede decidir ajustes en la misma, no puede decidir tampoco el hecho de incorporar alguna medida de apoyo para los mismos maestros, y quién puede ser un directivo si no puede tomar las riendas y tomar decisiones como directivo en un plantel, donde todas las decisiones vienen de arriba.” (IPEC2, 2010) Se destacan las deficiencias institucionales en función al PEC en sus intenciones de autonomía, dado que, tanto la parte sindical como la oficial, tienen cooptada a la escuela en este aspecto, al no poder más que aceptar al recurso humano que se le asigna (impone). En lo tocante a las condiciones de aprendizaje, los factores asociados al logro educativo, se relacionan principalmente con aspectos socioeconómicos, culturales, sanitarios y nutrimentales de los alumnos. Aquí el PEC, en sus planteamientos teóricos, supuso su vinculación con otras instituciones –públicas y privadas- implicadas en el desarrollo social. En el terreno de la realidad, sirva de ejemplo el trabajo relacionado del PEC con el Programa Oportunidades (SEDESOL, 2008), que cumple, en el diseño y en la aplicación (tardía a nuestro parecer, ya que se lleva a cabo a partir del ciclo escolar 2006-2007, y sin tener exclusividad hacia escuelas PEC), con uno de los puntos –recetas- de Husén: “…Una reforma (educativa) sólo tiene sentido si acompaña a una reforma social…” citado en (Pedró & Puig, 1998, pág. 62). Para el Estado de Hidalgo, la CGEPEC, parece no llevar a cabo la tarea de gestión interinstitucional que le fue conferida, pues, aunque se asevera la vinculación PECOportunidades, como beneficio para las escuelas incorporadas, el PEC resulta beneficiado por una relación más amplia, descrita por dos factores: 1) externo: el vínculo SEPSEDESOL, impulsada por los acuerdos previos entre Oportunidades y el programa compensatorio CONAFE 115’116 y; 2) interno: relajamiento de las ROPEC para el ciclo escolar 2004-2005, al ampliar el abanico de modalidades educativas susceptibles de ser beneficiadas por el PEC, contemplando de forma explícita a las escuelas CONAFE, entre otras (SEP, 2004).

115 116

Consejo Nacional de Fomento Educativo. Para mayor referencia consultar: http:sedesol/oportunidades.gob.mx

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7.2.7 La fragilidad organizacional de la escuela impacta negativamente las condiciones de enseñanza Esto se evidencia con el concepto de clima escolar, en donde un escenario favorable, posibilita la interacción positiva entre la comunidad escolar, con especial énfasis entre el grupo docente y directivo, para generar sinergias de desarrollo profesional a nivel individual y agregado, en favor del aprendizaje personal y social, tanto en la docencia como en la disencia, y gobernabilidad de la organización escolar. Por el lado contrario, un clima escolar adverso, deviene en conflictos interpersonales, desánimo y una alta rotación de personal en escuelas con esta característica, en desventura del alumnado en particular, y de la comunidad escolar en general. Una experiencia peculiar, atribuible al desconocimiento de la gestión interna, al manejo de recursos económicos y la toma de decisiones unilateral, en el marco de la transparencia y la rendición de cuentas, al amparo de un trabajo conjunto y un proyecto escolar, tendiente a la democratización en la toma de decisiones, fue la emergencia de conflictos dentro de la comunidad escolar al recibir el apoyo económico del PEC, que lejos de armonizarla, generó fracturas en ella117. “…ahí la participación del PEC, los resultados fueron muy adversos, el director junto con los maestros se dedicaron a operar el programa pero sin la autorización de los padres de familia, esto los molestó, a los padres de familia, y quiero decirte que al segundo año de operación del PEC, la totalidad de la plantilla docente fue sacada de la escuela por los propios padres, porque ellos se molestaron porque no les tomaron en cuenta […] luego, la situación es que con la nueva plantilla, ya no quiso participar en el programa, esa fue la condición, no participar en el programa” (IPEC7, 2010) “…vi a uno de los supervisores trabajando en ello, para convencer a los maestros, porque imagínate una desbandada en una zona escolar de docentes porque ya no querían estar ahí, él fue y trató de convencerlos, creo yo que faltaron muchos elementos de comunicación y de información de la coordinación para los supervisores, porque muchas cosas las desconocían, o no las quisieron entender también.”(Ibíd., 2010) 117

No podemos generalizar este punto, pero la evaluación cualitativa del PEC, registró para la entidad en los casos observados, detonación de conflictos y fracturas al interior de la comunidad escolar, al recibir el apoyo económico para operativizar el proyecto escolar.

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7.2.8 Los colectivos docentes productivos impactan positivamente las competencias de los docentes Ahí donde se instalan las condiciones de clima escolar favorables, se desencadenan fuerzas potenciadoras de lo que se ha denominado “capital social escolar”, introduciendo dinámicas democráticas en las formas como se construyen y sostienen procesos de mejora académica continua de largo aliento, en donde no siempre el liderazgo en este aspecto, lo marca el directivo. (Miranda & Cervantez, 2010) “… el éxito más importante fue ese, el trabajar en equipo, el verse todos como iguales, en involucrar a la comunidad, en involucrar a los alumnos y en involucrar a toda la comunidad escolar para tener mejores resultados… se volvieron más autónomas, como no se involucró la supervisión escolar, ellos vieron que unidos podían hacer muchas cosas, entonces así como él se hizo a un lado, pues ahora ellos se lo brincan…” (IPEC6, 2010) 7.2.9 Los atributos de los docentes son menos importantes, para los esfuerzos de mejora, que sus desempeños La mejora del logro académico obedece, no única pero principalmente, al trabajo colaborativo y no a las cualidades propias de un profesor en específico, esto es de trascendental importancia, si entendemos a la mejora del desempeño académico en términos de organización escolar, trascendiendo las barreras del grupo, e incluso de la escuela, una reflexión interesante se rescata de la entrevista realizada a uno de los informantes clave, al hablar de las principales carencias del PEC en la entidad: “…cuando el PEC le pide a las escuelas su PETE, pues nada más se los pide, pero no les dice cómo, ellos aprenden en la práctica […] para poderlo generalizar, no creo que les hayan dado toda la estructura de qué es lo que tenía que contener, qué metodología, hacia dónde tenían que ir, cuál era la finalidad última de este plan estratégico, y de ahí que los supervisores no hayan aprovechado sus escuelas del PEC para decir, tu ya lo hiciste, qué me recomiendas, qué te funcionó, qué no te funcionó; porque el PEC tampoco le preguntó a sus escuelas si ese documento realmente les servía para poder cumplir sus objetivos […] si yo hago un proyecto, por muy bonito que esté, pero si no le

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doy cuentas a nadie, y si no veo mis resultados, pues estará muy bonito, pero de qué me sirvió si no pude plantear ni compartir nada…” (IPEC7, 2010) 7.2.10 La recuperación de lo que funciona en el aula y la escuela entra fácilmente en contradicción con los intereses, las inercias, las retóricas y las ideologías que dominan en el sistema: En concordancia con nuestra argumentación de la “inhabilitación del no institucionalizado” el discurso de la autonomía escolar y la nueva gestión institucional, se pierde en el aire al enfrentar la soberbia de las élites política y académica, incapacitadas para recuperar las experiencias de los docentes y directores escolares para el diseño de políticas, planes y programas educativos, trasladando, con las reservas del caso, el concepto de “patrimonialismo epistémico” (Miranda, 2001) al campo de los tomadores de decisiones y de los intelectuales orgánicos del Sistema Educativo Nacional. 7.2.11 Los enfoques curriculares y pedagógicos, así como los recursos para la enseñanza, dependen en cuanto a su relevancia y uso eficiente de las competencias de los docentes: La política educativa en este aspecto, se sustenta en una oferta de catálogo, en una “cursitis institucional”, que acota en múltiples ocasiones y de distintas maneras, la disponibilidad de opciones para la formación continua del profesorado, desperdiciando la oportunidad de “refrescar el menú” para la actualización y capacitación del magisterio, por lo que, en casos excepcionales, los colectivos docentes han consolidado la figura del “colegiado” para, al margen de las alternativas institucionales, renovar sus conocimientos en lo pedagógico y lo didáctico. (Miranda & Cervantez, 2010) “…sin embargo PEC, por el contexto en el que se mueven las escuelas, no puede por ejemplo, elegir con toda la libertad a los mejores capacitadores para ellos, recurre a un listado, no se contabiliza cuantos cursos; se capacita porque se puso en el plan y porque se tiene que gastar en eso, no se puede ir más allá…” (IPEC2, 2010) 7.2.12 La lógica de la mejora académica desde la escuela es de carácter incrementalista Para ofrecer mejores resultados en cuanto a mejorar el logro académico de las escuelas, éstas argumentan en lo general, la aplicación de una lógica cuantitativa en términos de suficiencia de recursos, para, entonces, trascender a una lógica del cómo utilizar tales 209 | P á g i n a

