El primer servicio de atención integrál a la diversidad funcional en España: el SEREM

EL PRIMER SERVICIO DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA DIVERSIDAD FUNCIONAL EN ESPAÑA: EL SEREM Emilia Martos Contreras✻ Universidad de Almería

El servicio de Recuperación y Rehabilitación de Minusválidos Físicos y Psíquicos, más conocido como Serem, fue el primer organismo público integral dedicado a los problemas de las personas con diversidad funcional en España1. Desde los años sesenta, contagiados por una tendencia internacional, se había empezado a crear una ligera conciencia pública, que unida al incansable trabajo de los profesionales y el surgente movimiento asociativo había calado en el estamento político. Tras la institucionalización de la Seguridad Social se dieron los primeros pasos para la creación de una institución unitaria que debía afrontar de manera global las necesidades particulares del heterogéneo colectivo formado por personas con diversidad funcional. Así, ya en los años setenta, surgió este organismo, que se mantuvo durante toda la década hasta que, tras la aprobación de la Constitución, fue sustituido por el Servicio Social del Minusválidos del Inserso. Esta nueva institución democrática fue, en gran parte de sus aspectos y propósitos, una continuidad del Serem, tal como simboliza la continuidad de su personal, tanto en los cargos directivos como en Doctora por la Universidad de Almería, miembro del Grupo de Investigación “Estudios del Tiempo Presente”. Esta aportación forma parte de algunos de los aspectos que se trabajaron en la tesis doctoral de la autora. Véase Emilia Martos Contreras, Personas mayores y diversidad funcional física e intelectual durante la transición a la democracia. Problemática reivindicación y actuación en el ámbito nacional y local, el ejemplo de la provincia de Almería, Universidad de Almería, octubre 2014, director Rafael Quirosa-Cheyrouze y Muñoz. 1 Se ha optado por el término “diversidad funcional” frente al de “discapacidad”, siguiendo las propuestas teóricas de Javier Romañach y Manuel Lobato, Diversidad funcional, nuevo término para la lucha por la dignidad en la diversidad del ser humano, Foro de Vida Independiente, mayo 2005, p. 1, http://www.centrodocumentaciondown.com/uploads/documentos/1dcb1a899435d 2b2806acdf5dbcf17aa941abd8d.pdf . Para una mayor profundización del uso de los términos véase Emilia Martos Contreras, Personas mayores…, op.cit. ✻

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las bases. En consecuencia, el estudio del Serem nos permite enfocar los cambios y las permanencias del periodo de la Transición desde un ángulo diferente, a la vez que nos acercamos a una de las temáticas más abandonadas de nuestra historiografía, que es la relacionada con la diversidad funcional. El estudio de este organismo se ha realizado exclusivamente a partir de la información obtenida de los archivos del actual Imserso y de fuentes hemográficas y bibliográficas primarias, ya que hasta el momento, y exceptuando la investigación en la que se basa esta aportación, son muy escasos, cuando no inexistentes, los estudios historiográficos realizados sobre este servicio. El estudio del Serem se debe hacer teniendo en cuenta dos etapas bien diferenciadas. La primera de ellas se refiere a los años entre 1970-1974, en los cuales el servicio aún no era de carácter integral sino que, tal como decía su nombre, sólo estaba centrado en la recuperación y rehabilitación de minusválidos. La segunda etapa empezó en 1974, tras la integración del anterior Servicio Social de Asistencia al Subnormal, momento en el que nació el verdadero servicio unitario y antecesor directo del servicio del Inserso.

Servicio de Recuperación y rehabilitación de minusválidos 19701974 El primer Serem nació vinculado a la Dirección General de la Seguridad Social, por el decreto sobre empleo de trabajadores del 22 de agosto de 1970, y supuso un paso más en la dirección que ya había apuntado la Ley de Bases de 1962. Según el preámbulo: La incorporación de los minusválidos al trabajo constituye un importante objetivo en la política social, por cuanto, a la par que recobran la conciencia de su valer al servicio de la comunidad y contribuyen a su dignificación personal, acrece el potencial humano que constituye factor principal y básico en todo proceso de desarrollo económico y social2.

2 BOE,

15.9.1970.

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Como vemos, la creación del servicio social se justificó tanto por el supuesto beneficio para las personas directamente implicadas, como para el resto de la sociedad. La idea del beneficio para la sociedad ya se había visto en declaraciones públicas anteriores, cuando focalizadas sólo en el tema del empleo y de la economía las instituciones franquistas habían señalado la importancia de la fuerza de trabajo de este colectivo, como parte de una tendencia general que empezaba a señalar a este colectivo como un grupo de personas infravolaradas, desde un punto de vista económico. Sin embargo, como novedad en este proyecto, y en sintonía con el ambiente internacional, aparecen otros factores añadidos al económico, tal como el desarrollo social. Aunque el Serem se planteó en el decreto de 1970, el organismo no fue regulado hasta finales de 1971, un retraso que impidió que el servicio empezara a funcionar antes de 19723. Es llamativo que, a pesar de la urgencia reconocida tanto por la sociedad como por los discursos políticos, el organismo tardase casi dos años en ponerse en marcha. Para algunos analistas esta tardanza en crear y regular el Serem, cuando tan intensamente se había manifestado su necesidad, junto con el exquisito laberinto construido en torno a su individuación jurídica, parecen abonar la hipótesis de que “se quiso y no se quiso” resolver el problema planteado por las personas minusválidas4.

