\"El proceso de construcción de la Comunidad Autónoma\" en Francisco BALAGUER CALLEJÓN, Gregorio CÁMARA VILLAR, Juan CANO BUESO, Ángel RODRÍGUEZ-VERGARA DÍAZ y Agustín RUIZ ROBLEDO, Curso de Derecho Público de Andalucía, 3ª ed., Tecnos, Madrid, 2003, págs. 19-31.

JUAN CANO BUESO (Coordinador)

CURSO DE DERECHO PÚBLICO DE ANDALUCÍA Autores: FRANCISCO BALAGUER CALLEJÓN GREGaRIO CÁMARA VILLAR JUAN CANO BUESO ÁNGEL RODRíGUEZ-VERGARA DíAZ AGUSTíN RUIZ ROBLEDO

CAPÍTULO PRIMERO

EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA SUMARIO: L

Introducción.-Il. Los primeros pasos: la creación del régimen prealltonómi-

co.-JIr. La iniciativa autonómica y el referéndum del 28 defcbrero de 1980.-1Y. El desbloqueo del proceso autonómico.-Y. La elaboración del estatuto. 1. Redacción del proyecto. 2. Tramitación en el Congreso. 3. Referéndum y ratificación por las Cortes Generales.

I.

INTRODUCCiÓN

Si algo tenian claro los ciudadanos españoles, en general, y los políticos, en particular, cuando se dispusieron a recuperar la democracia tras la muerte del General Franco en 1975, era que habia que enterrar para siempre la división de las dos Españas que habian helado el corazón a Larra, Machado y tantos otros españoles de buena voluntad. Por eso, fue posible una transición pacífica de la dictadura a la democracia y por eso fue posible elaborar una Constitución de consenso, pactada por las grandes fuerzas políticas. Tarea que se vio facilitada porque casi todas las discrepancias constitucionales que en otras épocas habian dividido a los españoles en bandos irreconciliables (como la alternativa Monarquia/República, las relaciones Iglesia-Estado o la cuestión social) en las Cortes constituyentes de 1977-1978 estaban muy atemperadas, reducidas a discrepancias en los aspectos secundarios (facultades del Rey, relaciones de colaboración con la Iglesia católica...); nada que no pudiera ser superado por el ánimo conciliador con el que los constituyentes se aprestaron a cumplir con su deber. Asi las cosas, el tema estrella de la elaboración de la Constitución fue la forma de Estado, la organización territorial del poder político, donde todos los partidos coincidian en lo que no querían, el mantenimiento del Estado unitario, pero discrepaban en el modelo positivo, ya que las posturas iban desde la descentralización administrativa que defendia Alianza Popular, hasta el Estado federal propugnado por la izquierda, por no señalar la autodeterminación y la confederación de los nacionalistas radicales. El resultado final fue el Estado autonómico, un modelo inédito en el Derecho comparado, que tenia su precedente en el Estado integral de la II Repúbl ica. Por lo que nos interesa ahora, su caracteristica principal consiste en el principio dispositivo (también conocido como principio de voluntariedad): la Consti[19]

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tución no realiza ella misma un mapa autonómico, no establece ni las Comunidades Autónomas ni sus competencias, sino que configura la autonomia en su artículo 2 como un derecho de las nacionalidades y regiones, para cuyo ejercicio establece en el Titulo VIII un procedimiento que permite a cada una de ellas acceder a su autogobierno. Esto es lo que, para el caso andaluz, hemos denominado el proceso de construcción de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

11.

