El Programa Escuelas de Calidad y la Gestión Transversal

CÓMO IMPLEMENTAR UN MODELO TRANSVERSAL DE MEJORA DE LA CALIDAD EDUCATIVA EN EL S UBSISTEMA DE

EDUCACIÓN BÁSICA: LA EXPERIENCIA DEL PEC Y

SU MODELO DE GESTIÓN

“…los problemas que plantea la gestión transversal pueden no estar en los resultados sino en las expectativas y en la utilización que se está haciendo del instrumento trasnversalidad.” Con esta hipótesis de trabajo planteada por (Serra, 2004), se observan las fortalezas y debilidades del modelo PEC, a la luz de la gestión transversal y las estrategias internas de comunicación del Sistema Educativo en su nivel básico por cambiar su situación actual (Trejo, 2010), en la intención de plantear propuestas para un nuevo modelo de gestión institucional, y la búsqueda de un camino más adecuado que conduzca hacia la mejora en la calidad de los servicios y logros educativos. La transversalidad debe entenderse, para hacer un paralelismo con el modelo PEC y la Política de Reforma de la Gestión Institucional como: “…un intento por dar respuestas organizativas a la necesidad de incorporar temas, visiones, enfoques, públicos, problemas, objetivos, etc., a las tareas de la organización que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales e

intenta

también,

que

TODAS

estas

estructuras

verticales

compartan

sinérgicamente la consecución de un objetivo común que no es específico de cada una de ellas en particular. […] Justamente, lo que es específico de la transversalidad es introducir líneas de trabajo no asignadas ni asignables verticalmente1.” (Serra, 2004) Esta transversalidad es algo que se considera presente desde la Política de Desarrollo Social del PND 2001-2006 y en la Política sectorial tocante a la educación en el ProNaE 2001-2006, continuada en el PND 2007-2012 en el eje 3 “Igualdad de oportunidades”, y en el 6º objetivo del Programa Sectorial de Educación 2007-2012, que en su origen plantea: “…lograr que todas las entidades del gobierno estén en la misma frecuencia; que la fuerza del equipo radique en tener objetivos comunes; que el trabajo vaya en la 1

El subrayado es propio.

misma dirección con base en desafíos claramente definidos y compartidos; que al concentrar los esfuerzos se logren mejores resultados.” (Presidencia de la República, 2001); (Secretaría de Educación Pública, 2001) Dentro del ámbito de la educación básica, la misma frecuencia, los objetivos comunes, el trabajo en una misma dirección, los desafíos compartidos y definidos con claridad, esfuerzos concentrados y mejores resultados, se conjuntan en esfuerzos programáticos de Política a través del Programa Escuelas de Calidad (PEC), y políticos de gestión institucional, en vías de una Reforma educativa de gran calado, que se mueven de facto con simultaneidad en tres pistas, de ahí su característica (des o sub-aprovechada) de transversalidad, digna de analizarse: 1. La macroesfera educativa, en donde se generan propuestas políticas y programáticas impulsoras de grandes cambios funcionales dentro de la organización, acompañadas de instrumentos que rescatan las experiencias y desempeño del sistema ante el cambio, procesándolos en información que alimente a las unidades encargadas del diseño, gestión e innovación de los grandes lineamientos rectores de la educación pública básica nacional. Así la Política de Reforma en la Gestión Institucional y su expresión operativa en el Programa Escuelas de Calidad (PEC), recaban información sobre el desempeño de las escuelas públicas participantes, a la luz de los resultados obtenidos desde distintas trincheras: a. desde los alumnos de dichas escuelas, participantes en evaluaciones muestrales nacionales e internacionales como EXCALE y PISA, y censales como ENLACE, contra sus similares “no PEC” por un lado, y b. desde el desempeño docente y directivo en la Carrera Magisterial, frente a los actores educativos participantes en escuelas no PEC, por el otro, para el diseño, constante monitoreo y ajuste de políticas públicas acordes a las necesidades educativas del País, en el marco de un modelo estratégico de gestión escolar e institucional, que apunta al mejor aprovechamiento de los recursos disponibles con los que cuentan las escuelas y el sistema educativo mexicano para su funcionamiento. 2. La mesoesfera educativa, encargada de establecer las condiciones burocráticoadministrativas y funcional-operativas, necesarias para el mejor desempeño de

