"El proyectorado boliviano, la refundación del Estado y la cooperación internacional"
"El proyectorado boliviano, la refundación del Estado y la cooperación internacional"
Juan Ignacio Pérez Sampallo
[email protected] Febrero 2015 Juan Ignacio Pérez Sampallo
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Febrero 2015
Juan Ignacio Pérez Sampallo
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Febrero 2015
INTRODUCCIÓN
El presente ensayo pretende reflexionar sobre las políticas de cooperación internacional llevadas a cabo en Bolivia desde 1980 hasta la actualidad, y sus efectos en los procesos de desarrollo social en dicho país.
En el marco de los estilos de desarrollo imperantes en Latinoamérica, se optó por trabajar sobre el caso boliviano, por cuanto constituye un caso paradigmático en donde puede observarse un punto de inflexión en las dinámicas de cooperación, a partir de la transición del modelo neoliberal vigente hasta 2005 al modelo socialista instaurado hasta el presente.
Este análisis marcará dos concepciones antitéticas sobre la cooperación internacional, coincidentes con el modelo de desarrollo político sustentado en ambos períodos, que tendrán un impacto claramente diferencial en su respuesta a la cuestión social de la época, a favor de las mayorías populares en el modelo actual.
De la revisión de algunas categorías conceptuales como cuestión social, políticas sociales para el desarrollo, y cooperación internacional, se concluirá en una serie de reflexiones que apunta a signar al rol el Estado como el dispositivo central para enfrentar la cuestión social, a partir del impulso de políticas de inclusión, que necesariamente se sustentarán en los principios de ampliación de derechos y garantía de un piso mínimo de éstos para igualar las posibilidades de una sociedad cada vez más desigual.
Ello conducirá a señalar algunos interrogantes y desafíos futuros para la Cooperación Internacional, aplicables al caso boliviano y América Latina en su conjunto.
LA CUESTIÓN SOCIAL " ENCUADRE
Siguiendo a Robert Castel, definiremos la "cuestión social", como una aporía, como la incertidumbre, como la inquietud de una sociedad acerca de su capacidad para mantener la cohesión y sus relaciones de interdependencia, a causa y como producto de las contradicciones de la sociedad capitalista. Contradicción que ha permanecido a lo largo del tiempo, y que muestra el tránsito de una sociedad con alta vulnerabilidad social (estar al margen, estar en riesgo social) a una sociedad de exclusión (la desafiliación, el no pertenecer, los "nuda vida" de Giorgio Agamben de esta época).
La superación de esa dinámica de desafiliación y fractura social implica necesariamente de la presencia de un Estado activo y promotor del empleo (entendido éste como el gran ordenador de la vida cotidiana) y de la acción colectiva de los movimientos sociales en la búsqueda y construcción de un nuevo sentido basado en los derechos e igualdad de las personas.
Podría decirse hoy que la cuestión social, al igual que la de ayer, se encuentra fuertemente condicionada por el estilo de desarrollo predominante en América Latina, y los proyectos políticos de cada sociedad. Esta aporía solo puede ser enfrentada a partir de un profundo cuestionamiento las modalidades de apropiación y distribución de los frutos del crecimiento económico. En este sentido, el Estado adquiere el papel de un actor determinante.
América Latina y el papel de los organismos internacionales
La América Latina que hoy conocemos, ha sido caracterizada históricamente como una de las regiones más pobres, y sin duda, la más desigual del mundo en cuanto a la distribución del ingreso. La brecha entre ricos y pobres ha ido creciendo desde la propia constitución de los nuevos Estados-Nación. Esta desigualdad, de carácter eminentemente relacional (D'amico 2013), alude a la particular relación de poder que asiste a los diferentes grupos sociales con respecto a la apropiación de los frutos de ese crecimiento.
