El papel de UNASUR

Base_FAL • 10_3 8/3/10 1:34 PM Page 1

F L AT I N OA M É R I CA volumen 10 • número 3 julio-septiembre de 2010

El papel de la Unasur

Lorena Oyarzún Serrano

Project4_Layout 1 8/3/10 2:43 PM Page 1

12 Lorena Oyarzún Serrano_FAL • 10-3 8/3/10 2:07 PM Page 1

El papel de la Unasur Lorena Oyarzún Serrano n Hasta ahora, la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) ha sorteado, de manera relativamente exitosa, las dificultades de su construcción. Por ejemplo, ha aprobado el Consejo de Defensa Sudamericano y la elección del ex presidente argentino Néstor Kirchner como su Secretario General, venciendo reticencias entre sus miembros. En este artículo, se señala que la Unasur tiene todo el potencial para convertirse en un actor relevante y desempeñar un papel destacado en la región, aunque no se desconoce la diversidad de visiones de los socios, las debilidades internas y los innumerables desafíos. De superar la dimensión reactiva y defensiva, podrá transformarse en una instancia capaz de pasar de una posición de rule taker hacia otra que podría convertirla en rule maker. Para argumentar estas ideas, primero se exponen algunos de los factores presentes en el sistema internacional que facilitaron su emergencia, luego se analiza el significado de su creación, así como su acción en relación con otros foros e instituciones regionales. condiciones favorables a la formación de la unasur El proceso de globalización, la crisis del multilateralismo global y el unilateralismo estadounidense son tres elementos que han facilitado el surgimiento de la Unión de Naciones Suramericanas, formada por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. Estos Estados latinoamericanos han reinterpretado sus relaciones exteriores internacionales, regionales y subregionales en un entorno que presenta las siguientes características: una mayor interdependencia; la disminución del interés de Estados Unidos en la región (después de los ataques del 11-s, este país les ha dado priori-

Lorena Oyarzún Serrano es profesora del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha publicado diversos artículos sobre regionalismo e integración regional en libros y en revistas especializadas en la materia.

n material original de fore ign affairs latinoamérica [

1 ]

12 Lorena Oyarzún Serrano_FAL • 10-3 8/3/10 2:07 PM Page 2

Lorena Oyarzún Serrano dad a otros temas, como la lucha antiterrorista y las alianzas extrarregionales); el reconocimiento de los errores cometidos al aplicar las recetas del denominado Consenso de Washington, y, finalmente, la imperiosa necesidad de los países en desarrollo de liberalizar el comercio y de acceder a los mercados de los centros desarrollados, pues las negociaciones de la Ronda de Doha han arrojado escasos avances. En este contexto, la mayoría de los países sudamericanos percibe a sus vecinos y a otras regiones del globo como posibles y atractivos socios, aunque Estados Unidos siga siendo el principal mercado de destino para los miembros de la Comunidad Andina (can) y, en el caso de Colombia, también su fuente más importante de asistencia técnica, financiera y militar para combatir el narcotráfico y afrontar sus conflictos internos. En la misma línea, Brasil y México —los dos países que, por sus características geográficas, económicas, poblacionales y de desarrollo, han aspirado al liderazgo en Latinoamérica— han concentrado desde hace algunos años su influencia en las subregiones de su interés. En el caso de México, la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte refuerza su interdependencia con Estados Unidos y fortalece su credibilidad ante nuevos socios potenciales. Pero, por otro lado, la preponderancia de su orientación hacia el Norte ha debilitado su influencia regional, especialmente en América del Sur, donde el liderazgo brasileño se está consolidando. En el caso de Brasil, la región sudamericana ocupa un sitio importante en su actual estrategia de desarrollo. A inicios del siglo xxi, el gobierno de Brasilia impulsó la creación de diversos espacios multilaterales, entre ellos, las Cumbres Sudamericanas, la iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (iirsa) y, posteriormente, la Comunidad Sudamericana de Naciones, hoy Unasur. Existen razones políticas y económicas que explican por qué Brasil busca fortalecer sus lazos con América del Sur: aumentan su proyección hacia el mundo y lo posicionan como representante de los intereses económicos y comerciales de los países de la región ante otros bloques comerciales y financieros, como el g-20. Del mismo modo, desde organizaciones como el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Unasur, Brasil puede ampliar consensos para su diplomacia multilateral y reforzar su vocación de actor global. Asimismo, la presencia mayoritaria de gobiernos de centro-izquierda, con intereses similares y con la decisión de ordenar “el barrio” según criterios y necesidades propias, ha sido un factor clave para la emergencia de la Unasur. Sin embargo, los liderazgos de Brasil y Venezuela, al posicionarse como posibles hegemones, tensionaron en algún momento el proceso; esta situación se hizo evidente en las discusiones respecto a qué fuente de energía privilegiar (petróleo o etanol) en la primera Cumbre Energética Suramericana de 2007, celebrada en la Isla Margarita. Si bien anteriormente el gobierno de Venezuela promovía de forma casi exclusiva la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, en la actualidad se observa una mayor diversificación. En el plano regional, este giro se ha

