El régimen municipal en la provincia de Corrientes. Una aproximación a su estudio hasta 1900

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDESTE FACULTAD DE HUMANIDADES PROFESORADO EN HISTORIA

El régimen municipal en la provincia de Corrientes Una aproximación a su estudio hasta 1900 Por Camilo J. Kawerín1

Resumen El presente informe se inscribe en el proyecto de investigación “La obra orgánica de la Municipalidad de Corrientes”, en el que nos proponemos estudiar la vida política municipal y la transformación de la ciudad entre 1890 y 1900. El objetivo de este trabajo en particular es dar cuenta de nuestra primera aproximación al trabajo con las fuentes y analizar la evolución del régimen municipal en la provincia de Corrientes hasta la reforma constitucional de 1889, la cual estableció el marco legal para las instituciones municipales vigente durante el período que abordaremos en nuestra investigación. En ese marco, pretendemos analizar los procesos de centralización y descentralización en la sanción de la legislación provincial sobre las municipalidades e indagar cuáles eran los aspectos en debate en su tratamiento en las cámaras legislativas. Por otra parte, además de describir y analizar la organización del régimen municipal según la Ley Orgánica de 1890, buscamos conocer de qué forma ella fue implementada por el gobierno provincial y cómo era el funcionamiento en la práctica de las instituciones municipales en relación con las delegaciones de la provincia. Para la elaboración de este informe hemos consultado los debates en las convenciones constituyentes editados por Hernán Gómez (1926); los diarios de sesiones de la Cámara de Representantes de 1886 y de las Cámaras de Diputados y Senadores de 1889-1890 y el Registro Oficial de la Provincia entre 1890 y 1893. Como marco teórico, hemos trabajado con los conceptos desarrollados por Caterina (2001) para la evolución del régimen municipal en las provincias argentinas en la segunda mitad del siglo XIX y por Botana (1977) para el estudio del régimen político entre 1880 y 1916. En ese sentido, al final del informe realizamos algunas consideraciones relacionando aspectos del régimen municipal con los temas que nos proponemos abordar más adelante en nuestra investigación; estas consideraciones se refieren a hipótesis que hemos planteado en nuestro plan de trabajo y que aún no estamos en condiciones de validar, por lo que deben tomarse como provisorias.

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Trabajo elaborado en el marco del Seminario de Historia Regional dictado por el profesor Lic. Enrique C. Schaller. Entregado: 9/12/2013. Aprobado con calificación 10.

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El régimen municipal Antecedentes en la legislación provincial En la historiografía sobre Corrientes –y aún en la historiografía argentina– son pocos los estudios sobre el régimen municipal. Lo que conocemos sobre su evolución en la provincia se lo debemos fundamentalmente a las obras de Hernán Gómez sobre la legislación y las instituciones de la provincia (1922; 1924; 1926). A partir del primero de estos trabajos podemos identificar tres etapas en el desarrollo de las municipalidades con anterioridad a 1890: la primera, desde la fundación de la ciudad y la erección del Cabildo en 1588 hasta la disolución del mismo por el general Francisco Ramírez en 1820, cuando Corrientes pasó a formar parte de la República de Entre Ríos; la segunda, desde el Reglamento Constitucional de 1821 a la Constitución 1856 y la última, entre esta fecha y la reforma constitucional de 1889. No es nuestro propósito profundizar aquí en el papel del Cabildo en la época colonial y en el proceso de Independencia; en este aspecto, la historia de Corrientes sigue el mismo trayecto que las demás provincias argentinas surgidas en la primera mitad del siglo XIX a partir de ciudades que paulatinamente se fueron separando de las intendencias en que se dividía el Virreinato. Sí debemos señalar que en dicha circunstancia podemos rastrear los orígenes en la provincia de una tradición histórica que daba legitimidad a la fuerte tendencia a la concentración del poder en la ciudad cabecera sobre el resto de su jurisdicción que podremos observar en el desarrollo posterior del régimen municipal (Caterina 2001, 162-163). Un ejemplo de esta tendencia es el Reglamento de 1821, primer intento constitucional en la provincia luego de la revolución que en octubre de ese año depusiera al alcalde designado por Ramírez y restableciera la autonomía provincial; este Reglamento, no sólo reinstala el “Cabildo o Municipalidad de Corrientes” sino que además le otorgaba nuevas atribuciones que lo convertían, tal como señala Gómez, “casi en el poder legislativo de la provincia” (Gómez 1922, 390). Estas atribuciones consistían en asesorar al gobernador mientras el Congreso Provincial estuviera en receso, controlar su gestión e incluso subrogarlo en caso de muerte. En cuanto al régimen del Cabildo restablecido, según Gómez, “fue el mismo de las leyes de Indias; la Constitución de 1821, (…) no determina nada sobre elecciones, períodos y funciones propias, como dejando todo a la vieja legislación de la colonia” (Gómez 1922, 390-391). La Constitución de 1824, en tanto, disolvió el Cabildo y traspasó sus funciones legislativas a la Sala Permanente que creó y las judiciales a los jueces que instituyó. Esta Constitución, aunque con enmiendas e intentos de reforma en 1838 y 1847, estuvo vigente hasta 1856. Hacia la instalación de las municipalidades El impulso para dotar a los pueblos del interior provincial de sus propios órganos de gobierno fue resultado del contexto político de la etapa posterior a Caseros, marcado por la necesidad de quitar poder a los Comandantes Militares. Ante la imposibilidad de establecer mecanismos de control sobre estos desde el gobierno provincial, el gobernador Juan Pujol (1852-1859) se inclinó por “nuevas

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fórmulas”, que consistían en crear nuevos centros urbanos, dividir los departamentos extensos y sobre todo en el fomento de los núcleos de población rural (Gómez 1922, 392-393). En este marco, Pujol constituyó “juntas” que lo asesoraban, estudiaban las necesidades de la localidad y procuraban satisfacerlas; con la práctica, estas comisiones designadas por el gobierno provincial adquirieron un carácter municipal. Es decir, que los Comandantes Militares tenían en estas juntas, nombradas por votación directa del vecindario del departamento, un contrapeso al poder que acostumbraban a detentar en el interior provincial. Sobre esta base, el 25 de noviembre de 1854, Pujol decretó el establecimiento del régimen municipal en toda la provincia, incluida la ciudad de Corrientes, y el 27 de febrero del año siguiente envió al Congreso provincial un proyecto de ley de municipalidades, aprobado el 24 de abril de ese año. Se abrió entonces un período de experimentación que implicó avances y retrocesos en la descentralización de la gestión comunal. A este primer instrumento legal, cuyo fracaso, según Gómez (Gómez 1922, 394-395), se debió a la “enorme suma de atribuciones” reconocidas a los municipios, siguieron reformas parciales, nuevos proyectos de ley y la reforma de la Constitución que entraría en vigencia en 1856. Una nueva ley orgánica, sancionada en 1858, mostró nuevamente una tendencia a la centralización del poder, ya que convirtió a las municipalidades departamentales en “subalternas de la de la Capital, por cuyo conducto, decía, gestionarían todo lo concerniente a su respectiva localidad”. Esta ley, que nunca entró en vigencia, fue el último intento de Pujol antes de dejar el gobierno en diciembre de 1859 para resolver “el problema municipal”. La experiencia acumulada, sin embargo, sirvió de base para la sanción, el 29 de agosto de 1863, de dos leyes: una restableciendo el régimen municipal en la Capital a base de un consejo electivo, la otra organizando las municipalidades en los pueblos de los departamentos (Gómez 1922, 396). El marco legal establecido en dichas leyes, que la reforma constitucional de 1864 no modificó en nada (Gómez 1922, 397-398), significó la instalación definitiva de las municipalidades en la provincia y el inicio de un proceso de evolución en el desarrollo de sus instituciones.

