EL PREÁMBULO DEL ESTATUTO CATALÁN COMO MANIFESTACIÓN DEL ESTADO NEOAUTONÓMICO
Por AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Granada
[email protected] Revista General de Derecho Constitucional 13 (2011)
SUMARIO: I. ALGUNOS CONCEPTOS DE TEORÍA GENERAL EN EL PRIMER ESTADO AUTONÓMICO. II. LOS NUEVOS PLANTEAMIENTOS DE LA REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA. III. LA CONCEPCIÓN DE LA SENTENCIA 31/2010 SOBRE EL CONTENIDO DEL PREÁMBULO Y SU VALOR JURÍDICO. IV. CONCLUSIÓN: EL ESTADO NEOAUTONÓMICO, SIGUE LA TELA DE PENÉLOPE DE LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER POLÍTICO.
I. ALGUNOS CONCEPTOS DE TEORÍA GENERAL EN EL PRIMER ESTADO AUTONÓMICO 1. ¿Dónde reside la soberanía del Estado español? La pregunta podría responderla con facilidad cualquier lector de la Constitución de 1978 sin especiales conocimientos jurídicos con solo empezar a leer su preámbulo: “La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía,...”. Un poco más adelante, el artículo 1.2 especifica claramente que “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. Si el lector tuviera algún conocimiento de teoría del Estado, podría resultarle extraño esta fusión de nación y pueblo, dos conceptos que en el pasado dieron lugar a dos teorías distintas y contrapuestas, la soberanía nacional y la soberanía popular, distinción hoy periclitada en cuanto ya nadie defiende el sufragio restringido que tenía su cobijo en la teoría de la soberanía nacional. Pero no nos desviemos, lo relevante del artículo 1.2 es la existencia de un único poder soberano, el pueblo español, “titular indiviso de la soberanía”, según la afirmación constante del Tribunal Constitucional (STC 100/1984, de 8 de noviembre, Ft. Jc. 3 ).
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2. El artículo 2 de la Constitución insiste de forma reiterativa en esa idea de un único sujeto de la soberanía, para añadir a continuación otros sujetos políticos, las nacionalidades y las regiones, titulares del derecho a la autonomía: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. El Tribunal Constitucional ha dictado innumerables sentencias en las que se refiere a los distintos planos en los que se desenvuelve la unidad de la nación y la autonomía de las nacionalidades y regiones. Creo que la primera fue la 4/1981, de 2 de febrero : “Ante todo resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites- y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la 1
Constitución ” . 3. Esa realización del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones dentro de la unidad y soberanía del pueblo español implica, en el ámbito normativo, la superioridad de la Constitución sobre los Estatutos y en el institucional que los poderes públicos autonómicos encuentran su fundamento jurídico en la propia Constitución. Así, el Estatuto catalán de 1979 proclamaba en su preámbulo “Cataluña, ejerciendo el derecho a la autonomía que la Constitución reconoce y garantiza a las nacionalidades y regiones que integran España, manifiesta su voluntad de constituirse en Comunidad Autónoma”. Y en el artículo 1.3 “Los poderes de la Generalidad emanan de la Constitución, del presente Estatuto y del pueblo”. 4. El artículo 2 de la Constitución señala dos colectivos con derecho a la autonomía, las nacionalidades y las regiones. Aunque ella misma no especifica quien debe recibir una calificación y otra, basta leer los diarios de sesiones y los periódicos de la época para darse cuenta de que el concepto de nacionalidad se incluyó con el fin de integrar las reivindicaciones de autogobierno de los nacionalismos vasco y catalán, sin duda el objetivo principal del Estado autonómico, mientras que el de región estaba más pensado para transformar la organización centralista del Estado en una descentralizada, que se creía que con su cercanía a los ciudadanos sería más eficaz y democrática. Congruente con esta dualidad, el Título VIII establece dos procedimientos de formación de las Comunidades (arts. 143 y 151 ), dos tipos de instituciones autonómicas (art. 147 y 152 )
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Ft. Jc. 3. Afirmación repetida luego, con ligeras variantes constantemente: STC 25/1981, de 14 de Julio, Ft. Jc. 3 ; 32/1981, de 28 de julio, Ft. Jc. 1 ; STC 69/1982, de 23 de noviembre, Ft. Jc. 1, etc.