[ 2 ] foreign affairs latinoamérica

· Volumen 10 Número 3

12 Lorena Oyarzún Serrano_FAL • 10-3 8/3/10 2:07 PM Page 3

El papel de la Unasur manifestado, por ejemplo, en la solicitud de Venezuela para ingresar como miembro pleno al Mercosur, con lo que se retira de la Comunidad Andina. Esta nueva inclinación también subyace en el interés venezolano por participar activamente en la Unasur, unión que le podría servir como mecanismo de equilibrio diplomático multilateral frente al gobierno de Estados Unidos y que, si Venezuela modera su política de choque, podría ayudar a consolidar la integración de la zona y contribuiría a alcanzar acuerdos sobre un tema tan relevante como la seguridad energética. ÷qué significa la creación de la unasur? La creación de la Unasur es la materialización de un proyecto político estratégico, basado en el ordenamiento de la región sudamericana y en la búsqueda de su autonomía. La Unasur surgió con la suscripción del Tratado de Brasilia, en el marco de la tercera Cumbre de Presidentes Sudamericanos en 2008, y está formada por doce Estados sudamericanos independientes. Para entrar formalmente en vigor, el acuerdo aún debe ser ratificado por al menos nueve signatarios. La Unasur es un mecanismo por medio del cual los países que la integran buscan soluciones conjuntas para abordar problemas y temas de interés común, como el comercio, la consolidación democrática, la cooperación en materia de energía, infraestructura, medio ambiente y seguridad, la distribución equitativa del ingreso, la estabilidad financiera y la respuesta ante catástrofes naturales. Además, los miembros reconocen su pertenencia a una comunidad con rasgos culturales específicos. Así, la Unasur refleja, y en algunos casos padece, las idiosincrasias del multilateralismo latinoamericano. En su seno coexisten dos visiones. La primera de ellas es una visión de orientación gubernamental y de defensa a ultranza de la soberanía, que busca la primacía de un denominado interés nacional y cuyo objetivo es equilibrar asimetrías de poder, principalmente con Estados Unidos. La segunda reconoce el interés de los miembros por crear un futuro compartido y, como objetivo, aspira a construir una gobernanza autónoma de la región. Aunque las ideas de este último punto de vista —un futuro compartido y una gobernanza autónoma— están plasmadas en el preámbulo de su Tratado Constitutivo, en la Unión ha predominado la primera visión: la Unasur se enmarca en la tradición del multilateralismo defensivo, arraigado en la defensa de la soberanía nacional y la no injerencia en asuntos internos. Por lo anterior, fortalece el papel de los Estados recelosos ante la perspectiva de ceder o compartir su soberanía, hecho que se refleja en su estructura: los órganos de la Unasur son dirigidos por representantes de los gobiernos, las decisiones se adoptan por consenso y no existe una instancia especializada en la solución de controversias. Además, la estructura de la organización no permite, hasta ahora, la inclusión de otros actores sociales, ya que la representación es exclusiva de los Estados. Si bien se contempla la futura

foreign affairs latinoamérica

o

[ 3 ]

