El problema de la falta de soporte social a la existencia de peajes - su acceso a la agenda institucional

El problema de la falta de soporte social a la existencia de peajes - su acceso a la agenda institucional Vasco Coelho 15/11/2009

Presentación del caso: en defensa de los peajes en las autopistas de Cataluña El crecimiento económico y social de un país se encuentra estrictamente conectado y condicionado con la posibilidad de contar con un conjunto de infraestructuras viarias. Por razones de viabilidad y sostenibilidad económica, desde los tiempos de Adam Smith, se ha generado un consenso sobre la necesidad de los peajes, el “road pricing”.i Sin embargo, la mayor presencia histórica de autopistas de peaje, así como el balance deficitario de la inversión del Estado a Cataluña (que es al mismo tiempo la comunidad autonómica que más contribuye para el PIB nacional), en particular en autovías libres de peaje, inciden directamente en las posibilidades de crecimiento y de competitividad del país y generan sentimientos de insatisfacción y de injusticia junto de los usuarios catalanes. Con el objetivo general de reordenar la situación de los peajes en Cataluña e impulsar medidas progresivas de reducción o eliminación de barreras, la Comisión de Política Territorial del Parlamento de Cataluña, ha adoptado el mes de febrero de 1997 la Resolución 252/V, con la cual creaba un grupo de trabajo para: “… reordenació de peatges que impulsi, programi en el temps, segueixi i controli les mesures progressives d reducció de peatge o d’eliminació de peatges i els mecanismes financers a establir per a la compensació estricta a les empreses concessionàries.”ii Problemas Específicos 1) Déficit de inversión En Cataluña, los conductores pagaban 145.000 millones de pesetas al año en concepto de impuestos vinculados al peaje y la circulación, de los cuales 105.000 millones eran destinados a inversión en la red viaria, lo que representaba un saldo de 38% de la tasa de cobertura fiscal. En el resto de España ese saldo era de un 5%. Pero aún así había un déficit en inversión en carreteras en Cataluña, a favor de otras comunidades autónomas: 0,6% (0,4% si sólo pública) en Cataluña y un 0,9% (0,8% si sólo pública) en el resto de España. Además, debido a su nivel de desarrollo, Cataluña se veía excluida de fondos europeos, lo que agravaba aún más sus capacidades de invertir en

carreteras. Así se explica que Cataluña invirtiera un 40% inferior a la media española en términos de PIB y un 25% en términos de per capita.iii 2) Déficit viario Del total de kilómetros de autopista de peaje que había en el Estado español, un 30,39% (22% en 2007) se encontraba en Cataluña. Solamente un 5,56% (6% en 2007) de autovías libres se encontraban en Cataluña. A pesar que Cataluña representaba en 1999 un 15% de la población española, un 18% del PIB (19% en 2007) y un 17% (16% en 2007) del tráfico local, solamente tenía derecho a un 13% del capital viario, lo que provocaba (y aún provoca) un uso de la red viaria superior al resto de España: un 170% de vehículos ligeros y un 126% de vehículos pesados. 3) Déficit en la percepción del usuario de la calidad-precio del servicio Se verifican insuficiencias en el servicio y en la información dada a los usuarios, que no se sienten satisfechos con el servicio por lo cual están pagando.

El acceso a la agenda institucional Las medidas tomadas por el Grupo de Trabajo y por la administración actuaron (y actúan) a 3 niveles: 1) estudio de alternativas de financiación con fondos públicos y privados; 2) homogeneización de las tarifas para que los peajes no fueran en ningún caso motivo de discriminación entre los distintos territorios; 3) mejora de la calidad del servicio en términos de seguridad, de ahorro de tiempo, de información al ciudadano y todos aquellos aspectos que se repercuten en la satisfacción del usuario de las vías en régimen de concesión. O sea, se ha generado un consenso a nivel político y técnico que impide que los dirigentes políticos abdiquen de los peajes, a pesar de la falta de soporte social. En los últimos 10 años se ha buscado afrontar los varios problemas interrelacionados y mantener este asunto en la agenda, tanto la sistémica (o pública) como en la institucional (o formal).iv Aquí depende en mucho del momento más oportuno para definir su “prioridad política”. Lo que se verifica, como en muchos otros temas de la vida político-social, es la existencia de ambigüedad, que hace con que la toma de decisiones en políticas públicas sea “confusa, compleja y poco comprensible”, lo que no nos permite definir bien el problema. ¿Será el problema la falta de soporte social a los peajes? ¿Será lo de