El proceso de desarrollo del régimen municipal La evolución que podemos advertir entre las primeras experiencias para el establecimiento de un régimen municipal y la legislación vigente en la última década del siglo XIX se manifiesta en al menos en dos aspectos: por un lado, en el carácter de los instrumentos legales sancionados para darle forma; y por otro, en la descentralización del poder y la consiguiente autonomía reconocida a las instituciones municipales. En relación al primero de estos aspectos, podemos advertir que, si el marco legal para el funcionamiento de los municipios fue dado en un principio a través de un decreto del gobierno provincial (1854) y plasmado luego en sucesivas “leyes orgánicas” (1855, 1858, 1863 y 1886), fue sancionado en su forma casi definitiva con su incorporación a la Constitución (1889) en la forma de una serie de artículos que definieron en detalle la organización y atribuciones de los gobiernos comunales. Esto no significa que las Constituciones de 1856 y 1864 no se refirieran a la cuestión sino que lo hacían en forma genérica y dejando en la sanción de una ley la organización final; a la vez, la

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reforma constitucional de 1889 implicó la sanción de una nueva Ley Orgánica en 1890 para actualizar la legislación a los cambios introducidos por aquella. De la misma forma, así como la organización del régimen municipal no dio lugar a debates en las Convenciones constituyentes de 1855 y 1864, puesto que el articulado sobre la cuestión se limitaba a reconocer a las instituciones que en la práctica ya estaban en funcionamiento, los convencionales de 1889 sí se detuvieron en la discusión del tema; por contrapartida, mientras la sanción de la ley orgánica de 1886 implicó debates de fondo respecto de la autonomía municipal, la de 1890 se demoró sólo por algunas observaciones de forma y lo extenso del articulado. El análisis de este aspecto puede darnos una idea de la creciente importancia que el régimen municipal fue teniendo en la organización político-institucional de la provincia en el transcurso de la segunda mitad del siglo XIX. En cuanto a la evolución de la autonomía de las instituciones municipales y la consiguiente descentralización del poder en la provincia, podemos observar que éstas comenzaron siendo simples “juntas” designadas por el gobierno provincial en los pueblos y ciudades del interior en tiempos de Pujol para alcanzar en 1889, en el marco de la reforma constitucional impulsada por Juan Ramón Vidal (1886-1889), la representación directa de los habitantes de dichos núcleos por medio de elecciones tanto para designar al Intendente, como a los integrantes del Concejo Deliberante y las Comisiones Municipales. Este proceso, sin embargo, no estuvo exento de avances y retrocesos, ni de tensiones entre los intereses autonómicos y centralizadores; por el contrario, implicó extensos debates en torno a cada uno de los pasos que los municipios fueron dando en la conquista de su autonomía. En este aspecto, no obstante, es interesante advertir que la valoración del gobierno local o “selfgovernment” –tomando como ideal la organización municipal de los países anglosajones– era compartida por todos los legisladores; los debates, por lo tanto, giraban en torno a la disponibilidad de personas capacitadas en las localidades del interior para ejercer las funciones requeridas por el régimen municipal y la posibilidad de que el ejecutivo provincial o las fuerzas políticas de oposición intervinieran en la actividad municipal “desvirtuando” los objetivos de su institución. Esto llevaría a que, como veremos más adelante, ni en la letra, ni en la práctica la autonomía municipal llegó a ser plena, priorizándose la búsqueda de equilibrios en la sanción de las leyes y limitando en muchos casos su aplicación. Los debates legislativos y la búsqueda del equilibrio Dado el contexto al que nos referimos más arriba, tanto para la sanción de la Ley Orgánica de 1886, como en la Convención para la reforma constitucional de 1889, los debates legislativos –al tratar los artículos referidos al régimen municipal– estuvieron orientados por la búsqueda de un equilibrio entre los poderes en que quedaba dividido el gobierno municipal y entre éste y el gobierno provincial. Teniendo en cuenta el escaso tiempo transcurrido entre ambos debates, optamos por analizarlos en conjunto a fin de conocer cuáles eran los temas que preocupaban a los legisladores y cuáles fueron las fórmulas que encontraron para sanjar las diferencias que surgían entre ellos.

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El aspecto que suscitó las discusiones más prolongadas en la Convención de 1889 fue el de la forma de designación del titular del Departamento Ejecutivo Municipal 2. Dicho cargo, creado por la ley de 1886 (arts. 1 y 40 a 46) 3, pasó de estar desempeñado por un delegado del Ejecutivo provincial – aunque su designación debía tener acuerdo de la Legislatura– a ser electo directamente por la localidad en la Constitución sancionada por ese cuerpo (arts. 179; 180, sección 1ª, incs. 4º y 5º) 4. Tal cambio, sin embargo, no estaba en los planes iniciales y se aprobó pese a la resistencia de algunos de los más notables convencionales al cabo de tres sesiones. El proyecto oficial, elaborado por una Comisión Central y defendido ante la asamblea por el convencional liberal José Miguel Guastavino, concedía a los habitantes del municipio la participación en la designación del Intendente, pero mediante la integración de un cuerpo ad hoc conformado por los miembros del Concejo Deliberante y un grupo de “contribuyentes” del municipio designados por sorteo de una lista confeccionada por el Tribunal de Justicia”5. La moción de reemplazar dicho mecanismo por la elección directa fue propuesta por el convencional –también liberal– Pedro T. Sánchez; quien entre sus fundamentos, afirmó: “La elección indirecta del que desempeñará en el Departamento Ejecutivo Municipal, tal como se halla consignado en el proyecto, en manera alguna responde al ideal que encarna la institución municipal; segundo, ese mecanismo, el pueblo propiamente dicho, ninguna participación tendrá en la elección del Intendente, porque ésta será hecha exclusivamente por el mismo cuerpo municipal asociado a un grupo de contribuyentes del municipio designado por el Tribunal de Justicia. (...) “¿Dónde está el pueblo, en esta forma de elección, ejecutando el derecho electoral? “Por más que se le busque no será hallado, porque en vez del pueblo serán funcionarios públicos los que tomarán participación en esa elección. (…) Proclamemos los principios verdaderos de la democracia en todas sus manifestaciones más elevadas, propendiendo así a la modificación del organismo social a fin de que se prepare para regirse por aquellos principios.6

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La Convención se instaló el 24 de marzo de 1888; en las veinte sesiones realizadas entre marzo y diciembre de ese año sólo se analizaron los diplomas de los convencionales, se eligieron a las autoridades, se discutió el reglamento interno y la organización de las comisiones; el proyecto de reforma en sí comenzó a debatirse el 21 de diciembre de 1888 y concluyó el 15 de marzo de 1889, al cabo de treinta y siete reuniones. El proceso general de reforma está explicado en detalle en Solís Carnicer (2007). Provincia de Corrientes. 1886. «Ley Orgánica Municipal». Impr. de A. Sánchez Negrete, 7-8. Provincia de Corrientes. 1889. «Constitución del 25 de mayo 1889». http://www.senadoctes.gov.ar/constictes-1821-2007.htm, 24. Actas de la Honorable Convención Constituyente de 1889; publicadas en: Gómez, Hernán Félix. 1926. Bases del Derecho Público Correntino. Corrientes, T. II, 120-121. Íbid., T. II, 122-124.

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Más cauto, Guastavino señalaba en cambio su escepticismo acerca de que “este pueblo sea ya apto para entrar de lleno a regirse por sí mismo sin ningún tipo de control de los demás poderes públicos”; para el veterano legislador, el proyecto original constituía “una forma de organización del poder Municipal en armonía con la índole social y tendencias del pueblo”. El objetivo era evitar que el gobierno municipal terminara envuelto en los vaivenes de las disputas partidarias y que, en consecuencia, perdiera su autonomía. Es decir, que la garantía para el libre ejercicio del gobierno municipal no era el ejercicio de la voluntad popular, como exhortaba Sánchez, sino la búsqueda del equilibrio entre las tensiones que atravesaban las prácticas políticas en los pueblos. El convencional lo ilustraba de la siguiente manera: La elección directa en el orden municipal, por muchos años no podrá todavía dar resultados prácticos, satisfactorios, dada la educación política del pueblo, porque esa elección sólo responderá a la influencia del poder oficial puesta al servicio de intereses personales, o por el contrario será movida y ejecutada bajo la acción absorbente de un bando político de oposición preponderante sobre las masas populares. Si lo primero, fallaría por su base el principio de gobierno libre en la Comuna, si lo segundo, se llegará a este resultado: que el Gobierno del Estado carecerá de suficiente apoyo en el gobierno comunal. La naturaleza humana tiene la tendencia de la absorción de lo mucho a lo poco y contra este peligro hay que prevenirse y es así como según el proyecto presentado por la Comisión Central se ha establecido como contrapeso moderador la intervención del Superior Tribunal de Justicia en el nombramiento del Intendente Municipal (…).7 El tema de fondo en el debate, sin embargo, era el grado de descentralización del gobierno que la provincia y sus pueblos se darían con la nueva Constitución. En efecto, en su defensa de la elección directa del Intendente, Sánchez afirmaba: (…) me ha parecido desde luego en armonía, ese principio, con los que sirven de sustentáculo al régimen municipal (…); no pareciéndome lógica la introducción de cualquiera de los poderes públicos del Estado en la elección del Jefe del Departamento Ejecutivo Municipal, como en cualquier otro acto que por su naturaleza corresponda al Gobierno Comunal. Importaría un falseamiento de los principios sobre los que sea ha constituido el gobierno municipal, porque éste, por su origen y por los fines de su creación, necesita estar completamente desligado de la influencia de cualquier poder público y sí solamente regido por la voluntad del pueblo, manifestado en la forma constitucional que le sea permitido (…).

