El nuevo modelo de desarrollo basado en la internal ización del concepto de desarrollo sustentable ha incidido fuertemente en el sector energético, secto r donde es evidente la interacción con el medioamb iente. En la última década diferentes países han implement ado diferentes políticas de carác...

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Título: “Fiscalidad medioambiental sobre el sector energético. El caso de Argentina.” Autores:



Dra. Isabel Roccaro (Investigadora Secretaría de Ciencia y Técnica Secyt–UNCuyo; Profesora Facultad Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina; Dra. en Ciencias Económicas-Universidad de Alcalá, España). Contador Edgardo Fernández A. (Asesor A.F.I.P. – D.G.I., Regional Mendoza, Argentina).

Resumen:

El nuevo modelo de desarrollo basado en la internalización del concepto de desarrollo sustentable ha incidido fuertemente en el sector energético, sector donde es evidente la interacción con el medioambiente. En la última década diferentes países han implementado diferentes políticas de carácter ambiental aplicadas al sector energético con el objetivo último que este sector contribuya a garantizar el desarrollo sostenible en su ámbito de actuación, tratando de reducir o controlar las externalidades negativas de este sector. En este trabajo se realiza un estudio del papel que la tributación puede jugar en el desarrollo de la política energética-medioambiental en el caso de Argentina, analizando cómo se encuentra el sistema tributario argentino en materia energética-ambiental. Para abordar el objetivo propuesto, el trabajo se estructura de la siguiente manera: En primer lugar, se analizan los fundamentos económicos y los principios sobre los cuales debe basarse un adecuado esquema de fiscalidad medioambiental. En segundo lugar, los modelos de reforma tributaria que adopten el argumento medioambiental. En tercer lugar, se analiza cuál es la situación actual y perspectivas de la fiscalidad medioambiental sobre el sector energético en Argentina. Por último, y a partir de estas consideraciones, se analiza cómo podría adaptarse el sistema tributario argentino al argumento del medioambiente, proponiendo diversas actuaciones fiscales, tanto a nivel de Gobierno nacional como de los Gobiernos subnacionales.

Title: “Environmental Taxation on the power sector. The Argentinean case.” Authors:
Dr. Isabel Roccaro (Investigator Secretariat of Science and Technology, Secyt-UNCuyo ; Professor in the Faculty of Economic Sciences, Cuyo National University , Mendoza, Argentina; Dr. in Economic Sciences, University of Alcala, Spain).
Accountant Edgardo Fernández A. (Adviser A.F.I.P. - D.G.I., Regional Mendoza, Argentina). Summary: The new model of development based on the internalization of the concept of sustainable development has affected the power sector strongly, sector where the interaction with the environment is evident. In the last decade different countries have implemented different applied policies of environmental character to the power sector with the last objective that this sector contributes to guarantee the sustainable development in its scope of performance, treating to reduce or to control the negative externalities of this sector. In this work a study of the role that the taxation can play in the development of the power-environmental policy in the case of Argentina, analyzing how is the Argentine tributary system in the power-environmental matter. In order to approach the proposed objective, the work is structured in the following way: First, the economic foundations are analyzed and the principles on which a suitable scheme of environmental Fiscality must be based. Second, the models of tributary reform that adopt the environmental argument, are analyzed, and Third, it is analyzed which is the present situation and perspective of the environmental Fiscality on the power sector in Argentina. Finally, and from these considerations, how the Argentine tributary system could adapt to the argument of the of the environmental matters is analyzed, proposing diverse fiscal actions, in the level of the Federal National Government and also of the sub national Governments.

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Introducción.

El problema de la contaminación muestra inquietantes signos de empeoramiento, producto del crecimiento económico y poblacional, y de la profundización de ciertos patrones de producción y consumo. Asimismo, los pronósticos de distintos analistas especializados indican que el consumo energético en el mundo, en particular la electricidad, continuará incrmentándose. Respecto de la situación ambiental, es importante destacar que América Latina y el Caribe poseen alrededor de un tercio de la dotación mundial de recursos hídricos naturales renovables. Además, pese a contar con el 15% de la superficie del planeta, presenta la mayor diversidad de especies y de eco-regiones del mundo. En cuanto al suministro eficiente y limpio de los servicios de energía se pretende fomentar una mayor eficiencia y diversidad en el suministro de recursos energéticos, mediante el establecimiento de estructuras que maximicen la esfera de acción de la competencia y el desarrollo de regímenes regulatorios que provean incentivos adecuados para generar inversiones a gran escala, al tiempo que protejan los intereses de los contribuyentes tributarios y los usuarios de tales servicios. Sin embargo, los marcos regulatorios en muchos países deberían ser nuevamente revisados, ya que se pretende, por un lado, que la población tenga mayor acceso a los servicios de energía y, por otro, que haya una reducción de los impactos adversos del uso de la energía en el medio ambiente, a través de políticas energéticas y medioambientales que tengan en cuenta los recursos renovables y la eficiencia energética y los efectos locales y globales de la contaminación del aire, causada por el uso de la energía, así como la utilización de instrumentos económicos para proteger el medioambiente. En este sentido, en la última década diferentes países han implementado diferentes políticas de carácter ambiental aplicadas al sector energético con el objetivo último que este sector contribuya a garantizar el desarrollo sostenible en su ámbito de actuación, tratando de reducir o controlar las externalidades negativas de este sector. Por tanto, en este trabajo se realiza un estudio del papel que la tributación puede jugar en el desarrollo de la política energética-medioambiental en el caso de Argentina, analizando cómo se encuentra el sistema tributario argentino en materia energética-ambiental.

2.

La fiscalidad medioambiental y el sector energético.

La política energética hace referencia, tal como señalan Durán Cabré y de Gispert Brosa (2001: 2-4), al conjunto de actuaciones y de medidas relacionadas con la gestión de recursos naturales de un país que proveen la energía necesaria a la industria y a los usuarios domésticos. El sector de la energía está, por tanto, relacionado con otros sectores como la industria y el transporte, además de tener una incidencia directa sobre el medio ambiente. Es debido a esta interrelación que los objetivos de la política energética no tienen sentido en sí mismos, siendo al mismo tiempo instrumentos de una política económica y social, y de ciencia y tecnología más general. De este modo, el objetivo de competitividad de los precios energéticos es también una herramienta para garantizar la viabilidad de los procesos productivos donde la energía es un input y, por tanto, un costo más a tener en cuenta. Asimismo, la búsqueda de la sustitución de las fuentes energéticas convencionales –fundamentalmente la utilización de combustibles fósiles derivados del petróleo– por otras fuentes no contaminantes o renovables (energía eólica o solar) obedece a objetivos de política ambiental relacionados con la contaminación atmosférica. Los recursos energéticos constituyen, en consecuencia, uno de los ámbitos de actuación del sector público por diferentes motivos. A través de la regulación, se incide en aspectos como la planificación de infraestructuras básicas de transporte, seguridad de instalaciones o garantía y calidad de suministros. Muchas de estas regulaciones son de gran relevancia para el funcionamiento eficiente de los mercados, sobre todo cuando la información es imperfecta. En otros casos, el sector público actúa a través de instrumentos financieros como son los impuestos y las subvenciones, cuando la intervención pública se hace necesaria 2

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porque los precios no orientan eficientemente las decisiones de producción y consumo de los agentes y existe, por tanto, un problema de falta de incentivos para conseguir determinados objetivos de la política energética, es decir, existe un problema de externalidades. Ante el objetivo de fomentar una utilización más eficiente de la energía y, al mismo tiempo de reducir la contaminación, los tributos constituyen un instrumento atractivo, con unas ciertas ventajas comparativas estudiadas sobre todo desde la vertiente teórica, pero también empírica. En este sentido, es importante aclarar que dentro de este esquema de fiscalidad energética-ambiental –entendida de una forma más amplia– encontramos impuestos sobre hidrocarburos –gasolina, gasoil–, impuestos sobre vehículos –ya sean recurrentes o en el momento de su venta–, e impuestos sobre otros productos energéticos –fueloil, gas natural, carbón, etc. – Tradicionalmente, el camino seguido para alcanzar un determinado objetivo medioambiental ha consistido en recurrir a la aplicación de instrumentos de control, tales como: impuestos, subsidios, reglamentación, subasta de permisos. La aplicación de instrumentos económicos, especialmente los de naturaleza y contenido fiscal, en las políticas de control medioambiental, ha evolucionado, desde mediados de los años setenta notablemente, en los países de la OCDE. Su introducción en el sistema fiscal puede producirse: (i) a través de la creación de nuevos tributos medioambientales, o (ii) adaptando las estructuras fiscales ya existentes a unos objetivos ambientales. Tal como señalan diversos autores, los actuales sistemas fiscales son herederos de una época en la que los problemas medioambientales no eran percibidos con la misma intensidad que en la actualidad y, si bien en estos últimos años se ha producido un desarrollo técnico y un debate doctrinal sobre lo que podría venir en denominarse “fiscalidad ambiental”, no obstante, en América Latina se encuentra aún en un estado incipiente. Por otra parte, los impuestos se utilizan cada vez más en los países de la OCDE a fin de proteger el medio ambiente. Hasta los años ochenta los instrumentos fiscales eran empleados en contadas ocasiones. Así nos encontramos con los sistemas de gestión del agua en Francia y en los Países Bajos –finales de los sesenta y principios de los setenta–, donde se hizo un importante uso de cánones sobre aguas residuales. Sin embargo, la década de los noventa se caracterizó por la importancia y prioridad asignada a las cuestiones ambientales. Esta prioridad puso en primera línea de debate el uso de políticas de control ambiental, destacando entre ellas la utilización de instrumentos fiscales. La aplicación de instrumentos económicos y financieros –también denominados de mercado– como técnica de intervención ambiental se ha revelado como una experiencia muy positiva desde la inicial preferencia por reglamentaciones normativas, a raíz primordialmente de la vertebración y reestructuración de modelos fiscales de nuestro entorno sobre la base de objetivos medioambientales: Finlandia (1990/1998), Noruega (1992/1995), Dinamarca (1993), Holanda(1996) y sobre todo Suecia (1990), con un impuesto sobre energía (CO2), un impuesto sobre emisiones de SO2 y un impuesto sobre fertilizantes y pesticidas. En el Gráfico nº 1 se puede observar la evolución de la recaudación por impuestos ambientales respecto de la recaudación total en los países de la OCDE, representando en promedio el 7% del total de la recaudación. No obstante, en el Gráfico nº 2, se puede observar que la recaudación por impuestos medioambientales (como porcentaje del PBI) ha declinado en los últimos años debido a que ha disminuido el uso del petróleo en muchos países de la OCDE en dicho periodo.

