EL NUEVO TERRITORIO PORTEÑO COMO LABORATORIO DE PLANES DE SECTOR URBANO La Comuna 8 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Autores: Arq. Mgster. PUR Daniela Szajnberg, Arq. Esp. PUR Anabella Roitman,Fernando Kripper, Luciano Mengibar, Tatiana Solodkow, Guillermina Jauregui, M. Virginia Pioli, Micaela Rabinovich, Maximiliano Sanchez. UBA - Universidad de Buenos Aires Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo - FADU-UBA Planeamiento Urbano y Regional
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I) Introducción Los Planes Urbanos presentan la posibilidad de regular desde el Estado las acciones de la comunidad en el territorio, permitiendo orientar las dinámicas urbanas formales e informales, y las prácticas urbanísticas que desde los intereses sectoriales se contrapongan al bienestar general. En tanto posibilidad, esto no siempre acontece en la medida esperada o deseada, dependiendo de los paradigmas urbanos imperantes y de la voluntad y capacidad de acción de los actores involucrados. En esta línea, se exponen avances de un estudio comparativo entre tres planes para el territorio que actualmente corresponde a la Comuna 8 (C8) de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), en un paréntesis temporal de 60 años, durante el cual se produjeron cambios en los paradigmas político-económicos que impactaron notoriamente en la forma de articular las políticas urbanísticas en la gestión pública. Escenario de planes y proyectos territoriales estatales pendulares, históricamente superados por dinámicas territoriales espontáneas, lo cual ha condicionado dicho territorio a un estado de postergación y déficit en materia de desarrollo urbano, así como también de estigmatización socio-espacial. Es por eso, que la inversión privada tiende a evitar esta locación, a pesar de condensarse en esta área de la ciudad una gran proporción de sus tierras urbanas vacantes, en una privilegiada localización respecto de su área central y accesos metropolitanos. Dicho estudio, reposa en la hipótesis del devenir del territorio de la C8 como uno de los principales “laboratorios” de sucesivos Planes de Sector Urbano, Planes que presentan líneas de continuidad, y contraposición o superposición, con huellas territoriales en ocasiones efímeras, coyunturales, y en otras estructurales, que requieren ser consideradas a partir de la nueva territorialidad jurisdiccional y de gestión de la ciudad (división administrativa en Comunas)1. Se expondrán entonces, algunos avances en base al reconocimiento de similitudes, diferencias, logros y errores, que permitan evaluar la viabilidad del Plan más reciente (formulado en 2011 y actualmente en debate en la Legislatura porteña). Dicha sub-línea de investigación del proyecto UBACyT 20020120100198BA “Los instrumentos de planificación y gestión en la agenda urbanística del siglo XXI” (FADU-UBA), es a su vez parte de actividades de investigación-acción con pasantes del Programa de Acreditación Académica, y presenta gran potencial de transferencia a los organismos públicos y organizaciones gubernamentales involucradas en el proceso de producción e implementación de dicho Plan, con injerencia directa e indirecta en el territorio de la Comuna 8. 1
La política de descentralización administrativa en Comunas fue establecida en 1997 al sancionarse la Constitución de la CABA, reglamentada en 2005 y sus límites fijados recién en 2008.
Los planes seguidamente expuestos son indicativos de 3 períodos de transmutación de paradigmas urbanos de gran relevancia para la disciplina urbanística: -
Plan Piloto Almirante Brown, Oficina del Plan Regulador para Buenos Aires (OPRBA), 1962.
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Plan de Acciones de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado (CBASSE), 2001.
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Plan Maestro Comuna 8, C8, 2011.
El Plan Piloto Almirante Brown de 1962 propone recuperar los terrenos bajos del área y la instalación de grandes conjuntos habitacionales y parques públicos a escala metropolitana. En este período se realizan autopistas junto a la construcción de complejos habitacionales a gran escala. La CBASSE, con jurisdicción de actuación desde el año 2000 en el sur de la ciudad (parte de la cual corresponde a la Comuna 8), generó un Plan de Acciones iniciático en 2001, y posteriores propuestas y proyectos urbanísticos de diversos grados de concreción, avances, retrocesos, y puntos de convergencia y divergencia. El proceso de descentralización en Comunas, supone una mayor posibilidad de acceso a identificar y resolver problemáticas locales, aunque aumenta a su vez la complejidad de los procesos pendulares aludidos, aportando un nuevo actor que interactúa con los demás dispositivos de gestión existentes. De este proceso se deriva el Plan Maestro para la C8, en el marco de la actual gestión de gobierno local de la ciudad, en el cual se propone su desarrollo urbanístico, económico y social a través de la generación de soluciones habitacionales y oportunidades laborales, incluyendo un despliegue de múltiples instrumentos urbanísticos. Algunos heredados de planes y gestiones anteriores, y otros asociados a la incipiente política de descentralización comunal y gestión actual.