las escuelas públicas, a través de la formación, información, seguimiento y acompañamiento, desde las direcciones y subdirecciones de los niveles educativos, jefaturas de sector y supervisiones escolares –todos con sus respectivos Apoyos Técnico Pedagógicos (ATP‟s) y Apoyos Técnico Administrativos (ATA‟s)- y las Coordinaciones Nacional y Estatales del PEC, a las escuelas que así lo requieran, descargándolas de actividades no pedagógicas, que consumen tiempos y esfuerzos para el ejercicio de los procesos centrales de enseñanza y aprendizaje. 3. La microesfera educativa, espacio donde los esfuerzos institucionales (políticas, planes y programas) confluyen en la vida de los planteles escolares y trastocan las relaciones existentes y emergentes entre los actores educativos (directivos, docentes, alumnos) y la sociedad, en la intención de, educar mejor a las nuevas generaciones humanas para su mejor inserción en la sociedad, con base en el mejor uso y aprovechamiento de los recursos escolares e institucionales disponibles (autonomía y gestión escolar). De acuerdo con Serra (2004), el éxito de la transversalidad, en este caso endosada a la gestión de la calidad educativa, y a la gestión de la gestión, se comienza a construir cuando el “tema transversal” fluye por toda la estructura de la organización, al concebirse en lo que él llama instrumentos organizativos soft “…orientados a la gestión relacional y a la articulación horizontal horizontal”, o en lo que distingue a la política, desde una perspectiva luhmanniana, en tanto elementos débilmente acoplados de la organización (Luhmann en Trejo, 2010), a modo de algo intangible, que busca asidero en las estructuras existentes, no así en generar una nueva estructura por donde se intente “generar y administrar” la mejora en la calidad de los servicios educativos (ministerio transversal, ultraburocracia , estructura PEC). La transversalidad, orientada por los instrumentos organizativos soft (política), toma a la “gestión relacional” y a la “articulación horizontal-horizontal (h-h)”, como sus principales estrategias para incrementar las expectativas de éxito de planes, programas o políticas. Dentro de la organización, en sus unidades estructurales medias2, estas 2

Por estructuras medias nos referimos principalmente a: direcciones y subdirecciones de los niveles y modalidades educativos, jefaturas de sector, supervisiones escolares, áreas de capacitación y actualización de la SEB, centros de maestros o equivalentes, Coordinaciones o Direcciones de Programas, en este caso específico la CNPEC y las CGEPEC, Áreas de Evaluación (internas y externas), y las propias de Planeación y Gestión institucional, en donde existan.

estrategias son una expresión de lo que se denomina entendimiento comunicativo institucional, que da cuenta del tipo y nivel de comunicación que se practica entre y al interior de estas estructuras, que tipifican la forma en que la organización da a conocer sus intenciones de cambio, tanto a sus elementos constitutivos como a quienes participan en ella, a saber: organizaciones que informan u organizaciones que comunican. (Trejo, 2101) Así, la calidad y la gestión, entendidas en “mainstreaming”, parece que encuentran resonancia dentro del aparato del Estado mexicano en su sector educativo, con énfasis en sus estructuras meso y micro, más como un impulso desde afuera (escuelas eficaces, gestión basada en la escuela, EFA, entre otras) a manera de moda, no así en entendimiento desde adentro, en comprender a qué se refiere incluir estos temas (mejora de la calidad y gestión en los servicios educativos) por cada una de las unidades estructurales y estructurantes de la SEB, que sin ser su tema principal (calidad, gestión, evaluación, entre otros), contribuyen a su apropiación en la institución, de ahí la pertinencia y relevancia de la transversalidad. Es este sentido, y contrario a la naturaleza de la gestión transversal, la gestión de la calidad y la propia gestión de la “gestión escolar e institucional” en el complejo educativo desde y del modelo PEC, edifica una estructura propia que se suma a la ya establecida, y más aún, la hace omisa a la noción de calidad y cómo gestionarla, al establecer una línea directa entre la cúpula de la Política Educativa –instrumentos organizativos soft, o elementos débilmente acoplados-, y la plataforma operativa escolar –instrumentos organizativos hard o elementos fuertemente acoplados-, a través de las Coordinaciones Estatales y nacional del PEC. Esto lo sostenemos al saber que los temas de la “gestión de la calidad educativa e institucional”, entre otros, con énfasis en el primero, es común dentro de las unidades estructurales del Sistema Educativo y entre quienes participan en él, pero pocos agentes y unidades educativas, saben y entienden cómo gestionar la calidad desde sus ámbitos de influencia, tanto para sí mismos como para aquellos a los que afectan, al menos desde los involucrados en forma directa, en este caso, con el PEC (Trejo, 2010), en tanto tema y modelo transversal de gestión (Serra, 2004), ya sea escolar, institucional o de la calidad.