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Gráfico nº 1: Recaudación de impuestos ambientales como porcentaje de la recaudación total

Fuente: European Environment Agency, OCDE, 2008.

Gráfico nº 2: Recaudación de impuestos ambientales en países de la OCDE (% del PBI)

Fuente: European Environment Agency, OCDE, 2008.

Asimismo, en el Grafico nº 3 se puede observar la alta participación dentro de los tributos ambientales de los tributos sobre el petróleo y el diesel, llegando a representar más del 90% del total de los tributos ambientales.

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Gráfico nº 3: Recaudación según diferentes tributos ambientales1.

Fuente: EEA, OCDE, 2008.

Por otra parte, el Sexto Programa de Acción Medioambiental de la Unión Europea señala las líneas fundamentales de la política ambiental de la Unión Europea para 2001-2010, y cuyas estrategias principales son: a) mejorar la aplicación de la legislación vigente; b) integrar la política ambiental a las demás políticas comunitarias y c) incitar al mercado a actuar a favor del medioambiente. Asimismo, dicho Programa también ha contemplado el diseño de tributos medioambientales (o ecológicos); así lo establece en mayo de 2001 la Comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité económico y Social. “Política fiscal en la Unión Europea: prioridades para los próximos años”, al señalar2: “La Comisión propuso en 1997 una Directiva del Consejo para reestructurar el marco comunitario de imposición de los productos energéticos, con el objeto de ampliar el ámbito de las Directivas relativas a los hidrocarburos a otras fuentes energéticas, por ejemplo, el carbón, la electricidad y el gas natural, y de incrementar los impuestos sobre consumos específicos mínimos comunitarios sobre los productos energéticos. Para aspirar a la introducción gradual del principio de “quien contamina paga”, esta propuesta permitiría reestructurar los sistemas impositivos nacionales y lograr ciertos objetivos políticos en el campo del empleo, el medio ambiente, el transporte y la energía y mejorar el funcionamiento del mercado interior. Un elemento fundamental de la propuesta es la recomendación de que los estados miembros (…) eviten cualquier aumento en su presión fiscal global. Investigaciones macroeconómicas sugieren que una reforma estructural, que supusiera la introducción de impuestos ecológicos y redujera la presión fiscal sobre la actividad laboral, conduciría, en determinadas circunstancias, al dividendo doble, produciendo beneficios para el empleo y el medio ambiente”.

Por ello se hace necesario establecer un marco teórico y conceptual para el diseño de un tributo medioambiental, tal como se desarrollará en los próximos epígrafres. 1 2

Este gráfico se basa en información del año 1995. Extraído de López-Guzmán Guzmán, J. et al. (2006; pp. 325-326). 5

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2.1. La fiscalidad medioambiental. Marco teórico y conceptual. Existe una disociación entre la actividad económica en el marco de las economías de mercado y la naturaleza por lo que, las funciones que desempeña el medio ambiente y su deterioro no son contemplados por el sistema económico. La contaminación es un subproducto y no está contemplada en la economía, se contempla como “fallas de mercado”, se considera como una externalidad (el costo recae sobre un tercero que no ha intervenido en el proceso productivo). La economía sabe que tiene una falla de mercado e intenta solucionarlo con la economía ambiental, se basa en los mismos impuestos que la economía tradicional pero incorporando el medio ambiente a esta economía. Para la economía neoclásica a mayor PBI, más crecimiento, más consumo y mayor bienestar. Sin embargo, el crecimiento económico, tiene costos sociales y ambientales, que permiten incrementar el PBI, pero no el bienestar. Desde los años 80 se observa que el bienestar y consumo se disocian de crecimiento. El PBI, por tanto, no sería un buen indicador económico. Para conseguir la transición hacia una economía sostenible, sería necesario un cambio de paradigma, y disociar “crecimiento económico” de bienestar y consumo. 2.1.1. Instrumentos para proteger el medioambiente. Existen distintos instrumentos para proteger el medio ambiente: (a) Instrumentos legislativos: se establecen normas reglamentarias o reguladoras. (b) Instrumentos económicos: Fiscalidad ambiental. (c) Instrumentos voluntarios: Ej. Sistemas de Gestión Medioambiental (Normas de la serie ISO), etiquetas ecológicas, análisis del ciclo de vida, diseño de productos ecológicos, etc. 2.1.2. Fiscalidad e instrumentos económicos en el sector energético. El modelo energético actual es imperfecto e insostenible, dado que alrededor de 2.000 millones de personas en el mundo no tiene acceso a la energía –80% de la población mundial–, y el 20% restante, malgasta las fuentes energéticas y ocasiona –por ese mal uso energético– graves problemas medioambientales: contaminación en las ciudades, cambio climático, fundamentalmente. Por otra parte, no existe una diversificación energética, dado que alrededor del 50% de los recursos energéticos proceden del petróleo, y el resto se reparte entre carbón, gas natural, energía nuclear y energías renovables; estas últimas sólo representan un 3 o 4% del total. Diversos estudios e informes señalan que el problema de esta situación se debe a que muchos países dependen de recursos energéticos externos, es decir, no tienen capacidad de mantener el sistema energético de su país con recursos propios. Entre las posibles soluciones se puede mencionar las siguientes: a) Apostar por la innovación tecnológica que permita el ahorro energético; b) Energías renovables; c) Fiscalidad ambiental en temas energéticos, internalizando los costos medioambientales en la producción energética: (i) Traslado del impuesto de CO2 a la electricidad; (ii) Fomento de uso de instrumentos económicos en la protección ambiental; (iii) El aumento de los impuestos sobre la energía permitirían disminuir los impuestos sobre el trabajo. Esto permitiría internalizar en el precio de la energía determinados costos que actualmente no se pagan, como es el caso de infraestructuras, accidentes, atascos y pérdida de tiempo, etc. (Rubio Guerrero, 2007; pp. 74-76). Por otra parte, el aumento de los impuestos energéticos permitirían el uso más racional de la energía mediante un consumo más eficiente; favorecería la innovación tecnológica –tecnologías de menor consumo–, electrodomésticos de ahorro energético, arquitectura bioclimática, etc. El uso de instrumentos económicos con fines ambientales ha sido propuesto por los economistas como la solución más eficiente para abordar los problemas ambientales desde hace varias décadas. Entre dichos instrumentos destacan los tributos y los permisos de emisión negociables. En particular, los instrumentos fiscales han sido ampliamente utilizados por algunos países, que incluso han emprendido las que se han denominado reformas ecológicas o verdes. A medida que los objetivos de las políticas ambientales se hacen más ambiciosos, resulta cada vez más necesario que los costos para alcanzar dichos objetivos sean cada vez más reducidos. Por ello, el uso de instrumentos fiscales es objeto de gran interés y atención, como mecanismo para obtener objetivos 6

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ambientales de manera efectiva y eficiente. Sin embargo, hasta hace pocos años la utilización de los tributos ambientales ha tenido un ámbito muy reducido debido a que la mayoría de los Estados ha preferido el uso de instrumentos legales y normativos para la protección del medio ambiente, como es el caso de Argentina hasta el momento, siguiendo el esquema mandato–control–sanción. Diversas razones, señaladas a largo de este trabajo, han hecho que la presencia de los instrumentos fiscales en las políticas medio ambientales no haya cesado de reforzarse en los últimos años. En estos últimos años la tributación ambiental no sólo ha ocupado las agendas de los procesos de la denominada “reforma fiscal verde”, sino que se ha introducido en algunos sistemas fiscales con una gran celeridad. El principio “quien contamina paga”, no debe ser considerado exclusivamente para un sistema de infracciones o transgresiones, sino que su relieve preciso ha de estar inspirado en la solidaridad colectiva, y por tanto, como un instrumento económico al servicio de ésta. En este sentido, tal como señala López-Guzmán Guzmán et al. (2006: pp. 326), la Unión Europea diseñó un conjunto de pautas para diseñar un tributo ecológico que se pueden agrupar en las siguientes: 1)

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Análisis de la experiencia en políticas fiscales ambientales. Este análisis aportaría elementos específicos para formular la estructura básica del tributo: determinar el hecho gravable, elegir el método para valorar la base gravable, fijar la tarifa o minimizar el costo administrativo del tributo ecológico. Estudio del grado de integración de los tributos ambientales en los diferentes sistemas fiscales y de su aceptación, definiendo aspectos fiscales –la regresividad de los gravámenes y las mediadas de compensación y mitigación– y ecológicos: soluciones a problemas globales o locales. Destino de los ingresos; estos ingresos pueden tener diversos destinos: a) evitar una tributación regresiva mediante políticas de compensación; b) aumentar el gasto público en las partidas que incentivan el crecimiento económico o el empleo; c) reducir otros impuestos, en una suerte de neutralidad fiscal, para obtener el “doble dividendo”. Elaboración de un modelo teórico de políticas fiscales ambientales que amplíe el sistema existente.

2.1.3. Fiscalidad medioambiental3. Conceptualmente se entiende por “fiscalidad” al conjunto de leyes, reglamentos y procedimientos relativos a las tasas, impuestos y contribuciones especiales. La fiscalidad ambiental debe perseguir el cambio de actitudes de los agentes económicos para el medio ambiente. Los impuestos ambientales reducen la contaminación y tienen beneficios económicos porque disminuyen los gastos. Existen distintos tipos de impuestos ambientales: a) Tributos ambientales: Son medidas correctivas, después de que se ha producido la contaminación; no es una buena medida porque se tiene que tender a medidas preventivas. Entre las ventajas económicas de los tributos ambientales 3

Cualquier análisis que se realice sobre la Economía y la fiscalidad del medio ambiente requiere una definición previa del mismo. En términos económicos puede definirse desde un doble punto de vista, como input y como output. Además, se distinguen dos categorías al hablar de medio ambiente: el medio ambiente físico y el medio ambiente social. Desde una perspectiva económica, el medio ambiente físico puede considerarse de dos formas: (a) En primer lugar, como factor de producción; es decir, la explotación del medio natural como materia prima, en el sentido de que sirve para producir toda una serie de bienes y servicios. La utilización del medio ambiente como input en los procesos productivos tiene un costo, el cual sólo se ve reflejado en parte, pues la degradación o el daño, el impacto ambiental que se provoca con su extracción o uso como input no se recoge vía precios y, por lo tanto, no se refleja en los costos. Los procesos no extractivos (uso del agua, por ejemplo) también ocasionan efectos negativos que no se revelan en el precio del bien o mercancía producida con ellos. (b) En segundo lugar, el medio ambiente puede considerarse, en muchas ocasiones, como un bien en sí mismo; es decir, como un output. En resumen, técnicamente es considerado como un input cuando afecta a las funciones de producción, mientras que si se trata de un output afectará a funciones de utilidad. Al hablar de medio ambiente social debe entenderse por tal el marco de vida en el que el hombre desenvuelve su existencia, la calidad de vida que le proporciona. [Magadán Díaz, M. Y Rivas García, J.I. (2004): “Fiscalidad y medio ambiente en España”; SEPTEM Ediciones; 2ª Edición; Oviedo; España]. 7