II) Evolución de la gestión pública en el sector El sur de la ciudad de Buenos Aires en general, y el correspondiente a la C8 en particular, es históricamente un territorio que da cuenta de diferentes fenómenos de inequidad socio-espacial, correlato de diferentes paradigmas político-económicos que rigieron en cada momento a escala nacional, y metropolitana. Los barrios de la C8 se incorporan tardíamente a la trama urbana, y a excepción de la AvenidaAutopista General Paz, se ubican a distancia considerable de gran parte de los puntos dinamizadores y de conectividad metropolitanos. Asimismo fueron recibiendo diferentes impactos de equipamientos e infraestructuras instaladas en sus bordes, mediante procesos decisionales generalmente ajenos a la escala local, definidos desde múltiples ámbitos y escalas jurisdiccionales –locales, extra y supralocales (Pirez: 1995). Durante el liberalismo económico imperante entre 1920 y 1930, y en el periodo desarrollista (19301860) también fue determinante la intervención de actores privados para la fundación y desarrollo de los barrios y las gestiones para la construcción de las estaciones ferroviarias Soldati y Lugano. Más adelante, durante el periodo de crisis del desarrollismo (1960 - 1980), se implementan en este sector algunas de las políticas del Plan Regulador y su respectivo Plan Piloto Almirante Brown, que constituye un antecedente de "plan de sector" para la actual C8. En paralelo en este mismo periodo se producen determinados cambios en materia ambiental que benefician al recorte territorial: el cierre de "La quema" y la adopción del sistema de rellenos sanitarios fuera del ámbito urbano (CEAMSE), sumado a numerosas obras de saneamiento. Más allá de estas medidas de mitigación, la problemática ambiental actualmente persiste, viéndose intensificada a partir de la ampliación de las urbanizaciones informales, definiéndose áreas críticas. Respecto a las decisiones en materia productiva, se observa que las intervenciones urbanas y los procesos económicos sucedido s durante el gobierno de facto impactaron en el desarrollo de la zona sur, donde la política de erradicación industrial implementada implicó la progresiva degradación de los sectores donde se encontraban estas infraestructuras. Durante el periodo neoliberal (1980-2003 aproximadamente) se completa la construcción de conjuntos habitacionales y se acelera el crecimiento de las villas de emergencia en relación directa
con la falta de políticas habitacionales a nivel nacional y municipal. En paralelo comienza a desarrollarse el proyecto de creación de la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado (CBASSE) aprobado en el año 2000. Esta corporación realiza en 2001 un plan de acciones que abarca el territorio de la actual Comuna 8, entre otros de la zona sur, siendo este el segundo antecedente de plan de sector impulsado por la gestión municipal. Finalmente en el período que algunos autores denominan “neo-desarrollista o neo-institucionalista” (2003 en adelante)2 se aprueba el Plan Urbano Ambiental que se venía desarrollando por más de una década (PUA), que retoma las propuestas de desarrollo para el área, y se realiza un diagnóstico urbano para cada Comuna de la Ciudad, retomando indicadores definidos en el Modelo Territorial Buenos Aires 2016, que sentará las bases para la actual propuesta de Plan Maestro de la C8. La CBASSE trabaja junto a la nueva Secretaria de Hábitat en Inclusión (SECHI) creada por la actual gestión para abordar la temática de la urbanización de villas. En los últimos años se dan los fenómenos de las tomas de tierra en el Parque Indoamericano (2010), y en el predio lindero a la villa 20 (2014) en forma de asentamientos organizados, mientras que en términos generales, es muy baja la cuantía de soluciones habitacionales relativas aportadas en el período de gestión en curso. A partir de esta revisión se evidencia que la injerencia del Estado en el desarrollo del área fue crucial para definir la actual configuración socio-económica y espacial de la C8. Respecto a la acción estatal en relación a las políticas sectoriales, vemos que "las contradicciones en la orientación de las intervenciones generaron impactos negativos, resultando en un territorio segregado en relación con el resto de la ciudad". (Di Virgilio: 2011).
III) Plan Regulador y Plan Piloto Almirante Brown El Plan Director para la Ciudad de Buenos Aires (1958-65) surge a partir de la creación en 1958 de la Oficina del Plan Regulador de Buenos (OPRBA), en consonancia con las ideas de planeamiento vigentes en la Europa de posguerra (particularmente el planeamiento británico de 1945), durante las intendencias de de H. Giralt y F. Rabanal (es decir las presidencias del Dr. A. Frondizi y A. Illia). Durante 4 años la OPRBA realizan estudios interdisciplinares, resultando en un amplio y detallado análisis de la Región Metropolitana y la Ciudad de Buenos Aires, y plasmándose en el Plan aprobado por el Decreto 9064 del año 1962 y publicado en 1968 por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA) en un volumen titulado "Informe Preliminar Etapa 1959-60" y en otro titulado "Descripción sintética del Plan Regulador", así como parte de los estudios analíticos, titulado "Distribución espacial de la población y usos del suelo". Dentro de los lineamientos fundamentales que el Plan sugiere para la ciudad, podemos mencionar los enunciados por Odilia Suarez en su libro "Planes y Códigos de Buenos Aires 1925-1985": - Distribución más equilibrada de la población, conservando diversidad de tipologías residenciales y zonificación mejor discriminada - Equilibrio de desarrollo entre norte y sur de la ciudad, involucrando para la zona sur: la recuperación y saneamiento del entonces Bañado de Flores y basural transformándolas en un sector urbano organizado (hoy Parque Alte. Brown y conjuntos habitacionales Lugano y Soldati); la renovación del Barrio Sur; y nuevas líneas de subterráneos en el sector Sur. - Satisfacer el déficit de espacios recreativos y deportivos distribuyéndolos equilibradamente. - Sistema completo de circulación vial clasificado en tres categorías de vías: los "accesos regionales", red de avenidas de "distribución", y red de avenidas de "interconexión" de bajo nivel. - Ampliación de la red de subterráneos equilibrando norte-sur, y creación de nuevas transversales en el área central. - Re-estructuración portuaria con la supresión del antieconómico Puerto Madero y la ampliación del Puerto Nuevo, y propuesta de creación de una isla-aeropuerto sobre el río.