la ineficiencia económica y la insostenibilidad de las autovías libres de peaje? ¿Será el desequilibrio de inversión del Estado español a favor de otras CC.AA.? Podemos generar una cantidad infinita de información sobre el tema, pero más información no reduce esa ambigüedad. Muchas veces es la propia suerte (serendipity) que lo hace, y sobre todo la capacidad de prever el futuro.v No siendo posible solucionar el problema de la ambigüedad, y teniendo en cuenta incluso sus efectos positivos a nivel de las nuevas ideas que genera, como oportunidades para resolver problemas que se arrastran en el tiempo; estamos, según Kingdon obligados a analizar el sistema con múltiples corrientes (multiple streams): la del análisis de problemas; la de las políticas (propuestas); y, la del contexto político general.vi A través de esta visión más global, que según Mucciaroni se trata de una realidad interdependiente (Zahariadis, 1999), podemos estudiar los efectos de los obstáculos temporales y espaciales en la decisión política. Desde la presentación del estudio del Grupo de Trabajo han pasado casi 10 años. Este asunto se ha mantenido en la agenda, sin grandes cambios debido a su complejidad, pero con claras oportunidades de cambio y de toma de decisión a nivel de las políticas en el sector (policy windows), tanto a nivel del análisis del problema, como en el de la política. En el primero caso, debido al agravamiento de la presión viaria, a la importancia de os efectos medioambientales, el déficit público y la presión para gastos sociales, los desequilibrios de inversión entre CC. AA., etc. En el segundo caso, a pesar que el “national mood” sea más favorable a la eliminación que a la reducción de peajes, se podrá actuar a través de mejor sensibilización y educación sobre el asunto. Sin embargo, hay que tener en cuenta también el suporte o oposición de grupos de presión, así como el cambio administrativo o legislativo, tanto local (Cataluña), como nacional (Estado). O sea, hay que encontrar el timing adecuado para aprovechar esas ventanas de oportunidad y su impacto en ese enganche (coupling), es decir la correspondencia de problemas y soluciones por parte de los emprendedores (entrepreneurs) de políticas con un público receptivo (receptive audiences).vii Se trata de ajustar la agenda (agenda setting), a través de la inclusión del asunto (issue inclusion), su la formulación (issue formulation) y su estado (issue status). Cabe a la administración y a los políticos catalanes influenciar esa misma agenda, la primera más a nivel de la formulación de los asuntos y los segundos más en su inclusión y de su estado. Esto se hace teniendo en cuenta el timing particular de los períodos electorales y el contexto político y económico-social. viii Y sin duda, la voluntariedad de la conducta (volitional conduct) de los políticos es considerada esencial (pivotal) para el camino y el resultado del ajuste de agenda en los ciclos de gestión de políticas