En tal sentido, es necesario distanciarse de las corrientes que diagnostican la desigualdad como la relación mecánica entre pobreza, igualdad y crecimiento como variables de ajuste mutuo (D'amico 2013); para considerarla desde una perspectiva holística, integral, entendida como totalidad social. Totalidad social que, como se estableció, tiene que superar la mirada centrada en los vínculos entre individuo y sociedad, a una visión centrada en las relaciones de poder, no solo en el seno de esa sociedad sino también en el orden transnacional.
La caída del muro de Berlín y el proceso creciente de integración mundial en los ámbitos políticos, económicos, sociales culturales y tecnológicos, a partir de la "globalización", ha logrado consolidar al capitalismo y el modelo neoliberal como sistema hegemónico, agravando las desventajas para la periferia del mundo.
Ya en los años 80' se comienzan a evidenciar en América Latina el impulso de medidas tendientes a la liberalización del comercio, a una disminución del rol del Estado, la privatización de los recursos estratégicos y servicios, la flexibilización de leyes laborales, entre otras. Dichas medidas quedaron plasmadas efectivamente en los 90' con el denominado "Consenso de Washington".
En este marco organismos como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el PNUD y la CEPAL identificaban a la pobreza como la cuestión social del momento. Estos organismos "...han incidido en construcción de una forma de abordaje de la pobreza tecnificada, considerada como problema previo al desarrollo y con una fuerte carga de desvalorización cultural de las poblaciones pobres."(ARIAS 2009 ).
Desde esta visión, y coincidente con la hegemonía del mercado como mecanismo principal de asignación de recursos, se sostenía que los pobres, es decir aquellos que no pueden acceder al mercado por determinadas deficiencias, debían ser subsidiados, compensados a través de denominadas "políticas sociales compensatorias".
El nuevo clima de época vino a replantear la relación entre el individuo y la sociedad. Esta visión individualista llevó a escindir el fenómeno de "la pobreza" tanto de su intrínseca relación con la sociedad, como del modelo económico imperante.
Desde el prisma neoliberal, y su visión economicista y tecnocrática del fenómeno de la pobreza, la teoría del "trickle-down" sostenía que el crecimiento económico llegaría hasta los sectores más sumergidos de la sociedad, necesitándose mientras tanto del impulso de políticas focales y asistenciales, que mitigaran las deficiencias de los grupos más vulnerables de la población, hasta que se produjera el supuesto "derrame".
Al presentarse las políticas sociales como único ámbito de resolución de la cuestión social, se desmantela la idea de interpelar al sistema político-económico neoliberal vigente como el causante y responsable de los efectos del modelo.
Es así como la política social, entendida como la respuesta de un proyecto político para atender los aspectos sociales del desarrollo, deja de ser promotora, integral, universal y participativa en el contexto del Estado de Bienestar, y se constituye en una política de corte asistencial, focal y asistencialista y tecnocrática bajo el régimen neoliberal
En este orden de cosas resulta relevante analizar la participación de los sectores populares y su incidencia en la definición de la cuestión social. Al respecto, señala Arias que la participación social debe ser entendida en su real dimensión, tanto como estructura de poder, como sistema de gestión y como una fuente generadora de identidades.(Arias, 2009).
Coincidente con el sustento ideológico de los sistemas neoliberales de los 90', la cooperación internacional y los bancos multilaterales de crédito (BMC) no sólo financiaron los proyectos de desarrollo social en los diferentes países latinoamericanos, sino también formaron parte de la configuración del sistema social, siendo muy relevantes sus intervenciones en las condiciones de endeudamiento de los mismos. (A. Clemente, 2009)
La autora citada señala que los países de la región no estuvieron en posición de resistir las determinaciones de los entes internacionales de financiamiento sobre el qué, sobre el cuánto, y el destino de la inversión en desarrollo social. La propia vulnerabilidad a que estaban sometidos por sus constantes crisis políticas y económicas les impidió responder con independencia a sus condicionamientos, convirtiéndolos en verdaderos responsables de la deuda de los Estados pobres.