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Aunque a nivel de gobierno local, la CABA cuenta con una gestión de sesgo conservador.
- Ordenamiento de actividades industriales molestas dispersas en los tejidos residenciales reservándose, no obstante, amplios sectores urbanos para tal fin. - Asignación de destino preciso a numerosas fracciones aún no urbanizadas: por ejemplo, en Parque Alte. Brown (recreación, deportes y residencial.. - Bases de un Código de Saneamiento Ambiental. - Diseño de nuevos instrumentos legales para facilitar la acción del plan propuesto. Para encarar las propuestas urbanísticas, el Plan proponía dividir la ciudad en unidades de planeamiento integradas y definidas en función del uso del suelo, la densidad de población, el tejido, etc., coordinándolas administrativamente, con la salvedad de algunos sectores como el Parque Almirante Brown, Zona Centro, Catalinas Norte y Sur, etc, que por su magnitud se detallan separadamente en una serie de documentos. Particularmente para la zona de Parque Almirante Brown se formula un Plan Piloto que apunta a recuperar las 1434 hectáreas de tierra Municipal que en ese momento se encontraban en una situación de deterioro (áreas inundables utilizadas como basurales a cielo abierto, y donde se habían asentado villas miseria) para desarrollar allí un "moderno centro urbano". Los objetivos generales que el Plan Piloto se proponía fueron: -Saneamiento del área -Recuperación de tierras para convertir el área en polo de atracción mediante la programación de conjuntos de viviendas con equipamiento comercial, cultural, recreativo, a escala urbana y metropolitana -Proveer reservas para espacios verdes y espacios libres, a escala metropolitana y urbana. - Creación de parques industriales en zonas más aptas. Estos objetivos se tradujeron en una serie de acciones concretas, algunas desarrolladas a través de los años y retomadas por planes y proyectos posteriores, otras descartadas u omitidas por las sucesivas gestiones municipales. Dentro de las acciones de saneamiento concretadas podemos mencionar el entubamiento del Arroyo Cildáñez y del Zanjón San Pedrito y la construcción de un sistema de conductos subterráneos para encauzar las aguas pluviales hacia dos nuevos lagos reguladores, además de un tercero para funciones recreativas (Lago de Regatas), utilizando la tierra proveniente de las excavaciones de los lagos para relleno de zonas bajas. Para la recuperación de tierras se definieron los nuevos usos del suelo con la siguiente distribución: - 350 hectáreas (ha) para uso residencial con capacidad para 180.000 habitantes, dotando de equipamiento cultural, social y comercial completos integrando dos sectores. - 75 ha para el mismo uso residencial, ubicados en distintos lugares del Parque. - 770 ha para uso recreativo, incluyendo el Jardín Zoofitogeográfico, museos, teatros, esparcimiento. - 460 ha para uso deportivo de carácter privado y municipal, con clubes, deportes náuticos, balneario público, etc. - 45 ha para uso industrial con carácter de parque industrial. La mayor parte de las obras fueron realizadas con inversiones de la MCBA, y financiadas parcialmente con préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). De esta manera las obras de mayor escala concretadas fueron el saneamiento y urbanización del área, con los conjuntos habitacionales de Lugano y Soldati.
Figura 1 – Plano del Plan Piloto Alte. Brown - Fuen nte: Publicación OP PRBA
strumentos del Plan n Piloto Alte. Brown - Fuente: Elaboracción propia Tabla 1 – Ins
Los succesivos y re epentinos ca ambios de gestión antti-democrátic cas y demoocráticas pos steriores, coartaro on un desarro ollo lineal del Plan, superrponiéndose con otros planes y proyeectos.
IV) Sín ntesis del período entre plane es De 1966 6 a 1970, co on el Esquem ma Director sse reemplaz za la idea de e plan y se pplantea el tra azado de lineamie entos generales, definie endo la Re egión Metropolitana, ins stitucionalizaando sus líímites, y
proponiendo el fortalecimiento del área central, reestructurando el suburbio y dando importancia a los espacios recreativos y a la trama de movilidad. Durante el gobierno de facto de los años setenta se definen e implementan en paralelo a los planes, políticas sectoriales tendientes, entre otros aspectos a mejorar la movilidad del transporte privado, como el parcialmente implementado Plan de Autopistas Urbanas 1978, que cambió la fisionomía de la ciudad, alterando el paisaje urbano de la zona sur. Por otro lado el Sistema Metropolitano Bonaerense (SIMEB) de 1979 consideraba la dimensión ambiental de las problemáticas urbanas, a la vez que procuraba la concertación institucional con estructuras técnicas y políticas, fomentar los procesos participativos y generar una distribución equitativa de los beneficios del desarrollo. Posteriormente, el Proyecto '90 de la Comisión Nacional del Área Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA), definía ideas fuerza como la puesta en valor de las inter-fases naturales, y el crecimiento urbano en forma de red abierta. La gestión proponía la descentralización, el fortaleciendo al municipio, el mejoramiento del nivel de empleo, relocalización productiva, y servicios, educación, salud, transporte, vivienda, destacándose la definición de proyectos ejecutivos en asociación con diferentes organismos, centrándose en la escala local con intervenciones sobre fragmentos del territorio. El Plan Urbano Ambiental del Gobierno de la CABA (1997-2008), consecuencia del proceso de autonomía de la ciudad, se instrumentó como un instrumento político-técnico para la identificación de estrategias de ordenamiento territorial y ambiental, considerando la noción de desarrollo sostenible como proceso participativo integrador de las dimensiones culturales, productivas sociales y ambientales. Se plantearon metas orientadores para la formulación de proyectos e instrumentos y se precisaron instrumentos de gestión. Promulgado legalmente en 2008, este plan retoma la cuestión del reequilibrio norte-sur, y plantea la recuperación del Riachuelo junto con la optimización de la red de transporte público, entre otros temas.