Desde sus orígenes, y a pesar de la rotunda declaración de intenciones, el Serem arrastró incongruencias y contradicciones, en su planteamiento y desarrollo, que minaron su efectividad. Así, por ejemplo, el organismo había supuesto un avance con respecto a las primeras medidas laborales del franquismo, al desvincularse definitivamente de la tendencia a atender personas accidentadas por el trabajo, abriendo un campo de atención mucho

BOE, 1.12.1971. M. García Viso y M. Íñiguez del Val, “Creación del Servicio Social de Recuperación y Rehabilitación de Minusválidos (1972-73)”, VVAA, 10 años del Servicio Social del Minusválidos (1972-182), Madrid, Serem, 1983, p. 36.

3 4

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más amplio5. Sin embargo, esta mejora estuvo limitada por el hecho de que la protección del Serem se redujo exclusivamente a los beneficiarios de la Seguridad Social. Esta limitación supuso una verdadera traba, pues al no existir un organismo análogo para los no pertenecientes a la Seguridad Social, el sistema dejó fuera a un importante número de posibles beneficiarios. Según García Viso e Íñiguez del Val la confusión introducida llamando Servicio Social a una instancia restringida y limitada, complicaba todavía más las cosas; la presión social en este sentido llegó a ser muy fuerte y contribuyó a formar opiniones divergentes entre los mismos encargados de llevar a cabo la gestión del organismo. Los partidarios de apoyar activamente las iniciativas externas, fueran públicas o privadas, y de crear condiciones para favorecer el incremento de beneficiarios se enfrentaban a quienes opinaban, con el Decreto 2531/1970 en la mano, que las funciones del Serem eran exclusivamente las de rehabilitación médico-laboral de sus beneficiarios a través de centros propios6.

En consecuencia, esta doble tendencia y la ambigüedad fueron características propias del organismo que nos ocupa. Sus acciones se combatieron entre los verdaderos intentos de progreso e integración de las personas con diversidad funcional y las consecuencias de una estructura que nació encadenada, privada de la necesaria autonomía al no pasar de ser, y citamos de nuevo a García Viso e Íñiguez del Val, “un simple reflejo, a veces inexistente, de la Entidad Gestora a la que se encontró adscrito (…), imposibilitando en la práctica una labor reconocida como urgente e imprescindible”7. Por lo tanto, las primeras acciones del Serem datan de 1972. Estos primeros momentos fueron recordados por los directivos del Serem Ricardo de Según Casado Pérez, “la acción asignada a este nuevo organismo se situó en un ámbito subjetivo más amplio que el tradicional de trabajadores inválidos por el trabajo”. En exactitud, el decreto señaló, en su artículo primero, como objetivo de sus medidas a las personas en edad laboral que estuviesen “afectadas en su capacidad física o psíquica en el grado que reglamentariamente se determine, que les impida obtener o conservar empleo adecuado”, aunque en ningún caso dicho grado pudiese ser inferior al 33%. Respectivamente: Demetrio Casado Pérez, “Demandas y reforma de la oferta técnica de los servicios sociales”, Demetrio Casado Pérez y Fernando Fantova (coords.), Perfeccionamiento de los servicios sociales en España, Madrid, Cáritas Española, 2007, p. 118, y BOE, 15.9.1970. 6 M. García Viso y M. Íñiguez del Val, “Creación del Servicio…”, op. cit., p. 34. 7 Ibid., p. 36. 5

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Guindos Vera y José Farre Marán en un documento creado por el propio organismo8: …el panorama que ofrecía el sector público en el campo de la política de integración de los minusválidos era realmente de una pobreza preocupante y, en todo caso, muy próximo a la beneficencia y encuadrado en el proteccionismo. No contábamos, por tanto, con unos soportes sólidos que nos permitieran afrontar la organización de un servicio social moderno con garantías de eficacia y con rapidez. Optamos por la vía de crear una infraestructura administrativa muy simple y de entrar en contacto directo con el sector, al tiempo que conseguimos la colaboración de funcionarios de la Seguridad Social que tuvieran alguna relación con la atención a minusválidos9.