Ante esta realidad, el mainstreaming de la gestión (escolar e institucional) en sus intenciones del cambio hacia la mejora de la calidad educativa, tiene dos perspectivas disociadas al interior de la Subsecretaría de Educación Básica, la de Reforma, que nace desde la cúpula educativa –estrategia utilizada hasta el momento por el PEC-, y la de innovación, cuando el cambio emerge de la plataforma o las estructuras medias –no habilitada y desaprovechada hasta el momento por el modelo PEC- (González, Nieto, & Portela, 2006 en Trejo, 2010). El éxito de ambas (reforma e innovación) se potencia cuando lo transversal, en este caso el tema de la mejora de la calidad y la evaluación educativas, a través de la gestión escolar e institucional, se vuelven corriente principal, impulsadas desde arriba y continuadas desde abajo, y tanto la cúpula como la plataforma, tienden redes de información y comunicación simultáneos, que les permiten accionar y reaccionar ante necesidades mutuas (codependencia), transitando a la noción de cambio, entendida como síntesis de la reforma y la innovación, en forma de mejora. Este abordaje tripartita del cambio institucional (reforma-innovación-mejora), pretende colaborar en la resolución de los tres problemas que afectan al concepto y a la práctica de la gestión transversal, según Serra (2004), estos son: 1- un exceso desmesurado de expectativas en cuanto a su capacidad para resolver retos organizativos y políticos en el campo de la mejora y de la modernización (innovación) de las organizaciones públicas. Toda expectativa lleva incorporado un inevitable grado de frustración, especialmente si ésta se refiere a desarrollos organizativos, pero el nivel de frustración previsible aumenta proporcionalmente al grado de desajuste de la expectativa con la realidad construida. En el caso de la gestión transversal este desajuste es una fuente inevitable de frustración en sus formulaciones actuales3. La experiencia del modelo PEC, desde el exceso de expectativas y el nivel de frustración, encuentra su problemática principal en las estructuras encargadas de brindar acompañamiento, asesoría técnico-pedagógica y asesoría técnico-administrativa para la apropiación del modelo estratégico de planeación, gestión escolar y operación del mismo en las escuelas; tales estructuras, más allá de brindar estos servicios específicos, son las principales unidades facultadas para motivar o frustrar las intenciones de las 3

El subrayado es propio.

escuelas participantes en el Programa, por apropiarse su lógica y racionalidad, y del Programa y Política mismos. (Trejo, Op.cit., 2010. Pp. 158-160) La frustración (desajuste entre expectativa y realidad) es así, consecuencia de la capacidad limitada de la gestión institucional-transversal del PEC, entre las principales áreas y agentes encargados de, en primer lugar, comprenderlo, y en segundo, difundirlo; lo que ubica a la estructura media como el principal detonador para el cambio en tanto innovación –autonomía desde el modelo PEC-, ya no a las escuelas, puesto que tales instancias (estructura media), son las agencias conservadoras, dotadoras y aseguradoras del sentido tanto de planes y programas, como de políticas por excelencia, al ser el eje articulador (ajustador entre expectativa –macro- y realidad –meso y micro) entre la macro y la micro estructura educativa. El sentido se conserva pues, cuando estas estructuras medias, y los encargados de ellas, alcanzan a comprender lo que se comunica (tercer momento selectivo de la comunicación: expectativa de éxito), al cuestionar de qué se trata el caso, cómo se aborda y para qué se lleva a cabo. (Ibíd. Pp. 118-120) Las expectativas desde las escuelas se mantienen y se potencian cuando, desde los mandos medios y altos, se crean las condiciones para soportar la incertidumbre que genera la novedad y el cambio, al reducir el riesgo que de ahí emana, sobre los cimientos del conocimiento experto y amplio de la situación. 2- Los dispositivos organizativos que han de servir de apoyo a la visión transversal no son equiparables, en su forma y en su manejo, a los dispositivos organizativos estructurantes y básicos de las organizaciones. Dicho de otro modo, la dimensión transversal, con independencia de su relevancia corporativa y política, es subsidiaria de la estructura organizativa básica y es una parte “soft” de la organización. Esto ratifica la importancia de la gestión política de la Política, sobre la conformación de una estructura administradora de un programa. Para la experiencia que arroja el PEC, esto nos incentiva a lanzar una propuesta intrépida, en el sentido de reformar la propia estructura PEC, no en su nivel macro (CNPEC), dado que esta estructura es necesaria para monitorear las realidades de la mesoestructura PEC (CGEPEC), y a su vez, forma parte de un componente estructural mayor, la Dirección General de Desarrollo de la Gestión e Innovación Educativa (DGDGIE), que se diferencia de las CGEPEC, en no