recursos. Esto es paradójico si tenemos en consideración que dicha mejora, no obedece a procesos lineales en la siguiente secuencia: condiciones mínimas de infraestructura; instauración de ambientes académicos favorables; consolidación de cuadros académicos; y finalmente, culminar con un proyecto de centro, arropado por la transparencia y rendición de cuentas a la sociedad. En este sentido el PEC, facilitó la existencia de las condiciones mínimas de infraestructura, sin embargo, esto no siguió el orden lógico y cronológico hacia la excelencia educativa. 7.2.13 Las “mejores prácticas” se basan en principios sencillos, sin embargo no se deben inferir prescripciones de ningún tipo. Son válidas únicamente como motivadores de conversaciones inteligentes Las características de las escuelas “tristemente” llamadas excepcionales 118, son propias de esas escuelas, es claro que muchas de ellas comparten ciertas características, como ser sujetas de un doble olvido, el olvido del Estado al relegarse de la comunidad a donde están insertas, y el olvido del Sistema Educativo al que pertenecen; y lograr un conocimiento y reconocimiento entre escuela y comunidad para canalizar las adversidades del entorno asertivamente, y generar inercias hacia impulsos de tipo espiral ascendente o positiva. 7.2.14 Mejorar el diseño y gestión de políticas y programas, con base de procesos de recuperación desde las escuelas y las aulas Una labor pendiente, es el trabajo efectivo de la supervisión escolar, a manera de mecanismo para monitorear y acompañar a las escuelas en el desarrollo de prácticas exitosas en el ámbito pedagógico-curricular, recogiendo información que nutra a los sistemas de información y evaluación, para el mejoramiento de los procesos de diseño y gestión de políticas, así, en lo tocante al actual proceso de reforma curricular que experimenta la SEB, para su articulación, alineamiento y secuenciación. “…si aprendió, porque involucró a toda la comunidad, porque ahora, aunque ya no tenga escuelas de calidad, si necesitan o requieren de algo, tienen la capacidad de gestionar a través de toda su comunidad para poder obtener algo.” (IPEC7, 2010) 118

Se califica como tristes a estas escuelas, en función a que, de acuerdo con la lógica del PEC, y consientes de los cambios transgeneracionales en educación, la excepcionalidad de las escuelas PEC, debería ser marcada por un mínimo de escuelas disfuncionales, ante una abrumadora mayoría de escuelas exitosas y no al contrario como es la realidad; lo normal en este contexto es la disfuncionalidad del aparato educativo, marcado por unas cuantas escuelas, que a pesar de todo, educan, no sólo matriculan.

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7.3 Participación social119 en la escuela pública mexicana: recomendaciones de política La participación social según la evaluación cualitativa del PEC realizada por el grupo Heurística Educativa es entendida como “la capacidad de la escuela para motivar la intervención directa de los padres de familia y miembros de la comunidad, en el aprendizaje de los estudiantes, apoyar al equipo directivo y docente para que la escuela cuente con un ambiente enriquecido de aprendizaje, pedir que se rinda cuentas sobre el estado de aprendizaje de sus hijos, así como del desarrollo general de la escuela. (Heurística Educativa, 2005, pág. 7) Se busca con la PS, instaurar una nueva forma de generar políticas educativas acordes a las necesidades de las escuelas públicas, que garantice la corresponsabilidad entre el diseño y la puesta en marcha de éstas y de las acciones de desarrollo en las diferentes escuelas. (Secretaría de Educación Pública, 2005) A partir de la década de los años 90’ del siglo anterior, se dio paso a una serie de reformas en el campo educativo nacional en el nivel básico de educación, tendientes a incorporar la participación social en el funcionamiento “normal” de la escuela púbica. Dentro de los aspectos trascendentales que se suscitaron para facilitar el trabajo conjunto de la comunidad escolar son bien conocidos la firma del ANMEB 120 en mayo de 1992 (Poder Ejecutivo, Federal, 1992) y la promulgación de una nueva Ley regulatoria del sector educativo nacional121 (H. Congreso de la Unión, Cámara de Diputados, 2008). En ambos documentos, el Acuerdo y la Ley, se resaltó la importancia de fomentar la PS en la escuela pública para democratizar desde la plataforma del sistema educativo, el funcionamiento interno de la SEP, reflejándose en situaciones como la mejora de la calidad de la educación, al abrir las puertas de las escuelas a otros actores y agentes sociales, que servirían de apoyo al funcionamiento de éstas, al tiempo que incidirían en un cambio institucional al fomentar prácticas como la transparencia, autonomía y la rendición de cuentas, generando nuevas formas de trabajo e inercias sociales; en contribución a la gestación y acumulación de capital social escolar. Cabe mencionar que la inserción de la participación social en el ANMEB y en la LGE, presentan un marco político y legal que formaliza y posibilita, en alguna medida, la apertura de la escuela a la sociedad. 119

PS en adelante. Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal. 121 Ley General de Educación. 120

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Con el propósito de detonar cabios institucionales que fortalezcan la PS se han implementado políticas educativas para tal efecto, que han incluido aspectos como la formación continua de supervisores, directores y docentes; implementación de cursos y talleres; elaboración y difusión de materiales en torno a la gestión escolar por mencionar algunos; los cuales se han plasmado en múltiples proyectos y programas de gran calado con carácter nacional. Para afianzar los esfuerzos de política educativa dirigidos a robustecer la gestión y PS en la escuela pública, la implementación de programas y proyectos por parte de la SEP federal tendientes a cambiar el funcionamiento interno de los espacios escolares y la cultura escolar han sido de gran importancia. Uno de los primeros esfuerzos en este sentido fue el proyecto de innovación e investigación denominado La Gestión en la Escuela Primaria, auspiciado por el Fondo Mixto de Cooperación Técnica y Científica México-España en 1996, el cual inició con carácter experimental en cinco entidades federativas del país, extendiendo su cobertura con el paso del tiempo (Ramírez, 2000). Este proyecto sirvió de diagnóstico y aportó información valiosa sobre las resistencias a las que se enfrenta la política para dar paso a reformas en el nivel de las escuelas, al contemplar la diversidad de actores, situaciones y contextos que conforman el complejo sistema educativo nacional. En los inicios del nuevo siglo, la política educativa retoma el tema de la calidad como factor imprescindible para el desarrollo nacional, dando continuidad a la democratización de la educación y del sistema educativo a través de la gestión y la PS para lograr hacer del sector uno de los grandes motores impulsores del cambio. Con base en esta premisa surge un nuevo intento de política por reformar el funcionamiento de la SEP, sustentado en el movimiento conocido como la nueva gestión pública. Con esa nueva perspectiva, se coloca el tema de la calidad de la educación como uno de los ejes rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 en lo tocante a la política social; se sientan así las bases para desarrollar e implementar en el año 2001 el Programa Escuelas de Calidad122, el cual de forma explícita, enuncia la importancia de la PS dentro de su

122

PEC.

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funcionamiento; con ello se articula al PEC con la forma legal de los Consejos Escolares de Participación Social123 contenidos en la LGE. Estos engarces buscan tender nuevas formas de comunicación entre la sociedad y el sistema educativo a través y con las escuelas, y amplificar las voces de la sociedad y de la comunidad escolar hacia el Sistema Educativo Nacional 124 con la finalidad de institucionalizar nuevas formas de elaboración de políticas surgidas de las demandas de la comunidad escolar y por lo tanto, acordes a sus necesidades. Se prosigue –en una lógica racional de la organización- interesar a la sociedad y a otras de sus instituciones, en los procesos formativos escolarizados al hacérseles partícipes de la vida escolar, descargando con ello, la enorme presión social que el entorno ejerce sobre las escuelas, al compartir la responsabilidad social de educar a los futuros ciudadanos mexicanos125 (H. Congreso de la Unión, Cámara de Diputados, 2008, pág. CAP. VII); (SEP, 2007). Es importante mencionar que la participación social efectiva en las escuelas públicas de educación básica, se presenta como un reto importante por superar a través de la gestión escolar, en función a la larga data de encapsulación de la escuela y del SE en sí mismos, que han marginando la participación de padres de familia en actividades como festivales, vendimias, aportaciones económicas, o las tradicionales reuniones bimestrales de entrega de calificaciones, excluyendo la cooperación de otro tipo de agentes sociales en lo académico o pedagógico. Como es sabido, los cambios institucionales no se generan por decreto o imposición, aún así hay evidencia de escuelas que han logrado reorganizar su forma de operar. Estos cambios son explicados en buena medida por la existencia de un liderazgo en el colectivo, capaz de infundir en la comunidad escolar estados de ánimo positivos que se irradian en toda la organización, colocándola en el rumbo de una espiral positiva cimentada en esquemas de altas expectativas de logro educativo compartidas. Se evidencia la correlación positiva existente entre liderazgo, gestión y participación social.

