Vázquez García, Verónica y Héctor Manuel De los Santos Posadas, 2012. El sector mexicano ante el cambio climático, Revista Mexicana de Economía Agrícola y de los Recursos Naturales 5(2):83-101.
EL SECTOR FORESTAL MEXICANO ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO THE MEXICAN FOREST SECTOR VIS-À-VIS CLIMATE CHANGE
En Revista Mexicana de Economía Agrícola y de los Recursos Naturales 5(2): 83-101, juliodiciembre 2012. Verónica Vázquez García y Héctor Manuel De los Santos Posadas Colegio de Postgraduados
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RESUMEN La evidencia del calentamiento global generada en las dos últimas décadas ha conducido al rediseño de la política ambiental. Este artículo analiza la política ambiental del gobierno federal mexicano (período 2006-2011), con énfasis en los esfuerzos de mitigación relacionados con el sector forestal. Varios documentos oficiales fueron revisados: la Cuarta Comunicación de México ante la ONU, el Programa Especial de Cambio Climático y los avances de éste reportados por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Resaltaron tres hallazgos: 1) existe discrepancia entre la responsabilidad por sectores en la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y el papel de cada sector en la reducción de tales emisiones; 2) los éxitos de mitigación en el sector forestal se reportan en número de hectáreas ingresadas a programas orientados a la conservación ambiental; cómo se traduce esto en menor cantidad de emisiones queda poco explicitado; 3) los dos programas sobre los cuales recae el éxito en la reducción de emisiones son ProÁrbol y Manejo Forestal Sustentable. Ambos se apoyan en datos difíciles de verificar, además de que se presentan desarticulados. La ausencia de una visión concertada que oriente estas acciones pone en entredicho la eficacia de la política climática mexicana relacionada con el sector forestal.
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PALABRAS CLAVE: calentamiento global, bosques, mitigación, política climática ABSTRACT The evidence on global warming generated over the last two decades has led to the redesign of environmental policy. This paper analyzes the Mexican environmental policy conducted by the federal government (period 2006-2011), with emphasis on the mitigation efforts related to the forestry sector. Various official documents were revised: the Fourth Communication of Mexico to the UN, the Special Program of Climate Change and the results obtained by this program as reported by the Ministry of the Environment (SEMARNAT). Three major findings are: 1) there is a discrepancy between greenhouse emissions and reduction responsibility by sector; 2) mitigation success in the forestry sector is reported by indicating the number of hectares included in conservation programs, without explaining how such figures actually translate into less greenhouse emissions; 3) the two most successful programs in terms of emission reduction are ProÁrbol and Sustainable Forest Management. Both use data that are difficult to verify, and are presented in a disarticulated manner. The lack of a concerted vision guiding these actions raises some questions on the effectiveness of the Mexican climate policy affecting the forest sector. KEY WORDS: global warming, forests, mitigation, climate policy INTRODUCCIÓN Hacia 2005, la disminución de los bosques en el mundo era de alrededor de 125 millones de hectáreas (Pérez, 2011). Los diseñadores de política ambiental argumentan que los ecosistemas forestales son almacenes naturales de carbono, por lo que evitar la deforestación puede contribuir a su captura, promover el desarrollo socioeconómico y conservar la biodiversidad (De Jong et al., 2004a). De hecho, la deforestación representa entre el 15 y el 20% de las emisiones de CO 2 a la atmósfera (Pérez, 2011).