LOS PRIMEROS PASOS: LA CREACIÓN DEL RÉGIMEN PREAVTONóMI ca

Las elecciones a Cortes del 15 de junio de 1977 supusieron la reinstauración de la democracia en España y la apertura de un proceso constituyente. Los nuevos diputados y senadores, además de agruparse por ideologías, tal y como era previsible, se agruparon también por su procedencia territorial; primero fueron los catalanes y los vascos, a los que después siguieron todos los demás. Los noventa y un diputados y senadores elegidos en nuestra tierra, pertenecientes 43 al PSOE, 38 a la VCD, 5 al PCE y 5 progresistas independientes, se agruparon en la Asamblea de Parlamentarios de Andalucía, que se constituyó en Sevilla el 12 de octubre de 1977 con el fin de lograr la autonomia para Andalucía, para lo cual convocó a todos los andaluces a marufestarse el 4 de diciembre. Las manifestaciones se celebraron en todas las capItales de provincias y a ellas acudieron -según las díversas fuentes- entre un millón y un millón y medio de andaluces. El deseo de autonomía, que Bias Infante había intentado difundir en la 1I República con un éxito más bien escaso se había convertido en una aspiración ampliamente compartida. Respaldado por este apoyo popular, la Asamblea de Parlamentarios aprobó una organización «preautonómica» que, tras una intensa negociación fue aceptada por el Gobierno de la VCD, el cual aprobó el Real Decreto-Ley 1111978, de 27 de abril, por el que se instituía la Junta de Andalucía como el «órgano de gobierno de Andalucía». La Junta fue el séptimo órgano preautonómico de España; sin embargo, fue el primero que se compuso, además de por un órgano unipersonal, el Presidente, por dos órganos colegiados, uno más amplio, el Pleno (que elegía al Presidente), y otro más restringido, el Consejo Permanente. En el primero estaban representadas tanto todas las Diputaciones (un representante por provincia, número que se duplicaría tras la celebración de elecciones 'locales) como la Asamblea de ParlamentarIos (31, que se reducirían a 15 cuando se celebrasen elecciones locales). El Consejo Permanente se componia de dos diputados provinciales y 15 parlamentarios, que se transformarían en 8 diputados provinciales y 9 parlamentarios tras la celebración de las elecciones locales. El notable incremento de la representación de las Diputaciones después de las elecciones locales se justificaba en la exposición de motivos porque todavía en 1977 los Ayuntamientos y Diputaciones estaban constituidos por el antidemocrático procedimiento del franquismo. Sin embargo, no explicaba por qué la inversión de

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la composición del Pleno (16 diputados provinciales y 15 parlamentarios) y del Consejo Permanente (8 y 9). Posiblemente se trató de un pacto entre la IZqUierda -mayoritaria en la Asamblea- y la VCD, confiada en que el exceso de representación de los pequeños municipios le daria --como así sucedió-- la mayoría en las Diputaciones. En cuanto a los demás aspectos, tanto el Decreto-Ley 1111978 como su Decreto de desarrollo 832/1978, de 27 de abril, seguían a los aprobados prevla~ente para las demás regiones: d~claración de que «en nada prejuzga» el reglmen defmlllvo de la autonomla, enumeración de las provincias que componen el territorio, etc. En el ímportante apartado de las competencias no se hacía una enumeración de ellas, sino que se remitía a las que el Estado y las Diputaciones le transfirieran; para lo cual se creaban sendas comisiones mixtas. Como estas competencias no eran en ningún caso legislativas y, además, el gobierno podría suspender «de conformidad con la legislación vigente» (que no era otra que la de régimen local) los acuerdos y actos de la Junta, no cabe duda de que, en un estricto análisis jurídico, la Junta era un ente de naturaleza administrativa. Incluso podríamos añadir que, como apenas recibió unas cuantas transferencias (las primeras casi un año después de constituirse), fue un ente de mínima actividad administrativa en los casi tres años en que existió (de mayo de 1978 a febrero de 1981). Sin embargo, pocas veces el análisis estrictamente jurídico de las competencias de una institución puede producir un error más grande sobre su Importancia: a pesar de su nula capacidad para resolver expedientes administrativos, desde que se constituyó el 27 de mayo de 1978 en Cádiz y eligió Pr,esidente al senador socialista Plácido Fernández-Viagas, la Junta preautonomlca tuvo una ImportancIa capItal para Andalucía porque se convirtió en el catalIzador de todas las iniciativas autonómicas. Ella fue el instrumento aceptado por todos los partidos y todas las provincias andaluzas para Iillpulsar la autonomía. Si hubiera faltado, quizás hubiera sucedido algo similar a lo que sucedió en la JI República, cuando las iniciativas autonómicas institucionales provinieron esencialmente de la Diputación de Sevilla levantando el consiguiente recelo de otras provincias, , La culminación de su actividad en favor de la autonomía antes de la aprobación de la Constitución (lo que podriamos llamar su prinlera fase) se produjo el 4 de diciembre de 1978, en el primer aniversario de las manifestaciones autonómicas, cuando la propia Junta y once partidos que cubrían todo el espectro ideológico (desde Alianza Popular hasta el Partido del Trabajo de Andalucía) firmaron el «Pacto de Antequera», un compromiso para lograr «dentro del plazo más breve posible, la aut~momía más eficaz en el marco d~ la Constitución». Para cumplir este objetivo, los firmantes se compromellan a redactar de mutuo acuerdo un proyecto de Estatuto y a adoptar dIversas medIdas para que se pudiera aprobar (reconstitución de la Junta tras las elecciones generales que se perfilaban en el horizonte, ejercicio de la iniciativa autonómica en los municipios, referéndum para su ratificación, etc.).