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CEPS. SEN. 125 Objetivo general del PEC y específicos 3 y 4. 124

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El reactivar la PS requiere de dos estrategias conjuntas: 1) diversificar y promover un mayor involucramiento de las familias en las tareas académicas de sus hijos y 2) comprometer la participación de asociaciones civiles, particulares, municipios, con el proyecto educativo del centro, y los recursos para sustentarlo. (Una mirada a cinco años. El Programa Escuelas de Calidad, S.F.); (SEP, 2000); (SEP, 2010) Evidencia empírica recabada en escuelas de diferentes estados de la federación participantes en el PEC, muestran cómo se vive en las diferentes realidades escolares la nueva gestión pública, y en específico la PS a través de los CEPS a 9 años de funcionamiento del programa. En principio, las experiencias recabadas desde diferentes informantes a través de entrevistas, coinciden en dos aspectos: 1) los sistemas estatales de educación y el federal, parecen no preocuparse por que la información acerca de cómo implantar un modelo de gestión y estratégica de funcionamiento escolar, se convierta en comunicación efectiva 126 entre los encargados de la transformación institucional, es decir sus operadores en la escuela y en el aula; en las Secretarías de Educación en los estados y sus unidades operativas; y las coordinaciones PEC federal y estatales. En consecuencia, 2) los encargados de operar el PEC en las escuelas, trasladan la “novedad” del programa a la tradición institucional, realimentando el circulo de encapsulamiento de la escuela en sí misma, desvirtuando el concepto de los CEPS por los conocidos Consejos Técnicos conformados por los docentes y el director, y las asociaciones de padres de familia; las cuales trabajan de forma desvinculada. Para sustentar esto, que es una apreciación epistemológica y metodológica distinta a la asumida en este trabajo de investigación, pero que nutre las apreciaciones de los informantes clave, recurrimos a la información desprendida de la investigación “El capital

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Se destaca la diferencia entre informar y comunicar bajo la premisa que lo primero, se limita a transferir datos, registros, lineamientos o normatividades; por su parte el acto de comunicar implica la comprensión y entendimiento de la información entre los sujetos de la comunicación, que pueden ser personas o instituciones, logrando con esto consensos o disensos respecto de algo, situación no presente en el acto de informar que es unidireccional sin posibilidad de réplica. Una ventaja de propiciar la comunicación es que permite en las organizaciones clarificar el rol que juega cada unidad y elemento de la misma en la consecución de objetivos o metas a través de una planeación o programación de un plan o programa, resaltando la importancia de las diferencias que permiten la unidad organizacional.

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social y las innovaciones en la gestión escolar en educación básica. Estudios de caso en México” (Santizo, N.D.), que profundiza en la PS en las escuelas a través de los CEPS, y su potencial traducción en el incremento del capital social escolar: “En cuanto al PEC, los apoyos nos llegaron tarde. Si el proyecto ya está armado casi al principio del ciclo escolar, no sé por qué nuestra dependencia no nos brinda el apoyo. Así por lo menos, el primer director, le empiece y le adelante con los gastos. Todo nos lo empiezan a dar a partir de abril, mayo; y de ahí a julio se deposita otra parte final, porqué no se deposita al cien por ciento, eso nos atrasa. Estamos en las últimas semanas, ya casi para salir, con tramites. Hay directores, que incluso se quedan después de que los niños salen a receso escolar, a terminar todo lo del proyecto; porque eso implica bastante tiempo.” Entrevista a Director, Esc. 17, Querétaro, 2009. “Tenemos un problema. Nuestra escuela no cuenta con un director de tiempo completo y en todo el ciclo escolar. Esta persona está un tiempo nada más, luego se queda un director comisionado. Siempre ese director se va más por la administrativo, porque le urge entregar esto, el otro. Entonces, que al menos, al director que llegue le den todo el ciclo escolar, para que lo trabaje completo. Nos llega afectar, porque se rompe la continuidad del el proyecto, en dónde quedo esto, el otro. Por otro lado, que los recursos del PEC, no nos los manden en julio, porque se supone que es para trabajar durante el ciclo escolar.” Entrevista a Docentes, Esc. 17, Querétaro, 2009. “Pues uno de los problemas que tenemos aquí en la escuela es el cambio constante de director. Desde hace diez años, o más, los directores no duran más que un ciclo o a veces hasta medio ciclo o tres meses. Entonces no se le da continuidad a los trabajos que se vienen haciendo en todos los aspectos, en lo académico, en infraestructura. Se quedan a medias porque, llega otro director con otras ideas y se frena lo que se venía haciendo, ese es uno de los problemas. Incluso, hace como tres ciclos, hubo conflictos con una directora que llegó con ideas, y a lo mejor sin mala intención, pero chocó con el comité de padres de familia y se enfrentaron. La directora armó otro comité aparte del que estaba, por ideas diferentes que se tienen, yo no digo que sean buenas o malas, simplemente son ideas diferentes que se tienen, y ese es uno de los problemas que esta

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escuela tiene desde hace unos diez años.” Entrevista a Padres de Familia, Esc. 17, Querétaro, 2009. Uno de los principales fundamentos de la participación social es la implicación en la vida del centro educativo de la comunidad escolar, esa participación en términos teóricos o del deber ser, tendría que verse reflejada en la planeación estratégica y anual de centro, y servir de guía en las acciones del colectivo hacia un fin común, evitando en la medida de lo posible duplicar esfuerzos, con base en la economía de prácticas. En la realidad estas funciones siguen siendo acaparadas por ciertos grupos o actores empoderados tradicionalmente, como el director, los Consejos Técnicos y las Asociaciones de Padres de Familia, indicativos de la confusión en la práctica del informar y comunicar, que llevan a distorsionar el sentido de un programa o algunos de sus componentes como son los CEPS. Un caso común es la no diferenciación entre las formas escolares Consejos Técnicos, Asociación de Padres de Familia y CEPS, y sus atribuciones y funcionamiento, que rompe con el supuesto de la economía de prácticas en la organización, desgastándola, así al cuestionar sobre el funcionamiento de los CEPS, las respuestas obtenidas fueron: R. “El Consejo Técnico, bimestralmente se obtiene información del profesor y nos pone en el contexto y se habla con los padres. Hacemos el cruce de todas las informaciones.” Entrevista a Director, Esc. 12, Querétaro, 2009. R. “En reuniones de consejo técnico. Normalmente llegando los resultados de enlace, hacemos un espacio para debatir y conocer los

resultados, compararlos con los

anteriores.” Entrevista a Director, Esc. 14, Querétaro, 2009. R. “Consejo técnico, se muestran las gráficas y ahí nos damos cuenta como estamos en las diferentes materias.” Entrevista a Docentes, Esc. 18, Querétaro, 2009. Es claro que a casi una década del funcionamiento del PEC, los mecanismos de comunicación institucionales no han tenido la capacidad para clarificar las diferencias entre estas formas que coexisten en las escuelas, privilegiando a los primeros sobre los CEPS, volviendo a estos últimos, un trámite burocrático-administrativo no operante, que mantiene