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En el año 2000, el senado mexicano ratificó por unanimidad al Protocolo de Kyoto como país “No Anexo I” (en desarrollo). No se fijaron metas cuantificables de reducción de emisiones de GEI, pero sí compromisos particulares, entre ellos la elaboración de inventarios nacionales de emisiones. México ha presentado cuatro comunicaciones nacionales ante los organismos competentes de la ONU. La última fue publicada en 2009 con datos del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (INEGEI) actualizado hasta 2006. Con dicho inventario se elaboró el Programa Especial de Cambio Climático (PECC 2009-2012), el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de agosto de 2009 e inscrito en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. El PECC proyecta un escenario tendencial de emisiones que debe ser modificado sin comprometer las perspectivas de desarrollo del país (SEMARNAT, 2009; Galindo, 2009; Pérez, 2011; Álvarez, 2011; Moreno, 2011). Este artículo tiene por objetivo analizar la política climática mexicana, con énfasis en la mitigación de emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) propuesta para el sector forestal. Se analiza el diagnóstico y las metas formuladas en el PECC, así como su eficacia para alcanzarlas. MARCO TEÓRICO El objeto de análisis del presente artículo es el papel atribuido a los bosques en la política climática mexicana, es decir, el proceso que ha conducido a que la mitigación de GEI adquiera importancia y se pretenda combatir mediante el diseño de políticas relacionadas con el sector forestal. Se trata de un tema novedoso: a pesar de que la primera ley forestal se elaboró en 1926 (Caballero, 2004) y de que a lo largo del siglo XX hubo diversas iniciativas para impulsar la producción maderera (concesiones, empresas paraestatales y comunitarias) (Merino y Segura, 2007), el país diseñó una política ambiental integral a nivel de Secretaría de Estado hasta la creación de la SEMARNAT en 1994, y el trabajo relacionado con el sector forestal se institucionalizó formalmente con el surgimiento de la CONAFOR en 2001. Antes, los bosques eran parte accesoria de otras políticas,
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por ejemplo la reforma agraria o la política social, pero no necesariamente un fin en sí mismo (Vargas, 2010). En este sentido, el presente artículo pretende contribuir a una escasa pero creciente literatura sobre la política pública (en particular la climática) relacionada con el sector forestal. La política pública es el conjunto de medidas tomadas en torno a un problema que es considerado público y que, como tal, ingresa en la agenda del Estado. La política pública asume la tarea de alcanzar objetivos deseables o necesarios destinados a cambiar una situación percibida como problemática (Roth, 2002). En el ámbito forestal, la política pública históricamente se ha centrado en la explotación de recursos maderables en ejidos y comunidades ubicados en ciertas regiones del país (Durango, Chihuahua, Oaxaca, Guerrero, Michoacán, Quintana Roo), dejando pendientes otros temas, por ejemplo, el aprovechamiento de recursos forestales no maderables (Velázquez, 2010). La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable formulada en 2003 amplió el panorama institucional a cuestiones como la silvicultura y los servicios ambientales (Cámara de Diputados, 2008). Es justo en este nuevo marco donde entra la captura de carbono como una estrategia de combate al cambio climático. Sin embargo, a pesar del éxito y la persistencia de algunas iniciativas impulsadas por la academia y la sociedad civil (por ejemplo el proyecto Scolel te’ o Fondo Bioclimático en Chiapas), la captura de carbono sigue siendo una propuesta focalizada en ciertas regiones del país (De Jong et al., 2004b). Falta mucho para que se convierta en política pública, entendida como “el encuentro de la racionalidad estatal con la voluntad social” (Cabrero, 2000:193). El presente artículo analiza la política climática relacionada con el sector forestal desde una perspectiva social más que técnica. De acuerdo a Lezama (2008:15), “la reflexión sociológica de los problemas ambientales pretende explicar los mecanismos sociales que hacen posible que, en un momento determinado, ciertos problemas de la realidad adquieran un sentido y significado especial que los hace aparecer en la escena pública”. Generalmente existen varias interpretaciones del