A su vez, la aplicación mecánica y en muchos casos irreflexiva del financiamiento y metodologías propuestas por dichos organismos de cooperación, llevaron a una gran ineficiencia e ineficacia en los logros dirigidos a los sectores populares. A esto se suma, que los criterios de descentralización, impulsados bajo la supuesta búsqueda de una mayor participación ciudadana, llevaron a los municipios y ONG beneficiarias a realizar experiencias de baja calidad, de cuestionable respuesta al mejoramiento de las condiciones de vida, sin control alguno del gasto.
El Caso Boliviano
Como se comentó con antelación, para analizar el caso boliviano distinguiremos dos etapas bien diferenciadas: la neoliberal y con el advenimiento del MAS, la transición hacia un modelo socialista.
Proceso Neoliberal
La etapa neoliberal que comienza en 1980, se caracterizó - como en gran parte de América Latina - por la ejecución de una serie de reformas políticas y económicas, enmarcadas en lo que luego se iría a denominar el Consenso de Washington. La nueva política neoliberal caló hondo en Bolivia modificando las bases del Estado, debilitándolo. Las políticas de ajuste estructural trajeron como corolario un significativo deterioro de los índices sociales de pobreza, hambre, salud, educación y desigualdad en todos sus aspectos.
En este marco, Rodríguez Carmona realiza un análisis de la cooperación internacional y la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) durante este período, y concluye que Bolivia se ha transformado en un "Proyectorado". Señala como la ayuda internacional ha jugado un papel significativo a la hora de debilitar – y hasta reemplazar - las bases mismas del poder estatal para formular y diseñar sus propias políticas públicas. Así la acción estatal fue progresivamente suplantada por un sinfín de proyectos provenientes de diversas fuentes de financiación externa, dejando a sectores claves para el desarrollo del país librados a la buena voluntad de actores foráneos.
A partir de la diáspora de proyectos operando en Bolivia, se pudieron apreciar una serie de efectos que lentamente fueron provocando cambios radicales en la dinámica de desarrollo del país en detrimento del papel del Estado y de las poblaciones más humildes.
El crecimiento exponencial de proyectos provenientes de la cooperación externa produjo una total dispersión de las intervenciones. En palabras de Nogueira, podemos mencionar que dichos programas y proyectos si bien tuvieron una fuerte coherencia interna, carecieron de articulaciones con otras políticas públicas nacionales. Al mismo tiempo, se creaban "verdaderas administraciones públicas paralelas", que compitieron y sustituyeron en gran medida a las pobres y denigradas administraciones estatales.
Rodríguez Carmona sintetiza estos efectos nocivos bajo la "tesis de la dependencia", entendiendo que si bien la ayuda internacional puede procurar beneficios económicos inmediatos, el sostenimiento de la afluencia de flujos en el largo plazo genera perjuicios ya que socavan los mecanismos institucionales del Estado.
Para dar cuenta de la gran influencia que ejercía la cooperación y flujos de ayuda, Rodríguez Carmona señala que en 2003 la cooperación representaba el 12% del PBI del país, y el 186% de la inversión pública. (R.Carmona, 2009). En esta línea, la autora Deborah Bräutigam señala que en muchos casos ocurre que los donantes pasan a sustituir a los actores locales, convirtiéndose de hecho en actores políticos de primer orden, a la misma altura que el gobierno y la sociedad civil. De todos modos el autor cuestiona que lo peor del caso no es la dependencia en sí misma, sino más bien, la instalación del "imaginario de dependencia" que tanto impacto tuvo en la cultura política, identificando a Bolivia como un país inviable, e incapaz de progresar a través de políticas y programas propios sin ayuda e intervención externa.
MAS al Poder: Reversión del Proyectorado
A partir de la llegada de Evo Morales a la Presidencia de Bolivia al poder en 2005, se comenzó un proceso de refundación del Estado, a partir del Movimiento al Socialismo (MAS), que vino a plantear una transformación radical del rumbo político, económico y social del país.