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el statu quo institucional, al marginar a padres de familia y otras organizaciones no escolares en la toma de decisiones. Una de las principales llaves para abrir la escuela a la comunidad es sin lugar a dudas la inclusión de los padres de familia en el funcionamiento institucional de manera amplia, dado que este es el vínculo más próximo entre la escuela y la sociedad, y eslabón clave para ampliar las redes sociales de los centros escolares. Resulta de vital importancia para programas como el PEC y para la política educativa, en su esfuerzo por democratizar al SE, reconocer la fuerza de las inercias institucionales de las escuelas públicas, que mantienen el empoderamiento de ciertos grupos de la comunidad escolar. Así lo sugiere la evidencia obtenida a través del siguiente cuestionamiento: ¿Usted como miembro del Consejo Escolar de Participación Social considera que la opinión de los padres de familia se toma en cuenta para elaborar los planes de la escuela?, ¿Cómo? R. “Si. Por ejemplo, se le comenta algo al director y él lo platica con los maestros y se da un acuerdo y si muchas veces se han logrado dar las cosas.” Entrevista a Padres de Familia, Esc. 12, Querétaro, 2009. R. “No, Porque nosotros como padres de familia podríamos opinar mas de que actividades se pueden hacer.” Entrevista a Padres de Familia, Esc. 13, Querétaro, 2009. (Santizo, N.D.) Con la intención de clarificar cómo funciona el CEPS se lanzó la siguiente pregunta: ¿Me podría mencionar la forma de trabajo que ustedes realizan? Mire normalmente y de acuerdo a estatutos nosotros no nos involucramos a lo que son aspectos educativos, todo es por medio de la dirección, nosotros, nuestra organización la mesa directiva, nos reunimos una semana antes de la entrega de calificaciones, reuniones de padres de familia con sus grupos y ahí damos a conocer la información, los avances, lo que se ha realizado y demás, de tal manera que ellos llevan información, ellos reciben y resuelven los problemas de sus grupos, y si existiera algún detalle a resolver, entonces se acercan directamente a la dirección para que la dirección sea 217 | P á g i n a

directamente quien resuelva el problema educativo, desde luego nosotros no intervenimos de ninguna forma, hasta que en un momento dado se interviniera por parte de la dirección, no intervenimos en aspectos educativos.” Entrevista a Padres de Familia, Esc. 19, Querétaro, 2009. R. “Si. Se toma en cuenta su opinión y se respeta. Un ejemplo, en el proyecto PEC, nosotros teníamos una cooperación asignada, y levanta la mano un padre de familia y dice, hay que dar más cooperación para tener más recursos, entonces preguntamos ¿quién está de acuerdo? Casi todos estuvieron de acuerdo, para que la escuela tuviera más ingresos para los proyectos planeados. Entrevista a Padres de Familia. Esc. 18, Querétaro, 2009. (Ibíd., N.D) Lo anterior clarifica la relevancia de identificar la diferencia entre “información” y “comunicación” aducidas en páginas previas, dado que en las escuelas se conoce la forma de los CEPS y se “reconoce” su carácter administrativo-burocrático más allá de su operatividad en la práctica, la cual se puede identificar como “inoperatividad”, lo que demuestra la internalización de prácticas tradicionales en los diferentes actores de la comunidad escolar, de ahí el comprender las respuestas de padres de familia en mencionar que, se toma en cuenta su participación en la escuela, a la vez que ellos mismos expresan que esa participación se dirige principalmente a las cuotas económicas para infraestructura, mantenimiento o consumibles, cayendo en la falsa creencia da participar con ello, en la toma de decisiones escolares. 7.3.1 Participación social: aportaciones para la política Estudios han demostrado que la formación escolar y su éxito no residen única y exclusivamente en lo que las escuelas a su interior realizan para educar, la formación educativa es una construcción social que requiere de la participación proactiva de toda la sociedad, con énfasis en la participación estrecha de las familias en la educación. Un aspecto que debe tenerse en cuenta cada vez con mayor seriedad para el desarrollo de políticas en este rubro, es la identificación del centro educativo con la comunidad como factor asociado estrechamente con la mejor educación, dado que un mayor conocimiento de lo que se hace en la escuela por la sociedad, lleva a generar un reconocimiento (prestigio) o desconocimiento (desprestigio) social de la escuela como elemento clave del mejoramiento 218 | P á g i n a

social; esto deviene en la valoración o devaluación del capital social con que cuenta el plantel, manteniéndolo, incrementándolo o desmoronándolo con el paso del tiempo. Se concluye que, la importancia de contemplar en la agenda política la importancia en el mejoramiento de la calidad de la educación, es fundamental el aspecto de la participación social como instrumento de contrapeso al poder institucional, promotor de la rendición de cuentas y la transparencia. Por lo que a 9 años de la implementación del PEC, es obligado reconocer las deficiencias para mejorar los resultados obtenidos y replantear los esperados, así como las estrategias para alcanzarlos. En el ámbito de la participación social en las escuelas PEC se han reconocido las siguientes prácticas comunes, con posibilidad de generalizarse: inclusión; vinculación; sentido de pertenencia y corresponsabilidad. 7.3.1.1 Inclusión social Este componente de la participación social bien puede catalogarse dentro del sistema educativo como “el tercero excluido de la educación”. Por mucho tiempo, el sistema educativo ha permanecido encerrado en sí mismo, viciado en una reproducción interna de prácticas que mina hasta el funcionamiento de las escuelas públicas de educación básica, que se han concebido históricamente como espacios abstraídos y cerrados a la realidad, lo que a lo largo del tiempo, y combinado con las dinámicas sociales introducidas por la modernidad, han ido debilitando la incorporación de otras instituciones sociales en la formación escolar de las nuevas generaciones, complicándose su propio actuar. La no inclusión de otros agentes y actores sociales en la formación escolar ha contribuido a la no rendición de cuentas e intransparencia en los procesos formativos, degenerando en prácticas escolares auto-avaladas y calificadas por escuelas y sistemas educativos en su conjunto, limitando la posibilidad de crítica, reflexión y mejora continua de la educación. La década de los 90’s del siglo XX introdujo en términos de política, la revaloración de la participación social en la educación en América Latina y en México, así en la LGE de 1993, se contempló la conformación de los Consejos Escolares de Participación Social. Esta figura a su vez, es retomada en los albores del siglo XXI como un componente importante de política en la reforma de la gestión institucional

de la SEP, con la 219 | P á g i n a

trascendental función de democratizar las escuelas y al sistema, e insertar los temas de transparencia y rendición de cuentas al abrir a la sociedad el funcionamiento y uso de los recursos disponibles con los que opera el sistema educativo, contra los resultados ofrecidos y alcanzados, en el marco de evaluaciones internacionales; esto se trata de potenciar en las escuelas participantes en el PEC (2001) , donde se concibe a la dimensión de participación social, un elemento de contrapeso al poder concentrado por las partes directiva y docente de las escuelas. Finalmente, el ámbito de la participación social teniendo como referente al PEC, pasa de su papel en tanto componente de un programa, a posicionarse dentro de la política educativa como protagonista en la reforma de la gestión del sistema educativo para contribuir de forma importante en mejorar la calidad de la educación (2010). A pesar de la inserción como aspecto de política de la participación social en tanto componente del PEC y parte de la legislación en la materia, son pocas las escuelas que han logrado pasar de la concepción tradicional de participación social en la escuela, basada en la organización de eventos cívicos, culturales y de entretenimiento; suministradores de recursos económicos para solventar necesidades materiales y de mantenimiento escolares; y de la participación social circunscrita a los padres de familia, a la participación de la comunidad ampliada en la vida escolar (decisiones y acciones). Esto se refleja en la participación restringida de diferentes agentes sociales en la vida de los planteles educativos, principalmente en la dimensión pedagógico-curricular, reservada al cuerpo docente y a la dirección de la escuela; situación que se refleja incluso en las escuelas catalogadas como de calidad y eficaces del Estado de Guerrero. Un aspecto recurrente encontrado en estas escuelas, reconociendo su alto desempeño organizacional y pedagógico, es la dificultad de incorporar la participación social en los ámbitos escolar y pedagógico, con más problemas en éste último; volviendo inoperantes los consejos escolares de participación social, e incluso relegándolos a figuras ya existentes, tales son: consejos técnicos (grupo de docentes) y asociaciones de padres de familia (representación social en la escuela). Retomando una de las recomendaciones realizadas en la dimensión de la gestión escolar, la formación de cuadros, puede ampliarse hacia los CEPS para concientizarlos en su función 220 | P á g i n a