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y dos niveles de competencias (148 y 149). Había aquí -en definición de Tomás y Valiente- una “lógica de la dualidad” que debería de haber originado dos tipos de Comunidades, una política para las “nacionalidades” y otra administrativa para las “regiones”. Pero el despliegue del principio dispositivo llevó la configuración del Estado autonómico por otro derrotero, a veces despectivamente tildado como “café para todos”, hasta configurar diecisiete Comunidades todas con poder legislativo que si en un primer momento se diferenciaban por el grado de autonomía (Acuerdos autonómicos de 1981), después esta homogeneidad se transformó en igualdad competencial (Acuerdos de 2
1992)” Las sucesivas reformas de los Estatutos de segundo grado fue reflejando esa equiparación entre unas Comunidades que eran expresión del derecho a la autonomía de las nacionalidades y las que lo eran del de las regiones. Asimilación que llega también a las definiciones identitarias, donde se va elevando la singularidad de la colectividad, de tal forma que en la actualidad casi todos los Estatutos reformados o evitan definir a sus colectividades como región (Murcia es la excepción más sonora) o eligen nacionalidad o, si ya lograron esa calificación en la ola reformista de la década de 3
1990, en la del 2000 pasan a ser “nacionalidad histórica”, como Aragón y Baleares . II. LOS NUEVOS PLANTEAMIENTOS DE LA REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA 5. En diciembre de 2002 cuatro de los cinco partidos que en aquel momento tenían representación en el Parlamento de Cataluña (CiU, PSC, ERC e IC), decidieron iniciar un proceso de reforma del Estatuto de Autonomía, sin contar con el PP, a la sazón el partido en el gobierno de Estado. El acuerdo no se reflejó inmediatamente en ningún texto concreto por la proximidad de las elecciones autonómicas. Precisamente tras las elecciones del 16 de noviembre de 2003, PSC, ERC e IC firmaron en el Salón del Tinell un pacto para formar un gobierno de coalición. El primer acuerdo de este documento de fecha 14 de diciembre de 2003 y 97 páginas de texto era “la profundización del autogobierno y la elaboración de un nuevo Estatut” y el primer epígrafe de ese apartado
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Por toda la doctrina que defiende como primer objetivo del Estado autonómico la integración de los nacionalistas y la diferencia sustancial entre la autonomía de las nacionalidades y regiones, cfr. Luis LÓPEZ GUERRA, “Algunas notas sobre la igualación competencial”, Documentación administrativa, Núm 232-233, 1992-1993 (monográfico sobre El estado autonómico, hoy), págs. 121-134. Por mi parte, he tenido ocasión de analizar la evolución del Estado autonómico desde el dualismo originario a la igualdad competencial, con un detalle que aquí es imposible, en Agustín RUIZ ROBLEDO, “Veinticinco años de Estado autonómico”, Revista de Derecho Político, núms. 58-59, 2003-2004, págs. 707-735. 3
Cfr. el exhaustivo estudio de la evolución de las definiciones identitarias que realiza Manuel BONACHELA MESAS, “Los preámbulos de los estatutos de autonomía entre la técnica legislativa y su trascendencia constitucional”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 27, septiembre de 2011, págs. 401 y ss.
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se refería al procedimiento, un gran “acuerdo nacional sobre el autogobierno y la financiación”; el segundo epígrafe, en contra de lo que podría pensarse, no se refería al contenido (que se retrasa al tercero), sino a lo que se comprometían los partidos en caso de “dilación indebida en la tramitación, no tomada en consideración, impugnación o inadecuación sustantiva del resultado final respecto a la propuesta aprobada en el Parlament de Catalunya”: a realizar una “consulta a la ciudadanía” sobre su adhesión al texto. Además los partidos se comprometían a realizar “todas las iniciativas jurisdiccionales, legislativas y políticas que conduzcan a hacer respetar la voluntad expresada por el Parlament de Catalunya”. Con ese planteamiento, no hay muchas dudas de que los firmantes del pacto tenían en mente que la tramitación del Estatut iba a producir un fuerte enfrentamiento con el Gobierno central del PP. Impresión que se confirma con el conocido anexo al pacto por el que los firmantes excluían cualquier acuerdo de legislatura con el PP, tanto en la Generalidad como en las instituciones de ámbito estatal. 6. Desde el punto de vista del Derecho constitucional, llama poderosamente la atención que en ese epígrafe tan combativo sobre el procedimiento no se mencionebs para nada la Constitución española. Podemos considerar que el procedimiento constitucional estaba implícito en el texto, pero también estaba implícita -o para ser preciso, explicita- la voluntad de buscar otras vías no exactamente constitucionales si en la tramitación en las Cortes Generales no se respetase “la voluntad del Parlamento”. Por tanto, los firmantes del pacto estaban situando su acción política en un plano distinto al que veíamos más arriba del binomio soberanía nacional-- autonomía de la nacionalidad que lógicamente conlleva la supremacía de la decisión de las Cortes sobre la del Parlamento catalán. Ahora, más bien, se plantea lo contrario: las Cortes Generales deben aceptar lo que decida el Parlamento catalán. Lógicamente a este razonamiento se le puede poner sordina pensando que se trataba de una táctica política, no de una afirmación de teoría del Derecho, pensada para reforzar su posición negociadora frente a “Madrid”; lo que se hubiera debilitado si se afirmara un escrupuloso acatamiento a todos los cambios que las Cortes hicieran al proyecto de Estatuto. 7. Pero sea táctica política o convencimiento sincero (lo que en un partido independentista como ERC no sería extraño) lo cierto es que si se sigue leyendo el Pacto del Tinell se observa que todo él está impregnado de esa voluntad que podemos llamar de supremacía del Parlamento catalán en la elaboración del nuevo Estatuto, que llega hasta el extremo de no mencionar ni una sola vez en sus casi cien folios de extensión a la Constitución de 1978. Es más, se encuentra una referencia indirecta, justo al principio del contenido que debe tener el “acuerdo nacional sobre el autogobierno”, que es muy reveladora de la visión del Estado autonómico de los firmantes: “La