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IIl. - LA IN[CIATIVA AUTONÓMICA y EL REFERÉNDUM DEL 28 DE FEBRERO DE 1980 El mismo mes de diciembre de 1978 en que se firmó el Pacto de Antequera, se aprobó la Constitución española. Como decíamos más arriba, la Constitución no creaba ella misma las Comunidades Autónomas, sino que -siguiendo el modelo de la Constitución de 1931- establecía el principio dispositivo por el cual la autonomía se consideraba un derecho para cuyo ejercicio era necesario seguir un procedimiento fijado en [a Lex legis. Ahora bien, a diferencia de lo dispuesto en la Constitución republicana, la Constitución de 1978 no fija un único procedimiento para la formación de las Comunidades, sino que establece varios expresamente (arts. 143, ]44 Y 151 Ydisp. transo 2.') y uno tácito (disp. adjc. l.'). Las diferencias entre ellos alcanzan tanto a los reqwsitos que deben cumplirse en su tramitación (especialmente complicados los del arto 151) como a su resultado porque la Constitución sólo garantiza una Asamblea [egislativa -que es la esencia de una institución política, la capacidad de elaborar leyes- para las Comunidades que se constituyan por el procedimiento del 151 y para las que empleen el atajo de la disposición transitoria 2.', que sólo era practicable para el País Vasco, Cataluña y Galicia, además de permitirle un haz de competencias mayor que el que le concede a las Comunidades constituidas por el procedimiento ordjnario del artículo 143. Por eso, la elección de la vía del artículo 143 o la del] 51 -que eran las dos posibilidades abiertas para Andalucía- era una cuestión de vital importancia jurídica; pero, lo era mucho más política porque, lógicamente, la decisión de optar por una u otra no se planteó tanto en términos técnicos como políticos, desde la perspectiva de conseguir una autonomía de primer grado, igual que las Comunidades históricas. Y la nueva Junta de Andalucía, surgida de la celebración de las elecciones generales y locales de 1979, no tenía duda sobre este punto: todos sus miembros decidieron en el Pleno celebrado en Granada el 21 de junio de 1979 seguir la vía de! artículo] 5]. El primer reqwsito de este artículo consiste en que las Diputaciones y más de las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas, que representen al menos la mitad del censo, acuerden la iniciativa en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo. Para finales de agosto, este requisito estaba más que superado ya que así lo habían decidido todas las Diputaciones y e! 95 por 100 de los municipios en un ambiente de gran optimismo, en buena parte propiciado por la incansable campaña que el lluevo Presidente de la Junta, el socialista Rafael Escuredo, realizó por todos los rincones de Andalucía. Es más, en este mismo mes de agosto, una Comisión formada por siete representantes de todos los partidos parlamentarios andaluces (PSOE, UCD, PCE Y PSA) aprobaron en Carmona un primer Borrador de Estatuto. La segunda etapa del camino autonómico que establece el artículo 151 es muy dificil de cumplir: la iniciativa debe ser ratificada «mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de