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mismo fenómeno y en los diagnósticos para atenderlo aparecen interpretaciones con distintas orientaciones. En otras palabras, el diseño de política pública se enfrenta con una importante limitante: la definición de la problemática no necesariamente es “acabada, coherente ni adecuada”, lo cual conduce a un “déficit de gestión” en el sector ambiental (Romero, 2001:9-10). Al analizar la política climática desde una perspectiva social más que técnica, el presente artículo pretende ampliar la visión de un fenómeno (el cambio climático) que hasta ahora ha sido estudiado más por las ciencias físicas y biológicas que por las sociales (Rodríguez, 2011). El artículo no trata de demostrar si el método utilizado para reportar la reducción de GEI es o no el adecuado. Más bien, su tema central es la eficacia de la política pública, entendida como la posibilidad de lograr los cambios deseados en el escenario propuesto. El análisis de la eficacia no intenta constatar si las metas de determinados programas fueron alcanzadas; éstos son concebidos como instrumentos de política que deben analizarse como parte integral de una totalidad. Puede darse el caso de que haya política pública sin instrumentos; de que haya instrumentos sin un marco orientador; o de que los instrumentos sean insuficientes para lograr los cambios deseados. La política pública eficaz, además de contar con un diseño certero y con los instrumentos adecuados para atenderlo, implica el cumplimiento de acuerdos y normas de largo plazo, centradas en el interés público (Stein, 2006). ESTRATEGIA METODOLÓGICA Puesto que el tema del artículo es la eficacia de la política climática del Estado mexicano relacionada con el sector forestal, el material de análisis está conformado precisamente por documentos producidos por el gobierno sobre este tema en específico: 1) la Cuarta Comunicación de México (INE, 2009); 2) el PECC (SEMARNAT, 2009); 3) los cinco informes bimestrales de avances del PECC (SEMARNAT, 2011). Éstos contienen las cifras oficiales que el gobierno presenta ante la sociedad mexicana y el mundo para demostrar el cumplimiento de reducción de
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emisiones de GEI, acuerdos que fueron asumidos ante la comunidad internacional con la ratificación del Protocolo de Kioto. Para examinar la eficacia de la política climática mexicana, el artículo se apoya en otros textos que evalúan los logros obtenidos en los instrumentos mencionados por el gobierno, entre ellos tres evaluaciones de ProÁrbol (Valtierra et al., 2008; Martínez y Ramírez, 2009; Ricker et al., 2010), un documento de la CONAFOR (2001) que establece los lineamientos para el Manejo Forestal Sustentable (MFS), datos del SNIARN (2011) y fuentes secundarias a cargo de renombrados especialistas. La estrategia metodológica consiste en contrastar los datos oficiales ofrecidos por la SEMARNAT con las evaluaciones ya mencionadas y la visión de los especialistas en torno a los dos instrumentos de política pública más mencionados en los documentos gubernamentales: ProÁrbol y el MFS. Los documentos fueron revisados minuciosamente para estructurar los resultados en tres secciones: 1) el diagnóstico inicial realizado por el gobierno sobre la responsabilidad por sectores en la emisión de GEI; 2) las acciones para lograr la reducción de emisiones; 3) los logros obtenidos a partir de dichas acciones. El énfasis se coloca en la propuesta de mitigación relacionada con el sector forestal en el período 2006-2011. Los cuadros que se presentan a continuación son originales y fueron elaborados para fines del presente artículo. El análisis de la relación entre diagnóstico, acciones y logros con miras en la eficacia de la política climática mexicana no ha sido realizado en ninguno de ellos y constituye el principal aporte de este trabajo. Se trata de un esfuerzo de sistematización de datos muy actuales (el último informe revisado es del 28 de noviembre de 2011), dispersos y no trabajados desde un punto de vista académico.
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RESULTADOS Y DISCUSIÓN El diagnóstico y el plan de reducciones Para el año 2012, el PECC proyectó una reducción total de emisiones anuales de alrededor de 51 millones de toneladas de CO2e (MtCO2e) con respecto al escenario tendencial (línea base al 2012 que ascendería a 786 MtCO2e). Esto sería el resultado de acciones realizadas por cuatro sectores: 1) generación y uso de energía; 2) agricultura, 3) bosques y otros usos del suelo y 4) desechos. El cuadro 1 muestra la relación entre el porcentaje de emisiones atribuidas en el diagnóstico a cada sector y las programadas en el plan de reducciones a cada uno de ellos.