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legislación post-constitucional no se corresponde con los principios inspiradores del pacto originario de 1978: el principio que convierte en Estado las instituciones de autogobierno de las nacionalidades y regiones, el principio de la plurinacionalidad de España y el principio de autonomía que ha de informar del ejercicio de competencias estatales y la configuración de sus instituciones.” Partiendo de esta premisa, el pacto recoge a continuación un amplio catálogo de medidas para ampliar el autogobierno, muy especialmente relativas a las competencias autonómicas y para participar en las decisiones estatales. 8. Sin necesidad de seguir leyendo el Pacto del Tinell, ni las múltiples declaraciones que los políticos catalanes hacían por aquellas fechas, me parece que con lo transcrito hasta aquí se ponen de manifiesto tres grandes ideas fuerza que luego impregnarían todo el trámite de elaboración del Estatuto: a) Cataluña es una nación que logró en 1978 un pacto constitucional con las demás naciones de España, b) pero el despliegue del Estado autonómico no había respetado ese pacto, c) por lo que se hacía necesario reformular un nuevo Estatuto que garantizara el autogobierno. Como en ese planteamiento el objetivo principal era ampliar el ámbito de actuación de la Generalitat y el texto escrito de la Constitución quedaba muy desdibujado, poco menos que un marco de referencia teórico, la propuesta inicial que llevaron los partidos al Parlament tenia muchas tachas de inconstitucionalidad, como puso de relieve el Dictamen de 5 de septiembre de 2005 del Consejo Consultivo de la Generalitat, para quien había 19 preceptos inconstitucionales y otros 39 dudosos. El texto que aprobó el Parlamento catalán el 30 de septiembre de 2005, a pesar de que adoptó algunas de las recomendaciones del Consejo, no estaba exento de elementos que desbordaban los mandatos de la Constitución, como -entre otros muchos- puso de manifiesto el informe que varios expertos realizaron para el PSOE en octubre de 2005, partiendo de una 4
valoración general favorable . 9. Sin duda, la proposición del nuevo Estatuto (denominada de forma un tanto forzada “de reforma”) tenía unas líneas maestras que no eran compatibles con los conceptos fundamentales del primer Estado autonómico y que de forma telegráfica y por mi cuenta y riesgo, se pueden exponer así: El derecho al autogobierno proviene directamente de la nación catalana, que se integra en el “Estado plurinacional” español, que la Constitución
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Cfr. Francisco BALAGUER CALLEJÓN, Javier GARCÍA ROCA, Manuel MEDINA GUERRERO y Alejandro SAIZ ARNAIZ, Conclusiones generales del Dictamen sobre la Propuesta de Reforma del Estatuto de Cataluña, Madrid, Octubre de 2005. Entre los estudios globalmente negativos, cfr. el Estudio sobre la Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña del Consejo General del Poder Jucidial, aprobado por la Comisión de Estudios en noviembre de 2005 y por su Pleno en enero de 2006. Ese Estudio -elaborado a iniciativa propia- defendía la conveniencia de reconvertir la propuesta en una proposición de reforma de la Constitución, tesis que hizo suya el
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se limita a reconocer; por eso, el Estatuto se concebía como una norma fundante por sí misma del ordenamiento catalán que incluye una parte dogmática (los derechos de los catalanes y los principios rectores de los poderes públicos) y una parte orgánica (las competencias autonómicas, incrementadas al máximo). El “principio de plurinacional del Estado” hacía concebir las relaciones del Estado con la Generalitat desde la perspectiva del bilateralismo, que llegaba hasta otorgar un auténtico derecho de veto a la Generalitat en las decisiones estatales que afectaran a Cataluña mediante la técnica de emitir un informe o una opinión “determinante”. Algo, lógicamente, que no estaría al alcance de las nacionalidades y regiones, sino de las naciones. Precisamente, me parece que la interpretación del concepto de “nación” más conforme con la voluntad de la mayoría del Parlamento catalán -sobre todo si recordamos las reflexiones de Maragall sobre volver al 5
pacto constitucional - no iba ni en la dirección máxima de considerar que significaba una colectividad con derecho a crear un Estado propio, ni en la mínima de usarlo como sinónimo de grupo cultural diferenciado, sino en la de establecer que Cataluña tiene unos rasgos políticos propios que la hacen distinta de otros colectivos con derecho a la autonomía y de ahí que pueda aspirar a una posición especial dentro del Estado autonómico. En fin, el propio Estatuto definía tanto la financiación de la Comunidad como la solidaridad financiera que Cataluña debería de tener con el resto de España. Si se hubieran mantenido todas esas características en el trámite parlamentario y se hubiera conseguido el acuerdo del Partido Popular no habría habido muchas dudas de que, salvo mejor criterio de una improbable intervención del Tribunal Constitucional, habría que haber dado por concluido el Estado autonómico, que habría mutado en otro tipo de Estado de inspiración confederal y con el regreso vigoroso de la lógica de la dualidad, solo que unos cuantos grados por encima de lo originariamente pensado y pactado en 6
1978 .