sistémica democratizadora, pues con la información disponible, se arguye la existencia de un amplio desconocimiento de cómo incluir (e incluirse) la participación social en aspectos complementarios de la formación escolar, por lo que la formación para la inclusión de la participación social en las diferentes dimensiones de la escuela resalta como una de las grandes carencias de las escuelas de calidad en particular, y del sistema educativo en general. Otro factor importante y no menor para la participación social, se asocia con el tamaño de la comunidad en donde se inserta la escuela y la dinamicidad de las relaciones sociales del entorno (complejidad del entorno); encontrando una correlación negativa entre tamaño de la comunidad; densidad demográfica; estatus socioeconómico; nivel de estudios; incorporación de la mujer en los aspectos educativo y laboral y la situación laboral, con la participación social. Una característica común entre las escuelas observadas referente a esta correlación, se presenta al ubicase en comunidades pequeñas, donde éstas, en la mayoría de los casos, son la única opción para la formación escolar en todo el esquema de la educación básica (preescolar, primaria y secundaria); lo que parece favorecer la participación social en la escuela, aunque no se llegue al nivel de la inclusión en y para la toma de decisiones del centro y la complementación formativa en la participación pedagógica. 7.3.1.2 Vinculación Este componente se refiere al nivel de trabajo conjunto que realizan ambas esferas para el beneficio mutuo (escolar/social); a la participación social en tanto apoyo para el funcionamiento escolar, y el trabajo que realiza la escuela para mejorar en la medida de lo posible las condiciones de vida de la comunidad, y cómo estos esfuerzos entrelazados pueden sobrevenir en la mejora de las condiciones escolares y sociales de convivencia. Al igual que la inclusión, la vinculación tradicionalmente se ha limitado a la participación de la escuela en eventos cívicos, deportivos y en algunos casos culturales, convocados por la comunidad; por su parte, la comunidad aprovecha las instalaciones escolares para llevar a cabo campañas de prevención del sector salud principalmente. Esto se confirma con las experiencias observadas y las informaciones obtenidas en las escuelas del Estado de Guerrero, en donde sólo algunas de ellas, han roto con los tradicionales desfiles cívicos y deportivos, innovando con la instauración de cursos 221 | P á g i n a

renovados bimestralmente- que benefician a la población y a la escuela; por ejemplo, los denominados escuela para padres; en donde las actividades contempladas como parte de los cursos y talleres ofrecidos consisten en: concientizar a la comunidad de la importancia de la educación para mejorar las condiciones de vida a nivel personal y colectivo; ofrecer alternativas de autoempleo con la impartición de talleres de distinta naturaleza (manualidades, cocina); el trabajo conjunto entre padres e hijos y pláticas acerca de la importancia de la comunicación y sana convivencia familiar para complementar y fortalecer la educación; y el seguimiento y acompañamiento por parte de los padres en el trayecto formativo de sus hijos. Cabe aclarar que, a pesar de estos esfuerzos, es persistente el “blindaje pedagógico” voluntario o involuntario, que impide la participación activa de los padres de familia y la comunidad en la formación académica del estudiantado, y fortalecer la vinculación escuela comunidad y comunidad escuela. Dentro de la vinculación se rescata de estas experiencias, su expresión en la estrecha relación lograda entre las escuelas de los niveles de educación básica y su preocupación por articularse en tanto bloque, para mejorar los servicios educativos y la calidad de la educación de manera conjunta. Un factor que se suma como experiencia exitosa y recurrente en el fortalecimiento de la vinculación, es la iniciativa de la escuela por mejorar sus resultados educativos. Esto apunta a ser un precipitante del círculo virtuoso escuela-sociedad, sociedad-escuela, creando en la comunidad un sentimiento de compromiso de participación con la institución, y en la institución, una imagen de prestigio ante la sociedad. Se resalta la iniciativa de las escuelas por mejorar la calidad en sus servicios educativos para detonar el mecanismo vinculante entre la comunidad y la escuela. Esto demuestra la imperiosa necesidad del SE por erigirse como institución basada en resultados tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo, para motivar la participación de otras instituciones sociales en la educación; en una lógica del primero dar, para merecer un recibir, complementada con la forma de dar, define la forma de recibir, colocando la iniciativa en el lado de la escuela o del sistema educativo. 222 | P á g i n a

7.3.1.3 Sentido de pertenencia El saberse parte de un proyecto, radica en conocer que esa participación se reconoce en las aportaciones que se pueden hacer para construirlo desde la posición que se ocupa dentro del mismo, mantenerlo y mejorarlo, por quienes se encargan de dirigirlo y liderarlo; esta es condición sine qua non para promover la inclusión, vinculación y el sentido de pertenencia hacia un proyecto compartido, como es el caso de la educación pública básica. El sentido de pertenencia permea a toda la comunidad escolar y trasciende el espacio delimitado por el edificio escolar, incrustando en los que participan en la empresa educativa una identificación y compromiso con su profesión, con un esfuerzo compartido y con la comunidad a la que pertenecen (como individuo o como escuela). Este sentimiento, requiere para su generación, un clima laboral y escolar que promueva el respeto, la participación, la comunicación y el compromiso compartido por cambiar el estado de cosas en un continuum de mejora acordado y consensado. Se debe partir del sentido de pertenencia hacia adentro, que consiste en el grado de involucramiento de los participantes directos en la empresa educativa (director, docentes, alumnos), con la empresa educativa. Esto es posible bajo ciertas condiciones de partida esenciales que lo sustenten, de las principales es la democratización del centro a la par del desempoderamiento de ciertos actores específicos; por lo que el liderazgo inclusivo es clave para comenzar la ruta hacia la mejora continua, cuando el líder clarifica objetivos y metas; convoca la participación del colectivo en el establecimiento de dichas metas y objetivos; en la construcción de un proyecto de centro; en el desarrollo de estrategias para alcanzarlos y en la seriedad por su cumplimentación, despliega un abanico de certezas institucionales que dan confianza entre estos actores para reconocer que su esfuerzo es reconocido (relación individuo/organización) y brindarse con la institución. En el sentido de pertenencia hacia afuera se sostienen la inclusión y la vinculación; como se mencionó en líneas previas, es imprescindible que la institución educativa mande las “señales correctas” a su entorno, que le den certeza y confianza para participar en el proyecto escolar, y que por supuesto, la institución se lo permita. En este sentido, la escuela requiere tomar la iniciativa por: a) organizarse y entenderse y, b) abrirse y democratizarse; bajo estas condiciones, es posible pensar en la identificación de la comunidad extraescolar 223 | P á g i n a

con la comunidad escolar y con la escuela y viceversa, a la vez de construir y definir los ámbitos de competencia y los límites de acción, la convergencia y la complementariedad en las múltiples dimensiones que dan forma al complejo educativo, fortaleciendo los procesos de enseñanza y aprendizaje desde lo escolar, lo familiar y lo social. Las escuelas objeto de la investigación, permiten reconocer factores que fomentan el sentido de pertenencia, entre ellos destacan: el arraigo docente en la comunidad; el prestigio; la responsabilidad social; reconocimiento social e institucional y un proyecto de centro incluyente y demandante. Arraigo docente: se refiere a la residencia de la plantilla de personal en la comunidad en donde se ubica el centro de trabajo, esto tiene un doble efecto: 1) reconocimiento del personal por la comunidad y, 2) reconocimiento de la comunidad por el personal. Esta doble función cede desde la primera situación, conocer el desempeño del personal en la educación y sancionarlo positiva o negativamente por la comunidad extraescolar; desde la segunda, identificar el nivel de participación social con la escuela, así como quienes participan y quienes se desentienden de su responsabilidad social en el acompañamiento a la formación. Prestigio: el buen desempeño laboral del personal educativo pasa por una doble valoración, su actuar individual (rol ejercido), y su actuar colectivo (imagen organizacional). Esto desde la visión externa a la escuela, al ser bien valorada, aquilata el valor social de la organización y el respeto hacia quienes laboran en ella, presionando en lo interno a, por lo menos, mantener un cierto nivel en su cometido y mejorarlo; desde lo externo, involucrarse con el buen funcionamiento de la escuela. En lo que respecta al personal, esto es un valor intangible que incentiva la permanencia y compromiso con el centro y la comunidad. Reconocimiento social e institucional: un incentivo altamente valorado por la comunidad escolar, es sin lugar a dudas, gratificar las buenas prácticas realizadas individual y colectivamente por los diferentes actores involucrados en el buen funcionamiento del complejo escolar, estos reconocimientos pueden ser de distinta naturaleza, pero las comunidades escolares de las escuelas observadas, evidencian que el mejor incentivo al

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desempeño es el reconocimiento moral individual y colectivo, más allá de una remuneración económica. Proyecto de centro incluyente y demandante: el fomentar la participación de toda la comunidad en la elaboración del proyecto del centro que coordine los esfuerzos individuales es un gran aliciente para la comunidad escolar con efectos positivos en la generación de un sentido de pertenencia con la institución, dado que a través de la inclusión en la construcción del proyecto, se reconoce la labor de toda la comunidad escolar en el funcionamiento del plantel. En tanto, la construcción de un proyecto de forma seria, responsable y comprometida, exige a los participantes, momentos de análisis crítico y reflexión profunda sobre la razón de ser y hacer organizacional y personal, siendo estos momentos, espacios para el trabajo intelectual, el intercambio de ideas, la innovación y la creatividad, lo que, sabiendo manejarlo, dignifica a quienes han participado en la elaboración, implementación y operación. 7.3.1.4 Corresponsabilidad Cuando se toma conciencia de la importancia del trabajo diferenciado de cada integrante de la comunidad escolar en el buen desempeño del centro a nivel individual y colectivo, es posible delegar funciones y asumir responsabilidades en el entendido que los demás llevarán a cabo las actividades que les corresponden de acuerdo a lo convenido en el plan de trabajo del proyecto escolar. De tal modo, la responsabilidad propia y la consciencia de grupo, enlazan las funciones y acciones en una responsabilidad compartida que identifica los esfuerzos individuales con los esfuerzos grupales llegando a la corresponsabilidad en el cumplimiento del proyecto institucional. Esta corresponsabilidad en acciones y decisiones se muestra en las escuelas guerrerenses observadas, en una constante supervisión y monitoreo de las funciones individuales y de equipo (comisiones) entre y por los integrantes de la comunidad escolar, facilitando la evaluación de planes y programas a nivel escolar y pedagógico, y la reorientación, si es necesario, de los mismos. Esta evaluación continua de las diferentes actividades que dan forma al complejo educativo, ha permitido contar con información actualizada de lo que se

