El presupuesto participativo y el desarrollo deliberativo en la autodeterminación de la vida pública en Chile
Descripción
BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA FACULTAD DE ECONOMÍA CENTRO DE ESTUDIOS DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL MAESTRÍA EN DESARROLLO ECONÓMICO Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL
“EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL DESARROLLO DELIBERATIVO EN LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE.”
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DESARROLLO
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PARA LA OBTENCIÓN DEL GRADO DE
MAESTRA Y
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ECONÓMICO
INTERNACIONAL
E S E N DIANA MEDINA GONZÉLZ
T
COMITÉ TUTORIAL DRA. LIZA ELENA ACEVES LÓPEZ MTRA. MARÍA ISABL ANGOA PÉREZ MTRO. HÉCTOR SOTOMAYOR CASTILLA
PUEBLA, PUE.
OCTUBRE 2012
A
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL DESARROLLO DELIBERATIVO EN LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE
A mis papás, que en todo momento han apoyado y acompañado mis proyectos.
AGRADECIMIENTOS
En las siguientes líneas quiero expresar mi agradecimiento a las personas e
instituciones de las que recibí apoyo y aliento para la elaboración de este trabajo de investigación y para la realización de esta maestría.
En primer término, al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) por
el apoyo económico.
Al programa de la Maestría en Desarrollo Económico y Cooperación
Internacional de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla por la oportunidad de obtener mi formación profesional en esta institución y a su cuerpo docente por las
enseñanzas proporcionadas. En particular a la Dra. Liza Elena Aceves López quien fungió como directora de esta tesis y tutora académica, ya que a través de su experiencia y comentarios me ofreció el respaldo necesario para la conclusión de la
presente tesis; a la Mtra. Isabel Angoa Pérez y al Mtro. Héctor Sotomayor Castilla por haber participado como miembros del Comité Tutorial, y puesto que sus
observaciones fueron muy importantes para lograr las precisiones pertinentes.
Al Dr. Egon Montecinos Montecinos, líder del proyecto donde se realizó el
trabajo de campo para esta investigación, quien gracias a su generosidad y conocimiento hizo posible los estudios de caso.
Por último no puedo dejar de mencionar a mi familia, amigos y compañeros,
por compartir esta etapa conmigo y por su constante motivación. A todos gracias.
PRESENTACIÓN
El presente trabajo hace un análisis de las experiencias de Presupuestos Participativos
(PP), su aporte al desarrollo deliberativo y a la autodeterminación de los pueblos a través de una metodología teórico- práctica que incluye la exploración de cuatro experiencias de PP en el Sur de Chile.
El documento se divide en cinco capítulos que se relacionan entre sí. El primer
apartado titulado “Paso a paso en la investigación” muestra los cuestionamientos que motivaron este estudio, el nudo problemático susceptible de ser solucionado, los trabajos de investigación que se han realizado en nuestro país sobre el tema, la forma
en que se escogieron los casos de estudio y finalmente cuáles son los objetivos que persigue la investigación y la manera en que se realizó el levantamiento de los datos.
En el segundo capítulo se analizan desde una perspectiva teórica, los
principales ejes de este estudio: la autodeterminación, el desarrollo deliberativo, la democracia participativa y la metodología de los PP. A este último, el de los PP, se
dedicó especial atención ya que se presenta un recorrido por la importancia del
presupuesto público; el origen, los alcances y limitantes de la metodología de los PP; se presenta también el ejemplo emblemático de estas experiencias: Porto Alegre en
Brasil, cuyo cambio de gobierno a su vez permite demostrar las tendencias que dan
origen y rigen la aplicación de estos procesos; y para terminar, se muestran las características de las experiencias a nivel internacional incluyendo los principales logros y desafíos que han distinguido su aplicación en cinco regiones a nivel mundial:
Latinoamérica, Europa Occidental y Norteamérica, Europa Central y del Este, Asia y África.
El tercer capítulo realiza en primer término, un recorrido a través de Chile,
desde sus principales características demográficas, pasando por una rápida
descripción histórica de la conformación de la participación y democracia en el país hasta un relato de sus experiencias en PP. En segundo término se describen las
regiones y comunas donde se desarrollan los procesos que representan la muestra para este trabajo: Pitrufquén, Lautaro, Río Negro y Puerto Montt.
El cuarto capítulo muestra los resultados del análisis realizado sobre los PP en
las comunas antes mencionadas en dos grandes segmentos, desde el punto de vista de
las autoridades y desde la perspectiva de la sociedad. El primer segmento, analiza
cinco dimensiones: a) Implementación y continuidad del proceso, b) Participativo, c) Económica, d) Normativa y e) Administrativa. Por su parte, el segundo segmento
analiza la caracterización de la población, el nivel organizacional, el nivel de interés y
la formación de una cultura de participación ciudadana a partir de este instrumento de participación.
Finalmente, para cerrar el documento, en el capítulo cinco se presenta un
análisis de la información presentada en el capítulo anterior, relacionándola con los aportes teóricos del segundo y tercer capítulo con el objetivo evaluar si la metodología
de aplicación de los PP y el desarrollo deliberativo aportan a la autodeterminación de la vida pública en Chile.
ÍNDICE
CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN ....................................................................................................... 1
1.1
Relevancia del tema para los procesos de construcción de desarrollo ................................... 3
1.2 Estudios previos sobre PP en México y el aporte de este trabajo de investigación .................. 8 1.3 Cómo se determinaron los casos de estudio ........................................................................................... 13
1.3.1 Chile ................................................................................................................................................................. 13
1.3.2 Las comunas................................................................................................................................................. 14
1.4 Los objetivos y los instrumentos de la investigación .......................................................................... 15 CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP: CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS ................................................................................................................................................................. 18 2.1
La Autodeterminación............................................................................................................................... 18
2.3.
La democracia participativa ................................................................................................................... 25
2.2. 2.4
El desarrollo deliberativo ........................................................................................................................ 22 Los presupuestos participativos (PP)................................................................................................. 28
2.4.1
El presupuesto público y su importancia en el desarrollo ............................................... 28
2.4.3
Origen y tendencias de los PP ...................................................................................................... 33
2.4.2
El modelo de los PP........................................................................................................................... 30
2.4.3.1Origen....................................................................................................................................................... 33 2.4.3.2
2.4.4
El ejemplo de Porto Alegre ......................................................................................................... 37
La aplicación de los PP en el mundo .......................................................................................... 41
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE ......................................................................................... 48
3.1 Características generales ................................................................................................................................ 49 3.2
Historia, participación y democracia en Chile................................................................................. 52
3.3
Los PP en Chile ............................................................................................................................................. 61
3.2.1 Chile en la Concertación: Del retorno a la democracia al resurgimiento de la participación ........................................................................................................................................................... 54
3.3.1 Surgimiento .................................................................................................................................................. 61
3.3.2. 3.3.3 3.3.4
3.4
Impulsores............................................................................................................................................ 62
Implementación ................................................................................................................................. 63
Experiencias de base temática ..................................................................................................... 65
La IX y X Región ........................................................................................................................................... 66
3.4.1 La Araucanía ................................................................................................................................................ 66
3.4.1.1 Descripción breve de la comuna de Lautaro............................................................................. 68
3.4.1.2 Descripción breve de la comuna de Pitrufquén ....................................................................... 69
3.4.2
3.4.2.1 3.4.2.2
Los Lagos............................................................................................................................................... 70
Descripción breve de la comuna de Río Negro.................................................................... 74
Descripción breve de la comuna de Puerto Montt ............................................................. 75
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD 77
4.1 El presupuesto participativo de Pitrufquén, Lautaro, Río Negro y Puerto Montt descrito por sus autoridades .................................................................................................................................................. 79 4.1.1 Descripción a detalle de los PP por comuna................................................................................... 79
4.1.1.1 El PP en Lautaro.................................................................................................................................. 79
4.1.2.2 El PP en Pitrufquén ............................................................................................................................ 85
4.1.2.3 El PP en Río Negro .............................................................................................................................. 88
4.1.2.4 El PP en Puerto Montt ....................................................................................................................... 93
4.2 El papel de la sociedad en los PP de Pitrufquén, Lautaro, Río Negro y Puerto Montt .........101 4.2.1 Caracterización de la población participante en los PP ........................................................... 101 4.2.1.1 Nivel Socioeconómico ...................................................................................................................... 101
4.2.1.2 Nivel educativo .................................................................................................................................. 103
4.2.2 Nivel organizacional ............................................................................................................................... 105
4.2.2.1 Inclusión ............................................................................................................................................... 105
4.2.2.2 Militancia política............................................................................................................................. 106 4.2.2.3 Surgimiento de liderazgos ............................................................................................................. 107
4.2.3 Nivel de interés ......................................................................................................................................... 108
4.2.3.1 Temáticas de interés ........................................................................................................................ 108
4.2.3.2 Involucramiento social ...................................................................................................................108
4.2.4 Cultura de participación ciudadana ................................................................................................. 111
CAPÍTULO 5. CONCLUSIONES: LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PP A LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE......................................................................................................................................................................... 113 REFERENCIAS ........................................................................................................................................................... 121 ANEXOS........................................................................................................................................................................128 Anexo 1. Instrumento de entrevista semi estructurada a autoridades ........................................ 129
Anexo 2. instrumento de entrevista semi estructurada para dirigentes de organizaciones sociales ....................................................................................................................................................................134
Anexo 3. Base de datos: PP en el mundo, 2011. ..................................................................................... 136 Anexo 4. Formato de postulación de proyectos: Lautaro, 2011. ..................................................... 140
Anexo 5. Cuadro de entrevistados ............................................................................................................... 149
Anexo 6. Evidencia fotográfica de la participación ciudadana en las comunas ........................ 151
CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
Este trabajo de tesis surge como producto de mi paso por la Maestría en Desarrollo Económico y Cooperación Internacional (MDECI), programa de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla en colaboración con instituciones de educación
superior españolas, particularmente la Universidad de Murcia, y como tal refleja parte de los conocimientos e intereses adquiridos durante el programa institucional.
La MDECI surgió en el año 2008 con la intención de otorgar antes que nada una
mirada crítica para entender cómo actúan y se interrelacionan las fuerzas económicas,
sociales, institucionales y ambientales que originan y promueven el desarrollo de los países. El programa institucional incluye dos ejes transversales fundamentales: el desarrollo económico y la cooperación internacional, ambos buscan la construcción de alternativas a la crisis mundial actual.
Este documento presenta un aporte al primer eje, el del desarrollo. La razón de
la preferencia frente al de Cooperación Internacional consiste en el interés por plantear desde lo local caminos que permitan la construcción y fortalecimiento de alternativas de vida para la población.
Lo anterior otorga la posibilidad y necesidad de construir un nuevo desarrollo,
y eso a su vez significa un reto, pues a pesar que el desarrollo es la aspiración y el horizonte deseable para la mayoría de la población, ya que promete mayores cuotas de bienestar, en general pocos son los trabajos que presentan caminos que permitan
una posibilidad real de acceder a él, menos aún de plantear cuál es la dirección del imaginario colectivo a ese horizonte.
Ante este contexto surge el interés y motivación de enfocar el trabajo de tesis
en los procesos de construcción del desarrollo en el ámbito urbano, ya que además, las formas que generalmente se plantean y han tenido posibilidades de éxito en la
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CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
construcción de un proceso al desarrollo de forma crítica han surgido desde lo rural,
donde la noción de colectividad y la existencia de un capital social fuerte propician su ascenso.
En el ámbito urbano los desafíos para la construcción del desarrollo son
mayores y no sólo porque en este espacio se concentra un 77.8% (INEGI, 2010) de la
población en nuestro país, sino porque en este entorno los individuos se encuentran despolitizados y suelen ser apáticos a cualquier forma de asociatividad.
De acuerdo con la teoría revisada durante todo el programa académico de la
MDECI, ante esta situación se torna necesario en primer lugar estimular la participación de diversos actores sociales, en particular el de la ciudadanía.
Lo anterior significa que se torna necesario fomentar la participación
ciudadana, propiciar espacios incluyentes que faciliten el debate y motiven una ética colectiva basada en la identidad.
En este punto del proceso de investigación, uno de los cuestionamientos
importantes fue ¿Qué proyectos, procesos, metodologías o mecanismos promueven
esta forma de desarrollo? En general, una respuesta consensuada por los autores
explica la necesidad de crear canales de participación y reconstrucción del tejido social; en el ámbito urbano, estos proyectos suelen tener mejores oportunidades de éxito cuando se promueven por el gobierno y se construyen “desde abajo”.
Ante este planteamiento una práctica que ha llamado la atención, por parte de
los autores que explican la necesidad de crear canales de participación y
reconstrucción del tejido social para generar alternativas de desarrollo, apunta a los Presupuestos Participativos (PP).
Estos mecanismos de participación se presentan, desde la teoría, como una
opción para atender procesos de profundización democrática, participación ciudadana, construcción de ciudadanía y un largo etcétera tanto en el contexto rural
como el urbano, además de ser un tema que me permitiría incluir mi formación como
Contador Público y Auditor al análisis, ya que no sólo me enfocaría en la factibilidad 2
CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
de los procesos sociales sino también de los procesos desde la perspectiva de las finanzas públicas.
En suma, las motivaciones para la realización de este trabajo a partir del tema
de los PP, incluyen los intereses recogidos en la MDECI, una motivación ética personal de otorgar un aporte real a la problemática socio-económica actual y el debate actual
sobre los procesos de participación ciudadana y profundización de la democracia a nivel global.
1.1
Relevancia del tema para los procesos de construcción de desarrollo
El 20 de enero de 1949 con el discurso de toma de posesión del presidente Truman nace como política deliberada el discurso del desarrollo, modelo que rápidamente se
convirtió en universalmente deseable.
Nunca antes un concepto había englobado una infinita diversidad de modos de
vida del hemisferio sur en una categoría única: la subdesarrollada, tampoco había
existido una concepción del mundo según la cual todos los pueblos de la tierra deben seguir la misma vía y aspirar a un único objetivo: el desarrollo (Latouche, 2007).
Históricamente, las prácticas dominantes han definido al desarrollo como:
“La realización de los deseos y aspiraciones de todos y cada uno fuera de un contexto histórico, económico, social y cultural” o como “un proceso que permite a los seres humanos desarrollar su personalidad, tener confianza en ellos mismos y llevar una existencia digna y plena.” (Latouche, 2007:20).
Esta definición a su vez se ha ligado con valores como el progreso, el
universalismo, el dominio de la naturaleza y la racionalidad cuantificante.
El concepto se convirtió en una esperanza para los países del tercer mundo,
pero era una esperanza que no podía ser rechazada ni construida por sí mismos. 3
CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
Actualmente el concepto habitualmente aceptado de desarrollo se encuentra en franca decadencia pues además, no ha resultado ser exitoso en su aplicación (Rist, 2002).
Debido a ello, se propone volver al término desarrollo redefiniéndolo y
recalificándolo con la finalidad de construir alternativas a éste, la propuesta implica renunciar al imaginario económico según el cual: más es igual a mejor.
La reorientación del término implica hacer un giro metodológico en el
tratamiento de la problemática de desarrollo y los esfuerzos para conceptualizarlo.
Tal giro, pone énfasis en las condiciones de vida en donde surgirán varias propuestas y líneas de actuación que recaerán en el ser humano, las capacidades de cada región, el medio ambiente y su estudio en términos individuales.
Esta nueva forma de tratar al desarrollo viene de la gente, incorpora la
participación local y tiene en cuenta la complejidad cultural de los actores, de tal
forma que puedan incorporar a los proyectos de desarrollo una intervención planeada eficaz que permita la interiorización de factores externos.
Es
decir,
este
giro
metodológico se basa en favorecer a los colectivos para que ellos mismos decidan cuáles son sus expectativas de bienestar y la forma en que han de llegar ahí.
El presente trabajo se sustenta en esta forma de plantear una concepción
alternativa del desarrollo gracias y mediante la aplicación del instrumento de democracia participativa: los presupuestos participativos.
La propuesta radica en que el origen de esta forma de desarrollo se basa en la
existencia de canales comunicativos institucionales -en este caso los PP- a través de los
cuales, los individuos puedan realizar un proceso de construcción del imaginario colectivo de lo que el concepto desarrollo, como aspiración, significa para ellos.
A partir de esa construcción social, las autoridades obtienen un mejor
panorama de las acciones que deberían tomar para actuar de acuerdo a los intereses
de sus ciudadanos, y éstos a su vez se ven ante la posibilidad de autodeterminar el camino por el que desean transitar para lograr objetivos factibles de desarrollo.
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CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
La autodeterminación de los pueblos, tradicionalmente se entiende como la
capacidad constructiva de una sociedad para identificar el horizonte al que desea
llegar, este horizonte sólo puede alcanzarse con libertad política y se hace patente en el seno de unos determinantes sociales e históricos que a su vez motivan sus elecciones de acción.
Para que un pueblo logre ejercer su derecho inalienable de autodeterminación,
es necesario que se profundice la democracia, es decir, que ésta logre los propósitos de su promesa y sean los pueblos quienes puedan decidir sobre la dirección política, social, económica y cultural que desean tomar sin la intervención de otro tipo de poderes políticos.
Desde los organismos internacionales -fundamentalmente la Organización de
Naciones Unidas- se ha pedido a todos los gobiernos del mundo que acepten tales supuestos como un derecho universalmente deseable, haciendo al derecho de autodeterminación principio rector del derecho internacional; sin embargo, en la
práctica pocos son los gobiernos que pugnan por hacer valer que la gente pueda decidir para sí misma y por sí misma.
Por tanto, si pocos han sido los gobiernos que han hecho esfuerzos por
consolidar el derecho de autodeterminación de los pueblos, por ende pocos son los proyectos que en este sentido han resultado exitosos. A pesar de ello, y después de la
clara crisis de representación que vivimos a nivel internacional, cada vez se escuchan
más voces que abogan por la institucionalización de formas de gobierno incluyentes que posibiliten la participación ciudadana en las decisiones gubernamentales.
Los nuevos gobiernos se enfrentan cada vez con más frecuencia ante
sociedades que apelan por tener mayores cuotas de representación política en sus instituciones, por lo que recurren a tratar de incluir mecanismos de democracia
participativa como forma de responder ante la crisis de representación (Chavez & Goldfrank, 2004).
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CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
Sin embargo, para poder siquiera nombrar cuáles son las expectativas de las
voces que están levantando en cada territorio, se torna necesario la existencia de
espacios de deliberación y debate que permitan hacerlas visibles, para luego utilizar
esos mismos espacios por esos actores para identificar y proponer las alternativas de acción (Gutiérrez, 2008) con la intención de convertir sujetos en actores conscientes.
A esa forma de avanzar en los procesos de construcción social mediante la
formulación de instituciones públicas adecuadas a las características de cada
territorio, basadas en la discusión e intercambio popular como única manera de alcanzar objetivos de desarrollo viables (Evans, 2006) se le denomina desarrollo deliberativo. Es decir, el desarrollo deliberativo es una forma alternativa de ver el
desarrollo, a partir de esta perspectiva el desarrollo significa más que crecimiento económico; es una propuesta que hace hincapié en el derecho de los pueblos para decidir por sí mismos el rumbo que desean tomar, a la profundización de la
democracia, a los procesos de participación ciudadana y a la institucionalización de los cambios que se generen gracias a esos procesos.
Con la intención de promover desde lo local este tipo de desarrollo han surgido
una serie de movimientos que desde la experimentación y una convicción ética presumen generar espacios reales de discusión, tales como las defensorías, la descentralización municipal y participación ciudadana, comisiones de la verdad, etc. No obstante la variedad de movimientos, para muchos uno de los instrumentos más
exitosos para lograr este fin es el PP, pues además de generar un espacio de discusión, promete modificar la correlación de poder entre las clases sociales, en el acceso a las
infraestructuras y a los servicios urbanos en favor de los excluidos social y
geográficamente (De Sousa, 2005).
El PP surgió a finales de los años ochenta, cuando el Partido de los
Trabajadores (PT) de tendencia progresista ganó las elecciones de la administración municipal en Porto Alegre, Brasil. El PT creó las condiciones políticas y tuvo la
habilidad de concretar un proyecto de gobierno que logró reformar a la sociedad y el
Estado existentes mediante la creación de espacios de participación, monitoreo y 6
CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
control popular sobre la administración (Goldfrank, 2006).
En un principio, esta
administración tenía como prioridad apoyar a las luchas populares empoderándolas y
otorgando a los ciudadanos capacidad de decidir sobre las finanzas municipales. Para
tal efecto, el PT en Porto Alegre optó por una estrategia de creciente participación ciudadana en los asuntos presupuestales municipales mediante un instrumento al que denominaron como “presupuesto participativo”.
El formato de este instrumento de participación giró alrededor de una serie de
reuniones plenarias en toda la ciudad, aunado a la formación de comités ciudadanos que decidirían sobre las prioridades generales municipales y que finalmente consolidaron una serie de propuestas generales para el presupuesto municipal de 1990 (Chávez & Goldfrank, 2004).
El instrumento incorpora la participación ciudadana local, tiene en cuenta la
complejidad social y cultural de los actores; y como resultado concentra proyectos que responden a la problemática interna de las poblaciones en las finanzas públicas.
En síntesis, los PP se plantearon como instrumentos que generaban un espacio
para la construcción del desarrollo deliberativo, permitiendo la relación entre la posibilidad y la capacidad de actuar institucionalmente sobre temas sensibles a la población gracias a la discusión y al intercambio popular que en ellos se propicia.
Después de poco más de veinte años, los PP han tenido entre 250 y 2500
experiencias tan sólo en Latinoamérica (Goldfrank, 2007), la razón de tal diferencia en el conteo de experiencias se dificulta ya que éste depende a la vez de la profundidad con que se aborden los procesos.
Es decir, en la práctica no existe un diseño acabado o definitivo de los PP, por el
contrario, cada experiencia responde a la realidad política y social de cada territorio, haciendo que ninguna sea idéntica a otra (Pagliai, 2003).
La metodología de aplicación ha sido tan adaptable, que actualmente es
adoptada tanto por partidos e instituciones políticas progresistas como neoliberales, ya que a su vez, el PP es un instrumento que puede responder a diferentes fines.
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CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
Lo anterior significa que los principios que en un inicio rigieron los PP en Porto
Alegre de legitimación gubernamental, profundización de la democracia, creación de
una nueva esfera pública estatal, inclusión e institucionalización de la participación ciudadana (Chávez & Goldfrank, 2004); ahora comparten el escenario con principios
de corte liberal como la descentralización, el localismo, la nueva tecnología de gestión pública, la eficiencia e incluso la solidaridad (Wainwright, 2010).
Este proceso está en sintonía con otros cambios más generales que se están
produciendo en el plano internacional, donde la eliminación de los objetivos políticos e ideológicos de la democracia radical, la justicia social y el poder ciudadano se está
llevando a cabo mediante la exportación sostenida de una versión descafeinada de los
PP, una tendencia encabezada por instituciones tan poco democráticas y
participativas como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional (Chavez, 2008).
Un instrumento tan prometedor, en términos de permitir a las personas
determinar por sí mismas el rumbo de sus gobiernos, y a la vez tan manipulable como
para adaptarse a cualquier ideología, resulta relevante de analizar en la práctica con la
intención de identificar sus características de implementación y aplicación, pero fundamentalmente para determinar si efectivamente generan en la actualidad
cambios en el acceso al poder que posibiliten la autodeterminación y fomenten el desarrollo deliberativo.
1.2 Estudios previos sobre PP en México y el aporte de este trabajo de investigación
En México, el estudio de los PP como instrumentos de democracia participativa que fomentan el desarrollo económico y social no ha tenido un amplio abordaje en la
investigación. De hecho, en general no existe en México un amplio abordaje de las
experiencias latinoamericanas o mundiales de los PP.
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CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
Lo anterior se demuestra al presentar a continuación un listado de los trabajos
de investigación encontrados en nuestro país respecto de estos instrumentos de
participación con la intención de otorgar un panorama del contexto académico en que
se desenvuelve este documento.
En primer lugar se presentarán las tesis de pregrado encontradas, seguido de
los trabajos de postgrado cuya temática tiene que ver con los PP y finalmente una
serie trabajos de investigación con arbitraje publicados.
En cuanto a tesis de pregrado, se identificaron solamente siete tesis sobre la
temática de este instrumento de participación en nuestro país, todas hechas en la UNAM y con los siguientes títulos:
a) “Izquierda, participación ciudadana y democracia, hacia un presupuesto
participativo en Tlalpan, un estudio de caso” por Kuri Pineda y Edith Elvira en 2004;
b) “La participación ciudadana como medio de comunicación para el desarrollo democrático” por Marcela Aguilar Flores en 2004;
c) “Políticas públicas y participación ciudadana en los procesos de democratización; análisis del programa de la Jefatura Delegacional en Tlalpan : hacia un presupuesto participativo 2003” por Teresa Rodríguez Martin en 2005;
d) “La participación ciudadana en la distribución del presupuesto en los gobiernos locales de Porto Alegre y Tlalpan” por Ma. Isabel García Morales en 2005;
e) “Análisis del presupuesto de egresos en las delegaciones políticas del Distrito Federal 2001-2004” por Araceli Vallecillo García en 2005;
f) “Participación ciudadana, rendición de cuentas y transparencia presupuestaria
en la elaboración y ejecución del presupuesto público : el caso del presupuesto participativo en Tlalpan, 2000-2003” por Rosalía Hernández Villegas en 2006;
g) “Sociedad civil, participación y democracia: bases para proponer un presupuesto participativo en la Ciudad de México” por Agustín M. Buendía Martínez en 2008.
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CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
Respecto a tesis de posgrado, los resultados son similares puesto que sólo
encontraron seis títulos, aunque de diversas Universidades, que hacen referencia a los PP, con las siguientes características.
La primera es una tesis doctoral hecha en la Universidad Autónoma
Metropolitana, campus Xochimilco sobre PP, cuyo caso de estudio específico era el de la experiencia brasileña titulada “Evolución del presupuesto participativo en Porto Alegre, durante los Gobiernos del Partido Dos Trabajadores” de Juan Carlos Vargas Reyes.
La segunda, es una tesis de maestría de la Universidad Iberoamericana, campus
Santa Fe, titulada “Modelo para la gestión de presupuestos participativos en las delegaciones del Distrito Federal” por Carlos Luis Delgado Castillo en 2006 que
presenta seis casos de estudio, tres internacionales: Porto Alegre, Córdoba en España, Buenos Aires en Argentina; y tres del Distrito Federal: Del. Cuauhtémoc, Tlalpan y Miguel Hidalgo.
El tercer estudio es de la Universidad Nacional Autónoma de México titulada
“La experiencia del presupuesto participativo en Fortaleza (Ceará) Brasil”, realizada por Marysol Rojas Pabón en el año 2008.
El cuarto estudio a nivel posgrado sobre PP se realizó en el Tecnológico de
Monterrey, campus Monterrey, por Teresa González Anaya en 2011 cuya tesis de
maestría se tituló “Los presupuestos participativos en México. Caso: San Pedro Garza García y Tlalpan”, de este estudio no se pudo obtener copia, ni más información sobre sus conclusiones a pesar de buscar tanto a la autora como a sus asesores.
El quinto estudio fue realizado en el Centro de Investigación y Docencia
Económicas en el 2005 por Alejandro Pérez Hernández para la Maestría en
Administración y Políticas Públicas de dicha institución titulado “El presupuesto participativo en la reconstrucción de las relaciones Estado-Sociedad [tesis]: el caso de
Porto Alegre”.
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CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
Finalmente, el sexto estudio de este tipo se realizó en la Benemérita
Universidad Autónoma de Puebla en el año 2011 por Carlos Javier Pérez Espejel de la Maestría en Gobierno y Administración titulada “El presupuesto participativo en el
municipio de Puebla 2008-2011” cuyo enfoque recaía de manera especial en la delimitación de una política presupuestaria.
Sobre los trabajos de productividad científica, se encontraron seis capítulos en
libros con arbitraje publicados en nuestro país con referencia clara a los PP o
realizados por autores mexicanos:
1. “Presupuesto participativo en la Delegación Tlalpan, Distrito Federal”, en
Enrique Cabrero (coordinador): Premio Gobierno y Gestión Local. Gobiernos locales trabajando: Un recorrido a través de programas municipales que funcionan, CIDE, Fundación Ford, Cámara de Diputados, INAFED, 2003. ISBN 9786074790313.
2. “Reflexión teórica e intervención aplicada o de la necesidad de trabajar con
nuestros presupuestos participativos”, en Eduardo Menéndez y Hugo Spínelli, Participación social ¿Para qué?, Editorial Lugar, Buenos Aires, Argentina, 2006. ISBN 10:950-892-273-7.
3. El presupuesto participativo de Porto Alegre, en Tonatiuh Guillén López & Alicia Ziccardi (coordinadores), La acción social del gobierno local: pobreza
urbana, programas sociales y participación ciudadana, México, D.F.,
Universidad Nacional Autónoma de México, Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad: El Colegio de la Frontera Norte: Red de
Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, 2010. ISBN 9786074790276 y
9786070212611. Este mismo capítulo, de autor brasileño, se puede encontrar
en Manuel Canto Chac (coordinador), Participación ciudadana en las políticas públicas.
México: Escuela
de
Administración
Pública
del
Distrito
Federal: Secretaria de Educación del Distrito Federal: Siglo XXI, 2010. ISBN 9786079551643.