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cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica», requisito que supone no sólo que los votos en blanco y las abstenciones se computan en contra de la iniciativa autonómica, sino que ésta puede fracasar porque una provincia se quede descolgada. Piénsese que de haberse seguido un criterio similar para aprobar la Constitución, ésta hubiera sido rechazada porque, a pesar del voto favorable del conj unto de los españoles (de más de 26 millones y medio de electores, votaron a favor el 58 por [00 del total, por sólo un 7 por] 00 en contra), en siete provincias (las tres vascas y las cuatro gallegas) los votos favorables no alcanzaron la mayoría absoluta de los electores. Quizás no sea superfluo señalar que, frente a la dureza de las etapas diseñadas por el artículo 151, la Disposición Transitoria 2.' establecía para las nacionalidades históricas un sistema fácil y sencillo que desembocaba en el mismo sitio: para poder elaborar el Estatuto por el procedimiento del artícu]o 151.2 únicamente tenían que solicitarlo los órganos preautonómicos. Aunque la causa de este tratamiento para el Pais Vasco, Cataluña y Galicia era un hecho histórico objetivo (en la " República sólo estas tres regiones habían refrendado su respectivo Estatuto), no dejaba de ser un tratamiento privilegiado en relación con el procedimiento especial, puesto que no encaja demasiado bien con la lógica general de la Constitución, como demuestra el hecho de que no se restaurasen los Estatutos republicanos. Pero, en fin, el pueblo español aprobó la Constitución el 6 de diciembre de 1978 y en ella se regulaba este fácil procedimiento para estas tres Comunidades históricas. Lo que no estaba en la Constitución era otra pequeña atención que tuvo el poder político hacia e! País Vasco y Cataluña: el artículo 152 garantiza que los Estatutos elaborados a su amparo deberán ser refrendados por los ciudadanos de los respectivos territorios. Pues bien, parece poco discutible que la regulación de este referéndum debe hacerse por ley orgánjca (arts. 23 y 81 CE); sin embargo, el Gobiemo convocó en 1979 ambos referendos por Decreto-Ley. Volvamos a Andalucía y enseguida se verá la relación entre lo que acabamos de señalar sobre las otras nacionalidades y la nuestra. Habíamos dicho que en agosto de 1979 se había cumplido, gracias a la actuación conjunta de todos los partidos, el primer reqwsito del artículo 151, la iniciativa autonómica de los entes locales. Por eso, en septiembre los partidos de izquierda (PSOE, PCE y PSA) pidieron al Gobierno que convocara el referéndum andaluz mediante Decreto-Ley, a lo que se opuso el Gobierno, respaldado por la UCD de Andalucía. Sin duda, la razón jurídica estaba de parte del Gobierno, pero nótese que era e! mismo Gobierno que había tenido lo que, hablando coloquialmente, se denomina manga ancha para los casos catalán y vasco. A cambio, el Presidente Suárez se comprometió a tramitar rápidamente una Ley Orgánica de regulación de las distintas modalidades de referéndum (LORMR) que permitiese la celebración del referéndum andaluz para el 28 de febrero de 1980. El proyecto de esta ley orgánica no fue remitido al Congreso hasta finales de noviembre (se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes el dia 23),

lo que hacía muy improbable que pudiera tramitarse con la suficiente rapidez como para cumplir con la fecha prevIsta. Por eso, la Junta de Andalucía decidió el 3 de diciembre solicitar formalmente al GobIerno que convocase el referéndum por Decreto-Ley, lo que éste, negó de nuevo. Las intenciones del Gobierno, poco favorables a Andaluc!a, volvIeron a ponerse de relieve cuando incluyó en el proyecto de ley un artIculo pensado para castigar la vía del artículo 151 (