Ante esta nueva lógica, se comenzaron a esbozar una serie de políticas públicas que promovían cambios estructurales del modelo vigente. Dichas acciones interpelaban los principios del proyectorado neoliberal, buscando la construcción de un nuevo régimen que apunte a la recuperación de la soberanía nacional y a la "descolonización" cultural, política y económica del país, haciendo fuerte hincapié en la nacionalización de los recursos naturales.
En esa clave se estructuraron un conjunto de medidas que planteaban la recuperación del Estado como actor económico, la ruptura de las políticas de desarrollo dirigidas por los países donantes, la nacionalización de los recursos estratégicos, una política de saneamiento y redistribución de tierras, sumado al direccionamiento del gasto público hacia el desarrollo de políticas sociales.
Basándonos en esta idea podemos argumentar que esta "vuelta" de la acción de la Política por y para el Pueblo, liderada por el Presidente Evo Morales, revalidó la idea de la existencia de la "autonomía del Estado". Este fenómeno se vio reflejado con la ruptura que significó el MAS en cuanto al status quo imperante hasta ese momento.
El Estado recuperó su autonomía relativa y con ella el control de su propia senda de desarrollo, logrando articular políticas integrales y globales rompiendo el "factor psicológico de la dependencia" y de la lógica del "proyectorado". De esta forma, una política autónoma fue ganando espacio frente a grupos económicos locales, gobiernos extranjeros, empresas trasnacionales y otros grupos de poder que venían sometiendo a Bolivia en una relación de fuerte dependencia.
Otra importante consecuencia de este proceso, fue que a partir de las disputas por los recursos naturales, se dieron cambios fundamentales en la sociedad boliviana. Un nuevo sujeto social históricamente relegado emergió desde las bases. El movimiento indígena, que representaba más de la mitad de la población del país, por primera vez tenía un rol protagónico en la definición de la agenda política.
El MAS reformula una figura clásica en el discurso político latinoamericano, la del "pueblo", cuyos mejores representantes ya no son los mineros y obreros de antaño, sino los indígenas. Este nuevo sujeto fue protagonista del proceso de cambio hacia un proyecto político antineoliberal, anticolonial, plurinacional y comunitario.
Transformaciones que priorizan las Políticas Sociales
El vicepresidente e ideólogo del MAS, García Linera, argumenta que "…es en el momento de sustitución de élites políticas que el Estado comienza a convertirse en una herramienta donde se atraviesa una nueva correlación de fuerzas." (García Linera, 2010)
En 2006 se ejecuta por primera vez un Plan Nacional de Desarrollo (PND) elaborado sin injerencia de organismos internacionales. Teniendo como eje rector al "Vivir Bien" se impulsaba un nueva línea de acción donde se reformulaba la noción del Estado y la inclusión de los movimientos sociales.
Entre los hitos más importantes de esta transformación del modelo de desarrollo, se destaca la aprobación del Decreto "Héroes del Chaco" a través del cual el Estado toma el control y la dirección del sector de hidrocarburos. Gracias a esta medida, y a la mejorada recaudación fiscal, se ponen en marcha una serie de medidas que dieron pie al desarrollo social y productivo del país con políticas inclusivas.
Estas políticas se evidenciaron en cuestiones tangibles que mostraban según Rodríguez Carmona, la inexpugnable "vocación del gasto social del gobierno del MAS". Así se plasmaron medidas como el Bono Juancito Pinto (bono educativo para alumnos de primaria de escuelas fiscales), el Programa "Yo sí Puedo" de alfabetización de adultos (impulsado por la cooperación cubana), la ampliación del Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) ( prestaciones de salud sexual y reproductiva), la construcción de hospitales, o la distribución de la Renta Dignidad (pensión de vejez no contributiva con cargo al Impuesto de Hidrocarburos). Entre las medidas laborales destacaron la subida del salario mínimo (40% en tres años) o la reducción de la edad de jubilación de 65 a 60 años. (R. Carmona, 2009).