V) La Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado (CBASSE) y sus proyectos para el sur de la ciudad y el territorio de la C8 Durante las últimas décadas del siglo XX se consideraba que la construcción de enclaves dinamizadores en localizaciones acotadas y específicas, generarían efectos de derrame equilibrantes, para toda la ciudad, a partir de la reinversión de los recursos obtenidos A comienzos del siglo XXI se producía un giro inspirado en experiencias latinoamericanas en curso, que consideran el enfoque del Derecho a la Ciudad y la justicia espacial, buscando la puesta en valor de sectores urbanos postergados. La CBASSE se creó en un emergente contexto de re-empoderamiento del Estado como actor fundamental en la definición de los procesos de valorización del suelo urbano. Corresponde a una generación de instrumentos de gestión conocidos como corporaciones, empresas o agencias de “desarrollo urbano” utilizadas tanto por políticas neoliberales, neoinstitucionales y neodesarrollistas, con diversos objetivos, medios y sesgos. Teniendo como objetivo el “desarrollo urbano” de los sectores urbanos subutilizados y deteriorados, y postergados de la zona Sur de la CABA. Originalmente la CBASSE incluyó en su organigrama una Gerencia de Desarrollo Urbanístico y otra de Desarrollo Económico. Esto posibilitó la realización de un Plan de Acciones inicial (2001) asociado a la visión territorial, proponiendo estrategias para orientar sus acciones mediante áreas de intervención, ejes de desarrollo económico-territorial, operatorias de transferencia de bienes inmuebles de dominio privado del GCBA en fideicomiso, incentivos fiscales, financieros y urbanísticos, y una cartera de proyectos prioritarios involucrando tanto inmuebles públicos como privados. Una de las principales unidades de intervención considerada por este plan fue la coincidente con el territorio actual de la C8: Área Industrial Mataderos-Villa Lugano y Área Parque Almirante Brown. De los 5 proyectos propuestos como prioritarios para el 2001 en terrenos del GCBA, 3 involucraban la el territorio de la actual C8: proyecto B1 Desarrollo Residencial Distrito U7, proyectos B3-15 Localización de actividades productivas y de servicios a la industria Distritos U17 y U19. Y uno de los
4 proyectos priorizados en el caso de terrenos privados o del Estado Nacional concurría con la zona de la C8: proyecto B2-7-8 Desarrollo de Nueva Centralidad, Nudo Av. Cruz y Escalada. A continuación se presenta una tabla síntesis de las propuestas presentadas en el marco del plan, que generarían impacto en el territorio de la actual Comuna 8 en la cual se considera la particularidad del territorio de combinar en paralelo sectores que se encuentran en diferentes fases que comúnmente se distinguen del proceso de urbanización: Densificación/Consolidación/Extensión: Proceso urbano/tipo de instrumento
Densificación
Consolidación
Extensión
Desarrollo residencial en Parque de las Victorias (B1) Desarrollo residencial Vila 20 (B2) Desarrollo residencial Nodo Castañares y Escalada (B10)
Desarrollo área de equipamiento deportivo y espectáculos a escala metropolitana (B8) Puesta en valor: Predio autódromo (B11) Parque Sur-puente La Noria (B12) Parque Roca (B13) Parque de la ciudad (B5) Parque Indoamericano (B4) Urbanización villas A6: 15,17,19 B6: 1-11-14/3/6/16/20 C5: Reforestación avenida Rabanal con forestación nativa.(Paseo de las provincias).
Reordenamiento Distrito IND. U17 + Clubes (B3)
Normativa
A1-Rezonificación de distritos I y E2 en V. Lugano (actual Ciudad Oculta-Villa 15 – elefante blanco y Predio Distribuidora Metropolitana) – generación de tejido residencial /comercial/servicios
A2-Delimitacion de polígonos de desarrollo industrial – sector V. Lugano - Sostenimiento zonificación UP en predio Parque Indoamericano y Parque de la Ciudad.
Modificaciones al CPU para: Desarrollo residencial en Parque de las Victorias (B1) Desarrollo residencial Vila 20 (B2) Desarrollo residencial Nodo Castañares y Escalada (B10)
Fiscales:
A2- beneficios fiscales para la localización de polígonos de desarrollo industrial – sector V.Lugano
A2-Generación de alternativas de modernización y desarrollo empresarial
Promoción de áreas de desarrollo prioritario. Producción de juguetes Producción de muebles. Prod. De ind. robótica
Presupuestarios
A5-Mejora de las condiciones de tránsito y transporte. Mejora en la conectividad transversal entre Liniers/Mataderos/V. Lugano
Financieros
Impulso de la figura de fideicomiso para la obtención de líneas de crédito internacionales.
Gestión
C2-promover la limpieza de la costa del riachuelo – promover su forestación. Definición de pautas para la recolección de residuos. Recuperación Club Savio 80.