4. Proceso del presupuesto participativo con enfoque de género en Lima Sur,
Perú, en Enrique Cabrero Mendoza y Ady P. Carrera Hernández 11
CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
(coordinadores), Innovación local en América Latina, México, D.F. : Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2008. ISBN 9789687420523.
5. Hacia un presupuesto participativo. La experiencia en Tlalpan. Distrito Federal,
en Alicia Ziccardi (coordinadora), Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local, México: Universidad Nacional Autónoma de México. Instituto
de
Investigaciones
Sociales: Concejo
Mexicano
de
Ciencias
Sociales: Instituto Nacional de Desarrollo Social, 2004. ISBN 9703218113.
6. Presupuesto participativo en la Delegación Tlalpan, Distrito Federal, en Enrique Cabrero Mendoza (coordinador), Gobiernos locales trabajando: un recorrido a través de programas municipales que funcionan, México: Centro de
Investigación y Docencia Económicas: Cámara de Diputados, LVIII Legislatura,
Comisión de Fortalecimiento del Federalismo: Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal: Fundación Ford, 2002. ISBN 9687420294.
La posible explicación de la falta de investigaciones en relación con los PP en
nuestro país, está en consonancia con lo dicho por Goldfrank, Cabannes, Sintomer,
Wampler quienes señalan que en la actualidad existen algunos vacíos teóricos
referentes a la falta de un conocimiento acabado de los modelos y diseños de estos
instrumentos de participación experimentados al interior y entre los distintos países de América Latina, particularmente en los países distintos a Brasil, sobre los alcances
o subordinación del proceso entre instituciones participativas y representativas (Montecinos, 2011).
La revisión de los trabajos presentados, pone en evidencia que en su mayoría
éstos se orientan hacia la factibilidad de implementación nacional o a la relatoría de
experiencias brasileñas. Ninguno de ellos tiene un enfoque que evalúe el proceso de
los PP como una transformación de la idea de desarrollo, de empoderamiento social hacia la incorporación de nuevos horizontes de bienestar y a su institucionalización en un contexto diferente al brasileño; temáticas que este trabajo intenta aportar a partir de las experiencias chilenas en esta materia.
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CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
1.3 Cómo se determinaron los casos de estudio
1.3.1 Chile Los estudios anteriormente mencionados muestran cómo en nuestro país, las
experiencias sobre presupuestos participativos han sido escasas y discontinuas, por lo que para poder analizar esta forma de participación ciudadana y su impacto en los procesos de construcción del desarrollo se optó mirar hacia otras realidades.
Brasil, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Colombia, Perú, Argentina
y Chile son los países que en Latinoamérica cuentan con una red nacional de
presupuestos participativos y tienen amplias experiencias en el tema. Para el trabajo de Prácticum de la MDECI, se buscó un acercamiento a través de sus respectivas redes nacionales con esos países y se obtuvo respuesta en tiempo y forma de dos de ellos: Perú y Chile.
En primera instancia, debido a la similitud en su modelo de desarrollo desde
los años ochenta, la apertura de sus economías, la forma en que comparten un
paradigma de modernización y una sociedad neoliberal entre la población hispanoparlante, la experiencia de Chile en cuanto a PP se posicionó como la mejor opción para realizar este trabajo.
Lo anterior se concretó, lo que permitió hacer una estancia de tres meses en un
proyecto de investigación financiado por el Gobierno de Chile para analizar los PP de 6 países de Latinoamérica denominado “Democracia y Presupuesto Participativo en
América Latina. Tensiones y complementariedades con la democracia representativa. Los casos de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Perú y República Dominicana 2011-2014” con cede en la Universidad de Los Lagos en la comuna de Osorno.
Fue en el marco de este proyecto de investigación donde se pudo realizar un
análisis de las experiencias chilenas en PP. A partir del proyecto en marcha, se realizó el levantamiento de datos para este documento, se tuvo contacto y compartió 13
CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
información con otros investigadores y se otorgaron las herramientas metodológicas que normalmente se utilizan para analizar estos procesos. 1.3.2 Las comunas Una vez que se tuvo acceso a realizar el trabajo de campo en el país sudamericano durante el primer semestre de 2012, el problema consistió en delimitar la muestra de
estudio a partir de todos los gobiernos locales que ya contaban con procesos de PP en sus comunas.
Para algunos, pudiera parecer que las comunas escogidas para formar parte de
la muestra no tienen punto de comparación, y probablemente hay otras experiencias consolidadas que merecían atención. Sin embargo, los criterios que se utilizaron para escoger las comunas estudiadas fueron los siguientes.
En primer lugar se optó por estudiar algunos casos de experiencias maduras
con la intención de identificar las características que se presentan en los procesos
institucionales y sociales que generan la práctica continuada del PP. Como
experiencias maduras se consideran, de acuerdo con Montecinos (2011), aquellos procesos que llevan más de cuatro años de aplicación del PP de forma ininterrumpida.
Esta delimitación permitió ubicar trece experiencias maduras en todo el país,
sin embargo intentar analizar trece comunas resultaba un trabajo de levantamiento
de datos que implicaba más de tres meses en el país, por lo que se optó por reducir el número a cuatro comunas.
En segundo lugar, incluir en el estudio exclusivamente experiencias maduras
resultaba limitante pues no se tendría un punto de comparación de cómo se habrían transformado los procesos sociales e institucionales.
Por tanto se decidió incluir en el análisis algunas experiencias de reciente
creación, es decir experiencias de PP que tuvieran tres años o menos de implementación y así tener mayores parámetros de diferenciación.
14
CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
Lo anterior, además de la ubicación geográfica de la comuna de Osorno,
permitió situar y definir a las cuatro comunas sureñas que representarían los casos de
estudio para este trabajo: Lautaro y Pitrufquén, ambas comunas de la Región de La Araucanía y; Puerto Montt y Río Negro, de la Región de Los Lagos.
Lautaro y Puerto Montt, son consideradas experiencias maduras mientras
Pitrufquén y Río Negro se consideran experiencias recientes. Dentro del marco del
proyecto de investigación estas experiencias fueron avaladas, con particular énfasis para analizar el caso de Río Negro.
1.4 Los objetivos y los instrumentos de la investigación
Una vez determinadas las comunas donde se realizaría el levantamiento de datos fue
posible delimitar lo que se quería conocer de los procesos de PP en ellas.
Para este efecto se estableció en primer lugar como objetivo general del trabajo
describir el papel de los PP en cuatro comunas del Sur de Chile: Lautaro, Puerto Montt, Pitrufquén y Río Negro con la intención de entender los procesos institucionales y sociales para poder identificar su contribución a la autodeterminación de la vida pública de sus sociedades.
Lo anterior significa que sería necesario relatar los procesos institucionales y
sociales que han surgido o sido transformados gracias a la implementación del PP
para después poder compararlos, analizarlos y tratar de identificar su contribución en
la construcción del desarrollo deliberativo y la autodeterminación de la vida pública.
Con la finalidad de relatar los procesos institucionales, se retomaron las
dimensiones de la propuesta de evaluación que Cabannes (2004) propone en su texto “Los Presupuestos Participativos: Una Contribución a la Gobernanza Urbana y a los
Objetivos de Desarrollo del Milenio” y a las condiciones previas favorables que
potencialmente facilitan la implementación exitosa de los PP que Goldfrank apunta en 15
CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
su trabajo “Los procesos de presupuesto participativo en América Latina: éxito, fracaso y cambio”.
Tales trabajos han sido retomados a su vez por diversos autores, como
Allegretti (2011) y Montecinos (2011) para analizar experiencias de PP en el mundo.
El último autor mencionado en este párrafo, es además líder del proyecto de
investigación donde se realizó este trabajo de investigación y a su vez, asesor de los procesos de PP en las comunas abordadas, por lo que retomar tal metodología
resultaba el paso más adecuado para entender el funcionamiento de los procesos en el contexto dado.
A partir de la metodología señalada, se establecieron cinco dimensiones a
partir de las cuales se generarían los instrumentos y se realizarían las entrevistas a
autoridades municipales: a) Implementación y continuidad del proceso, b) Dimensión participativa, c) Dimensión económica, d) Dimensión normativa y e) Dimensión administrativa.
De acuerdo con tales dimensiones, se generó el instrumento (Ver anexo 1) para
realizar entrevistas semi estructuradas a la autoridad municipal responsable de implementar el PP cada año en las comunas, es decir, se realizaron un total de cuatro entrevistas de este tipo.
Como se ha comentado ya, también resultaba necesario describir los procesos
sociales, para tal efecto se replicó el instrumento generado y utilizado por Andrés
Noriega y Fabián Olivera en su investigación “Los presupuestos participativos y su
articulación con los procesos de inclusión y exclusión social“, aplicado a “informantes
claves de organizaciones sociales” (2011:67), en la comuna de Pitrufquén (Ver anexo 2), ya que dicha investigación abarcó las comunas de Río Negro, Lautaro y Puerto Montt y el levantamiento de datos se realizó hasta el ejercicio del año 2011, al igual que el resto de este estudio.
Los resultados de los procesos sociales muestran la sistematización de
cuarenta entrevistas semi estructuradas a dirigentes sociales, diez en cada comuna. Lo 16
CAPÍTULO 1. PASO A PASO EN LA INVESTIGACIÓN
anterior con el propósito de obtener, gracias a la experiencia y cosmovisión de los
dirigentes, la visión desde la sociedad civil del proceso de participación que genera los PP en su comunidad.
Después de la sistematización de la información obtenida en base a la teoría
revisada y a la metodología antes señalada, el último capítulo analiza en qué medida los PP en Chile han contribuido al desarrollo deliberativo y a la apropiación de la vida pública
en
el
país
sudamericano.
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP: CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
2.1 La Autodeterminación
El principio de autodeterminación es un concepto que se deriva de la necesidad de hacer realidad las aspiraciones de equidad, afirmación intrínseca de todo ser humano.
No obstante, este trabajo abordará la autodeterminación desde el punto de vista político cuyo nacimiento se forjó a partir del Siglo XIX con las luchas anticolonialistas.
Años después de su aparición, la autodeterminación fue incorporada a la Carta
de Naciones Unidas y reconocida como principio medular del derecho internacional en 1945, al establecer el Derecho a la Autodeterminación de los pueblos (DAD) en su artículo 55, el cual menciona:
“… con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones basadas en el respeto al principio de igualdad de derecho y al de libre determinación de los pueblos, la Organización promoverá: c) El respeto universal a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión y a la efectividad de tales derechos y libertades.”
Estas definiciones se generaron en el contexto político-social de la post guerra,
donde se hacía referencia única y exclusivamente a territorios o dependencias
coloniales sometidas a una ocupación extranjera. Esta es la concepción clásica del
DAD, y se puede definir como el nivel externo pues hace referencia al Estado Nación y
se expresa en la independencia y soberanía nacional.
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
Sin embargo en los últimos años un nuevo nivel de autodeterminación ha
cobrado fuerza, el interno. En la década de los ochentas esta forma de
autodeterminación se popularizó y tuvo que reconocerse en diversos pactos internacionales, particularmente en la Observación General número 12 de la ONU sobre “El Derecho de la libre autodeterminación de los pueblos” donde se establece:
“… que todos los pueblos tienen derecho a la Libre Determinación. Este derecho reviste especial importancia, ya que su ejercicio es una condición esencial para la eficaz garantía y observancia de los derechos humanos individuales y para la promoción y fortalecimiento de esos derechos…” “El derecho de los pueblos para el logro de sus fines, de “disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional, basada en el principio del beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia”, entraña obligaciones correspondientes de todos los Estados y de la comunidad internacional.”
Según este nuevo nivel, un pueblo a pesar de no haber sido sometido a
dominación colonial, en el caso que sus derechos humanos sean violados de forma
clara y flagrante o cuando se le impida participar democráticamente en el gobierno del Estado en que se encuentra insertado en condiciones de igualdad con el resto de la población, puede apelar al derecho de autodeterminación (Rodríguez-Zapata, 1999).
El nivel interno del DAD se expresa en el control que un pueblo pueda tener
sobre sus decisiones y recursos. Lo anterior significa pensar al DAD como un derecho
colectivo que se puede manifestar en un sinfín de expresiones de control efectivo sobre la vida política y el desarrollo dentro de una comunidad.
Por ejemplo, este nivel ha permitido fundamentar las luchas de muchos
pueblos que buscan a través de la legitimidad jurídica y política ganar guerras de
liberación nacional (Sosa, 2005) o para hacer oír de forma efectiva las voces de las minorías en algunos países respecto de temas específicos.
Sin embargo las raíces de los problemas que traen estas formas de
autodeterminación suelen ser más profundas y tienen que ver con las formas más básicas de identidad humana (Hannum, 1996).
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
De ahí la importancia de la autodeterminación pues se trata de un derecho que
permite, en definitiva, que el sujeto del mismo y la comunidad que ostenta tal condición puedan desarrollarse en plenitud. Su ejercicio es una condición esencial para la eficaz garantía y observancia de los derechos humanos y para que los pueblos
puedan disponer de sus riquezas y recursos como mejor consideren conveniente. En esa medida, los miembros de una comunidad llegarían a las mayores cuotas de libertad y al máximo desarrollo de su condición humana (Gorizelaia, 1997).
Ahora bien, si la autodeterminación se plantea como la capacidad constructiva
de una nación que sólo puede desarrollarse con libertad política, cabe preguntarse
entonces a quién corresponde asegurar que los pueblos cuenten con esa libertad. De acuerdo con las definiciones que otorga la ONU y con las ratificaciones que han realizado los gobiernos, la responsabilidad de la protección, defensa, promoción y cumplimiento del derecho de autodeterminación de los pueblos recae en los
gobiernos en tanto son éstos quienes pueden garantizar las condiciones para que sus ciudadanos puedan decidir por sí mismos y para sí mismos (Rodríguez-Zapata, 1999).
Lo anterior no significa que todos los gobiernos que han ratificado los
documentos de Naciones Unidas tengan o hayan mostrado voluntad política para hacer valer el derecho “inalienable” de autodeterminación en el nivel interior, muchos
gobiernos niegan esta forma de libertad y limitan la participación ciudadana, relacionando este tipo de derecho a formas subversivas y violentas.
No obstante, también hay experiencias de gobiernos que buscan hacer valer los
principios del DAD, particularmente esta forma de gestión ha resultado atractiva para
los gobiernos de tendencias progresistas, los cuales están dispuestos a favorecer las
condiciones que permitan profundizar la democracia local otorgando libertad política a sus ciudadanos. Algunos ejemplos de esta forma de gobierno se pueden encontrar con el Partido de los Trabajadores en Porto Alegre y la Causa R en Caracas, ambos casos de principios de los noventas (Goldfrank & Chavez, 2004).
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
A las autoridades que han optado por esta forma de gobierno, es decir, que han
decidido promover y proteger que los ciudadanos se auto determinen, les resulta indispensable promover dos características esenciales en su gestión (Gutiérrez, 2008):
a) Capacidad de decisión legítima, es decir, disponibilidad de mecanismos institucionales que favorezcan la elección de entre las múltiples opciones estratégicas.
b) Posibilidad de contestación, es decir, de oposición, crítica y disenso que propicie el debate y alumbre la aparición de proyectos, programas y propuestas alternativas.
Para cumplir ambos fines, resulta necesario crear canales que permitan la
comunicación directa entre el gobierno y su ciudadanía, de tal forma que las
autoridades no pierdan el contacto con ésta ni con sus inquietudes, tengan mayor posibilidad de cubrirlas y puedan definir una dirección política de forma conjunta.
Estos canales de comunicación generalmente tienen mayores posibilidades de
éxito si el territorio y la densidad de población son pequeños, por esa razón la participación ciudadana se facilita en el núcleo de los gobiernos locales o regionales más que en los nacionales.
Una vez abiertos los canales de comunicación y sólo a través del continuo
debate y deliberación popular que en ellos haya se podrán establecer objetivos claros de desarrollo y fomentar la creación de las instituciones que los cumplan, de tal forma
que los procesos de reforma descentralizada y desde las bases podrían potencialmente construir una dimensión nacional de poder (Chávez & Goldfrank, 2004).
Sólo en la medida en que los destinatarios colectivos del DAD puedan auto
comprenderse como los autores de las decisiones e instituciones que los regulan podrán adquirir autonomía plena como grupo, es decir, la capacidad de decidir sin injerencia ni mandato externo dentro de un territorio determinado (Galindo, 2007).
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
2.2. El desarrollo deliberativo
Como se ha mencionado antes, uno de los ejes de este trabajo centra su análisis en el cuestionamiento que hace más de cincuenta años instauró que todos los pueblos de la Tierra deben seguir la misma vía y aspirar a un único objetivo: el desarrollo.
Tal aspiración inició la carrera del Sur para atrapar al Norte y generó que
muchas naciones subdesarrolladas adoptaran un conjunto de “buenas políticas” y “buenas instituciones” que de acuerdo con los países desarrollados impulsarían su desarrollo económico y les permitiría alcanzar un estado de mayor “bienestar”.
Por “buenas políticas” se entiende a aquellas prescritas en el Consenso de
Washington y como “buenas instituciones” aquellas que se han copiado de los países angloamericanos; algunos ejemplos incluyen a “la buena” burocracia, a un poder judicial independiente, derechos de propiedad y propiedad intelectual bien protegidos e instituciones de gestión gubernamental transparentes y orientadas hacia el mercado (incluyendo un banco central políticamente independiente) (Chang, 2002).
El problema de este razonamiento radica, de acuerdo con Chang (2002), en que
las políticas e instituciones que actualmente se promueven e imponen en los países del Sur no son aquellas que caracterizaron a los ahora países desarrollados durante su período de ascenso, y que la imposición de estas instituciones obstaculiza, en lugar de facilitar, el desarrollo del Sur.
Tal forma, tan superficial de trasplantar las formas políticas e institucionales
del Occidente “desarrollado” al mundo de los “menos desarrollados” ha generado una
definición de instituciones en los países del Sur que en muchas ocasiones han resultado contraproducentes, desalentadoras y poco congruentes con el derecho de autodeterminación.
A estos ejercicios de trasplante, Evans (2006) los denomina como “monocultivo
institucional” porque el conjunto de reglas que se construyeron por ensayo y error
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
durante varios siglos en países del Norte se injerta en países del Sur esperando que
tenga resultados similares. Las instituciones injertadas en algunas ocasiones se consolidan y en esos casos es probable que perduren, sin embargo, también pueden limitar la probabilidad de que surjan instituciones más eficaces (Evans, 2006). Otro
efecto negativo se genera cuando los planos institucionales importados se superponen
a las realidades, entonces los resultados son aún más desfavorables ya que las propuestas pueden encontrar resistencia y fracasar.
Actualmente, después de más de seis décadas de aplicación de estas formas
institucionales, la polarización entre el Norte y el Sur ha alcanzado límites inusitados y
cada vez más voces alrededor del planeta proponen realizar una revolución semántica del término desarrollo, con la finalidad de recalificarlo y darle un nuevo sentido.
La crítica consensuada se articula generalmente alrededor de seis puntos
(Latouche, 2007):
1. La denuncia de las desigualdades crecientes entre los individuos y naciones. 2. La trampa de la deuda para los países del Sur con sus consecuencias sobre la explotación desconsiderada de las riquezas naturales y la reinvención del vasallaje y la esclavitud (particularmente de los niños). 3. La destrucción de los ecosistemas y la amenaza que la contaminación global representa para el planeta. 4. El fin del welfare, es decir la destrucción de los servicios públicos aunado al desmantelamiento de los sistemas de protección social. 5. La omnimercantilización, que incluye desde el tráfico de órganos hasta la carrera por patentar a los seres vivos. 6. El debilitamiento de los estados-nación y el aumento del poder de las firmas multinacionales. Sin embargo, a pesar de haber entendido la necesidad de hacer un viraje del
camino del desarrollo tradicional se carece de una metodología que permita construir un significado propio del término desarrollo, a la vez que se cuenta con unos marcos
institucionales establecidos que fomentan la influencia e imperio de un pensamiento único mercantilizado.
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
Ante esto, se han levantado muchas alternativas que buscan darle un nuevo
significado al término desarrollo, por ejemplo existen amplios tratamientos de otros desarrollos como el desarrollo sustentable, el desarrollo humano o el desarrollo local;
cada una de estas propuestas da un énfasis diferente, ya sea al ser humano, a la naturaleza o al territorio para superar las críticas antes presentadas.
Sin embargo, el verdadero problema radica en identificar cuál es el proceso que
permitiría lograr que alguna de esas alternativas sea una realidad, pero más específicamente cuál de todas las opciones es deseable y posible para cada grupo de individuos.
La propuesta de este apartado busca alentar que las formas alternativas
de ver el desarrollo tengan la posibilidad de materializarse mediante la apertura de
canales que fomenten la participación y deliberación en la construcción de las formas políticas e institucionales que los dirigen.
Tomando en cuenta lo anterior, se propone un viraje institucional que en lugar
de imponer una “mejor manera” basada en la supuesta experiencia de los países del Norte, busque maneras de impulsar instituciones que mejoren la habilidad de los ciudadanos de tomar sus propias decisiones en la esfera pública.
Esta forma de construcción al desarrollo es prácticamente novedosa y se
denomina desarrollo deliberativo, es una alternativa tratada por Evans (2006) y Portes (2006) que propone la existencia de instituciones basadas en una democracia
profunda de discusión e intercambio popular como la única manera de llegar a objetivos de desarrollo viables (Evans, 2006) y específicos a cada realidad concreta.
De esta forma, a partir de la deliberación podrían fijarse objetivos y se
alentarían los potenciales de las estrategias de desarrollo de acuerdo con las características de cada territorio, ya que toda deliberación política requiere de un
fondo común de entendimiento el cual a su vez, se encuentra en permanente recreación y requiere formar parte del debate público presente.
El desarrollo deliberativo se destaca del enfoque tradicional de desarrollo y se
encuentra en consonancia con la intención de crear canales que fomenten la capacidad 24
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
de elegir de los individuos, pero a diferencia del DAD, el desarrollo deliberativo pugna por que el fortalecimiento de las instancias de participación sólo se logrará a través de la institucionalización de la participación ciudadana.
2.3. La democracia participativa
El apartado anterior mostró la demanda creciente de un mayor control democrático
por parte de los individuos en las decisiones de la esfera pública, para lograr ese fin la democracia participativa se presenta como una respuesta que de forma integradora
vincula todas las áreas del quehacer ciudadano y donde la comunidad organizada participa activamente en las toma de decisiones que le afecta (Wainwright, 2010).
Para poder entender a la democracia participativa, resulta necesario en primer
lugar conocer a qué se refiere la democracia. Etimológicamente significa “poder del
pueblo”, sin embargo esa definición en la actualidad nos dice muy poco o nada siendo
la democracia un término complejo y ambiguo para que pueda ser interpretado (Sartori, 1993).
Durante muchos siglos, la democracia fue una mala palabra para las clases
dominantes durante muchos siglos, sin embargo la democracia moderna, tal como lo
afirma Ellen Meiksins (2006), ha sido utilizada por el inseparable del capitalismo, el
cual redefinió e hizo posible una democracia limitada, “formal”, distinta a aquella que significa poder popular o gobierno del pueblo.
La democracia formal, también concebida con el nombre de “democracia
representativa” se refiere a una colección de ciudadanos pasivos y despolitizados, concebidos como una masa de individuos fragmentados.
En estas circunstancias cada persona actúa solo, en términos de privacidad y
abstrayendo al ciudadano de las relaciones sociales que le otorgan poder político, 25
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
convirtiendo a las elecciones en el todo, a partir de lo cual, el voto remplaza cualquier tipo de poder colectivo (Meiksins Wood, 2006).
Este discurso sobre la democracia ha adoptado el carácter de global, diciendo
que la democracia liberal representativa o formal es universalmente deseable y que
cualquier otra forma de participación política y toma de decisiones colectivas no es democrática (De Sousa, 2004).
En palabras de Ellen Meiksins (2006: 401):
“Es evidente entonces, que la democracia en las sociedades capitalistas significa algo muy diferente de lo que representó originariamente –no simplemente porque el significado de la palabra ha cambiado, sino porque también lo hizo el mapa social en su totalidad. Las relaciones sociales, la naturaleza del poder político y su relación con el poder económico, y la forma de la propiedad han cambiado. Ahora es posible tener un nuevo tipo de democracia que está confinada a una esfera puramente política y judicial sin destruir los cimientos del poder de clase.”
Debido a esto, actualmente no existe un capitalismo gobernado por el poder
popular en el cual el deseo de las personas se privilegie por encima de los imperativos
de la ganancia y la acumulación, y en el que los requisitos de la maximización del beneficio no dicten las condiciones más básicas de vida (Meiksins Wood, 2006).
La superación de este modelo democrático, tan defectuoso, plantea desafíos
importantes. Por un lado, resulta necesario reintegrar a la ciudadanía en la participación política de forma consciente con la finalidad de incluirlos en un desarrollo económico y social que plantee su propio horizonte de bienestar; y por otro, superar la crisis de legitimidad del Estado.
Así, “Sólo con la práctica solidaria y con el ejercicio de valores éticos unidos a la
eficiencia del Estado, la democracia comienza a adquirir las dimensiones de su promesa” (Perrales, 2012).
Ante esta situación, la propuesta del modelo de la democracia participativa
resulta atractivo, pues se presenta no como un modelo hecho sino como un modelo en construcción (Macpherson, 2003) que propone la necesidad de abrir espacios de
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
participación directa o semi-directa para la ciudadanía con una clara intencionalidad ética y política: “Crear las condiciones adecuadas para que los excluidos y postergados, no sólo sean partícipes efectivos de las decisiones, sino que salgan de su situación de exclusión” (Perrales, 2012).
La democracia participativa se presenta como una forma de acción social y
práctica política que crea nuevos espacios e infunde un significado más profundo a la
democracia en el mundo globalizador desde lo local. De forma tal, que construya otro
tipo de poder sobre la base de otra lógica y de otros valores, un poder que suponga un ejercicio compartido y no atribuciones concentradas (Perrales, 2012).
A la fecha, se han promovido movimientos y metodologías 1 que en lo local han
articulado esfuerzos productivos y sociales, desde la experimentación, pero también
desde una convicción ética que presumen la posibilidad de generar espacios reales
para otro desarrollo y otra democracia. Estos
movimientos
pueden
presentarse
en
forma
de
defensorías,
descentralización municipal y participación ciudadana, leyes de participación y control, comisiones de la verdad, concejos ciudadanos, etc. (De Sousa Santos, 2005)
Una de las metodologías más representativas para fortalecer a la democracia
participativa en la actualidad es el PP, ya que se cree que es un instrumento que puede ayudar a superar los desafíos que presenta el modelo democrático actual mediante la
profundización de la democracia, en especial al aumentar la representación democrática de los tradicionalmente excluidos (Chávez, 2010).
Los PP van más allá de la democracia formal, pues aportan una respuesta al
déficit de renovación de la democracia creando un nuevo espacio público donde se
Por nombrar algunos casos específicos se enlistan parte de los movimientos y metodologías presentados en el libro de Boaventura de Sousa (2005) “Democratizar la democracia”: Micromovimientos en la India: hacia una nueva política de la democracia participativa, Reinvención de la democracia participativa en Sudáfrica, La política del reconocimiento y la ciudadanía en el Putumayo y la Baja Bota Caucana: el caso del movimiento cocalero de 1996, Emancipación social en un contexto de guerra prolongada: el caso de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, Colombia, "Casas decentes para el pueblo": movimientos urbanos y emancipación en Portugal, Corte constitucional y emancipación social en Colombia. 1
27
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
encuentran los ciudadanos, las organizaciones civiles, el poder legislativo y el poder ejecutivo.
Este nuevo espacio se convierte entonces en el auténtico centro de decisión
democrática permitiendo a su vez que los individuos logren decidir sobre temas del orden público.
De esta forma, el voto electoral cada determinado número de años, propio de la
democracia representativa, se ve superado por una participación ciudadana que de modo dinámico y fluido materializa el deseo de la ciudadanía de ejercer alguna cuota real de poder (Perrales, 2012).
2.4 Los presupuestos participativos (PP)
2.4.1 El presupuesto público y su importancia en el desarrollo
Presupuesto público, presupuesto gubernamental o presupuesto del Estado, es el
instrumento que sirve para incrementar la eficiencia y la eficacia del uso de los recursos públicos a la vez que es una forma de garantizar el control del ingreso y gasto público.
Es decir, es la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones
(egresos) que, como máximo, pueden reconocer y los derechos (ingresos) que
prevean recaudar durante el correspondiente ejercicio, los gobiernos de un territorio determinado (España, 1988).
Tradicionalmente los presupuestos públicos se ven como un instrumento de
planificación y cálculo anticipado que involucra una serie de dimensiones: político-
institucional, normativa, económica, de gestión, de cultura política y de negociación entre actores públicos y privados (CEPAL, 2009). Sin embargo, su formulación
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
generalmente constituye una de las atribuciones básicas del poder ejecutivo y su aprobación, una atribución del poder legislativo.
El proceso presupuestal adquiere importancia debido a su carácter estratégico,
tan sólo en Latinoamérica, el peso del sector gobierno en las economías oscila entre el 30 y el 40 % del PIB (Ahumada, 1996).