12 Lorena Oyarzún Serrano_FAL • 10-3 8/3/10 2:07 PM Page 4

Lorena Oyarzún Serrano creación de un Parlamento Suramericano que contribuiría a superar este déficit democrático, el establecimiento de dicho Parlamento no implica, por sí mismo, una mayor participación o inclusión de otros agentes en la toma de decisiones. Lo anterior se explica porque las elecciones podrían no ser universales ni directas y porque los representantes elegidos podrían ejercer sólo funciones deliberativas, como sucede en la mayoría de las organizaciones de integración latinoamericanas. Por otra parte, en el tratado fundacional de la Unión no se menciona el establecimiento de preferencias comerciales o de esquemas de arancel cero y, menos aún, propone la creación de una unión aduanera. En contraste, sí se considera la promoción de la integración energética y física de la región, para lo cual se incorporan a la Unasur proyectos en marcha, como la iniciativa iirsa, de 2000, y el Consejo Energético Sudamericano, de 2007. En este mismo sentido, se crea, a instancias de Brasil, el Consejo de Defensa Sudamericano, integrado por los Ministros de Defensa de los Estados miembros, con el objetivo de evitar amenazas a la paz y a la gobernabilidad regional, como la incursión militar de Colombia, en 2008, contra un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc) ubicado en territorio ecuatoriano. El problema de que la actuación de la Unasur se circunscriba a una esfera defensiva —parafraseando a Ernst Haas, uno de los principales teóricos de la integración— radica en que fundamentar la integración en un temor compartido ante la conducta del extranjero es un débil cimiento, precisamente porque depende del comportamiento del otro. la unasur desde la perspectiva latinoamericana: ÷otra organización en competencia? En el ámbito latinoamericano, existe una gran variedad de organizaciones y foros que, en ocasiones, superponen funciones y suscitan competencia por la obtención de los escasos recursos disponibles. Entre estas organizaciones y foros se encuentra el Grupo de Río, que, desde su creación en 1986, ha destacado como mecanismo permanente de consulta y concertación política. Por otra parte, se celebran diversas cumbres a escala birregional, regional o subregional, por ejemplo, las Cumbres Iberoamericanas, desde 1991; birregionales Unión Europea y Latinoamérica y el Caribe, desde 1999, y, recientemente, las Cumbres de Latinoamérica y el Caribe (calc), desde 2008. Las calc destacan porque son el único foro que reúne a los países latinoamericanos y caribeños sin ser convocados por una institución externa. En el marco de su segunda Cumbre, llamada de la Unidad, los gobernantes de la región anunciaron la creación de una nueva organización, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac), con el fin de coordinar los diversos mecanismos, foros y organizaciones de integración ya existentes. Además, durante la celebración de esta Cumbre, se suscribió la Declaración de Cancún, el 23 de febrero de 2010.