Obra Pública
Transferencia cargo
G3: Programas de Regularización dominial A1- Programas de promoción del patrimonio cultural histórico/fortalecimiento de la identidad barrial. A2-Creacion de centros de apoyo a empresas. Innovación e investigación tecnológica.
Extensión línea E subterráneos (B14) Construcción del Centro de Convenciones Metropolitano (B7) en predio triangulo (actual Polo farmacéutico) Construcción de Estadio Multipropósito (B8) en Escalada y F. de la Cruz
B9-Centro de capacitación y desarrollo de nuevas tecnologías UTN
con Traspaso de bienes del dominio privado del GCBA al mercado, a través de la figura del fideicomiso.
Control/ inspecciones
Puesta en valor: Predio autódromo (B11) – evaluación de impacto ambiental de la actividad y desarrollo de medidas mitigadoras. C1-Rezonificacion predios distritos I y E2 – Villa Soldati – nueva Pompeya – Mejoramiento de la calidad ambiental. Saneamiento ambiental predio Villa 20 Retiro de “cementerio de autos”
Compensaciones
Impulso a las industrias sustentables. Multas por generación de pasivos ambientales.
Figura 2 - Instrumentos del Plan CBASSE 2001- Fuente: Elaboración propia
VI) Nue eva gestió ón y Plan Maestro C Comuna 8 El Plan d de Accioness original de la l CBASSE no pudo con ncretarse porr diversos coonflictos deriv vados de la crisis estructural argentina a enttre 2001 y 20 002, y alguno os otros de gobernancia g local en 200 04. Desde 2 2007, la nu ueva gestión n, aún vigen nte, ha desarrollado a través de lla CBASSE algunas on baja incid intervenciones reduccidas y desarticuladas, co dencia en los s niveles de ddesarrollo urrbano. Actualm mente es po osible identifficar las sig guientes acc ciones desarrrolladas poor la CBASS SE y su program ma de regularización y ordenamien nto del sue elo urbano, PROSUR H Hábitat, com mpuestas mayorm mente por pro ogramas de urbanizació ón de villas en e general con c muy poccas concrec ciones en cuanto a obras de urbanización u estructurale es. Para el área á correspo ondiente a laa actual C8, también podemo os mencionar una sede universitaria a, la puesta en valor de un área deel Parque Ro oca y un estadio d de tenis, accciones parcia ales de urban nización del Barrio Los Piletones. P
Figura 3: In ntervenciones ac ctuales de la CBA ASSE y PROSUR R Hábitat - Fuente e: elaboración prropia con base en n www.buenosaiires.gov.ar
En para alelo al desarrollo de la CBASSE, C in teresa desta acar los dilem mas existenttes en relac ción a las políticass de descenttralización de e poder que fueron desp plegadas en la órbita del GCBA, y el rol de la figura de e la "Comun na" dentro de esta estra ategia, que será s fundam mental para laa definición del Plan Maestro o Comuna 8. Las comuna as de la ciud dad de Buen nos Aires son n las unidadees administra ativas en las que subdividió ciudad, que e legalmente e tienen co ompetencia territorial, t deel patrimonio de su o y personeríía jurídica prropia y cump plen además s, una funció ón electoral aal momento de elegir territorio funciona arios comuna ales y nacion nales3. Cada co omuna está integrada por la Junta Comunal, su Presidente e y un Conssejo Consultivo, y su accionarr no puede contradecir c el e interés ge neral de la Ciudad. C No pueden p creaar impuestos, tasas o contribuciones, ni to omar crédito os, y los ma andatos de lo os miembros s de las Junntas Comun nales son revocables por voto popular. Sus s atribucione es legales ex xclusivas aba arcan la elabboración de planes p de acción p para el man ntenimiento de los espa acios verdes s y de las vías v de tránnsito secund darias, la ejecució ón de su presupuesto p anual, eva aluación y gestión de las políticcas comunitarias, la Impleme entación de un sistema multidisciplin nario de med diación para a la resolucióón de conflic ctos, y la convoca atoria a Audie encia Pública a para debattir asuntos de e interés gen neral.
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Fueron e establecidas en 1996, al sancio onarse la Consttitución de la Ciiudad de Bueno os Aires, reglam mentadas en 2005 a través de la Ley 1777 y sus límites fijados en 2008 2 por la Ley 2650. Las prim meras elecciones s para las Juntaas Comunales, se llevaron 2 a cabo el 1 10 de junio del 2011.
En paralelo las Comunas tienen a su cargo en forma concurrente con el Poder Ejecutivo, tareas relacionadas con la realización de planes urbanos, instalación de redes de servicios, construcción de infraestructuras, políticas sociales, y fomento a organizaciones no gubernamentales, entre otras4. No obstante, varias organizaciones no gubernamentales opinan que en la práctica se manifiestan acciones tendientes a evitar el empoderamiento de las Comunas como herramienta de gestión político-territorial local, a partir del desmantelamiento de su andamiaje legal y operativo. En 2011 dentro de la órbita del GCBA se creó la Secretaria de Hábitat e Inclusión (SECHI), de la cual dependen tres organismos por fuera del organigrama central5. Así, la CBASSE resulta nuevamente desplazada en su rol de orientadora de la inversión pública en la zona sur, que es abordada por la SECHI a través de siete diferentes Unidades Territoriales de Inclusión Urbana. En paralelo comienza a desarrollarse lo que será el proyecto de ley para el Plan Maestro de la Comuna 86, enmarcado en los informes territoriales por Comuna, elaborados anteriormente por el PUA. Algunos de dichos informes, devinieron en propuestas preliminares de planes de sector, como en el caso de la C8 (2012). Este documento formulado dentro de la órbita del Ministerio de Desarrollo Urbano del GCBA se utilizó como base para la propuesta de Plan Maestro, que actualmente cuenta con la aprobación parcial en la legislatura y atraviesa las instancias formales de audiencias públicas y debate entre legisladores y demás actores intervinientes.