PP cuando la Mesa del Congreso hubo de admitir la proposición y acordar su tramitación y mantuvo sin éxito, mediante un recurso de amparo, ante el Tribunal Constitucional. 5
Cfr., por ejemplo, Pasqual MARAGALL “El momento más prometedor”, El País, de 2 de noviembre de 2005. 6
Al mismo tiempo que se producía la polémica política, se publicaban un buen número de artículos docrinales sobre ella. Cfr, por ejemplo, y en relación con las materias que aquí se tratan Francesc de CARRERAS, “Reflexiones sobre la propuesta de nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña”, TRC, núm. 16, 2005, págs. 43-82; Carles VIVER PI-SUNYER, “En defensa de los Estatutos de autonomía como normas jurídicas delimitadoras de competencias. Contribución a una polémica jurídico constitucional”, en Gerardo RUIZ RICO RUIZ (coord.), La reforma de los Estatutos de Autonomía. Actas del IV Congreso de la Asociación Española de Constitucionalistas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, págs. 45-80; César AGUADO RENEDO, “De nuevo sobre la naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía, con motivo de los procesos de reforma”, Asamblea: revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm 17, 2007, págs. 283-306. Mi opinión en Agustín RUIZ ROBLEDO, "Sobre las decisiones políticas fundamentales del artículo 2 de la
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10. Pero no se mantuvo la proposición de reforma tal cual la había remitido el Parlamento catalán, sino que el Congreso -con la ayuda del pacto extramuros entre Zapatero y Más del 21 de enero de 2006- se esforzó por llevar el texto dentro del campo constitucional con múltiples cambios: sacó del articulo 1 la definición de nación y la incluyó de una forma más matizada al preámbulo, eliminó directamente algún artículo que otro especialmente polémico (como el 140.8
que atribuía el aeropuerto de
Barcelona a la Generalitat y el 193 que pretendía fijar una circunscripción autonómica para las elecciones europeas), redefinió competencias y salvó otras con remisiones a la legislación estatal, se protegió las atribuciones de instituciones estatales con la fórmula “sin perjuicio” de sus competencias (como el Consejo General del Poder Judicial, art. 97), se precisó que la “posición determinante” del Gobierno de la Generalitat significaba algo distinto de lo que lingüísticamente podría pensarse, simplemente que cuando el Gobierno del Estado no siguiera la opinión de la Generalitat debería motivar su decisión ante la Comisión bilateral (Disp. adicional segunda ), etc. En fin, el Estatuto quedó “limpio como una patena”, si le hacemos caso a la expresión castiza atribuida al Presidente del Gobierno en la recepción en el Palacio Real el 12 de octubre de 2005. 11. Los cambios que sufrió la proposición del Estatut le parecieron a Esquerra Republicana que desnaturalizaban la propuesta del Parlamento catalán, por lo que se opuso a ellos tanto dentro como fuera de las Cortes (aunque sus cuatro senadores se abstuvieron el 10 de mayo de 2006 para que la proposición pudiera ser aprobada por 128 votos contra 125). Su campaña por el no en el referéndum de 18 de junio de 2006, coincidente con la del PP, pero por motivos diametralmente distintos, no impidió que el 73,9% de los votantes catalanes dijera sí, aunque solo acudió a las urnas el 49,4% de los ciudadanos censados. Por su parte, el Partido Popular llevó su oposición hasta el Tribunal Constitucional, con su amplísimo recurso del 31 de julio de 2006. Si hasta ese momento los pocos recursos que se habían presentado contra los Estatutos de autonomía se habían limitados a artículos concretos, ahora no solo era un recurso contra la gran mayoría del articulado, sino que por primera vez en nuestra moderna historia constitucional se recurría un Estatuto refrendado por los ciudadanos de un territorio. Claro que también era la primera vez que se aprobaba un Estatuto sin consenso. Este punto me parece de una extraordinaria importancia porque si algo había caracterizado hasta 2006 el despliegue del Estado autonómico había sido el consenso de los grandes partidos españoles, logrado primero en la tramitación en 1979 de los Estatutos del País Vasco y Cataluña y luego en los Acuerdos autonómicos de 1981 y 1992. Si desde el punto de vista político este consenso era importante, no lo era menos desde el punto de
Constitución: 2005- 2006, un nuevo momento constituyente del Estado autonómico", en Gerardo RUIZ RICO RUIZ (coord.), La reforma de los Estatutos cit., págs. 129-151.