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Íbid., T. II, 120-121.

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Tenemos, es cierto, municipalidades en la Provincia, pero son cada una de ellas, preciso es decirlo, simples reparticiones administrativas dependientes del Poder Ejecutivo Provincial.8 Esta cuestión puede advertirse en las discusiones en torno a otros aspectos de la administración municipal abordados en los debates que analizamos; las fórmulas de equilibrio alcanzadas en cada caso, sin embargo, no siempre lo fueron en el sentido “radical” –en palabras de Guastavino– de la sanción de la elección directa del Intendente. En la discusión de la Ley Orgánica de 1886, por ejemplo, la facultad otorgada al Ejecutivo provincial para designar inmediatamente al Intendente en caso de acefalía, había provocado el rechazo del diputado Molinas: “[Si se obliga] directa y terminantemente al Poder Ejecutivo a nombrar el Intendente. (…) [y los miembros del Concejo Deliberante podrán ocupar el cargo sólo provisoriamente], ¡el cuarto Poder del Estado es una mentira! Y no debe serlo. Es necesario que él sea completamente independiente de los demás poderes” 9. Sin embargo, esta atribución del poder central era morigerada en la misma ley por facultades concedidas al Concejo Deliberante para “observar de cerca el proceder del Intendente, de manera que si éste no cumple con las prescripciones de esta Ley, puede destituirlo inmediatamente con dos tercios de votos sobre el total de los municipales” 10, según lo señaló, en respuesta a Molinas, el diputado Sánchez Negrete. Restricciones y concesiones en el régimen legal Uno de los fundamentos esgrimidos por los legisladores y convencionales para limitar el ejercicio de la autonomía municipal era la escasez de personal o de recursos para sostener las instituciones necesarias. En ese sentido, la Convención de 1889 sancionó una cláusula más restrictiva que el proyecto original en relación al número mínimo de habitantes que debe tener un pueblo para contar con Municipalidad en los términos de la Constitución (art. 179) 11. El convencional liberal José E. Robert fundamentó la moción contraria al mínimo de tres mil habitantes propuesto por la Comisión Central: Si hubiese que establecerse municipalidad en todos los pueblos que tengan tres mil habitantes solamente, no quedaría uno en la Provincia que no estuviese en condiciones de regirse por ella, pues es averiguado y conocido que aún los Departamentos más pequeños en población tienen el número de tres mil habitantes.

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Íbid., T. II, 122-124 Archivo General de la Provincia de Corrientes, Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Representantes (en adelante AGPC HCD) 1886, 105-106. 10 Íbid., 106. 11 Provincia de Corrientes. 1889, 24.

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Es sabido también que la mayor parte de nuestros pueblos de campaña no tienen hombres preparados suficientemente para llenar, como es sabido, el numeroso personal de las municipalidades y hacer el Gobierno propio (…). Los hombres de la campaña, por regla general, necesitan, para todo cargo público, una preparación práctica más o menos larga a fin de que puedan darse cuenta de las obligaciones contraídas y del procedimiento que deben observar en consonancia con la Ley (…).12 En este caso, fue Sánchez quien defendió el proyecto oficial y expuso la tesis más “progresista”, la cual promovía una ampliación considerable del número de pueblos incluidos en el régimen municipal: He creído que este artículo no fuese materia de discusión porque creíamos que estábamos acostumbrados a ver en casi todos los pueblos municipalidades independientes. (…) ¿Y cómo podría entonces darse base al pueblo para el gobierno propio que en casi todos se practica actualmente? La base es que la Constitución establezca el gobierno libre y esto no se consigue centralizando el poder. Si hiciera análisis de este punto demostraría matemáticamente que en nuestra práctica antigua hemos dado grandes poderes al Poder Ejecutivo consagrándole la facultad de nombrar Comisiones Departamentales para el gobierno de propios del vecindario, cuando los pueblos son aptos para gobernarse libremente. (…) Creo debe votarse el artículo tal cual está –que no podemos ir atrás en materia de gobierno (…).13 En la votación, sin embargo, la moción de Robert tuvo mayoría de votos y el mínimo de habitantes requeridos para constituirse en Municipalidad se elevó a siete mil. En consecuencia, como señala Solís Carnicer (2007), algunas comunas que hasta ese momento contaban con administración propia, a partir de la reforma constitucional perdían esa posibilidad. En el mismo sentido votaron los legisladores de 1886 al establecer la renta mínima anual con que debía contar un municipio para estar comprendido en el régimen municipal que se creaba (art. 59)14. En dicha oportunidad también hubo mociones que pretendían flexibilizar los términos propuestos en el proyecto oficial: Sr. Correa: Me parece demasiado fijar 10.000 $ m/n de rentas ordinarias anuales a los pueblos que deseen organizar su Municipalidad con sujeción a 12 Gómez. 1926. T. II, 111-112. 13 Íbid., T. II, 112 14 Provincia de Corrientes 1886, 27.

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esta Ley: bastará con 7.000 $ m/n. Es necesario que los beneficios que la presente ley produjere sean extensivos y al alcance de Departamentos que a ella pretendan acogerse.15 Sr. Romero: (...) [nuestros pueblos] son pobres y debemos guardar una proporción justa en cuanto a la fijación de esa renta, a fin de que puedan gozar de los beneficios de esta Ley. Es necesario dar vida propia a los pueblos de la provincia.16 No obstante, la mayoría de los legisladores se inclinó por la redacción original, defendida por el diputado Gelabert con el argumento de que los pueblos que no contaran con el mínimo de renta anual requerido no tendrían los recursos económicos necesarios para organizar sus instituciones de acuerdo a los términos prescriptos en la ley17. Por contrapartida, la inhabilitación a los empleados del Ejecutivo provincial para integrar el Concejo Deliberante de su localidad incluida en la misma ley (art. 19) 18, fue sostenida pese al argumento en contrario del diputado Correa advirtiendo que la carencia de personal para ocupar cargos en el cuerpo municipal llevaría a a situación “ridícula” tener municipalidades sin funcionarios que la integren19. En este caso, la mayoría de los legisladores estuvo de acuerdo con la defensa del proyecto oficial –y con la garantía de autonomía que se pretendía conceder mediante tal inhabilitación– hecha por el diputado Romero: El proyecto tiene excelentes prescripciones tendentes a dar al pueblo la debida participación en el gobierno municipal (…). El Poder Ejecutivo de la Provincia quiere dejar a la Municipalidad en completa libertad, a fin de que sus tendencias en beneficio de los municipios no sean coartadas.20 El gobierno político y el municipal son las dos ruedas sobre las cuales el carro del Estado debe marchar llevando a la humanidad a su destino. (…) Tanto el primero como el segundo deben ser autónomos; jamás debe dejarse que el uno piense por el otro; (…) Municipalidad que deja de pensar por sí al gobierno político no es tal (…).21 En varios otros aspectos puestos en debate pueden advertirse expresiones de la tendencia a restringir la autonomía y la consecuente defensa de la misma; a la vez, las formas resultantes en la letra de la legislación varían en un sentido u otro, con lo que un mismo instrumento puede prescribir tanto limitaciones a la vida política municipal, como concesiones a su desarrollo. Un ejemplo claro de este juego de contrapesos puede encontrarse en la Constitución de 1889 en la cláusula, incluida en el 15 16 17 18 19 20 21

AGPC HCD 1886, 112. Íbid., 112. Íbid., 112. Provincia de Corrientes 1886, 7-8. AGPC HCD 1886, 90. Íbid., 91. Íbid., 93.

