El Poder Blando en el Mundo y en Chile: Influencia del concepto en las políticas estatales y la relación estado-empresa

El Poder Blando en el Mundo y en Chile: Influencia del concepto en las políticas estatales y la relación estado-empresa

Judith Eele UNIVERSIDAD DE ANTOFAGASTA | MAGÍSTER EN CIENCIAS SOCIALES CURSO DE RELACIONES INTERNACIONALES DICIEMBRE DE 2014

Introducción Uno de los desafíos más importantes en el estudio moderno de las Relaciones Internacionales ha sido la necesidad de desarrollar de conceptos de poder capaces de abarcar las realidades del mundo de fines del siglo XX y siglo actual, considerando no solo las relaciones entre estadosnaciones sino también las transnacionales. El fin de la Guerra Fría y la dispersión del orden bipolar provocaron debates en torno de las relaciones de poder emergentes en la esfera internacional, factores históricos que dieron más urgencia a cuestionamientos teóricos sobre la naturaleza del poder en las relaciones sociales y su papel en las relaciones internacionales, dando lugar a conceptos que transforman el enfoque de la disciplina. Surgiendo desde este debate, el concepto de Joseph Nye de “Poder Blando” ha tenido una influencia importante, entregando nuevas formas de entender a las capacidades tanto de los estados como los actores no-estatales. Este concepto ha sido adoptado por múltiples gobiernos como estrategia para obtener resultados favorables sin la aplicación de fuerza militar ni presión económica, y ha sido reflejado en diversas políticas e iniciativas al nivel internacional. Sin embargo, las políticas estatales aportan solo una parte del poder blando de un país, siendo de relevancia crítica en este ámbito las acciones de los actores no estatales. En el presente ensayo, se presentará un resumen breve del concepto y sus aplicaciones a nivel mundial para luego examinar su influencia en el contexto chileno. A pesar del acogido que ha tenido el concepto de poder blando en la comunidad académica y política de este país, sus aplicaciones hasta el momento han tenido su mayor expresión en las políticas de estado. Dada la creciente importancia de los actores no estatales y sobre todo los del sector privado en la integración global y regional, hace falta un análisis más completo e integrado del rol de estos actores en el poder blando.

El Poder Blando Desarrollar un enfoque en la gobernanza más allá del ámbito del estado implica reformular y ampliar el concepto de poder en las Relaciones Internacionales. El estudio del poder ha sido un elemento importante en la disciplina, representado principalmente por los autores realistas: para Carr, por ejemplo, el poder se conceptualiza como la fuerza fundamental que mueve la política internacional1. Dentro del sistema moderno de naciones-estado modelado en estos análisis, sin embargo, los gobiernos tienen un monopolio institucionalizado sobre el uso legítimo de la fuerza, obtenido a través del contrato social de Hobbes. El estado se sitúa, por lo tanto, como el actor central en un sistema jerárquico de poder2. Los actores privados y la sociedad civil pueden poseer diferentes grados de influencia tanto dentro de las fronteras nacionales como en el exterior, sin embargo, estos actores son subordinados al estado ya que es este último que tiene la capacidad 1 2

Citado de (Mearsheimer, 2005) (Mearsheimer, 2005)

