El rol de Alemania sobre la Unión Europea en el contexto de la crisis migratoria.

           

El  Rol  de  Alemania  sobre  la   Unión  Europea  en  el   contexto  de  la  Crisis   Migratoria.   Por  Daniela  Montes  Rodríguez  y  Felipe  Wienecke  Cristi.1       Investigación  presentada  para  la     X  Jornada  de  Ciencia  Política  y  Políticas  Públicas  UDD    Concepción,  12  de  Noviembre  de  2015  

 

                                                                                                                          1

 Alumnos  de  Ciencia  Política  y  Políticas  Públicas  de  la  Universidad  Del  Desarrollo  en  Concepción.  

  I.

Tema. El rol de Alemania en la toma de decisiones de la Unión Europea en el contexto de la crisis migratoria de refugiados del 2015.

II.

Pregunta de Investigación. ¿Cuál es el rol de Alemania en la toma de decisiones de la Unión Europea dado su posicionamiento durante la crisis migratoria del 2015?

III.

Objetivo General. Analizar el rol de Alemania en las relaciones exteriores de la Unión Europea en el contexto de la crisis migratoria de refugiados del 2015.

IV.

Objetivo Específicos. 1. Describir el funcionamiento de la Unión Europea y como ha afectado a sus Estados miembros. 2. Caracterizar el rol de Alemania dentro de la Unión Europea en los últimos años. 3. Identificar las posturas de diversos Estados miembros de la Unión Europea frente a la reciente crisis migratoria y sus evoluciones en el tiempo. 4. Describir las posturas de diversos Estados miembros de la Unión Europea frente a la reciente crisis migratoria y sus evoluciones en el tiempo. 5. Describir las reacciones sociales y mediáticas ante las posturas de los Estados miembros de la Unión Europea frente a la crisis migratoria. 6. Relacionar el rol adquirido por Alemania sobre las decisiones de la Unión Europea en la reciente crisis migratoria.

V.

Hipótesis General. El rol que Alemania ha asumido dentro de la Unión Europea (UE) ha sido el de un liderazgo jerárquico por sobre los otros Estados pertenecientes a la UE en el problema de la crisis migratoria, influenciando la toma de decisiones de éstos.

VI.

Hipótesis Específicas. 1. La Unión Europea es una entidad en la que al menos uno de sus miembros es capaz de generar normas en función de sus intereses o posturas frente a temas en concreto. 2. El rol de Alemania dentro de la Unión Europea de los últimos años ha sido el de líder como potencia dominante de la región superando a Francia y al Reino Unido. 3. Los Estados miembros de la Unión Europea que se ubican en el sur de Europa como lo son Grecia y Hungría han estado en contra de acoger a los refugiados y de abrir sus fronteras, mientras que los Estados del norte y líderes de la Unión Europea como lo son Alemania y Francia muestran una postura a favor de abrir las fronteras. 4. Los Estados miembros de la Unión Europea han presentado fragmentación en las posturas respecto a la crisis migratoria, pero bajo una presión eficaz de Alemania que sanciona las conductas que difieren del punto de vista germano. 5. Dentro de la sociedad civil y en los medios de comunicación se han producido cuestionamientos a las conductas iniciales de los Estados miembros de la Unión Europea respecto a la crisis migratoria, lo que ha producido por medio de la exigencia, que algún actor estatal asuma el liderazgo para enfrentar el problema. 6. La contingencia de la crisis migratoria le ha servido significantemente a Alemania para sostener su poder en la toma de decisiones de la Unión Europea.