Figura 4 - localización de las IUTUs en la C8 - Fuente: elaboración propia a partir de informe "De Villa a Barrio"-CECHI_MDE
En paralelo a los tiempos legislativos de aprobación formal del citado Plan Maestro, que ya sufrió importantes modificaciones entre su versión original presentada en 2011 y la aprobada en 2012, se desarrollan en la C8 algunas gestiones y obras que se desprenden del espíritu del plan (villa olímpica, predio ferial de exposiciones, puesta en valor del Parque Roca, mejoramiento del centro de salud Cecilia Grierson, polo farmacéutico, acciones de urbanización de la villa 20).
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La vinculación entre el poder ejecutivo central y las comunas se realiza mediante el Consejo de Coordinación Intercomunal, presidido por el jefe de Gobierno o un funcionario con rango de Secretario, e integrado por los presidentes de todas las Juntas Comunales. 5
Comisión para la plena participación e inclusión de personas con Discapacidad (COPIDIS), ad Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC), y Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS). Expediente Nº 3257-D-2012.
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Tomand do el Plan Ma aestro de la C8 como el modelo de gestión g más reciente, caabe señalar que q en el proyecto o de ley, la estrategia e de e abordaje d de las proble emáticas terrritoriales enggloba diferen ntes tipos de instru umentos urbanísticos. Algunos de esstos definen la creación de d nuevos enntes y figura as que se convertirán en actorres intervinie entes, debie ndo a su ve ez estos inte eractuar con los existenttes en el territorio o-Comuna. Concreta amente en relación a la as políticas de vivienda y la dinamización prodductiva, la operatoria propuessta plantea por una parte e el abordaje e de la temática de las villas y su futuura urbanización, y la impleme entación de la ya probada a política de distritos tem máticos (tecnológico, aud iovisual, de las artes, del dise eño respectivvamente), caracterizand do en este caso c al reco orte territoriaal como "distrito del deporte"", a partir de d la existe encia en el sector de numerosas infraestructturas e insttituciones vinculad das a tal fin (Estadio Parq que Roca, A Autódromo, numerosos clubes deportiivos instalad dos, etc.). Las línea as de acción n propuestas en el Plan M Maestro se sintetizan s en la siguientee tabla: Proceso urbano/tipo de e instrumen nto Obra pub blica
Normativva
Fiscales:
Presupue estarios
Financierros Gestión
Densific cación
Consoliidación
Extensión
Metrobu us del sur. No odos de trasb bordo. Fomen nto transpo orte público.
Nuevas s escuelas, hospitales, redes. Puesta P en valo or espacios públicos s.
Nuevos arbo olado, nuevos espa acios públicos
Cambio os de zonificacción para nu uevas residenccias y espac cios verdes
Aumentto de FOT parra parcelas residenciales.
Fomento dell código morfológico, expropiacion nes para nuevas plaza as. Regularización catastral, dominial.
Distrito o del deporte : exencio ones impositivvas para em mpresas que sse radique en en la Comu una 8
e reducción de el pago de 25% de Ingreso os Brutos para los que hagan reformas r edilic cias. Comple etamiento de infraesttructuras en ba arrios carenciados. Líneas de Crédito Ba anco Ciudad para p compra / reformas de vviviendas / instalación de industrias del dep porte. Proyecttos urbanos: V Villa Olímpica a /Macromanz zanas/ peatonaalización Calle e Chilave ert Aporte anual de pressupuesto del GCBA: G 155M$ x 10 años. Veenta de terren nos públicos s para financia ar obras. omiso para urrbanización Diagnos stico participa ativo. Fideico audiencias publicas p trabajo con cooperatiivas de villas s y mejora de e conjuntos de vecin nos Habitac cionales.
Transfere encia con carg go
concesiión predio parra Ferias de Buenos B Aires
Control/ inspecciones
Creació ón de un Regisstro de Empre endimientos Deportivos (RE ED).
Compenssaciones
Impulso o a las industriias sustentablles. Multas por generación dde pasivos ambientales.
Tabla 3 – Ins strumentos del Plan n Maestro Comuna 8 (1012) - Fuente: E Elaboración propia
Junto a la creación del Distrito del d Deporte ((con aprobac ción inicial en e diciembre 2013) se prropone la construccción de un proyecto urb bano centrad do en la con nstrucción de viviendas que conform marían la denomin nada "Villa Olímpica", O pa ara albergar a los deportistas de los Juegos J Olím mpicos de la Juventud J del año 20187. Poste eriormente estas e viviend das serían tra ansferidas all Instituto de la Vivienda (IVC) en el marco o del program ma "Primera a Casa", para a que sean otorgadas o ex xclusivamennte a habitantes de la Comuna a 8 como viviienda única, familiar y de e ocupación permanente.