de controlar sus acciones a través de la fuerza3. A pesar de otorgar un papel tan crítico al poder, sin embargo, el realismo clásico no desarrolla en mayor detalle los cuestionamientos de cómo se obtiene y se ejerce en el ámbito internacional, dando por asumido su naturaleza central. Dahl (1957) plantea un concepto relacional del poder, definiendo a este último como la capacidad de un actor de imponer sus intenciones o intereses en otro: “A has power over B to the extent that he can get B to do something that B would not otherwise do”4. El poder se caracteriza según sus resultados en un sujeto específico, y se evalúa según las decisiones tomadas por aquellos que son sujetos a ello. Bachrach y Baratz (1962) critican este enfoque exclusive en la toma de decisiones, destacando la capacidad de ciertos actores de establecer una ‘agenda’, decidiendo cuales opciones de un rango de posibles temas y alternativas de acción se abrirán a decisiones y cuales no serán consideradas5, y planteando un concepto bidimensional. Lukes (1974) agrega una tercera dimensión, correspondiente a las prácticas institucionalizadas que definen las reglas de las prácticas aceptables o legítimas6. Tras examinar estas tres dimensiones, Arts propone un concepto multidimensional del poder que integre a los tres mecanismos: el “Poder Decisional”, es decir, la capacidad de un actor de influir en los procesos de toma de decisiones, el “Poder Discursivo”, la capacidad de establecer y modificar discursos, y el “Poder Regulatorio”, la capacidad de establecer y modificar reglas7. Una consideración adicional son las capacidades específicas que se asocian al ejercicio del poder dentro de las relaciones. Nye, al igual que Dahl, conceptualiza al poder como un fenómeno relacional, pero tal como los autores posteriores reconoce que este fenómeno puede manifestarse tanto en la toma de decisiones como en la definición de agendas y reglas8. En este sentido, Nye plantea una distinción entre los aspectos “blandos” y “duros” del poder. Los aspectos duros se definen como las capacidades materiales o coercitivas que permiten a ciertos actores imponer sus intereses: “la capacidad de conseguir que otros hagan lo que de otra manera no harían a través de amenazas y compensaciones”. Los aspectos blandos, en cambio, corresponden a la capacidad de atraer y seducir, alineando a otros actores a los mismos intereses: “la capacidad de obtener el resultado deseado ya que otros desean lo mismo”9. Esta capacidad se manifiesta mayoritariamente en la segunda y tercera dimensión del poder10. Como observa Fan, el concepto de poder blando no es totalmente nuevo, ya que incorpora y amplía conceptos anteriores de los aspectos intangibles del poder, como los conceptos de carácter nacional, espíritu nacional, calidad de diplomacia y calidad de gobierno de Morgenthau, además de múltiples análisis a escala micro desde las disciplinas de gestión y psicología social11. En un nivel 3

(Arts, 2003) Dahl, 1957, cited in (Schmidt, 2005) 5 (Barnett, 2005) 6 (Arts, 2003) 7 (Arts, 2003) 8 (Trunkos, 2013) 9 (Nye & Keohane, 1998) 10 (Trunkos, 2013) 11 (Fan, 2008) 4

práctico, las estrategias ‘blandas’ de diplomacia, intercambio cultural, atracción y persuasión han sido empleados por los estados durante siglos, siendo identificados en muchos casos como herramientas claves dentro de la política exterior12. No obstante, al reformular el poder blando en términos de su influencia en los resultados, el concepto de Nye ha resultado particularmente útil para evaluar y explicar las capacidades de diferentes actores estatales y no estatales de obtener resultados favorables en la política internacional. Si bien existen diversos ejemplos de actores durante la historia que poseían y utilizaban el poder blando, para Nye, esta capacidad es particularmente relevante en la época de globalización moderna. El poder blando se puede ejercer solamente en situaciones en donde dos o más actores entren en contacto, por lo tanto, el costo reducido de transmitir información alrededor del mundo ha facilitado el desarrollo de capacidades de poder blando en un rango más amplio de actores 13. Al mismo tiempo, su aplicación se ha vuelto más compleja: en sociedades que disponen de acceso fácil, barato e instantáneo a grandes cantidades de información provenientes de diversas fuentes, la información emitida por un actor debe ser percibida como creíble para tener el efecto deseado14. El poder blando en el mundo actual no se debe considerar como una extensión de la propaganda estatal por lo tanto, sino como una interacción compleja en donde mucho depende de cómo se recibe la información. Estas ideas tienen varias implicaciones para los estados. Primero, los activos intangibles de un país, como su idioma, las instituciones educativas y culturales, los medios de comunicación y el estilo de gobierno se vuelven estratégicamente importantes ya que ayudan a cambiar las percepciones y generar atracción. Nye entrega recomendaciones de políticas públicas y exteriores al gobierno de Estados Unidos, planteando una necesidad de fortalecer y abrir la educación superior15e invertir en la diplomacia pública16 para maximizar los efectos de este fenómeno. Asimismo, McClory crea un índice de poder blando de los estados, el cual se basa en las áreas de educación, diplomacia, gobierno, cultura y empresas e innovación, vinculándose a indicadores concretos del rendimiento de los estados en estos ámbitos17. Las recomendaciones políticas que desarrolla en base a este índice son similares: fortalecer la educación superior y la diplomacia pública, y en el contexto de los estados europeos, no disminuir la inversión en las instituciones culturales y los medios de comunicación estatales18. Segundo, el poder blando puede ser empleado por parte de estados de menor tamaño y poder económico, los cuales no pueden recurrir a medidas de presión económica o militar19. Llevando a un extremo esta idea, autores como Arnholt visualizan el mayor énfasis en formas de poder intangibles y socialmente constituidos como parte de la transformación del orden internacional 12