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se pueden señalar las siguientes: (i) Minimizan costos; (ii) Llevan a la práctica el principio de “quien contamina paga” de la OCDE. (ii) Proporcionan mayor aumento de inventivos a la innovación tecnológica que los enfoques meramente normativos; (iv) Generan ingresos que se pueden revertir en el medio ambiente. b) Ayudas o subvenciones: Proceden de ingresos del mercado; el contribuyente paga para ayudar al cambio tecnológico, por ejemplo: (i) Depósitos reembolsables: punto verde en envases. (ii) Permisos de emisión: mercado de CO2. La administración establece un nivel máximo de contaminación en la zona, se establecen derechos de emisión por subastas, en donde el incentivo del permiso de emisión es menor a medida que menos se contamina. Si una empresa contamina menos de la media establecida le sobrarán derechos que podrá vender. En Estados Unidos y Londres ya existen permisos de emisión negociables. 2.1.3.1. Justificación económica de los tributos ambientales. Para que un tributo pueda calificarse de medioambiental, tal como señala Miguel Buñuel González4 (2002: pp. 4-5) debe generar un incentivo que redunde en la consecución del fin medioambiental perseguido; no basta que sus ingresos se destinen a fines medioambientales. La solución que estos tributos pueden dar a los problemas medioambientales consiste en hacer que los precios –es decir, los incentivos económicos– sean los correctos, para lo cual deben tener en cuenta los costos sociales producidos por la contaminación, que se añaden al precio de mercado mediante un impuesto unitario, cuyo tipo impositivo coincide, idealmente, con el costo marginal de la contaminación. De esta forma podría conseguirse que la contaminación se situara en su nivel óptimo. Por otra parte, si este nivel óptimo fuera cero, no tendría sentido usar un tributo; debería prohibirse la actividad y establecerse una sanción por su incumplimiento. La principal ventaja de los tributos medioambientales es su efectividad en términos de costos; es decir, permiten alcanzar cualquier norma-objetivo de emisión al mínimo costo, al igualar los costos marginales de reducir la contaminación entre todas las fuentes de emisión. Además, los tributos llevan a la práctica el principio de quien contamina paga, y proporcionan mayores incentivos a la innovación tecnológica que los enfoques meramente normativos. Por otra parte, los tributos medioambientales generan ingresos, que pueden destinarse a usos medioambientales, al aumento general de la recaudación, a su devolución mediante transferencia o a la reducción de otros impuestos (reforma fiscal ecológica). La “teoría del doble dividendo” sugiere que si estos ingresos se utilizaran para reducir otros tributos distorsivos de la actividad económica –como los impuestos que gravan el trabajo, los beneficios o el ahorro– o las igualmente distorsionadoras contribuciones a la seguridad social, se podría mejorar la economía a la vez que el medio ambiente. El doble dividendo estaría constituido por la mejora del medio ambiente, como primer dividendo, y por la mejora del sistema fiscal, como segundo dividendo. La evidencia empírica sobre la existencia del doble dividendo no es unívoca; en algunos casos se ha detectado su existencia, mientras en otros parece inexistente. Pero allí donde exista supone un poderoso argumento en favor de la aplicación de una reforma fiscal ecológica, que permitiría gravar las actividades dañinas para el medio ambiente a la par que reducir el gravamen soportado por los factores productivos (Rubio Guerrero, 2007, pp. 74). 2.1.3.2. Fundamentos jurídicos de la fiscalidad ambiental. Desde el punto de vista jurídico, tal como señala Herrera Molina5 (2002: pp. 5-6), los tributos medioambientales tienen su fundamento constitucional en el deber de los poderes públicos de proteger el medio ambiente. Según el Tribunal Constitucional de España, la “capacidad contaminante” es una manifestación de capacidad económica, pero tal argumentación resulta artificiosa. Parece preferible entender 4

Buñuel Gonzáles, M. (2002): “El uso de intrumentos fiscales en la política del medio ambiente: Teoría, práctica y propuesta preliminar para España; Papeles de Trabajo sobre Medio Ambiente y Economía 1/2002; Fundación Biodiversidad; Madrid. 5 Herrera Molina, P.M. (2002): “Marco conceptual y constitucional de la protección fiscal del medio ambiente”; “VI Congreso Nacional del Medio Ambiente”; Grupo de Trabajo 25: Fiscalidad Ambiental; España; 2002. 8

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que los tributos ambientales se separan justificadamente del principio de capacidad económica siempre que sean idóneos para alcanzar su fin de incentivo, que no pueda lograrse el mismo objetivo con el mismo costo por otras vías más respetuosas con la capacidad económica, y que se respete el mínimo existencial y otras exigencias de proporcionalidad. La clasificación tradicional de los tributos –impuestos, tasas y contribuciones especiales– no se adapta bien a los tributos ambientales: los impuestos se basan en el principio de capacidad económica y las tasas en el de equivalencia, pero tanto los “impuestos” como las “tasas” ambientales responden al principio “quien contamina paga” que, según la doctrina alemana, es una manifestación del principio de equivalencia. Por otra parte, la doctrina señala que los impuestos ambientales han de recaer sobre actividades contaminantes; ello supone como hecho imponible la contaminación y que la base imponible debería reflejar el daño ambiental y desaconseja utilizar mecanismos de estimación objetiva6. Un sector doctrinal propone introducir tasas por riesgos ambientales permitidos o por tolerancia de conductas indeseables para el medio, pero que no se encuentran prohibidas. Su cuantía podría estar en función de la “utilidad económica” que suponen dichas conductas o bien del daño causado7. Como instrumentos de futuro, junto a la fiscalidad de la energía, adquiere cada vez mayor importancia el uso de prestaciones patrimoniales distintas de los impuestos: pagos ligados al sistema de primas, a los certificados de energía limpia y a los certificados de emisiones. 2.1.3.3. Clases de tributos ambientales8. En la actualidad la protección del medio ambiente, se articula a través de distintos medios jurídicos del derecho administrativo, penal y civil, pero junto a estas tres ramas del derecho, se hace necesaria la proyección de incluir medidas de derecho tributario, que se diferencias de las demás por ser un instrumento económico al servicio del medio ambiente. Tal como señalan Magadán Díaz y Rivas García (2004: pp. 11), los tributos ambientales son aquellos impuestos, tasas y contribuciones especiales –o figuras que integran rasgos propios de diversas categorías tributarias– cuya estructura establece un incentivo a la protección ambiental o bien compensa los daños ocasionados al medio ambiente por los sujetos que soportan la carga tributaria. La clasificación de los tributos medioambientales presenta una gran casuística, ya que entre los autores existen diferencias respecto del criterio a utilizar para agrupar tales tributos medioambientales. A continuación se presenta una triple clasificación, continuando con las aportaciones de los autores anteriormente señalados (2004: pp. 12-13), basada en los siguientes criterios: a) Criterio de eficiencia; b) La imposición bien sobre las emisiones bien sobre los productos; y c) El criterio relativo al objetivo perseguido con la tributación mediambiental: incentivo a la protección ambiental o compensación de los daños ocasionados al medio ambiente por los sujetos que soportan la carga tributaria. De acuerdo con la primera clasificación, basada en el criterio de eficiencia, los impuestos ambientales pueden dividirse en dos grupos: (i) Impuestos pigouvianos9, los cuales tratan de alcanzar la 6

No sería un auténtico impuesto ambiental aquél que no establece un incentivo a reducir la contaminación, aunque su producto se afecte a atender gastos ambientales. Las tasas por prestación de servicios pueden tener carácter ambiental si los sujetos más contaminantes han de sufragar un importe superior al costo individual del servicio, pagando una cantidad inferior a dicho coste quienes actúen de modo más favorable para el entorno natural. 7 La normativa vigente en España ya ofrece cierto respaldo para que los municipios establezcan dichas tasas. El Tribunal Constitucional considera imprescindible que el objeto de tales tributos esté constituido por el impacto ambiental, pues de otro modo podrían ser inconstitucionales, al superponerse a los tributos municipales (regulados por el Estado) sobre la propiedad inmobiliaria o el ejercicio de actividades económicas. 8 Con respecto al uso de instrumentos fiscales con fines mediambientales, lo primero que resulta necesario aclarar es la confusión terminológica y conceptual existente. Sin demasiada precisión, se oye hablar de impuesto verdes, impuestos ecológicos, ecotasas (en realidad, una traducción desafortunada de eco-tax; es decir, “ecoimpuesto”); etc. En primer lugar, y puesto que podemos encontrarnos tanto con impuestos como con tasas..., parece más apropiado que nos refiramos a tributos. En segundo lugar, para que un tributo pueda calificarse de medioambiental o ecológico debe generar un incentivo que redunde en la consecución del fin medioambiental perseguido (reducción de la contaminación, etc.). Magadán Díaz, M. Y Rivas García, J.I. (2004): “Fiscalidad y medio ambiente en España”; SEPTEM Ediciones; 2ª Edición; Oviedo; España; pp. 10-11]. 9 Esta vía impositiva fue propuesta por Pigou (1920) quien suponía que las externalidades eran un fallo de mercado que debía ser corregido mediante un mecanismo impositivo impositivo. En su forma pura, el impuesto pigouviano consiste 9