tratar de manera directa con los niveles educativos y sus estructuras funcionales y operativas, y las escuelas. Lo que se presume necesario, es transitar de unidades operadoras del Programa en las Entidades Federativas (CGEPEC), -actualmente avocadas a fiscalizar recursos económicos-, a unidades que adoptarían la forma de instancias evaluadoras del PEC en particular, y formadoras en la gestión escolar en general, a través de la estructura educativa, dependientes de unidades estratégicas, equivalentes funcionales de la DGDGIE en los Estados (nueva forma de las CGEPEC), que arropen al PEC frente a las estructuras medias ya establecidas de los Sistemas Educativos Estatales, y que permitan, como resultado de la formación de cuadros gestores en la estructura media, instalar con mayores expectativas de éxito, la gestión horizontal de la calidad en las escuelas públicas de educación básica. Con ello se reduce, de acuerdo con Serra, la “lucha por el posicionamiento institucional” que genera en la actualidad el componente estructural PEC en los Estados, pues compite de manera simultánea con programas y estructuras. Se faculta así, el reinsertar los temas de la calidad, gestión escolar e institucional y evaluación en las principales unidades encargadas de gestionarlo, lo intrépido del asunto, es pasar al PEC, en tanto Coordinación en los Estados, de su expresión de “elementos fuertemente acoplados o hard”, asociado con las estructuras verticales de la organización, a su expresión de “elementos débilmente acoplados o soft”, asociada con la política (politics) y reinsertarlo en las estructuras ya establecidas en su forma más abstracta (polity), como parte de su actuación normal; valga para ello una metáfora, los temas de gestión escolar e institucional, presentan mayores expectativas de éxito, si se insertan a manera de mensajes subliminales dentro del actuar “normal” de la organización y sus unidades estructurales. 3- La aportación de la gestión transversal al resultado de la organización es muy difícil de identificar, evaluar e imputar a esta gestión transversal ya que, por definición, tiende a plasmarse, en el nivel de la ejecución, a través de los órganos verticales estructurantes de la organización corporativa. La aportación de la transversalidad, como su propio nombre indica, se diluye a lo largo y ancho de la organización (y mal asunto si ello no ocurre). Cuando la gestión transversal se convierte en una nueva estructura -tentación a veces irresistiblevertical, autónoma, identificable y evaluable en términos de recursos,

producción y otros, esto tiene un coste inevitable: dejar de ser transversal para pasar a ser un nuevo órgano vertical a menudo inadecuado para conseguir el objetivo originario. Estaríamos aquí ante la curiosa opción del “ministerio transversal”. El gran reto de la gestión transversal del PEC dentro de la SEB, consiste en lo fundamental, en que éste Programa, al ser parte de La Política de Reforma de la Gestión Institucional, debe, en primer lugar, aprender a gestionarse a sí mismo dentro de la estructura educativa, al tiempo que se obliga a renunciar al “protagonismo institucional”, es decir, no basta con implementar el PEC en tanto programa estrella, lo que en realidad importa, es aprender a gestionar lo que se gestiona con el PEC, a insertar una nueva racionalidad institucional que haga operable y operante al PEC. Desde otro ángulo, el modelo PEC, en su componente de gestión, debe apuntar a constituirse en una agencia formadora de funcionarios multinivel de alto nivel (directores y subdirectores de los niveles educativos, asesores técnico-pedagógicos y técnico-administrativos, instancias de actualización y formación continua de la SEB), en la racionalidad de la horizontalidad de la horizontalidad (Serra, 2004), o entendimiento comunicativo institucional (Trejo, 2010), de temas transversales como son la propia gestión (escolar e institucional), la calidad en educación y la evaluación. Esta racionalidad se explica en términos simples de la siguiente manera: dentro de un conjunto de personas que comparten el mismo idioma y algún tema en específico, por ejemplo la educación, o en lo que nos ocupa, la mejora de la gestión escolar e institucional y la calidad de la educación, todos pueden platicar del tema, sin embargo, pocos alcanzan a entenderlo y comprenderlo a cabalidad. En términos organizacionales, esto significa desde la gestión transversal y desde el PEC, en tanto agente introductor del tema de la calidad y la gestión en el complejo educativo, ocuparse en el aseguramiento del entendimiento comunicativo (articulación horizontal-horizontal) entre los encargados de las unidades relacionadas con facilitar las condiciones institucionales para mejorar la calidad de la educación pública, de lo que significa gestionar la calidad desde su ámbito de competencia. Esto implica clarificar al menos dos cosas:

1. Comprender las funciones propias de cada área implicada y cómo se insertan los temas de la gestión, calidad y evaluación en su funcionar. 2. Comprender las diferencias funcionales con otras áreas implicadas en generar las condiciones institucionales que permiten a las escuelas privilegiar los procesos de enseñanza y aprendizaje. Las consecuencias de ello, si se logra su consolidación, es abarcar mucho con poco, puesto que, al asegurar el entendimiento del tema entre quienes lo comparten (mandos altos y medios de la organización), se asegura un entendimiento entre los interlocutores, este entendimiento de los encargados de las unidades estructurales de la SEB permite suponer, que ellos organizarán las áreas a su cargo para gestionar la mejora de la calidad en los servicios educativos, lo que lleva a disminuir (teóricamente) de manera considerable, los insumos para articular la estructura educativa, como se muestra en el siguiente esquema:

Gestión transversal de la calidad educativa SOFT (PEC)

B

C

A’

B’

C’

A’’ C

B’’ ’

C’’

Estructuras micro jerárquico-verticales HARD

Unidad encargada de gestionar temas transversales dentro de la organización educativa (DGDGIEE): gestión, calidad, evaluación

A

Gestión transversal de la evaluación educativa SOFT (PEC)

Unidad encargada de gestionar temas transversales dentro de la organización educativa (DGDGIEE): gestión, calidad, evaluación

Estructuras macro jerárquico-verticales HARD

En donde: Las líneas azules, representan las conexiones de las estructuras jerárquico-verticales (elementos fuertemente acoplados o hard), que dan estructura y estabilidad a la organización desde su nivel macro (Secretaría y Subsecretarías), pasando por su nivel meso (Direcciones y Subdirecciones de niveles educativos con sus estructuras), y hasta su nivel micro (escuelas). Las líneas rojas, representan los temas comunes de gestión transversal como la gestión, calidad y la evaluación (políticas o elementos débilmente acoplados, soft), que dan flexibilidad y dinamicidad a la organización, se remarca la calidad de temáticas, nunca estructuras en este punto. Las líneas negras, delimitan el campo de acción de las unidades estructurales de la organización, por lo que permiten diferenciarlas entre sí, y dar identidad al sistema, a la vez que son el espacio donde estructuras y temas confluyen. Las líneas amarillas, representan la estructuración interna de cada área o unidad específica conformadora del complejo educativo, que le dan funcionalidad y operatividad al sistema. Las letras, representan en este ejemplo, el elemento de dirección de cada área o unidad estructural del complejo educativo. En este entramado, resulta evidente que al pensar estructuras y temas en convergencia, el resultado es un modelo de organización tipo red atípico, donde las direcciones de cada unidad, al prolongar las líneas jerárquicas (azules) y temáticas (rojas) propias, afectan y son afectadas por sus complementos organizacionales. Contrario a lo planteado por Serra, aquí, la estructuración en red, no aparece como una herramienta diferente de la gestión transversal, el entramado de estructuras hard verticales, y las temáticas (políticas) soft horizontales, crean un efecto singular: los elementos hard dan estabilidad a las temáticas soft y les permiten transitar por sus estructuras, por su parte, las temáticas soft, flexibilizan las estructuras hard al transitar por ellas y le brindan dinamicidad a la organización, si se consigue insertarlas en forma adecuada.

Llama poderosamente la atención que, mientras las direcciones de cada unidad organizacional mantengan habilitadas las líneas de comunicaciones estructurales y temáticas (hard-soft), no es necesario que los elementos conformadores de estas unidades (espacios delimitados por las líneas negras, que contienen a las líneas amarillas y a las literales) estén relacionados entre sí directamente, bajo el argumento siguiente: cada responsable el área (A, B, C/ A‟, B‟, C‟/ A‟‟, B‟‟, C‟‟), al comprender los temas de gestión horizontal (gestión, calidad y evaluación), está en facultad de organizar sus elementos constituyentes, para estar en sintonía con los elementos de otras unidades, aún que éstos no lo sepan, dando pié al modelo de gestión transversal h-h, o al entendimiento comunicativo institucional. Así por ejemplo, A, B y C, pueden representar las direcciones de preescolar, primaria y secundarias, todas en su modalidad general respectivamente; A‟, B‟ y C‟, las jefaturas de sector o equivalentes funcionales en cada entidad federativa de dichas direcciones; y A‟‟, B‟‟ y C‟‟, las supervisiones escolares de los niveles educativos. Una lectura vertical del esquema permite establecer canales de comunicación estructural y temáticamente en un mismo subsistema de la SEB , en este caso hipotético, preescolar (A,A‟,A‟‟), primaria (B,B‟,B‟‟) o secundaria generales (C,C‟,C‟‟), para con sus propias estructuras ((jefaturas de sector („) y supervisiones escolares („‟)); una lectura horizontal, por su parte, permite establecer canales de comunicación entre equivalentes funcionales de los niveles presentados, direcciones con direcciones (A,B,C), jefaturas con jefaturas (A‟,B‟,C‟) y supervisiones con supervisiones (A‟‟,B‟‟,C‟‟), potenciando la articulación del Subsistema de Educación Básica, en torno de los temas transversales de la gestión, calidad y evaluación. La manera en que el PEC se inserta como un nuevo modelo de gestión con enfoque estratégico, delimita a una autodelimitación dentro de la Subsecretaría de Educación Básica, que lo lleva a un progresivo debilitamiento al paso del tiempo, puesto que coloca el acento en la “gestión escolar” como tarea de la escuela, y no concebirlo en función de un tipo de gestión de mayor alcance y cobertura, a saber, gestión institucional. La calidad educativa, en este sentido, se inserta como una responsabilidad de la parte última de todo el proceso organizacional del sistema, siendo éste, el que se lleva a cabo en las escuelas públicas de educación básica (gestión escolar), en donde se invita pero