públicas.ix Es decir, los introductores de agenda, tienen el poder de introducir el asunto a través de su capacidad de persuasión. Aquí, actúa también, desde mi punto de vista, el papel primordial del “quinto poder”, el lobby. Sin cualquier tabú sobre esta materia y reconociendo el papel fundamental y legítima del lobbying en los asuntos públicos y las relaciones institucionales, en un sistema democrático, en un caso como lo de los peajes, podemos fácilmente observar (y analizar su impacto) de los grupos de presión (lobbyists) para influenciar el proceso de decision-making. Es decir, “la posibilidad de ejercer presión junto de los decisores políticos, en defensa de los intereses de un cualquier sector de la sociedad”. Las empresas o grupos económicos (concesionarias), las constructoras, los usuarios, los ambientalistas, los ayuntamientos, serían ejemplos en este caso, actuando con distintos intereses.x Como se ha dicho anteriormente, aquí los lobistas, cada uno con su agenda, tendrán que entender cuál es la ventana de oportunidad política (policy window), y relacionar sus agendas con la agenda institucional. O sea, tendrán que encontrar la ocasión propicia para que, en cuanto sean partidarios de ciertas propuestas, las defiendan o consigan que se preste atención a los problemas que consideran prioritarios. En el caso analizado, tanto en 1999, como actualmente, ante la falta de soporte social a la existencia de peajes, los políticos podrían plantear (re)formular e (re)introducir el asunto en la agenda institucional: - En el plan político: - Rescatar el argumento de la deuda histórica. Para ello, aportarán datos económicos de la región y comparación de infraestructuras viarias de peaje, libres, financiadas por la Administración y autofinanciadas por las comunidades (el caso más relevante es Cataluña). Defenderán compensación y más financiación para infraestructuras. Este debate lleva mucho tiempo en la agenda. Para resolver la situación, se promueve el cambio de estatutos. Sin embargo, en el contexto de la crisis actual, el desarrollo de los estatutos está paralizado. ¿Se espera el mejor momento para la policy window? - Más educación para la movilidad sostenible. Que el ciudadano adquiera conciencia y relacione equidad y eficacia, y al mismo tiempo su importancia en la reducción del impacto medioambiental. Sólo así, el concepto de peaje dejara de ser socialmente inaceptable. - En el plan económico y de las políticas

- Continuar con los peajes. Las infraestructuras existentes – autopistas - se autofinancian, mediante los peajes; los excedentes de financiación particular pueden ir a parar a otras políticas de transporte y movilidad: mejoras de la red de transportes públicos. - Reducir las tarifas, apoyados en criterios de sostenibilidad (educar a la ciudadanía). Esto sí es políticamente aceptable para la ciudadanía. El paquete de medidas es global, afectará al transporte metropolitano y al interregional. Esto obliga claramente a analizar el (los) problema(s), tanto desde el subsistema de la política como a nivel más macro. En el primero, se adopta un sentido incrementalista, con aceptación más fácil, de descentralización – o sea, en una política de equilibrio (politics of equilibrium). Por ejemplo, reducir las tasas para usuarios más frecuentes o en distintos horarios o gestionar las recetas a favor del equilibrio regional y de toda la red de carreteras, etc. Pero, lo asuntos tratados a este nivel pueden desbordarse (spill over) para el sistema macropolítico, en una escala más ancha (todo el Estado Español), o sea, en lo que True, Jones y Baumgartner llaman de una política de puntuación (politics of punctuation).xi El Estado, en conformidad con las directivas y políticas europeas, o incluso a nivel de la cooperación y de la integración internacional con sus vecinos (Portugal y Francia), podría adoptar medidas que promovieran la eficiencia y la equidad y que disminuyeran el sentimiento de injusticia por parte de los ciudadanos de Cataluña, con inversiones más equilibradas o con mayor descentralización en la gestión de la red viaria y de sus recetas.

Posibles conclusiones: Dada la expectativa de déficit público en los próximos años, no podemos esperar una pronta resolución del conflicto histórico de la financiación desequilibrada de las infraestructuras viarias. No van a desaparecer los peajes. He hecho, en el contexto actual, es más posible que no se reduzcan las tarifas que ocurra lo contrario. Es opinión general, en caso de bajada de la tarifa, teniendo en cuenta el contexto de crisis económica, esta podría parecerse más a una medida de poco impacto y carácter electoralista que a un cambio real en la actitud política frente a la existencia de peajes. Una política pública es un sistema de acción pública, en donde encontramos una red de actores que contribuye, en distintos niveles, para: la identificación de un problema; la formulación de soluciones posibles al problema, a través del debate y de la negociación; la toma de decisión en base a la mejor alternativa; la ejecución de esa alternativa; la evaluación periódica que nos indique sus resultados y consecuencias; y por último el rediseño de esa política, si es que merece ser rediseñada. En el caso del