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optimización paretiana, articulándose con un impuesto igual a los costos marginales externos de la contaminación. (ii) Impuestos costo-eficientes, basados en una situación second best, se proponen conseguir un nivel de calidad ambiental predeterminado, con la mínima pérdida de bienestar posible. Con esta clase de impuestos, la Administración Pública fijaría a la vez, un nivel de calidad ambiental y la alícuota impositiva que permitiese lograrlo10. Por otra parte, y de acuerdo a la segunda clasificación, los tributos medioambientales podrían dividirse en dos grandes categorías: a) Impuestos sobre las emisiones., en los que el hecho imponible viene configurado por las emisiones, sustancias o gases contaminantes. Entre los inconvenientes se podría señalar que esta clase de tributos no guarda relación con la estructura del sistema tributario vigente; los cuales son difíciles de medir y controlar por razones tecnológicas, debido por lo general, a la inexistencia de un buen punto de medición y a la multiplicidad de fuentes a controlar. Su ventaja más destacada es, no obstante, que responden mejor que los impuestos sobre inputs a la problemática medioambiental, dada la relación existente entre ésta y la figura fiscal correspondiente. b) Impuestos sobre los productos, los cuales gravan o bien los inputs de los procesos productivos – materias primas o intermedias–; o bien los bienes de consumo final. La principal ventaja de estos tributos radica en que sus costos administrativos son reducidos, por cuanto en su gestión se utilizarían los procedimientos administrativos preexistentes; en cambio, su inconveniente radica en que su valoración ecológica dependerá básicamente de la relación, en la mayoría de las ocasiones de difícil determinación, entre dicho consumo y el problema ambiental considerado. Respecto de la tercera clasificación, los tributos ambientales se clasifican en:

a)

Tasas de cobertura de costos que, a su vez, pueden dividirse en: (i) Tasas sobre usuarios, es decir, tasas con las que se pretende cubrir los costos de los servicios ambientales y de las medidas de control de la contaminación; por ejemplo, tasas por residuos; y (ii) Tasas de recuperación de costos, que se utilizan fundamentalmente para financiar gastos ambientales conexos. Por ejemplo, las tasas por eliminación de pilas o por la contaminación acústica provocada por las aeronanaves;

b)

Impuestos con objetivos o propósitos de incentivos que, como tales, tienen como misión fundamental tratar de cambiar el comportamiento de los productores y de los consumidores; tal es el caso, por ejemplo, de impuestos sobre fertilizantes o sobre la contaminación del agua.

c)

Tributos medioambientales fiscales, cuya finalidad principal es aumentar la recaudación, por ejemplo, los impuestos que gravan la emisión de dióxido de carbono.

Respecto de las categorías y criterios de selección entre figuras tributarias ambientales, se pueden establecer las siguientes categorías: a) Según su finalidad: impuestos fiscales e impuestos extrafiscales; b) Según el componente espacial del problema ambiental: impuestos sobre problemas ambientales globales, impuestos sobre problemas ambientales regionales e impuestos sobre problemas ambientales internos; c) Según la materia gravada; d) Según el método de evaluación elegido: métodos directos de evaluación, métodos indirectos u objetivos de evaluación; e) Impuestos sobre emisiones, procesos y productos; f) Según las alícuotas impositivas: tasas únicas; alícuotas variables entre contaminadores según su localización; en un impuesto por unidad producida, calculado de forma que su importe coincide con el valor de la externalidad evaluada en el punto óptimo. Magadán Díaz, M. Y Rivas García, J.I. (2004): “Fiscalidad y medio ambiente en España”; SEPTEM Ediciones; 2ª Edición; Oviedo; España; pp. 16]. 10

Su introducción se ralizaría de la siguiente forma: Primero, se seleccionaría un conjunto de estándares para lograr una razonable calidad de vida; a continuación, se establecería un conjunto de tributos que internalizasen los precios de usos privado de los recursos ambientales sociales y, finalmente, se analizaría si el tributo habría cumplido o no su objetivo, modificando, en su caso, los tipos impositivos [Baumol, W. y Oates, W. (1982): “La teoría de la Política Económica del Medio Ambiente”; Antoni Bosch (Editor); Barcelona. 10

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alícuotas variables según el nivel del deterioro ambiental; tasas crecientes en tarifas progresiva, tasas crecientes en tarifa regresiva; g) Según el destino de su recaudación: impuestos ambientales con afectación específica e impuestos ambientales sin afectación específica. Por otra parte, los criterios de selección pueden basarse en los siguientes objetivos: a) Eficacia ambiental, y en este dos subgrupos: efectividad ambiental, incentivación a la introducción y desarrollo de tecnologías limpias; b) Eficiencia económica: corrección óptima del fallo del mercado, minimización de los costos totales de la política ambiental; c) Incidencia distributiva, compuesta por dos subgrupos: equidad en la distribución de la carga fiscal y compatibilidad con el principio de quien contamina paga; d) Viabilidad práctica, que a su vez podemos convenirlos en cuatro sub-criterios: integración administrativa en el sistema fiscal, elevada capacidad recaudatoria, aceptación social, compatibilidad con las tendencias de reforma fiscal. Por su parte, los impuestos ambientales sobre los productos energéticos pueden servir para diferentes objetivos: fiscales, medioambiente, eficiencia energética, etc. Algunos autores han llegado a conclusiones sobre lo que podría ser una guía para el diseño impositivo en el marco de la política ambiental, y que tendrían las siguientes recomendaciones: Los criterios de eficacia ambiental y eficiencia económica recomiendan el uso de impuestos ambientales de estimación directa, con alícuotas únicas o variables dependiendo de la naturaleza del problema ambiental; y proponen por impuestos con baja recaudación impositiva a mediano plazo y sin afectación específica. Por otra parte, el criterio de viabilidad práctica recomienda el uso de impuestos simples con estimación indirecta y preferentemente a tasas únicas. En particular, los impuestos sobre productos son la opción preferida. Además, se postula por impuestos fiscales, con una recaudación significativa que pueda utilizarse en procesos de reforma fiscal (sin afectación en este caso) o en el saneamiento de los medios naturales degradados (con afectación). Sin embargo, respecto del “criterio de incidencia distributiva” no hay posibilidad de extraer recomendaciones generales para la elección entre tributos medio ambientales, ya que toda valoración en este sentido ha de basarse en estudios aplicados para la figura que se aplique, de manera que los efectos distributivos puedan ser correctamente analizados y evaluados de acuerdo a los grupos de referencia considerados. 2.1.3.4. Incidencia fiscal de los impuestos ambientales sobre la energía. Para abordar el análisis sobre la incidencia fiscal de un determinado impuesto sobre las emisiones contaminantes el mismo debería centrarse, tal como señalan López Guzmán Guzmán et al (2007: pp. 405406), en el o los impactos directos e indirectos provocados por el consumo de energía. Por tanto, primero se deberían analizar los efectos directos; es decir, cómo se aplicaría el tributo ambiental a la energía consumida directamente por los grupos de referencia; posteriormente, se debería abordar el análisis de los efectos indirectos; es decir, del impacto del impuesto sobre la energía consumida por las industrias en la fabricación de sus bienes y servicios. Para dichos autores, en el caso de la incidencia del impuesto sobre el consumo de energía doméstica por los hogares, la carga fiscal podría recaer en el consumidor final, o en el productor o importador de la energía11. No obstante, al analizar la incidencia fiscal de un impuesto sobre la energía utilizada como inputs de los procesos de producción, la carga impositiva podría recaer en los consumidores de los inputs12, es decir, las “empresas”. En este sentido, el diseño de este tipo de impuesto habría de articularse en torno a dos actividades específicas: a) La producción de energía eléctrica con combustibles fósiles; es decir, un proceso contaminante que origina un consumo no contaminante; b) El consumo de combustibles en el transporte por carretera; es decir, un proceso no contaminante que origina un consumo contaminante. En el primer caso, el sujeto pasivo sería la industria generadora de la energía eléctrica y, en el caso b) el obligado al pago de dicho tributo sería el consumidor de combustible para transporte por carretera, tanto los hogares como las empresas13., produciéndose de este modo posibles pautas para la traslación de este tipo de impuesto sobre emisiones contaminantes, tal como puede observarse en el Cuadro nº 1. 11

Dependiendo cuáles fueran las elasticidades precio de la oferta y la demanda de este producto. Además de recaer la carga fiscal en el producto o importador de la energía consumida y de los consumidores finales de los bienes y servicios fabricados con inputs gravados. 13 En este segundo caso, y ante la dificultad de gravar directamente estos consumos, podría presentarse como una solución operativa establecer como sujetos pasivos a los fabricantes e importadores; estos sujetos pasivos 12

11

12 Cuadro nº 1: Distintas alternativas para la traslación de un impuesto sobre las emisiones contaminantes Energía

15

Incidencia 14 Inicial

Energía Eléctrica

Productor





Combustible para el Transporte

Productor





Incidencia Final Efectos Efectos Directos Indirectos Productor
Productor Consumidor
Consumidor Final Final
Industria



Productor Consumidor Final




Productor Consumidor Final Empresas

¿Quién debe pagar? Efectos Efectos Directos Indirectos Productor Productor

Consumidor Final

Empresas

Fuente: López-Guzmán Guzmán (2002), en López Guzmán Guzmán et al. (2007; pp. 406)

2.2.

Medidas e instrumentos fiscales ambientales adoptados en América Latina.

En muchos países, las políticas tributarias y medioambientales se encuentran cada vez más integradas. La mayoría de los países desarrollados cuentan ya con una diversidad de impuestos e incentivos de contenido medioambiental. En un estudio realizado por Carrera Poncela y Movellán Vázquez (2007), basándose en Buñuel y Herrera (2003) se realiza en primer lugar, y desde el punto de vista jurídico, un análisis de las normas que sustenta, legitiman y encaran la protección ambiental en cada uno de los países objeto de estudio (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Panamá) y, en segundo lugar, una descripción de los distintos mecanismos juríco-económico-tributarios que algunos de estos países de América Latina han utilizado para paliar los problemas ambientales en el marco de sus territorios, tal como se muestra en el Cuadro nº 2. El significado de las diferentes alternativas presentadas en el Cuadro nº 2, respecto de las medidas e instrumentos fiscales adoptados en América latina se exponen a continuación:

Cuadro nº 2: Medidas e instrumentos fiscales ambientales adoptados en América Latina Características

Argentina

Brasil

Colombia

Chile

México

Panamá

A-B C

Costa Rica A F

1. Constitucionalidad 2. Entidades competentes 3. Potestad Tributaria de los Entes Regionales 4. Potestad Tributaria de los Entes Locales 5. Código Tributario Federal 6. Códigos Tributarios Estatales / Regionales 7. Códigos Tributarios Locales 8. Preceptos ambientales en el Código Tributario 9. Tributos Ambientales 10. Beneficios Fiscales Ambientales

A-B A

B A

B C

B A

A F

A

A

A

E

D

A

E

A

A

A

E

F

F

A

A

D

B

A

C

B

A

D

E

A

B

A

B

A

D

E

B

A

A

B

A

A

A

A

A

A

A

A

A B

B B

B B

A B

A A

B B

B A

Fuente: Carrera Poncela y Movellán Vázquez (2007; pp. 11), modificado el punto 10 para el caso de Argentina.

posteriormente trasladarían el impuesto al consumidor final o a las empresas, acorde con el principio de “capacidad contributiva” y de “quien contamina paga”. 14 La “incidencia inicial” hace referencia a quién está obligado inicialmente al pago del tributo. 15 La “incidencia final” hace referencia sobre quién recae realmente la carga tributaria. 12

13 1.