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vista constitucional porque los Estatutos siempre se han movido en un campo que, para entendernos, definiremos como de una lectura generosamente autonomista de la Constitución. Y el Estatuto catalán volvía a dar un paso en esa dirección de tal manera que, de acuerdo con la teoría de la mutación, hubiera requerido un respaldo parlamentario mucho más amplio para no superar solo el requisito formal de la mayoría absoluta del Congreso exigido para aprobar una ley orgánica, sino también el quórum de la reforma constitucional, tres quintos en nuestro caso, porcentaje que la doctrina 7
considera necesario para que las mutaciones constitucionales sean aceptables . III. LA CONCEPCIÓN DE LA SENTENCIA 31/2010 SOBRE EL CONTENIDO DEL PREÁMBULO Y SU VALOR JURÍDICO 12. Resumiendo un tanto libremente y de forma muy escueta los argumentos de las partes en el recurso de inconstitucionalidad 8045/2006, podemos decir que para los recurrentes el Estatuto de autonomía era inconstitucional porque se fundamentaba en la consideración de Cataluña como nación y en unos hipotéticos derechos históricos previos, olvidando su función constitucional y los límites que de ella se derivan, y a partir de ahí interpretaba cada uno de los artículos recurridos en un sentido aparentemente pro-autonomista, que servía para, lógicamente, convertirlos en inconstitucionales. Por el contrario, los defensores de la constitucionalidad del Estatuto (el Abogado del Estado, el Fiscal, el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña) partían de considerar el Estatuto dentro del tercer ciclo de reformas del Estado autonómico, que para nada alteraba la consideración de la autonomía como un derecho de las nacionalidades reconocido en la Constitución. A partir de esa base de partida, realizaban "interpretaciones conformes", restrictivas o incluso centralistas de todos los artículos dudosos. Por decirlo de forma comparativa, mientras unos leían el nuevo Estatuto como si fuera la proposición aprobada por el Parlamento de Cataluña, los otros lo leían como si fuera el Estatuto de Sau de 1979. Lo cierto es que el Estatuto no era ni una cosa ni otra, pero podía ser leído en un sentido o en otro. Es más, seguro que las partes intercambiarían las paradójicas posturas que tenían en ese recurso en cuanto se
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Cfr. Georg JELLINEK, Reforma y mutación de la Constitución (trad. de C. Förster revisada y prólogo de P. Lucas Verdú), CEC, Madrid, 1991. Siguiendo esta teoría, y teniendo en cuenta la relevancia constitucional de los Estatutos, personalmente he defendido que sería conveniente reformar la Constitución para exigir tres quintos de los miembros del Congreso para aprobar un Estatuto. Vid mi Agustín RUIZ ROBLEDO,”El Estado neoautonómico”, Anuario Joly Andalucía 2011, Sevilla 2011, págs. 34-35. Por su parte, el Informe del Consejo de Estado de 2006 sobre la reforma constitucional también se mostraba partidario de dotar de mayor rigidez a los Estatutos, si bien su propuesta era la de requerir mayoría absoluta tanto del Congreso como del Senado, proponiendo un proceso de conciliación entre ambas cámaras para los supuestos de discrepancia, como por cierto hubiera sucedido en el caso del Estatuto catalán donde los 128 votos favorables en el Senado quedaron cinco votos por debajo de la mayoría absoluta del total de 264 senadores.
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presentara una ocasión propicia: las instituciones catalanas haciendo una interpretación pro autonómica de su Estatuto y el PP una pro centralista. Basta echar un vistazo a cualquier conflicto de competencias entre la Generalitat y el Gobierno para ver la posición lógica de cada uno (a favor de su competencia) a la hora de interpretar las normas jurídicas. 13. En los cuatro años que mediaron entre la presentación del recurso y su resolución, los magistrados del Tribunal Constitucional tuvieron que sopesar muchos elementos para tomar una decisión extraordinariamente complicada, que se prestaba a la conocida comparación de los navegantes antiguos a su paso por el estrecho de Mesina: si se adoptaba la postura de los recurrentes, el Tribunal se acabaría estrellando contra la Escila de la casi completa inconstitucionalidad del Estatuto, con grave quebranto para la integración de las aspiraciones de autogobierno de Cataluña defendidas por la gran mayoría de sus partidos políticos y con la legitimidad añadida de haber sido refrendadas directamente por el pueblo catalán; pero si para evitar ese riesgo seguía las tesis de sus defensores habría ratificado todo el Estatuto, lo que hubiera supuesto que la Caribdis de la lógica jurídica se lo tragara con grave quebranto para la supremacía de la Constitución pues no pocos artículos estatutarios la contradecían. Así las cosas, la Sentencia tomó el delicadísimo rumbo central para, respetando todo lo que fuera posible el texto estatutario, dejar sentado la supremacía de la Constitución, expulsando del ordenamiento los catorce artículos del Estatuto claramente contrarios a ella e interpretando conforme a la Ley de leyes los dudosos, si bien al fallo no llevó todos los que de esa manera fueron interpretados en los fundamentos. Sin duda una decisión así produce algunos daños colaterales inevitables -que la doctrina ha señalado abundantemente y que los propios votos particulares resaltan- comenzando por cierta inseguridad jurídica originada por el debilitamiento del carácter normativo del Estatuto, especialmente relevante en el caso del contenido de los distintos títulos competenciales que según el Constitucional tienen para él solo una función "descriptiva”, la discutible distinción entre invalidez e ineficacia, un exceso de interpretación conforme que lleva a 8
hacer decir a algunos artículos justo lo contrario que dice literalmente, etc .