(Simonyi, 2014) (Nye & Keohane, 1998) 14 (Nye & Keohane, 1998) 15 (Nye, 2004) 16 (Nye, 2008) 17 (McClory, 2010) 18 (McClory, 2010) 19 (Nye & Keohane, 1998) 13

moderno basado en conflictos geopolíticos y económicos entre estados-naciones jerárquicos hacía un sistema transnacional de mercado “en base a la competencia, la elección de los consumidores y el poder de los consumidores”20. Sin embargo, no se debe exagerar el efecto del poder blando en las relaciones inter-estatales. Los países ricos y desarrollados perciben beneficios del poder duro ejercido en el pasado: los países europeos usaron la fuerza militar para crear imperios, imponiendo el uso de sus idiomas, lo cual en el presente genera beneficios de poder blando. Tampoco se puede dejar de lado la importancia de las capacidades militares y económicas en el presente. El poder blando y duro muchas veces se ejercen en conjunto y se refuerzan: la transmisión de ideas y productos culturales atractivos muchas veces requiere una inversión económica significativa, mientras que técnicas blandas se utilizan para facilitar la aplicación de presión económica o militar. Por esta razón, algunos autores visualizan las opciones de políticas blandas y duras como un espectro más que dos categorías distintas y separadas21. En vista de lo anterior, existe una fuerte correlación entre el poder duro y blando en los estados: los más atractivos e influentes, según McClory, siguen siendo estados con capacidades de poder duro significativos22. Tercero, el poder blando se ejerce por y entre múltiples actores sociales, siendo menos concentrado en la institución del estado que el poder duro. Sin dejar de lado los actores no estatales armados actualmente existentes, las más importantes capacidades militares se concentran aún en manos de gobiernos, y si bien los privados controlan enormes cantidades de capital, la mayoría de los estados tienen cierta capacidad de regular su uso. El poder blando, en cambio, depende en cierto grado de las actividades de actores privados y de sociedad civil, denominados actores no-estatales (Non-state actors o NSA). Estos no son estados ni sus representantes, pero operan a un nivel internacional y tienen relevancia potencial a las relaciones internacionales23. El sector privado, en particular, puede tener una influencia importante en el poder blando de una nación: las empresas multinacionales se han transformado en marcas globalmente reconocidas, pero en la mayoría de los casos siguen vinculándose, al menos en la percepción pública, a su país de origen. Las empresas multinacionales en sus operaciones transfieren prácticas, estándares y valores que aportan a la construcción de la imagen nacional24. El Índice de Poder Blando de McClory refleja este hecho, ya que los indicadores que emplea representan tanto capacidades propias del estado tales como los montos destinados a ayuda humanitaria, como también aquellas que dependen mayoritariamente de actores no-estatales y privados, tales como el nivel de inversión en el exterior, el índice de innovación y el número de patentes internacionales25. Frente a esta situación, una respuesta posible del estado sería instrumentalizar las capacidades del sector privado o la sociedad civil para reforzar su posicionamiento. Incluso antes de la época 20

Anholt, 2008, citado de (Kaneva, 2011, págs. 125-126) (Simonyi, 2014, págs. 1-2) 22 (McClory, 2010): 8-13 23 (Arts, 2003) 24 (Simonyi, 2014) 25 (McClory, 2010): 5-7 21

moderna de globalización, se reconoce el impacto que pueden tener ciertas empresas o industrias en la percepción de su país de origen: como observa Nye, el gobierno de Estados Unidos ejerció presión sobre Hollywood durante la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría para maximizar las ganancias de los bienes intangibles que ofrecía esta industria cultural26. Sin embargo, este tipo de acción propagandística se vuelve más complicado en el presente, ya que las entidades, instituciones o industrias que se perciben como instrumento del estado carecen muchas veces de la credibilidad necesaria para formar poder blando. Por lo tanto, las políticas orientadas al refuerzo de este tipo de poder deben reconocer la complejidad del concepto, abarcando múltiples factores socio-culturales, tecnológicos e institucionales27.