Cuadro 1. Contribución de emisiones por sector Categoría
Porcentaje en el diagnóstico (2006) 27.3 11.7 16 38 20 3
1. Generación de energía Petróleo y gas Electricidad 2. Uso de energía Transporte Sector residencial, comercial, municipal Industria 15 Administración pública federal N.D. 3. Agricultura, bosques y otros usos 19 del suelo Agricultura N.D. Ganadería N.D. Bosques N.D Frontera forestal agropecuaria 8 4. Desechos 14 Disposición de desechos sólidos N.D. urbanos Descargas y tratamiento de aguas N.D. residuales Otros residuos N.D. N.D. 5. Procesos industriales Total 98.3† † El porcentaje no cierra en 100 en el documento original. N.D.= dato no disponible
Porcentaje en el plan de reducciones (al 2012) 35.6 20.4 15.2 23.4 11.3 10.9 1.1 0.1 30.2 1.9 1.8 19.7 6.8 10.8 8.8 2 N.D. N.D. 100
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Fuente: SEMARNAT (2009) Se observan tres limitaciones en el diagnóstico del PECC. Primera, existe una discrepancia entre la responsabilidad de emisiones y el plan de reducciones. El petróleo y el gas tienen un gran peso en la reducción de emisiones, a diferencia del sector transporte, que contribuye con 20% de éstas pero sólo con 11% de la reducción proyectada. La reducción de emisiones por el uso de energía de parte del sector residencial, comercial y municipal es demasiado alta en relación con su contribución de GEI. La categoría de bosques tiene demasiado peso en las reducciones, siendo que su contribución a las emisiones de GEI ni siquiera aparece calculada. Segunda limitación. El PECC incluye únicamente acciones a cargo del gobierno federal. Las principales instituciones involucradas son la Secretaría de Energía (SENER), la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). En menor medida, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGARPA). Sin la participación del sector privado (responsable, entre otras cosas, de la industria automotriz) y de distintos niveles de gobierno (en particular el municipal, que regula los cambios en el uso del suelo), los alcances serán forzosamente limitados. Es por ello que el quinto inciso, denominado “procesos industriales”, es mencionado pero no calculado. Tercera limitación. El problema de manejo de desechos, a cargo mayoritariamente de gobiernos municipales, es una importante área de oportunidad que está siendo desaprovechada. El mismo PECC reconoce que la contribución de desechos a la emisión de GEI es demasiado alta en el país, si se compara con el promedio mundial que es de 3.6%. Se nota nuevamente la preponderancia del gobierno federal sobre otros sectores, en este caso el nivel municipal de gobierno.
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Las acciones del sector forestal Según la Cuarta Comunicación presentada por México ante la ONU (INE, 2009:204), ProÁrbol es el principal medio del gobierno federal para apoyar al sector forestal. Si bien el programa está enfocado fundamentalmente en el fomento y protección de recursos forestales, también tiene entre sus objetivos mitigar “las emisiones del sector forestal… mediante programas para la protección, conservación y manejo sustentable de los ecosistemas forestales y sus suelos”. Funciona mediante el otorgamiento de estímulos a los poseedores de terrenos para aprovechar de manera sustentable los recursos de los bosques, selvas y zonas áridas. Las actividades de ProÁrbol son las siguientes: Reforestación (764,782 ha durante 2007 y 2008); Conservación y restauración de suelos forestales (155,940 ha durante los años 2007 y 2008); Diagnóstico y tratamiento fitosanitario (1,400,784 y 101,803 ha durante 2007 y 2008); Programa Nacional de Drenoenergía (27,454 estufas ahorradoras de leña; apoyo para plantaciones de Jatropha curcas para la producción de biodiesel); Programa de Plantaciones Forestales Comerciales (237.8 mil ha durante 2007 y 2008); Programa de Desarrollo Forestal Comunitario (incorporación de 175 mil ha al manejo comunitario y de 481 mil ha al ordenamiento comunitario durante el segundo semestre de 2009). Es importante tomar estos datos con cautela. Según Sánchez y Pérez (2012:445), las cifras oficiales del sector forestal pueden resultar inciertas. Tomando como ejemplo el caso de la deforestación, los autores señalan que “al principio del sexenio de 2000-2006 se daba una cantidad de 1.2 millones de hectáreas deforestadas por año; la FAO reportó en el año 2000 una cantidad de 630 mil con base en la información de la SEMARNAT. El Programa Nacional Forestal 2001-2006 indicaba 600 mil hectáreas al año; el informe de la situación del medio ambiente en México, en