Introducción. En el presente trabajo se abordara el rol que ha representado Alemania sobre la Unión Europea (UE) concentrándose principalmente en el marco de la Crisis Migratoria que se ha dado recientemente, se caracteriza por consistir en un éxodo masivo de refugiados provenientes de las zonas en conflicto de Medio Oriente hacia Europa, concentrándose su llegada principalmente en las costas de los países mediterráneos, esta crisis ha logrado colocar en jaque a las autoridades de los Estados pertenecientes a la Unión Europea al verse

sobrepasados por la cantidad de personas que intentan llegar al continente cruzando el mediterráneo por precarios medios, de los cuales una gran mayoría terminan naufragando. Uno de estos últimos naufragios terminó con la vida del pequeño Aylan Kurdi, de cuatro años, el pasado 3 de septiembre (New York Times, 2015), esto generó tal presión social que obligó a los Estados líderes de la Unión Europea a pronunciarse en el asunto, destacándose la intromisión de Alemania la cual en cierta forma legitimó el ingreso de los refugiados al continente al menos por las primeras dos semanas siguientes del escándalo mediático, al abrir sus fronteras a éstos e instando a los otros Estados a hacer lo mismo, fue secundada por Francia en esta postura, sin embargo, el liderazgo que había adquirido en el asunto, Alemania prontamente se vería cuestionado. Para abordar y analizar la contingencia que vive en estos momentos la Unión Europea, ante la que se presume la Crisis Migratoria más importante desde la Segunda Guerra Mundial y el rol que ha desempeñado Alemania dentro de la UE, primero se caracterizará la institución que representa la UE

debido a que antes de su creación no se había presenciado ninguna

organización que se le parezca y ante su novedad es preciso explicar y entender la forma en que funciona, luego se describirá el rol que ha adoptado Alemania dentro de la UE para dar paso finalmente a analizar cómo se han visto afectado los distintos Estados miembros sus reacciones y acciones ante la crisis. La Unión Europea como antecedente. La UE se caracteriza por ser la primera organización internacional de carácter supranacional en la historia de las relaciones internacionales, es decir, la primera organización internacional en la que los Estados que la forman ceden parte de su soberanía para legitimar la obligatoriedad de sus normas. Su definición se ha construido a través de la firma de tratados, por ejemplo, los tratados de Maastricht en 1992, Amsterdam en 1997 o Lisboa en 2007. Fernando Martínez (2014) sostiene que la UE ha sido la expresión de un paulatino proceso de federalización, tomando el concepto relacionado con la dirección ascendiente del depósito de poder y no en su sentido jurídico. Existe en la UE el área de Schengen, que es una zona imaginaria cuyo fin es delimitar un área de libre circulación entre Estados y el establecimiento de una frontera exterior cuyo propósito es la regulación de los flujos migratorios y aduaneros conformada actualmente por 26 países, de los cuales 22 son miembros de la UE, la conformación de esta frontera exterior implica el interés por mutualizar la seguridad y el control (Unión Europea, 2015).

Nolte (2006) afirma que la regionalización promueve el conflicto entre los Estados, ya que buscan ser potencias dentro de sus regiones y que los líderes regionales se pronuncian por medio de la cooperación dentro de la región. Siguiendo esta línea, comprendiendo a la Unión Europea como el resultado de un proceso de regionalización, ya que la cooperación ha sido la que ha motivado la aglomeración de Estados europeos, véase por ejemplo la CECA de 1951 y la CEE creada en 1959 en el aspecto económico y la convención de Dublín en 1997 y reemplazada por su segunda versión el 2003 en el aspecto migratorio, es posible relacionar la teoría con el caso y dejar un pedestal de liderazgo en el que hay que posicionar a alguno de los Estados miembros, determinar lo anterior requiere un análisis fundado en formas teóricas de estructurar el liderazgo. Según Joseph S. Nye (2004), las agendas que configuran la distribución de poder se dividen en tres dimensiones o ámbitos: la dimensión militar, la dimensión económica y la dimensión transnacional. Ésta última es la central en este caso, si bien Nye afirma que en este nivel el poder se encuentra demasiado disperso como para identificar potencias que lo dominen, el flujo de refugiados y todo tipo de migración corresponde a una interacción que cruza fronteras nacionales que se produce a partir de actores no estatales (refugiados) y el Estado que tenga un mejor manejo sobre la crisis va a estar generando un poder de legitimación , aún así, es importante destacar ciertos aspectos de los primeros dos niveles respecto a cómo se manifiestan en el universo de la UE, la interdependencia compleja permite la no generación de conflictos militarizados ni actitudes hostiles entre los actores interdependientes (Keohane/ Nye, 1977), por lo que entre los Estados Miembros de la UE no existirán enfrentamientos armados ni poder de disuasión, la dimensión económica es más delimitable, puesto que retomando a Nolte, debe haber una competencia por el liderazgo en el contexto de cooperación económica.