[ 4 ] foreign affairs latinoamérica

· Volumen 10 Número 3

12 Lorena Oyarzún Serrano_FAL • 10-3 8/3/10 2:07 PM Page 5

El papel de la Unasur En uno de sus puntos, la Declaración menciona la relevancia de propiciar el diálogo político entre los miembros de la Comunidad para lograr una concertación política que permita afianzar la “posición internacional y se traduzca en acciones rápidas y eficaces que promuevan los intereses latinoamericanos y caribeños frente a los nuevos temas de la agenda internacional”. La búsqueda de autonomía mediante acuerdos regionales de cooperación es uno de los rasgos más característicos del multilateralismo latinoamericano. Así, la formación de la celac manifiesta este rasgo y algunas otras particularidades del multilateralismo latinoamericano: la presencia de una gran cantidad de iniciativas multilaterales para promover la integración regional, el anhelo de lograr una mayor independencia y los intentos por consolidar a la región como una zona de paz. Paralelamente, hace evidentes las dificultades que existen para consensuar una única visión y para definir una identidad regional. En una lógica de suma cero, la Unasur compite con las instancias regionales mencionadas; desde otro punto de vista, funciona como un coordinador de posiciones a nivel subregional. Al respecto, si se considera que el Grupo de Río ha promovido soluciones latinoamericanas para problemas latinoamericanos, este razonamiento se podría extrapolar a la actuación de la Unasur en Sudamérica, esto es, promover soluciones sudamericanas para problemas sudamericanos. La idea es aplicar el principio de subsidiariedad o exacta adecuación proveniente del federalismo, en el que las decisiones se adoptan en el ámbito que resulta más adecuado en cada caso, sin que esto signifique, necesariamente, que exista una posición antagónica. Sin embargo, la relación entre la Unasur y la celac evolucionará en función del desarrollo individual de ambas organizaciones, sobre todo en lo referente a su estructura institucional y a sus atribuciones. En el ámbito subregional, la Unión puede desempeñar un papel complementario al de otras organizaciones subregionales de integración. La Comunidad Andina atraviesa por una grave crisis de legitimidad, producto de la no observancia del principio de negociación conjunta frente a terceros y de la posterior dimisión de Venezuela; su eventual incorporación a la Unasur podría reforzarla y le permitiría rescatar sus aciertos institucionales y converger hacia otros esquemas de cooperación. Por su parte, el Mercosur tiene serias debilidades y escasa legitimidad en el ámbito de la resolución de controversias, situación que se manifestó en que dos de sus miembros (Argentina y Uruguay) decidieron recurrir a un tribunal externo (La Haya) para resolver sus problemas bilaterales; un eventual acercamiento con la Unasur proporcionaría un escenario de mayor cobertura geográfica para abordar temas de infraestructura física y complementación energética, y proporcionaría a los países más pequeños un foro político de mayor escala para balancear el poder de Brasil. La nueva estrategia de ordenamiento en Sudamérica está en sintonía con la tradición latinoamericana de resistencia a los intentos de dominación. No obstante, su nacimiento también es producto de la mayor autonomía de la que goza actual-

foreign affairs latinoamérica

o

[ 5 ]

12 Lorena Oyarzún Serrano_FAL • 10-3 8/3/10 2:07 PM Page 6

Lorena Oyarzún Serrano mente la región. Los desafíos son claros, entre ellos, asumir el costo de apoyar el término del conflicto interno en Colombia (opción que, seguramente, cambiaría la disposición del gobierno de Bogotá, de la reticencia y la desconfianza, a un apoyo más decidido para la organización) y trascender las fluctuaciones de los cambios de liderazgo, para dejar atrás la amenaza de que la organización sea el resultado de una política de corto plazo de un gobierno determinado y se convierta en una política de Estado de largo plazo. Pese a las dificultades mencionadas, el balance hasta ahora es positivo: la Unasur ha contribuido al fortalecimiento de la gobernanza en el ámbito sudamericano. Sobresalen algunas de sus actuaciones, como su pertinente y expedita intervención ante la crisis en el departamento de Pando, que amenazó con provocar un quiebre democrático en Bolivia; su rápido posicionamiento a favor de las instancias democráticas durante la crisis de Honduras, así como su participación en las acciones humanitarias multilaterales para afrontar las devastadoras consecuencias del terremoto en Haití y la catástrofe ocasionada en Chile por el sismo y el tsunami que afectaron al país. En conclusión, si se asume el costo de que ejerza una gobernanza autónoma y si se le otorgan mayores competencias —paso a paso, pero de forma contundente y decidida—, la Unasur podría convertirse en una excelente oportunidad para contar con un organismo subregional de cooperación capaz no sólo de frenar cualquier acción unilateral por parte de un país hegemónico (global o regional), sino capaz también de actuar con una visión compartida, construida a partir de intereses comunes. 4

[ 6 ] foreign affairs latinoamérica

· Volumen 10 Número 3