mantenimiento de los peajes, su justificación parece por ahora plenamente indiscutible. Lo que es discutible es la relación (o la perspectiva de los usuarios en esa relación) de calidad-precio. También es discutible el desequilibrio dentro del estado español en materia de red viaria, el posible mejor uso de los recursos destinados a la red viaria y las rentas generadas por las concesionarias, entre otros. En términos de acceso prioritario y factible a la agenda institucional es más plausible que se opte, por eso, por la educación de los ciudadanos. Que nos creamos que realmente tenemos que coger el “Rodalies” porque es mejor para todos, sería un mensaje posible de adoptar por los políticos, en primer lugar.

i

La evidencia histórica, las experiencias en otros países e las recomendaciones de instituciones de perfil internacional como la Unión Europea, aconsejan la construcción de infraestructuras viarias con participación de la iniciativa privada y del uso de peajes, como un instrumento de equidad intergeneracional. Según Stiglitz, “se consideran las autopistas como un bien que puede ser tanto privado como público, siendo el peaje eficiente si existe un alta densidad de tráfico e ineficiente si el tráfico es escaso en proporción a la capacidad”. Y añade aún que “la provisión pública de bienes que pueden ser facilitados privadamente cargando un precio al usuario sólo está justificada si los costes inherentes a los impuestos necesarios para financiar dicha provisión pública son inferiores a los derivados de las cargas privadas”. En Feito, José Luís: La justificación económica del peaje en las autopistas. Economistas. Número 91. Colegio de Madrid. Marzo 2002. Madrid ii Generalitat de Catalunya: Els Peatges a Catalunya: conclusions aprovades pel grup de treball per a l’estudi de la reducció dels peatges a Catalunya, ateses les ponències analitzades i les diverses propostes presentades (Resolució 252/v). Departament de Política Territorial i Obres Públiques. Barcelona. Març 2000 En este grupo de trabajo estaban representados las siguientes instituciones y organismos (red): Administraciones: representantes de la Generalitat de Cataluña y la Administración del Estado; Grupos Parlamentares del Parlamento de Cataluña: representantes de los partidos políticos; Ayuntamientos: representantes de la Asociación Catalana de Municipios y Comarcas (ACM) y Federación de Municipios de Cataluña (FMC); Usuarios: Real Automóvil Club de Cataluña (RACC) y Organización de Consumidores y Usuarios de Cataluña (OCUC) iii Fuente de datos actuales: Dirección General de Carreteras. Ministerio de Fomento. Movilia 2007. INE 2009 iv La primera se refiere al “conjunto de problemas que preocupan a la sociedad en un momento determinado”. Lo que pagan y el tiempo que gastan es siempre una preocupación para la sociedad. Y la segunda al conjunto de “problemas que los decisores públicos consideran prioritarios en un momento determinado”, que tanto pueden estar sujetos a su incubación como a su disipación. Collazos, Marisol. in: http://www.marisolcollazos.es/Politicacriminal/3%20AGENDA.pdf v Zahariadis, N. (1999) “Ambiguity, Time, And Multiple Streams”. in Sabatier, P. (ed) Theories of the policy process, Oxford: Westview Press, p. 85 vi Ídem. pp. 76-77. vii Ídem. pp. 81-84 viii Barzelay, M. 2003. “Introduction: The Process Dynamics of Public Management Policy-Making”, International Public Management Journal 6: pp. 251-281. ix Barzelay, M., Gallego, R. (in press) “The Comparative Historical Analysis of Public Management Policy Cycles in France, Italy, and Spain: Symposium Introduction”, Governance x Traducido de Lampreia, J. Guéguen D. 2008. O Lóbi na Uniao Europeia. Texto Editores. Lisboa xi True, J. Jones B. Baumgartner F. 1999. “Punctuated-equilibrium theory: Explaining stability and change in American policymaking”, in Sabatier, P. op. cit. pp. 97-116