En el primer año de funcionamiento el organismo se centró en buscar y formar a los profesionales que trabajarían en el centro, preparando las primeras convocatorias públicas de personal e iniciando, en diciembre de 1972, el primer cursillo de formación de los técnicos de la primera promoción, que se incorporaron en enero del año siguiente10. También fue fundamental en estos primeros momentos, y tal como se relata en la experiencia transcrita, la creación de un sistema básico de infraestructura. Dicho sistema se basó en las llamadas Unidades Provinciales de Valoración que surgieron a partir del 20 de abril de 1972, dentro de los Servicios Sanitarios Provinciales de la Seguridad Social11, y que a finales de 1973 ya constituían un total de 2212. Estas unidades estuvieron 8 En

1976 pasó a ocupar el puesto de director general de Servicios Sociales. Desde ese momento, y hasta su disolución, Rafael Fernández Sedano fue el director del Serem. Inmediatamente después fue nombrado director del Servicio Social de Minusválidos Físicos y Psíquicos del Inserso. Respectivamente BOE, 12.8.1976, y BOE, 16.10.1979. 9 VVAA, 10 años del…, op. cit., pp. 8-9. 10 Las primeras convocatorias públicas de personal salieron el 11 de diciembre de 1972. En 1973 el Serem convocó 50 plazas para asistentes sociales, ofreciendo un contrato de cuatro años hasta el 31 de diciembre de 1977. En los requisitos encontramos “Hombres y mujeres. Nacionalidad española, 21 años. Servicio militar o social cumplido o exento. Asistente Social expedido por Ministerio de Educación y Ciencia. Buena Salud. Plena dedicación. Los minusválidos, en igualdad de circunstancias, tendrán preferencia en la selección”. Al año siguiente, y con los mismos requisitos, se seleccionaron 20 “técnicos en asistencia, formación y empleo de minusválidos”. Respectivamente: ABC, 8.9.1973, y ABC, 28.4.1974. 11 Carlos Hue García, “Aportación del Servicio Social de Minusválidos (Serem) y del actual Instituto Social de Servicios Sociales (INSERSO) a la integración escolar del deficiente”, Santiago Molina García (coord.), La integración del niño disminuidos en la escuela ordinaria. 4º Jornadas de Educación Especial de Escuelas Universitarias del profesorado de EGB, Madrid, Ciencias de la Educación preescolar y especial, 1985, p. 51. 12 ABC, 23.11.1973.

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estrechamente ligadas al Instituto Nacional de Previsión, que desde el 8 de mayo de 1970 había recibido la atribución de realizar el “reconocimiento de minusvalía”13. En principio, estas UPV estuvieron dirigidas a la valoración de las condiciones físicas y estaban constituidas por un director del centro de rehabilitación, que ejerció las funciones de presidente, un traumatólogo, un oftalmólogo y un otorrinolaringólogo14. Tal como vemos, y herederas aún del más puro paradigma rehabilitador15, las unidades de valoración no incluyeron profesionales de la rama de lo social, ni psicólogos, ni asistentes o trabajadores sociales, lo que significó un retroceso, si lo comparamos con los centros de diagnóstico que habían regido el Patronato Nacional de Asistencia Psiquiátrica (Panap), creado en 195516. Como consecuencia de esta carencia, los factores sociales del individuo, tanto personales como familiares o de su entorno, no eran tenidos en cuenta17. Carmen Barranco Expósito, trabajadora social y profesora titular, señaló en un texto las consecuencias directas de este método de trabajo: BOE, 21.5.1970. María Isabel Martínez Martín (dir.), Análisis y evaluación de los centros y equipos de las administraciones públicas que intervienen en la valoración de las distintas situaciones de discapacidad, Madrid, Imserso, 2006, p. 13. 15 El paradigma rehabilitador es una teoría comprensiva de la discapacidad que surgió después de la Primera Guerra Mundial y tuvo su auge en las décadas centrales del siglo XX. Según esta teoría, las personas con diversidad funcional podían con su esfuerzo rehabilitarse e integrarse en la sociedad. Esta concepción incorporó algunas mejoras en el ámbito que estudiamos ya que impulsó la investigación y el desarrollo en el mundo académico y profesional. No obstante, las carencias en sus planteamientos, como por ejemplo el hecho de responsabilizar a las personas de su integración, afectó de manera negativa a la consecución de la igualdad. Sobre los paradigmas de comprensión véase Ramón Puig de la Bellacasa, “Concepciones, paradigmas y evolución de las mentalidades sobre la discapacidad”, Discapacidad e Información, Madrid, Real Patronato de Prevención y de Atención a Personas con Minusvalía, 1990, pp. 63-96. 16 Emilia Martos Contreras, Personas mayores y…, op. cit., pp. 249-250. 17 La trabajadora social y profesora titular de la escuela Universitaria de Trabajo Social de la Laguna, Carmen Barranco Expósito, explica: “Lógicamente, el hecho de que los trabajadores sociales no participarán en dicho equipo de valoración daba lugar a que en los baremos no se incluyeran los factores sociales, es decir, aquellas circunstancias relativas a situación de la unidad familiar (enfermedades, carencias de apoyos sociales, insuficiencia de medios económicos, barreras arquitectónicas en la vivienda, etc.), situación personal (edad, ocupación laboral y nivel de formación profesional, nivel cultural) y valoración del entorno (infraestructura en recursos sanitarios, de rehabilitación, educativos, culturales, profesionales, barreras arquitectónicas)”. Carmen Barranco Expósito, “El certificado de minusvalía: evolución del documento y planteamientos desde el trabajo social” (recurso electrónico), Imagina, 2000, http://www.imagina.org/archivos/cert_min.htm 13 14