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Los comentarios a la STC 31/2010 empieza a ser ya inabarcables, como se corresponde con una sentencia de extraordinaria importancia y casi novecientas páginas de extención. Baste recordar que al menos cuatro revistas le han dedicado números monográfícos (un número extraordinario on line de la Revista Catalana de Dret Públic; el núm. 15/2010 de El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, el núm. 12/2012 de la REAF y el núm. 27/2010 de TRC) y ya hay un libro dedicado a ella: Rosario TUR y Enrique ALVAREZ CONDE, Las consecuencias jurídicas de la STC 31/2010. La sentencia de la perfecta libertad, Aranzadi, Pamplona, 2010. En cuanto a estudios concretos del preámbulo, ya he tenido ocasión de referirme en la nota 3 al de Manuel BONACHELA en el núm 27 de TRC, al que debo agregar ahora los trabajos publicados en ese mismo número de Óscar ALZAGA VILLAMIL, “La Nación como poder constituyente en los préambulos de las leyes superiores. El Estatut de 2006 y la STC 31/2010", págs. 131-176 y Javier
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14. Sin pronunciar el nomen, creo que la mayoría del Tribunal Constitucional usó la notio de la teoría de las consecuencias, que me parece conveniente recordar al menos brevemente, para lo que se pueden usar las palabras de Karl Larenz: un Tribunal Constitucional puede y debe resolver muchas veces "con los medios normales de argumentación jurídica. Pero, en las resoluciones de gran alcance político para el futuro de la comunidad, estos medios no son suficientes. Al Tribunal Constitucional incumbe una responsabilidad política respecto al mantenimiento del orden jurídico-estatal y su capacidad funcional. Aquí la consideración de las consecuencias es, por tanto, irrenunciable. En este sentido es una evaluación política, pero habiendo de exigirse de cada juez constitucional que se libere, en cuanto sea posible, de su orientación política subjetiva, de simpatía con determinado grupos políticos o de antipatía contra otros, y 9
procure una resolución imparcial, racional" . 15. En el caso concreto del Preámbulo del Estatut el Tribunal Constitucional tenía que pronunciarse sobre la constitucionalidad de dos frases completas (párrafos, según los recurrentes) y un inciso final, que merece la pena recordar: a) "El autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución, así como en los derechos históricos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat." b) "El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación". c) "En ejercicio del derecho inalienable de Cataluña al autogobierno," Pero antes de pronunciarse sobre el contenido, el Constitucional tenía que resolver una cuestión previa, nada intrascendente: ¿un preámbulo puede ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad? El problema se origina porque el preámbulo de una ley no contiene mandatos directamente vinculantes, aunque tiene una gran importancia
TAJADURA TEJADA, “El pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el preámbulo del Estatuto de Autonomía de Cataluña: Nación, realidad nacional y derechos históricos”, págs. 423447. 9
Karl LARENZ, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 1979 (trad. de Marcelino Rodríguez Molinero: Metodología de la Ciencia del Derecho), Ariel, Barcelona, 1994, págs. 504-505. También Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA ha defendido (resumiendo y comentando un trabajo de Otto Bachof) la necesidad de que el TC considere, dentro de las posibilidades abiertas por el ordenamiento, las consecuencias políticas de sus decisiones en su La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1981, págs. 180-184. En contra, argumentando que si los jueces se ponen a evaluar las consecuencias políticas de sus sentencias perderan su imparcialidad por culpa de sus valores personales, Niklas LUHMANN, Rechtssystem und Rechtsdogmatik, 1974 (trad. de Ignacio de Otto: Sistema jurídico y dogmática jurídica), CEC, Madrid, 1983, pág. 90 y ss.
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debido a las tres funciones que cumple: justificación de las decisiones políticas fundamentales que se adoptan en el texto, factor de legitimación e integración política y 10
canon de interpretación jurídica del articulado , como por lo demás el propio Tribunal Constitucional había tenido ocasión de señalar en su jurisprudencia anterior, resumida en la STC 222/2006, de 6 de julio : "Sin duda «los preámbulos son un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las leyes» (STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7.º ; en igual sentido STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2 , entre otras) […]pues «como ha reiterado este Tribunal ni las rúbricas de los títulos de las leyes ni los preámbulos tiene valor normativo» (por todas, STC 36/1981, FJ 7.º ), por lo que lo establecido en ellos no puede prevalecer sobre el articulado de la Ley" (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 4.º ; también, STC 212/1996, de 19 de diciembre, FJ 5.º ).”. 16. Si no hay duda sobre el papel interpretativo y no normativo de los preámbulos, no está tan claro si esa característica debe tener alguna consecuencia a la hora de determinar si un preámbulo puede ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad. Lógicamente las partes mantuvieron posturas contrapuestas, que como no podía ser de otra manera coincidían con sus intereses. Para los recurrentes, no había duda de la respuesta afirmativa porque el preámbulo forma parte de la ley y es un instrumento para la interpretación del articulado teniendo, por tanto, una fuerza normativa indirecta. Por su parte, los tres defensores de la constitucionalidad del Estatut consideraban que al no tener valor normativo no podía ser objeto de recurso. Y a su favor tenían un pronunciamiento del Tribunal Constitucional: "La segunda puntualización se refiere al Preámbulo de la Ley 2/1981, en el que contienen afirmaciones que contradicen o interpretan erróneamente preceptos de la Constitución Española y del Estatuto del País Vasco. En la medida que el Preámbulo no tiene valor normativo, consideramos que no es necesario, ni incluso resultaría correcto, hacer una declaración de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en la parte dispositiva de esta Sentencia. Sin embargo, consideramos conveniente, en cuanto que los Preámbulos son un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las leyes, manifestar expresamente que el Preámbulo de la Ley 2/1981 carece de valor interpretativo alguno en la medida que el mismo se refiere a preceptos que sean declarados inconstitucionales y nulos en la Sentencia o sean
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Cfr. Javier TAJADURA TEJADA, El preámbulo constitucional, Comares, Granada, 1997. Por mi parte, he considerado que además de estas tres funciones, en 1979, cuando se aprobó el Estatut de Sau, el preámbulo estatutario también tenía una función diacrítica, para marcar sus diferencias con las leyes y acercarlo a la Constitución, función que hoy ya se ha perdido porque la gran mayoría de las leyes orgánicas y ordinarias llevan o preámbulo o exposición de motivos [Agustín RUIZ ROBLEDO, “Comentario al Préambulo” en Pedro CRUZ VILLALÓN (Dir.), Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía, Parlamento de Andalucía, Sevilla, en prensa].