no obliga (libre decisión de las escuelas por incorporarse al PEC), y se obliga pero no responsabiliza, a la estructura media por gestionar la mejora de la calidad educativa a través de una reforma en la gestión institucional (las escuelas PEC son responsabilidad de la CNPEC y las CGEPEC). (Trejo, 2010, P. 151) Este modelo, sobrecarga el área operativa de los procesos de enseñanza y aprendizaje del sistema educativo (escuelas), y más aún, a uno de sus principales actores y operadores, al ser el responsable de propiciar los procesos de enseñanza y aprendizaje, que lidia –además- de manera cotidiana con la presión sistémica y social desencadenada por el tipo de educación que se demanda y se ofrece, a saber, la docencia. De esta limitación delimitada desde arriba (verticalidad), se llega de golpe a un entendimiento organizacional contrario a la transversalidad: la calidad educativa es responsabilidad de los principales actores educativos (docentes y alumnos), y en una apología institucional de la disfuncionalidad del aparato educativo, de las familias y otras instituciones sociales relacionadas con la educación escolarizada. Esta es, a grandes rasgos, la manera en que se institucionaliza el PEC en la educación básica. Con el modelo de gestión transversal h-h o de entendimiento comunicativo institucional, la responsabilidad por mejorar los servicios educativos se redistribuye entre las unidades de la organización educativa encargadas de facilitar las condiciones de educabilidad, pasando de un modelo “centrado en la escuela” que sobrecarga a la escuela, a uno que forma e informa a las estructuras medias de la organización (gestión institucional), y las habilita para atender las inquietudes emergentes en la plataforma del sistema educativo (escuelas), que adoptan modelos de planeación estratégica y gestión para mejorar su desempeño organizacional (gestión escolar). Al acudir al terreno de los ámbitos de trabajo de la gestión transversal (Serra, 2004), en el modelo PEC se encuentra la autolimitación arriba mencionada, que elimina la visión amplia de la realidad organizacional e institucional de la organización, dado que restringe su capacidad de análisis, diseño, evaluación y reflexión acerca de la gestión institucional de la gestión, calidad y evaluación, al moverse en el ámbito de la gestión escolar; por otra parte, dada la forma de unidad estructural que asume dentro del aparato educativo –Coordinaciones Generales Estatales del PEC (CGEPEC)-, como una estructura vertical más, y desde el pensamiento sistémico luhmanniano, el PEC es un sistema en el entorno interno del SEN.

¿Qué consecuencias arroja esta inserción del PEC a manera de una estructura vertical más?, la primera y de gran importancia, es que en tanto sistema en un entorno, compite con otros sistemas para permanecer en el entorno (interno) educativo, ello impide, desde la transversalidad, actuar como un “observador de segundo orden”, que analice, diseñe, evalúe, reflexione y proponga a otras instancias (sistemas) del aparato educativo, estrategias de trabajo encaminadas a incorporar la gestión escolar e institucional de la gestión, calidad y evaluación en su forma “normal” de actuar, puesto que su impronta es “NO DESAPARECER”, por tanto, el PEC es entorno y sistema, entorno de las estructuras ya establecidas, y sistema, porque cuenta con capacidad de diferenciarse de estas estructuras existentes. La segunda, que se asocia con la propuesta de transición las CGEPEC a instancias estatales de Desarrollo de la Gestión e Innovación Educativa, implica que el PEC, deje de entenderse como una estructura vertical más, y se inserte como una temática que es propia del sistema y sus estructuras (gestión horizontal-horizontal). Con esta metamorfosis funcional-estructural, el PEC deja de ser sistema en el entorno de otros sistemas, y se vuelve tema del sistema, con ello, se gana la posibilidad de, tematizar las estructuras existentes (gestión h-h), al emerger el tema de la calidad como una estrategia interna del sistema, por adaptarse al entorno del sistema educativo (autopoiésis). En esta nueva forma, el PEC se habilita para funcionar como un observador de segundo orden de las estructuras funcionales y operativas de la SEB, puesto que ya no compite con ellas, es parte de ellas mismas, y en cierta manera, común a todas. En esta modelación, el PEC deja de lado la ambición de sumar escuelas que adopten su propuesta estratégica de gestión, y se torna más modesto al concentrarse en agentes clave para gestionar la gestión de la calidad y la evaluación dentro del complejo educativo (asegurar la manutención del sentido original de la Política de Reforma en la Gestión Institucional y Escolar, y de planeación estratégica). Lo que paradójicamente, al disminuir cuantitativamente sus aspiraciones (escuelas incorporadas al PEC), permite concentrarse en ampliar las aspiraciones cualitativas de la gestión escolar e institucional (formación de estructuras medias), que en potencia, puede detonar la mejora del logro educativo en los estudiantes de educación básica, al disminuir el diferencial entre expectativas y condiciones reales de implementación (acompañamiento y asesoría) del Programa.