El rol de Alemania dentro de la Unión Europea en los últimos años. Basándose en las categorías de poderes de Joseph S. Nye, el poder blando alemán se ha visto en desmedro en términos de imagen, sin embargo, ha sido evidente su capacidad diplomática el uso que hace de la institucionalidad europea, incluso adentrándose ya en el ejercicio de poder duro. Alemania es un Estado demasiado grande para inspirar empatía en sus vecinos y demasiado pequeño para inspirar temor en ellos, aún siendo la principal potencia económica de la Unión

Europea (Streeck, 2015), a pesar de este flanco débil, se puede identificar un índice de repartición de poder, que tal como lo indica Nolte, se encuentra en una institución de “gobernanza regional”, es el Parlamento Europeo, compuesto por 751 diputados. Los alemanes son quienes tienen más representación de todos los Estados miembros, con 96 diputados (Parlamento Europeo, 2015), ésta condición de mayoría relativa le permite el ejercicio de poder en proyectos a nivel de la UE y de garantizar un piso significativo al momento de tomar decisiones. Thomas de Maizere, ministro del interior alemán, amenazó con sancionar, por medio de reducción de fondos estructurales, a aquellos Estados que se opongan al sistema de cuotas de repartición de refugiados propuesto por Bruselas (ABC, 2015), así como también ha sido un Estado que ha hecho el trabajo de negociar y coordinar políticas para la recepción de éstos, tal como veremos más adelante. Es un ejercicio de poder duro en conjunto con poder blando. La teoría de la hegemonía cooperativa (Pedersen, 2002) explica este hecho dándole un carácter de proliferación de sus intereses Siendo el euro la divisa que ha sido implementada como medida para la integración económica de los Estados miembros de la UE, el colectivo de países que han adoptado el euro como moneda oficial se denomina eurozona.   La eurozona ve amenazada su estructura debido a las políticas monetarias divergentes que existen entre los Estados del norte de Europa, liderados por Alemania y los Estados mediterráneos de Europa, liderados por Francia, estas divergencias amenazan con dinamitar la estabilidad de la unidad europea. Las dos políticas monetarias son explicadas por Charles B. Blankart en su trabajo (2013), en el cual define como Políticas de Aceite aquellas que suponen presupuestos equilibrados y precios estables, por lo tanto, son hostiles a la inflación y a las deudas, por lo que se entiende que éstas se basan en el ahorro y en la inversión, en esta categoría entrarían los países del norte de Europa; mientras que la Política de Vinagre (Vinager) tiene como características el financiamiento a través de permanentes déficits públicos que a su vez alimentan la inflación, la cual les permite a los gobiernos tomar con mayor facilidad préstamos y simultáneamente devaluar la deuda, entendiéndose así que esta política monetaria se basa en el préstamo y el gasto público, en esta categoría entrarían los países mediterráneos. Ambas políticas se verían imposibilitadas de beneficiarse en un régimen monetario unificado como es el caso de la eurozona, por lo que uno de los dos deberá ceder y modificar su política monetaria para producir un acercamiento exitoso, por supuesto, esto genera más conflicto que estabilidad ya que ninguno de los dos desea ceder en esta materia, aunque actualmente en la

UE existen tratados que hacen obligatoria la competitividad entre los países mediterráneos guiados por Alemania, quien se encarga de garantizar el rigor monetario en desmedro de los intereses de los países del sur, causando conflicto entre estas partes. A los Estados miembros que dan con el mediterráneo se les ha aparecido la oportunidad de hacer un contrapeso al poder económico de Alemania, siendo actores claves respecto al tránsito de refugiados dentro de la zona Schengen, las autoridades alemanas han tenido que reaccionar ante este escenario que puede significar una multipolarización del poder en la dimensión del manejo de los agentes transnacionales.