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En 2014 se creó la Unid dad de Proyecttos Especiales V Villa Olímpica (UPEVO) ( dentro o de la órbita deel Ministerio de e Desarrollo el GCBA. Las Unidades de Proyectos P Espe eciales (UPE) operan o en form ma transversal a la estructura tradicional, Urbano de siendo con nformadas con fines específico os y sujetas a la a concreción de metas particula ares.
Figuras 5 y 6 - Predio Parqu ue Roca y Parque de la Ciudad - Sector futura Villla Olímpica - Dis strito del Deportee - Fuente propia a
Por otra a parte, se plantea Impulsar el dessarrollo de la a Sede Com munal comoo centralidad política, acompañando la gesstión de desc centralizació ón del GCBA. Para ab bordar la tem mática de urrbanización de villas y manejo de los conjuntoos habitacion nales, se propone e la figura del fideicom miso denom minado "Reg gularización, Provisión dde los Serv vicios de Infraestrructura y Ordenamiento O o del Suelo Urbano de los l asentam mientos y Pueesta en Valo or de los Complejjos Habitacio onales de la C8"8. La ley ttambién prop pone definir mecanismo os para resolver demand das educativvas, deportiv vas, y de infraestrructuras de servicios s púb blicos, como entramado de d inclusión social local. Poniendo al a servicio de estoss intereses, las necesaria as adecuacio ones del Cód digo de Plane eamiento Urbbano.
VII) Co onclusione es A contin nuación se sintetizan aspectos centra ales de los planes indagados.
Tabla 4 - Plan n Maestro Comuna 8 (1012) - Fuente: Elaboración propiaa
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Especificcándose que debe constituirse e en el Banco de la Ciudad de d Buenos Aire es, ser adminisstrado por la Au utoridad de Aplicación n, integrado por el aportes de los fondos del P Plan Plurianual de Inversiones de la CABA y los aportes porr ventas de terrenos in nnecesarios de la Comuna.
En la comparativa de los tres planes interesa hacer foco en la complejidad que significa llevar adelante estos dispositivos organizacionales, que operan como legitimadores de las visiones técnicas respecto a las problemáticas urbanas detectadas, pero que muchas veces adolecen de la efectiva posibilidad de dar impulso a sus líneas de acción en los tiempos y formas previstos. Es importante también reconocer la influencia tanto de los respectivos planes de escala metropolitana en estos planes de sector, como de un plan en el otro, donde encontramos varios puntos de contacto que permiten visualizar una continuidad programática y de estrategia. En relación a los puntos de concordancia entre los planes, estos se centran en los siguientes ejes: Producción, Vivienda, Centralidades y Esparcimiento, proponiendo a su vez determinados instrumentos de trabajo de carácter territorial (el Proyecto Urbano), y económico-administrativo (el Fideicomiso), sumados a otros de carácter normativo/financiero/presupuestario. Es posible identificar la problemática laboral y la creación de puestos de trabajo como eje transversal a las cuestiones territoriales, donde el Plan de Acciones 2001 hace foco a través de la propuesta Innobaires, a través de la cual se pretendía desplegar múltiples programas vinculados al impulso productivo o donde el Plan Regulador plantea la promoción de Distritos Industriales para la generación de empleo. En forma análoga el Plan Maestro aborda la temática principalmente a partir de la propuesta de creación del Distrito del Deporte y el consiguiente otorgamiento de exenciones fiscales a quienes orienten su actividad productiva a tal fin, sumado a las iniciativas de obra pública como generadoras de empleo y al mejoramiento de los centros comerciales existentes. Respecto a la temática de la vivienda, los planes detectan la necesidad de reducir el déficit existente. Los tres Planes proponen la construcción de nuevos conjuntos habitacionales o unidades. Los dos últimos plantean además la consolidación barrial de las villas, la puesta en valor de los conjuntos habitacionales construidos, y la necesidad de regularización dominial de las viviendas existentes. Sin embargo ninguno propone una solución que dé cuenta en cifras concretas de la posibilidad de revertir ese déficit. En relación al abordaje territorial a través de la herramienta del Proyecto Urbano, determinados programas propuestos en los planes son coincidentes (vivienda con carácter social, espacios de esparcimiento, predio de exposiciones-convenciones). La propuesta del Plan Regulador respecto de la definición de una nueva centralidad es retomada por el plan de acciones 2001 y el informe territorial C8 aunque no se plasma en el texto del Plan Maestro (El planteo del Plan Regulador daba por supuesta la construcción de equipamientos a escala metropolitana como el Área de Recreación Activa y el Jardin Zoofitogeográfico, así como el Plan de acciones 2001 daba por supuesta la construcción de un estadio multipropósito y un centro de convenciones metropolitano, que no fueron construidos). Finalmente, vinculado a los instrumentos de carácter económico y administrativo, el Plan de acciones 2001 y el Plan Maestro destacan la figura del fideicomiso como herramienta fundamental para posibilitar la gestión de predios del dominio del GCBA y poder obtener líneas de financiación externas, a diferencia del Plan Regulador que financia parte de las obras con créditos del BID. Respecto a las variaciones entre planes, es posible evidenciar que tanto la localización para la nueva vivienda con carácter social y financiamiento estatal, como la definida para determinados proyectos propuestos en los planes (Jardín Zoofitogeográfico, estadio multipropósito, predio de exposicionesconvenciones), se ha modificado en algunos casos, en parte debido a las divergencias entre las demandas de los vecinos y las propuestas de los equipos técnicos: Es el caso