Resulta claro entonces, que existe un amplio margen para que las acciones del
gobierno, y en particular la política fiscal, tengan un fuerte impacto sobre la
distribución del ingreso. La trascendencia del presupuesto público radica en que es el mecanismo generador de los grandes equilibrios económicos, financieros y de
asignación de recursos públicos pues además ninguna propuesta de política pública es sostenible si las instituciones que están encargadas de su ejecución no cuentan con los
recursos y las capacidades técnicas para administrarlos.
En este sentido, toda propuesta de presupuesto público no debe estar
exclusivamente basada sobre la contribución del presupuesto a la función de
estabilización macroeconómica, sino que debe ser evaluada incluyendo la perspectiva
redistributiva del sector público para reducir los niveles de pobreza y para mejorar
los patrones de equidad a través de la negociación sobre la asignación y financiamiento de los intereses de diversos actores sociales que buscan construir su propio significado y perspectiva de desarrollo.
El planeamiento del presupuesto público por tanto, no es sólo como un
instrumento técnico que define un modelo de gasto público, sino un instrumento social que necesita entender la perspectiva de sus actores como elemento necesario para comprender la realidad social en la que se encuentran los grupos de un territorio específico.
La propuesta de este trabajo es que la conformación de los presupuestos
públicos debe verse como un proceso que servirá de instrumento para el cumplimiento de las metas establecidas en el plan de desarrollo, facilite la administración y contribuya a la toma de decisiones, evalúe el comportamiento de 29
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
ingresos y egresos, regule y controle las finanzas, así como para que produzca la
información necesaria, tanto para la misma entidad como para la comunidad en general (Gómez, 2007).
Todo ello implica que el proceso de presupuestación debe ser más concertante
y obligar a las comunidades a buscar la inclusión de todas las expectativas, lo cual se traduciría a su vez en la posibilidad, obligación y derecho que tiene la comunidad de
conocer y participar, pero fundamentalmente de decidir el manejo adecuado de los recursos colectivos y/o públicos (Gómez, 2007).
Sólo a partir de este enfoque en el presupuesto público, donde la discusión
toma un rol central en su elaboración, es posible obtener un acercamiento serio a los principales problemas a los que se enfrentan en cada comunidad y que a su vez
provocan aspiraciones de cambio, de tal forma que exista una relación entre la posibilidad y el horizonte deseado, es decir su propio significado de bienestar.
Así, un trabajo integral en la formación del presupuesto público permitiría
trascender en la transformación de la realidad del actor social colectivo, ya que la
búsqueda de soluciones a las necesidades colectivas obviamente irían ligadas al modelo de desarrollo elegido de forma consciente o inconsciente y por ende, al mejoramiento de las condiciones de vida de la población. 2.4.2 El modelo de los PP
Los PP incluyen la perspectiva mostrada en el apartado anterior, pues incluyen una
forma de participación ciudadana en la gestión de de su ciudad mediante la cual los ciudadanos participan en la elaboración de su presupuesto público.
El núcleo de la importancia de los PP es que representan un modelo basado en
una serie de esquemas redistributivos sustentados en formas institucionales de democracia participativa.
30
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
Los PP van más allá de la democracia formal pues aportan una respuesta al
déficit de renovación de la democracia creando un nuevo espacio público donde se
encuentran los ciudadanos, las organizaciones civiles, el poder legislativo y el poder ejecutivo (Chávez, 2008).
A continuación se presenta la definición reconocida por el Programa de
Desarrollo de las Naciones Unidas en 1996 sobre PP:
“El Presupuesto Participativo es un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, donde el pueblo puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas. El ciudadano no limita su participación al acto de votar para elegir a sus representantes, sino que también decide las prioridades de gastos y controla la gestión del gobierno. Deja de ser un coadyuvante de la política tradicional para ser protagonista permanente de la gestión pública.” (UNDP, 2004)
De acuerdo con tal definición, el PP no implica el abandono del proceso de
presupuesto público tradicional, sin embargo, significa avanzar un paso más en la construcción de este instrumento de control del gasto público incluyendo la voz de la ciudadanía en la definición de prioridades y toma de decisiones de manera formal a través de una serie de reuniones anuales con las autoridades gubernamentales.
Gracias a este instrumento de participación, no son sólo los gobernantes
quienes participan en las decisiones sobre política pública y fiscal sino que abre la
puerta para que la sociedad de forma individual o por medio de organizaciones civiles,
asuman un papel activo en la determinación de su perspectiva de cambio que abone para alcanzar las metas de desarrollo (Goldfrank, 2006).
La piedra angular del modelo está en que la administración se convierte en un
sistema participativo de toma de decisiones sobre las inversiones municipales (Chavez & Goldfrank, 2004). En este escenario, los ciudadanos ejercen su derecho y deber de participación en la definición de los rumbos de la acción de gobierno.
Desde esta perspectiva, la práctica continuada del PP en un territorio traería
como beneficios (Chávez, 2008); (Goldfrank, 2006):
31
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
Se cree y fortalezca una cultura democrática y política participativa que dé atención a las prioridades de la población. Se redirijan recursos públicos hacia los más pobres y extiendan la prestación de servicios. Se fortalezca el tejido social. Se mejore la transparencia de la gestión y efectividad del gasto público municipal. Se democraticen las organizaciones civiles existentes e incentivan la creación de nuevas. Se posibilite a la sociedad para exigir más responsabilidad a funcionarios y dirigentes políticos. Se mejore la eficiencia en la inversión de recursos. Se reduzca del clientelismo. La ciudadanía adquiriera una visión de conjunto sobre la escasez de recursos y sobre la infinidad de demandas que se le presentan al gobierno. Actualmente, los PP han logrado presentarse como una forma de gestión
pública exitosa que puede facilitar tanto la construcción del apoyo electoral hacia el gobierno o una forma de legitimación estatal hasta un nuevo espacio de centro de
decisión democrática que permita superar el modelo electoral, propio de la democracia representativa, por una participación ciudadana que de modo dinámico y fluido materialice el deseo de la ciudadanía de ejercer alguna cuota real de poder (Perrales, 2012).
La propuesta de los PP han sido adoptadas por gobiernos locales y nacionales
en todo el mundo de forma creciente desde su surgimiento y suelen atraer a miles de
ciudadanos a participar en los asuntos públicos, lo que a su vez contribuye a hacer el gobierno más efectivo y que se cree una especie de ambiente donde el activismo ciudadano sea revitalizado.
Esta forma de gobierno ha atraído la atención de gobiernos progresistas, y
posicionado como uno de los ejemplos más claros del reciente giro social (y local) de la izquierda en América Latina de finales de los ochenta. Tendencia caracterizada por
una creciente preocupación por temas sociales cuya opción ética pugnaba por la
emancipación humana y la reapropiación por parte de cada ser humano de todas sus 32
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
capacidades, cualidades y potencialidades libre toda forma de subordinación más allá de las plataformas estrictamente clasistas sea alcanzable(Stolowicz, 2007). 2.4.3 Origen y tendencias de los PP
2.4.3.1Origen Los PP aparecieron en la escena pública a finales de los años ochenta y desde esa fecha han
evolucionado
en
tres
etapas
correspondientes
a
su
surgimiento,
institucionalización y expansión hasta llegar a las experiencias actuales, muchas de las cuales aún se encuentran en procesos de maduración.
Los primeros experimentos se dieron a partir de 1989 en algunos municipios
brasileños, siendo el ejemplo más difundido el del gobierno municipal de la ciudad de Porto Alegre en Brasil, liderado por el Partido de los Trabajadores.
Este evento nos permite ubicar el inicio de la primera etapa de PP, 1989 a
1995, etapa caracterizada por experimentaciones de gobiernos locales de izquierda en algunas ciudades latinoamericanas (Goldfrank, 2006).
Como se trató de plasmar en el apartado anterior, los PP surgieron en el
contexto latinoamericano de finales de los años ochenta, con la intención de generar nuevas formas de gestionar el desarrollo de las ciudades y empoderar a la ciudadanía.
Este escenario registraba en la región, como en ninguna otra parte del mundo,
un crecimiento electoral y la consolidación de varias administraciones de izquierda a nivel local.
Los representantes políticos y sus equipos técnicos se enfrentaban
directamente a múltiples problemáticas mientras que las demandas de cuotas reales 33
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
de poder por parte de la ciudanía, que no habían tenido alguna bajo ningún gobierno de elites autoritarias y corruptas, aumentaban (Chavez, 2008).
Ante esta situación, los gobiernos se dieron cuenta que las políticas públicas
como normalmente se diseñaban ya no parecían tan efectivas para enfrentar los
problemas locales, siendo este el motivo coyuntural del surgimiento del PP (Pagliai, 2003).
Este instrumento además presentaba la oportunidad para mostrar la enorme
cantidad de demandas que tenía el gobierno y la escasez de recursos (Goldfrank,
2006) lo que a su vez legitimaba su gobierno y otorgaba grandes índices de apoyo popular.
Cuatro elementos claves guiaron la aplicación de las primeras experiencias en
PP en esta etapa (Goldfrank, 2006):
1. La participación ciudadana directa en la toma de decisiones y supervisión. 2. La transparencia administrativa y fiscal para evitar la corrupción. 3. Las mejoras concretas en infraestructura urbana y servicios con énfasis en los pobres. 4. Generar un cambio en la cultura política.
La segunda etapa, de 1996 a 2000, se caracteriza por la institucionalización e
implementación de consultas ciudadanas de organización del presupuesto local y la
intensificación de experiencias por gobiernos municipales en algunos países latinoamericanos que continuaban apoyando e impulsando procesos de democracia participativa mediante los PP.
Lo anterior, generó interés y expectativa por parte de la ONU, quien en 1996
escogió la experiencia de Porto Alegre como una de las 42 mejores prácticas de gestión urbana en la conferencia mundial HABITAT II (Francés García & Carrillo Cano, 2008).
Otra de las características de esta etapa es la adopción de los PP por parte de
algunos municipios de corte neoliberal y organismos multilaterales que como el Banco 34
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
Mundial y las agencias de desarrollo de la ONU, exportan activamente a todos los
continentes la metodología de los PP “como una nueva estrategia para fortalecer a las
comunidades locales, disminuir la corrupción, y mejorar el acceso a, y la calidad de, los servicios públicos y las políticas sociales” (Chávez, 2010:4).
En muchas ocasiones, a la vez que estos municipios perseguían impopulares
políticas de privatización y liberalización de los servicios públicos, tres factores parecen haber contribuido a la adopción de este mecanismo en sus gobiernos:
1. La noción de la necesidad de contar con buenas instituciones y un buen gobierno. 2. El surgimiento de la noción de participación en el desarrollo. 3. La esperanza de otorgar legitimidad democrática a su gobierno.
La tercera etapa se ubica durante la década pasada, de 2000 a 2010. El PP
evolucionó de forma considerable, lo que alguna vez fue un poco conocido proceso de
participación popular se convirtió en una práctica adoptada y promovida por partidos de diversas tendencias, ya sea como una forma de reinventar el socialismo o como una
“buena práctica” gubernamental promulgada por instituciones internacionales de desarrollo (The World Bank, 2011).
Las prácticas se expandieron, los mecanismos de PP fueron puestos en marcha
en ciudades y municipios de Europa, África y Asia demostrando que pueden responder a diferentes propósitos y alcances. No obstante, a pesar de la rápida y amplia difusión del PP, no todos los intentos de propagación han tenido éxito.
Varios autores han puesto de relieve la importancia de las condiciones locales
para la evolución de cada experiencia (Chávez, 2010). Sin embargo, a medida que la
aplicación de los PP se ha extendido fuera de las ciudades brasileñas, el diseño abierto,
informal y deliberativo iniciado por la nueva izquierda en Porto Alegre parece estar pasando de moda y adoptar cada vez más caras diferentes (Goldfrank, 2006).
En definitiva, lo que este apartado intenta explicar es que no existe un diseño
acabado o definitivo sobre presupuestos participativos, por el contrario, cada
35
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
experiencia responde a la realidad política y social de cada territorio haciendo que ninguna sea idéntica a otra.
Sin embargo, de acuerdo con Daniel Chávez (2010) en general se pueden
identificar a la fecha al menos cuatro posibles enfoques político-ideológicos sobre el
PP:
a) El enfoque progresista o democrático-radical. Concibe al PP como un ejercicio de democracia radical (más profunda y más incluyente). Se basa en la religitimización del Estado, orientándolo a ser una entidad más democrática,
eficiente, responsable y participativa. Expresa una fuerte preocupación por la justicia social, inspirada en una perspectiva neo-gramsciana.
b) La vieja izquierda testimonial, ortodoxa y dogmática. El PP es visto como una
estrategia ‘reformista’ funcional a la burguesía para administrar la crisis del
capitalismo. Se critica la participación abierta (no clasista) y el énfasis en la política local.
c) Enfoques ‘desarrollistas tradicionales’. Promovidos por ONGD y agencias ortodoxas de cooperación al desarrollo internacional. El PP, desde esta perspectiva, es una herramienta para el good governance, la accountability,
reducción de la pobreza y mayor eficiencia en la gestión pública. Esta tendencia concibe al PP como un componente más de la última generación de reformas de mercado.
d) Enfoques conservadores. Conciben al PP como una propuesta anti-democrática
y caótica. Argumentan que se subordina a las autoridades electas y al staff
profesional a la voluntad de ciudadanos no preparados, conduciendo a la
anarquía y la ineficiencia en la provisión de servicios públicos y la gestión administrativa local.
La realidad es que pueden existir aún más enfoques político-ideológicos que
motiven la implementación de los PP pues si tomamos en cuenta que cada proceso
puede transformarse durante su maduración y no responder a los mismos objetivos o
perspectivas a los que respondía el instrumento durante su implementación, de tal 36
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
manera que la gama de probables enfoques se amplia. Lo anterior puede darse debido a presiones políticas, cambio de gobierno, insistencia popular o hasta por cambios en la estrategia de gobierno.
2.4.3.2 El ejemplo de Porto Alegre A continuación se presenta el ejemplo emblemático de la aplicación de PP, la ciudad de Porto Alegre, capital de Río Grande do Sul al sur en Brasil con la intención de
mostrar el contexto en que surgió el PP pero además para mostrar la forma en que estos procesos pueden transformarse.
La ciudad de Porto Alegre vio nacer, consolidar y transformar el mecanismo de
los PP de “una forma de modificar la correlación de poder entre las clases sociales en el
acceso a la infraestructuras, o los servicios urbanos, a favor de los excluidos social y geográficamente” a una “manera de fortalecer la rendición de cuentas mediante formas que promueven el aprendizaje mutuo entre ciudadanos y funcionarios públicos sobre la mejora en el suministro de servicios” (Chávez, 2008).
A finales de los ochentas en Brasil, la democracia representativa era
excesivamente limitante, la gente no tenía forma de reclamar coherencia
programática por parte de sus gobiernos ni la posibilidad de influir en las decisiones de éste.
Ante este contexto, en 1988 el Partido de los Trabajadores (PT) -partido de
tradición progresista- ganó la elección municipal de Porto Alegre con la consigna de
gobernar de manera distinta, gobernar con la participación de la gente, con concejos
populares, etc. (Goldfrank, 2006).
Hasta esa fecha no había en Brasil, ni en Porto Alegre una experiencia al
respecto, sólo la voluntad y decisión política de concretizar la participación de la
ciudadanía en el gobierno. Tomando como fuente de inspiración los principios de la 37
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
emblemática Comuna de París, en 1989 surgió la primera experiencia de PP en el mundo (Pont, 2001).
Durante los 17 años de ensayo y error que duró el gobierno del PT en Porto
Alegre (1988-2005), ciudadanos, funcionarios y cargos electos negociaron un sistema democrático y participativo de toma de decisiones sobre las inversiones públicas, que intentó sustituir la cultura de secretismo, centralización y corrupción del gobierno local con las siguientes características (Chávez, 2008): 1.
2. 3.
4. 5.
6.
Su continuidad: año tras año.
Su concatenación: la discusión del presupuesto empieza por el balance y liquidación del anterior presupuesto, con el rendimiento de cuentas por parte de los delegados elegidos por los vecinos.
Su carácter universal: todo ciudadano o ciudadana puede participar.
Su autorregulación: el reglamento del presupuesto participativo no es un
reglamento otorgado por la Alcaldía, sino que es fruto del debate popular y años tras años se evalúa para mejorarlo. Su dimensión decisoria: la gente decide.
Sus tres bases (Pont, 2001):
Base territorial: Definida en 16 regiones.
Base temática: Se desarrollan en plenarias, permite tomar decisiones de acuerdo a temas en común, estas reuniones permiten participar al
ciudadano que no tiene problemas de infraestructura, pero tiene cosas que decir sobre los transportes, reivindicaciones sobre la cultura o educación,
salud, desarrollo económico y desempleo.
Base institucional: Conformada por el conjunto de secretarías y
departamentos del gobierno de la ciudad que proponen sus presupuestos de manutención, gasto de personal y proyectos institucionales. Esta base, busca que el sector gobierno presente sus propias propuestas e iniciativas para después discutirlas con la ciudadanía.
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
La idea del PP contribuyó a transformar a las personas en sujetos activos, con
un creciente poder para influir y corresponsabilizarse en las decisiones que conformaban su vida diaria.
Durante el proceso, los ciudadanos y sus organizaciones locales construyeron
lo que parecía ser una fuente de poder público de base social, relativamente independiente del gobierno (Chávez, 2008).
El resultado de la experiencia de PP en Porto Alegre, fue tan positivo que con el
correr de los años fue imitada por muchas ciudades de Brasil, convirtiendo a Porto
Alegre en un paradigma a seguir por no sólo por gobiernos locales brasileños sino por
este nivel de gobierno en prácticamente todo el mundo (Pont, 2001).
Sin embargo, el poder popular en la toma de decisiones que caracterizó a este
mecanismo está ahora en juego, el significado del PP en particular, y de la gobernanza participativa en general.
En 2004, el PT perdió las elecciones municipales ante el Partido Popular
Socialista (PPS) -de tendencia centro-derechista- el cual se comprometió a mantener y
desarrollar un sistema de PP “más completo”. Las características básicas del nuevo enfoque se trazaron vagamente (Chávez, 2008):
a) La gobernanza solidaria local se basaría en las nociones de “pluralidad y diálogo”.
b) El éxito del proyecto dependería de la capacidad de movilización ciudadana, creativa y cooperativa en torno al desafío del “desarrollo sostenible”.
c) Incluiría a actores antes excluidos del proceso del PP como fundaciones, universidades, empresas privadas y organismos estatales y federales.
En la realidad, este nuevo enfoque surgió como un programa de partenariado
tal y como está sucediendo a escala internacional. El objetivo de este nuevo viraje
político consiste en “empoderar a las comunidades locales”, establecer “una nueva
forma de gobernanza inclusiva” caracterizada por relaciones de “colaboración” y “confianza”.
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
Según analistas residentes en Porto Alegre, este nuevo enfoque de gobernanza
supone adoptar teorías de integración social copiadas de los manuales de
instrucciones del Banco Mundial, lo cual desembocará en la consolidación de un estilo autoritario y clientelista del gobierno municipal (Chávez, 2008).
Por tanto, el discurso emergente que presenta el PPS en Porto Alegre no es
nuevo, sino que proviene del “nuevo localismo” promovido principalmente en Inglaterra por Margaret Tacher en los ochentas, Tony Blair en los noventas; y de la
“nueva gobernanza” que los organismos internacionales como el BM o el FMI, cuyo
auténtico objetivo parece consistir en despojar al Estado de sus responsabilidades mediante partenariados que, en la práctica, constituyen una forma de privatización de las políticas públicas.
Actualmente el proceso de PP en Porto Alegre ha perdido su conexión con el
grueso de la comunidad, contribuyendo a la ONGización del movimiento urbano, con estrategias y visiones divergentes en materia de políticas urbanas (Chávez, 2008).
El PT ha entrado en una crisis generalizada en todo Brasil a partir del
escándalo político sobre corrupción sistémica de la dirigencia en 2006, a partir de lo cual, ha sido incapaz de desarrollar una estrategia coherente para abordar la nueva situación.
Sin embargo como sostiene Leonardo Avritzer (Chávez, 2010), los factores que
explican la sostenibilidad y las características políticas del PP en Porto Alegre son
particularmente singulares, destacando el papel de las formas asociativas de la sociedad civil en la evolución inicial del programa y su formato institucional.
Afirma que la naturaleza y la fuerza de las asociaciones cívicas están
directamente relacionadas a las características deliberativas y a los resultados del PP,
en términos de redistribución y equidad, y que las condiciones originarias básicas pueden no estar presentes en otros contextos locales, limitando sus posibilidades de éxito.
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
2.4.4 La aplicación de los PP en el mundo Como se mencionó antes, los argumentos del discurso de los PP de todas las
tendencias vienen poniéndose en práctica no sólo en Latinoamérica sino en todo el
mundo de forma creciente, sin embargo, en un sentido más general no existe un interés global por los PP o democracia participativa, por lo que las condiciones políticas para su éxito o fracaso raramente se discuten.
A continuación, se muestra la forma en que se han presentado las experiencias
de PP en el mundo con la intención de reflexionar a partir de experiencias concretas los factores que llevan al éxito o fracaso de su implementación (Ver cuadro 1).
El cuadro muestra cinco áreas geográficas con características similares, lo que
permite conocer el alcance de los procesos de PP en las siguientes regiones: Latinoamérica, Europa Occidental y Norteamérica, Europa Central y del Este, África y
Asia; identificando en cada región, una descripción de las principales características, precondiciones, factores positivos y negativos que han identificado la aplicación de estos mecanismos de participación.
41
Hasta principios de la década de los noventas, la mayor parte de gobiernos en la región estaban centralizados, con poco poder discrecional formal a nivel local. Durante muchas generaciones, los gobiernos centrales mantuvieron el control de la mayoría de los aspectos de la vida pública, la libertad de asociación y acceso a la información estaban limitados.
Actualmente este mecanismo de participación ha sido adoptado en 7 países.
En Europa Central y del Este, los mecanismos de PP se proponen como puntos de entrada para superar las deficiencias de gobierno.
Europa Central y Europa del Este
• Han creado oportunidades de participación. Las formas colectivas de organización política y social, como los partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil (OSC), son relativamente nuevos. Los PP han ayudado a su fortalecimiento y promoción. • La infraestructura y los servicios otorgados por el gobierno responden cada vez más a las necesidades de la población. • Los ciudadanos están mejor informados acerca de sus derechos y responsabilidades. Se cree que gracias a ello puedan aumentar los ingresos para el desarrollo local. • Se han derrumbado barreras de comunicación entre los ciudadanos y su gobierno. • Algunos gobiernos locales fueron capaces de contar con el apoyo de sus ciudadanos para defender a niveles más altos de gobierno sus proyectos.
• Consolidación de algunas experiencias en gobiernos locales. • Poca o nula oposición de élites. • Éxito con residentes de diferentes grupos y clases sociales. • Apoyo de la cooperación internacional para la aplicación de PP. • Los gobiernos locales son autónomos y tienen recursos propios. • Existe la tradición histórica de participación y cooperación entre los actores.
• Poca capacidad fiscal o administrativa de los gobiernos municipales. • Asociaciones civiles conflictivas o fragmentadas. • No se ha reducido el problema de la pobreza de forma radical. • Hay una falta de medición en el impacto real de los PP. • Algunas experiencias sólo han durado entre 1-2 años. • Los PP no son intocables ante las políticas económicas nacionales.
- Voluntad y descentralización política. - Recursos suficientes. - Capital Social. - Una burocracia competitiva. - Localidades pequeñas. - Fundamento legal. • Las experiencias de PP, con algunas excepciones, han sido iniciadas por agencias de desarrollo u ONGs internacionales, lo que pone en duda su sustentabilidad en el tiempo. • Autonomía de los • Los ciudadanos han sido gobiernos locales. históricamente separados de las • Disponibilidad de decisiones que les afectan, desconfían de la acción colectiva, y son receptores recursos. pasivos de los servicios públicos aunque • Organización no les satisfagan. ciudadana e interés • El uso de grupos de asesoramiento, de participar. generalmente provoca que grupos • Desarrollar vulnerables o alejados no sean incluidos sistemas de para participar estos mecanismos. partidos políticos. • Sistemas de relaciones fiscales intergubernamentales están aún en desarrollo, las funciones y responsabilidades asignadas a nivel local son débiles y ambiguas.
ASPECTOS POSITIVOS
ASPECTOS NEGATIVOS
PRECONDICIONES
Cuadro 1. Principales características en la aplicación de los PP por región, 2011
CARACTERÍSTICAS Las primeras motivaciones para la aplicación de los PP en la región fueron de corte radical, ligadas con la transformación general que la izquierda buscaba en la década de los 70 y 80’s y ante el rechazo a la centralización del poder del Estado al igual que a su adelgazamiento. Desde esta perspectiva, los PP ayudarían a relegitimizar al Estado mostrando que podía ser eficiente, redistributivo y transparente. A la fecha, más de 2500 ciudades (Goldfrank, 2007) en 16 países de la región han adoptado los PP.
Latinoamérica
REGIÓN
• Elevar la calidad de esa participación y el nivel de confianza en los procesos. • Que sea incluyente con el cudadano común y los principios que dan origen a su aplicación sean verdaderamente realizados. • Que se fortalezcan las instituciones, gobiernos locales y la captación de recursos.
• Consolidar experiencias. • Aplicar sus principios originales a niveles nacionales e internacionales de gobierno.
RETOS
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
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CARACTERÍSTICAS
Promovidas en un inicio por gobiernos de tendencia de izquierda y actores internos, acturalmente 15 países han adoptado mecanismos de PP. En el caso de esta región los debates acerca de los PP comenzaron de forma tardía. En muchos casos el término de PP se usó para señalar experiencias de dialogo interinstitucional, procesos de información mono- direccionales, notificaciones públicas y, en el mejor de los casos, se refiere a procesos de escucha o consulta. El contexto asiático está marcado por un marco legal que apoya los PP, asociaciones civiles activas y una historia relativamente reciente de la reforma constitucional dirigida por la ciudadana, en contra de una larga historia del patrimonio político y el li i
Con experiencias en 9 países de la región, la mayoría de los PP en Europa poco tienen que ver con las experiencias pioneras latinoamericanas y se distinguen por: • Tener menos rigurosidad en su aplicación. • Están ligados con un movimiento de modernización del Estado. • Se basa en la dimensión territorial, es decir con inversiones de porte pequeño. En EUA, Canadá, Alemania, Holanda y Francia se pactan fondos de inversión locales sobre los que se decide sobre pequeñas obras o eventos. • Se articulan el nivel local y micro local (barrios, colonias, aldeas, etc.). • Necesitan un ciclo organizado de discusiones y toma de decisiones durante todo el año.
Europa Occidental y Norteamérica
REGIÓN
Asia
- Gobiernos democráticos, abiertos al debate público y a la crítica de aquellos en el poder. - Tengan libertad de prensa. - Las ONG hayan logrado fortalecer su autonomía. - Voluntad política por parte del gobierno para adoptar los procesos. - Calidad en el liderazgo, basada en la inclusión de líderes “tradicionales”.
El contexto social, económico y político es muy distinto entre los países de la región, la dinámica en término de cultura política, competencia de los gobiernos locales, etc. En Europa los PP no constituyen una metodología, sino más bien un tema político, un instrumento de participación alrededor del presupuesto público.
PRECONDICIONES
• El marco legal no es suficiente para asegurar que exista una descentralización o se desarrollen mecanismos de participación efectivos. • Severa corrupción que impide que las decisiones se tomen intervenciones radicales. • En algunos casos, los procesos son consultivos y no deliberativos. La falta de incentivos demeritan la participación. • Las mujeres son opacadas por los hombres en procesos de participación, principalmente en áreas rurales.
• Son procesos que vienen desde arriba. • Son procesos consultivos, no deliberativos como en otras regiones. • Se basa sobre la participación de colectivos (ONGs, asociaciones, colectivos de vecinos, etc.), no de individuos. • En la mayoría de los casos, son las clases medias o altas las que están más activas. Lo cual deja claro que hay muchos grupos populares sin ser representados. • Se basa en tendencias neoliberales con una fuerte dimensión autoritaria.
ASPECTOS NEGATIVOS
RETOS
• Generar coaliciones entre ONGs y • Se elevó la satisfacción ciudadana referida gobierno. • Promover la al funcionamiento de los servicios, el plan de participación del desarrollo local y la destinación de las ciudadano común. inversiones. (Allegretti, 2010) • Maduración de las • Han logrado un buen uso de los medios experiencias, casi electrónicos para asegurar la participación todas son de reciente de ciudadanos, legisladores y empleados del creación. • El futuro de China gobierno. respecto a la • Las ONGs han logrado ser más eficaces en promoción de los PP la construcción de una amplia base de tiene su mayor prácticas democráticas. dificultad en • Se puede ver un fortalecimiento de la conceptualizar a la democracia, la efectividad del gobierno y la participación. Comienzan a dar cohesión social y particularmente la signos de información recaudación fiscal. sin experiencias que incluir hasta el momento.