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2003, reportó 785 mil, y la SEMARNAT en diciembre de 2004 consideró que se deforestaban al año 314 mil hectáreas”. Estas discrepancias los llevan a concluir que “cualquier política pública que se establezca en el subsector forestal debe sustentarse en cifras confiables, ya que ha existido una información incierta de los resultados de la reforestación”. Las implicaciones de estas discrepancias pueden ser bastante graves, particularmente en términos de producción de planta de calidad para reforestación y de logística y planeación de las reforestaciones. En México las políticas de reforestación tratan de balancear las pérdidas entre superficie deforestada/superficie reforestada (ergo recuperada). Sin embargo, no existe seguimiento puntual de las superficies reforestadas para verificar en el largo plazo el éxito en supervivencia y crecimiento de los árboles plantados. Aun si se tomaran los datos como correctos, las evaluaciones externas realizadas a ProÁrbol reportan que los niveles de permanencia de las plantas sembradas no fueron los óptimos. El valor de sobrevivencia a un año de las plantaciones realizadas en 2007 fue de 57.6% y el correspondiente a los predios evaluados para el periodo 2003-2006 fue de 44.6%. Cerca del 50% de las plantaciones estuvieron afectadas por sequía y fecha inapropiada de plantación (Valtierra et al., 2008). La sobrevivencia nacional ponderada fue de 57.5 % en las plantaciones realizadas en 2009. Considerando la sobrevivencia en campo, 47 de cada 100 predios podrían tener el calificativo de bueno o excelente, con diferencias importantes entre las entidades federativas. En Sonora, Baja California, Campeche y Sinaloa, menos de 10% de las plantaciones fueron de calidad. Las causas de muerte se relacionan con los tiempos de entrega de los apoyos, la obtención de la planta y la organización de las actividades por parte de los beneficiarios (Martínez y Ramírez, 2009). Ricker et al. (2010) consideran que ProÁrbol opera como un programa asistencialista que no representa una inversión para la producción forestal a largo plazo. Para Sánchez y Pérez (2012:446), ProÁrbol no logró “las metas de plantación, supervivencia, conservación y desarrollo social”.
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En la siguiente sección se analiza si las acciones reportadas por el PECC contribuyeron a la mitigación de emisiones de GEI, de acuerdo a lo expresado en los informes elaborados por SEMARNAT a lo largo de 2011. La reducción de emisiones Según el último informe bimestral de 2011 (SEMARNAT, 2011), con fecha del 28 de noviembre de 2011, al quinto bimestre de este año se habían reducido 37.34 MtCO2e/año, lo cual equivale a 73.71% de avance respecto a la meta para 2012 (50.66 MtCO2e/año). El sector de “Agricultura, bosques y otros usos de suelo” reporta un avance de 91.7% y es el segundo en importancia después de “Generación de energía”. Asimismo, dentro de este grupo, la parte forestal es el más importante, ya que 11.99 de las 14.03 MtCO2e/año atribuidas al rubro denominado “agricultura, bosques y otros usos del suelo” son atribuidas al sector forestal. En este sentido, podría decirse que buena parte del éxito en la mitigación se debe al trabajo realizado con la generación de energía (16.23 MtCO2e/año) y los bosques (cuadro 2).
Cuadro 2. MtCO2e/año mitigadas por sector
1. Generación de energía 2. Uso de energía 3. Agricultura, bosques y otros usos del suelo 4. Desechos TOTAL Fuente: SEMARNAT (2011)
Primer bimestre 13.3 4.1 6.9
Segundo bimestre 15.0 4.2 12.7
Tercer bimestre 15.41 4.55 13.33
Cuarto bimestre 16.08 5.13 13.57
Quinto bimestre 16.23 5.56 14.03
1.5
1.5
1.52
1.52
1.52 37.34
La reducción de MtCO2e/año según los conceptos relacionados con el sector forestal se presenta en el cuadro 3. Para facilitar la lectura del cuadro, es necesario aclarar que no todas las actividades mencionadas en la Cuarta Comunicación de 2009 están incluidas en los informes de la SEMARNAT de 2011 y viceversa. Parece no existir una política pública concertada que oriente y
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articule sus acciones hacia un escenario deseado.