Poder Blando: El Caso Chileno Según Fuentes (2006), la política exterior de Chile en los años posteriores al restablecimiento de la democracia ha tenido un doble enfoque. Se ha priorizado por un lado la apertura de su mercado y de los mercados exteriores a través de acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales. Por otro lado, el estado ha adoptado una política exterior orientada a fortalecer y aprovechar el poder blando28. Este autor observa que las estrategias de poder blando empleado por los países pequeños y emergentes en el ámbito internacional difieren de aquellas descritas por Nye en el contexto de los grandes poderes: estos estados, teniendo menores recursos para la construcción de una imagen atractiva en el exterior, buscan conseguir y ejercer el poder blando a través de acuerdos multilaterales e instituciones internacionales29. Por ejemplo, la integración económica por medio de acuerdos y el fortalecimiento de poder blando se podrían considerar como procesos complementarios. En consideración del contexto específico que enfrenta este país como economía emergente, Estay Rodriguez identifica seis potenciales fuentes de poder blando. Incluye en su modelo múltiples factores intangibles: los valores de solidaridad, respeto a las leyes y transparencia y la identidad nacional, el contexto sociopolítico interno incluyendo condiciones de gobierno y participación ciudadana, y la cultura, incluyendo la educación y los medios de comunicación. Sin embargo, y a diferencia de Nye y McClory, considera a la economía las políticas internas y externas y las instituciones como fuentes adicionales de poder blando30. Por lo tanto, el concepto desarrollado asocia la existencia de poder blando no a los recursos empleados (que pueden ser culturales o diplomáticos como también militares o económicos) sino a la forma de utilizarlos. En este contexto, Portales (2011) interpreta la decisión del Presidente Lagos a no apoyar la resolución del Consejo de Seguridad de la ONU de autorizar el uso de la fuerza en Irak como evidencia de un creciente énfasis en el poder blando a través del respeto a las instituciones y el derecho internacional, factor que se priorizó en esta instancia por sobre la preservación de la relación con Estados Unidos. A pesar de generar un breve distanciamiento en esta relación, esta 26

(Nye & Keohane, 1998) (Estay Rodriguez, 2009) 28 (Fuentes, 2006) 29 (Fuentes, 2006, págs. 2-3) 30 (Estay Rodriguez, 2009, págs. 117-119) 27

decisión aportó a la imagen de un país con una política exterior independiente y coherente31. Fuentes identifica además a la participación en operaciones de la paz y la adhesión a compromisos multilaterales al desarme como señales adicionales de una orientación de los sucesivos gobiernos de la Concertación a la generación de poder blando a través de cooperación multilateral y las instituciones internacionales32. Por otro lado, el papel de los actores no-estatales, es decir, del sector privado y la sociedad civil, en la generación de poder blando, ha recibido poca atención en Chile. Como observa Fuentes, “la relevancia de actores privados como un agente importante de colaboración y fortalecimiento de las relaciones regionales es un tema poco profundizado tanto desde la academia como desde los tomadores de decisión en materia de política exterior”33. En este sentido, uno de las transformaciones más importantes de las últimas dos décadas ha sido el resurgimiento de las empresas multinacionales provenientes de países latinoamericanos. Según el índice de multilatinas recopilado por la revista América Económica, las empresas chilenas multinacionales representan el tercer grupo más grande de esta categoría, con 7 empresas dentro de los 30 más importantes de la región, representando diversos sectores económicos34. La participación de estos actores privados en diferentes países latinoamericanos se entiende como factor relevante en el diseño de nuevas políticas de integración regional, ya que aportan mayor reconocimiento al país y afectan las formas de percibirlo en el exterior35. Cabe destacar, sin embargo, que la simple presencia de empresas chilenas en el exterior no aumentará necesariamente el grado de poder blando que ejerce este país. Tse y Cainey sostienen que, al igual que los países, las empresas ejercen diferentes grados de poder blando dependiendo de sus características internas y relaciones externas. Estos autores identifican cuatro fuentes principales del poder blando de las empresas: la primera, de “liderazgo en tecnología e innovación”, se detecta en las empresas que invierten de manera significativa en los procesos de I+D para lograr posicionarse en un mercado. La segunda dimensión de “Mística de Gestión y Liderazgo” (Management and Leadership Mystique) se manifiesta en empresas como Toyota que se convierten en sinónimos de ciertas estructuras administrativas o estilos de liderazgo. La tercera dimensión identificada por Tse y Cainey se relaciona a la responsabilidad social de la empresa, el compromiso en temas de medioambiente y desarrollo social, y la conducta como ciudadano dentro de las sociedades en las cuales opera. Una última dimensión es la capacidad de moldear y responder a los deseos y las aspiraciones de los consumidores36. Según estos autores, las empresas que ejercen poder blando son aquellas que invierten en el desarrollo de capacidades intangibles a través de políticas y prácticas específicas.