- A nivel administrativo, lograr la modernización del • Han logrado construir modelos propios Estado. - A nivel social, de acuerdo a las necesidades locales. fortalecer el tejido • En algunos casos los mecanismos de social, logrando ser participación de los PP han sido horizontales e institucionalizados. incluyentes. • Existe fuerte capacidad de control y de - A nivel política, “democratizar la apropiación del proceso por parte de la democracia”, a pesar ciudadanía. de ello la mayoría • Se han mostrado experiencias que han continúa como logrado su sustentabilidad en el tiempo. experiencias consultativas y las decisiones las toman al final los políticos.
ASPECTOS POSITIVOS
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
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CARACTERÍSTICAS
El número de actores responsables de las primeras experiencias de PP en la región es mucho mayor que en otras partes del mundo. De hecho, las experiencias surgen de la interconexión entre movimientos sociales, autoridades locales e instituciones internacionales. Es imposible negar la existencia de un cierto neo-colonialismo en el modo en que la idea del PP entró en la región. Su implementación ha sido casi siempre copias de modelos occidentales. Los procesos de descentralización en la región han llevado a que las constituciones reconozcan a los gobiernos locales. Exceptuando Mozambique y Zambia, la participación de la ciudadanía en asuntos del gobierno local está institucionalizada, particularmente en el proceso de planeación, además los municipios tienen autonomía en el manejo de sus gastos e ingresos.
- Existencia de herramientas de gestión descentralizada. - Existencia de un marco legal que promueve la participación ciudadana. - Gobiernos locales autónomos. - Dar una buena capacitación a los funcionarios encargados de llevar el proceso aún en áreas rurales.
PRECONDICIONES • Los procesos benefician fundamentalmente a asociaciones formales, ONGs o a nuevas élites locales. • A nivel gubernamental: la falta de capacidad administrativa, recursos insuficientes, ruptura en la comunicación, sistemas de evaluación y monitoreo inadecuados. • Profundas diferencias políticas y sociales en toda la región. • No queda claro qué porcentaje de las propuestas de la ciudadanía son incluidas en los presupuestos públicos finales. • Poco entendimiento de los roles y responsabilidades de todos los actores.
ASPECTOS NEGATIVOS
• La democratización aparece estar directamente relacionada con la distribución de recursos y el acceso al conocimiento. • Cada vez son más los proyectos que introduce la ciudadanía que benefician directamente a las comunidades y se basan en las prioridades que identifican los procesos de participación. • Han mejorado las relaciones y entendimiento entre ciudadanos y gobierno.
ASPECTOS POSITIVOS
• Lograr hacer adaptaciones locales de los PP. • Lograr que los donantes internacionales, aunque sean parte importante de los ingresos públicos, no influyan en los procesos. • Los gobiernos deben dejar prácticas autoritarias y la manipulación de los PP. • Fortalecer la confianza y transparencia en asuntos del orden público. • Dar a conocer el proceso en lenguaje sencillo y accesible.
RETOS
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Sistema de Información de Orçamentos Participativos, 2011/ The World Bank, 2007/ Participatory Budgeting-Google Maps, 2011.
África
REGIÓN
CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
A partir de las experiencias expuestas, queda claro que no hay, y tampoco sería
deseable que así fuera, un modelo único de aplicación de PP ya que las experiencias
son fruto de la realidad de la cosmovisión de los habitantes de cada región y de la cultura administrativa de los gobiernos que las ejecutan.
En Latinoamérica, los mecanismos de PP comprenden, en algunos casos, el
control de la gestión y la rendición de cuentas, lo que la ubica como la región con mayor alcance de participación ciudadana en sus presupuestos gubernamentales, además de ser la región que más experiencias de PP tiene a nivel local y de redes
nacionales. Con gobiernos locales autónomos y con sociedades necesitadas de acceder
a los recursos públicos para cubrir sus necesidades básicas, los PP en la región son procesos deliberativos más que consultivos. A pesar de que las experiencias se han extendido por casi todos los países de la región lo cual muestra a su vez la mayor voluntad política para su implementación, éstas aún quedan por consolidarse en la mayoría de los casos.
En África, a pesar de ser la región en la que más países han presentado
experiencias de PP, su implementación obedeció a imitar los modelos occidentales, principalmente porque los actores que los han impulsado son agentes externos de
Europa Occidental y Norteamérica. Aún así, los resultados de la implementación de PP han sido positivos, pues se reconocen como un factor importante para la reasignación
de recursos. En este sentido, se espera que los procesos de PP sean apropiados por las comunidades que los llevan a cabo, sobrepasando sus limitaciones de recursos y educación de los gobiernos locales.
En Europa Occidental y Norteamérica, región caracterizada por contar con
“países desarrollados”, sociedades que han cubierto sus necesidades básicas y con
gobiernos dotados de burocracias profesionales, la concepción que rige las
innovaciones del PP tiene como objetivo: construir comunidades y fortalecer
organizaciones, favorecer la asignación equitativa de los recursos, evitando el derroche y la corrupción, etc. Es decir, modernizar la gestión pública en articulación con la participación ciudadana, sin embargo, aún queda por conformar las
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
experiencias como procesos deliberativos para que pueda construirse una democracia participativa.
En Europa Central y del Este, los mecanismos de PP se propusieron como
puntos de entrada para superar las deficiencias entre gobierno y sociedad. En este
sentido, las experiencias han logrado que las necesidades de la población se reflejen cada vez más en la asignación de recursos. En esta región, aún queda por asegurar la
sostenibilidad en el tiempo de las experiencias ya que en la mayoría de los casos los sistemas de relaciones fiscales intergubernamentales están aún en desarrollo.
En la región de Asia, aunque los PP comenzaron a utilizarse de forma tardía, las
experiencias han sido positivas e innovadoras, utilizando los medios electrónicos para asegurar la participación y un evidente fortalecimiento de la democracia, aún quedan retos encaminados a que el ciudadano común se integre a los procesos de PP.
En síntesis y en base a las experiencias mostradas la metodología de los PP en
la práctica no siempre fortalece al Estado contra el mercado, como pretende la nueva
izquierda y temen los conservadores, ni protege las reformas del mercado, como esperan los liberales y temen los ortodoxos.
Aún dentro de un mismo país, la variedad de los resultados del PP es
asombrosa, a pesar de su aparente falta de éxito generalizado en algunos países, hay numerosas experiencias locales con resultados impresionantes (Goldfrank, 2006) (Ver mapa 1).
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CAPÍTULO 2. LA AUTODETERMINACIÓN, EL DESARROLLO DELIBERATIVO Y LOS PP. CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS
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CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
A continuación se presenta un acercamiento al país sudamericano, empezando por un recorrido sobre sus principales características, pasando por un rápido relato socio-
histórico de cómo se construyó esta nación hasta llegar al contexto en el que hoy por hoy se manifiesta la participación ciudadana y la democracia; ello con la intención de otorgar el contexto necesario para entender el proceso que permitió que surgiera la
primera expresión de PP en el país.
Posteriormente, se hace una descripción de las experiencias que los PP han
tenido en Chile, los objetivos que generalmente han perseguido su implementación y dando cuenta de las particularidades que estos procesos han tenido, desde sus
primeras experiencias a principios de la década anterior hasta el último ejercicio
completado en 2011.
Para finalizar este apartado, se realiza un breve análisis de la IX, X Región y las
comunas que representan la muestra para este trabajo: Lautaro, Pitrufquén, Río Negro
y Puerto Montt; describiendo sus principales características demográficas, sociales y económicas.
Tal estructura, tiene la intención de mostrar el panorama en donde se
desenvuelven las experiencias de PP que se describirán a detalle en el siguiente capítulo.
48
3.1 Características generales
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Chile, cuyo nombre oficial es República de Chile, es considerado un país tricontinental constituido por tres zonas: •
Chile
Continental:
Se
refiere
al
sudoeste
latinoamericano, esta fracción de tierra limita al este con Bolivia y Argentina donde se forma una
frontera natural por la Cordillera de los Andes que a su vez recorre el país de Norte a Sur; y al norte con •
Perú,
terrestre.
totalizando
6339km
de
frontera
Chile insular: Corresponde a un conjunto de islas de
origen volcánico en el océano Pacífico Sur, algunas pertenecientes a Sudamérica y otras, como la isla de •
Pascua,
Polinesia.
ubicada
geográficamente
en
la
Territorio chileno antártico: Es el territorio ubicado en el Polo Sur del cual Chile
reclama soberanía. Reclamación congelada de acuerdo a lo establecido en el Tratado Antártico, del cual Chile es signatario, sin que su firma constituya una renuncia.
El país se encuentra dividido políticamente en 15 regiones, subdivididas en 54
provincias y éstas a su vez en 346 comunas. Cada región posee un número romano, originalmente asignado de acuerdo a su orden de norte a sur, salvo la Región
Metropolitana de Santiago, la Región Arica y Parinacota y la Región de Los Ríos, establecidas con posterioridad a esta organización:
49
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
XV I II III IV V RM VI
Arica y Parinacota
VII
VIII Biobío
Tarapacá
IX
Atacama
X
Antofagasta
Coquimbo
Valparaíso
Metropolitana de Santiago
Maule
La Araucanía
XIV Los Ríos
XI
XII
Libertador General Bernardo O’Higgins
Los Lagos
Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo Magallanes y Antártica Chilena
Los gobiernos regionales son un organismo autónomo de derecho público y
con patrimonio propio, los cuales están en manos del intendente quien es designado por el Presidente de la República; y del Concejo Regional, electo indirectamente.
La administración provincial está a cargo de un gobernador, también
designado por el Presidente y subordinado al intendente. Finalmente, la
administración de las comunas corresponde a las Municipalidades compuestas por un alcalde y el Concejo Municipal, elegidos por votación popular cada cuatro años, el segundo como órgano resolutivo y fiscalizador del primero.
Estado unitario, democrático y presidencialista cuyo gobierno y administración
pública están encabezados por el Presidente de la República, el cual se elige por
votación popular cada 4 años. El poder legislativo reside en el Presidente y el Congreso Nacional, este último formado por 38 senadores y 120 diputados, que permanecen en sus cargos por ocho y cuatro años respectivamente.
El Instituto Nacional de Estadísticas de Chile (INE) estima que para 2012, Chile
cuenta con 17 402 630 habitantes, de los cuales 8 612 483 son hombres y 8 790 147,
50
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
mujeres 2; 69.95% de ellos se declararon católicos, 15.14% evangélicos, 8.3% atea y el
resto afirmó seguir otra religión; y sólo el 5% se dijo pertenecer a alguna etnia mientras que el 95% restante es criollo o mestizo (Ver Gráfica 1)(INE & CELDE, 2005). Gráfica 1. Composición etnográfica de Chile, 2012. 1% 4% Criollos o mestizos Mapuche
95%
Otras
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE & CELDE, 2005.
Una de las principales características demográficas del país es su alto grado de
concentración urbana, de acuerdo con el último Censo poblacional realizado en el 2002 por el INE, el 86. 59% de personas del total nacional, vive en zonas urbanas 3.
Respecto de su economía, Chile se sustenta en cinco grandes grupos de
actividades: la minería, particularmente la extracción del cobre; el sector silvo-
agropecuario; la pesca; el sector industrial y los servicios. En este sentido, si bien el país se ha visto afectado por desplome del mercado mundial y los precios de las materias primas, desde el punto de vista macroeconómico éste ha logrado amortiguar en cierta medida la recesión económica mundial.
Según el último censo realizado en 2002, esta cifra era de 15 116 435 habitantes, de los cuales 7 447 695 eran hombres y 7 668 740, mujeres. 3 Como zona urbana, de acuerdo al INE (2012), se entiende al conjunto de viviendas concentradas con más de 2, 000 habitantes, o entre 1, 001 y 2, 000 con el 50% o más de su población económicamente activa dedicada a actividades secundarias y/o terciarias. Excepcionalmente los centros que cumplen funciones de turismo y recreación con más de 250 viviendas concentradas y que no alcanzan el requisito de población, se consideran Entidades Urbanas. 2
51
3.2
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Historia, participación y democracia en Chile
A continuación se hace un rápido recorrido por la historia del país
sudamericano, este recorrido no pretende ser exhaustivo sino que busca otorgar un
marco de referencia que permita ubicar las experiencias que en materia de PP se mostrarán más adelante.
Chile fue una colonia española hasta 1818, año de su Independencia. Antes de
esta época, el país pertenecía al Virreinato del Perú y representaba uno de los territorios más alejados y conflictivos del Imperio español, por lo que su relevancia
para éste consistía exclusivamente en ser proveedor de materias primas para el Virreinato, fundamentalmente cuero, sebo y trigo.
A inicios del S. XIX, comienza un periodo de estabilidad al que los chilenos
denominan como la Patria Vieja, la cual se caracterizó por despertar la idea de tener un gobierno nacional y la conformación de una nación; en este tiempo se creó el tribunal nacional que instituyó el constitucionalismo, a partir de esa idea surgió entre
los chilenos la voluntad de tener un poder legislativo y procesos institucionales idénticos a los que surgían en España en la época.
La segunda mitad de este siglo, se denomina La Patria Nueva y se caracterizó
por conflictos por el poder internos (Liberales y conservadores) y externos por la delimitación de límites territoriales con España, Bolivia, país con el que hasta la fecha Chile no tiene relaciones diplomáticas, y Perú.
Para finales del S. XIX, en medio del auge económico que otorgaba la
exportación del salitre, los conflictos llegaron a su fin junto con la victoria del pensamiento liberal en el Congreso (Biografía de Chile, 2011).
52
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Con la llegada del S. XX dio inicio el movimiento proletario de la llamada
cuestión social 4; después, la Constitución de 1925 estableció el sistema presidencial de gobierno, que se caracterizaba por la actuación de un poder Ejecutivo fuerte.
Después de décadas de detrimento económico y tensiones políticas, debido
principalmente a que el salitre ya no representaba una fuente importante de ingresos,
en 1970 Salvador Allende fue electo presidente con el apoyo de la Unidad Popular 5 (PUCV, 2011).
El mandato de Allende enfrentó una serie de problemas económicos externos
como la crisis mundial de 1972-1973 y una errática política económica interna que generó una inflación que rondaba el 700% anual (Edwards, 2001).
Su gobierno pretendía desarraigar el capitalismo del país e iniciar una
experiencia de signo socialista donde el objetivo principal consistía en llevar a cabo grandes transformaciones estructurales en la sociedad chilena, posición a la que se oponían las organizaciones políticas de tendencias conservadoras en el país, tendencias que a su vez fueron apoyados por la influencia del gobierno estadounidense de Richard Nixon hizo en el país (Kornbluh, 2003).
El 11 de septiembre de 1973 se produjo un Golpe de Estado contra el gobierno
de Salvador Allende, tras el cual se instauró un régimen militar encabezado por Augusto Pinochet.
La dictadura de Augusto Pinochet (1973-1989) marca un hito en la historia de
Chile y en la forma en que hasta hace poco la mayor parte de los chilenos participan de los asuntos públicos.
Se le denomina cuestión social al “Conjunto de problemas de índole político, social y económicos ligados al surgimiento de la clase obrera; a la situación provocada, fundamentalmente, por el desarrollo del capitalismo.” (Cortazzo, 1998) 5 Coalición de partidos políticos de izquierda y centro-izquierda, compuesto por los partidos Socialista, Comunista, Radical, Socialdemócrata y Movimiento de Acción Popular Unitario que apoyaron a Salvador Allende en las elecciones de 1970 (Biografía de Chile, 2011). 4
53
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
En lo político, gracias a La Constitución de 1980 “un engendro de la dictadura”,
se implantó un Estado con alto grado de presidencialismo (Ruíz, 2007). En lo social, la dictadura se caracterizó por la represión política y diversas violaciones a los derechos humanos.
A nivel económico, hubo profundos cambios, se implantó el neoliberalismo,
modelo que cede en manos del capital privado la importancia del Estado en la
economía. Entre las acciones en materia económica que destacan de este periodo se encuentran (Edwards, 2001):
a) La reducción del gasto público por medio de la venta al sector privado de empresas públicas, algunas de ellas nacionalizadas durante el gobierno de Allende. b) Profundas reformas financieras y fiscales. c) La flexibilización del mercado de trabajo. d) La privatización del sistema de seguridad social.
3.2.1 Chile en la Concertación: Del retorno a la democracia al resurgimiento de la participación Para los militares, la transición a la democracia comenzó a finales de los ochenta,
cuando su poder coercitivo perdió efectividad política y tuvieron que recurrir a discursos civiles de legitimación (Ruiz, 2007).
A partir de lo antes expuesto, y de un claro malestar social, se articula una
política de repliegue por parte del régimen antes que una retirada desprotegida como sucedía en otros países latinoamericanos.
La estrategia de la transición a la democracia giró en torno a la Constitución de
1980, lo que en definitiva descartaba al movimiento popular en el proceso y optaba por un pacto elitista y cerrado con el pinochetismo (Ruiz, 2007).
54
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Oficialmente, la dictadura llegó a su fin con la victoria de la Concertación en el
plebiscito del 11 de diciembre de 1989. De esta manera, el general Pinochet mantendría la presidencia hasta marzo de 1990, y solo quedaría como Comandante en Jefe del Ejército hasta 1998 (Biografía de Chile, 2011).
Hablar de la Concertación significa referirse a una coalición que unifica al
partido de tendencia centro Democracia Cristiana (DC) con los principales partidos de izquierda: Partido socialista (PS), Partido por la democracia (PPD) y Partido radical
social demócrata (PRSD), reviviendo así la situación colaborativa-coalicional que existió entre 1938 y 1952 en el país (Moulian, 2006).
Con el fin de la dictadura comenzó el largo proceso del “retorno a la
democracia”. Institucionalmente, a partir de 1989, se estableció el sistema binominal 6
para las elecciones parlamentarias y de elección popular para las presidenciales, sin posibilidad de reelegirse en el siguiente periodo.
El gobierno mantendría el carácter de un Estado unitario democrático y
presidencialista, conformado por diversas instituciones que se insertan en un esquema constitucional que determina ciertas funciones y distribuye las competencias entre los órganos del Estado (PUCV, 2011)
En este sentido, a pesar de que la Concertación le ganó la batalla presidencial a
Pinochet, éste último ganó la batalla constitucional. Es decir, la Concentración
movilizó su poder teórico, produjo y difundió una versión chilena de la teoría política de la transición que apelaba al “fin de las clases sociales”, a una “nueva gobernabilidad
democrática”, etc. (Ruiz, 2007). Sin embargo, en la práctica la administración de la transición se movió dentro del marco constitucional heredado, lo que a su vez Es un sistema de elecciones populares destinado a la formación de un sistema bipartidista en torno a dos grandes partidos políticos o coaliciones, único en Chile. Según esta forma electoral, los partidos deben presentar un máximo de dos candidatos por unidad territorial de representación. Realizada la elección, se suman los votos de las listas presentadas en cada distrito o circunscripción, y la que obtiene más votos elige a los dos candidatos que presentó, pero sólo siempre y cuando doble el número de votos recibidos por la lista que le siga en votación (Valenzuela, 2005). 6
55
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
significaba legitimarlo y afirmar el modelo de desarrollo político, económico y social que se venía llevando.
Durante los tres lustros siguientes a la caída del régimen militar, los partidos
de izquierda y democracia cristiana que controlaron el gobierno chileno: Patricio Alwyn (1990- 1994), Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) y Ricardo Lagos (2000-
2006) consagraron las desigualdades sociales extremadas bajo el régimen militar,
invisibilizando el carácter social del pacto de transición que suscribía la Concertación (Ruiz, 2007).
Económicamente, después de más de tres décadas de la aplicación del modelo
económico neoliberal, Chile hoy por hoy se presenta como modelo a seguir por los
países que emprenden tal tarea. De hecho, quizá de todos los países que emprendieron un proceso de reforma económica encaminado hacia el libre mercado, expresa Edwards:
“Chile haya logrado los resultados más exitosos. Durante el período 1988-1997, la tasa promedio de crecimiento del PIB fue del 8% anual; el desempleo disminuyó de aproximadamente el 20% a principios de los años ochenta al 6% en el período 19961997; el salario real aumentó a una tasa superior al 4% anual entre los años 1988 y 1997; y la tasa de inflación osciló alrededor del 5% en el período 1997-1998, después de un largo proceso de desequilibrios macroeconómicos” (Edwards, 2001:28).
Así, la modernización, la internacionalización y la globalización de la economía
se asumieron como “hechos inevitables” entre la clase política y amplios sectores de la
sociedad (PUCV, 2011) y paulatinamente interiorizándose en el resto de la población, convirtiéndose en la cosmovisión dominante y hegemónica.
Lo anterior no es nuevo, en sociedades donde las reestructuraciones
capitalistas que impusieron el modelo de acumulación neoliberal fueron intensas,
profundas y de larga duración, se configuró un nuevo tipo de sociedad, la neoliberal (Gómez, 2010). Este tipo de sociedades se caracterizan por ser: a) mercantilizadas; b) despolitizadas; c) divididas, y profundamente desiguales; e) individualistas y f) mediáticas.
56
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
En este sentido, la sociedad chilena se convirtió en un “gran mall” donde todo
se vende y todo se compra, el espacio de convivencia es el mercado y los ciudadanos son consumidores y clientes (Gómez, 2010).
A la vez, esta configuración ciudadana significaba durante la década de los
noventa, que el aparente gobierno de tendencia centro-izquierdista, adoptaba los principales principios económicos y sociales del neoliberalismo como un régimen económico, social, político y cultural legítimo y eficaz.
Ante este contexto, los actores sociales eran débiles y marginales, mientras que
los poderes extra institucionales -como la Iglesia, medios de comunicación o gran empresariado- aparecían como omnipotentes (Ruiz, 2007). Así, el nuevo escenario del poder rebasaba al ámbito de la política formalmente instituida.
Con la esperanza de matizar esta situación por parte de la Concertación,
Michelle Bachelet fue electa presidenta de Chile para el periodo 2004-2010; su
mandato contó con una amplia aceptación popular y un fuerte compromiso social (Moulian, 2006).
Durante el mandato de Bachelet, se instaló “en la medida de lo posible” algunos
elementos
sociales
al
gobierno,
a
la
vez
que
mantenía
macroeconómicos y el control del gasto fiscal (Gómez, 2010).
los
equilibrios
La focalización de las políticas sociales en este periodo, consistió en tratar de
disminuir la pobreza y la pobreza extrema, impulsando la acción solidaria de las
organizaciones privadas de la sociedad civil. Para ellos, configuró un modelo de
acciones y prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas intersectorialmente, como reformas políticas que garantizaban el acceso universal a la salud integral y a la certidumbre laboral (Varas, 2010).
Entre sus propuestas, destacaba la intención de establecer un “gobierno de
participación ciudadana” para lo cual promovió la Agenda Pro Participación Ciudadana que sistematizaba los mecanismos a través de los cuales se originaría un
57
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
“gobierno ciudadano”, el Cuadro 2 presenta los descriptores de esta agenda: 4 Ejes, que se desprenden en 13 Líneas y 23 Componentes Participativos (CP).
Cuadro 2. Descriptores de la Agenda Pro Participación ciudadana, Chile 2006-2010. Eje
I. Derecho Ciudadano a la información Pública
II. Gestión Pública Participativa
Línea
Acceso a la Información de Políticas Públicas
Componentes participativos
I.A.1. Sistema Integral de Atención Ciudadana
I.A.2. Portales de Información Ciudadana I.A.3. Dispositivos de Información y comunicación políticas I.A.4. Cartas de Derechos
Transparencia activa y acceso I.B.5. Transparencia activa y acceso a la información a la información administrativa de los órganos administrativa de los órganos públicos públicos II.C.6. Consejos de la Sociedad Civil II.C.7. Diálogos Participativos Incidencia ciudadana en la II.C.8. Minutas de Posición Gestión Pública II.C.9. Cuentas Públicas Participativas Desarrollo de capacidades institucionales en participación ciudadana Educación ciudadana
Iniciativas para el Asociacionismo y el Desarrollo Social III. Fortalecimiento Fomento al voluntariado de la Sociedad Apoyo institucional a Civil dirigenes sociales Infraestructura y apoyo tecnológico No Discriminación y respeto a la diversidad IV. No Derechos económicos, discriminación y sociales y culturales Respeto a la Igualdad de oportunidades y Diversidad equidad de género Pueblos originarios
II.C.10. Presupuestos Participativos II.D.11. Constitución de Coordinación Interministerial de Participación Ciudadana (CIPAC) II.D.12. Procesos de apoyo a la descentralización y la participación ciudadana II.D.13. Instancias de participación ciudadana a nivel municipal II.E.14. Formación de dirigentes sociales II.E.15. Escuelas de gestores sociales para las políticas públicas
III.F.16. Iniciativas paa el Sociacionismo y el Desarrollo Social III.G.17. Fomento al voluntariado
III.H.18. Apoyo institucional a dirigentes sociales III.I.19. Infraestructura y apoyo tecnológico
IV.J.20. No discriminación y respeto a la diversidad IV.K.21. Derecho económicos, sociales y culturales
IV.L.22. Igualdad de oportunidades y equidad de género IV.M.23. Pueblos originarios
Fuente: Checa, Lagos Lira & Cabalin, 2011 con base en la Agenda Pro Participación Ciudadana
58
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Del cuadro mostrado, destaca para este trabajo el componente II. C. 10.
Presupuestos Participativos, correspondiente al eje de Gestión Pública Participativa, el cual en la práctica tuvo predominancia de 56% de mecanismos aplicados reconocidos
por los ministerios y subsecretarías al final del mandato de Bachelet (Checa, Lagos Lira, & Cabalin, 2011).
Esta estrategia mostró el intento de un gobierno más horizontal, inclusivo y
participativo. Sin embargo, en el fondo su gobierno evitó afectar con sus políticas los
intereses de los grandes empresarios nacionales y transnacionales, por tanto en la mayoría de casos los beneficios no se tradujeron en una efectiva redistribución del poder político (Varas, 2010).
La grave falla en el proceso de profundización democrática tendría importantes
consecuencias políticas a mediano plazo. La incapacidad de introducir la dimensión participativa en la democracia chilena ayuda a explicar las razones por las que, a pesar de que el gobierno de Bachelet ostentaba el 84% de apoyo popular, la Concertación
fue derrotada en las elecciones presidenciales del siguiente periodo ante Sebastián Piñera del partido centroderechista Renovación Nacional.
Después de 20 años en el poder, la derrota consertacionista de 2010 tiene
varias explicaciones, entre las que destacan (Varas, 2010) , (Barrientos, 2011) &
(Gómez, 2010):
− Las graves deudas en materia de desigualdad social y distribución de los ingresos que no habían logrado subsanarse. − Fallas en la estrategia de la Concertación para el proceso electoral de 2009. − La erosión y desprestigio sistemático del sistema político: la política de consensos, que nació tutelada por los militares y empresarios, ha tenido miedo a las mayorías reales, con la permanencia de un sistema binominal viciado. − La incapacidad de impulsar un proceso constituyente nuevo, incluyente. − Un lento avance en los temas culturales y valóricos de discriminación y reconocimiento de la autonomía mapuche. − La baja calidad en la educación que hace más de veinticinco años fue entregada a las fuerzas del mercado. − La desnacionalización de las riquezas naturales. 59
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
A partir de 2011 hay un quiebre en la sociedad chilena, primero por el tema
medio ambiental y luego por la educación, se detona un aumento en la participación de la población que busca reposicionar el proyecto colectivo liberador y democratizante de principios de los noventa.
Si bien el conflicto estudiantil se inició durante el gobierno de Bachelet por los
estudiantes de nivel secundaria, en 2011 se sumaron los niveles básico y superior a las masivas y combativas movilizaciones.
Las movilizaciones se caracterizan por actores sociales jóvenes que no vivieron
en la dictadura y por tanto no tienen un contexto de represión y por actores sociales anteriormente excluidos de la vida pública, como los pueblos originarios; por un
malestar social generalizado por los conflictos político sociales no resueltos ante la cara al exterior de un país en crecimiento y estable; y a la baja aprobación de la gestión del presidente Sebastián Piñera.
El presidente Piñera a finales de diciembre del año pasado en medio de una
amplia movilización popular, en particular estudiantil, contó con un rechazo del 62 %
a su gestión, la más baja que haya tenido un presidente chileno en la historia reciente
(Marín, 2012). De esta forma su administración, primer gobierno de elección popular de derecha desde 1958, se encuentra en una situación altamente compleja.
Salpicado de errores e indecisiones, el mandato de Piñera tiene en el horizonte
los comicios municipales de 2012, presidenciales de 2013 y el reclamo social,
académico y político, cada vez más fuerte de reemplazar el sistema electoral binominal por uno representativo como mejor forma de superar la crisis de representatividad que sacude al país (Marín, 2012).
Ante este escenario, el presidente se ha comprometido a impulsar reformas
legislativas con el objetivo de “perfeccionar nuestra democracia”. Sin embargo, las
presiones políticas por parte de su partido; la incapacidad de entender y expresar las demandas ciudadanas; y la falta de efectividad para abordar los problemas de fondo
60
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
que hasta ahora ha mostrado su administración hacen dudar de la seriedad de sus declaraciones.
Hasta ahora, los chilenos han encontrado en Piñera “un enemigo común”, cabe
aún atestiguar si la mala percepción que tiene en común la mayoría de la ciudadanía respecto del presidente puede asimismo lograr “establecer un acuerdo para la reforma del sistema político a partir de un proceso amplio, inclusivo y público” (Fuentes, 2011).