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proyecto original pero rechazada por la Convención, que disponía la intervención del Superior Tribunal en la formación de una lista de “contribuyentes” que se debían incorporar al Concejo Deliberante en caso de tratar la sanción de un impuesto (art. 180, sección 3ª, inc. 3º) 22, por un lado, y en la obligación de las Comisiones Municipales a presentar a la Legislatura el presupuesto de sus gastos e impuestos (art. 181, inc. 2º)23, por el otro. En ambos casos, fue el liberal Sánchez el encargado de reclamar la no injerencia de los poderes del gobierno provincial en el funcionamiento de las instituciones del régimen municipal24. El mismo convencional fue autor de una moción para darle a la municipalidad la facultad de tener a su cargo la policía de seguridad, siguiendo “un principio consagrado en la Constitución de Buenos Aires”25, que fue rechazada. A su vez, la facultad del gobierno municipal, introducida en la Ley Orgánica de 1886 (art. 30, inc. 3º)26, para crear un “cuerpo de inspectores”, fue aprobada sin modificaciones pese a los pedidos del diputado Sánchez Negrete de que se limitara tal atribución para prevenir que el cuerpo fuera creado “no para el servicio municipal sino para el particular y político” del intendente y que ello pudiera servir para “contrarrestar la influencia del Poder Ejecutivo de la Provincia poniéndose en pugna” 27. La misma facultad fue incorporada a la Ley Orgánica de 1890 (art. 40, inc. 4º) 28 sin observaciones por parte de los legisladores29. En definitiva, podemos advertir en este proceso una tendencia en las autoridades provinciales a ser renuentes a la descentralización el poder y, por consiguiente, a restringir las posibilidades de una vida municipal plena. Dicha tendencia está implícita en los fundamentos esgrimidos por legisladores y convencionales al sancionar cláusulas que establecían la injerencia de los poderes provinciales en los asuntos municipales o limitaban las atribuciones de las instituciones del municipio. Esta tendencia tenía su origen, como apuntáramos al principio, en la tradición histórica de un poder provincial fuerte que emanaba de la ciudad cabecera sobre el resto de la jurisdicción y, como señala Caterina (2001), está presente en el proceso de organización de las municipalidades en las demás provincias argentinas en el último cuarto del siglo XIX. No obstante, en los debates legislativos que estudiamos se evidencia también una intención de equilibrar tales restricciones mediante la creación de diversas instituciones y mecanismos que fueron ampliando paulatinamente la participación de los habitantes de la comuna en el gobierno local. El régimen municipal como “república abierta” En paralelo a la tendencia que analizamos en el punto anterior, existía también en el ánimo de los legisladores un empeño por limitar la esfera de actividades del municipio a lo meramente 22 23 24 25 26 27 28 29

Provincia de Corrientes 1889, 25. Provincia de Corrientes 1889, 26. Gómez 1926. T. II, 129-130. Íbid., T. II, 127-128. Provincia de Corrientes 1886, 11. AGPC HCD 1886, 100. Provincia de Corrientes 1902, 9. AGPC HCD 1889-1890, 459.

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administrativo (Caterina 2001, 163). Los fundamentos de esta preocupación aparecen en el ideario de los constitucionalistas de la época y están estrechamente vinculados a la cuestión de los derechos políticos: Alberdi, a la par de insistir en la función principalmente administrativa del municipio, proponía reconocer derechos electorales dentro del ámbito estrictamente local al “extranjero avecindado” (Caterina 2001, 161-162). Y se inscriben, sobre todo, en la “fórmula prescriptiva” – siguiendo la conceptualización de Botana (1977)– del régimen político de las décadas finales del siglo XIX, la cual consistía en conceder “libertad política para pocos y libertad civil para todos” (Botana 1977, 50). Dicha fórmula, afirma este autor, implica la coexistencia de dos tipos de república: la “república restrictiva”, constituida sobre el ejercicio de la libertad política y circunscripta a “un pequeño número de ciudadanos; un espacio cuyos miembros se controlan a sí mismos y, a la vez, controlan el entorno que lo circunda” (Botana 1977, 54); y la “república abierta”, regida por la libertad civil y conformada por “todos los ciudadanos, nacionales y extranjeros, que hagan uso de las garantías consagradas por el texto constitucional” (Botana 1977, 53-54). En definitiva, mientras en la primera los ciudadanos delegaban voluntariamente su capacidad potencial de mando, en la otra los habitantes “avecindados” en un territorio permanecían dirigidos por un sistema de control impuesto desde afuera. A partir del estudio de los debates legislativos para la sanción del régimen municipal, son muchas las claves que nos permiten analizar dicho régimen como una de las formas en que se ponía en práctica la “república abierta”, en contraposición con la “república restrictiva” representada por el régimen político provincial. Por caso, la presentación del proyecto de Ley Orgánica de 1886 por parte del diputado Romero fue precedida por un discurso acerca de la importancia de la organización municipal, sobre todo en relación a los derechos civiles, ya que “donde las Municipalidades no son libres, todas las demás libertades son truncadas y caen en la impotencia de la acefalía social” 30. A su turno, al defender la participación del pueblo en la designación del Intendente, según el proyecto de reforma constitucional de 1889, Guastavino ensayó también una apología del régimen municipal “con la conciencia de que donde se arraiga esta institución, allí están garantidas las libertades populares”31. Sin embargo, aún las expresiones que pretendían destacar la importancia de la organización municipal asumían implícitamente la idea de que ella ocupaba un rango menor con respecto a las instituciones “políticas”; así, al referirse al régimen municipal como “la escuela del pueblo, donde se inicia el gobierno del pueblo”32, el convencional Romero ponía al “vecino” en el lugar del niño en etapa de aprendizaje y reducía el campo de acción de la municipalidad a lo meramente pedagógico. Más aún, la idea que sobrevuela en todas estas intervenciones es la que prescribe la necesidad de aislar a la vida municipal de la vida política; así lo manifestaba el diputado Gelabert en referencia a cuáles vecinos podrían aspirar a ocupar una banca en el Concejo Deliberante según la Ley Orgánica de 1886:

30 AGPC HCD 1886, 88. 31 Gómez 1926, T. II, 118. 32 Gómez 1926, T. II, 114.

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(…) es una ley fundada ya en la práctica (...). El sufragio debe destinarse a los hombres verdaderamente municipales no dependientes de ningún poder del Estado (…). A los padres de familia, comerciantes, sin excepción de nacionalidades. No deben ser los empleados del Ejecutivo a fin de evitar toda influencia posible por parte del este poder del Estado. (…) No faltan hombres en esta Capital que puedan ocupar dichos puestos; podría en este momento presentar una lista de más de cien personas (…), pero prevengo de antemano que para ello es menester hacer abstracción completa de colores políticos, que para estos casos no debemos pararnos en tales consideraciones, tratándose del Municipio, cuyas mejoras aprovechan a todos. La prescindencia –en este caso– de colores políticos y libertad de sufragio, es lo que prueba la libertad de los pueblos.33 Esta idea se relaciona a la tendencia a considerar al municipio como un ente “administrativo”, pero apunta también a preservar a la institución comunal de los conflictos desatados por las “pasiones” políticas. En ese sentido, es más que ilustrativo el discurso del convencional Robert desaconsejando, en el debate de la Constitución de 1889, la creación de un Ejecutivo municipal en la mayoría de los pueblos de la provincia: ¿Qué es lo que ha pasado a nuestras municipalidades de campaña, en los pueblos donde no hay hombres competentes en la verdadera acepción de la palabra? ¡Un semillero de discordias entre sus propios vecinos! (…) Una

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las

municipalidades de campaña, prescindiendo del Ejecutivo, sería lo bastante para el gobierno de aquellos pueblos poco adelantados, y si establecemos el Ejecutivo, seguramente vamos a crear poderes antagónicos, cuyos resultados serán funestos para el progreso de los pueblos. No protesto del Régimen municipal, pero trato de evitar el antagonismo que puede venir entre el Deliberante y el Ejecutivo en los pueblos poco adelantados.34 Como señala Solís Carnicer (2007), estas ideas están en consonancia con las vigentes en ese momento acerca de la lucha política entendida como negativa para el desarrollo institucional y económico. Se inscribían también en la consideración generalizada entre las élites de que los habitantes de los pueblos no contaban con las aptitudes necesarias para el ejercicio del gobierno.