De los ámbitos de trabajo de la gestión transversal, pasamos a sus objetos de trabajo, los que se relacionan en directo con la formación e información amplia de las estructuras medias del SEN, y con el entendimiento comunicativo institucional o modelo de gestión h-h. En concordancia con Serra (2004), los encargados de la gestión transversal, deben contar con un conocimiento experto, global y profundo de los temas a gestionar: gestión (escolar e institucional), calidad, evaluación; y estar en posibilidad de aportar su “expertise” a sus interlocutores, en vistas a un mejor desempeño organizacional que genere comunidad alrededor de objetivos construidos y compartidos por el complejo educativo (unidades implicadas). Como parte del aseguramiento del entendimiento comunicativo o de la gestión h-h, la CNPEC, requiere poner énfasis en la selección, elección y formación de los responsables (por lo tanto susceptibles de ser sancionados positiva o negativamente en función al grado de cumplimiento o incumplimiento de sus tareas) de las CGEPEC para gestionar modelos de planeación estratégica y gestión escolar e institucional, dado que, los modelos de gestión centrada en la escuela, requieren en primer lugar, no ser entendidos por las escuelas, sino por las estructuras medias de la organización educativa, para incrementar sus posibilidades de éxito en las escuelas. De ahí que se insista en entender a las CGEPEC, ya no como simples unidades operadoras de un programa específico, sino como agencias formadoras de mandos medios y altos, en témas estratégicos para el cambio institucional y escolar. Este nuevo entendimiento nos lleva a repensar las CGEPEC en equivalentes funcionales de la DGDGIE en los Estados, que sí gestionan el PEC, pero también la gestión en todo el aparato educativo, desde una nueva trinchera, la parte media del Sistema Educativo. Con este nuevo modelo, se pasa del se invita pero no obliga en el nivel de las escuelas, y del se obliga pero no responsabiliza en el nivel medio de la estructura, a la corresponsabilidad y obligación organizacional en todos sus niveles por elevar la calidad de la educación, a través de un nuevo modelo de gestión institucional que se refresca constantemente, al incorporar en todos los niveles, esquemas de autoevaluación y evaluación externa desde y para las unidades constitutivas del complejo organizacional, dando vigencia a la frase “predicar con el ejemplo” desde las CGEPEC, posibles equivalentes funcionales de la DGDGIE federal en las Entidades federativas.

Al transitar de unidad operadora de un parograma, a agencia formadora de mandos medios y altos, las CGEPEC, en su traducción a Direcciones Generales de Desarrollo de la Gestión e Innovación Educativa en los Estados (DGDGIEE), en potencia y en la sintonía de la gestión transversal, sumarían y formarían, a los responsables de las principales áreas de la SEB federal y estatales, en profesionales, parte del equipo de trabajo de ésta nueva agencia, no en lo formal (organigrama/nómina), pero sí en lo funcional. Ésta incorporación selectiva, al formar e informar a los agentes clave para la gestión de planes, programas y políticas en tanto temáticas transversales, alberga la semilla del modelo organizacional tipo red, más sensible a los requerimientos escolares, en virtud de que no aleja a la meso estrutura de la micro estructura, por el contrario, apuesta a su acercamiento al constituirse en un canal directo de información multidireccional, coasesoramiento y seguimiento, sin necesidad de ampliar la estructura educativa, y por tanto su burocracia, dado que apuesta por el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles (humanos, técnicos, materiales, financieros, tecnológicos, políticos, administrativos). En cuanto a los objetivos, la transversalidad brinda a la organización, mediante la inserción de un tema estratégico (gestión, calidad, evaluación)4, crear estados vinculntes alrededor de él, ya sea que adopte la forma de consensos o disensos, siempre al amparo del diálogo democrático del tema en cuestión (Trejo, 2010), según Serra (2004), focalización, intensificación, articulación y coherencia, dando pié al alterego social entre las unidades implicadas y sus encargados, lo que fuerza desde la transversalidad, el ajuste (expectativas/realidad) en el funcionamiento vertical-jerárquico. La ventaja irrefutable de la transversalidad en tanto elementos débilmente acoplados o soft, es su ubicuidad al presentarse a manera de una “temática”, sobre la estabilidad de los elementos fuertemente acoplados o hard de la estructura organizacional, puesto que no cuenta con un estatus jerárquico; en teoría, esto le otorga la posibilidad de ser “bien recibida” en todos los niveles jerárquico-verticales del sistema, cuando los encargados de las unidades de gestión transversal así lo entienden, es decir, nunca buscan la luz de los reflectores, ayudan a que el encargado de la unidad jeráquico-vertical en turno, capte