2.

3.

Constitucionalidad: A. Admiten tributos ambientales pese a la inexistencia de normas específicas; B. Normas específicas sobre protección ambiental; C. Normas específicas sobre tributos ambientales; D. Posible inconstitucionalidad de los tributos ambientales pese a la inexistencia de una prohibición. específica. Entidades competentes: A. Federación, Estados/Regiones y Entes Locales; B. Sólo la Federación; C. Sólo los Estados/Regiones; D. Sólo los entes locales; E. Estados y Entes Locales (Municipios). Potestad tributaria de los entes regionales: A. Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco constitucional; B. Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco de las leyes federales; C. Sólo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una específica habilitación por ley federal; D. Carecen de poder tributario para establecer y regular tributos aunque pueden gestionarlos.

4.

Potestad tributaria de los entes locales: A. Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco constitucional; B. Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco de las leyes federales; C. Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco de las leyes Estatales/Regionales; D. Sólo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una específica habilitación por ley federal; E. Sólo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una específica habilitación por ley Estatal/regional; F. Carecen de poder tributario para establecer y regular tributos aunque pueden gestionarlos. 5. Código Tributario federal: A. No existe; B. Regula aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general; C. Sólo regula aspectos procedimentales de la parte general; D. Regula la parte general y el sistema tributario; E. Sólo regula la parte especial del sistema tributario. 6. Códigos Tributarios estatales y regionales: A. No existe; B. Regula aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general; C. Sólo regula aspectos procedimentales de la parte general; D. Regula la parte general y el sistema tributario; E. Sólo regula la parte especial del sistema tributario. 7. Códigos Tributarios locales: A. No existe; B. Regula aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general; C. Sólo regula aspectos procedimentales de la parte general; D. Regula la parte general y el sistema tributario; E. Sólo regula la parte especial del sistema tributario. 8. Preceptos ambientales en el Código Tributario: A. No existen; B. Existen algunas previsiones específicas. 9. Tributos ambientales: A. No existen; B. Existen algunas previsiones específicas. 10. Beneficios fiscales ambientales: A. No existen; B. Existen algunas previsiones específicas.

Tal como puede observarse, la tributación medioambiental en América Latina presenta situaciones muy variadas, no obstante, es importante destacar la importancia creciente otorgada en los países de América Latina a las reformas y medidas que tengan en cuenta el componente medioambiental. 13

14

3.

Argentina: Aspectos ambientales e instrumentos fiscales en la actividad energética.

En cuanto a los aspectos ambientales de la actividad energética, los resultados del Inventario16 de Gases de Efecto Invernadero17 (GEI), muestran una clara supremacía de las emisiones de dióxido de carbono (CO2), respecto de los restantes GEI, originados en la producción y consumo de energía. Sin embargo, aunque las emisiones de GEI del sistema energético de Argentina muestran una tendencia creciente, los niveles generados están aún muy por debajo de los indicadores que se observan en los datos de inventario de los países desarrollados. Si no se considera el sector cambio de uso de la tierra y silvicultura en el que existen grandes incertidumbres, entre 1990 y 1994 se registró un aumento del 13% de las emisiones de GEI, en tanto que entre 1994 y 1997 dicho aumento fue del 12%, totalizando un incremento para el período 1990-1997 del 25%. Se debe observar que el año 1990 estuvo marcado por una fuerte recesión y que, a partir de 1992 se observó un marcado incremento de la actividad económica que llevó a un aumento de las emisiones, aunque en menor proporción. El año 1997 registró un pico en el incremento de la actividad económica, aún cuando se observa una señalada declinación en la tendencia del aumento de emisiones de GEI. Ello se debe a varios factores, entre los cuales se puede señalar que los más importantes son: a) el aumento de la capacidad de generación eléctrica con tecnologías menos contaminantes, como las de ciclo combinado; b) la renovación del parque automotor con modelos más evolucionados; y c) reducción del rodeo vacuno. De los resultados del inventario se desprende que el sector energético y el agropecuario representan en conjunto aproximadamente el 91% de las emisiones. Esto es de particular interés para los análisis conducentes al establecimiento de las metas de emisión de GEI. Por lo expuesto, podría afirmarse que el sistema energético argentino ha alcanzado un nivel de desarrollo tal (ver Gráfico 4)18 que en el futuro, se requerirá de esfuerzos importantes para atemperar los potenciales efectos del crecimiento económico sobre las emisiones totales de dióxido de carbono (CO2). A este respecto, es importante destacar que, tal como señala el Informe final del Inventario de las emisiones de GEI (pp. 12-13), la Secretaría de Energía tiene en vigencia una resolución por la cual se debe reducir las emisiones de gas natural en boca de pozo. Estas emisiones fugitivas sumaban 7,5 millones de toneladas de CO2 equivalentes en 1997. Desde 1997 hasta el presente las empresas han ido informando una baja sustancial de estas emisiones. Por lo que a juicio de expertos es factible llevar estas emisiones a solo 1,6 millones de toneladas de CO2 equivalentes; en consecuencia, el monto de la mitigación factible es de 5,9 millones de toneladas de CO2 equivalentes. De acuerdo a las proyecciones del escenario energético sectorial, la producción de petróleo en el período 2008-2012 no será sustancialmente diferente a la actual. Por lo tanto, y dado que las emisiones fugitivas en boca de pozo, se originan casi totalmente en los pozos petroleros, se estima que la cantidad de 5,9millones de toneladas de CO2 equivalente es la magnitud de la mitigación que se puede lograr en el sector. Se ha examinado cada una de las obras hidroeléctricas para las cuales se dispone de estudios que permitan estimar los costos de mitigación. A una tasa de retorno del 10%, Yaciretá no implica ningún costo incremental respecto del escenario de base en el que la energía sería producida con gas natural en ciclos combinados. Por su parte, Corpus Christi tendría un costo del $ 10.2 por tonelada de CO2 y Garabí de $ 21.8 por tonelada de CO2. Con estos valores, el potencial de reducción de CO2 originado en el sector hidroeléctrico sería de 11,60 millones de toneladas de CO2.

16

En: “Informe Final Emisiones de Gases de Efecto Invernadero de la República Argentina” (1997); Ministerio de Desarrollo Social y Medioambiente – Secretaría de Desarrollo Sustentable (actualmente se denomina Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, dependiente del Ministerio de Salud y Ambiente). 17 Algunos de los gases efecto invernadero (GEI) tales como el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el óxido nitroso (N2O) y el ozono (O3), se encuentran naturalmente en la atmósfera. Existen evidencias que la actividad humana ha afectado las concentraciones globales de estos gases. Otros gases efecto invernadero, principalmente los halogenados, que contienen cloruros, fluoruros o bromuros fueron, en cambio, introducidos or la actividad humana. Tales como los CGC, HCFC, HFC, PFC Y el SF6 (hexafluoruro de azufre). Finalmente, otros gases, si bien no actúan en forma directa como GEI, tienen influencia en la formación y destrucción del ozono. Estos gases, conocidos como precursores del ozono, incluyen al monóxido de carbono (CO), los óxidos del nitrógeno (Nox) y los compuestos orgánicos volátiles distintos del metano (COVDM). [Informe final de las emisiones de gases de efecto invernadero de la República Argentina; 1997; pp. 2]. 18 kTEP: miles de Toneladas Equivalentes de Petróleo. 14

15

Gráfico 4 Producción Energía Primaria (en kTEP) 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1960

1963

1966

Energía Hidráulica

1969

1972

Nuclear

1975

1978

1981

Gas Natural

1984

1987

1990

Petroleo

1993

1996

Carbón Mineral

1999

2002

2005

Renovables

Fuente: Secretaría de Energía

El informe final de inventario de emisiones GEI también señala que el aprovechamiento potencial de energía eólica de la Argentina, susceptible de aprovechamiento, es equivalente a varias veces la capacidad instalada actual. Sin embargo, por diversos motivos, entre ellos algunos vinculados con sus costos, su aprovechamiento es actualmente insignificante. El sector empresario de esta actividad estima que la capacidad instalada en el año 2010 debería ser aproximadamente de 2 Gw, lo que reducirán las emisiones en 2 Millones de CO2 equivalente. Otros beneficios de esta opción, consisten en el ahorro de combustibles y, eventualmente, la generación de empleo, si al alcanzar un alto grado de desarrollo, se comienza con la fabricación local de equipos. El impacto estabilizador de la economía regional puede ser, por ende, muy importante en ciudades petroleras o mineras. En el caso de la penetración del gas natural en el transporte (GNC), se supone una creciente penetración del gas natural en los automóviles particulares y de una importante participación de este combustible en el transporte público urbano de pasajeros al igual que en la carga liviana. La emisión evitada en el escenario de mitigación representa 4 Millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente. El costo total es menor en el escenario de mitigación, por lo que esta es una opción sin perjuicio monetario, y tiene un impacto favorable en el medio ambiente y la salud de la población. Por otra parte, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable ha venido trabajando, en aspectos concernientes a la Producción Limpia, desde 1999, a través del Programa Nacional de Promoción de la Producción y Consumo Sustentable (PNPPyCS). Lo ha hecho en conjunto con otras áreas de gobierno, cámaras empresarias, organizaciones no gubernamentales, universidades y centros de investigación. En el orden local, atendiendo a la competencia que en materia ambiental tiene la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), implementó, a través de la Dirección de Ordenamiento Ambiental (DOA), las etapas iniciales de la propuesta para PL. Los Planes de Producción Limpia que cuentan como antecedentes experiencias concretas realizadas en distintas regiones del país, tienen como objetivo contribuir a que las industrias mejoren su desempeño ambiental, sus prácticas industriales desde una perspectiva competitiva y se adecuen progresivamente al marco regulatorio ambiental a nivel nacional, provincial y municipal. Concebidos como instrumentos de política ambiental activa y diseñados en base a alianzas público–privadas promueven la prevención de la contaminación mediante el incremento de la productividad y la optimización de los recursos existentes (en especial el humano). Contribuyen, además, a la permanencia de las PyMEs en los mercados y a la ampliación de las fuentes de empleos locales. Precisamente estas acciones de Producción Limpia se insertan en el Programa Nacional para la Promoción de la Producción y Consumo Sustentables (PNPPyCS), contribuyendo al cumplimiento de sus objetivos específicos, los que a continuación se detallan: i) Desarrollar una adecuada capacidad de gestión 15