33 AGPC HCD 1886, 91-92. 34 Gómez 1926, T. II, 114.

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Guastavino lo explicaba claramente al fundamentar la elección indirecta del jefe del Departamento Ejecutivo Municipal incluido en el proyecto de reforma de 1889: Mucho me gusta (…) el imperio de principios adelantados en el sistema de gobierno comunal pero creo que la existencia del gobierno libre requiere por parte del pueblo dos condiciones: 1ª grande instrucción en la masa social respecto de los derechos y deberes del ciudadano y 2ª desarrollo y ejercicio constante de la moralidad política (…). Nosotros no estamos aún en condiciones para creer que el régimen municipal (…) haya echado raíces más o menos profundas en el espíritu del pueblo, en términos que sea razonable, meditando con reposo, pensar que este pueblo sea ya apto para entrar a regirse por sí mismo (...). [E]n el criterio elevado, en la rectitud de conciencia y en la inexorable rectitud de [los magistrados del Superior Tribunal], tengo mucha más fe que en cualquiera elección popular practicada ya sea al calor de la influencia oficial o ya bajo la acción de los partidos políticos militantes.35 Ahora bien, lo que sin duda partía aguas entre la “república restrictiva” representada por la élite política y la “república abierta” circunscripta al ámbito local era la naturaleza diferente de la concepción de ciudadanía en cada ámbito. Como señalamos más arriba, en la teoría constitucional de la época, a la par del reconocimiento de los derechos civiles a todos habitantes del territorio nacional, se promovía la participación en las instituciones municipales de un universo de ciudadanos mucho más amplio que en el ámbito “político”. En ese sentido, la Ley Orgánica de 1886 establecía que en las elecciones comunales podían votar: “1º. Todo argentino hábil, 2º. Los extranjeros mayores de edad, domiciliados en el municipio y que paguen (...) cualquier impuesto municipal, (...) o que ejerzan una profesión liberal” (art. 15) 36; determinaba también que serían elegibles como miembros del Concejo Deliberante los ciudadanos que, además, tuvieran un período mínimo de residencia en la localidad, de seis meses, en el caso de los argentinos, y de cinco años, en el caso de los extranjeros; para estos exigía también que “paguen en el Municipio un impuesto de 20 $ m/n, por lo menos [y] posean el idioma Nacional” (art. 18) 37. Similares condiciones fijaba la Constitución de 1889 al establecer que serían electores “los que lo sean de Senadores y Diputados, (…) y además los extranjeros que sean vecinos del [municipio], que paguen algún impuesto (…) y que estén inscriptos en el registro especial” (art. 179; sección 1ª; inc. 2º); en tanto que para ser elegible agregaba el requisito de ejercer “alguna

35 Íbid., T. II, 120-121. 36 Provincia de Corrientes 1886, 6. 37 Íbid, 7.

EL RÉGIMEN MUNICIPAL profesión liberal” o tener una renta propia (art. 179; sección 1ª; inc. 3º)

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. Por el contrario, al definir

la condición de ciudadano en el ámbito de las instituciones provinciales, la misma Constitución establecía que: “La atribución del sufragio popular es un derecho inherente a la calidad de ciudadano argentino” (art. 48)40. La “fórmula prescriptiva”, siguiendo la conceptualización que señalamos más arriba, se hace explícita en el artículo 39: “Los extranjeros gozarán en el territorio de la Provincia de todos los derechos civiles del ciudadano; pero, no podrán ejercer empleos del orden provincial sin que previamente haya obtenido carta de ciudadanía, con excepción del profesorado y de los cargos de carácter administrativo que requieran título profesional o científico” 41. Esta diferente concepción de la condición de ciudadano, no obstante, no implicaba necesariamente que, en cada ciudad, el universo de electores para las elecciones municipales fuera numéricamente más amplio que para las elecciones provinciales. La diferencia determinaba fundamentalmente el carácter del ámbito al que cada conjunto de ciudadanos podía acceder, más allá de que en cada uno de ellos se fijaban criterios de calificación para el ejercicio del voto que en la práctica resultaban en un electorado relativamente minoritario; en el punto siguiente volveremos sobre esta cuestión. Hasta tal punto estas ideas estaban arraigadas en el pensamiento político de la élite provincial, que los artículos que referimos fueron aprobados sin ninguna observación, tanto en la sanción de la Ley Orgánica de 1886 como de la Constitución de 1889. En cambio, sí existía una preocupación por enfatizar la separación entre una “república” y la otra y esto se hace evidente en el debate legislativo de 1886 en torno al mecanismo de sucesión del Intendente –cargo de carácter “político” cuyo titular era designado por el Ejecutivo provincial– en caso de “renuncia, destitución o muerte” (art. 44) 42; allí se establece que, si bien los concejales podían ocupar el cargo “provisoriamente”, la vacante debía ser cubierta de inmediato. Según explica el diputado Gómez en el debate, con dicha cláusula, “lo que se desea imponer es que ninguno de los miembros del Concejo Deliberante pueda ejercer ambos puestos a la vez, en propiedad, y los declara incompatibles terminantemente. (…) Lo que tácitamente prescribe es que ningún miembro del Concejo Deliberante puede ser intendente propietario” 43. Es decir, que los ciudadanos de la “república abierta” de ninguna manera podían ocupar un puesto que la élite de la “república restrictiva” se reservaba para sí. Esta limitación se modificaría a partir de la Constitución de 1889 con la introducción de la elección directa del Intendente; sin embargo, como la misma Constitución establecía condiciones más conservadoras para que los pueblos pudieran organizar el gobierno municipal en esos términos, la ampliación de las posibilidades de intervención de la ciudadanía local aplicaba en realidad sólo a las ciudades de Corrientes y Goya. En consecuencia, 38 El requisito de ejercer una “profesión liberal”, según explicó el convencional Robert al tratar este inciso, “no quiere decir precisamente que ha de ser la del abogado, procurador, etc., sino que se ejerza una profesión cualquiera lucrativa o que se tenga una renta propia o que se pague una contribución” (Gómez 1926, T. II, 115). 39 Provincia de Corrientes 1889, 24. 40 Íbid., 5. 41 Íbid., 4. 42 Provincia de Corrientes 1886, 19. 43 AGPC HCD 1886, 104.

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mientras el nuevo régimen municipal implicaba una pérdida de autonomía para muchos pueblos del interior, significaría un cambio profundo para la Capital, donde las familias de reciente arraigo en la ciudad –pero social y económicamente en ascenso– encontrarían en la municipalidad un ámbito desde donde ejercer influencia; en las consideraciones finales de este informe nos referiremos a ese proceso.

El régimen municipal entre 1890 y 1900 El proceso que analizamos hasta aquí concluye con la sanción de la Constitución del 25 mayo de 1889 y la Ley Orgánica de Municipalidades del 23 de enero de 1890; esta última estuvo vigente por 30 años, pese a que la reforma constitucional de 1913 estableció principios que no eran compatibles con ella. Durante el período que abordamos en nuestra investigación no se introdujeron cambios al régimen legal para el funcionamiento de los municipios. Sólo al final de la década habría un intento de reforma de la Constitución que no prosperó pero que, en parte, estaba motivado por una necesidad de flexibilizar los términos para la constitución de municipalidades en el interior de la provincia44. La Constitución de 1889 introdujo cambios importantes en la organización institucional de la provincia; en palabras de Gómez (1922), la reforma dio “frutos ponderables”: adoptó el principio de representación proporcional en los cuerpos electivos, organizó el Poder Legislativo según el sistema bicameral, regló el mecanismo de juicio político a los funcionarios, estableció principios que garantizaran la instrucción primaria, además de otros temas que fueron objeto de una “abundante y necesaria reglamentación” (Gómez 1922, 44-45). Respecto del régimen municipal, la organización establecida en 1886 fue modificada casi fundamentalmente por la nueva Constitución; aparte de los cambios que ya mencionamos en los puntos anteriores, el más trascendente fue la adopción del sistema de “municipio-departamento”; es decir, disponía que “el territorio de la provincia se dividiría en departamentos ‘al efecto de su administración interior’”, cada uno de los cuales estaría a cargo de municipalidades o comisiones municipales (Gómez 1922, 399). Este sistema fue tomado probablemente de la Constitución de la provincia de Buenos Aires sancionada en 1873 que fue considerada como modelo por los convencionales correntinos, de la que se copiaron –en algunos casos textualmente– muchos otros aspectos (Solís Carnicer 2007). No obstante, así como la Constitución de Buenos Aires preveía cláusulas que implicaban un alto grado de descentralización que en la práctica no fueron aplicadas sino, por el contrario, suprimidas en la reforma de 1889 (Caterina 2001, 164), la élite correntina seleccionó cuidadosamente los aspectos que quedaron incorporados al texto constitucional y desechó los que, como la creación de una policía municipal, quedaron en propuestas sin aprobación de la mayoría de los convencionales. En términos generales, entonces, podemos afirmar que la reforma implicó una modernización del estado provincial pero que, a la vez, mantuvo ciertos rasgos tradicionales que buscaban sostener la concepción exclusivista del poder (Solís Carnicer 2007); en ese aspecto, los sectores gobernantes mantuvieron ciertos resguardos que le permitían seguir ocupando los principales lugares de decisión, para los cuales, por otra parte, se consideraban los