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interpretados en la misma conforme a la Constitución y al Estatuto de Autonomía y de 11
manera contraria a lo expresado en dicho Preámbulo" . 17. La decisión del Constitucional en su STC 31/2010
sobre este punto es bien
conocida: mantiene su doctrina tradicional sobre los preámbulos, si bien por primera vez lleva al fallo su afirmación de que ciertas frases carecen de valor interpretativo. Por decirlo con sus propias palabras: los preámbulos “no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad [...pero] la carencia de valor normativo no equivale a carencia de valor jurídico, del mismo modo que la imposibilidad de erigirse en objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad no supone que los preámbulos sean inaccesibles a un pronunciamiento de nuestra jurisdicción en tanto que posible objeto accesorio de un proceso referido principalmente a una disposición normativa. De hecho, en la propia STC 36/1981 hicimos una declaración expresa sobre el valor interpretativo del preámbulo entonces examinado, bien que proclamándola en la fundamentación jurídica y sin llevarla formalmente al fallo” (FJ 7). Por eso, analiza las tres frases impugnadas del Preámbulo catalán, al paso que diversos artículos recurridos, para preguntarse si esas afirmaciones del Preámbulo pueden originar interpretaciones inconstitucionales. Y como en dos casos llega a la conclusión positiva, ordena en el fallo que «Carecen de eficacia jurídica interpretativa las referencias del Preámbulo del Estatuto de Cataluña a "Cataluña como nación" y a "la realidad nacional de Cataluña"». 18. Esta doctrina ha sido criticada desde los mismos votos particulares en los dos sentidos posibles: por parte del magistrado Eugenio Gay considerando que, como en sentencias anteriores, el Constitucional debería de haber limitado las precisiones a hacer a los fundamentos jurídicos, por el contrario los otros cuatro votos particulares argumentan que habría que haber comenzado por analizar el Preámbulo y declarar expresamente la inconstitucionalidad de las frases que fueran incompatibles con la Constitución. Personalmente me convence mucho más esta segunda opinión porque lo lógico es comparar un texto cualquiera con la Constitución -en este caso ciertas afirmaciones del preámbulo del Estatuto- para ver si es o no constitucional, no ir a la enrevesada senda de analizar si un artículo recurrido desemboca en un significado inconstitucional interpretándolo de acuerdo al preámbulo para en caso de contestar que sí, privar al preámbulo de su eficacia jurídica interpretativa, que además -como apunta 12
Tajadura con agudeza- es tanto como dejarlo sin validez . Posición que, por lo demás, cumple con el principio de la navaja de Ockham, tan usado en las ciencias naturales: si
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STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7º . Doctrina luego reiterada, entre otras, en las SSTC 132/1989, de 18 de julio, FJ 11.º ; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2.º y 116/1999, de 17 de junio, FJ 2.º . 12
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Javier TAJADURA TEJADA, art. cit., pág. 425.