3.3
Los PP en Chile
3.3.1 Surgimiento La trayectoria de los municipios en Chile, se distingue por su fuerte tradición
centralista, característica que ha dificultado su consolidación como auténticos gobiernos locales. Además, en la ciudadanía predomina la percepción de la escasa validez y utilidad de los espacios de participación comunales.
De hecho, un estudio realizado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo (SUBDERE) en el año 2004 en las cien comunas en situación de mayor
pobreza del país, señaló que más del 80% de las personas entrevistadas percibían lejano al municipio.
Lo anterior planteaba en la década anterior, un doble reto a la gestión
municipal chilena: “constituirse en una administración que lleve progreso a las
comunidades, y hacerlo de una manera participativa y democrática” (Pagliai &
Montecinos, 2009). Ante este contexto, las experiencias en la aplicación de PP surgieron como el intento por:
“Renovar la administración pública, y anidar en una misma experiencia-instrumento los valores de la eficiencia, la eficacia, legitimidad, participación, control y la transparencia con los requerimientos propios del buen gobierno local.” (Pagliai & Montecinos, 2009). 61
3.3.2. Impulsores
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Desde el ámbito privado, la primera instancia en apoyar la difusión de los PP en el año
2000 fue la Fundación Friedrich Ebert quien dio a conocer el tema en Chile a través de
diversas actividades de difusión e información, invitando a expertos internacionales y
organizando vistitas de diversas delegaciones chilenas a conocer experiencias concretas, principalmente en Brasil.
El segundo impulsor fundamental en la propagación de de los PP fue el Foro
Chileno de Presupuestos Participativos, conformado por una red de municipios y organizaciones académicas y de la sociedad civil que se ha encargado de la promoción de este mecanismo de participación a nivel nacional.
Otros impulsores que desde la sociedad civil promueven la realización de PP en
Chile son La Fundación para la superación de la Pobreza, la asociación de ONGS ACCIÓN, centros de estudios y universidades como el CEDER y el Programa de
Innovación en Ciudadanía, la Corporación Confluencia, la Corporación Libertades Ciudadanas y la Corporación “Vía Profesionales”.
A nivel institucional, el año 2000, el gobierno de Michelle Bachelet a través de la
Agenda Pro Participación Ciudadana incorporó en su Programa de Gobierno un apoyo para las iniciativas de PP. A partir de lo cual la SUBDERE, la División de Organizaciones Sociales (DOS) y otros servicios públicos, desarrollaron líneas de trabajo en ese aspecto.
62
3.3.3 Implementación
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
En 2001 surge la primer experiencia de PP en el municipio de Cerro Navia
(Montecinos, 2011), posteriormente entre los años 2003 y 2004 en las comunas de Buin, Negrete, Illapel y San Joaquín se realizan también PP, en cuyos procesos de implementación se encontraron las siguientes características (Ver cuadro 3) (Pagliai
& Montecinos, 2009):
Cuadro 3. Debilidades y fortalezas de la implementación de los PP chilenos, 2012.
DEBILIDADES Resistencia de algunos funcionarios públicos que vieron los espacios como pérdida de influencia.
Recursos limitados o insuficientes para responder a las necesidades de la comunidad, tan sólo entre el 3% a 4% del presupuesto total está a disposición del proceso participativo. Conflictos de expectativas y frustración de parte de algunos sectores de la ciudadanía. Falta de experiencia en la implementación.
Fuertes relaciones clientelares entre actores políticos locales y Organizaciones Sociales.
FORTALEZAS Los municipios han logrado articular un rol mediador y facilitador entre los actores burocráticos, políticos y los actores sociales durante todo el proceso.
Son procesos que se detonan por aspectos locales y endógenos, no por incentivos externos o institucionales. Alcaldes y concejales motivados, particularmente los adheriddos a partidos de la Concertación. Apropiación del mecanismo por parte de la ciudadanía. Aumento en la capacidad de gestión y fiscalización por parte de la ciudadanía. Grupos de Funcionarios con capacidad de innovar e incentivar a otros y a autoridades para el desarrollo del PP.
Fuente: Elaboración propia en base a Montecinos (2011); Pagliai & Montecinos (2009).
A la fecha se registran más de 30 municipios con iniciativas de PP en el país, 13
de ellas se consideran experiencias maduras por tener más de 3 años de aplicación consecutiva del mecanismo y con las siguientes características:
63
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE Cuadro 4. Municipios chilenos con experiencias maduras en PP, 2011.
Municipio
Región
Habitantes
Población urbana
Rancagua
O'Higgins
234, 757
96%
Talca
Puerto Montt La Pitana
Cerro Navia
Maule
Los Lagos
Metropolitana
Metropolitana Valparaíso
San Antonio San Joaquín
Metropolitana
Illapel
Coquimbo
Buin
Lautaro
Purranque Negrete
Freirina
Metropolitana La Araucanía Los Lagos Biobío
Coquimbo
227, 674
219, 164
201, 183
96%
87%
100%
143, 035
100%
70, 206
87%
95, 674
87, 035
34, 662
31, 304
20, 905 8, 884
5, 861
95%
100% 65%
71%
62%
65%
57%
Presupuesto Monto Partido municipal destinado a político del total (en PP (en miles alcalde miles de de dólares) pesos) 12.701.566 400 DC 12.725.673
310
9.723.675
600
4.502.271
300
18.356.438
13.031.507 7.716.594
7.754.353
2.958.999
310
300
17.55%
PPD
12.95%
PPD
DC
1.181.882
100
1.240.125
PPD
PS
85
No destina
1.530.990
16.72%
PRSD
2.544.512
21
120
6.41%
PS
500
250
Porcentaje pobreza
PPD PS
PS
PS
DC
9.60%
17.20%
24.26% 7.38%
20.95%
10.79%
20.31%
29.17% 3.69%
Fuente. Montecinos, E. (2011). Democracia participativa y presupuesto participativo en Chile: ¿Complemento o subordinación a las instituciones representativas locales?. Revista de Ciencia Política Revista de Ciencia Política, Volumen 31, nº1, 63-89.
Los procesos de PP en Chile se han presentado de forma heterogénea. La
mayoría de los casos se orientan por el estilo liberal y consultivo predominantes en las experiencias fuera de Brasil, donde se da mayor importancia a la priorización de proyectos y a la eficacia de los recursos.
No obstante, también hay algunos casos donde la orientación es más cercana al
modelo brasileño de la nueva izquierda, donde se observa una mayor valoración del proceso deliberativo (Montecinos, 2009) y de profundización de la democracia (Wainwright, 2010).
Cabe destacar, que el PP no es ni puede ser la única herramienta de la gestión
local. Dado que el presupuesto municipal es un proceso anual de planificación e inversión a corto plazo, se requiere una conexión explícita con instancias de
planificación de mediano y largo plazo. Actualmente la participación a nivel comunal se expresa de dos formas:
64
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
a) El Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO): Principal instrumento de planificación municipal, a través de los llamados “diagnósticos participativos”,
se promueve un tipo de participación donde la población es consultada para intervenir en un momento determinado de la política pública;
b) Promoción de la organización por objetivos específicos, problemas o demandas puntuales.
3.3.4 Experiencias de base temática No todas las experiencias de PP en Chile son de corte territorial, generalmente enfocadas en las necesidades de infraestructura o demandas de organizaciones muy
particulares, también ha habido experiencias con base temática, las cuales permiten
atender problemas de forma más general.
Resultan particularmente significativos los “PP en Salud”, promovidos por el
Ministerio de Salud desde 2004 para llevar adelante iniciativas de participación ciudadana “donde existe la necesidad de priorizar inversiones” (Salinas F., 2010) y
que al año 2010 habían logrado instalar este ejercicio ciudadano en el 100 % de
Servicios de Salud en el país (SUBDERE, 2010) aunque sea de carácter mayoritariamente consultivo, no deliberativo.
Los ámbitos temáticos de discusión de presupuestaria también pueden ser
definidos participativamente o estar asociados a los ejes de planificación del PLADECO. De hecho tal articulación sería deseable para generar una verdadera población comunal, proporcionando sinergias entre éstos validándolos a través de una participación permanente como la que provee el PP (Pagliai & Montecinos, 2009).
65
3.4 La IX y X Región
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Una vez analizados en conjunto el número de experiencias en PP en Chile, este trabajo centra su atención en el análisis de cuatro experiencias a nivel comunal: Lautaro,
Pitrufquén, Río Negro y Puerto Montt; las primeras experiencias pertenecientes a la IX Región de La Araucanía y las últimas dos a la X Región, Los Lagos.
Con la intención de otorgar un panorama integral del contexto en que se
desenvuelven tales procesos, a continuación se presenta una descripción regional y comunal de las mismas presentándolas en orden geográfico, de Norte a Sur. 3.4.1 La Araucanía También conocida como la IX región, La Araucanía colinda al norte con la Región del Bio Bio y al sur con la Región de
Los Ríos, al este con la República Argentina y al oeste con
el Océano Pacífico (Ver mapa 4). Tiene una superficie de 31.842,3 km2, lo que representa el 4.2% del territorio nacional continental.
En cuanto a su división política, la Araucanía cuenta
con dos provincias: Malleco y Cautín; divididas a su vez en treinta y dos comunas. (Intendencia de la Araucanía, 2012).
La Región es muy rica en recursos naturales, servicios, explotación forestal,
ganadera, agrícola y con un gran auge en el turismo internacional, debido a sus bellezas naturales (volcanes, bosques milenarios, lagos, ríos, centros termales, montañas, etc.) configurándose estas como las actividades productivas de mayor importancia.
66
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
A pesar de las riquezas es la Región más pobre del país con altos índices de
desigualdad socio-económica; según la Encuesta CASEN, en 2009 la Región contaba
con un 27.1 % de su población en situación de pobreza y 9% de indigentes, lo que para esa fecha significaba a 255 mil personas entre la pobreza y la indigencia.
La Araucanía cuenta con una particular configuración social y cultural producto
de una importante presencia de población indígena mapuche, colonos chilenos y
extranjeros, configurando una población pluriétnica y multicultural. La población
regional es de 869.535 habitantes (Ver gráfica 2), equivalente al 5,8% de la población nacional (Universidad Católica de Temuco, 2012).
Gráfica 2. Población estimada por sexo, Región de la Araucanía 2012. 497864
488533
HOMBRES
MUJERES
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE La Araucanía, 2012.
En la región se viven constantemente conflictos entre mapuches y empresas
forestales y agrícolas por causa de los eventos históricos donde muchas tierras
mapuches fueron expropiadas ilegalmente y posteriormente vendidas a privados y empresas.
Hoy por hoy, hay muchos programas en marcha en la región de la Corporación
Nacional de Desarrollo Indígena para tratar de resolver muchos de los conflictos de
tierra e incentivar a comunidades mapuches para mejorar las condiciones económicas y sociales.
67
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
3.4.1.1 Descripción breve de la comuna de Lautaro Fundada por Manuel Recabarren el 18 de febrero de 1881, la comuna debe su nombre a un líder y estratega mapuche del S. XVI, famoso por sus hazañas en la Guerra de Arauco.
Lautaro es una comuna de la Provincia de Cautín, Región de la Araucanía,
cuenta con una superficie de 901 Km2 lo que corresponde al 2.8% de la superficie total
regional, establecida en 1980 por el decreto Nº 1325 del Ministerio del Interior. El espacio natural en que se ubica la comuna se inscribe en terrenos de planicie litoral a 30km de la ciudad de Temuco, capital regional y provincial que concentra la mayor
riqueza de la región y con la cual Lautaro posee conectividad directa a través de la Ruta 5 Sur.
La población estimada a 2011 de la comuna es de 35, 929 personas según datos
del INE Araucanía; de las cuales el 66,26% de la población es urbana mientras que el
33,74% corresponde a población rural. Esta cifra representa al 3,67% de la población regional, de los cuales el 31% se encuentra en situación de pobreza (SINIM, 2012).
En la comuna de Lautaro se han definido cuatro sectores productivos de
importancia: el sector agrícola-ganadero que representa un 39,3% de la actividad económica comunal, el industrial con 12,8%, el comercial con un 11% y el sector de turismo, aunque este último en menor medida (BEP, 2011).
Aún cuando históricamente ha habido un desarrollo de las actividades
industriales o de servicios de carácter extracomunal, la dinámica de urbanización de la comuna se debe principalmente a que el centro urbano ha servido como centro de distribución y provisión de bienes y servicios a las actividades agropecuarias.
Sin embargo, actualmente una consideración especial se refiere a la próxima
instalación de un Parque Industrial y Tecnológico apoyado por la Corporación de 68
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Desarrollo de la IX Región, CORPARAUCANÍA; este proyecto se instaura en un
contexto de colaboración público-privada y con él, la Municipalidad espera la instalación de nuevas industrias y la atracción de nuevas inversiones.
A nivel social, la comuna cuenta una cobertura de educación municipal del
58,36% y un 23,65% de la población cuenta con Ficha de Protección Social (FPS),
herramienta que permite a los ciudadanos beneficiarse de apoyos estatales, en ambos casos estas cifras se encuentran por encima del promedio nacional. 3.4.1.2 Descripción breve de la comuna de Pitrufquén El primer asentamiento humano para formar lo que hoy representa la comuna de Pitrufquén fue el 15 de diciembre de 1898, sin embargo el primer Municipio de Pitrufquén se construyó oficialmente hasta el 3 de mayo de 1903 como parte de la Provincia de Cautín en la Región de Araucanía.
El nombre Pitrufquén en voz mapuche significa “Lugar de cenizas”, lo que a su
vez muestra la principal característica poblacional de la comuna: su pluriculturalidad, donde destaca el legado prehispánico y la inmigración europea de principios de siglo XX principalmente de Alemania, Suiza y Francia.
Pitrufquén es una comuna con una superficie de 581 Km2 ubicada a 31 Km de
Temuco, que como ya se ha comentado antes representa el mayor centro económico de la región.
Tiene una población estimada para 2011 de 24, 039 habitantes, donde el
62,36% de los ciudadanos pertenecen al sector urbano y 37,64% al sector rural; lo que a su vez constituye el 2,46% de la población regional (SINIM, 2012).
A diferencia de Lautaro, Pitrufquén tiene una cobertura de educación
municipal por debajo del promedio nacional con un 49,75%, mientras que tan sólo el 17% de la población tiene FPS. Lo anterior resulta destacable puesto que de acuerdo
69
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
con la encuesta CASEN el 18,55% de la población en el año 2009 se encontraba en
situación de pobreza; esta cifra a su vez posiciona a la comuna como una de las más pobres.
Las principales actividades económicas de la comuna se concentran en los
rubros ganadero, agrícola, forestal, industrial y comercial; empleando al 18,71% de la
población económicamente activa en el sector primario, 8,05% en el sector secundario y 57,41% en el sector terciario (SINIM, 2012). 3.4.2 Los Lagos La décima Región, Los Lagos es una región ubicada al
sur de país sudamericano y considerada “la puerta al sur a la Patagonia”. Comprende 48.584,5 Km2 de
superficie lo que representa el 6,7% de la superficie del Chile Continental.
Limita al norte con la Región de Los Ríos, al sur
con la Región de Aysén del General Carlos Ibáñez del
Campo, al este con la República Argentina y al oeste con el Océano Pacífico (Ver mapa 5).
Administrativamente, la Región se distribuyen en
cuatro Provincias: Osorno que representa el 19% de esa
superficie, Llanquihue con el 30.6 %, Chiloé con el 18.9
% y Palena con el 31.5 %. Estas Provincias se dividen a su vez en treinta Comunas (Gobierno Regional de Los Lagos, 2012).
Se estima que La Región de Los Lagos tiene una población de 856 971
habitantes (Ver Gráfica 3), que significan un 4.92 % de la población nacional,
distribuidos en sus cuatro Provincias en los siguientes porcentajes: Llanquihue con un
70
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
47.72 %, Chiloé con un 22.56 %, Osorno con un 47.73 % y Palena un 18.45 % (INE Los
Lagos, 2012).
La población de la región tiene una fuerte influencia occidental debido a la
colonización europea7 de mitad del siglo XIX, patrocinada por el gobierno chileno para poblar el sur del país.
Gráfica 3. Población estimada por sexo, Región de Los Lagos 2012 435569
421402
HOMBRES
MUJERES
Fuente: Elaboración propia en base a INE Los Lagos, 2012.
En cuanto a los recursos naturales, la región posee actualmente el 47 % del
bosque nativo nacional, del cual el 72 % es bosque explotable. Dispone de 4.6 millones de hectáreas de suelos con aptitud productiva, de las cuales alrededor del 46 % son
favorables para la producción agropecuaria, en tanto el 54 % restante es de aptitud forestal que representa la séptima actividad económica de la región (Ver Gráfica 4).
7
Principalmente alemana, pero también británica, española, francesa, griega, palestina y judía (Ojeda Ebert, 1980).
71
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Gráfica 4. Principales actividades económicas, Región de Los Lagos 2007. Construc ción 8%
Otros
13%
Agropecu
ario silvícola 8%
Comercio, Restauran tes y Hoteles 9%
Servicios Personale s 15%
Transporte y Comunicaci ones 13%
Pesca 12%
Serv. Financieros y Empresaria les 11%
Industria Manufactur era 11%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE Los Lagos, 2012.
Los
principales
problemas
de
la
Región
son
de
corte
educativo,
medioambiental y desigualdad social, lo refleja el sentir nacional mostrado en el apartado anterior:
1.
Medio ambiente: Hay una serie de impactos negativos como la reducción de la superficie cubierta por los bosques siempreverdes y la progresiva degradación de los mismos debido, principalmente a la aplicación de un modelo de desarrollo
económico que no tomó en cuenta la capacidad de carga del planeta. En cuanto al medio ambiente físico los principales impactos son la compactación, la remoción y
la erosión del suelo, con la consecuente alteración de la calidad física química del 2.
agua.
Sistema educativo: El sistema educativo chileno se encuentra a cargo de las
Municipalidades, para este año, según los datos dados a conocer por la autoridad en noviembre del año pasado había 17, 122 estudiantes movilizados en la Región
3.
y 17 escuelas en paro.
Desigualdad: De acuerdo con la encuesta CASEN del Ministerio de Planeación, al
2009 el 14.2 % de la población en la Región vive en situación de pobreza (Ver Gráfica 5).
72
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Gráfica 5. Porcentaje de personas en situación de pobreza, Chile 2009. 30.0
25.0 20.0
27.0 21.0 20.8 20.4 17.4
15.0
16.0 15.7 15.0 14.8 14.2
12.8 12.7
0.0
País 15,1 9.3
10.0
5.0
11.5
IX VIII VII XIV III IV
I
V
XI
8.0
X XV VI RM XII II
Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN, 2009.
Si bien esta cifra se encuentra 1 % por debajo del promedio nacional, el
problema radica en que otra gráfica de la misma encuesta muestra que los porcentajes
de pobreza están subiendo en la Región (Ver Gráfica 6), lo que aunado a un bajo nivel de capacitación, graves problemas de saneamiento de títulos y vacíos de cobertura de
agua potable y electrificación domiciliaria generan altos grados de descontento social
(CASEN, 2009).
Gráfica 6. Variación porcentual de la pobreza por Región, Chile 2006-2009. Antofagasta Araucanía Arica y Parinacota 6.9 Atacama Aysén 5.6 Bío Bío 0,3 Coquimbo 0.7 LOS LAGOS 2.4 Los Ríos 1.6 Magallanes 3 Maule 3.1 Metropolitana 0.9 O'Higgins 1.3 País 1.4 Tarapacá 3.9 Valparaíso 0.7
-5.8
-0.3
7
Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN, 2009.
73
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
3.4.2.1 Descripción breve de la comuna de Río Negro
Río Negro, es de las comunas estudiadas la más pequeña y se encuentra ubicada en la provincia de Osorno, Región de Los Lagos a 36 Km2 de la ciudad de Osorno. Cuenta con una superficie de 1.266 Km2, la cual limita al norte con las comunas de Osorno y
San Juan de la Costa, al este con Puerto Octay, al oeste con el Océano Pacífico y al sur con Purranque.
El nombre Río Negro, proviene de la traducción del nombre Curileufo, que en
voz mapuche significa curi "negro" y Leufo "río". Apenas reconocida como comuna en
el año 1903, Río Negro contaba para 2011 con una población estimada por el SINIM de 13, 074 habitantes que representaban tan sólo el 1,54% de la población regional y de los cuales el 64,68% pertenecían al sector rural.
De hecho, la población económicamente activa se agrupa con un 38,71% en el
sector primario, 5,73% en el sector secundario y 39,79% en el sector terciario (SINIM, 2012), en este sentido la comuna muestra una clara vocación agrícola.
Respecto de la situación de pobreza en la comuna, la encuesta CASEN para
2011 reporta un total de 16,10% de la población en condiciones de pobreza,
ubicándose como la tercera comuna con mayor incidencia en pobreza total en la
región; es de destacarse que la misma encuesta en 2009 reportaba al 12,88% de la población en esta situación, mostrando un incremento de las personas en pobreza del 3,22% en tan sólo dos años.
Este contexto puede interpretarse desde la perspectiva de la escasez de fuentes
de trabajo, lo que además provoca un alto grado de migración por parte de jóvenes que buscan oportunidades de trabajo en zonas de mayor atractivo laboral.
En el ámbito educativo, la comuna reporta una cobertura en educación
municipal de 50,27% para 2011, cifra que también se encuentra por debajo del promedio nacional de 55,54% (BEP, 2012)
74
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
Con la intención de superar los desafíos presentados, la actual administración
municipal se encuentra haciendo un esfuerzo importante por la incorporación de
estrategias de planeación para el desarrollo comunal “con la intención de incorporar la
mayor participación ciudadana posible y en relación con empresas, servicios públicos descentralizados y sectoriales” (CEDER, 2009); particularmente a través del Plan de Desarrollo Comunal, elaborado mediante una serie de talleres participativos, mesas de trabajo y otros instrumentos de participación ciudadana. 3.4.2.2 Descripción breve de la comuna de Puerto Montt La ciudad de Puerto Montt fue fundada el 12 de febrero de 1853 en una zona conocida
por su riqueza en recursos pesqueros y forestales, fue un territorio poblado
principalmente gracias a chilotes hacheros e inmigrantes europeos durante todo el
siglo XIX.
A principios de 1912 la ciudad logra conectarse a la red ferroviaria, lo que le
permite unirse a la capital del país, con ello la ciudad se convirtió en el puerto de enlace con los territorios de Aysén y Magallanes. Lo anterior, dio a la ciudad un
aumento importante en actividades comerciales y de transporte; pero fue hasta la
década de los cincuentas que la ciudad vivió un proceso de crecimiento poblacional acelerado.
Actualmente Puerto Montt es la comuna capital de la Provincia de Llanquihue y
a su vez capital de la Región de Los Lagos, se ubica frente al Seno de Reloncaví con una
bahía protegida en su costado poniente por la Isla Tenglo y cuenta con una superficie de 1.673 Km2.
La comuna tiene una población estimada para 2011 de 242, 848 habitantes de
los cuales un 87,03% pertenecen al sector urbano, quienes a su vez se encuentran ocupados de una forma muy diferente al resto de las comunas presentadas puesto que
75
CAPÍTULO 3. CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL DE CHILE
un 66,82% labora en el sector terciario, el 9% se encuentra en el sector secundario y 12,21% en el primario (SINIM, 2012).
Las principales actividades económicas de la ciudad están orientadas al
turismo, a la actividad pesquera y acuícola, al transporte y telecomunicaciones, y a la
agricultura y ganadería (Municipalidad de Puerto Montt, 2012).
Puerto Montt es hoy por hoy una de las ciudades más importantes del país,
conocida como la puerta de entrada a los territorios patagónicos y antárticos, es además el principal centro administrativo, comercial y político del sur de Chile gracias
a su ubicación geográfica y al impulso otorgado desde finales de los años setenta a sus administraciones.
La comuna dispone de diversos medios de transporte como un aeropuerto,
carreteras, puerto con movimiento de transbordadores y cruceros; además de buques de cabotaje y al menos con cinco de las Universidades más importantes de la región.
Sin embargo, en el aspecto social es posible apreciar una baja calidad de vida
entre la población, viendo que los beneficios de los grandes sectores económicos no
llegan al pueblo; ejemplo de ello, podemos observarlo en que del cien por ciento de la población de la comuna el 16, 25% se encuentra en situación de pobreza (CASEN,
2009),
cifra
muy
por
encima
de
la
media
nacional.
76
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
A continuación se muestran los resultados obtenidos del análisis de los procesos de
PP en las cuatro comunas que forman parte de esta muestra: Lautaro, Pitrufquén, Río Negro y Puerto Montt.
La información se muestra en dos apartados, el primero se refiere al punto de
vista de las autoridades y el segundo al papel de la ciudadana en el proceso participativo.
Para el primer apartado, el que corresponde al punto de vista de las
autoridades, se analizaron los procesos de acuerdo con una metodología basada en
Cabannes (2004) y Goldfrank (2006), y que a su vez ha sido utilizada por Montecinos
(2011) y Allegretti (2011) entre otros, para analizar el funcionamiento de los PP en diferentes realidades.
A partir de tal definición, el tratamiento de datos para este primer apartado, se
hará a través de cinco dimensiones a analizar: a) La implementación y continuidad del
proceso, b) La participativa, c) La económica, d) La normativa y e) La administrativa.
La información presenta, en primer lugar, una descripción a detalle de cada
uno de los procesos comunales de PP hasta el último ejercicio completo en 2011; el
orden de exposición responde a la ubicación geográfica de las comunas de norte a sur:
Lautaro, Pitrufquén, Río Negro y Puerto Montt. En segundo lugar, se presenta un
cuadro concentrador de lo expuesto en el primer apartado con la finalidad de
comparar las principales características institucionales de los procesos de PP en las comunas estudiadas.
77
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
En el segundo apartado de este capítulo, el que expone el papel de la
ciudadanía, los resultados dan cuenta de las percepciones y expectativas de los participantes de PP en las comunas. Tal análisis se presenta en cuatro rubros: la
caracterización de la población, el nivel organizacional, el nivel de interés y la
formación de una cultura de participación ciudadana.
En este caso, como se comentó en el primer capítulo, el instrumento utilizado
para recabar la información fue una entrevista semi estructurada, replicada a partir
del instrumento utilizado por Noriega & Olivera (2011) para el trabajo de tesis “Los presupuestos participativos y su articulación con los procesos de inclusión y exclusión
social”, perteneciente a la casa de estudios donde se realizó este trabajo de investigación.
78
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
4.1 El presupuesto participativo de Pitrufquén, Lautaro, Río Negro y Puerto Montt descrito por sus autoridades 4.1.1 Descripción a detalle de los PP por comuna
4.1.1.1 El PP en Lautaro En el año 2006, el alcalde Renato Hauri apostó por
implementar la metodología de los PP en la comuna de Lautaro.
El alcalde era miembro de la Unión
Iberoamericana Municipalista (UIM) 8 y gracias a
ella conoció muchas ciudades donde se llevaban a
cabo los Presupuestos Participativos, lo anterior lo motivó a iniciar la experiencia en la comuna en el año 2007.
La implementación estuvo a cargo de un equipo municipal liderado por la
Dirección de Desarrollo Comunitario. El equipo estudió las metodologías y forma de aplicación de experiencias nacionales e internacionales, a nivel internacional tomaron
como referencia Villa el Salvador en Perú y Rosario en Argentina; mientras que a nivel nacional en la municipalidad de Buin de Santiago, donde se les brindó asesoría técnica por medio de Juan Salinas, hoy presidente del Foro Chileno de Presupuestos
Participativos; además de La Universidad de Los Lagos a través del Prof. Egon Montecinos.
Sin embargo como reconoce la ex Directora de Desarrollo Comunitario
(DIDECO), y responsable del proceso durante todos los años de aplicación Ximena Jara 8
La UIM surgió en el año 1991, formado por políticos y técnicos municipales de España e Iberoamérica. Actualmente se define como “una Asociación Internacional de PERSONAS que de manera pluralista, con personalidad jurídica propia y con plena capacidad de obrar, trabajan por la construcción de ciudades amables y solidarias.” http://www.uimunicipalistas.org/#/sobrelauim.txt
79
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
Inostroza “No hay receta para esto” por lo que a base de prueba y error durante los
primeros años, la comuna logró conformar un proceso que refleja las particularidades del territorio y la población.
Los objetivos actuales del proceso de participación en Lautaro (2012), son:
a) “Fomentar en torno a la participación el rol de las organizaciones comunitarias y
de la ciudadanía en general, a través de organizaciones funcionales y territoriales, por medio de iniciativas que pretendan dar solución a problemas que la propia organización visualice en su sector o entorno, referidos a promover el desarrollo organizacional y/o comunitario.
b) Permitir a la Municipalidad generar acciones innovadoras en materia de participación ciudadana, vinculando a los habitantes de la comuna como corresponsables del desarrollo local. c) Distribuir en mejor forma los recursos municipales, priorizando su asignación
tomando en consideración criterios técnicos y la participación y decisión de la ciudadanía.”
Asimismo, el proceso de PP en Lautaro se forma por las siguientes fases:
1. Presentación de las “Bases de Participación” a la comunidad de acuerdo a la
Ley 19.418 de Organizaciones funcionales y territoriales. Las bases se aprueban de forma anual por el Concejo Municipal, lo que flexibiliza la aplicación
del
proceso
y
permite
adaptarlo
constantemente
a
los
requerimientos comunales a diferencia de un Reglamento. En las bases se delimita una serie de áreas donde se pueden presentar propuestas vinculadas a
ciertas materias que el equipo municipal ha identificado como prioritarias en sus diagnósticos.