44 Gómez 1926, 194.

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únicos preparados ante una mayoría de población analfabeta. Es decir que, siguiendo el análisis de Solís Carnicer, a pesar del predominio de las ideas liberales en el pensamiento político de los convencionales constituyentes, la letra de la Constitución daba cuenta también del peso que tenían las ideas de corte más conservador, con lo que, en definitiva, quedaba en evidencia la tradición política correntina y la dualidad propia de su élite. La organización de las municipalidades Las modificaciones introducidas por la nueva Constitución en relación al régimen municipal implicó la sanción de una nueva Ley Orgánica de las Municipalidades, la cual fue promulgada el 23 de enero de 1890. El trámite legislativo fue breve: el proyecto, enviado por el Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados el 13 de noviembre de 1889, comenzó a tratarse el 10 de enero de 1890 en sesiones prorrogadas del período de sesiones ordinarias del año anterior y se aprobó el 16 de enero en la cámara baja45 y el 20 del mismo mes en el Senado 46. En Diputados, el proyecto fue debatido en cuatro sesiones consecutivas, aunque la mayor parte de su labor los legisladores se limitaron a revisar cuestiones de forma; las condiciones para ser miembro del Concejo Deliberante y la facultad para designar empleados por parte de éste y el Departamento Ejecutivo fueron los únicos temas que dieron pie a una “ligera discusión”. En el Senado, en tanto, fue sancionado en una sola sesión, en la que además se trataron otros temas 47. Una explicación para este tratamiento superficial de una ley con tanta trascendencia para la provincia puede encontrarse, por una parte, en el hecho de que el proyecto reproducía –en algunas de sus secciones– el articulado de la ley de 1886 48, con lo cual, pese a su extensión, era bastante conocido por los legisladores49; por otra parte y quizás en forma más determinante, en el poco margen que el texto constitucional dejó a los legisladores para decidir sobre cuestiones “de fondo” con relación al régimen municipal. Aunque debemos tener en cuenta también que, al momento de tratar el tema, la Legislatura había excedido largamente el período de sesiones ordinarias y que, junto con la ley de municipalidades, tenía pendiente la sanción de otras leyes claves para la provincia, como la organización del Poder Judicial y el Registro Civil; el Presupuesto General e Impuestos para 1890 y los gastos e impuestos generales de las Municipalidades de Campaña. La ley constaba de 115 artículos50 divididos en siete capítulos que trataban sobre la forma de organización general del régimen municipal; el procedimiento para la realización de las elecciones 45 AGPC HCD 1889-1890, 432-464. 46 Archivo General de la Provincia de Corrientes, Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Senadores (en adelante AGPC HCS) 1889-1890, 630. 47 Íbid.. 48 Los artículos de la Ley Orgánica de 1886 incorporados –con modificaciones y agregados– en la de 1890 son los referidos a las atribuciones del Concejo Deliberante, por una parte, y del Departamento Ejecutivo, por otra (Provincia de Corrientes 1904, 3-22). 49 A diferencia de otras leyes, cuya lectura por el secretario de la Cámara es consignada textualmente en las actas de sesiones, para el tratamiento de la ley de municipalidades, uno de los diputados hizo moción – apoyada por todo el cuerpo– para que se salteara la lectura del proyecto y se pasara directamente a la votación en general. AGCP 1889-1990, 452. 50 Provincia de Corrientes 1902, 3-22.

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municipales; las facultades del Concejo Deliberante y del Departamento Ejecutivo; las funciones del asesor y el procurador municipal; la competencia jurisdiccional en caso de litigio entre municipios o entre estos y el gobierno provincial y un último capítulo que establecía los términos para la conformación y funcionamiento de las Comisiones Municipales. Respecto de las instituciones comunales, la ley fijaba el mandato de los integrantes de cuerpos colegiados en dos años y su renovación por mitades cada año (art. 5); establecía que el Concejo Deliberante se componía de doce miembros en la ciudad de Corrientes y de siete en Goya (art. 8) y señalaba como fecha para la realización de los comicios el primer domingo de octubre. Para el Intendente, en cambio, fijaba su mandato en un año y señalaba como fecha para los comicios el tercer domingo de octubre (art. 6). Podían ser miembros del Concejo Deliberante o de la Comisión Municipal los “vecinos del departamento” que, entre otros requisitos, pagaran algún impuesto o ejercieran una “profesión liberal”; a su vez, estaban impedidos para ocupar ese cargo los deudores de tasas municipales, las personas que por diferentes motivos no pudieran disponer de sus bienes, los agentes de policía, los empresarios o integrantes de sociedades que tuvieran intereses en algún contrato con la municipalidad; y los inhabilitados judicialmente para ejercer cargos públicos (arts. 10 a 11). El Intendente, además de estas condiciones, debía reunir las requeridas para ser senador de la provincia (art. 60) y no podía ser miembro del Concejo al mismo tiempo (art. 61). El Concejo se debía instalar el 1 de noviembre de cada año y debía designar un presidente y dos vicepresidentes (art. 38); también podía nombrar a los empleados de su secretaría (art. 16); durante el año debía sesionar en dos períodos de sesiones ordinarias de tres meses (art. 38); podía sesionar con la mitad más uno de los miembros del cuerpo presentes –salvo los temas que requirieran el voto de los dos tercios de los miembros para su aprobación– y eventualmente recurrir a la fuerza pública para obligar a los concejales ausentes a concurrir a la sesión (art. 18); incluso podía declarar cesantes a los concejales que tuvieran una “notable inasistencia” o se ausentaran de la localidad sin autorización del cuerpo (art. 19). Las reglas del juego electoral Las elecciones municipales se regían, en términos generales, por la ley de elecciones de la provincia (art. 22); no obstante, al ser diferente la concepción de ciudadano en el ámbito comunal, la ley de municipalidades difería de aquella en los requisitos establecidos para ser elector (arts. 23 y 24), los que, como analizamos más arriba, incluían a los extranjeros, siempre y cuando tuvieran residencia en el municipio y pagaran algún impuesto provincial o municipal. Por lo demás, el proceso electoral estaba detallado en la ley en una serie de pasos muy bien definidos: en primer lugar, los extranjeros debían inscribirse en el registro de votantes en la “casa municipal” presentándose ante comisiones integradas por tres concejales o miembros de comisiones municipales designados por sorteo; las comisiones tenían estipulados los días de la semana y el horario en que debían atender las solicitudes de inscripción, entre el 1º y el 15 de julio de cada año (art. 25); el padrón resultante se debía publicar para que los interesados pudieran presentar reclamos por “omisiones o inscripciones indebidas” ante el Concejo o la Comisión Municipal, según el caso; dichos cuerpos debían reunirse entre el 15 y el 31 de