Posturas de Estados miembros de la Unión Europea frente a la crisis migratoria. El territorio, sin dejar de ser un elemento importante del Estado en Europa, se fragiliza al desarrollar el transporte y las comunicaciones, lo que antes se consideraba en Europa un territorio vasto y moroso para atravesar, tras la Segunda Guerra Mundial el desarrollo del transporte lo ha dejado desprotegido en un continente en el cual la cercanía geográfica es una característica entre vecinos que hoy en día se han hecho relativamente pequeños y vulnerables (Medina, 2013) . Lo anterior, según Medina, desarrolló la necesidad de colectivizar la seguridad en alianzas permanentes, siendo las primeras el Pacto del Atlántico Norte y el Pacto de Varsovia. Este sentido grupal de seguridad ha encontrado su manifestación no violenta el tratado de Schengen y las masas de migrantes informales se han transformado en un síntoma de los Estados de la vulnerabilidad territorial desarrollada en el párrafo anterior. Por esto, la crisis de refugiados ya no se trata de un problema de exclusiva relevancia social, sino que toca una de las funciones esenciales de la UE. La coordinación y el consenso es vital para su funcionalidad. En Agosto de 2015, Alemania y Francia fueron claras al sentenciar que no aceptarían repartir a los demandantes de asilo si Italia no filtraba de alguna manera protocolar el ingreso de inmigrantes económicos (Deutsche Welle, 2015). Además, Hollande y Merkel han llegado a conclusiones orientadoras respecto al actuar frente a la contingencia, destacando que es importante que haya una respuesta unificada respecto al tema. La postura de España ha sido entreabierta ante la recepción de refugiados, que Madrid haya aceptado el asilo de cierta cantidad de refugiados bajo las condiciones de que Grecia e Italia construyeran centros de acogida de refugiados (El mundo, 2015). Las conversaciones entre Rajoy y David Cameron

encontraron un punto en común respecto a la relevancia que le dan distinguir entre refugiados e inmigrantes económicos, respecto a las personas que llegan a las fronteras de la zona Schengen (La Nación, 2015). Un Estado que ha sido mayormente reacio políticamente a recibir los refugiados ha sido Hungría (The Telegraph, 2015) , dada su ubicación geográfica en pleno paso entre los Balcanes y el norte de Europa, el flujo de refugiados que llegan a sus fronteras es especialmente alto, particularmente en su frontera con Croacia –que en tanto se ha coordinado con Eslovenia para reorientar la ruta de los refugiados hacia allá-, por las mismas características de “puente migratorio”, lo que lo convierte en un actor cuyo comportamiento respecto al tema puede ser clave para concretar las propuestas de las instituciones de la UE , ha mantenido una postura contraria a la apertura de la frontera exterior de la UE, desde el comienzo de la masiva llegada de refugiados han estado tomando medidas duras para contrarrestarla y cercar de alguna forma sus fronteras (Clarín, 2015), además de implementar un discurso agresivo hacia los inmigrantes provenientes de zonas de predominancia islámica con un carácter proteccionista de la identidad Europea (The Washington Post, 2015). El cierre de fronteras, el refuerzo de policía y el uso de la fuerza física para reprimir la entrada de refugiados han caracterizado al Estado húngaro por sus reacciones extremas. Frente a la presentación del sistema de cuotas de refugiados propuesto por la Comisión Europea, el parlamento húngaro aprobó una resolución que la critica puesto que, según lo que afirma, es un procedimiento que pasa a llevar el principio de subsidiaridad de la UE, resaltando que la intervención de la UE solo se podría dar si su solución fuese más eficaz que la de los Estados miembros, además alega la automatización de ese procedimiento y la falta de consulta a los Estados miembros (Deutsche Welle, 2015). En Agosto, el ministro del interior eslovaco señaló que en sus fronteras solo recibiría refugiados cristianos. Un mes después, Eslovaquia manifestó su oposición al reparto obligatorio, el primer ministro del país, Robert Fico, se opuso a la medida e incluso anunció que la denunciaría ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en defensa de su soberanía. Grecia ha asumido un papel de administrador al recibir gran parte de los refugiados de su tránsito por el mar, su discurso ha estado a favor de los refugiados y de su acogimiento. Alexis Tsipras, primer ministro griego, ha apelado a la solidaridad (Deutsche Welle, 2015), especialmente al comenzar la implementación del reparto obligatorio. El Estado griego en este sentido, ha sido partidario de las ideas alemanas, aportando por medio de la redistribución de los solicitantes de asilo en calidad de refugiados.