2. Periodo de formulación y presentación de proyectos con asesoría del equipo
municipal (Ver Anexo 4. Formato de postulación de proyectos). En este punto sólo pueden postular las OSC con personalidad jurídica.
3. Evaluación técnica de iniciativas por parte del equipo municipal. 80
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
4. Proceso de difusión y propaganda de iniciativas en la comunidad. Un mes antes de la votación las organizaciones promueven sus iniciativas mediante carteles, puerta a puerta, caravanas, etc.
5. Votaciones populares. Las votaciones se realizan en cada macrosector o
territorio, dependiendo si es sector urbano o rural. Pueden votar todas las
personas residentes mayores a 14 años, en el sector o territorio que les corresponda.
6. Entrega de recursos a las OSC ganadoras luego del sufragio popular.
7. Seguimiento de la ejecución de las iniciativas por parte del equipo técnico municipal y de la comisión fiscalizadora de Presupuestos Participativos,
conformada por representantes de las organizaciones de los diferentes macrosectores.
8. Rendición de los recursos entregados por el Municipio. La comisión fiscalizadora realiza el control de los recursos entregados para ver si las OSC ejecutaron el proyecto correctamente. Esta fase se instaló en los últimos dos ejercicios, las autoridades consideran que ha ayudado a aumentar los grados
de confianza entre el municipio y la ciudadanía, también de la ciudadanía al municipio pues la transparentación de fondos llegó a 95 % en 2011.
Sobre el financiamiento, el equipo municipal encontró un marco regulatorio a
través del cual podrían transferir recursos a la sociedad a través del Fondo de
Desarrollo Vecinal (FONDEVE). Este marco permite a organizaciones sin fines de lucro tener acceso a recursos municipales. Las organizaciones deben ser territoriales o funcionales, tener domicilio en la comuna de Lautaro, personalidad jurídica vigente de
acuerdo a la Ley 19.418 y encontrarse inscritas en el Registro de Organizaciones Receptoras de Fondos Públicos, de acuerdo a la Ley 19.862.
Actualmente, 1.5 % de los recursos del presupuesto municipal se asignan a tres
sectores: el urbano, el infantil o estudiantil y el rural, representando un total de $41.500.000.00 puestos a discusión en el proceso de PP de Lautaro.
81
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
El primer sector beneficiado fue el urbano, cuyo territorio se subdividió en
cuatro macrosectores: Vega Larga, Agua Fría, El Escudo, Coihueco. A este sector se le asignó un monto de $28.000.000.00 dividido en tres fondos:
•Monto total: $20,000,000 •Proyecto: $300.000 - $500.000. • Dirigido a OSC pertenecientes a cierto macrosector. •Este fondo se dividirá en partes iguales por macrosector, correspondiendo a cada macrosector la suma de $ 5.000.000.
•Monto total: $4.000.000. •Proyecto: Hasta por $1.000.000. •Dirigido a proyectos que impacten a todos los habitantes de la comuna en cuanto a mejoramiento de infraestructura comunitaria o recuperación de espacios públicos. •Cualquier OSC puede postular.
Proyectos de Impacto Comunal
•Monto total: $4.000.000. •Proyecto: Hasta por $500.000,00. •Dirigido a OSC cuyo radio de acción abarca toda la comuna y no solo un barrio o sector definido. •Tipos de iniciativas: a) Infraestructura y/o equipamiento Comunitario, b) Iniciativas de acción solidaria, c) Iniciativas de Promoción de la salud, d) Iniciativas de prevención del consumo de alcohol y drogas.
Proyectos territoriales
Proyectos de interés comunal
Esquema 1. Fondo del PP asignados al sector urbano, Lautaro 2011
Fuente: Elaboración propia con base en los datos obtenidos de la Municipalidad de Lautaro, 2012.
A partir de 2008 se integró el fondo estudiantil, también llamado fondo infantil,
gracias a un proyecto de cooperación de la Unión Europea, se pudieron conformar en los establecimientos educacionales municipales concejos escolares, conformados por
profesores, padres, tutores y estudiantes, quienes presentaban pequeñas iniciativas en sus colegios y los niños de 4 a 14 años, pueden elegir a través de un voto sus proyectos, el mismo día que los adultos eligen los proyectos para la comuna.
El fondo estudiantil, en 2011 contó con un monto de $5.500.000, pudiendo ser
utilizados en temas como: 1.- Jugando aprendo
82
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
2.- Deporte y recreación
3.- Cuidado del Medio Ambiente Finalmente, en 2010 se integró al PP un fondo para el área rural de la comuna.
Al igual que el sector urbano, el sector rural se subdividió en cuatro territorios: Vega
Larga, Agua Fría, El Escudo, Coihueco. A continuación se presentan las características del fondo destinado a este sector:
Esquema 2. Fondo del PP asignados al sector rural, Lautaro 2011
•Monto: $8.000.000 •Proyecto: $300.000 $500.000. •En este fondo las OSC residentes podrán presentar 1 proyecto orientado a: a)Infraestructura comunitaria, b) Equipamiento comunitario, c) Iniciativas productivas asociativas, y finalmente d) Promoción de la salud y actividad física. Fuente: Elaboración propia con base en los datos obtenidos de la Municipalidad de Lautaro, 2012.
Desde el surgimiento del proceso, la participación ciudadana ha ido en asenso
(Ver gráfica 7). Sin embargo, a pesar de la aparente apropiación del proceso por parte de la ciudadanía, las autoridades reconocen ciertos aspectos que pueden poner en riesgo el proceso como su politización o que los fondos se vuelvan insuficientes, desmotivando a la sociedad a participar.
83
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
Gráfica 7. Número de participantes PP, Lautaro 2007-2011.
4154
4644
4862
5231
3448
680 2007
2008
Sector urbano
1178
2009
1544 1520 1057 813
2010
Sector rural
2011 PP infantil
Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por la Municipalidad de Lautaro, 2012.
Las autoridades también esperan que el espacio de discusión que ha creado el
PP crezca hacia temas de mejora social, no sólo de infraestructura y que la transferencia de fondos pueda ser directamente a la sociedad civil.
EL PP de Lautaro es hoy un punto de referencia a nivel internacional y a nivel
nacional para la implementación en otras comunas. Es uno de los procesos más maduros en todo Chile con cinco ejercicios completos.
Para las autoridades municipales, este mecanismo más que una entrega de
recursos es un importante ejercicio democrático para niños, jóvenes y adultos.
84
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
4.1.2.2 El PP en Pitrufquén
En al año 2009 se implementó el proceso de Presupuestos Participativos en Pitrufquén, gracias a la voluntad del alcalde Humberto Catalán.
El alcalde aceptó la invitación de la Subsecretaría
de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) para integrar esta forma de participación en la comuna, la
asesoría de la Universidad de los Lagos y a la municipalidad de Lautaro, estos últimos asesores del proceso de implementación.
Desde el inicio de esta administración, de acuerdo con Jorge Jaramillo Director
Administrativo y Coordinador comunal del proceso de PP en Pitrufquén, se intentó
empoderar a la población mediante distintas formas de participación “Se les preguntaba todo” dijo Jaramillo, pero no todos los procesos funcionaron. Sin embargo los Presupuestos Participativos destacaron, desde su segundo ejercicio hubo muchos más participantes que en su primer año (Ver gráfica 8), se constituyeron formalmente 25 nuevas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), surgieron nuevos liderazgos y se transparentaron fondos, lo que generó confianza entre la sociedad y el municipio. Gráfica 8. Número de participantes PP Pitrufquén, 2009-2011.
4298
4328
2010
2011
3012
2009
Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por la Municipalidad de Pitrufquén, 2012.
85
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
El proceso se diseñó de la siguiente forma, en primer lugar se subdividió la
comuna en nueve territorios: dos urbanos y siete rurales. Posteriormente, en cada territorio se realizan dos asambleas, unas votaciones y se rinden cuentas al municipio: 1. Primer Asamblea: -
Se eligen 3 delegados que representarán al territorio en la Secretaría Ejecutiva. Se desarrolla un diagnóstico FODA del territorio. Se hace una lluvia de ideas, se identifican los principales problemas y se plantean posibles proyectos que pudieran dar solución a los problemas.
2. Análisis de la Secretaría Ejecutiva: -
-
El equipo municipal recoge la información presentada en la 1º Asamblea. Se da a conocer la información a la Secretaría Ejecutiva. La Secretaría Ejecutiva se forma por el Alcalde, el Coordinador del proceso, Directivos o jefes de programa del municipio, algunos concejales municipales y los 3 delegados de cada territorio. Se evalúan las iniciativas de proyectos más importantes. Durante este proceso se invitan a técnicos expertos en las áreas. Se seleccionan los proyectos más importantes y viables de ejecutar.
3. Segunda Asamblea -
Se dan a conocer los proyectos viables de ejecutar, evaluados por la Secretaría Ejecutiva. La asamblea ratifica los proyectos elegidos que podrán participar en el proceso del PP. El equipo municipal entrega las bases para presentar proyectos.
4. Votación -
-
Las propuestas de proyectos se entregan a la Secretaría Ejecutiva quien las analiza y anuncia a las ganadoras. Se realizan las votaciones en los nueve sectores determinados en el lugar y fecha convenido en las bases. Se sistematizan los resultados. Se entrega el informe de los proyectos seleccionados al H. Concejo Municipal.
5. Ejecución y rendición de cuentas
86
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
-
Se entregan los cheques a las OSC que presentaron los proyectos más votados. La encargada de administración y finanzas de la comuna, hace la inspección de la ejecución de los proyectos.
Normativamente la implementación se dio gracias a la Ley Orgánica de
Municipalidades, que permite instalar ordenanzas de participación ciudadana
aprobando que sean las OSC legalmente constituidas quienes puedan postular para
recibir fondos municipales a través del PP.
Las iniciativas podrás ser tomadas en cuenta siempre y cuando estén
encaminadas al deporte, cultura, protección al medio ambiente, niños, jóvenes,
recreativas para el adulto mayor, de fomento productivo, equipamiento o infraestructura comunitaria básica, de seguridad pública, acción solidaria, promoción a la salud o fomento a la educación.
La aplicación y el seguimiento del proceso se rige de acuerdo al “Instructivo del
Presupuesto Participativo de Pitrufquén”, el cual debe ser aprobado por el Concejo
Municipal cada año. De acuerdo con ese instructivo para 2011 el fondo total para el PP
es de $54.000.000,00; lo que representó un 2.5 % del presupuesto municipal total de la comuna, teniendo la posibilidad de asignar un monto entre $300.000,00 y
$1.000.000,00 a cada proyecto elegido.
Ese mismo año, el proceso alcanzó a 4, 328 personas que votaron de forma
voluntaria 9, de acuerdo a la información recogida por las autoridades, 51 % de esas
personas eran mujeres y 53 % de las personas se ubican en un rango de edad entre 30
y 59 años de edad. Para el municipio esta cifra es muy importante pues representa un 39.34 % del número de votaciones obligatorias de la última elección presidencial en la comuna.
9
Este dato es relevante ya que cuando las votaciones eran obligatorias, se reportaban alrededor de once mil votantes.
87
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
4.1.2.3 El PP en Río Negro
El proceso de Presupuesto Participativo en la comuna de Río Negro comenzó gracias a la voluntad política del alcalde Carlos Schwalm Urzúa y su equipo
municipal
experiencias
de
quienes
presupuestos
particularmente brasileñas.
conocían
otras
participativos,
Con la intención de traer a Río Negro los beneficios que esta forma de
participación había dejado en Porto Alegre, en 2010 con el nombre de Programa de
Presupuesto Participativo (PPP) se da la primera experiencia de PP en la comuna,
seguido en 2011 por el segundo ejercicio completo, por tanto la experiencia de PP en Río Negro es considerada una experiencia de reciente creación.
El equipo técnico del proceso elaboró un Reglamento para el PPP que fue
aprobado por el Concejo Municipal. El reglamento es una adaptación de las
normativas de los PP de las comunas de La Serena, Puerto Montt y Lautaro. Estas experiencias junto con la capacitación previa del equipo técnico permitieron la pronta implementación del programa en la comuna.
Desde un inicio, el PPP se planeó como un proceso que buscaba incluir a toda la
comuna:
Como equipo municipal hemos recorrido junto a nuestros vecinos todo el territorio de la comuna, efectuado 16 reuniones, percibido muchas ideas y propuestas, donde el debate y la deliberación ha sido la tónica en las asambleas, lo que se ve reflejado en el empoderamiento y la visión territorial que le asiste a los habitantes (Barría, 2012).
Así se diseñó un proceso de alcance comunal, para lo cual se subdividió la
comuna en 8 territorios: 4 urbanos y 4 rurales.
En este proceso, pueden realizar propuestas de proyectos para el PPP y
obtener sus recursos todas las OSC residentes en el territorio intervenido, con personalidad jurídica y sin fines de lucro.
88
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
No pueden presentar proyectos al PPP iglesias, sindicatos, cooperativas u
organizaciones que beneficien directamente al municipio. Mientras que toda la
población residente del territorio, mayor a catorce años y con cédula de identidad puede votar por los proyectos presentados por las organizaciones.
Según las estimaciones del Director de Desarrollo Comunitario y autoridad
encargada del proceso Mauricio Barría, la participación en el primer ejercicio fue de
de alrededor de 2, 000 personas, mientras que para el segundo año, se contó con la participación de 3, 000 personas.
La participación es estimada de acuerdo al conteo en urnas donde las mayores
cifras de votos se presentaron en el área rural, no obstante las autoridades reconocen que el control de participantes puede mejorarse, de hecho ven como un área de oportunidad incluir herramientas tecnológicas al proceso.
El último año, el total de aportación decidido por el alcalde y su equipo técnico,
para el proceso de PP fue de $70.000.000 aumentando un 1,400 % de lo puesto el primer año a discusión (Ver gráfica 9).
Lo anterior, representa un 5 % del presupuesto municipal total, cifra que se
destaca del resto de comunas que llevan ejercicios de participación de PP.
89
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
Gráfica 9. Monto puesto a discusión en el PP, Río Negro 2010-2011. $ 70,000,000
$ 5,000,000
2010
2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por la Municipalidad de Río Negro, 2012.
Se espera que para el siguiente ejercicio esta cifra vuelva a elevarse pues el PPP
ha permitido el diálogo entre comunidad y autoridades, lo que fomenta a las autoridades a abrir nuevos fondos de discusión.
El PPP ha dado resultados en cuanto a transparentación de fondos,
responsabilización social y modificación del tejido social permitiendo que la gente se conozca, hable de problemas comunes e identifique sus necesidades más sentidas.
En 2011, la comuna contó con cuatro niveles de fondos disponibles para las
organizaciones que desean realizar propuestas de proyectos (Ver Gráfica 10):
a) El Presupuesto Participativo (PP): Dispone de $2.000.000 para cada sector urbano y rural.
b) El Presupuesto Participativo para Todos (PPT): Fondo rural que el equipo
técnico municipal dirige a zonas que alcanzaron menos de 60 votos el año anterior.
c) Presupuesto Participativo Joven (PPJ): Proyecto piloto, dirigido a la
comunidad estudiantil del Liceo José Toribio Medina con la intención de generar una cultura de participación entre los jóvenes.
d) El Presupuesto Participativo Crea (PPC): Dirigido a intervenir un área urbana
y un área rural, este fondo permite que los problemas comunales se pongan 90
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
sobre la mesa y los dirigentes dialoguen sobre las necesidades más sentidas en la comuna.
Gráfica 10. Montos destinados a los fondos de PP, Río Negro 2011.
$ 25,000,000
$ 8,000,000 $ 8,000,000
$ 25,000,000
$ 2,500,000
$ 1,500,000
Fondo PP Fondo PPT Fondo PPJ Fondo PPC Urbano
Rural
Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por la Municipalidad de Río Negro, 2012.
Las áreas temáticas que generalmente abarcan los proyectos postulados son
referentes a infraestructura y equipamiento por lo que entre los proyectos ganadores
a la fecha están la construcción de baños públicos, máquinas de ejercicio en las calles, entrega de cocinas de leña y gas, vajillas y cercos perimetrales.
La municipalidad interviene sólo para iniciar, monitorear, orientar y supervisar
el proceso, lo que se muestra en línea con la Misión Institucional que el equipo municipal tiene como eje rector de su gobierno:
“Crear las instancias de participación que acoja las necesidades de la comunidad, mediante un equipo de trabajo competente, comprometido y eficiente, inserto en un clima de armonía, respeto y de valoración de las iniciativas, el cual, a través de proyectos y acciones, contribuya a fomentar el desarrollo y calidad de vida de los rionegrinos” (Municipalidad de Río Negro, 2012).
Por tanto, la fiscalización de los recursos lo realiza la “Comisión de
fiscalización, seguimiento y control” formada por delegados de cada región que fiscalizan proyectos al azar en cada territorio.
El PPP no es el único instrumento de participación ciudadana en Río Negro,
también existen los diálogos comunitarios, “El Alcalde en tu barrio”, Escuela de 91
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
Ciudadanía, Escuela de Dirigentes y las Asambleas de Evaluación Técnica, pero se reconoce que ninguno ha convocado a tantos ciudadanos como el PP.
Las autoridades, consideran que el mayor riesgo que enfrenta el proceso es el
cambio político, puesto que no tienen la certeza de que la ciudadanía exigiría su
continuidad. Además, esperan para próximos ejercicios poder incrementar los fondos, incluir herramientas TIC para el control de votantes, crezcan las temáticas de discusión y que todos los concejales apoyen el proceso.
92
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
4.1.2.4 El PP en Puerto Montt
En 2007, el aún hoy alcalde Rabindranath Quinteros
propuso
la
implementación
del
Programa Presupuesto Participativo como un “mecanismo completamente decisorio de democracia directa” (Utreras, 2012).
Ese mismo año con el apoyo del Concejo Municipal, se llevó a cabo la primera
experiencia de PP en el municipio. El piloto incluyó 3 sectores de la comuna: Mirasol, Pichipelluco y Piedra Azul, destinando un monto de $70.000.000 y alcanzando a contar con 2, 226 participantes (Ver gráfica 11).
Gráfica 11. Número de participantes Programa de PP, Puerto Montt 2007-2011. 8508 6980 4986
4332
2226
2007
1756
2008
2009
PP territorial
2010
PP juvenil
2011
Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por la Municipalidad de Puerto Montt, 2012.
Según la gráfica anterior, se puede ver un descenso en la participación
ciudadana entre el ejercicio de 2010 y el de 2011 para el PP territorial, explicado principalmente por el número de ciudadanos parte de los sectores abarcados.
Debido al éxito, principalmente vinculado al aumento en el número de
participantes y a una eficiencia en el control de los recursos de entre un 95 a un 99 %,
el mecanismo fue replicado y al día de hoy no ha sido interrumpido en ningún ejercicio.
93
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
De acuerdo con el Director de Desarrollo Comunitario de la comuna, Marcelo
Utreras, autoridad encargada del proceso: “Es un instrumento que está muy permeado
en la gente, yo no conozco ninguna elección de un partido político que lleve a 8, 000 personas a decidir algo en un domingo con lluvia, pero pasa con el PP.” El diseño en esta comuna del PP propone una modalidad de asignación de
recursos económicos a organizaciones de distintos sectores de la comuna donde la población decide en qué invertir una parte de los recursos. Sus objetivos son: 1.
Fomentar la participación ciudadana a través de distintas instancias del
2.
Transparentar la entrega de los recursos municipales a Organizaciones
3. 4. 5.
Programa PP. Sociales.
Reducir el clientelismo.
Modernizar la gestión pública.
Fortalecer la democracia a nivel local.
El proceso está formado por 7 fases (Ver esquema 3). Durante la primera y
segunda etapa se integra un concejo comunal, sin personalidad jurídica, con personas electas democráticamente en cada territorio; su objetivo consiste en velar por la transparencia y ejecución del proceso.
Esquema 3. Etapas del Programa de PP en Puerto Montt, 2011.
1. Información
2. Levantamiento
3. Asesoramiento
4. Presentación de proyectos
5. Consulta ciudadana
6. Ejecución
7. Rendición de cuentas
Fuente: Elaboración propia con base en los datos obtenidos de la Municipalidad de Puerto Montt, 2012.
94
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
Desde el punto de vista normativo e institucional no existe ninguna ley
vinculante acerca de la aplicación del PP en Chile, sin embargo, en su autonomía el municipio puede optar por aplicar los recursos donde mejor le parezca.
Durante su aplicación y seguimiento, existe un Reglamento del PP que sirve
como lineamiento general del proceso. Este reglamento fue generado por el propio
municipio y contó como asesoría punto de referencia las experiencias de la Serena y Rosario en Argentina. »
En esta comuna, los actores fundamentales para el desarrollo del PP han sido:
El municipio: La voluntad política del alcalde y la participación activa de los concejales ha permitido que el PP sea una de las experiencias más longevas en
Chile. Las autoridades fomentan el proceso, asignan una partida del
presupuesto municipal, emiten el reglamento, otorgan las condiciones físicas »
para la elaboración del y fomentando
Las OSC: Son los actores a través de los cuales el municipio puede canalizar los recursos. Las organizaciones presentan proyectos, los ejecutan y son
»
responsables de rendir cuentas ante el municipio.
La ciudadanía: Deciden los proyectos a ejecutar a través de consultas ciudadanas. Representan a los votantes del proceso, posibles concejales.
El Programa de Presupuesto Participativo en Puerto Montt se caracteriza del
resto de experiencias de PP chilenos por tres motivos fundamentales:
a) El PP es de base territorial, no comunal. Es decir, para este proceso desde el año 2007 la comuna fue dividida en 4 regiones, de las cuales sólo una alberga el proceso en cada ejercicio.
b) La subvención de fondos a OSC con personalidad jurídica. El proceso incluye una fase en que el gobierno municipal traspasa los fondos a las organizaciones cuyos
proyectos resultaron electos. Las organizaciones ejecutan los proyectos, manejan los recursos y rinden cuentas a las autoridades.
95
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
c) El control de votantes. El municipio cuenta con un equipo técnico exclusivo del programa; y un software de control de votantes que va por su tercer año de implementación.
Entre los proyectos que a la fecha han resultado ganadores destacan: la
implementación para la 1ª, 3ª y 9ª Compañía de Bomberos y para los voluntarios de la
carretera Austral; talleres intergeneracionales para adultos mayores; campeonatos deportivos; conservación de áreas verdes; construcción de campos deportivos;
arreglo de caminos; esterilización de mascotas; alarmas comunitarias; talleres artesanales y artísticos; talleres interculturales para niños; y construcción de un muro de contención en el sector de playa Ilque.
A los proyectos ganadores se asigna un monto de entre $1.500.000 y
$12.000.000 dependiendo de lo que hayan presupuestado. En el año 2011, se
incorporó la modalidad del Presupuesto Participativo Juvenil (PPJ), el cual está destinado a organizaciones juveniles de la comuna y contó con un monto de $ 30.000.000.
Actualmente, a este proceso se destina tan sólo el 2 % (Del total de
$20.000.000.000) del total del presupuesto municipal, sin embargo, en palabras del Director de Desarrollo Comunitario, resulta engañoso verlo de esta forma.
En Chile, del monto total del presupuesto municipal, los municipios deben
cumplir funciones privativas, esto significa que están legalmente obligados a cubrir ciertas actividades para la población como: el pago de remuneraciones a servidores públicos, la extracción de basura, el alumbrado público, la mantención de áreas verdes, el aseo, ornato, transferencia de recursos a la Dirección de Salud y Educación.
En los municipios pequeños, el 100 % de recursos del presupuesto municipal
se va en funciones privativas mientras que en los municipios medianos como Puerto
Montt hay un mayor margen de recursos propios puesto que en la comuna se pagan más permisos de circulación y más permisos de construcción.
96
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
En Puerto Montt, una vez realizadas las funciones privativas, el presupuesto de
libre disposición para inversión se reduce a $1.000.000.000, lo que representa un 20% del presupuesto total que puede ser invertido en obras comunales.
Del monto de libre disposición, el 20 % se encuentra en manos del PP, lo que
desde el punto de vista del DIDECO representa una cifra mucho más significativa en manos de la sociedad.
De acuerdo con la autoridad, existen muchas áreas de oportunidad en este
proceso de participación, destacan principalmente la necesidad de mejorar el
reglamento del PP de acuerdo a las condiciones actuales, mayor empoderamiento de los Consejeros, mejorar la difusión para ampliar el número de organizaciones participantes, pero principalmente crecer hasta lograr implantar el PP en toda la
comuna cada año; sin embargo, debido al tamaño de la comuna y a la alta cantidad de recursos económicos que requiere tal acción por ahora es imposible.
En tanto el principal reto para el PP se encuentra en el cambio de autoridades
municipales de este año ya que, al ser el motivo de su implementación un asunto
meramente de voluntad política, el cambio de administración dictará si este es un proyecto transitorio o apropiado por la ciudadanía.
97
Departamento encargado
Objetivos del proceso
Tendencia política
Partido político*
Región Comuna Año de inicio Tipo de experiencia Base del PP Autoridad que promovió su implementación
Dirección Administrativa
1. Construir una experiencia de gestión pública que mejore la transparencia y el accionar de las diversas políticas públicas. 2. Fomentar la calidad democrática al mejorar el proceso de toma de decisiones, mediante la deliberación de los ciudadanos. 3. Promover el trabajo conjunto entre ciudadanía y municipalidad.
Independiente
Independiente
Alcalde Renato Hauri
Lautaro 2007 Madura Comunal
Dirección de Desarrollo Comunitario
1. Fomentar en torno a la participación el rol de las organizaciones comunitarias y de la ciudadanía en general, a través de organizaciones funcionales y territoriales, por medio de iniciativas que propendan a dar solución a problemas que la propia organización visualice en su sector o entorno, referidos a promover el desarrollo organizacional y/o comunitario. 2. Permitir a la Municipalidad generar acciones innovadoras en materia de participación ciudadana, vinculando a los habitantes de la comuna como corresponsables del desarrollo local. 3. Distribuir en mejor forma los recursos municipales, priorizando su asignación tomando en consideración criterios técnicos y la participación y decisión de la ciudadanía.
Progresista
Democracia Cristiana (Concertación)
La Araucanía
Alcalde Humberto Catalán
Pitrufquén 2009 Reciente Comunal Renovación Nacional
1. Fomentar la participación ciudadana a través de distintas instancias del Programa PP. 2. Transparentar la entrega de los recursos municipales a Organizaciones Sociales. 3. Reducir el clientelismo. 4. Modernizar la gestión pública. 5. Fortalecer la democracia a nivel local.
Dirección de Desarrollo Comunitario
Dirección de Desarrollo Comunitario
Progresista
Partido Socialista (Concertación)
1. Ejecutar y evaluar un presupuesto participativo en la comuna de Río Negro. 2. Potenciar espacios de participación hacia la comunidad, que tiendan a dar solución conjunta de sus problemáticas y necesidades comunitarias. 3. Entregar herramientas de gestión y fortalecer a las organizaciones comunitarias.
Liberal
(Conglomerado Alianza por Chile)
Puerto Montt 2007 Madura Territorial
Alcalde Rabindranath Quinteros
Los Lagos
Alcalde Carlos Schwalm Urzúa
Río Negro 2010 Reciente Comunal
Cuadro 5. Comparativo de los PP en Pitrufquén, Lautaro, Río Negro y Puerto Montt de acuerdo a lo expresado por sus autoridades, 2012.
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
98
22%
18%
Tipos de fondos disponibles
3. Segunda Asamblea: Ratificación de proyectos concursables.
Proceso del presupeusto participativo
a) Presupuesto Participativo territorial
5. Ejecución y rendición de cuentas.
4. Votación.
1. Primer Asamblea: Lluvia de ideas. 2. Análisis de la Secretaría Ejecutiva de la viabilidad de proyectos.
Municipalidad de Lautaro
SUBDERE Universidad de los Lagos
a) Interés comunal b) Impacto comunal c) Rural d) Territorial
1. Presentación de las “Bases de Participación”. 2. Periodo de formulación y presentación de proyectos con asesoría del equipo municipal 3. Evaluación técnica de iniciativas por parte del equipo municipal. 4. Proceso de difusión y propaganda de iniciativas en la comunidad. 5. Votaciones populares. 6. Entrega de recursos a las organizaciones ganadoras. 7. Seguimiento de la ejecución de las iniciativas por parte del equipo técnico municipal y de la comisión fiscalizadora. 8. Rendición de los recursos entregados por el Municipio.
Villa el Salvador en Perú. Rosario en Argentina. Buin de Santiago en Chile.
Unión Iberoamericana Municipalista Universidad de Los Lagos
Bases de Participación del PP
1,5%
2,5%
Instructivo del Presupuesto Participativo de Pitrufquén
Lautaro
Pitrufquén
Municipios referencia para la implementación
Instituciones que promovieron la implementación
Normativa del PP
Comuna Monto del presupuesto municipal puesto a discusión (%) Población que participó del mecanismo 2011 (%)
1. Información 2. Levantamiento 3. Asesoramiento 4. Presentación de proyectos 5. Consulta ciudadana 6. Ejecución 7. Rendición de cuentas
Rosario en Argentina. La Serena en Chile.