Cuadro 3. Conceptos relacionados con el sector forestal y reducción de MtCO2e/año
Concepto/periodo
Primer bimestre 3.66
Segundo bimestre 3.66
Tercer bimestre 3.66
Cuarto bimestre 3.70
Quinto bimestre 3.80
2. Incorporar 2.175 millones de ha a esquemas de pago por servicios ambientales
2.22
2.22
2.72
2.74
2.91
3. Incorporar 2.5 millones de ha al sistema de Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre
2.0
2.04
2.04
2.14
2.25
4. Incorporar 750 mil ha de ecosistemas forestales a Áreas Naturales Protegidas
1.54
1.54
1.54
1.54
1.54
5. Instalar 600,000 estufas eficientes de leña
0.92
0.92
0.93
0.94
0.95
6. Establecer 170,000 ha de plantaciones forestales comerciales
0.42
0.43
0.43
0.43
0.43
1. Incorporar 2.95 millones de ha al Manejo Forestal Sustentable
Fuente: SEMARNAT (2011) El cuadro 3 presenta las seis actividades que más contribuyeron a la reducción de emisiones por orden de importancia (SEMARNAT, 2011). Otras acciones no fueron incluidas en el análisis porque los informes sólo contienen datos del primer bimestre. Éstas son las siguientes: reducción de la superficie promedio afectada por incendio forestales para lograr que no rebase 30 ha por evento; obras de conservación y restauración de suelos forestales en 200,000 ha; tratamiento fitosanitario en 200,000 ha de zonas forestales; reforestación con restauración de suelos de 418,130 ha; reforestación simple de 1.117 millones de hectáreas.
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Puede verse que las medidas de mitigación son de dos tipos: 1) evitar la deforestación generada por la conversión de sistemas naturales en cultivos, pastizales, infraestructura o asentamientos humanos, ya que esto transfiere a la atmósfera el carbono almacenado en la biomasa; y 2) captar bióxido de carbono en sistemas naturales mediante la reforestación y restauración del suelo. Sin lugar a dudas, la más importante es la incorporación de 2.95 millones de hectáreas al MFS, definido por CONAFOR (2001) como una propuesta transversal que involucra aspectos ambientales, sociales y económicos. Sus lineamientos incluyen la conservación de la diversidad biológica, los beneficios socioeconómicos de largo plazo, la contribución al ciclo de carbono, la conservación y el mantenimiento de suelo y agua, la sanidad y vitalidad del ecosistema y la capacidad productiva de éste. Varios autores han señalado las limitaciones de esta propuesta. El MFS tiene presencia en el país desde los años ochenta del siglo pasado (Merino y Segura, 2007; Bray et al., 2007). Sin embargo, existe desconocimiento sobre el volumen de materia prima o madera aserrada producida en empresas de manejo forestal sustentable. Además, sólo 2,400 comunidades, ejidos y propietarios privados tienen plan de manejo y permiso oficial de aprovechamiento, lo cual equivale a alrededor de 8 millones de hectáreas de bosques y selvas. Por cada hectárea manejada, seis carecen de planeación (cerca de 48 millones de hectáreas). Menos del 15% de la riqueza forestal del país es aprovechada (Chapela y Madrid, 2008:80). En una publicación posterior, los mismos autores (Chapela y Madrid, 2012) señalan que la cantidad de predios con manejo forestal sigue sin aumentar. Asimismo, el número de hectáreas incluidas en un plan de certificación es muy pequeño (700 mil) en relación con el potencial del país (Sánchez y Pérez, 2012). Merino y Martínez (en prensa) describen un panorama similar. Sólo en 14% de las comunidades forestales del país se obtiene más del 50% de los ingresos familiares del manejo forestal. El desarrollo de actividades relacionadas con servicios ecosistémicos que contribuyan al
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ingreso de las familias se ha logrado apenas en 3% de ellas. Los principales obstáculos son los problemas de mercado, exacerbados por la apertura comercial; el deterioro de los recursos forestales; la falta de acceso a créditos; el mal estado de caminos y carreteras; problemas de organización, capacitación y administración; y la sobre-regulación ambiental del sector. Sánchez y Pérez (2012:432) llegan a conclusiones parecidas: “para que México pueda mejorar las condiciones socioeconómicas de la población del sector primario, forzosamente tiene que mejorar las condiciones de competitividad de sus productos y procesos forestales sustentados en el desarrollo social”. La realidad es que entre 70% y 80% de las tierras forestales de México pertenecen a 8,420 comunidades o ejidos con entre 13 y 15 millones de habitantes, un tercio de las cuales hablan alguna lengua indígena. La mitad vive en condiciones de extrema pobreza, con una escolaridad promedio de 3.3 años y una tasa de