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julio a fin de elaborar el padrón definitivo, el que se hacía publicar y fijar en los espacios públicos (art. 26); en la última quincena de agosto, los concejales o miembros de comisiones municipales debían reunirse para organizar las “mesas escrutadoras” a partir de una lista formada por vecinos que estén inscriptos en el registro cívico o en el padrón de extranjeros entre quienes se realizaba un sorteo (art. 27). La convocatoria a elecciones debía hacerse con, por lo menos, quince días de anticipación (art. 29); en los comicios, las mesas escrutadoras debían realizar un “registro de sufragios”, del cual, en el mismo día de la elección y “antes de las ocho de la noche” (art. 30), debían entregar una copia al intendente o al presidente de la comisión vecinal y otra al juez de paz para que éste lo remitiera al Ejecutivo provincial; al día siguiente de los comicios, el Concejo debía reunirse para realizar el escrutinio y, en un plazo de dos días, debía resolver sobre la validez del acto y sus resultados: en el caso de que resolviera anular las elecciones, debía notificarlo al intendente para que realizara una nueva convocatoria; en el caso de que no se hubieran registrado irregularidades, debía comunicar el resultado a los concejales electos y designar el día y horario para su asunción (art. 31). Con relación a este aspecto de la ley, es interesante destacar el carácter de la calificación requerida en el ámbito municipal para el ejercicio del voto, el cual se basaba, volviendo al análisis que realizamos en el punto anterior, en la condición de “contribuyente” antes que en la nacionalidad. Esta forma de voto calificado, siguiendo los conceptos de Solís Carnicer (2000, 943), responde a un modelo político-institucional según el cual la comuna es considerada una sociedad económica antes que una sociedad política. Es decir, que quienes están habilitados para elegir a las autoridades municipales son aquellos que, siendo nativos o extranjeros, aportan –mediante el pago de determinados impuestos– al sostenimiento de la administración local y la prestación de los servicios públicos. En definitiva, como señalamos más arriba, la concepción diferente de la ciudadanía en el régimen municipal no implicaba necesariamente una tendencia menos exclusivista en las posibilidades de participación sino fundamentalmente en el tipo de derechos reconocidos y en la consiguiente esfera de actividades. Este modelo tiene estrecha vinculación con el pensamiento de los convencionales que sancionaron la Constitución de 1889, en el que se manifestaba con claridad la influencia del liberalismo en el reconocimiento de los derechos individuales, pero marcadamente en favor de la libertad y la propiedad frente a la igualdad (Solís Carnicer 2007). Atribuciones, deberes y facultades Los capítulos III y IV establecían las “atribuciones, deberes y facultades” del Concejo Deliberante y del Departamento Ejecutivo respectivamente. Las atribuciones del Concejo (art. 40) aludían a una diversidad de temas, comenzando por las relacionadas con la organización interna del cuerpo y los procedimientos para la labor legislativa y de control de la gestión municipal (incs. 1º, 2º, 3º, 5º y 6º), por un lado, y la administración de las finanzas del Municipio y sus propiedades (incs. 34º, 37º, 40º, 41º y 43º), por otro. También concernían al ordenamiento edilicio y la inspección de las obras en construcción (incs. 8º, 9º, 28º y 31º); la reglamentación del comercio –exactitud de pesos y medidas, normas bromatológicas– y la organización del abasto (incs. 10º, 13º, 14º y 35º); la

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reglamentación del tránsito (inc. 39º); la observación de la higiene y las condiciones sanitarias de los espacios públicos y privados (incs. 16º, 17º, 18º y 36º) y la preservación de la “moral y las buenas costumbres” y el orden público en general (incs. 21º, 22º, 23º, 24º y 25º). Para hacer cumplir las disposiciones que sancionara en el marco de estas atribuciones, el Concejo podía crear un “cuerpo de inspectores” (inc. 4º) y aplicar multas de “hasta quinientos pesos” a los infractores (inc. 38º); también podía solicitar la intervención de la policía provincial. Finalmente, las atribuciones del Concejo comprendían también garantizar la limpieza pública y el alumbrado (inc. 11º); la realización de obras públicas –mercados, calles, plazas, edificios públicos etc.– (incs. 13º, 27º, 29º y 32º); la concesión de obras y servicios públicos –usinas de gas, aguas corrientes, tramway, etc.– y la autorización del trazado del ferrocarril en el ámbito de la ciudad (incs. 30º, 32º y 33º); la contribución a la educación común (incs. 19º y 20º); la asistencia a los sectores vulnerables de la población –en casas piadosas y asilos– (inc. 7º); la dirección de los centros de atención de salud (inc. 12º) y la administración de los cementerios (inc. 15º). Además de estas atribuciones, correspondía al Concejo la creación y aumento de los impuestos y la sanción del “presupuesto de gastos y ordenanza de recursos”. Para el tratamiento de toda ordenanza en materia de impuestos, el cuerpo debía ampliarse con la incorporación de un grupo de vecinos –en una cantidad igual a la de sus integrantes– (art. 41) conformado por sorteo a partir de una lista de los “veinte mayores contribuyentes de impuesto territorial y patentes industriales, por mitad, que tengan domicilio real y permanente en el municipio” (art. 42). Para la sanción del presupuesto de gastos y ordenanza de rentas e impuestos (art. 44), existía un procedimiento bien detallado: en principio, una comisión debía elaborar los respectivos proyectos y enviarlos para su tratamiento antes del 30 de junio; luego el cuerpo tenía tiempo hasta del 30 de octubre para aprobarlos y remitirlos al Intendente; éste tenía un plazo de 8 días para analizarlos y, eventualmente, devolverlos observados; en ese caso, el Concejo podía insistir con el voto de los dos tercios de sus integrantes o tratar un nuevo proyecto repitiendo todo el proceso. Los proyectos –que también podían ser presentados por el Intendente– debían detallar los gastos correspondientes al Concejo y al Departamento Ejecutivo y el cálculo de los recursos (art. 45). En el aspecto administrativo, la ley también establecía el período para el ejercicio del presupuesto –del 1 de enero y al 31 de diciembre– (art. 46); el procedimiento para el cobro de impuestos (art. 47), pago a los proveedores (art. 48) y cobro por vía judicial de las deudas (art. 49); además del detalle pormenorizado de impuestos y rentas municipales (art. 50), que incluían servicios prestados por el municipio –alumbrado, limpieza, arreglo de calles, etc.–, “patentes” para explotación de diversas actividades –transporte, esparcimiento, etc.–, “derechos” para utilización de espacios públicos –mercados, fijación de avisos, etc.–, “licencias” para realización de obras de construcción, alquileres y multas, entre otros. Establecía la prohibición de contraer deuda sino para la realización de obras públicas y una serie de cláusulas para la transparencia y correcta utilización de los recursos (arts. 51 al 57). Finalmente, entre las atribuciones del Concejo se indicaban también las de su presidente (art. 58).

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Respecto del Departamento Ejecutivo, la ley determinaba que era su función “la administración local y el cumplimiento de las ordenanzas y disposiciones que dicte el concejo” (art. 59). Para ello, el Intendente podía reglamentar las ordenanzas (art. 62); proponer al Concejo “las medidas necesarias para la mejor administración y fomento del municipio” (art. 63); disponía de un plantel de empleados “a sueldo” para la atención de las oficinas de la Comuna, prestación de los servicios municipales, recaudación de impuestos y realización de inspecciones (arts. 64 a 67) y tenía como subordinados auxiliares, “para el cumplimiento de sus disposiciones”, a las comisiones de vecinos que se crearan con fines específicos y al “agente superior de policía que preste sus servicios en el municipio” (art. 68). Entre las atribuciones y deberes del Intendente (art. 70), establecía “asistir diariamente a la oficina en las horas de despacho”; promulgar u observar las ordenanzas aprobadas por el Concejo y presentar proyectos para consideración de éste; nombrar a los funcionarios y empleados de la Municipalidad; representar al municipio ante el gobierno provincial o para celebrar contratos –previa licitación– para la realización obras en la ciudad; expedir las órdenes de pago y garantizar la transparencia de la administración. El Intendente no podía dejar el departamento por más de dos días sin autorización del Concejo; tenía estipulado un sueldo (art. 72); podía renunciar ante el Concejo (art. 71) y podía ser apercibido o suspendido por éste (art. 73). En caso de ausencia, suspensión, renuncia o muerte del Intendente, el cargo podía ser ocupado provisoriamente por el presidente y vicepresidentes del Concejo, en orden de sucesión. El Municipio tendría también un asesor y un procurador nombrados por el Concejo, a propuesta del Intendente; el asesor debía ser “ciudadano argentino y estar inscripto en la matrícula de abogados de la provincia” (art. 74) y entre sus funciones se incluía el asesoramiento al Concejo y al Intendente, la defensa de los intereses municipales en juicio y la intervención en expedientes y juicios relacionados con los terrenos del municipio (art. 75). De la ley a la práctica En su primer mensaje a la Legislatura, el 3 de mayo de 1890 51, el gobernador Ruiz (1889-1893) señalaba que la organización de las municipalidades, de acuerdo a lo establecido en la Constitución de 1889 y la Ley Orgánica que analizamos hasta aquí, no se había llevado a cabo aún porque ello dependía de “la elección de sus miembros que tiene su época determinada”. Por ese motivo, señalaba, el gobierno había nombrado en algunas localidades “simples comisiones que gobiernen el municipio interinamente” hasta que se cumpliera el cronograma fijado por la ley para la convocatoria y realización de las elecciones –entre julio y octubre, como indicamos más arriba– y se designaran los miembros de las Municipalidades y Comisiones Municipales. Sin embargo, transcurrido todo ese año, la aplicación de la ley siguió pendiente, puesto que en su segundo mensaje a la Legislatura, el 9 de mayo de 1891, el mismo gobernador admitía que “el Poder Municipal encargado, como sabéis, de la administración de los intereses locales, (…) no está organizado como manda la ley vigente y la 51 Provincia de Corrientes. 1918. «Registro Oficial de la Provincia de Corrientes. Año 1898» (En adelante: ROPC 1890). Establecimiento Tipográfico del Estado. Este mensaje del gobernador se encuentra también en un manuscrito inserto en AGPC HCS 1890 (elecc. 1883).