del predio del denominado Parque de las Victorias, cuya localización inicial fue rechazada por los vecinos del citado barrio. La localización finalmente asignada a este proyecto (“Villa Olímpica" en el Parque de la Ciudad), convierte al predio en una superposición de ocupaciones parciales con roles diversos e incompatibles, sin solución de continuidad urbana: residencia de alta densidad, predio para megaeventos, ampliación del centro de salud en futuro hospital, entre otros. En otros casos estas reubicaciones se vinculan a la imposibilidad de disponer de los predios definidos inicialmente, ya sea por cuestiones de carácter dominial, o vinculadas a lo ambiental, como los casos del futuro estadio “Arena Roca” y al saneamiento del predio lindero a la villa 20. Observamos que paralelamente al desarrollo de las obras dentro de la Comuna, las tendencias fragmentarias y concurrentes siguen manifestándose, a partir de decisiones tomadas a nivel nacional,
municipal y en alianzas con inversores privados9. En relación a las políticas persisten las acciones discontinuas respecto a urbanización efectiva de las villas, la generación de subcentros generadores de dinámicas económicas y fuentes de trabajo en las cercanías de la Comuna, y de puesta en valor de las infraestructuras industriales obsoletas existentes, entre otras. La revisión de estos planes permite poner en crisis la herramienta "plan" en sí, por una parte valorando su potencia como impulsor de ideas, y a su vez comprobando la complejidad de su implementación, y su dependencia de políticas sincronizadas que abarquen el mediano y largo plazo para concretar sus líneas de acción (la distancia entre las propuestas del Plan Regulador y el Plan 2001 y lo finalmente realizado evidencia esta dependencia). Es posible verificar lazos de continuidad entre planes y su correlato en obra pública construida, que demuestran por una parte la coherencia entre planes y a través del tiempo, a la vez que exponen la vigencia de temáticas pendientes de solución que exceden la capacidad de los planes como tales, como la cuestión del déficit habitacional irresuelta y abordada siempre en líneas generales, sin soluciones mensurables, y la omisión de propuestas vinculadas a la intervención en el espacio privado. Estas políticas reducen la actuación de la gestión estatal al ámbito de lo público, lo cual limita su capacidad efectiva de conducción del crecimiento urbano en la medida que no se asume como principal ordenador territorial y delega en el mercado estas capacidades. Por otra parte se evidencia la constante redefinición de las unidades territoriales de trabajo, y la superposición de zonas entre las diferentes reparticiones ministeriales, lo cual complejiza la recopilación de datos censales y la generación de indicadores fidedignos que aporten información precisa, a la vez que dificulta la planificación territorial y seguimiento de políticas a través del tiempo. Respecto a las estrategias de gestión, se observa un despliegue de múltiples opciones sobre un mismo territorio, muchas veces con mandatos superpuestos (unidades de proyectos especiales, estructuras tradicionales, corporaciones, ministerios, secretarias), que refleja la puja dinámica de poder dentro de las estructuras estatales, en perjuicio de la efectiva implementación de las políticas. Vinculado a esta temática, es posible encontrar desfasajes entre la retórica estatal que pregona la descentralizacion del poder y la difusión de procesos participativos en la definición de las estrategias de acción sobre el territorio, y las medidas implementadas desde los propios aparatos estatales centralizados en vías de bloquear o limitar estas mismas estrategias. Esta labor comparativa y de revisión de los planes contribuirá en los avances de la investigación en curso, que se propone la puesta a prueba de la Comuna como dispositivo mitigador del impacto local respecto de las decisiones tomadas desde los poderes centrales por una parte, y a su vez intenta rastrear la escala óptima de plan, y herramientas adecuadas de gestión, que deriven en un balance positivo para la concreción de las políticas públicas y el ordenamiento del territorio.
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La actual obra para la instalación de una playa de ruptura de cargas en actuales terrenos del Parque Roca, la utilización de la Av. 27 de Febrero como vía de tránsito pesado el paralelo al curso del Riachuelo, (donde la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo propone un camino de sirga de uso local); la construcción de carriles exclusivos "metrobus" sobre las avenidas Roca y Fernández de la Cruz, que a su vez también son de tránsito pesado, la construcción de vivienda social y sede del Ciclo Básico Común de la Universidad de Buenos Aires dentro del predio del actual Parque de las Victorias, preservado de la urbanización por su supuesto valor, el desarrollo de la Villa Olímpica,la pendiente urbanización de la villa 20, son ejemplos.
"Planes, proyectos e ideas para el AMBA", CPAU, Buenos Aires. Pírez, P. (1995): “Actores sociales y gestión de la ciudad”. CIUDADES 28, RNIU, México. Szajnberg, D. (2007) “Patrones territoriales del hábitat popular en Buenos Aires”. XXII Jornadas “Urbe y territorio”– FADU – UBA. Buenos Aires. Szajnberg, D; Luna, N; Roitman, A. (2013) " Instrumentos de gestión de proyectos urbanos del siglo XXI: Avances y contradicciones del desarrollo urbano en Buenos Aires" Nº 24 www.revistas.unal.edu.co. Valdiviezo, J. (2014) "Plan Maestro para la comuna 8 ‐ La mercantilización de las villas", en Vecinos y comunas. www.vecinosycomunas.com.ar. Ziccardi, A., (1994) “Neoliberalismo y reestructuración del espacio urbano”, El gobierno local: cliente y facilitador de las obras en la ciudad de México, Revista Interamericana de Planificación, SIAP Nº 105.