crecimiento poblacional de 2.4% (menor a la media nacional) debido a la emigración (Merino, 2004). Chapela y Madrid (2012:175) consideran al MFS como una “forma viable y deseable para el manejo de los recursos forestales” precisamente porque la deforestación y degradación se presentan ahí donde el MFS sigue siendo débil (CCMSS, 2010:14). Sin embargo, un prerrequisito indispensable para que esto suceda es apoyar la transformación de la madera con el fin de que el país cubra su “balance increíblemente deficitario” (Musálem, 2007:338). La sobrerregulación del sector impone serias trabas a este objetivo. Las comunidades forestales enfrentan “la casi exigencia… de limitar los aprovechamientos forestales”, situación que no viven grandes empresas (Sánchez y García, 2008:318). Para lograr permisos de aprovechamiento forestal es necesario contar con acuerdos de asambleas, reglamento interno de la comunidad, títulos de propiedad y un plan de manejo firmado por un profesionista forestal, asunto que puede convertirse en un obstáculo económico (Bray et al., 2007). La SEMARNAT tiene un
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esquema centralizado para operar los permisos de aprovechamiento forestal, lo cual generalmente significa retrasos en su expedición (Merino y Martínez, en prensa). Además, existe discrecionalidad de la autoridad y desconocimiento de la legislación ambiental y forestal en las comunidades rurales del país (Musálem, 2007). La normatividad de las actividades forestales es mayor que para la agricultura, la ganadería e incluso la minería, lo cual hace que la conservación forestal sea poco costeable. Un estudio de López-Paniagua et al. (2007) sobre servicios ambientales hidrológicos estimó en $6,000 pesos/ha el costo de oportunidad para preservar la cobertura forestal en la cuenca de Tapalpa, Jalisco. Los apoyos de PROCAMPO para la producción agrícola o ganadera se pueden “apilar” (una misma superficie puede recibir varios subsidios) y frecuentemente suman cinco a siete veces aquellos destinados a preservar el bosque. Ante la disyuntiva, lo conveniente es tener tierra agrícola o pecuaria y no forestal. En resumen, el aumento del secuestro de carbono vía conservación tendría que concebirse como una estrategia de carácter temporal para desarrollar y poner en práctica otras medidas a largo plazo (Avalos, 2004). La captura de carbono debe ofrecer beneficios a los habitantes de los bosques, tales como producción de combustibles, madera, fabricación de productos de madera, cultivos agroforestales, conservación del suelo, biodiversidad y agua (De Jong et al. 2004a), bajo el argumento de que al mejorar el potencial productivo de las tierras (vía silvicultura) se aumentará la cantidad de madera producida y por ende el carbono secuestrado (Chapela, 2004). Esta visión todavía no existe en la aplicación de la política forestal mexicana. Como ya se señaló arriba, el artículo no pretende demostrar si el método utilizado para calcular la reducción de MtCO2e/año es o no el adecuado. Se limita a señalar que éste se encuentra insuficientemente explicitado. La medición generalmente se enfoca en la evaluación e incremento del carbono aéreo (contenido en el fuste, ramas y hojas), que es el componente de mayor dinámica
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y sobre el cual las evaluaciones pueden ser más objetivas, ignorando el carbono en suelo que podría considerarse como almacenado a largo plazo. La cantidad de carbono capturado depende del tipo de bosque y de la edad o etapa de desarrollo de éstos (Jaramillo, 2004) y la captura tiene un carácter reversible, lo cual se refleja en el concepto de “Certificados Temporales” (máximo 60 años) para ser acreditada (Guzmán et al. 2004). Ninguna de estas consideraciones es mencionada en los informes. También existen imprecisiones en función del tipo de manejo, que generalmente afecta de manera diferente el impacto o “huella de carbono”. Los números del cuadro 3 sugieren que el balance siempre es positivo. La implicación evidente es que se cosecha menos que el crecimiento potencial del bosque. Esto es verificable de forma gruesa al comparar la posibilidad autorizada contra el volumen cosechado (gráfica 1), lo cual puede representar un problema en términos económicos para los dueños del bosque. En el año 2012, la diferencia entre cosecha potencial y cosecha lograda estuvo cercana a los 9.184 millones de metros cúbicos rollo. Asumiendo un valor de 500 pesos por m3 en pie, esta cantidad representa 4,592 millones de pesos por el volumen no cosechado, un poco menos que el presupuesto total de la CONAFOR para el año 2012 (6,812 millones de pesos).