16

para la promoción y adopción de prácticas de producción y consumo sustentables; ii) Iniciar la operación de programas demostrativos y proyectos de aplicación para su implementación; iii) Introducir cambios fundamentales en el modo de producción y consumo de bienes y servicios. Asimismo, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable fijó las prioridades de una nueva Agenda Ambiental para el período 2004-2007, la cual establece distintas acciones, entre las cuales podemos destacar as siguientes: a) Acciones en el plano institucional. La adscripción del “Pacto Global19” en Argentina, a los nueves (9) principios y valores universales de Derechos Humanos, y el cuidado del medio ambiente. b) Principales líneas de trabajo preseleccionados: (i) Producción sostenible. (ii) Comercio internacional y ambiente. (iii) Construcción de indicadores de desarrollo sostenible (IDS). (iv) Prevención de desastres naturales. (v) Gestión ambiental de los recursos hídricos. En lo referente a la Producción Sostenible se señala la importancia de diseñar y aplicar instrumentos económicos y de promoción, tales como los siguientes: a) Instrumentos económicos: (i) Tributos; (ii) Compensaciones; (iii) Fideicomisos; etc. b) Certificaciones: (i) Estándares de Calidad; (ii) Sello Verde; (iii) Certificación de origen; (iv) Certificación de producción orgánica. 3.1. Argentina y la imposición medioambiental sobre el sector energético. No obstante lo señalado a lo largo del presente trabajo, podemos afirmar que Argentina no cuenta con sistema de imposición ambiental.; si bien existe una imposición específica sobre los combustibles, la misma no ha sido diseñada como un tributo medioambiental. El “Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y Gas Natural20” grava la transferencia onerosa o gratuita efectuada por los sujetos pasivos, en el ámbito del territorio argentino. Son sujetos pasivos del impuesto los importadores, empresas refinadoras, empresas comercializadoras que reúnan determinados requisitos; y en el caso del gas licuado para uso automotor, son sujetos pasivos los titulares de las bocas de expendio de combustibles y los titulares de almacenamientos para consumo privado. En las importaciones, la alícuota se aplicará sobre el valor definido para la aplicación de los derechos de importación, al que se agregarán todos los tributos a la importación o con motivo de ella, excluidos el Impuesto al Valor Agregado, la Tasa de Infraestructura Hídrica y el Impuesto al Gas Oil21. En los combustibles líquidos existen distintas alícuotas y monto mínimo de impuesto por litro de combustibles; por ejemplo, a la nafta sin plomo hasta 92RON se aplica una alícuota del 70% y el impuesto mínimo es de $ 0,5375. En el gas natural comprimido, la alícuota aplicable es del 16%. Se destacan las exenciones que tienen como destino la exportación; las destinadas a rancho de embarcaciones de ultramar o de pesca, o a aeronaves de vuelo internacional; solventes alifáticos, aromáticos y aguarrás cuando tengan determinados destinos, y las que se destinan al consumo en determinadas áreas de la República Argentina. Este impuesto puede tomarse a cuenta del Impuesto a las Ganancias, del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y en las Contribuciones patronales. Por otra parte, es importante destacar que el Impuesto a los Combustibles Líquidos es distribuido entre las provincias petroleras y no petroleras atendiendo a distintas finalidades: a) Obras de Infraestructura de las provincias; b) Dirección de Vialidad; c) Fondo Especial para el Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) y d) Fondo Nacional de la Vivienda. Como puede observarse en el Cuadro nº 3, el principal destino del Impuesto a los Combustibles Líquidos ha sido hacia la construcción de viviendas (FO.NA.VI.), llegando a representar en promedio el 59% de los fondos distribuidos en el período de enero a noviembre de 2008, en 19

El Pacto Global es una iniciativa de Naciones Unidas motorizada por PNUD y la CEPAL orientada al compromiso de los actores sociales relevantes, principalmente el sector privado, con el entorno social y ambiental en el que se desenvuelve la empresa. 20 Ley Nº 23.966, Título III (texto ordenado en 1998) modificada por Ley Nº 25.745/2003; Decreto Reglamentario Nº 74/1998 y modificaciones y Resolución General (A.F.I.P) Nº 1.766/2004. 21 Actualmente se encuentra en vigor el Impuesto al Gas Oil, a partir del la Ley Nº 26.028 (B.O. 5/05/2005). Anteriormente estaba en vigencia la Tasa sobre el Gas Oil 16

17

contraposición con que este tipo de impuesto se encuentra justificado para financiar la construcción y mantenimiento de la red vial (25%), y no tiene en consideración efectos distributivos de un tributo ecológico, ni respecto de grupos de referencia ni de determinadas regiones afectadas por problemas medioambientales, tal como señala el Sexto programa de la UE, cuando establece que un buen diseño de un tributo ecológico debería considerar el destino de los ingresos; estos ingresos pueden tener diversos destinos: a) evitar una tributación regresiva mediante políticas de compensación; b) aumentar el gasto público en las partidas que incentivan el crecimiento económico o el empleo; c) reducir otros impuestos, en una suerte de neutralidad fiscal, para obtener el “doble dividendo”.

Respecto de la distribución de dicho impuesto, en el Cuadro 3 se puede observar las provincias que reciben mayor porcentaje de los fondos: Buenos Aires (15,78%), Santa Fe (8,8%) y Córdoba (6,6%), otras reciben en torno al 4%, y las que reciben menos son las provincias de Catamarca, La Pampa, La Rioja y Tierra del Fuego, en torno a un 2%. Por su parte, el “Impuesto al Gas Oil” recae sobre la transferencia a título oneroso o gratuito, o importación, de gasoil o cualquier otro combustible líquido que lo sustituya en el futuro, de manera que incida en una sola etapa de su circulación. Son sujetos pasivos los importadores, las empresas que refinen o comercialicen combustibles líquidos y otros derivados de hidrocarburos en todas sus formas; las empresas que produzcan, elaboren, fabriquen u obtengan productos gravados directamente o través de terceros y quienes revendan el combustible que hubieran importado. Quedan exentas del impuesto las transferencias de productos gravados cuando tengan como destino la exportación, o estén destinadas a rancho de embarcaciones de ultramar. La “Tasa de Infraestructura Hídrica22” grava la transferencia a título oneroso o gratuito, o importación de nafta con y sin plomo, hasta 92 RON y de más de 92 RON. Son sujetos del impuesto quienes realicen la importación de los combustibles y quienes sean sujetos del Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y Gas Natural, y quienes distribuyan el gas natural a aquellos que lo destinen al uso como combustible en automotores (en este último caso, cuando se trate de gas natural distribuido por redes destinado a gas natural comprimido). No existen productos exentos específicamente ni por uso o destino. Asimismo, es importante destacar que la Tasa de Infraestructura Hídrica es una imposición específica con afectación específica con fines de reparación de daño ambiental, para la recuperación de tierras productivas y el control y mitigación de inundaciones. Por otra parte, mediante el “Recargo sobre el Gas Natural y el Gas Licuado de Petróleo23” se crea un Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas24, el cual se constituirá con un recargo de hasta el 7,5% sobre el precio de gas natural en punto de ingreso al sistema de transporte, por cada M3 de 9.300 kilocalorías, que se aplicará a la totalidad de los metros cúbicos que se consuman y/o comercialicen por redes o ductos en el territorio nacional cualquiera fuera el uso o utilización final del mismo. Los productores de gas actúan como agentes de percepción. El presente régimen se mantendrá en vigencia por un plazo de 10 años.

22

Constituye recurso del Fideicomiso de Infraestructura Hídrica, con afectación específica al desarrollo de los proyectos de infraestructura de obras hídricas de recuperación de tierras productivas, mitigación de inundaciones en zonas rurales y avenamiento y protección de infraestructura vial y ferroviaria en zonas rurales y periurbanas y a las compensaciones por disminuciones tarifarias a los concesionarios que realicen el dragado y el mantenimiento de vías navegables, en los términos del artículo 1º de la Ley Nº 25.414. 23 Ley Nº 25.565, artículo 75; Decretos Nos. 768/2002 y 1307/2002, y Ley Nº 25.725, artículo 84. 24 El Fondo Fiduciario tiene como objeto compensar: a) las compensaciones tarifarias para la región Patagónica, Departamento de Malargüe de la Provincia de Mendoza y de la región conocida como “Puna”, que las distribuidoras o subdistribuidoras zonales de gas natural o gas licuado de petróleo de uso domiciliario, deberán percibir por las aplicación de las tarifas diferenciales a los consumos residenciales; y b) la venta de cilindros, garrafas, o gas licuado de petróleo, gas propano comercializado a granel y otros, en las provincias ubicadas en la región Patagónica, Departamento Malargüe de la Provincia de Mendoza y de la Región conocida como “Puna”. 17

18

Cuadro nº 3: Distribución Impuesto sobre los Combustibles por Provincias (Enero a Noviembre de 2008) IMPUESTO A LOS COMBUSTIBLES LIQUIDOS P rovincias

LEY Nº 23.966 y Nº 24.699 OBRAS DE

VIALIDAD

LEY Nº 24.464

F.E.D.E.I.

FO.NA.VI.