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hace y cómo se hace, al tiempo que funciona como una rendición de cuentas constante y transparencia en el quehacer educativo. Dentro de los ámbitos observados que contribuyen a conformar centros educativos de alto desempeño sostenidos en una cultura de mejora continua y calidad, la participación social es el aspecto que mayor fortaleza requiere para su comprensión y operación sistémica dentro de la organización, pues no ha quedado claro cómo debe incluirse este ámbito en el ser y actuar escolares debido a la histórica exclusión de la sociedad de la escuela, y más aún, en la formación del alumnado; lo que es cierto, es que la responsabilidad de la escuela por realizar su función social (educar) expresada en altos niveles de logro educativo del alumnado, a pesar de encontrarse con ambientes adversos, es un gran motor para echar a andar la participación social en la escuela y que la sociedad (comunidad) se sensibilice en cuanto a su responsabilidad de complementar y apoyar la formación educativa de las nuevas generaciones; sumadas escuela y padres de familia, la presión se transfiere a otras instituciones, ampliando las redes sociales y fortaleciendo el capital social de la institución. 7.4 Reflexión general Las experiencias rescatadas de la institucionalización del PEC permiten aseverar en términos generales que: 

Las escuelas con mejor desempeño son aquellas que logran insertar un pensamiento multidimensional en su comunidad escolar, dejando claro que un buen desempeño académico y pedagógico no es responsabilidad única de los docentes frente a grupo, es más bien, resultado de una combinación variable de los factores escolar, pedagógico y de participación social en función a las propias necesidades del centro.



La consciencia que detona el concebirse como resultado de estas interdependencias internas para su propio funcionamiento, empodera a la escuela dándole autonomía en su ser y actuar internos, posibilitándose a sí misma, como creadora y estructuradora de su propia realidad y los modos para afrontarla.



La flexibilidad en la toma de decisiones y acciones resultante de la autonomía adquirida, permite a los centros escolares, tematizar su realidad, priorizarla y definir 226 | P á g i n a

rumbos de acción; un caso relevante es la decisión política (policy) de la comunidad escolar de “X” escuela, por dejar la política (politics/polity) fuera de la escuela y retomar la educación como eje central de las actividades escolares. 

El buen funcionamiento de la organización, obedece a una formación o capacitación de “cuadros escolares de alto desempeño”; no basta con la formación de un líder o la tradicional capacitación por roles, así el proyecto se vuelve dependiente de una persona y por tanto se vulnera; se debe pensar en esquemas de formación de plantillas completas, para sostener, sustentar y blindar el esfuerzo colectivo.



La sistematización y organización de actividades concentradas en un documento rector, es imprescindible para dar salida a las aspiraciones organizacionales, siempre y cuando, se tenga claridad en que dicho documento sólo es un medio para ordenar ideas, nunca un fin.



El conjunto de factores previos, permite generar una visión estratégica y operativa de sí al centro educativo, lo que le facilita comprenderse a corto y mediano plazo, optimizando su funcionamiento y mejorando sus rendimientos.



La inclusión y vinculación de la comunidad escolar en la vida de la escuela para la toma de decisiones (democratización) y definir las acciones a seguir (racionalidad organizacional), requieren de la iniciativa de la institución por mejorar los servicios educativos que ofrece y abrirse a la participación, sólo entonces, se puede corresponsabilizar a la comunidad en la formación educativa de las nuevas generaciones.

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Anexos

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Tabla de ilustraciones Ilustración 1 Transiciones en las pirámides poblacionales en México 50 Ilustración 2. Modelos de sistemas: pautas de interrelaciones entre las variables que los describen 66 Ilustración 3. Nueva estructura de la administración pública federal 99 Ilustración 4. La diferenciación de la unidad organizacional ante la homologación programática y operativa. 146 Ilustración 5. La actuación de la autoridad educativa como función de producción 155 Ilustración 6 mapa de comportamiento institucional del PEC 159 Instrumento para el diseño de cuestionarios Tabla 4 Instrumento para el diseño de cuestionarios

Sentido

Dimensiones del PEC\Dimensiones del sentido Definición

Dimensiones del PEC

Se refiere a la combinación de condiciones reales, sociales y temporales que orientan las intenciones (sistemas psíquicos) y comunicaciones (sistemas sociales) para la toma de decisiones y acciones en el mundo y posicionarse en él. Real (objetividad) Social (sociabilidad) Temporal (temporalidad)

Se refiere a las condiciones existentes para la operación del PEC –entorno externoen la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo (sistema) proveedoras de información – entorno interno(política, económica, material, cultural, institucional), que incentivan o dificultan la toma de decisiones. Son las realidades actuales del PEC y de la SEBH y sus mutuas afectaciones y condiciones de operación. Ítems cruce dimensional

Se refiere al entendimiento que del PEC múltiples agentes y actores construyen para sí (percepciones), habilitando los horizontes de consenso y disenso respecto del programa. Es por tanto la reduplicación particular de posibilidades de entendimiento entre ego con su visión particular del mundo y alter como síntesis de las múltiples visiones particulares del mundo, expresadas entre los horizontes de la democracia y la centralización. Ítems cruce dimensional

Se refiere a las diferencias en el funcionamiento de la SEBH antes y después de la inclusión del PEC, a la vez que posibilita a través de la memoria del sistema, hacer presente el pasado; y de la suposición, hacer presente el futuro, con lo que puede verse que ha cambiado, y que puede cambiar. Incluye el tempo de las diferentes unidades funcionales y estructurales que conforman a la organización educativa y sus dificultades de coordinación.

Ítems cruce dimensional

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Gestión institucional Se refiere a la capacidad del PEC para conseguir (negociar) las condiciones sistémicas necesarias (funciones/estructuras) que posibiliten la mejora de los servicios educativos a través de la coordinación de las diferentes unidades estatales implicadas en su realización, enfocadas al mejor funcionamiento de las escuelas públicas de educación básica incorporadas.

Gestión escolar Se refiere a la capacidad del PEC para posibilitar que las escuelas inscritas en el programa desarrollen las condiciones organizacionales necesarias para mejorar la calidad de la educación que ofrecen a través del

(gestión institucional/ real) 1. En qué medida la inserción del PEC ha flexibilizado las estructuras jerárquicoverticales operativas de la SEBH 2. En qué medida el PEC ha sido incorporado en el funcionamient o y operación de los niveles educativos y los servicios de apoyo a la educación en el Estado 3. En qué medida se ha conseguido colocar a la escuela como centro de gravedad de la SEBH 4. En qué medida la unidad a su cargo ha considerado adoptar algunas de las estrategias del PEC en su funcionamient o (gestión escolar/real) 16. Qué estrategias ha desarrollado la unidad a su cargo a partir de la inclusión del PEC para fomentar el pensamiento organizaciona

(gestión institucional/social) 5. Conoce el Programa Escuelas de Calidad 6. Cuál es el significado del PEC para la unidad a su cargo 7. Cuál es la función de la unidad a su cargo para la implementació n del PEC 8. Que estrategias ha implementado la unidad a su cargo para dar a conocer el PEC en su comunidad escolar 9. La inserción del PEC en la SEBH cómo ha contribuido a la articulación de los niveles educativos 10. En qué medida se ha logrado la articulación

(gestión institucional/temporal) 11. A partir de la inserción del PEC, cómo han cambiado las condiciones de coordinación entre los niveles educativos, y de las escuelas con supervisiones y niveles 12. Qué tiempo se considera pertinente para introducir un pensamiento estratégico y de mejora continua en la SEBH 13. Qué tiempo se considera necesario para colocar a la escuela como centro de la SEBH 14. Cuáles considera son los alcances del PEC para transformar la gestión institucional 15. Cuáles considera son los límites del PEC para transformar la gestión institucional

(gestión escolar/social) 20. En qué medida la inclusión del PEC en las escuelas del nivel a su cargo ha propiciado un trabajo colaborativo entre escuelas del mismo nivel y otros

(gestión escolar/temporal) 24. Cuál considera es el principal cambio de las escuelas del nivel a su cargo con la inserción del PEC 25. Considera que 5 años son suficientes para insertar una cultura de mejora continua

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reconocimiento de la naturaleza multidimensional que las conforma y su facticidad simultánea.