4

Esto en concordancia con las dimensiones del sentido respecto al PEC, en especial en la dimensión social en (Trejo, 2010, P. 134 y ss.)

la atención de los reflectores, y sin embargo, estos encargados de la gestión, se encuentran presentes en toda la organización, algo no comprendido desde la estructura PEC al momento. Esto en el aspecto económico y financiero en especial, resulta un enorme sacrificio, puesto que el interés de las unidades de gestión transversal, no es manejar este tipo de recursos, sólo los necesariospara su manutención, por el contrario, debe servir a manera de señalización para acceder a ellos a otras unidades estructurales, actualmente, la lógica es contraria en este punto, el PEC maneja los recursos y los niveles educativos, son fiscalizadores recelosos del uso y asignación de los mismos a las escuelas PEC. En el mejor de los casos, las CGEPEC en su transito a DGDGIEE, deben apuntar a ser instancias que “enseñen” a gestionar recursos a otras unidades estructurales de la SEB y otras instituciones públicas o privadas, que provean de insumos de distinta naturaleza a proyectos escolares o institucionales, siempre y cuando sean justificables bajo criterios cualitativos de evaluación, relevancia, petinencia y sensatéz, en su cumplimentación e impacto educativo, institucional y social, puesto que su naturaleza es la gestión y no el financiamiento, con ello, las mismas CGEPEC, se enfocan a la mejora en los ámbitos educativo y de gestión, y no en los de financiamiento, fiscalización y comprobación de recursos públicos. Paradójicamente, la gestión transversal no debe gestionar nada mas que a sí misma entre las estructuras ya establecidas, su labor central es “enseñar a gestionar” ahí el principal punto en contra del actual modelo PEC, pues se coloca más como un gestor dentro de la organización educativa, y no como formador de gestores, que sumado a ello, genera el espejismo5 de absorber grandes cantidades de recursos económicos y financieros, lo que irrita al resto de instancias relacionadas con el universo que atiende. Por tanto, lo que es propio de las áreas de gestión transversal, es contar, en primer lugar, con un equipo de especialistas que conformen un cuadro multidisciplinar, en el caso del PEC, en lo que se refiere a su estructuración interna, no debe mantenerse conformada por burócratas y administradores, o docentes comisionados a funciones administrativas dada su función estratégica, la clave en este punto, es instalar cuadros multidisciplinares 5

Espejismo en cuanto a que el PEC en tanto coordinación, no hace más que transferir recursos a las escuelas, es decir, no obtiene beneficios significativos del monto total asignado a su financiación, por el contrario, los costos simbólicos de hacerlo así, son enormes en términos de aceptación y convivencia organizacional.

consolidados, resguardados institucionalmente de presiones gremiales, políticas, temporales, entre otras, capaces de afrontar las problemáticas organizacionales presentes y emergentes en los procesos del cambio institucional, esto debe ser así, para poder moverse de manera libre entre los distintos niveles jerárquicos y de mando de la organización, así como para entrelazar a la organización con su entorno, legitimándose al contar con los siguientes atributos: a) liderazgo y legitimidad política, b) liderazgo y legitimidad gerencial y, c) capacidad y reconocimiento de su solvencia técnica (Serra, 2004)

Bibliografía Serra, A. (2004). La gestión transversal: expectativas y resultados. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administarción Pública (págs. 1-21). Madrid, España: CLAD. Trejo, S. (2010). El sentido del Programa Escuelas de Calidad como política pública: el conflicto entre el sistema, los sujetos en el sistema y la sociedad. Pachuca, Hidalgo; Tesis para grado de maestro.