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De ahí que (...) para valorar la minusvalía sólo puntuaban los factores clínicos recogidos en las llamadas tablas AMA (de la American Medical Association) (...) Este hecho ponía de relieve la existencia de un sesgo en el diagnóstico, el cual estaba perjudicando a una franja de este colectivo cuyas condiciones sociales eran desfavorables, dándose el hecho de que al presentar deficiencias clínicas que rozaban o quedaban por debajo del límite de los baremos clínicos establecidos, no obtenían el certificado por no llegar a la puntuación establecida. Como sabemos estas personas, cuyo grado de minusvalía no es elevado (próximo al 33%), son las que tienen muchas posibilidades de alcanzar su normalización, siempre y cuando dispongan de los medios y apoyos adecuados. Por el contrario, si no disponen de los apoyos necesarios, sus minusvalías tenderán a incrementarse18.

Ya desde esta primera etapa el Serem definió su labor en torno a dos funciones, heredadas posteriormente por el Inserso. Estas funciones fueron, por una parte, la “calificación de la minusvalía” y, por otra, la coordinación de los factores asistenciales, educativos y laborales, para posibilitar la integración del individuo. El 2 de abril de 1973, el Serem aprobó el Primer Plan Asistencial, una serie de ayudas económicas que contemplaron tanto beneficiarios individuales como colectivos19. Sin embargo, las críticas del periodo señalaron la baja efectividad del sistema de ayudas del Serem. Según el testimonio de la activista Carmen Serasols: la mayoría de los médicos no tenía ni idea de qué eran las minusvalías ni de por qué se hacían las revisiones. En esta época, ni el Serem ni las revisiones servían

18 Ibid.

Las ayudas comprendían: asistencia individual para la formación, asistencia individual para el empleo, asistencia complementaria, que facilite la recuperación o la movilidad y asistencia para la organización del ocio. ABC Sevilla, 23.11.1973. Sobre las prestaciones económicas ha señalado Demetrio Casado: “Ocurre con frecuencia que la deseable relación técnica de ayuda es sustituida por la dialéctica burocrática de solicitud-resolución administrativa. Las funciones de la acción racional no se realizan, o se realizan de modo superficial, cuando los servicios sociales toman como referencias para la acción las demandas primarias de los usuarios, sin que medie una exploración e interacción experta de confirmación o corrección. Se obvia también la relación técnica de ayuda cuando se recurre al procedimiento administrativo de las convocatorias de prestaciones técnicas y de subsidios monetarios para adquirirlas. En sus primeros tiempos, el (...) Serem suplía su carencia de red organizativa de contacto con sus destinatarios mediante un Plan Asistencial de ayudas monetarias afectadas a la adquisición de prestaciones técnicas, que ofrecía en convocatoria pública; la primera se publica en 1973”. Demetrio Casado Pérez, “Demandas y reforma…”, op. cit., p. 299.

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para nada, pues las ayudas todavía no existían o, si no, se desconocía el derecho a pedirlas20.

Sin duda, la mayor contribución de este primer Serem fue la puesta en marcha del congreso internacional Minusval-74, un evento de carácter internacional, pionero en España, que reunió a una gran cantidad de interesados y profesionales y que demostró que, a pesar del retraso general, se había forjado un genuino y pujante interés por imponer cambios, en muchos aspectos influidos por las novedosas ideas que se estaban ya desarrollando en el extranjero.