INFRAEST. PROVINCIAL BUENOS AIRES CATAMARCA

17.841,0

101.167,5

2.911,1

151.010,0

Total distribuido

Porcentaje distribuido por Provincia

272.929,6

15,7%

5.879,6

9.158,3

3.295,6

21.870,3

40.203,8

2,3%

18.954,0

34.250,9

2.184,6

58.841,9

114.231,4

6,6%

7.935,1

12.737,7

2.766,1

51.551,6

74.990,5

4,3%

CHACO

10.648,7

12.501,5

2.937,8

47.906,8

73.994,8

4,3%

CHUBUT

3.376,1

13.034,2

3.080,5

33.326,5

52.817,3

3,0%

10.422,5

18.277,1

2.528,3

40.616,5

71.844,4

4,1%

FORMOSA

7.770,9

8.806,7

3.394,8

41.657,9

61.630,3

3,5%

JUJUY

6.064,3

9.193,7

2.739,6

31.243,4

49.241,0

2,8%

LA PAMPA

4.008,7

10.993,2

2.431,7

20.829,0

38.262,6

2,2%

LA RIOJA

4.419,8

9.527,4

3.204,2

20.829,0

37.980,4

2,2%

MENDOZA

8.901,4

17.859,6

2.486,9

41.657,9

70.905,8

4,1%

MISIONES

7.051,1

18.164,9

3.417,2

48.948,0

77.581,2

4,5%

NEUQUEN

3.704,6

11.868,2

2.856,8

44.782,3

63.211,9

3,6%

RIO NEGRO

5.386,0

10.965,6

2.476,5

46.865,2

65.693,3

3,8%

SALTA

8.182,0

13.978,0

2.533,6

41.657,9

66.351,5

3,8%

SAN JUAN

7.215,7

11.156,4

2.347,4

38.012,9

58.732,4

3,4%

SAN LUIS

CORDOBA CORRIENTES

ENTRE RIOS

4.872,0

13.839,6

2.299,2

38.012,9

59.023,7

3,4%

SANTA CRUZ SANTA FE SGO. DEL ESTERO

3.376,1 48.112,2

12.834,4 43.950,0

3.235,5 2.038,3

33.326,5 58.841,9

52.772,5 152.942,4

3,0% 8,8%

8.819,2

15.772,7

2.717,7

44.782,3

72.091,9

4,1%

TUCUMAN TIERRA DEL FUEGO PROVINCIA S

10.155,6

14.403,9

2.093,2

43.740,9

70.393,6

4,1%

2.632,9

7.014,5

2.379,2

27.598,4

39.625,0

2,3%

215.729,5

431.456,0

62.355,8

1.027.910,0

1.737.451,3

100%

12%

25%

4%

59%

100%

Promedio

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias

En el Gráfico nº 5 se puede observar la evolución que han tenido estos impuestos específicos desde 1997 en adelante.

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Gráfico 5 Evolución de la Recaudación Impuestos sobre Combustibles y Gas 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000

GNC y otros combustibles (gas oil, diesel oil y kerosene)

(e ne _n ov )

2. 00 7

Combustibles líquidos (excepto gas oil, diesel oil y kerosene)

20 08

2. 00 6

2. 00 5

2. 00 4

2. 00 3

2. 00 2

2. 00 1

2. 00 0

1. 99 9

1. 99 8

1. 99 7

0

Impuesto al Gas oil Tasa de Infraestructura Hídrica Dto 1381 Recargo consumo de gas

Fuente: Elaboración propia en base a datos A.F.I.P.

En otro nivel de análisis, la “teoría del doble dividendo” sugiere que si estos ingresos se utilizaran para reducir otros tributos distorsivos de la actividad económica –como los impuestos que gravan el trabajo– o las igualmente distorsionadoras contribuciones a la seguridad social, se podría mejorar la economía a la vez que el medio ambiente. No obstante, en el Gráfico nº 6 se puede observar el incremento en la presión tributaria de los recursos de la seguridad social y una disminución de los impuestos específicos sobre los combustibles y gas llegando a representar a noviembre del 2008 un 1,08% frente a un 4,5% de las contribuciones sociales. Gráfico nº 6 Presión Tributaria Combustibles, gas, energía eléctrica y Contribuciones sociales 5,00 4,51 4,50 3,78

4,00 3,79 En porcentaje PBI

3,50

3,69

3,55

3,40

3,27

3,23

3,00

2,83

2,83

3,04

2,50 2,00 1,50

1,35

1,45

1,53

1,42

1,33

1,27

1,18

1,08

2006

2007

1,33

1,32

1,00

1,38

0,50 0,00 1997

1998

1999

2000

2001

2002

Combustibles, gas y energía eléctrica

2003

2004

2005

Contribuciones Sociales

Fuente: Elaboración propia en base a datos A.F.I.P., 2008.

Si además consideramos el impuesto sobre la renta del trabajo, en el año 2008 éstas han llegado a representar el 6% del total de los ingresos tributarios; por tanto, si consideramos los recursos de la seguridad social y los del trabajo, dichos recursos representan el 33% del total de las recaudaciones frente a un solo

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3,1% del impuesto sobre los combustibles, en evidente contraposición con el criterio del doble dividendo, tal como puede observarse en el Gráfico nº 7. Gráfico nº 7 Porcentaje respecto de la Recaudación Total (Enero a Noviembre de 2008) Impuesto sobre Combustibles y gas 3%

Resto de de la recaudación 65%

Seguridad Social 26%

Impuesto a la renta sobre el trabajo 6%

Fuente: Elaboración propia en base a datos A.F.I.P., 2008.

Por otra parte, existe un régimen de regulación y promoción para Biocombustibles25, es decir, para la producción y uso de combustibles menos contaminantes. En este sentido, la ley 26.093 dictada en 2006 (B.O. 15/05/2006) y su decreto reglamentario 109/07 (B.O. 13/02/2007), establece la promoción de la producción, mezcla, comercialización, distribución, consumo y uso sustentable de biocombustibles, producidos a partir de materias primas de origen agropecuario, agroindustrial o desechos orgánicos26.

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Los biocombustibles más conocidos son: biodiesel, bioetanol y biogás. El biodiesel es el combustible renovable que tiene el mayor potencial de desarrollo en el país; también denominado biogasóleo o diester, está formado por un grupo de biocarburantes que se obtienen a partir de grasas animales y aceites vegetales como soja –principal cultivo de oleaginosas en Argentina– colza y girasol –principales cultivos de oleaginosas en la Unión Europea–, permitiendo al campo y a la industria aceitera otra posibilidad de comercialización y de diversificación de la producción. El bioetanol puede sustituir a la nafta con el alcohol de caña o el de maíz, permite sustituir los aditivos que se emplean actualmente y que generan contaminación ambiental. El biogás resulta de la fermentación de los desechos orgánicos. Es importante destacar que este combustible es una alternativa más en la matriz energética del país. 26 Los combustibles tienen que ser aprobados por la autoridad de aplicación, que es la Secretaría de Energía de la Nación, dependiente del Ministerio de Planificación Federal, inversión Pública y Servicios. El Estado Nacional deberá utilizar y promover la utilización de biocombustibles por parte de supervisionarios y concesionarios de las distintas actividades que desarrollen por encargos del Estado. Se invita asimismo las distintas provincias a adherirse al régimen promocional. Es una normativa obligatoria para todo aquel que quiera habilitar una planta para la producción de biocombustibles y la mezcla. Respecto del cupo fiscal, funciona de este modo: anualmente el Ministerio de Economía establece una cantidad de dinero en pesos dentro del Presupuesto nacional para la asignación al Régimen Promocional de la ley 26093. Le transmite ese monto al Ministerio de Planificación y este a la Secretaría de Energía, quien es la encargada de determinar cuales son los proyectos que merecen el otorgamiento de un cupo fiscal para ser beneficiarios de este Régimen, que básicamente es un régimen de exenciones impositivas, y por cuanto tiempo. También le va a otorgar a aquellas PYMES, productores agropecuarios que han sido beneficiarios de la promoción, una participación de no menos del 20% -al conjunto- de la demanda total de biocombustibles. Se deben publicar periódicamente precios de referencia, el precio doméstico está regulado, hoy el precio de exportación es libre. Lo que se va a hacer (como se hace hoy con el gas y el petróleo) es una publicación del precio de referencia de cada uno de los biocombustibles que se comercializan en el país. 20

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Los que hayan sido beneficiarios de la promoción tienen que estar instalados en el país, y las personas deben desarrollar esta actividad de manera exclusiva para poder hacerse beneficiarios del régimen promocional, y dedicarse mayoritariamente a la producción agropecuaria. Entre los incentivos fiscales durante el régimen promocional podemos señalar los siguientes: a) Devolución anticipada IVA compras de bienes nuevos amortizables (excepto automóviles) u obras de infraestructura (excepto civiles) o amortización acelerada de Ganancias (excluyentes entre si); b) El biodiesel y bioetanol se encuentran exentos de la tasa de infraestructura hídrica, del impuesto sobre los combustibles líquidos y gas natural y sobre transferencia onerosa o gratuita o importación de gasoil o los que los sustituyan o complementen; c) Los bienes afectados a los proyectos aprobados por la autoridad de aplicación, no integrarán la base de imposición del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta establecido por la Ley Nº 25.063, o el que en el futuro lo complemente, modifique o sustituya, a partir de la fecha de aprobación del proyecto respectivo y hasta el tercer ejercicio cerrado, inclusive, con posterioridad a la fecha de puesta en marcha; d) Todos los proyectos calificados y aprobados por la Autoridad de Aplicación serán alcanzados por los beneficios que prevén los mecanismos —sean Derechos de Reducción de Emisiones; Créditos de Carbono y cualquier otro título de similares características— del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1997, ratificado por Argentina mediante Ley Nº 25.438 (créditos de carbono y similares) y los efectos que de la futura ley reglamentaria de los mecanismos de desarrollo limpio dimanen. Por medio de dicha ley se dispone un Régimen de Promoción para la Producción y Uso Sustentables de Biocombustibles en el territorio de la Nación Argentina –que tendrá una duración de 15 años a partir de su aprobación– prevé: el mezclado de biocombustibles con combustibles fósiles; y todo gasoil comercializado en el país deberá ser mezclado con “biodisel” en un porcentaje del 5% como mínimo a partir del año 2010. Asimismo, todo combustible líquido caracterizado como nafta comercializado en el país deberá mezclado con “bioetanol” en un porcentaje del 5% como mínimo a partir del año 2010. Asimismo, a través de la ley Nº 26.190 (B.O. 2/01/07) el gobierno nacional aprobó un Régimen de Fomento Nacional para el uso de fuentes renovables de energía destinado a la producción de energía eléctrica, que comprende inversiones, beneficios y sanciones, además de la creación de un Fondo Fiduciario específico; siendo beneficiarios del régimen promocional los titulares de inversiones y concesionarios de obras nuevas de producción de energía eléctrica generada a partir de fuentes renovables no fósiles, como son la eólica, solar, geotérmica, mareomotriz, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás. Esta norma sancionada en enero de 2007, es complementaria a la ley 25019, que sólo promovía la energía eólica y solar. Los beneficiarios de dicho régimen que se dediquen a la realización de emprendimientos de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables de energía gozarán de los siguientes beneficios promocionales: a) En lo referente al Impuesto al Valor Agregado y al Impuesto a las Ganancias será de aplicación el tratamiento dispensado por la Ley 25.92427 y sus normas reglamentarias, a la adquisición de bienes de capital y/o la realización de obras que se correspondan con los objetivos del presente régimen; b) Los bienes afectados por las actividades promovidas por dicha ley, no integrarán la base de imposición del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta establecido por la Ley 25.063, o el que en el futuro lo complemente, modifique o sustituya, hasta el tercer ejercicio cerrado, inclusive, con posterioridad a la fecha de puesta en marcha del proyecto respectivo A través de dicha ley se declara de “interés nacional” la generación de energía eléctrica28 a partir del uso de fuentes de energía renovables con destino a la prestación de servicio público, y también las investigaciones para el desarrollo tecnológico y la fabricación de equipos.