Gestión pedagógicocurricular Se refiere a la capacidad del PEC para posibilitar la articulación curricular intra (grados) e inter (niveles) institucional y las estrategias didácticas y pedagógicas para operarlas

l en las escuelas pertenecientes a su nivel 17. Qué estrategias ha desarrollado la unidad a su cargo a partir de la inclusión del PEC para fomentar un pensamiento organizaciona l en las supervisiones de su nivel 18. En qué medida la implementaci ón del PEC ha contribuido a la autonomía de las escuelas pertenecientes a su nivel en la toma de decisiones y acciones 19. Las escuelas PEC pertenecientes a su nivel, han mostrado mayor creatividad para obtener los recursos que les permitan mejorar los servicios educativos que ofrecen (gestión pedagógica/real) 26. Las escuelas del nivel a su cargo, en qué medida han conseguido privilegiar su función pedagógica

niveles para compartir experiencias educativas exitosas a favor de la mejora de la calidad de la educación 21. En qué medida la inclusión del PEC en las escuelas de su nivel, ha democratizado la toma de decisiones y acciones a nivel escolar 22. Cómo ha impactado el PEC en la construcción de un proyecto de centro en las escuelas del nivel a su cargo participantes en el programa 23. Conoce cuál es la opinión de las escuelas del nivel a su cargo respecto del PEC

y pensamiento estratégico en las escuelas del nivel a su cargo

(gestión pedagógica/social) 30. A partir de la inclusión del PEC en la educación básica, el nivel a su cargo ha implementado estrategias para

(gestión pedagógica/temporal) 34. Las escuelas que participan en el PEC han mejorado sus niveles de logro educativo con respecto a escuelas no participantes en el

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programáticamente. Implica la continuidad y coherencia en el trayecto formativo conformado por los niveles educativos de preescolar, primaria y secundaria.

Gestión administrativa Se refiere a la disponibilidad, uso y ministración de los

sobre la administrativa 27. A partir de la implementaci ón del PEC, han surgido propuestas conjuntas de articulación curricular entre los niveles de la educación básica y estrategias pedagógicas enfocadas al desarrollo de las competencias para la vida, puede describir algunos ejemplos 28. A partir de la inclusión del PEC, las escuelas del nivel a su cargo incorporadas al programa, han realizado adaptaciones al currículum nacional de acuerdo a las condiciones de su contexto 29. Cómo ha influido el PEC en la capacitación, actualización y formación continua de los docentes, directivos, atp’s y de supervisores (gestión administrativa/real) 37. El PEC se ha significado en una carga o

la participación de los padres de familia y otras instituciones como apoyo y complemento en la formación escolar, puede mencionar algunos ejemplos 31. A partir de la implementació n del PEC, han mejorado las reuniones de los consejos técnicos y los trabajos colegiados 32. Cómo utiliza la unidad a su cargo los resultados de evaluaciones estandarizadas nacionales e internacionales para desarrollar estrategias de mejora de la calidad educativa 33. La difusión de los resultados de evaluaciones estandarizadas nacionales e internacionales, ha impactado en el interés de la comunidad escolar por mejorar la calidad de la educación

(gestión administrativa/social) 39. El PEC ha conseguido redistribuir las

PEC 35. Qué puede explicar estos resultados (diferentes o iguales) 36. Se han identificado prácticas pedagógicas eficaces dignas de ser generalizadas en las escuelas de su nivel

(gestión administrativa/temporal) 40. Es oportuna la entrega de recursos del PEC a las

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recursos necesarios para el funcionamiento de las escuelas incorporadas al PEC, así como la redistribución de cargas administrativas entre las unidades responsables de los servicios educativos.

Participación social Se refiere a la democratización del las escuelas públicas de educación básica y la corresponsabilidad de otras instituciones sociales en la formación escolar del alumnado. Instrumento de contrapeso de poder diseñado para transparentar el uso de los recursos con los que operan las escuelas e instancias responsables en la prestación de los servicios educativos, y la rendición de cuentas por los resultados educativos de la educación pública básica.

disminución administrativa para el nivel a su cargo 38. El PEC se ha significado en una carga o en una disminución administrativa para las escuelas participantes en el programa (participación social/real) 41. En qué medida se ha incrementado la participación social en las escuelas del nivel a su cargo desde la implementaci ón del PEC 42. Qué estrategias ha diseñado la dirección a su cargo para incentivar la participación social 43. Son funcionales los CEPS

cargas pedagógicas y administrativas entre las unidades de apoyo a la educación, las escuelas y la unidad a su cargo

escuelas participantes, para el desarrollo de sus PAT y su PETE

(participación social/social) 44. Participa la comunidad escolar en la elaboración del proyecto escolar, cómo lo hace 45. Cómo participa la comunidad escolar en la vida del centro educativo 46. Cómo participa la comunidad escolar en la toma de decisiones en lo pedagógico y administrativo 47. Se ha considerado a la participación social para fortalecer

(participación social/temporal) 48. Ha habido alguna diferencia en la participación social a partir de la inclusión del PEC en las escuelas del nivel a su cargo 49. Cómo se ha manifestado

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Guías de entrevista Guía de entrevista para funcionarios de primer y segundo nivel de la SEBH, implicados en el Programa Escuelas de Calidad Temas: gestión institucional; PEC: gestión escolar; gestión pedagógica; gestión administrativa; participación social. Esta entrevista es parte de la investigación denominada “El sentido del Programa Escuelas de Calidad como política pública: el conflicto entre el sistema, los sujetos en el sistema y la sociedad.” Con el objetivo de la obtención de grado de maestro en ciencias de la educación. El tema central de la investigación busca rescatar información de primera mano, con respecto a cómo se ha entendido el Programa Escuelas de Calidad en la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo en términos de política educativa, a través de las instancias directamente relacionadas con la prestación de los servicios educativos, y cómo ha impactado el PEC en el funcionamiento de la SEBH. Reconociendo que cada unidad estructural de la SEBH realiza una función específica que contribuye al funcionamiento general de la educación básica, es imprescindible conocer el punto de vista de usted como funcionario de primer nivel respecto al PEC y sus implicaciones en el funcionamiento y estructuración de la ___________________a su cargo en dos niveles: como programa y como política. Nombre: Cargo actual: Experiencia profesional en la SEBH: Grado de estudios: Dimensión institucional 1. Conoce el Programa Escuelas de Calidad 2. Cuál es el significado del PEC para la unidad a su cargo 245 | P á g i n a

3. Cuál es la función de la unidad a su cargo para la implementación del PEC 4. Qué estrategias ha implementado la unidad a su cargo para dar a conocer el PEC en su comunidad escolar 5. La inserción del PEC en la SEBH cómo ha contribuido a la articulación de los niveles educativos 6. En qué medida se ha logrado la articulación 7. En qué medida la inserción del PEC ha flexibilizado las estructuras jerárquico-verticales operativas de la SEBH 8. En qué medida el PEC ha impactado en el funcionamiento y operación de los niveles educativos y los servicios de apoyo a la educación en el Estado 9. Qué opina del principal supuesto del PEC por colocar a la escuela como centro de gravedad de la SEBH 10. Cómo afecta funcional y operativamente a la unidad a su cargo colocar a la escuela en el centro de gravedad del la educación básica 11. A partir de la inserción del PEC, cómo han cambiado las condiciones de coordinación entre los niveles educativos, las escuelas y supervisiones 12. Cuáles considera son los alcances del PEC para transformar la gestión institucional 13. Cuáles considera son los límites del PEC para transformar la gestión institucional Dimensión escolar 14. Qué estrategias ha desarrollado la unidad a su cargo a partir de la inclusión del PEC para fomentar el pensamiento organizacional en las escuelas y supervisiones pertenecientes a su nivel 15. En qué medida la implementación del PEC ha contribuido a la autonomía de las escuelas pertenecientes a su nivel en la toma de decisiones y acciones, y a su nivel con respecto a la SEBH 16. Las escuelas PEC pertenecientes a su nivel, han mostrado mayor creatividad para obtener los recursos que les permitan mejorar los servicios educativos que ofrecen 17. En qué medida la inclusión del PEC en las escuelas del nivel a su cargo ha propiciado un trabajo colaborativo entre escuelas del mismo nivel y otros niveles para compartir experiencias educativas exitosas a favor de la mejora de la calidad de la educación 18. En qué medida la inclusión del PEC en las escuelas de su nivel, ha democratizado la toma de decisiones y acciones a nivel escolar