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(Portales, 2011, pág. 189) (Fuentes, 2006, págs. 2-3) 33 (Fuentes, 2006, pág. 4) 34 (América Económica, 2013) 35 (Portales, 2011, pág. 188) 36 (Tse & Cainey, 2007, págs. 3-4) 32

A nivel global, se entiende que la relación entre poder blando de empresa y de estado es bidireccional, ya que las empresas multinacionales y las que se orientan a la exportación perciben un ‘efecto país de origen’. Incluso en el caso de empresas establecidas de países desarrollados, este efecto puede generar complicaciones: Knorr y Arndt, por ejemplo, mencionan a la percepción de “los bajos estándares Americanos” como factor en la expansión fracasada de Wal Mart en Alemania, ya que impactó en la capacidad de la multinacional de atraer personal capacitada y clientes37. Las percepciones de la ‘marca nacional’ pueden tener impactos directos y materiales: Según Dinnie, las empresas coreanas se vieron obligadas por mucho tiempo a ofrecer un “descuento corea”, en cuanto las empresas japoneses ofrecían productos equivalentes por un valor más alto debido a la asociación a su país de origen38. Este efecto es especialmente relevante en el caso de las empresas que provienen de países emergentes, los cuales no poseen un grado de poder blando relativamente bajo al nivel internacional39. En el caso de las emergentes multinacionales latinoamericanas, Casanova y Fraser que las empresas deben superar un estereotipo de ser lentas y sobreprotegidas por el estado40. El poder blando es un concepto potente, aunque muchas veces nebuloso, en las relaciones internacionales. Es fácil sobre-enfatizar el efecto del poder blando cómo herramienta de política estatal, sobre todo cuando la aplicación de estrategias enfocadas en maximizarlo depende en gran medida de las capacidades económicas y militares actuales e históricas del país en cuestión. Sin embargo, en el caso chileno la adopción del poder blando como concepto dentro de la política exterior parece haber generado resultados positivos hasta el presente, ayudando a conformar estrategias coherentes en el largo plazo. Sin embargo, situar al poder blando como un instrumento a disposición del estado proporciona una visión incompleta del fenómeno complejo y multidimensional de construir una imagen nacional, cambiar percepciones y generar atracción. Estos procesos involucran a múltiples actores tanto estatales como no-estatales. En vista de lo anterior, la intensificación de las relaciones económicas de la región genera nuevos cuestionamientos en torno al poder blando nacional y de privados. Si tanto los estados como las empresas buscan y ejercen aspectos blandos del poder, ¿Cómo las capacidades respectivas de estos actores se relacionan y se afectan entre ellos? En Chile, la expansión de las empresas multinacionales chilenas en el exterior proporciona oportunidades, pero no entregará de manera automática beneficios en términos de poder blando. Para el estado, entonces, será necesario definir cómo aprovechar las oportunidades de colaboración generadas por el sector privado sin generar efectos contraproducentes tanto para la relación estado-empresa como la relación exterior.

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(Knorr & Arndt, 2003, pág. 21) (Dinnie, 2009, pág. 3) 39 (Tse & Cainey, 2007, pág. 1) 40 (Casanova & Fraser, 2009, pág. 216) 38

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