Asimismo en 2009 tuvieron lugar dos nuevos hitos que marcaban el camino que el MAS proponía articular. En primer lugar, la aprobación de un nueva Constitución Boliviana donde se pone de manifiesto el nuevo rol del Estado en la articulación socio-productiva. Por otro lado, se impulsó un nuevo Plan de Erradicación de la Extrema Pobreza, donde se rompió con la metodología de abordaje neoliberal basada en la intervención de manera focalizada y de carácter asistencialista, para dar cuenta de un programa integral, que se proponía fomentar el desarrollo de las comunidades y generar un real cambio con metas a largo plazo.
García Linera que "Los procesos de nacionalización de los hidrocarburos, los procesos de la nueva Constitución y de la Asamblea Constituyente, de la nacionalización de las empresas de telecomunicaciones, de la nacionalización de otras empresas públicas, van a comenzar a darle una base material duradera a lo que inicialmente había sido un proceso de insurgencia y de movilización social" (García Linera, 2010. p. 28)
En este sentido, las grandes transformaciones y reivindicaciones sociales han sido una enorme conquista, pero como advierte Rodríguez Carmona, no debe caerse en un "neodesarrollismo asistencialista", sino que se debería seguir luchando por una mayor inclusión social que sea sustentable en el tiempo. Esta lucha se traduce en los procesos de inclusión económica que refieren a la construcción de políticas que mejoren condiciones de empleo y profundicen aún más la redistribución del ingreso.
Cooperación Internacional ante el nuevo escenario
Como se ha apreciado, el MAS sin duda planteo cambios que tomaron como base la idea de "refundación del Estado". No obstante, la transformación fue más radical ya que planteaba un profundo cambio del modelo de desarrollo. Bajo ese entendimiento la cooperación internacional que antaño había logrado esta dependencia no solo económica sino también psicológica, hoy debía también refundarse.
Enmarcado en la visión de la centralidad del Estado en su papel de planificador del desarrollo, el MAS planteo la necesidad de redefinir los términos de la cooperación internacional. La idea es que en esta nueva etapa, la misma actúe acompañando los procesos de consolidación de políticas públicas.
En este sentido, se adopta un rol proactivo generando un viraje en el mecanismo de los flujos de fondos provenientes de la ayuda al desarrollo. Ya no se esperan que este financiamiento venga a solventar programas o proyectos, sino que se espera que los mismos sean volcados al presupuesto nacional, bajo el formato apoyo presupuestario. De esta manera, el gobierno boliviano brinda un claro mensaje a la comunidad internacional buscando aumentar la capacidad del Estado para administrar los fondos, en pos de una mayor autonomía en el diseño de sus políticas.
En términos de financiación, y producto de este cambio de enfoque, se da un giro en los niveles y tipos de flujos. Si bien Bolivia era tradicionalmente dependiente de las fuentes de cooperación y financiación provenientes del exterior, con la llegada del MAS este patrón cambia, tomando mayor preponderancia los recursos internos. Entre las causas fundamentales de este fenómeno, se encuentra el exponencial aumento que experimentó la renta petrolera que, según Carmona, pasa de representar un 4,5% en 2003 a un 14,7% del PIB en 2007. (R. Carmona, 2009).
Reflexiones finales
A continuación se delinearán algunas consideraciones finales sobre el papel del Estado, los modelos de desarrollo y su relación con la cooperación internacional en Bolivia. Al mismo tiempo se dejarán planteados algunos interrogantes para seguir investigando sobre posibles herramientas y caminos viables en la búsqueda de una mayor y mejor contribución de la cooperación internacional a la igualdad social.
A partir del estudio de caso, queda claramente expresa la relación entre el tipo de enfoque de la cooperación internacional y el modelo de desarrollo imperante.