El Servicio de Integración de Minusválidos Físicos y Subnormales (1974-1979) Según los anteriormente citados directivos del Serem, Farre Moran y Guindos Vera, “la fecha genuina de creación real del Servicio debe centrarse en la conferencia Minusval-74”21. Insistimos de nuevo que este evento fue un acontecimiento clave tanto para el desarrollo de la institución, como para la evolución del tratamiento de la diversidad funcional en España. En la conferencia se puso de relieve la relación entre el organismo oficial y las principales instituciones privadas de la época y se mostró de nuevo que, a pesar de las incongruencias, existía un genuino interés por conseguir mejoras y avances en el ámbito de actuación22. Por lo tanto, la unificación de los servicios y el nacimiento del Serem fue una de las consecuencias directas de la conferencia internacional. Aunque aún

Carmen Serasols, “El movimiento de personas enfermas y con disminuciones orgánicas”, Antoni Vilà i Mancebo, Crónica de una lucha por la igualdad: apuntes para la historia del movimiento asociativo de las personas con discapacidad física y sensorial en Catalunya, Barcelona, Fundación Institut Guttmann, 1994, p. 154. 21 VVAA, 10 años del…, op. cit., p. 9. 22 Según ciertas bibliografías, las instituciones privadas que participaron fueron: “ANIC, Frater, Feaps, ECOM, Auxilia, Asociación de Hemofilia, Federación de Deportes para Minusválidos, Lucha contra la Polio, Cruz Roja, Comité Español de Bienestar Social, CIBIS, INAS, PPO, así como diversas asociaciones de atención a las personas con diversidad funcional intelectual y algunos talleres de empleo protegido”. Ibid. 20

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queda por determinar en qué medida benefició a estos grupos tan heterogéneos la fusión de los organismos correspondientes, hay que reconocer que la unificación de propósitos favoreció la agilidad y eficacia del organismo, una mejora a valorar, más aún, si tenemos en cuenta las imperantes carencias y necesidades de la época23. En el periodo entre 1974 y 1979, año de desaparición del Serem, la institución vivió su etapa más productiva, pues mientras la política española estaba en plena transformación, el órgano continuó consolidando la tendencia iniciada en los años previos, con un progresivo desarrollo técnico y profesional. Las funciones generales del Serem fueron establecidas en el documento “Funciones del Serem y Criterios de Actuación”24. En él, se distinguieron como objetivos primordiales la información y orientación asistencial a las personas con diversidad funcional y/o personas y entidades interesadas. A ellas se unieron otras quince funciones, entre las que se incluyeron la colaboración en la prevención y detección precoz, la llamada calificación de minusvalía y la gestión de rehabilitación médica, o la promoción de centros ocupacionales, de empleo en empresas privadas, de residencias, ocio, eliminación de barreras arquitectónicas y mentalización de la sociedad. El Serem continuó actuando como el principal gestor de prestaciones en relación con la diversidad funcional. Estas prestaciones se dedicaron tanto a los propios servicios sociales del organismo, como al fomento de centros, becas de estudios y actividades variadas25. En la mayoría de los casos estas aportaciones Así lo considera también Casado Pérez: “esta integración de los dos servicios fue positiva en el orden práctico, en cuanto que las diferencias eran complementarias y su anexión vino a propiciar la construcción fáctica de una agencia única y referencial para los asuntos de la discapacidad. En un orden casuístico, cabe entender que el Servicio Social de Asistencia a Subnormales, mediante la capacidad del servicio común de su socio, vino a tener al fin posibilidad de construir aquellos centros previstos como segunda vía de su acción en la norma que lo instituyera”. Demetrio Casado Pérez, “Demandas y reforma…”, op. cit., p. 118. 24 Imserso, “Funciones del Serem y Criterios de Actuación”, s/f, Archivo del Imserso. 25 Para el verano el Serem ofrecía las llamadas ayudas para vacaciones de verano de minusválidos psíquicos y físicos. Éstas, de entre 2.500 y 3.000 pesetas, podían solicitarse tanto para actividades gestionadas por organizaciones específicas para estos colectivos, o también para participar en actividades no específicas, como podían ser los campamentos o albergues organizados por la Delegación Nacional de la Juventud, en virtud del concierto firmado el 5 de junio de 1976, por el cual debían reservas el 5% de las plazas para minusválidos físicos en sus campamentos y albergues de Sección Femenina. IDEAL, 14.5.1976. 23

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económicas recayeron sobre los centros existentes, incluso las becas de educación, que fueron gestionadas por dichos centros para sufragar parte de los gastos que ocasionaba el alumnado becado. Como ejemplo de la distribución económica de este organismo podemos ver la tabla 1, que representa las partidas presupuestadas para 1975 de Almería. La provincia, con una asignación algo superior al 1% del total nacional, fue una de las zonas andaluzas con menor inversión26. En la tabla observamos el fomento de creación de centros en el año 1975, con dos proyectos de gran importancia, un centro ocupacional y una residencia. Sin embargo, el estudio local nos demuestra cómo la concesión de una subvención no supuso la efectividad del proyecto y, así, a lo largo de los setenta sólo se hizo realidad uno de los dos centros subvencionados. Esta demora de los proyectos se debió tanto a la insuficiencia de las prestaciones, como a la falta de planificación y trabas burocráticas, lo que explica que el Serem, como otras instituciones franquistas, fuese continuamente criticado por su ineficacia27. En esta segunda etapa, el Serem hizo también un importante esfuerzo de información y divulgación. Para ello creó el Boletín de Estudios y Documentación del Serem y lanzó diversas colecciones de obras especializadas. Con un carácter más divulgativo, el Serem creó la revista Minusval, que inició su andadura siendo un boletín informativo diario del congreso Minusval-7428. La labor informativa del órgano se completó con la participación activa en los medios de