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Constitución”52 y prometía la convocatoria a elecciones “dentro de poco”. En ese mismo mensaje, Ruiz declaraba sus intenciones de no “influir” en la elección de las autoridades de los municipios y confiaba en que estos “estarán bien administrados por sus propios vecinos”. Y señalaba que la ley, a la vez de cumplir con el objetivo de que “los vecinos manejen sus propios intereses”, habría de “descargar de la Administración General, las atenciones numerosas e incómodas que las pequeñas necesidades de las localidades requieren”. En cumplimiento de esa declaración, el 10 de septiembre de 1891, el gobernador emitió un decreto convocando “a los vecindarios de los Departamentos” para elegir sus respectivas comisiones municipales53. Dichos comicios, previstos para el 1 de octubre según lo establecía la Ley Orgánica, fueron aprobados el 29 de octubre por el Poder Ejecutivo, tras lo cual quedaron constituidas las municipalidades del interior, con excepción de Goya y Capital. Para el caso de esta última, del Registro Oficial hasta el 1893 54 no se desprende que se convocara a elecciones para la elección del Concejo Deliberante que, a su vez, debía ser juez de la elección del titular del Departamento Ejecutivo. Sí se advierte la designación, el 19 de mayo de 1890, de Domingo Ramayón como Intendente “en comisión” de esta ciudad55; y el 23 de agosto de 1893, ya transcurrida la revolución que depuso al gobernador Ruiz, un decreto de la “Junta Provisoria de Gobierno” 56 designando a Juan Eulogio Cabral en el cargo. Ese mismo año, la Intervención Federal volvería a designar “en comisión a las personas que deben desempeñarse en las Municipalidades”, en tanto éstas se organizaran con arreglo a la Ley Orgánica. Por último, a partir de las disposiciones del Poder Ejecutivo provincial podemos conocer algunos detalles del funcionamiento de las municipalidades en el marco de la legislación que analizamos. En ese sentido, en el Registro Oficial se advierte la reiteración de decretos y resoluciones autorizando gastos de los municipios o interviniendo en su administración ante sospechas de irregularidades en el manejo de los fondos comunales. Aparecen también numerosas designaciones en las localidades el interior de diversos funcionarios que dependían del gobierno provincial: Jueces de Paz –aunque estos eran propuestos por el municipio según la Constitución–; receptores de Rentas y jefes de policía o “jefes políticos”. Es decir, que las instituciones correspondientes al régimen municipal coexistían con una red de instituciones provinciales distribuidas por toda la provincia, con las cuales aquellas debían articular la gestión de los diferentes ámbitos de la ciudad. Si bien no contamos con datos acerca de estas relaciones, los conflictos e intentos de los delegados provinciales de inmiscuirse en los asuntos locales debían ser recurrentes, teniendo en cuenta el mensaje del 52 ROPC 1891-1892, 115. La demora se debió probablemente a la Revolución del Parque, del 26 de julio de 1890, a la que Ruíz se refiere en la primera parte de su mensaje. 53 Íbid., 177-178. Los departamentos mencionados en el decreto eran Lomas, San Cosme, Santa Ana, San Luis, Itatí, San Antonio de Itatí, Lavalle, Sauce, Empedrado, San Miguel, Mercedes, Saladas, San Roque, Bella Vista, Caá Catí, Mburucuyá, Monte Caseros, Santo Tomé, Concepción, Ituzaingó, Paso de los Libres, La Cruz, San Martín, Alvear, Esquina y Curuzú Cuatiá. 54 Último año que hemos estudiado para la elaboración de este informe. 55 ROPC 1890. 56 ROPC 1893.

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gobernador Ruiz de 1891: “El jefe político no tiene para qué meterse y gobernar al Receptor, al Juez de Paz, a la Municipalidad, al cura y demás reparticiones extrañas a los fines policiales”.

Consideraciones finales A partir del análisis del el régimen municipal que realizamos en este informe, en el que observamos que la capacidad económica permitía a algunos individuos acceder a determinados derechos en el ámbito municipal, consideramos que su consolidación en la década de 1890 a 1900 contribuiría a transformar la vida social y política en la Capital de la provincia. Los sectores beneficiarios serían aquellos que Mantilla denominó “la sociedad nueva” (Rivera 1980, 200); es decir, grupos sociales integrados por familias de reciente arraigo en la ciudad –muchas de ellas llegadas con la inmigración europea– que se volcaron a la actividad comercial o industrial y que en buena medida hicieron fortuna. Esos sectores en ascenso, que carecían de la alcurnia que ostentaba la “alta sociedad”, fueron ocupando paulatinamente un espacio cada vez más importante en la sociedad correntina a través de los negocios y las alianzas matrimoniales con las familias del patriciado (Quiñones 2007). Al tener vedado, en muchos casos, el acceso a los ámbitos políticos que la élite tradicional se reservaba para sí, estos nuevos sectores encontrarían en la vida municipal un espacio desde donde defender sus intereses y adquirir prestigio. A su vez, las nuevas generaciones de estas familias, que a la condición de argentinos nativos asociaban la disponibilidad de recursos económicos para cursar los estudios universitarios en Buenos Aires o Córdoba, podían volver a Corrientes con el título de “doctor” e ingresar al terreno de la política (Solís Carnicer 2007). Finalmente, el ascenso social y político de los nuevos grupos implicaría una renovación en las ideas y en la cultura que modificaría el paisaje de la ciudad: por un lado, la élite habría sido permeable a las ideas liberales y al credo positivista, con lo que la moral cristiana cedería paso a la moral liberal, orientada hacia el acatamiento de las normas que aseguraban la convivencia social y sostenían su predominio de clase (Solís Carnicer 2007); por otro lado, en el contexto de la “revolución urbana” que experimentaban otras ciudades argentinas a fines del siglo XIX (Liermur 2000, 411; Romero 2004, 274-275), los nuevos sectores sociales tendrían un rol decisivo en la “transformación deliberada” en la traza y en el ordenamiento edilicio que experimentó la Capital provincial (Gutiérrez y Sánchez Negrete 1988; Maeder y Gutiérrez 2003). Este proceso será objeto de estudio en las etapas siguientes de nuestra investigación.

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Fuentes utilizadas Fuentes inéditas Archivo General de la Provincia de Corrientes, Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Representantes. 1886. Archivo General de la Provincia de Corrientes, Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados. 1889-1890. Archivo General de la Provincia de Corrientes, Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Senadores. 1889-1890.

Fuentes éditas Provincia de Corrientes. 1886. «Ley Orgánica Municipal». Impr. de A. Sánchez Negrete. ———. 1889. «Constitución del 25 de mayo 1889». http://www.senadoctes.gov.ar/consti-ctes-18212007.htm. ———. 1902. Recopilación Completa de Códigos, Leyes y Decretos reglamentatios vigentes. Editado por Teodoro Heinecke. Corrientes: Talleres Gráficos de Teodoro Heinecke. ———. 1918a. Registro Oficial de la Provincia de Corrientes. Año 1890. Corrientes: Establecimiento Tipográfico del Estado. ———. 1918b. Registro Oficial de la Provincia de Corrientes. Año 1891-1892. Corrientes: Establecimiento Tipográfico del Estado. ———. 1918c. Registro Oficial de la Provincia de Corrientes. Año 1893. Corrientes: Establecimiento Tipográfico del Estado.

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