La crisis migratoria ha de acotarse a una crisis de refugiados para analizar el comportamiento de los actores ya que fue causada por la inestabilidad política y social en Medio Oriente que produce los desplazamientos forzados. La reacción del Estado germano fue abierta a la recepción debido a la escasez de mano de obra en éste, mientras que los Estados opositores a las medidas de recepción han sido motivados por un esmero en proteger la identidad europea de culturas externas (Huntington, 1997). Por lo mismo, llama la atención que Francia se haya mostrado favorable a la postura alemana a pesar de los recientes atentados terroristas a la revista satírica Charlie Hebdo en París (El mundo, 2015), como si Francia hubiese dejado ese asunto doméstico de lado para concebir su estrategia en el asunto exterior, tal como plantea el modelo de bolas de billar (Wolfers, 1962). Aplicando el modelo de sistemas y subsistemas interactivos descrito por Burton (2006), el proceso de evolución del fenómeno respecto a las posturas estatales viene siendo el siguiente, en términos generales: La zona Schengen y el Convenio de Dublín implican el control de los aparatos estatales sobre un aspecto de las relaciones entre Estados que se dan por agentes transnacionales, el control de los Estados miembros de la frontera exterior es imprescindible en este escenario de pérdida de poder. Los agentes transnacionales, que en este caso son los refugiados, en el acto de migrar hacia los Estados miembros de la UE desafían el poder estatal y su capacidad de controlar los flujos entre las fronteras. Ante esto, los Estados miembros en un principio reaccionan restringiendo el acceso a la UE sin mayor preocupación respecto a las implicancias sociales, al darse cuenta de los efectos humanos, la sociedad civil reaccionó rechazando moralmente las decisiones políticas que se tomaron, lo que provocó aun más pérdida de control de la situación por parte de los Estados que protagonizan la crisis en la UE. Lo anterior provoca que vuelvan a reaccionar pero de forma fragmentada, mientras que algunos Estados, sumándose al llamado de Alemania, han optado manejar la crisis por medio de políticas de recepción, otros se han mantenido reacios a aceptar éstas, argumentando que tienen derecho a tomar sus propias decisiones en uso de su soberanía.

El rol adquirido por Alemania sobre las de decisiones de la Unión Europea en el contexto de la crisis de refugiados. Las reuniones sostenidas con Francia fueron una forma de mitigar la rivalidad económica ya explicada entre los Estados mediterráneos cuyo liderazgo ha sido asumido por el Estado galés. De esta forma, Alemania hubiese tenido, por medio de Francia, un control sobre las decisiones