Para Granada se destinaron 21.060.000 pts., para Málaga 29.556.722 pts. y para Jaén, con un número de población similar al almeriense, 14.365.000 pts. IDEAL, 17.12.1975, p. 15. 27 A propósito, el diario El País criticó: “La ausencia de un control democrático del presupuesto del Serem (…) es otro de los puntos que exige una revisión. No existen cauces para adecuar los gastos a las necesidades reales de la base y, aunque se da últimamente cierta voluntad descentralizadora, la parte más sustanciosa del presupuesto es administrada por una Junta Nacional en la que destaca el poder de Ricardo Guindos, interventor que representa a la Administración”. El País, 20.10.1977. 28 En la actualidad se mantiene como revista informativa en materia de diversidad funcional, ahora publicada por el Imserso. La revista sirvió de tribuna para los algunos activistas del momento y diversos particulares que utilizaron este medio para exponer sus problemáticas y propuestas de mejora. Según la carta del lector J. Recio Barragán de Sevilla: “Este grupo social marginado, que formamos los que padecemos algún tipo de discapacidad, precisa incidir sobre la sociedad a todos sus niveles, utilizando los medios que, como Minusval, están a nuestro alcance para denunciar constantemente prejuicios, incomprensiones, barreras, etcétera, que tanto nos separa del ‘ser humano’ que tenemos derecho a ser”. Minusval, 12, junio 1975, p. 31. 26

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comunicación y así, por ejemplo, para el año 1975 desarrolló un programa de radio titulado “Minusval en las ondas”29.

Tabla 1: Plan de prestaciones del Serem, Almería (1975) Nº

IMPORTE

25

30.000

750.000

17

30.000

510.000

1

1.040.000

1.040.000

Subv. mantenimiento de dos centros

1

3.200.000

3.200.000

Subv. construcción de c. ocupacional (80 plz.) para sub. adultos moderados

1

3.200.000

3.200.000

Becas para la educación de subnormales moderados y severos Becas complementarias de la educación especial para sub. ligeros Subv. construcción de residencia (60 plz.) para sub. adultos moderados

Resto sin fin especificado

TOTAL

1.900.000

Total Almería

10.600.000

Total España

1.022.705.423

Fuente: Elaboración propia a partir de IDEAL, 17.12.1975, p. 15.

En agosto de 1976, Rafael Fernández Sedano ocupó la dirección del Serem y a partir de entonces se inició un nuevo intento de racionalización y mejora del órgano. El nuevo director tendió a remitir las cuestiones de trabajo y de educación a los ministerios correspondientes e intentó centrar la labor del Serem en la llamada rehabilitación profesional30. En estos momentos, el Serem 29 El

programa de radio se emitió los lunes por la tarde a través de distintas cadenas de radio en diferentes puntos de España. En Almería lo emitió Radio Juventud, a las 19.30. Minusval, 11, abril 1975, p. 24. 30 El País, 20.10.1977. Ya anteriormente, en diferentes ocasiones el Serem había insistido en que su labor no era influir en los ámbitos específicos, tal como deja claro el siguiente fragmento de una editorial: “…el Serem no pretende atender ni puede responsabilizarse de todas las atenciones a los minusválidos. Su condición de servicio de carácter general no redunda en la invasión de los campos especializados, sino que se concreta en la práctica de un trabajo social que busca la convergencia armónica de los recursos y servicios ajenos y propios para la

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reconoció, muy acorde con la cada vez mayor influencia de los nuevos paradigmas de comprensión, las carencias ya señaladas en el proceso de diagnóstico. Por ello, el 16 de octubre de 1976 se comenzó un procedimiento de “Perfeccionamiento del proceso calificador de minusválidos” en algunas UPV, a forma de “ensayo previo”, y que dio lugar a los Programas Individuales de Rehabilitación (PIR)31. A partir de esta modificación se incorporó por primera vez el análisis de los factores sociales, ya que tal como se decía en su declaración de objetivos se intentaba una “valoración médica, psicológica, laboral y social objetiva, con una agilidad administrativa que supere a los retrasos y dificultades que se han venido presentando hasta ahora”32. Unos meses después, con la orden ministerial de 16 de febrero de 1977 se pusieron en marcha los nuevos Programas Individuales de Rehabilitación, que según un documento del organismo consistieron en: la atención directa a las personas con su capacidad física o psíquica disminuida, con vistas a lograr su recuperación profesional y su integración social. La realización de dicha función requiere de varias técnicas y servicios, que deben articularse coherentemente para cada cliente en un Programa Individual de Recuperación e Integración Social (…) el programa es interaccional, es decir, se va haciendo y reformando a medida que avanza la relación con el minusválidos y la de éste con los medios y ámbitos que se le ofrecen para su recuperación e integración33.