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Gráfica 1. Volumen autorizado versus volumen aprovechado en miles de metros cúbicos (2004-2012)
25,000
20,000
Mm^3
15,000 Autorizado (Mm^3)
10,000
Aprovechado (Mm^3)
5,000
0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 año
Fuente: SNIARN (2012). Mm^3: millones de metros cúbicos rollo.
El análisis del presente artículo se ha enfocado en los datos del MFS por ser el rubro al cual se le atribuye la mayor reducción de MtCO2e/año. Sin embargo, los informes asumen que la incorporación de determinado número de hectáreas a otras actividades (Unidades de Manejo, Áreas Naturales Protegidas, plantaciones forestales o programas de pago por servicios ambientales) también reduce la emisión de MtCO2e, sin explicar en detalle cómo funciona cada una y cuáles son sus fortalezas y debilidades.
CONCLUSIONES Existe una discrepancia entre la responsabilidad por sectores y el papel de cada uno en la reducción de emisiones. La mayor parte de la responsabilidad ha sido depositada en la generación de energía
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y el sector forestal. Sin la participación del sector privado y de distintos niveles de gobierno los alcances de la política climática mexicana seguirán siendo forzosamente limitados. Los dos programas del sector forestal sobre los cuales recae el éxito en la reducción de emisiones son ProÁrbol (Cuarta Comunicación de 2009) y el MFS (cinco informes bimestrales de la SEMARNAT a lo largo de 2011). Sin embargo, los datos sobre sus alcances son inexactos y difíciles de constatar. Además, los programas (vistos como instrumentos de política pública) se presentan desarticulados, sin una política que los enmarque y encauce hacia un escenario deseado. La ausencia de una visión concertada que oriente y articule estas acciones pone en entredicho la eficacia de la política climática mexicana relacionada con el sector forestal. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Álvarez L., G.M. 2011. Políticas públicas ante el cambio climático. In: Lucatello, S. y D. Rodríguez V. (coordinadores). Las dimensiones sociales del cambio climático. Instituto Luis Mora y UNAM, México, p. 336-366. Ávalos G., M. 2004. Panel sobre el cambio climático. In: Martínez J. y A. Fernández B. (compiladores). Cambio climático: una visión desde México. SEMARNAT e Instituto Nacional de Ecología, México, p. 126-141. Bray, D.B.; L. Merino y D. Barry. 2007. El manejo comunitario en sentido estricto: las empresas forestales comunitarias de México. In: Bray, D.B., L. Merino y D. Barry (coordinadores). Los bosques comunitarios de México. Manejo sustentable de paisajes forestales. SEMARNAT, INE, CCMSS, UNAM y Florida International, México, p. 21-50. Caballero D., M. 2004. Análisis de la política forestal en México. Revista Ciencia Forestal en México (México) 29(95):7.22. Cabrero M., E. 2000. Usos y costumbres en la hechura de las políticas públicas en México. Límites de las policy sciences en contextos cultural y políticamente diferentes. Gestión y Política Pública (México) 9(2):189-229. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. 2008. Ley Forestal de Desarrollo Forestal Sustentable, última reforma DOF 24-1- 2008, Cámara de Diputados, México. Chapela, G. y S. Madrid. 2012. Elementos para el debate hacia una política de Estado en el sector forestal. In: Calva, J.L. (coordinador). Cambio climático y políticas de desarrollo sustentable. Juan Pablos y Consejo Nacional de Universitarios, México, p. 166-184.
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