SUBDERE
Reglamento del PP en Puerto Montt
4%
2%
Puerto Montt
a) El Presupuesto Participativo. a) PP territorial. b) El Presupuesto Participativo b) PP juvenil. para Todos. c) Presupuesto Participativo Joven. d) El Presupuesto Participativo Crea.
1. Asamblea informativa y de elección de Consejo Comunitario. 2. Jornada de planteamiento de ideas. 3. Elaboración de fichas de proyectos. 4. Ferias de proyectos. 5. Consulta Comunitaria. 6. Subvención municipal: entrega de fondos mediante convenios. 7. Ejecución de proyectos. 8. Rendición de cuentas.
Porto Alegre en Brasil. Municipalida de La Serena, Puerto Montt y Lautaro en Chile.
Universidad de los Lagos
23% Reglamento del Programa de Presupuestos Partipativos: Ilustre Municipalidad de Río Negro
5%
Río Negro
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
99
Lautaro
• Cambio sustantivo en la forma de hacer gestión municipal, pasando de criterios técnico/clientelares para asignar los recursos FONDEVE, a criterios más democráticos y participativos. • Maximización de recursos, focalizándose la intervención desde una mirada más integral y con mayor pertinencia ante las necesidades. • Se han transparentado fondos hasta por un 95%. • Creación de una cultura de rendición. • Aumento de confianza y cercanía entre autoridades municipales y ciudadanía organizada. • Empoderamiento ciudadano. • Este proceso es hoy un punto de referencia a nivel internacional y nacional para la implementación en otras comunas: Premio “Territorio Chile” al PP de Lautaro y reconocimiento como una de las mejores prácticas de gobernabilidad en el municipio de Rosario, Argentina.
Río Negro
• Responsabilización social. • Modificación del tejido social permitiendo que la gente se conozca, hable de problemas comunes e identifique sus necesidades más sentidas. . • Transparentación de fondos.
I. Consultas ciudadanas. II. Diálogos ciudadanos. III. Cartas ciudadanas en proceso.
I. “El Alcalde en tu barrio”. II. Escuela de Ciudadanía. III. Escuela de Dirigentes. IV. Aamblea de Evaluación Técnica.
• Incrementar los fondos puestos a discusión. • El proceso crezca hacia temas de mejora • Incluir herramientas TIC para social no sólo de infraestructura. aumentar el control y formalidad del • Logre madurar y ser apropiado por • La transferencia de fondos pueda ser proceso. • Crezcan las temáticas de discusión. la sociedad. directamente a la sociedad civil. • Se supere el cambio de gobierno • Todos los concejales apoyen y se municipal en 2012. involucren en el proceso. • Se supere el cambio de gobierno municipal en 2012.
I. Plan comunal de infancia.
Pitrufquén
• Creación de más de 25 organizaciones sociales. • Fortalecimiento del tejido social: Surgimiento de nuevos liderazgos y aumento de confianza entre sociedad y municipio. • Se transparentaron fondos.
I. Consejo de organización de la sociedad civil. II. Asambleas vecinales. III. Escuela de dirigentes.
• Necesidad de mejorar el reglamento del PP de acuerdo a las condiciones actuales. • Se espera un mayor empoderamiento de los Consejeros. • Mejorar la difusión del proceso para ampliar el número de organizaciones participantes. • Crecer hasta lograr implantar el PP en toda la comuna cada año.
Puerto Montt
• Ampliación de la asociatividad. • Mayores grados de confianza de las autoridades municipales a la sociedad. • Ha dado margen a que la sociedad pueda exigir al municipio. • Se han transparentado los recursos entre un 95 a un 99%. • Se ha dado formalidad y certeza al proceso: cursos preparativos, generación de software que permite mayor control de votantes, evaluación del proceso por las organizaciones.
Fuente: Elaboración propia en base a los datos de las autoridades municipales de Lautaro, Pitrufquén, Río Negro y Puerto Montt, 2012.
Otros instrumentos de participación
Desafíos
Logros
Comuna
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
100
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
4.2 El papel de la sociedad en los PP de Pitrufquén, Lautaro, Río Negro y Puerto Montt
La participación se tiene que entender como transformación social, por lo que debe fomentar el cambio cultural y político. Esta es la razón por la que los PP no se pueden
establecer como procesos esporádicos, sino que deben desplegar su capacidad transformadora en el momento que procuran ciclos que generan rutina (Allegretti, 2011).
El papel de la sociedad civil en los presupuestos participativos chilenos es
diverso y dependiente de la voluntad política que manifieste el alcalde de cada
municipio por la inclusión de este instrumento de participación como parte de las políticas públicas en el territorio de cada comuna.
Debido a lo anterior, de la voluntad política que manifieste el equipo municipal,
se desprende la profundidad que el proceso tendrá en la transformación de la población en un sujeto activo de participación.
4.2.1 Caracterización de la población participante en los PP
4.2.1.1 Nivel Socioeconómico El PP ha buscado ser un instrumento de democracia real y de eliminación de
desigualdad social, lo anterior significa que todos los ciudadanos deberían participar en la toma de decisiones de su gobierno sin importar el estrato socioeconómico del que provengan, lo que además otorga legitimidad al proceso.
Al hacer un concentrado de respuestas de las cuatro comunas analizadas se
observó que en las comunas de reciente creación del PP (Río Negro y Pitrufquén) el
101
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
nivel socioeconómico que predomina en los participantes es el bajo y una menor incidencia del nivel medio (Ver gráfica 12).
Gráfica 12. Nivel socioeconómico participantes PP, 2011. 60%
Río Negro Puerto Montt
30% 50%
Pitrufquén Lautaro Bajo
30% 10%
30% 10%
20% 20% 20% 0%
Medio-Bajo
50%
Medio
30% 10% 40% 40% 100%
Transversal
Fuente: Elaboración propia con base en Noriega & Olivera (2011) Los presupuestos participativos y su articulación con los procesos de inclusión y exclusión social. (Tesis inédita). Universidad de Los Lagos, Osorno, Chile; y resultados de las entrevistas del proyecto.
Lo anterior, se encuentra en concordancia con lo expresado por la mayor parte
de la población latinoamericana donde el PP resulta atractivo en primer lugar para las personas de bajos recursos ya que encuentran una forma de satisfacer sus
necesidades básicas a través de estos mecanismos de participación, pues como señala Amalia Pairicán, presidenta de la Junta de Vecinos Riachuelo de la comuna de Río
Negro “El nivel socioeconómico que predomina es el bajo porque no hay muchos recursos acá”.
La razón de la diferenciación de Lautaro, puede resumirse en que el PP de esta
comuna ha sido un proceso sostenido en el tiempo y cuyas autoridades le dieron
mayor fuerza que la de un simple proceso de asignación de recursos, sino uno de inclusión social. ha
La gráfica 12 muestra a Lautaro como una comuna plural, donde la población
encontrado
una
forma
de
empoderamiento
independiente
al
estrato
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CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
socioeconómico del cual provienen, tal como expresa Marina Prinilla, presidenta de la organización Grupos de Amigos del Centro Cognitivo Post-racionalista:
“Aquí hay de todo, sin distinción de nadie, esto es abierto a la comunidad por completo, el que quiere apoyar a los beneficios que necesita la comunidad están ellos (dirigentes), de una manera eso es ayudar al alcalde porque lo que el alcalde no ve, los dirigentes lo vemos nosotros en terreno y eso cuando no se puede costear por medio del municipio estos fondos sirven para eso.“
Esta aseveración, además permite identificar el acercamiento y aumento de
confianza entre autoridades y sociedad de la comuna, uno de los desafíos más grandes que tienen los gobiernos locales chilenos.
El caso de Puerto Montt pudiera parecer similar al de Lautaro pues también se
presenta como una experiencia madura y plural, sin embargo es necesario recordar que el proceso de PP en Puerto Montt es de carácter territorial no comunal, lo que
significa que la pluralidad socioeconómica de los participantes la establece el propio municipio al decidir los sectores donde se realizará el PP cada año, no la sociedad. 4.2.1.2 Nivel educativo El segundo rubro utilizado para caracterizar a los participantes de los PP es el nivel
educativo. La formación, al igual que el nivel socioeconómico no debiera representar un limitante o aliciente de estos procesos de participación ciudadana.
Por el contrario, tal y como se mencionó en el apartado anterior, el sector
educacional que participa en los PP debiera ser transversal, lo cual significaría que todos los sectores de la comuna forman parte del proceso de participación.
No obstante los resultados en las comunas de Puerto Montt, Río Negro y
Pitrufquén muestran un nivel educativo mayoritariamente básico y básico-medio (Ver gráfica 13):
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CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
Gráfica 13. Nivel educativo participantes PP, 2011 70%
Río Negro
Puerto 10% 30% Montt
40%
Pitrufquén
10%10% 10%
10%
50%
40%
10% 10%
Lautaro 10% 30% 10%10% 10% 30% 0%
Básica Media-superior
50%
Media-básica Superior
100%
Media Transversal
Fuente: Elaboración propia con base en Noriega & Olivera (2011) Los presupuestos participativos y su articulación con los procesos de inclusión y exclusión social. (Tesis inédita). Universidad de Los Lagos, Osorno, Chile; y resultados de las entrevistas del proyecto.
Lo anterior puede explicarse pues los procesos de PP en las cuatro comunas
privilegian a los grupos mejor organizados y a las personas con mayor disponibilidad de tiempo libre como los adultos mayores, amas de casa y jubilados. A este sector poblacional, Delamaza (2010) los describe como:
“Un sector flexible con capacidad para implicarse en actividades sociales o participativas intensivas en el territorio. Se trata de una capa dirigencial consolidada…y cuyo compromiso en los procesos participativos locales es prolongada en el tiempo, acompañada de una auto-imagen positiva -y autorreflexiva- del rol de intermediación social que intentan cumplir entre autoridades públicas y comunidad loca.”.
Esta aparente diversidad es también una limitante en cuanto a la ampliación de
sectores nuevos y de diferentes intereses como los jóvenes o la población integrada al mercado productivo, población con mayores grados educativos pero con menos
tiempo y flexibilidad para integrarse en los procesos de PP más allá de las votaciones en día domingo.
De acuerdo con Rosa Marín de la organización “Mujer por una vida sana” de la
municipalidad de Puerto Montt quien comentó: “Por ejemplo yo tengo tercero medio
pero a simple vista hay personas analfabetas, que no saben escribir, leer, personas de la tercera edad que no tienen conocimiento a las cosas de hoy en día”.
104
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
A largo plazo, esto no representa una limitante sino parte de un proceso de
involucramiento del resto de la población, ya que en Lautaro, comuna donde el PP se
ha llevado por más de seis años podemos observar que el nivel educacional de sus participantes claramente muestra diversidad en los grados de estudio que perciben los dirigentes de las OSC.
Sin embargo, también debe resaltarse en este punto que si bien Lautaro es
muestra de madurez y sostenibilidad en el tiempo también ha mostrado uno de los grados más altos de deliberación en los PP chilenos que busca trascender hacia la
configuración de una política de participación ciudadana (Montecinos, 2011) y como se comentó al principio del apartado, es gracias a la voluntad política del alcalde que esta transición es posible.
Lo antes expuesto no sucede en Puerto Montt, municipio que en teoría
representaba una experiencia madura, puesto que ningún sector territorial ha
participado más de dos veces en este proceso por tanto, en cuanto al papel de la sociedad Puerto Montt puede ser considerado como una comuna con características de una experiencia de reciente creación. 4.2.2 Nivel organizacional 4.2.2.1 Inclusión Tradicionalmente, uno de los objetivos que dieron inicio a los PP fue el de “Incluir en la esfera pública a los tradicionalmente excluidos”, sin embargo, la realidad de los PP
chilenos es que no es posible incluir en todo el proceso al ciudadano común puesto
que de acuerdo a la legislación vigente en materia de participación ciudadana y presupuestos públicos, quienes pueden postular y recibir recursos son las OSC
legalmente constituidas.
En este sentido, la comunidad no asociada ha sido relegada de la toma de
decisiones, transformándose en una herramienta al servicio de las OSC que postulan 105
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
los proyectos que consideran relevantes para sus grupos, y quienes en cierto sentido se vuelven profesionales de bajar recursos del Estado. De acuerdo con Noriega & Olivera (2011):
“El gran desafío entonces, es que cualquier ciudadano (y no únicamente las organizaciones), pueda ser parte por completo del PP, en el estricto sentido de que no solo se busque su participación a la hora de la consulta, sino también que los beneficios del PP sean para la comunidad o barrio con el máximo impacto posible, para que así, dichos beneficios no queden en manos de los pocos asociados que configuran las microorganizaciones (JJ.VV, clubes deportivos, clubes de adultos mayores, comunidades indígenas etc.) presentes en estas comunas”.
Por tanto, resulta necesario destacar que en todos los casos intervenidos, tal
como se mostró en la descripción del PP de cada comuna, el énfasis actual del proceso
no lo tiene la participación para la deliberación sino el número de votantes,
probablemente porque es el momento en el que los procesos se vuelven verdaderamente incluyentes. 4.2.2.2 Militancia política Como se comentó durante la descripción de los procesos, uno de los mayores riesgos
que corren los PP es su politización, por tanto resulta relevante identificar esta característica en los participantes del último ejercicio de PP en las comunas.
El resultado de las entrevistas indica que sólo el 10 % de los participantes del
PP en las cuatro comunas militan en algún partido político. Aún más, de acuerdo con Noriega & Olivares (2011):
“Tanto la identificación y no identificación política con alguno de los tres grandes conglomerados políticos existentes en Chile (izquierda, centro izquierda y derecha), no son condicionantes para determinar la alta participación de Río Negro y Lautaro, ni mucho menos, para encausar la baja participación de Puerto Montt en función de la “no participación” de las personas en procesos de PP.”
Si ni siquiera la identificación política con las tendencias tradicionales es factor
para la participación en los PP es posible entonces reconocer que al menos en las
106
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
cuatro comunas intervenidas los procesos no han politizado a sus participantes, ni siquiera como consecuencia a largo plazo. 4.2.2.3 Surgimiento de liderazgos Un factor presente en las entrevistas de todas las comunas, tanto de autoridades como
de participantes, es que el proceso de PP en Chile promueve el surgimiento de nuevos
liderazgos.
El proceso genera un valioso espacio donde la población puede conocerse y
comunicarse, como lo expresa Marisol Madrones, Presidenta de la Junta Vecinal Cordillera Nº 10, Lautaro, el proceso "Lo hace unirse más con la gente que uno no conoce, aquí es donde nos conocemos entonces es bueno para todos."
Además, gracias a estos procesos de participación se ha promovido el
surgimiento de OSC formales y con propósitos específicos. Ejemplo de ello se muestra
en la comuna de Pitrufquén donde tan sólo de un ejercicio al siguiente se generaron 25 nuevas organizaciones formales.
El espacio de participación también promueve el surgimiento de líderes que
negocian entre las OSC, generando mayores grados de asociatividad conforme
avanzan los ejercicios. No obstante en opinión de algunas personas, estos liderazgos no perduran y son más bien de carácter puntual, para proyectos específicos.
107
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
4.2.3 Nivel de interés
4.2.3.1 Temáticas de interés En algunas experiencias, como en el caso del PP de Lautaro, las autoridades municipales suelen determinar las áreas temáticas a partir de las cuales se podrán
proponer los proyectos que serán discutidos en las asambleas del PP. Sin embargo, en
la mayor parte de los procesos son las OSC quienes a partir de su propia experiencia postulan los proyectos que habrán de ponerse a votación.
La postulación de proyectos generalmente se hace sobre las mismas temáticas:
infraestructura; implementación; mantenimiento; equipamiento; vida saludable,
principalmente en cuanto a deporte; seguridad; apoyo a grupos vulnerables como pueblos originarios, adultos mayores, niños o mujeres; talleres laborales; proyectos
productivos; avances tecnológicos y culturales. De acuerdo con Daniel Salgado del
Centro Cristiano Cristo Reina, en la comuna de Lautaro “La mayoría de proyectos son casi más por necesidades”.
4.2.3.2 Involucramiento social Una vez postulados los proyectos que representan las necesidades de las OSC, éstas
últimas promueven sus proyectos en una de las etapas más llamativas del PP en las comunas: las ferias de proyectos.
La promoción puede incluir visitas casa por casa, pósters o difusión vehicular
pues el objetivo consiste en involucrar a tantos ciudadanos como sea posible para que voten por su proyecto.
En este sentido, dependiendo de si un proyecto o una organización logra
involucrar a los ciudadanos en su propuesta, ésta resultará ganadora. Por tanto, el
108
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
nivel de interés que muestre la ciudadanía en las urnas estará directamente ligado a la promoción e identificación que los ciudadanos sientan con los proyectos.
Los tipos de proyecto, por tanto influyen en gran medida en la participación de
las personas en los PP pues como lo comenta Hernán Navarro, presidente de la Junta de Vecinos Merino en Puerto Montt cuando se le cuestionó sobre este tema, la innovación no se sobrepone a la necesidad:
“Si claro, por supuesto, tienen que ser proyectos sentidos por la gente, y no puede ser solamente un proyecto presentado por la directiva, y entonces tiene que estar en función de las necesidades, por tanto hay proyectos que no son innovadores y que no son atractivos para el común de la gente que está afuera, porque la innovación, la novedad no tiene que ver con nuestro proyectos, tienen que ver con nuestra necesidad, por ejemplo un proyecto de sede social no es muy innovador, no es muy atractivo, pero es necesario para la JJ.VV. Más que la innovación y que la novedad, aquí lo importante es la necesidad, ese es el concept.o.”
En algunos casos las OSC intentan separarse de todo el proceso de
involucramiento social. De acuerdo con las autoridades, conforme avanzan los ejercicios de PP las OSC y sus dirigentes comienzan a explorar nuevas formas de
asociatividad para lograr ganar las votaciones y que sus proyectos sean financiados por los PP.
Lo anterior lo logran mediante la negociación entre dirigentes para que varias
organizaciones voten por un paquete de proyectos, de esta forma obtendrán los votos necesarios sin necesidad de convencer a la ciudadanía.
Esta negociación, si bien puede dar cuenta del surgimiento de nuevos
liderazgos en la comuna, también puede resultar limitante al único momento de inclusión del ciudadano común en el proceso.
Sin embargo, en general la estructura que manejan los PP chilenos en cuanto a
la postulación y asignación de recursos parece no limitar el interés por los procesos de
participación en el ciudadano común, de hecho en todos los casos intervenidos la
participación comunal, medida a través de las votaciones, parece incrementarse cada año (Ver gráfica 14), al igual que el número de OSC formalmente constituidas.
109
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
Gráfica 14. Número de participantes totales del PP por comuna, 2007-2011
7831
6842 5455
4986 3012
2226
2007
2008
Pitrufquén Río Negro
9205 8508
9843 8736
4332 4328 4298 3000 2000
2009
2010
2011
Lautaro Puerto Montt
Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por la Municipalidad de Pitrufquén, Lautaro, Río Negro y Puerto Montt, 2012.
Ahora bien, que el poder de involucrar, postular y financiarse recaiga
exclusivamente en manos de las OSC no escapa de la vista de las autoridades, quienes
en algunos casos con el propósito de no limitar los beneficios y la discusión de el proceso de participación a un sector poblacional específico buscan diversificar los fondos a los que las OSC pueden posular.
Ejemplo de tales fondos son los “Fondos de interés comunal” o los “Fondos
juveniles”, que se llevan en las comunas de Lautaro y Río Negro, y cuya la finalidad es generar proyectos que impacten a toda la comuna o a grupos vulnerables específicos,
a su vez esto genera que exista una gama más amplia de beneficiarios y se convoque a más personas a participar.
110
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
4.2.4 Cultura de participación ciudadana
Como un instrumento de la democracia directa, otro de los grandes objetivos del PP consiste en generar una cultura de participación ciudadana. Por tanto, es relevante intentar identificar si este objetivo se cumple en las comunas presentadas.
El PP como se aborda actualmente en Río Negro, Lautaro, Pitrufquén y Puerto
Montt forma parte de un paquete de programas que los alcaldes implementan en las comunas entre otros propósitos, para fomentar la participación ciudadana.
En algunos casos, como en Pitrufquén, el PP es el instrumento que mejor
funciona para tal propósito, sin embargo, existe el riesgo de detener el proceso que
lleva a la formación de una cultura de participación ciudadana si el programa de PP no responde a las exigencias que la sociedad haga a éste.
Es decir, los programas que actualmente existen de PP en las comunas
intervenidas deben evolucionar hasta convertirse en una política de gestión municipal, de tal forma que el PP signifique más que un programa social, una forma de gobierno.
Cuando a los dirigentes sociales se les cuestionó acerca de si consideraban que
el PP contribuía a la formación de una cultura de participación ciudadana no hubo sorpresa al recibir respuesta afirmativa en todos los casos. Respuestas como:
“Va para allá, pero le falta mucho, yo diría que para que se dé la posibilidad de una cultura ciudadana tenemos que enfocar más el PP entornos a los temas, no tanto en el procedimiento, sino en el proceso, en el proceso educativo, ciudadano, porque en algunas oportunidades se da que el PP es fundamentalmente un procedimiento, o sea, otra forma de entregar las platas, nada más.” Hernán Navarro de la JJ.VV Presidente Merino de la comuna de Puerto Montt. “Sí, porque hace que todos se interesen” Eugenio Chanqueo de la organización
indígena de Epurayen de la comuna de Pitrufquén.
Lo que sí sorprendió es la concientización que mostraron los entrevistados, ya
que sus respuestas manifestaron comprensión en cuanto a que la formación de una
111
CAPÍTULO 4. EXPERIENCIAS DE LOS PP EN CHILE: UNA MIRADA DESDE SUS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD
cultura de participación ciudadana es un proceso largo, que necesita ser incluyente y progresivo.
Las respuestas dadas por los dirigentes sociales permiten identificar que para
ellos la participación ciudadana proceso que ha iniciado ya en sus comunas pues el PP
ha permitido que las autoridades abran canales a través de los cuales la ciudadanía puede participar en los asuntos de gobierno y que los ciudadanos se integren y corresponsabilicen de algunos rubros.
Sin embargo, las respuestas también mostraron que los actuales participantes
del PP ahora exigen que el programa trascienda y se otorguen mayores grados de inclusión a la ciudadanía en la toma de decisiones a nivel municipal:
“Yo creo que hace falta que la comunidad este mas involucrada en todos los proyectos que puedan venir hacia la ciudad, y que el municipio nos tome en cuenta también, que nosotros tenemos derechos y lo otro es que nosotros sabemos lo que realmente nos hace falta.” Hilda Toledo, Presidenta y Vicepresidenta de Grupo Capullitos de Oro y Concejo de desarrollo del Hospital de Lautaro respectivamente, de la comuna de Lautaro.
“Las cosas tienen que dirigirlas entre todos no solamente algunas personas." Gabriel Chamorro, presidente del Centro de Alumnos del liceo “Jorge Teillier”
de Lautaro.
“La gente debería participar en otras instancias, no solamente en estos proyectos, debería tomarse en cuenta para todas las cosas." Eduardo Soto, presidente del Club deportivo Nueva Teniente Merino de Puerto Montt. De lo anterior podemos deducir que hay una ciudadanía fortalecida, sobre todo
en las experiencias maduras, no obstante existen márgenes para que las expectativas
de participación ciudadana se cumplan. Los ciudadanos de las comunas de Pitrufquén,
Lautaro, Río Negro y Puerto Montt demandan ahora mayor influencia en la definición de
sus
políticas
públicas
en
sus
gobiernos
locales.
112
CAPÍTULO 5. CONCLUSIONES: LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PP A LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE
Este apartado presenta en primer término, las consideraciones finales de lo expuesto
en el capítulo anterior, con la intención de valorar en conjunto los procesos de PP
estudiados como experiencias de desarrollo deliberativo y la manera en que éstos contribuyen a la autodeterminación de la vida pública en Chile. Como conclusión final
de la investigación, se hace un pequeño análisis sobre la posibilidad y beneficios que tendría aplicar esta forma de PP en nuestro país para fomentar la capacidad de decisión social.
Si bien en general no podemos hablar de un modelo metodológico acabado en
la aplicación de los PP a nivel mundial, la realidad muestra que la característica que nombra a estos procesos es la de convocar grandes cantidades de individuos a utilizar espacios de deliberación creados por sus instituciones para decidir sobre el presupuesto público local.
En este sentido, los PP en Chile cumplen con tal característica pues han
mostrado concebir espacios institucionalizados a través de los cuales un número cada
vez mayor de actores de la sociedad civil son consultados sobre la aplicación de entre el 2 y 5% de los recursos de su presupuesto municipal total.
Los PP en las comunas revisadas han logrado convocar a más participantes
cada año; y en las comunas donde los procesos pueden considerarse experiencias maduras, al número de participantes nuevos también puede sumarse la constitución de nuevas OSC.
Lo anterior no significa que tales experiencias como se aplican actualmente en
las comunas permitan que se cumplan los grandes objetivos que suponen los PP, como
cambios en las cuotas de acceso al poder, la ciudadanía se responsabilice del desarrollo local, se modernice la gestión pública, se reduzca el clientelismo, se
113
CAPÍTULO 5. CONCLUSIONES: LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PP A LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE
fortalezca la democracia o incluso se genere una forma de capital político que permita
las autoridades reelegirse o asegurar otra forma de beneficio político para quienes los promueven, a pesar de que haya autoridades que sí esperen esos resultados.
De hecho, la principal característica que distingue a los PP en Chile, de acuerdo
con la información presentada en el capítulo anterior, es que éstos no son procesos de corte transversal en las políticas públicas de las administraciones locales.
Los PP forman parte de un paquete de programas, generalmente a cargo de la
Dirección de Desarrollo Comunitario, figura que en nuestro país representaría una Secretaría de Desarrollo Social Municipal.
En tanto estos procesos se mantengan dentro de esa secretaría, no podremos
tener una visión más profunda en el alcance de los resultados de este instrumento de participación.
Es decir, el concepto de participación ciudadana a pesar formar parte del
debate político público chileno desde el retorno de la democracia hasta la fecha, ha sido un concepto políticamente correcto pero que en la práctica no compromete
cambios profundos y concretos en la orientación de las prácticas político institucionales.
Desde esta perspectiva, el PP se concibe como un componente más de la última
generación de reformas de mercado. Lo anterior, deja de manifiesto la continuidad del
modelo neoliberal impuesto durante la dictadura pinochetista, pues la transferencia, ejercicio, control y rendimiento de cuentas de los recursos que genera esta
metodología de PP se encuentra en línea con la expansión de una política de adelgazamiento de las atribuciones del Estado a través de la privatización de fondos públicos.
Por tanto, es posible distinguir que la tendencia política a la que se acercan los
procesos estudiados es al enfoque desarrollista tradicional, cuyo planteamiento radica en observar a los PP como un instrumento para el good governance, la accountability, la reducción de la pobreza y mayor eficiencia en la gestión pública.
114
CAPÍTULO 5. CONCLUSIONES: LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PP A LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE
De acuerdo con lo antes expuesto, las tendencias políticas de las autoridades
municipales no influyen en la forma en que se aplican los instrumentos de participación en el nivel local. De hecho, de los procesos revisados dos pertenecían al conglomerado de la Concertación, otro era de tendencia liberal y otro de partido
independiente; y a su vez éstos los procesos se adaptaron a partir de otros municipios con tendencias igualmente diferenciadas, sin embargo las experiencias no muestran entre sí cambios sustanciales en la metodología de aplicación y resultados.
Por otra parte, si bien los PP son incluyentes con la sociedad en general en la
etapa de elección de proyectos ganadores, estos procesos no permiten que el grueso de la sociedad pueda recibir los beneficios de los fondos puestos a concurso, ya que las propuestas de proyectos, la postulación, promoción y recepción final de fondos es un beneficio exclusivo de las OSC.
La limitación de los beneficios a tal segmento poblacional se explica
principalmente debido a la legislación vigente, que sólo permite transferir fondos públicos a la sociedad en tanto tengan personalidad jurídica.
En un país donde el tejido social es sumamente débil, que los principales
beneficiarios de los PP sean las OSC, en lugar de resultar una limitante ha resultado un
beneficio pues se ha permitido a un número importante de ciudadanos asociados encontrar espacios para participar e incidir en decisiones públicas.
En base a los comentarios recogidos de los dirigentes de las OSC, en la mayor
parte de los casos, las organizaciones que participan en algún ejercicio de PP participan de nuevo al ejercicio siguiente, llegando a ver organizaciones que han ganado la asignación de recursos hasta por tres años consecutivos.
Más aún, muchos de los dirigentes han generado OSC paralelas que postulan en
los PP, los líderes suelen tener experiencia dirigiendo las nuevas organizaciones y es fácil encontrar que el presidente de una junta vecinal es a la vez secretario de un Club Deportivo.
115
CAPÍTULO 5. CONCLUSIONES: LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PP A LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE
No obstante, vale la pena destacar la poca variedad en el abanico de OSC que
forman parte de los procesos, lo que a su vez refleja otra de las principales
características de los PP en Chile, y la poca variedad de temáticas consideradas para participar como proyecto concursable.