integración social de cada uno de los beneficiarios, siendo, en todo caso, instrumento de promoción y de estímulo de cuantas actividades se encaminen a tal fin”. Minusval, 12, junio 1975, p. 2. 31 Se inició en las UPV de Madrid, Barcelona, Cádiz, La Coruña, Logroño, Murcia, Salamanca y Santander. Más sobre este programa en la misma obra en la que se ha obtenido esta información: Real Academia de Medicina, Simposio sobre valoración de las deficiencias, invalideces y perjuicios corporales, Anales, tomo XCIII, Madrid, sesiones 16-24.11 y 7.12.1976, p. 543. 32 Ibid. 33 Los programas individuales constituyeron, al menos en la teoría, “el núcleo básico del contenido funcional del servicio”, por ello se insistió en que “el Serem debe estructurarse, a todos sus niveles, en función de la correcta realización de los Programas Individuales de Recuperación e Integración Social de los minusválidos, ya que ellos son la médula espinal motora de la acción del Servicio”. Imserso, “Funciones del Serem y Criterios de Actuación”, s/f, Archivo del Imserso, pp. 6-8. La Orden Ministerial sobre Programas individuales de recuperación en el sistema de la Seguridad Social se aprobó el 16 de febrero de 1977. BOE, 12.4.1977.

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Tal como ya hemos visto, la creación de estos Programas Individuales de Rehabilitación fue una propuesta de mejora y adaptación del Serem, en un intento de paliar sus graves defectos derivados de la fuerte centralización. Por ello, a partir de los programas individuales se revalorizaron los gabinetes provinciales, que debían de actuar como órganos de calificación y elaboradores de los programas de rehabilitación. Sin embargo, ya desde su origen, las unidades provinciales sufrieron grandes dificultades. En un estudio publicado por el propio Serem se señaló las serias dificultades que encontraron para concretar un cuadro coherente de las funciones y tareas de las unidades provinciales, lo que según el texto se debía a la penuria y escasa diversificación de los recursos; en el plano humano, por la falta de especialización del personal causada por la inconcreción de los puestos de trabajo, y en el plano material, por la ausencia de método de tratamiento de casos y por la deficiente estructuración de las ayudas34.

En un artículo de El País se criticó la ineficacia de las Unidades Provincias y las consecuencias del marcado centralismo del Serem: De estas características de su organización deriva el desprestigio de los gabinetes provinciales y comarcales, pues las principales decisiones en materia de subvenciones y ayuda económica dependen de la Junta del Plan Asistencial que funciona en Madrid y que decide sin conocimiento previo de la problemática local. Así ocurre que cuando una institución –asociaciones de minusválidos, instituciones locales, etc.– quiere agilizar los costosos trámites que supone conseguir apoyo financiero recurre directamente a la Junta de Madrid, con el consiguiente detrimento de la imagen pública de algunos gabinetes, de cara a su respectiva provincia35.

En la misma Orden Ministerial sobre Programas Individuales de Recuperación se dio otro paso más en la búsqueda por acabar con las deficiencias del organismo, dotándolo de una serie de recursos materiales, técnicos y personales; con lo que se creó una infraestructura que posteriormente

34 35

Imserso, “Funciones del Serem…”, op. cit., pp. 1-2. El País, 22.10.1977.

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pasó al Inserso36. Así por ejemplo, en cuanto al tema del personal, se seleccionaron trabajadores especializados y se convocaron oposiciones para la cobertura de plazas en la denominada Escala de Cuerpos Especiales. Este interés por la especialización y profesionalización de los trabajadores en el ámbito llevó a la creación de la Escuela de Educadores de Subnormales37. Por otra parte, el organismo abordó una política de construcción y equipamiento de una red de centros que a pesar de suponer un paso necesario recibió múltiples críticas, como la que sigue: Un hecho sintomático en la distribución del presupuesto es la creciente importancia que se da a la partida de gastos de construcción de nuevos edificios −el mal de piedra−, que parece responder al deseo de consolidar el Serem arquitectónicamente, como un fin en sí mismo con independencia de su auténtica razón de ser. Sin embargo, los centros de asistencia integral que se acabaron de construir hace un año en Logroño, Salamanca y Cádiz no han comenzado todavía a funcionar, aunque ya están ocupados por el personal provincial38.