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19. Cómo ha impactado el PEC en la construcción del proyecto de centro en las escuelas del nivel a su cargo participantes en el programa (visión estratégica) 20. Conoce cuál es la opinión de las escuelas del nivel a su cargo respecto del PEC 21. Cuál considera es el principal cambio experimentado por las escuelas del nivel a su cargo participantes en el PEC 22. Considera que 5 años son suficientes para insertar una cultura de mejora continua y pensamiento estratégico en las escuelas del nivel a su cargo Dimensión pedagógico-curricular 23. Las escuelas del nivel a su cargo, en qué medida han conseguido privilegiar su función pedagógica sobre la administrativa 24. A partir de la implementación del PEC, han surgido propuestas conjuntas de articulación curricular entre los niveles de la educación básica y estrategias pedagógicas enfocadas al desarrollo de las competencias para la vida, puede describir algunos ejemplos 25. A partir de la inclusión del PEC, las escuelas del nivel a su cargo incorporadas al programa, han realizado adaptaciones al currículum nacional de acuerdo a las condiciones de su contexto, cómo ha participado la dirección a su cargo 26. Cómo ha influido el PEC en la capacitación, actualización y formación continua de los docentes, directivos, atp’s y de supervisores involucrados en el programa 27. A partir de la inclusión del PEC en la educación básica, el nivel a su cargo ha implementado estrategias para la participación de los padres de familia y otras instituciones como apoyo y complemento en la formación escolar, puede mencionar algunos ejemplos 28. A partir de la implementación del PEC, han mejorado las reuniones de los consejos técnicos, los trabajos colegiados y los CEPS respecto del mejor funcionamiento escolar 29. Ha identificado alguna diferencia en el uso de los resultados de evaluaciones estandarizadas nacionales e internacionales para desarrollar estrategias de mejora en la calidad educativa entre escuelas PEC y no PEC del nivel a su cargo 30. La difusión de los resultados de evaluaciones estandarizadas nacionales e internacionales, ha impactado positivamente en el interés de la comunidad escolar por participar en la mejora de la calidad de la educación 31. Las escuelas que participan en el PEC han mejorado sus niveles de logro educativo con respecto a escuelas no participantes en el PEC 32. Qué puede explicar estos resultados (diferentes o iguales)

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33. Se han identificado prácticas pedagógicas eficaces dignas de ser generalizadas en las escuelas de su nivel participantes en el PEC Dimensión administrativa 34. El PEC se ha significado en una carga o disminución administrativa para el nivel a su cargo 35. El PEC se ha significado en una carga o en una disminución administrativa para las escuelas participantes en el programa 36. El PEC ha conseguido redistribuir las cargas pedagógicas y administrativas entre las unidades de apoyo a la educación, las escuelas y la unidad a su cargo 37. Es oportuna la entrega de recursos del PEC a las escuelas participantes, para el desarrollo de sus PAT y su PETE Dimensión participación social 38. En qué medida se ha incrementado la participación social en las escuelas del nivel a su cargo desde la implementación del PEC 39. Qué estrategias ha diseñado la dirección a su cargo para incentivar la participación social 40. Son funcionales los CEPS 41. Participa la comunidad escolar en la elaboración del proyecto escolar, cómo lo hace 42. Cómo participa la comunidad escolar en la toma de decisiones en lo pedagógico, financiero y administrativo del centro educativo 43. Se ha considerado a la participación social para fortalecer la formación escolar del alumnado a través de la corresponsabilidad de la comunidad escolar 44. Ha habido alguna diferencia en la participación social a partir de la inclusión del PEC en las escuelas del nivel a su cargo 45. Cómo se ha manifestado

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Guía de entrevista para evaluadores externos del PEC en el Estado de Hidalgo Temas: gestión institucional; PEC: gestión escolar; gestión pedagógica; gestión administrativa; participación social. Esta entrevista es parte de la investigación denominada “El sentido del Programa Escuelas de Calidad como política pública: el conflicto entre el sistema, los sujetos en el sistema y la sociedad.” Con el objetivo de la obtención de grado de maestro en ciencias de la educación. El tema central de la investigación busca rescatar información de primera mano, con respecto a cómo se ha entendido el Programa Escuelas de Calidad en la Subsecretaría de Educación Básica en el Estado de Hidalgo en términos de política educativa, a través de las instancias directamente relacionadas con la prestación de los servicios educativos, y cómo ha impactado el PEC en el funcionamiento de la SEBH. Reconociendo que cada unidad estructural de la SEBH realiza una función específica que contribuye al funcionamiento general de la educación básica, es imprescindible conocer el punto de vista de usted como evaluador externo del PEC, respecto a las implicaciones y efectos del programa en el funcionamiento y estructuración de la SEBH. Nombre: Cargo actual: Experiencia profesional en la SEBH: Formación profesional y grado de estudios: 1. ¿Cómo fue su aproximación al PEC? 2. ¿Cuál fue el objetivo de la evaluación externa del programa? 3. ¿Qué criterios se usaron para seleccionar las escuelas observadas? 4. ¿Cuánto tiempo duró la evaluación externa del PEC? 5. ¿Puede describir a grandes rasgos las características de la escuela o escuelas observadas?, nivel, modalidad, organización, turno, 249 | P á g i n a

6. Desde su posición como agente externo al PEC y a la escuela, y en tanto evaluador del programa, puede decirme ¿qué es el pec?, ¿cómo funciona? Y ¿para qué fue creado? 7. ¿Cuál es el sentido del programa, su principal apuesta? 8. Teniendo en cuenta que, en tanto evaluadoras externas, se colocaron como observadoras ajenas tanto del pec como de la escuela, ¿cómo reaccionó la escuela ante la incorporación de una forma nueva de trabajo? 9. ¿Cómo fue el acompañamiento y asesoramiento a la escuela por parte de la CEGPEC, para ayudarla en el proceso de apropiación del qué, cómo y para qué del PEC? 10. ¿Pudieron percibir el grado de compromiso de la coordinación estatal del pec en la consecución de sus objetivos con las escuelas? 11. Desde la posición dentro de la escuela que ocuparon, ¿se pudo observar si el PEC consiguió y en qué medida, posicionar a la escuela como centro del sistema educativo? 12. ¿La coordinación del pec, las direcciones de los niveles educativos, jefaturas de sector y supervisiones, entendieron su papel para el éxito del programa? 13. ¿Modificaron su funcionamiento con respecto a la escuela a partir de la inserción del PEC? 14. ¿El pec ayudó a redistribuir las cargas de trabajo entre la estructura educativa o fue una mayor carga de trabajo para la escuela? 15. ¿Logró el pec sus objetivos de volver a la escuela el centro del sistema educativo? 16. ¿Cómo percibió la evaluación externa la coordinación del PEC en la entidad? 17. ¿Aprendieron las escuelas a gestionarse interna y externamente? 18. ¿Aprendieron las escuelas a organizarse y administrarse con base en un proyecto de centro? 19. ¿El pec generó las condiciones básicas necesarias para mejorar la labor educativa de la escuela? 20. ¿El pec empoderó a los directores escolares, o empoderó a la comunidad escolar? 21. ¿El pec democratizó la toma de decisiones en la escuela?

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22. ¿Aprendieron las escuelas a identificar sus áreas de oportunidad y sus fortalezas, y con base en ello a generar un proyecto de centro, o aprendieron a realizar un documento administrativo para obtener recursos económicos adicionales? 23. ¿Percibió alguna intención de las direcciones de nivel, jefaturas de sector y supervisiones escolares, por apropiarse de la forma de trabajo del PEC para ampliarlo en favor de las escuelas públicas? 24. ¿Con base en los hallazgos obtenidos de la evaluación, cuál fue la reacción de la CEGPEC? 25. ¿La coordinación del pec, predica con el ejemplo? 26. ¿Algunas instancias de la SEB en el estado, distintas a la CGEPEC, se interesaron por la evaluación?, ¿en qué sentido? 27. ¿Cuáles considera que son las principales aportaciones del PEC al mejoramiento de la calidad de la educación pública básica? 28. ¿Cuáles considera que son las principales debilidades del PEC para la consecución de sus objetivos?

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