La postulación de proyectos suele hacerse sobre las mismas temáticas:
infraestructura, implementación, mantenimiento, equipamiento, vida saludable, seguridad, apoyo a grupos vulnerables como pueblos originarios, adultos mayores,
niños o mujeres, talleres laborales, proyectos productivos y avances tecnológicos o culturales.
Lo anterior muestra que el objetivo prioritario de los PP en Chile, es
convertirse en un espacio para la priorización de demandas y de líneas de acción que impacten directamente a los miembros de las OSC participantes.
La poca profundidad de deliberación social que se maneja en los PP en este país
sudamericano da como resultado procesos donde no existe la discusión, sino tan sólo un proceso de consulta sobre la necesidad, que a opinión de los votantes, es prioritaria
para el buen funcionamiento de las OSC, dejando de lado los problemas sociales de fondo.
Por su parte, las autoridades se benefician al convertir el espacio que generan
los PP en un discurso que legitima las acciones gubernamentales y la aplicación de los recursos públicos.
Hoy por hoy los PP en Chile se han convertido en el instrumento más
importante de vinculación entre ciudadanos y autoridades independientemente de la tendencia política del gobierno en curso.
Los procesos han resultado exitosos en cuanto a que se transparenten los
fondos de algunas partidas presupuestales, condición que otorga confianza entre autoridades y ciudadanos; una creciente participación popular que contribuye a la
creación de una cultura de participación ciudadana; a procesos que han logrado ser 116
CAPÍTULO 5. CONCLUSIONES: LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PP A LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE
inclusivos y apropiados por sus poblaciones; y finalmente, han promovido el surgimiento de nuevos liderazgos que rápidamente pasan a la asociatividad.
En base a lo anterior, es posible exponer que la contribución del presupuesto
participativo y el desarrollo deliberativo en la autodeterminación de la vida pública en
Chile, consiste en la construcción, generación o transformación del capital social en las comunas que los aplican.
El rol del capital social se destaca, en tanto tiene la capacidad de convertirse un
atributo de la estructura social, permite a los grupos acumular y movilizar activos
sociales mediante acciones colectivas, y no es propiedad privada de quienes se benefician de él (Gordon & Millán, 2004).
De esta manera, los grupos poseedores de esta forma de capital tendrían la
posibilidad alcanzar mayores niveles de protagonismo en la solución de los problemas que como sociedad enfrentan. (Espinoza, 2001).
Es decir, Chile a pesar de mostrar una de las formas metodológicas más
superficiales para aplicar los PP en la región, sus resultados muestran que los procesos promueven la generación y transformación de capital social, base indispensable para que un proyecto de desarrollo tenga alguna posibilidad de éxito.
En este sentido, el capital social que se genere gracias a los PP será el centro
teórico a partir del cual se podrán sintetizar los aspectos culturales, sociales e
institucionales de las comunidades de una forma conjunta que permita tratar con los problemas de acción colectiva.
Aun más, para Ostrom y Ahn (2003) el desempeño político y económico de las
sociedades, tanto a nivel local como internacional, depende de cómo los miembros de
una comunidad resuelven tales problemas en conjunto. Así, plantean que la existencia de ciudadanos comprometidos, capaces de exigir acciones gubernamentales hacia mejores políticas otorgaría la capacidad de facilitar acciones coordinadas que
permitan vencer desafíos e integrar sus experiencias en un sentido coherente, base misma del principio de autodeterminación.
117
CAPÍTULO 5. CONCLUSIONES: LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PP A LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE
En este caso, los PP tal como se aplican en Chile, permiten experimentar y dar
forma a estructuras de participación que pueden extenderse a otros campos y alcanzar mayores grados de difusión, deliberación e institucionalización.
Es decir, las expectativas que puede tener una versión tan simplificada de los
PP para trascender de un paquete de programas a cargo de la Dirección de Desarrollo Comunitario a la construcción del horizonte de bienestar de sus participantes, radica
en que a partir del capital social que se genere gracias al PP, en un futuro los habitantes de estas comunas logren trascender los niveles de deliberación.
De hecho, las autoridades de las comunas estudiadas esperan que los espacios
que generan los PP se extiendan de temáticas como la infraestructura o el
equipamiento de cedes sociales a temas de mayor envergadura como educación, salud o empleo.
Sin embargo, para que en realidad se construya una ciudadanía capaz de exigir
el acceso a recursos que de otra forma no estarían disponibles, sería necesario que
existiera una verdadera transformación en las estructuras de participación
institucionalizada que exija acciones gubernamentales hacia políticas más democráticas, cuestiones que en este momento parecen lejanas para la ciudadanía chilena.
Finalmente, tal como se comentó en el primer capítulo, una de las principales
motivaciones al inicio de esta investigación, para escoger analizar el caso de Chile en
la aplicación de los PP fue la semejanza del modelo económico, político y social con el
modelo mexicano. Esto implicaba además, la posibilidad de identificar en qué medida podrían ser similares o replicables los procesos institucionales de este mecanismo de participación en otro contexto.
En ese sentido y en base al análisis antes presentado, es posible aseverar que
un modelo similar al chileno en cuanto a PP podría ser aplicado en México, por supuesto adaptándolo a las condiciones locales, pero esperando resultados parecidos.
118
CAPÍTULO 5. CONCLUSIONES: LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PP A LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE
En nuestro país ya existen programas sociales que otorgan la posibilidad a las
OSC con Clave Única de Inscripción en el Registro de las Organizaciones de la Sociedad Civil (CLUNI) el acceso a bajar fondos de SEDESOL federal, estatal o municipal.
Pero en esos programas, la asignación de recursos corresponde a la evaluación
especializada de un equipo técnico, y dependiendo del monto asignado, generalmente se realiza a las OSC beneficiadas un seguimiento o evaluación de los resultados cuantitativos alcanzados.
En este caso, la implementación de los PP de acuerdo a la metodología
generalizada en las comunas chilenas, permitirían por sobre otros programas de corte social:
a) Se permita a la sociedad priorizar las demandas que consideran más sensibles, independientemente de la capacidad técnica de las organizaciones participantes;
b) Que la continuidad del beneficio económico dependa de la evaluación cualitativa
que realice la sociedad para elegir o desechar un proyecto u OSC en ejercicios subsecuentes, y no de resultados meramente cuantificables;
c) Otorgar presencia social a las OSC, gracias a los espacios que se generen en los PP.
A diferencia de Chile, en nuestro país ya contamos una amplia gama de OSC
constituidas y una capacidad organizativa social, lo que podría significar que tales
organizaciones se beneficiarían de la articulación de una red de organizaciones con capacidad jurídica y asociativa para actuar en temas de mayor envergadura, en un menor plazo.
En el campo donde se disputan los recursos públicos, los ciudadanos a través
de las OSC tendríamos la oportunidad de acercarnos a las autoridades para exigir
acciones concretas que trasciendan a largo plazo en exigencias de cambios en el acceso al poder o a un gobierno de democracia participativa.
Lo anterior no quiere decir que aplicar un modelo equivalente al chileno sea
deseable, puesto que la implementación de esta forma de PP no significaría un cambio profundo en la forma de llevar las políticas públicas de los gobiernos locales, pero sí
119
CAPÍTULO 5. CONCLUSIONES: LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PP A LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA EN CHILE
podría serlo en la articulación y fortalecimiento del tejido social, particularmente el urbano.
Sería interesante atestiguar si un cambio de mayor profundidad en la
metodología de aplicación de PP, que busque dar prioridad a la construcción de una dimensión real de poder sobre la base de una dimensión ética que presume integraría
espacios para otro desarrollo y otra democracia, facilite efectivamente la
comunicación directa entre gobierno y ciudadanía y como resultado posibilite dar desde lo local respuestas colectivas, basadas en una dirección conjunta definida.
120
REFERENCIAS
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DE PUERTO MONTT. (2012). Portal Ilustre Municipalidad de Puerto Montt. Recuperado de www.puertomonttchile.cl/.
MUNICIPALIDAD
127
ANEXOS
128
ANEXO 1. INSTRUMENTO DE ENTREVISTA SEMI ESTRUCTURADA A AUTORIDADES EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL DESARROLLO DELIBERATIVO EN LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA. Instrumento 1 Entrevista Semi – Estructurada
Fecha de aplicación: Dirigida a: Autoridades del municipio de Río Negro Objetivo: Recopilar información a partir de la perspectiva de las Autoridades del mecanismo de PP del municipio de Río Negro con la finalidad de conocer la dimensiones participativa, económica, normativa y administrativa del mismo. Datos generales Nombre:__________________________________________________________________________________________________ Cargo que desempeña ___________________________________________________________________________________ Años de participar en el proceso del PP:________________________________________________________________
I. Implementación y continuidad del proceso. 1. Implementación. a) ¿En qué año se dio la primera experiencia de PP en el municipio de Río Negro? ___________________________________________________________________________________________________ b) ¿Cuáles fueron las razones que motivaron la implementación del PP en este municipio? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ 2. Continuidad. a) ¿Cuáles son las razones que motivan su continuidad? __________________________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________________________ b) A la fecha, ¿Ha sido el PP interrumpido en algún ejercicio? 3. Actores. a) ¿Qué actores participaron en la implementación del PP en Río Negro?
129
II. Dimensión participativa. 1. Participación ciudadana. a) ¿Quiénes pueden participar en el PP? ___________________________________________________________________________________________________ b) ¿Cuántas personas han participado en el proceso de PP en los últimos años? Año ______ Participantes __________ Año ______ Participantes __________ Año ______ Participantes __________
Año_____ Participantes __________ Año_____ Participantes __________
2. Priorización a) ¿Qué tipo de actores participan en las asambleas del PP y cómo lo hacen? 130
TIPO
NOMBRE DE LA ORGANIZACIÓN
PERIODO
FORMA DE PARTICIPACIÓN
ONGs
Partidos Políticos
Gobierno
Empresas
Sociedad civil
Universidades
b) ¿Cómo se deciden los proyectos y prioridades que se discutirán en el PP? __________________________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________________________
3. Fortalecimiento del tejido social. a) ¿Qué temas se discuten principalmente en las asambleas? __________________________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________________________ b) ¿De qué forma participa la población en la aplicación del PP?
131
c) d) e) f) g)
__________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ ¿Considera que el PP ha ayudado en el fortalecimiento del tejido social en Río Negro? ¿De qué forma? _________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ ¿Considera usted que existen mayores grados de confianza desde el inicio del proceso de PP a la fecha? ¿Entre qué actores? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ ¿Considera que el PP ha ayudado a la reciprocidad civil? __________________________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________________________ ¿Se han establecido redes de compromiso gracias al PP? _________________________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________________________ ¿Qué otros mecanismos, además del PP, hay en el municipio que fomentan la participación ciudadana? __________________________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________________________
III. Dimensión económica. 1. Monto. a) ¿Qué monto del Presupuesto municipal se ha puesto a discusión en el PP? __________________________________________________________________________________________________ b) ¿Quién decidió ese monto? __________________________________________________________________________________________________ 2. Financiamiento de proyectos. a) ¿Qué tipo de proyectos se han financiado gracias al PP? __________________________________________________________________________________________________ 3. Fiscalización. a) ¿Cómo se realiza el seguimiento y rendición de cuentas de lo acordado en el PP? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
IV. Dimensión normativa. 1. Institucional. a) ¿Cuáles son los reglamentos o leyes que permitieron la implementación del PP en Río Negro? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
132
¿Cuáles son los reglamentos o leyes que rigen su aplicación? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ 2. Fiscalización. a) ¿Existe algún tipo de reglamentación sobre el seguimiento y rendición de cuentas del PP? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ 3. Relación con otros instrumentos de planificación. a) ¿Cuál es la relación que existe entre el PP de Río Negro y otros instrumentos de planificación regional __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ V. 1.
Dimensión administrativa Fortalezas a) ¿Cuáles son las fortalezas que identifica en el PP de Río Negro? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ b) ¿Qué caracteriza al PP de Río Negro del resto de PP en Chile? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ 2. Oportunidades a) ¿Cuáles son las oportunidades que identifica en el PP de Río Negro? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ 3. Debilidades a) ¿Cuáles son las debilidades que identifica en el PP de Río Negro? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ 4. Amenazas a) ¿Cuáles son las amenazas al proceso de PP en Río Negro que usted identifica? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
133
ANEXO 2. INSTRUMENTO DE ENTREVISTA SEMI ESTRUCTURADA PARA DIRIGENTES DE ORGANIZACIONES SOCIALES
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL DESARROLLO DELIBERATIVO EN LA AUTODETERMINACIÓN DE LA VIDA PÚBLICA Instrumento 2 Entrevista Semi – Estructurada
Fecha de aplicación: Dirigida a: Dirigentes de organizaciones sociales en el municipio de Pitrufquén. Objetivo: Recopilar información a partir de la perspectiva de los dirigentes de organizaciones sociales sobre su participación en el mecanismo de PP del municipio de Río Pitrufquén con la finalidad de conocer los niveles social, de interés y organizacional. ANTECEDENTES GENERALES
Nombre Edad Organización que representa Proyecto que patrocina Militancia política
Sexo Cargo Antigüedad en el cargo
Áreas temáticas: nivel social 1. Según su experiencia ¿Cuál es el estrato socioeconómico que predomina en quienes participan en los presupuestos participativos en su comuna? __________________________________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________________________________
2. Según su experiencia ¿Cuál es el nivel educacional que tienen las personas que participan en los presupuestos participativos? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
Áreas temáticas: nivel de interés 3. ¿Cuáles son los tipos de proyectos que generalmente proponen las organizaciones para ser financiados por los presupuestos participativos? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
4. ¿Los tipos de proyectos (presentados por las organizaciones) influyen en la 134
participación de las personas en los presupuestos participativos?
__________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
Áreas temáticas: nivel organizacional 5. Las personas que participan en los presupuestos participativos ¿se encuentran asociadas a alguna organización social? ¿aproximadamente, cuantas si y cuantas no? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
Para finalizar 6. ¿Cómo evaluaría usted el sistema democrático en chile?
__________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
7. ¿Cree usted que el presupuesto participativo contribuye a generar una cultura de participación ciudadana? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
8. Considerando la experiencia de los PP, ¿Usted estaría de acuerdo en que la comunidad participará en otras instancias de participación en la toma de decisiones a nivel municipal, como por ejemplo, la discusión sobre el presupuesto anual municipal o Concejos Comunales? __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
COMENTARIOS __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________
135
ANEXO 3. BASE DE DATOS: PP EN EL MUNDO, 2011. # REG.
FID 1 2 3
PAIS
109 ALBANIA
139 ALEMANIA
14 ARGENTINA
4
171 ARMENIA
6
137 BÉLGICA
5 7 8 9
10 11 12 13 14 15 16
191 BANGLADESH 15 BOLIVIA 16 BRASIL
118 BULGARIA
86 BURKINA FASO 29 CABO VERDE
102 CAMERÚN 23 CANADÁ 17 CHILE
32 COLOMBIA
211 CONGO
REGION
TIPO DE PP
LEGISLACION
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL
NO LEGISLADO
LATINOAMERICA
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL
LEGISLADO
EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE ASIA
EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA LATINOAMERICA LATINOAMERICA
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE AFRICA AFRICA AFRICA
EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA LATINOAMERICA LATINOAMERICA AFRICA
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TEMÁTICO
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TEMÁTICO
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TEMÁTICO
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL
LEGISLADO
NO LEGISLADO
RED NACIONAL
RED NACIONAL
NO LEGISLADO NO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO
RED NACIONAL RED NACIONAL
LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO
RED NACIONAL RED NACIONAL
136
17
196 COREA DEL SUR
19
39 EL SALVADOR
18 20 21
18 ECUADOR 79 ESPAÑA
22 ESTADOS UNIDOS
22
213 FIJI
24
156 FINLANDIA
23 25 26
199 FILIPINAS 138 FRANCIA
24 GUATEMALA
27
142 HOLANDA
29
240 INDONESIA
28 30
180 INDIA
75 INGLATERRA
31
112 ITALIA
33
128 JORDANIA
32 34 35
194 JAPÓN
220 KENYA
122 LÍBANO
ASIA
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL
LEGISLADO
LATINOAMERICA
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL
LEGISLADO
LATINOAMERICA EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA
EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA ASIA ASIA
EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA
EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA LATINOAMERICA
EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA ASIA ASIA
EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA ASIA ASIA
AFRICA ASIA
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TEMÁTICO
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TEMÁTICO OP TEMÁTICO OP TEMÁTICO
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TEMÁTICO
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TEMÁTICO OP TEMÁTICO
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TEMÁTICO
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL
LEGISLADO
RED NACIONAL
LEGISLADO
RED NACIONAL
LEGISLADO LEGISLADO
NO LEGISLADO NO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO
RED NACIONAL
LEGISLADO
RED NACIONAL
NO LEGISLADO LEGISLADO
NO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO
RED NACIONAL RED NACIONAL
NO LEGISLADO NO LEGISLADO NO LEGISLADO
137
36
231 MADAGASCAR
AFRICA
OP TEMÁTICO
NO LEGISLADO
38
88 MAURITANIA
AFRICA
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL
LEGISLADO
37 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48
87 MALI
27 MÉXICO
225 MOZAMBIQUE 41 NICARAGUA 99 NIGERIA
178 PAKISTÁN
19 PARAGUAY 20 PERU
151 POLONIA
78 PORTUGAL
160 RUMANIA
51
84 SENEGAL
135 RUSIA
52
188 SINGAPOUR
54
227 SUDÁFRICA
53
LATINOAMERICA AFRICA
LATINOAMERICA AFRICA ASIA
LATINOAMERICA LATINOAMERICA
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
EUROPA OCCIDENTAL Y NORTEAMÉRICA
43 REP. DOMINICANA LATINOAMERICA
49 50
AFRICA
182 SRI LANKA
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE AFRICA ASIA ASIA
AFRICA
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL
LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO
NO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO
RED NACIONAL
LEGISLADO
RED NACIONAL
LEGISLADO LEGISLADO
NO LEGISLADO
RED NACIONAL
LEGISLADO LEGISLADO
NO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO
138
55
189 TAILANDIA
ASIA
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL
LEGISLADO
57
124 TURQUÍA
ASIA
OP TEMÁTICO
LEGISLADO
56 58 59 60 61 62 63
221 TANZANIA 161 UCRANIA 134 UGANDA
21 URUGUAY
50 VENEZUELA
216 ZAMBIA
217 ZIMBAWE
AFRICA EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE AFRICA
LATINOAMERICA LATINOAMERICA AFRICA AFRICA
OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TERRITORIAL/MUNICIPAL OP TEMÁTICO
LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO LEGISLADO
NO LEGISLADO
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Sistema de Información de Orçamentos Participativos, 2011/ The World Bank, 2007/ Participatory Budgeting-Google Maps, 2011/ Allegretti, G. (2010) Los Presupuestos Participativos en África y Asia: Experiencias “híbridas” y espureas externas a Europa y América Latina/ Centro Internacional de Gestión Urbana. (12-14 de Junio de 2007)/ El estado actual de los programas de Presupuesto Participativo. Córdobba, España.
139
ANEXO 4. FORMATO DE POSTULACIÓN DE PROYECTOS: LAUTARO, 2011. FONDO: MONTO $ :
FORMULARIO DE MICROPROYECTOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS 2011 1.- IDENTIFICACION TERRITORIAL: MACROSECTOR
2.- NOMBRE DEL PROYECTO: (MAXIMO 5 PALABRAS)
3.- ANTECEDENTES DE LA ORGANIZACIÓN QUE POSTULA: Nombre Completo de la Organización según personalidad jurídica: Responsable del proyecto : Teléfono de Contacto de a lo menos dos dirigentes: N° Decreto de personalidad Jurídica Fecha de Obtención de Personalidad Jurídica RUT de la Organización
140
4.- TIPO DE PROYECTO: ( Marcar con una X ) Presupuestos Participativos a) Infraestructura comunitaria menor. b) Equipamiento Comunitario
c) Apoyo a iniciativas de Acción Solidaria
d) Apoyo a iniciativas deportivas recreativas e) Seguridad Ciudadana
f) Iniciativas infantiles- juveniles
MONTO SOLICITADO: $ ________________________________
5.- NUMERO DE BENEFICIARIOS Menores de 14 años
hombre s
mujere s
Personas entre 15 y 29 años
hombre s
mujere s
Personas entre 30 y 60 años Hombre s
mujere s
Personas mayores de 60 años hombre s
mujere s
Directos Indirecto s
141
6.- FUNDAMENTACIÓN DEL PROYECTO: DESCRIBIR LA SITUACION PROBLEMA QUE SE QUIERE RESOLVER (Situación actual) Explicar el problema o necesidad que quieran solucionar con el proyecto.
142
EXPLICAR LA IDEA DEL PROYECTO Y LOS RESULTADOS QUE SE ESPERAN LOGRAR.
7.- OPERATORIA DEL PROYECTO APORTES PROPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ( ADJUNTAR CARTAS COMPROMISO CON APORTE DE RECURSOS FRESCOS Y VALORIZACION DE OTROS APORTES)
143
ENUMERE LAS ACTIVIDADES Y MENCIONE SU DURACION ESPECIFICANDO EL MES DE EJECUCION. (CONSIDERANDO DESDE LA APROBACIÓN DEL PROYECTO) Mes 1
Mes 2
Mes 3
Mes 4
144
8.- ¿CUÁL ES EL PRESUPUESTO TOTAL DEL PROYECTO? (detallar) ITEM INFRAESTRUCTURA (materias primas)
APORTE SOLICITADO (EN PESOS)
APORTE BENEFICIARIOS (EN PESOS)
OTROS APORTES (EN PESOS)
TOTAL (EN PESOS)
EQUIPAMIENTO (muebles, artefactos u otros)
MATERIALES OFICINA
DE
RECURSO HUMANO (Profesionales, monitores y mano de obra)
OTRO TIPO DE GASTOS (difusión, fletes, etc.) GASTOS DE ADMINISTRACIÓN 5% (pasajes, inauguración del proyecto) TOTAL NOTA: Todos los aportes solicitados y comprometidos por la organización o por terceros, deberán valorarse en pesos.
145
MUNICIPALIDAD DE LAUTARO DIRECCION DE DESARROLLO COMUNITARIO CARTA ACEPTACION DE LAS BASES DE POSTULACION
P R E S U P U E S T O S P A R T I C I P A T I V O S 2 0 11 I. POSTULANTE: ______________________________________________________________________ (NOMBRE DE LA ORGANIZACIÓN) CARGO
NOMBRE COMPLETO
C. DE IDENTIDAD
DOMICILIO
FONO
FIRMA
PRESIDENTE
SECRETARIO
TESORERO Declaramos haber analizado los contenidos de las BASES DE POSTULACION A LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS AÑO 2012, estar conforme y aceptar los términos y condiciones establecidos por la Municipalidad de Lautaro, así como también reconocer que la selección de proyectos postulados es inapelable y definitiva 146
MUNICIPALIDAD DE LAUTARO
DIRECCION DE DESARROLLO COMUNITARIO
RENDICIÓN DE CUENTAS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS 2012 Nombre proyecto : _________________________________________ Responsable : _________________________________________ RUT : _________________________________________ Cargo : _________________________________________ Teléfono de Contacto : _________________________________________ Decreto : _________________________________________ Cheque : _________________________________________ Fecha Rendición : _________________________________________ Detalle de Producto
Servicio
Cantidad
Fecha adquisición
detalle
PRESIDENTE
N° Boleta o Factura
Boleta
honorario
Valor Total
Pago
impuesto
de
SECRETARIO TESORERO
ORGANIZACIÓN EJECUTORA
ORGANIZACIÓN EJECUTORA
147
LISTADOS DE CHEQUEO DE DOCUMENTOS ADJUNTOS DETALLE
Formulario de postulación debidamente completado con la información requerida Certificado de Vigencia de Personalidad Jurídica Certificado de Inscripción en Portal de Registro de Receptores de Fondos públicos
SI
NO
Fotocopia RUT de la organización postulante.
Carta de Aceptación de las Bases firmada en forma debida Una cotización por cada gasto que el proyecto se propone realizar, incluyendo los presupuestos de mano de obra, de monitores y profesionales si es que el proyecto los requiere.
148
ANEXO 5. CUADRO DE ENTREVISTADOS
Entrevistado
Comuna
Cargo
Tiempo en el cargo
Fecha
Marcelo Utreras
Puerto Montt
DIDECO
6 años
22.03.2012
Ximena Jara Inostroza
Lautaro
DIDECO
5 años
14.03.2012
Jorge Jaramillo Jhott
Mauricio Barría Águila Eugenio Chanqueo Ingrid Meriño
Joaquín Bravo Catrilaf Esmeralda Vázquez Luz Licanqueo
Loreto Millao Janet del Carmen González Nelly Isabelina Abaca Marín Mary Colicheo
José Miguel Penshulef
Alicia Quezada Muñoz Antonio Quintana Daniel Salgado
Emelina Troncoso Gabriel Chamorro
Pitrufquén Río Negro
Pitrufquén Pitrufquén Pitrufquén Pitrufquén Pitrufquén Pitrufquén Pitrufquén Pitrufquén Pitrufquén Pitrufquén Lautaro Lautaro Lautaro Lautaro Lautaro
Hilda Toledo
Lautaro
María Alarcón
Lautaro
María Gallegos Leiva
Lautaro
Administrador municipal DIDECO / Administrador Municipal Presidente Epurayén
Presidenta J.J.V.V Presidente Club deportivo Frente Laucano Secretaria Comunidad indígena Purranquina Presidenta Comité de salud Quinqué Suplente J.J.V.V Villa-América Tesorera Epruvaguén
Secretaria de la Comunidad Indígena Presidenta Club Deportivo River de Filoce Presidente Chile crece con el deporte Presidenta Grupo de adulto mayor Renacer Presidente Comité de desarrollo social La Vega, Feria Agro comercial Presidente de Comité de acción social Proyecto Esperanza Presidenta Centro de padres Escuela F 308 Guacolda Presidente Centro de Alumnos del liceo “Jorge Teillier” Presidenta y Vicepresidenta Grupo Capullitos de Oro; Concejo de desarrollo del hospital de Lautaro Presidenta Junta de vecinos Nº 11 Ultra Cautín Presidenta Grupo de amigos del Cesfam Lautaro ex consultorio
4 años 2 años
7 meses 1 año
2 años 5 años 1 año
2 años
7 meses 3 años 1 año
10 años 2 años 1 año
7 años 1 año 1 año
08.03.2012 01.03.2012 12.04.2012 12.04.2012 12.04.2012 12.04.2012 12.04.2012 12.04.2012 12.04.2012 12.04.2012 12.04.2012 12.04.2012 10.07.2011 10.07.2011 10.07.2011 10.07.2011 10.07.2011
2 años
10.07.2011
6 años
10.07.2011
2 años
10.07.2011
149
Marina Pinilla
Lautaro
Cristina Pacheco Martínez
Río Negro
Marisol Mardones Amalia Pairicán
Luz Isabel Rojas Fernando Ojeda Oyarzo
Héctor Soto Peric
Nancy del Carmen Dualde
Ruth Pillalef Nuñez Segundo Manuel Cárdenas Gómez
Sergio Ojeda Guzmán Aida Hernández
Hernán Navarro Elbia Mancilla Eduardo Soto Herna Reyes
Juan Carlos Trujillo Rosa Marin
Sandra Vallejo
Rudi Torres Flores Verónica Oyarzún
Lautaro
Río Negro Río Negro Río Negro Río Negro Río Negro Río Negro Río Negro Río Negro
Puerto Montt Puerto Montt Puerto Montt Puerto Montt Puerto Montt Puerto Montt Puerto Montt Puerto Montt Puerto Montt Puerto Montt
Presidenta Grupo de amigos 1 año CECOP (consultorio) Presidenta J.J.V.V. Cordillera Nº 3 años 10 Secretaria de Club de Adultos Mayores- Asociación de 6 años pensionados de Río Negro Presidenta J.J.V.V Riachuelo Tesorera Comité de adelanto Panguipulli Presidente Club deportivo Lagos de Chile centenario unido Presidente Comité General Carrera, Los Lagos de Chile
1 años 5 años 2 años 2 años
Presidenta Cruz Roja Río Negro 2 años Presidenta Amigas del enfermo 6 años de Cáncer Presidente JJ.VV Punta Arenas
Presidente Sede social Joaquín Rosas Presidenta JJ.VV séptimo de Línea n°12 Presidente JJ.VV Presidente Merino Secretaria Conjunto folklórico Maipú Presidente Club deportivo Nueva Teniente Merino Secretaria J.J.V.V. Manuel Rodriguez Presidente J.J.V.V. Población Rotonda Consejera vecinal "Mujer por una vida sana" Secretaria Conjunto folklórico “Ilusión de vivir” Presidente JJ.VV N°18 Pichipelluco Presidenta Colegio
2 años 1 año
1 año
3 años 3 años 2 años
12 años 6 años 1 año 1 año
14 años 1 año
10.07.2011 10.07.2011 11.12.2011 11.12.2011 11.12.2011 11.12.2011 11.12.2011 11.12.2011 11.12.2011 11.12.2011 11.12.2011 28.08.2011 28.08.2011 28.08.2011 28.08.2011 28.08.2011 28.08.2011 28.08.2011 28.08.2011 28.08.2011 28.08.2011
150
ANEXO 6. EVIDENCIA FOTOGRÁFICA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS COMUNAS
1. Lautaro
2. Pitrufquén
151
3. Río Negro
4. Puerto Montt
152
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