Además, según señala Rozalen Cubell, empezó a bullir, a partir de la tecnificación progresiva de los Servicios Sociales, una preocupación en torno al tema de la burocratización de las actividades de bienestar social y de las disfunciones y contradicciones que ello generaba en los servicios sociales39. Esta burocratización fue la causa de la desmoralización que afectó a gran parte del personal del Serem, ya que según El País: “Muchos profesionales del Servicio −psicólogos, pedagogos y asistentes sociales− han visto su actividad reducida a meras cuestiones oficinescas y de papeleo”. Sin llegar a una solución completa, a partir de la citada norma de los Programas Individuales de Recuperación, el servicio abandonó el sistema burocrático de repartición de ayudas propiciado por el Plan Asistencial y, a 36 BOE,

28.2.1977. Para Hue García, quien centra su estudio exclusivamente en la educación, “la aportación del Serem durante este período a la integración escolar del deficiente puede centrase en proponer las bases técnicas y personales de lo que serán en el futuro los Programas del Ministerio de Educación para niños deficientes, y de los equipos multiprofesionales adscritos al Instituto Nacional de Educación Especial”. Carlos Hue García, “Aportación del Servicio…”, op. cit., p. 55. 38 El País, 22.10.1977. 39 J.V. Rozalen Cubell, “Consolidación del Serem. Una experiencia provincial (1975/1978)”, VVAA, 10 años del…, op. cit., pp. 77-78. 37

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través del Programa Individual, creó un sistema mucho más eficaz. Con ello, según señala Casado Pérez, se pasó de “una práctica burocrática a la de diagnóstico y programación”40. Además, en el último año de funcionamiento, el Serem dio un paso más en su evolución al surgir los Consejos Rectores, una propuesta provisional que incluyó a los afectados en la administración del servicio, una de las solicitudes más demandadas y coherentes con el proceso de democratización general del país41. Estos consejos provisionales sirvieron de modelo al posterior sistema de participación del Inserso.

Conclusión Cuando en 1979 el Inserso sustituyó al Serem, éste heredó un sistema que, a pesar de haber surgido y desarrollado a la luz de una política social deficitaria, no había cesado en el intento de mejorar su labor, incorporando en su funcionamiento las corrientes internacionales impulsadas por el nuevo panorama político nacional. El Serem supuso ante todo un importante reconocimiento de las graves deficiencias que tenía el país en cuestión de atención a las personas con diversidad funcional. Sus acciones, aunque tímidas y

contradictorias

en

algunos

aspectos,

supusieron

el

inicio

de

la

profesionalización y especialización en el sector y fueron una experiencia pionera sobre la que se edificó el posterior Instituto Nacional de Servicios Sociales. A nivel provincial, como muestra el caso concreto de Almería, supuso un importante colaborador en actividades de difusión y concienciación e impulsó la creación de algunas asociaciones. Sin embargo, el Serem fue objeto de muchas críticas, que atacaron principalmente a su eficacia. El Serem se convirtió en el receptor principal de las críticas de los movimientos sociales específicos de la época, que además lo Demetrio Casado Pérez, “Demandas y reforma de la…”, op. cit., p. 299. La Resolución Administrativa de 14 de abril de 1978 había creado el Consejo Rector del Serem, y la del 15 de noviembre de 1978 puse en marcha los Consejos Rectores Provinciales, de acuerdo con las directrices señaladas por el Ministro de Sanidad y Seguridad Social en la reunión de la Comisión Interministerial para la Integración Social de los Minusválidos, celebrada el 17 de noviembre de 1977. BOCG, 26.5.1981.

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asociaron indisolublemente con la dictadura y la ausencia de derechos. En realidad, y a pesar de los posibles intentos del organismo, la ausencia de un verdadero compromiso presupuestario imposibilitó gran parte de las acciones propuestas. El Documento por una alternativa democrática, hoja reivindicativa clave de la Transición para la cuestión de la diversidad funcional, firmada por organizaciones sindicales y partidos políticos, se señaló con respecto al Serem: No hay conocimiento público de sus presupuestos, que a veces son recortados sin posibilidad de un debate público y democrático acerca de los mismos. A consecuencia de esos recortes, las ayudas del Serem funcionan de forma muy irregular e imprevisible, resultando casi imposible contar con ellas en orden a proyectos de creación o mantenimiento de centros. Los servicios reales que efectivamente presta el Serem son desproporcionadamente pequeños en relación con el gigantismo de sus servicios centrales y provinciales, cuya burocracia absorbe la mayor parte de su presupuesto. Recientemente el Serem, ante las reivindicaciones públicas emanadas principalmente de los minusválidos físicos, ha respondido con meras reacciones de defensa. Pese a las reiteradas peticiones hechas en ese sentido, el Serem persiste en su negativa a atender de forma organizada a los enfermos psíquicos y carece en realidad de medios presupuestarios para ellos42.

VVAA, Subnormales, minusválidos y enfermos psíquicos. Documento para una alternativa democrática, Madrid, 1977, p. 7.

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