de los Estados mediterráneos, acá pareciera validarse la teoría de la hegemonía cooperativa de Pedersen. Siguiendo la teoría y la línea de la competencia entre Alemania y Francia por el liderazgo, también se aplica en las negociaciones entre estos Estados la capacidad de agregar poder. Actualmente, Alemania ha cedido ante los dichos del presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, quien ha pedido al mismo Estado que se preocupara más de la protección de la zona Schengen (Deutsche Welle, 2015). El Presidente del Consejo Europeo tiene entre sus funciones definir las prioridades de la a UE y representarla en el exterior para asuntos de política exterior y seguridad, por lo que velar por la integridad fronteriza de la UE es parte de unos de sus cometidos y es de importancia como se pronuncie en este ámbito. La misma Angela Merkel que en un momento presionó a los Estados miembros para aceptar el acogimiento de refugiados, bajo el pretexto de manejar asertivamente la cuestión y así proteger la legitimidad de la zona Schengen (El país, 2015), es la misma que tras la presión de Tusk presentó la nueva política alemana de acelerar la deportación de migrantes afganos y vuelve a aplicar el Convenio de Dublín, cerrando la posibilidad de los refugiados de llegar a una Alemania con los brazos abiertos y obligándolos a realizar las solicitudes de asilo en los Estados por los que ingresaron a la UE, siguiendo la normativa instaurada por el convenio. Los esfuerzos de Alemania por construir una hegemonía cooperativa, se han vistos coartados por el enfoque de las instituciones de la UE que se han desligado de la radicalidad del Estado germano para instaurar las excepcionales políticas migratorias, limitándose a las cuotas de refugiados planteadas. Esta desvinculación probablemente tenga la intención de darle la capacidad a las instituciones de que sean éstas mismas la que generen una hegemonía cooperativa, ya que asimilaron la fragmentación que se estaba produciendo en las posturas de los Estados miembros y establecieron como hoja de ruta en el asunto generar un consenso para llegar a las respuestas unificadas a las que Alemania y Francia dijeron aspirar en su momento, claro que Alemania queda como un elemento que estableció la direccionalidad para dar cuenta del problema del cuestionamiento de la sociedad civil de las decisiones de los Estados miembros para instalar en la agenda la necesidad de recuperar la confianza entre agentes estatales y no estatales que observan el proceso como un tema de solidaridad y responsabilidad.

Conclusiones. La idea de Streeck, de que Alemania no tiene las capacidades para generar empatía, poder blando en consecuencia, por medio de un discurso que apela a la solidaridad, es parcialmente confirmada por la aceptación de las propuestas de ciertos Estados como Francia y Grecia, en tanto que es vista como una violación a la soberanía y una amenaza a la identidad europea por parte de otros, como Hungría y Eslovaquia, estratégicos para el paso por tierra de los refugiados. Además, en la etapa de la crisis que se encuentra en desarrollo, la institucionalidad se ha sobrepuesto sobre la potencia que aspiraba al liderazgo en la dimensión de las interacciones transnacionales, por lo que es capaz de mitigar los efectos de los conflictos de intereses, los neoliberales encuentran aquí la manifestación de sus postulados (Salomón, 2002). Alemania tiene prestigio en el ámbito del poder duro, sin embargo, en el contexto consensual de la UE no es capaz de consolidarse como hegemonía cooperativa. Por lo anterior, la hipótesis del trabajo es nula y el rol que Alemania ha asumido dentro de la UE no ha sido el de un liderazgo jerárquico por sobre los otros Estados pertenecientes a la UE, en el problema de la crisis migratoria. Sin embargo, a pesar de no tener un liderazgo jerárquico ni consensual, tiene influencia en la toma de decisiones de los Estados miembros, al determinar la agenda de conversaciones bilaterales y multilaterales. Aún así, no han sabido aprovechar el poder que tienen en el Parlamento Europeo y no son capaces de generar el consenso necesario para ser reconocida como hegemón. Alemania no ha logrado tener un control sobre las instituciones y éstas se han pronunciado sobre ella, lo que le va a significar una pérdida de prestigio en la influencia sobre la toma de decisiones.

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