En esta línea, se advierten en Bolivia dos modelos diametralmente opuestos que llevaron a determinar una cierta batería de políticas sociales que expresaban el prisma por el cual se comprendía el rol de la política, el mercado y la sociedad.
Durante la etapa neoliberal se pudieron observar las nefastas consecuencias del "proyectorado" de la cooperación tradicional: desarticulación del Estado, los crecientes índices de pobreza, desigualdad, dependencia económica, política y psicológica entre otras. Se cuestiona así la presunta "vocación transformadora" de la ayuda internacional.
Siguiendo este razonamiento, se ponen de manifiesto los grandes intereses creados detrás de la visión sobre una cooperación "desinteresada" en función a los negociados de empresas trasnacionales sobre los recursos estratégicos del país.
La llegada del MAS al poder, significó sin duda disrupción política-social que se enfrentaba al mismo corazón del modelo neoliberal vigente. La noción del "Vivir Bien" presentaban un modelo de desarrollo basado en un Estado planificador que promueve la inclusión social y redistribución del ingreso. Se evidenció como a partir del surgimiento de una movilización social de base, se pudo encarnar un nuevo proyecto político que planteaba la ampliación de derechos para las grandes mayorías sociales.
La importancia de la refundación del Estado y la inclusión de un nuevo sujeto político (el movimiento campesino-indígena organizado) son claves para interpretar este modelo socialista boliviano, caracterizado por su tónica anti-neoliberal, anti-colonial, plurinacional y comunitario.
Este nuevo proyecto político requería, en palabras de García Linera, de utopías realizables, concretables y construcción de sentido colectivo. En ese contexto, el modelo vino a disputar el sentido común a la racionalidad neoliberal basada en el éxito individual.
Los profundos cambios estructurales experimentados le permitieron al país aumentar notablemente su autonomía respecto de los intereses de los países donantes y los capitales nacionales asociados al capital extranjero, lo que dio lugar al establecimiento de políticas públicas de gran alcance.
En término de políticas de sociales, las políticas focales y asistencialistas dejaron paso a modelos de desarrollo inclusivo con metas integrales de mediano y largo plazo. Así, el Plan de Desarrollo Nacional en Bolivia fue un hito que significó una "ruptura de cadenas" respecto del factor psicológico de la dependencia.
En aras de consolidar los efectos de la política social sustentada en Bolivia, se deberá tener particular atención a la generación de estrategias de generación de empleo formal, buscando achicar la brecha con de desigualdad social.
La experiencia boliviana demostró la viabilidad política de utilizar los dispositivos que brinda la cooperación internacional para trabajar desde una perspectiva integral y totalizadora de acceso a derechos; superando la búsqueda de "pisos mínimos para la satisfacción de necesidades", como si esta fuera una etapa para alcanzar la plena dignidad de las personas.
Otro desafío que deberá considerarse particularmente en la definición de estrategias de cooperación, es la necesidad de promover la implementación de políticas de integración regional, enmarcadas y entendidas a su vez, en las dinámicas económicas globales.
Dentro de la cooperación norte-sur, sería interesante poder relevar cuales son los nuevos mecanismos que los países de la región utilizan con los donantes, a modo de establecer términos que mejoren el margen de maniobra.
Resultará de suma importancia identificar y aunar criterios sobre cuáles son las mejores prácticas de cooperación que demanda en América Latina en pos de de políticas que permitan una mayor igualdad social: Una Agenda de la igualdad. Sobre todo teniendo en cuenta que muchos países de la región son considerados países de renta media, lo cual hace especialmente necesaria esta articulación intrarregional en vistas a la negociación de los objetivos de desarrollo post-2015.
Por último, resulta de interés reflexionar acerca que un programa de cooperación internacional para el desarrollo social no tiene entidad propia, no es más que la instrumentación técnica del proyecto político. Proyecto político que engloba el debate profundo sobre el modelo de sociedad al que se aspira.
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