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dos teorías para explicar el mismo fenómeno tienen las mismas consecuencias, la teoría más simple tiene más probabilidades de ser correcta que la compleja. Yendo un poco más allá por mi cuenta y riesgo, me parece que toda la teoría del Constitucional de considerar que solo los textos jurídicos con valor preceptivo pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad proviene de una lectura un tanto inexacta del artículo 161 de la Constitución: el recurso de inconstitucionalidad se presenta contra leyes y los preámbulos forman parte de las leyes, como se demuestra con un simple vistazo al BOE: el preámbulo va detrás del nombre de la ley y de la fórmula de promulgación que emite el Rey, lo que me parece motivo más que suficiente para que puedan ser objeto de un recurso y llegado el caso, una declaración expresa de inconstitucionalidad. Fijarse en que el artículo 161
sigue diciendo que el recurso se presentará contra las “demás
disposiciones con fuerza de ley” para concluir de ahí que, como los preámbulos no tienen fuerza de ley. no pueden ser declarados inconstitucionales me parece que es ir contra la interpretación literal de un inciso que lo único que pretende es aumentar el ámbito del recurso, incluyendo a los decretos-leyes, decretos legislativos, tratados y reglamentos parlamentarios. Pero, además, negar que un preámbulo pueda ser declarado inconstitucional y nulo puede desembocar en el absurdo de anular una ley íntegramente (por cierto que eso era lo que pedían los recurrentes en la STC 36/1981, de 12 de noviembre , en la que por vez primera se fija la doctrina del TC sobre los preámbulos) y salvar el preámbulo. O peor: imaginemos que una ley o norma con fuerza de ley de las muchas que pueden aprobar el Estado y las Comunidades Autónomas tuviera una afirmación que no solo fuera materialmente inconstitucional sino que repugnara a cualquier conciencia cívica -digamos por ejemplo alguna referencia peyorativa sobre un colectivo concreto, como pueden ser los extranjeros- ¿seguiríamos manteniendo que no puede ser declarada nula y solo se le privaría de valor interpretativo?. IV. CONCLUSIÓN: EL ESTADO NEOAUTONÓMICO, SIGUE LA TELA DE PENÉLOPE DE LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER POLÍTICO 19. Las observaciones sobre la forma que adopta la sentencia para privar de cualquier operatividad jurídica al concepto de nación catalana, no nos puede hacer perder de vista que todos los magistrados del Tribunal Constitucional (incluido el voto particular autonomista de Eugenio Gay) coinciden al señalar que la nación española es el único sujeto titular de la soberanía que está en el origen de la Constitución y de cuantas normas derivan de ella, de ahí que el fundamento de la autonomía sea la Constitución y no una nación previa o unos derechos históricos. No es superfluo señalar que, según el voto particular del magistrado Gay, el Estatuto “realiza una constante
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afirmación de la Constitución como fundamento del autogobierno de Cataluña”. Por tanto, y con una unanimidad que no siempre se aprecia en su lectura, la Sentencia 30/2011 cierra el paso jurídico a una posible transformación del carácter nacional del Estado autonómico vía normas subconstitucionales. Esto es lo que la gran mayoría de la doctrina -tanto críticos como defensores de la sentencia- ha venido llamando la 13
“desactivación” del Estatuto . 20. Ahora bien, el camino que se abrió en Barcelona en diciembre de 2002 y desembocó en el Estatuto de julio de 2006, ha sido transitado en mayor o menor medida por otras Comunidades Autónomas, de tal forma que el panorama jurídico del Estado autonómico ya no es el mismo que antes de esta tercera oleada de reformas: ahora tenemos un buen números de Estatutos que han ampliado el ámbito de autogobierno de sus Comunidades, si bien tienen uno textos largos (y algunos preámbulos insufribles), cargados de atribuciones a las instituciones autonómicas que remiten a lo que dispongan la legislación estatal para que sean operativas, con declaraciones de derechos no siempre efectivos, largas definiciones de las competencias que ya sabemos que solo son “descriptivas” pero no vinculantes para el Constitucional, afirmaciones sobre el sistema de financiación y las inversiones estatales en cada territorio, etc. No estoy seguro de que técnicamente la estructura jurídica del Estado haya mejorado mucho con estas reformas, si bien ha sido un auténtico regalo de Reyes para los especialistas, que ahora tenemos un objeto de estudio que permite mucho trabajos científicos. Pero me parece que donde más se diferencia el Estado neoatonómico no es tanto en sus características jurídicas como en las sociales, relativas a la opinión que los ciudadanos vamos teniendo hacia él, no tan positiva como en el pasado: en muchos catalanes ha surgido la idea de que no es un Estado que pueda integrar su deseo de autogobierno, con lo que crece eso que se ha llamado “la desafección” a España; por su parte la crisis económica ha puesto de manifiesto muchas disfuncionalidades del Estado autonómico, cuando se le venía atribuyendo precisamente el mérito principal en el desarrollo económico y social de los últimos años. Historias de despilfarro, mala gestión e incluso corrupción redundan en esta sensación. Problemas todos que se escapan a las posibilidades de integración de un Tribunal Constitucional y que deben de encontrar respuesta en la acción política para actualizar los dos grandes objetivos con los que nació el Estado autonómico: la integración de los nacionalismos periféricos y la mejora
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Cfr., por todos los críticos, Enoch ALBERTI ROVIRA, “El Estado de las Autonomías después de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 15, 2010, págs. 90-97. Por los defensores, Óscalzar ALZAGA, “La Nación... cit, pág. 173 y ss. No coincide con estas opiniones Roberto BLANCO para el que al no anular los conceptos debatidos del Preámbulo el TC solo hace “un brindis al sol”, vid.
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en la organización territorial del Estado. La tela de Penélope de la distribución territorial del poder político en España sigue inacabada.
su “El Estatuto de Cataluña y la sentencia de nunca acabar”, Claves de razón práctica, núm. 205, septiembre de 2010. pág. 4-18.
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