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Devolución anticipada IVA compras de bienes nuevos amortizables –excepto automóviles– u obras de infraestructura (excepto civiles) o amortización acelerada de Ganancias, excluyentes entre si. 28 Habiéndose avanzado en la caracterización y planteo de una metodología para la consideración de los problemas conexos a la construcción de obras hidráulicas con propósitos energéticos, a las líneas de alta tensión y extra alta 21

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El objetivo procurado por la ley, es lograr una contribución de las fuentes de energía renovables hasta alcanzar el 8% del consumo de energía eléctrica nacional en el plazo de diez años a partir de la puesta en vigencia del presente régimen. A tal efecto se crea un régimen de inversiones por diez años para la realización de obras nuevas – civiles, electromecánicas, y de montaje– destinadas a la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables. También se promoverá la fabricación y/o importación de componentes para su integración a equipos fabricados localmente y la explotación comercial. Creado por esta ley, el Fondo Fiduciario de Energías Renovables será nutrido por un gravamen específico en el marco de la ley del Marco Regulatorio de la Electricidad (Ley 24.065) que la Secretaría de Energía incrementará por hasta 0,3 pesos por Megawat hora, y que será administrado por el Consejo Federal de Energía Eléctrica. Con los recursos de dicho fondo, será remunerada la energía generada por la vía de fuentes alternativas, de acuerdo a su origen. La energía producida deberá estar destinada al Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) o la prestación de servicios públicos. Asimismo, en enero de 2008 se sancionó la Ley nº 26.334 (B.O. 03/03/2008), por la que aprueba el Régimen de Promoción de la Producción de Bioetanol con el objeto de satisfacer las necesidades de abastecimiento del país y generar excedentes para exportación. A través de este régimen promocional se tensión y a los conductos para hidrocarburos e instalaciones complementarias, los objetivos de optimar la oferta ambiental y reducir los efectos negativos del abastecimiento energético están dirigidos en este caso al ámbito de generación eléctrica a partir de centrales térmicas convencionales (C.T.C.). Corresponde mencionar aquí algunos de los diferentes efectos ambientales que derivan de la operación de las C.T.C. Es conocido el hecho que como resultado del procesamiento del carbón, fuel oíl y gas. éstas centrales son importantes fuentes emisoras de agentes contaminantes, calor, ruido, y vibraciones. Las emisiones gaseosas contienen anhídrido carbónico, anhídrido sulfuroso, óxido de nitrógeno y otras sustancias riesgosas para la salud humana y otros seres vivos: efectos semejantes pueden tener las sustancias particuladas emitidas al aire. El dióxido de carbono (CO2) es absorbido por la atmósfera y no se degrada. El incremento de éste gas disminuye la radiación del calor desde la tierra al espacio, dando origen a la elevación de la temperatura global de la misma; este fenómeno se conoce como efecto “invernadero “, constituyendo uno de los problemas ambientales más serios con el que se enfrenta la humanidad. Cabe destacar que el dióxido de azufre es uno de los elementos más perjudiciales. Su cantidad es función del combustible que se queme y del sistema depuración de los gases de salida. Otro elemento perjudicial resultante de la combustión son los óxidos de nitrógeno (NOx). Parte de estas emisiones tiene origen en el nitrógeno que trae incorporado el combustible, pero la mayor proporción corresponde a la cantidad de aire que participa en la combustión. Los óxidos de nitrógeno se forman a temperaturas mayores a los 1600 grados C, y su tenor depende del exceso de aire con que se trabaje: se puede reducir su generación mejorando la combustión, actuando sobre el diseño de la caldera y en particular del quemador, para evitar una combustión rápida con altas temperaturas en los extremos de la llama o bien reduciendo el exceso de aire. También se pueden reducir de esta forma las cantidades de óxido sulfuroso que al pasar a ácido sulfúrico son más perjudiciales por su mayor agresividad. Además de ser necesario tener valores máximos prefijados de los contaminantes que ingresen a la chimenea, es importante considerar la altura de la misma para poder tener una adecuada dispersión de los gases en función de las condiciones del medio ambiente: vientos, velocidad, frecuencia y dirección, temperatura, humedad, gradiente de temperatura, etc. (Subsecretaría de Energía (1990): “Manual de Gestión Ambiental de Centrales Térmicas Convencionales para Generación de Energía Eléctrica”; pp. 12-13). 29

Entre los incentivos fiscales durante el régimen promocional podemos señalar los siguientes: a) Devolución anticipada IVA compras de bienes nuevos amortizables (excepto automóviles) u obras de infraestructura (excepto civiles) o amortización acelerada de Ganancias (excluyentes entre si); b) El biodiesel y bioetanol se encuentran exentos de la tasa de infraestructura hídrica, del impuesto sobre los combustibles líquidos y gas natural y sobre transferencia onerosa o gratuita o importación de gasoil o los que los sustituyan o complementen; c) Los bienes afectados a los proyectos aprobados por la autoridad de aplicación, no integrarán la base de imposición del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta establecido por la Ley Nº 25.063, o el que en el futuro lo complemente, modifique o sustituya, a partir de la fecha de aprobación del proyecto respectivo y hasta el tercer ejercicio cerrado, inclusive, con posterioridad a la fecha de puesta en marcha; d) Todos los proyectos calificados y aprobados por la Autoridad de Aplicación serán alcanzados por los beneficios que prevén los mecanismos —sean Derechos de Reducción de Emisiones; Créditos de Carbono y cualquier otro título de similares características— del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1997, ratificado por Argentina mediante Ley Nº 25.438 (créditos de carbono y similares) y los efectos que de la futura ley reglamentaria de los mecanismos de desarrollo limpio dimanen.

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pretende impulsar la conformación de cadenas de valor mediante la integración de productores de caña de azúcar e ingenios azucareros en los procesos de fabricación de bioetanol. Los sujetos comprendidos en el artículo 2º que presenten proyectos en el marco de la presente ley gozarán de los beneficios establecidos en los Capítulos I y II de la Ley Nº 26.09329.

4. Conclusiones y recomendaciones para el diseño de un tributo medioambiental en Argentina. Por tanto y teniendo en cuenta todo lo desarrollado a lo largo de este trabajo, es importante señalar que en Argentina no existe un sistema de imposición ambiental, sino medidas tributarias aisladas con objetivos medioambientales, ya sea a través de impuestos con afectación específica con fines de reparación de daño ambiental (como por ejemplo, la Tasa de Infraestructura Hídrica), o a través de regímenes de estímulo fiscal para la producción y uso de combustibles menos contaminantes (tal es el caso del fomento de energías renovables, el régimen para la producción y uso de biocombustibles y el régimen de promoción de la producción de bioetanol). No obstante, si bien existe un impuesto sobre los combustibles, dicha imposición indirecta específica no ha sido diseñado como un tributo ecológico, no considera criterios distributivos de un impuesto ambiental, y tampoco el daño causado por la contaminación. Asimismo, y adhiriendo a las aportaciones de Rajmilovich (2008; pp. 24) es necesario destacar, que no se aplican niveles de imposición agravados por actividades o industrias que utilizan procesos contaminantes, ni se han establecido mayores niveles de imposición en actividades que presentan altos volúmenes de emisiones contaminantes, como por ejemplo en el caso del transporte público. Por otra parte, el Impuesto a los Combustibles Líquidos es distribuido entre las provincias petroleras30 y no petroleras atendiendo a distintas finalidades: a) Obras de Infraestructura de las provincias; b) Dirección de Vialidad; c) Fondo Especial para el Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) y d) Fondo Nacional de la Vivienda. En este sentido, el principal destino del Impuesto a los Combustibles Líquidos ha sido hacia la construcción de viviendas (FO.NA.VI.), llegando a representar en promedio el 59% de los fondos distribuidos en el período de enero a noviembre de 2008, en contraposición con que este tipo de impuesto se encuentra justificado para financiar la construcción y mantenimiento de la red vial (25%), y no tiene en consideración efectos distributivos de un tributo ecológico, ni respecto de grupos de referencia ni de determinadas regiones afectadas por problemas medioambientales, tal como señala el Sexto Programa de la UE, cuando establece que un buen diseño de un tributo ecológico debería considerar el destino de los ingresos; estos ingresos pueden tener diversos destinos: a) evitar una tributación regresiva mediante políticas de compensación; b) aumentar el gasto público en las partidas que incentivan el crecimiento económico o el empleo; c) reducir otros impuestos, en una suerte de neutralidad fiscal, para obtener el “doble dividendo”. En otro nivel de análisis, la “teoría del doble dividendo” sugiere que si estos ingresos se utilizaran para reducir otros tributos distorsivos de la actividad económica –como los impuestos que gravan el trabajo– o las igualmente distorsionadoras contribuciones a la seguridad social, se podría mejorar la economía a la vez que el medio ambiente. No obstante, se puede observar que en los últimos años ha habido un incremento en la presión tributaria de los recursos de la seguridad social y una disminución de los impuestos específicos sobre los combustibles y gas llegando a representar el impuesto sobre los combustibles –a noviembre del 2008– un 1,08% frente a un 4,5% de las contribuciones a la seguridad social, en contraposición con la teoría del doble dividendo. Por tanto, y con el propósito de establecer las pautas para el diseño de un sistema de imposición ambiental en Argentina que tuviera en cuenta los efectos contaminantes de la actividad energética, se hace necesario establecer un amplio debate en este sentido, para lo cual podría servir de base la metodología y

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La Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI) se encuentra formada por representantes de las provincias de Jujuy, Formosa, Salta, Mendoza, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Dicha organización tiene como objetivo ser el foro de análisis y reflexión de la política de desarrollo petrolero de la Argentina. En la reunión del 24 de mayo de 2006, se reafirmó la decisión de rescatar a la OFEPHI como principal protagonista en la tarea de coordinar entre Nación y provincias el tratamiento de este recurso no renovable.

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pautas sugeridas por la Unión Europea para el diseño de un tributo ecológico, a partir de tener en cuenta diversos aspectos, a saber: En primer lugar, se debería realizar un análisis de la experiencia en políticas fiscales ambientales. Este análisis aportaría elementos específicos para formular la estructura básica del tributo: determinar el hecho gravable, elegir el método para valorar la base gravable, fijar la tarifa o minimizar el costo administrativo del tributo ecológico. En segundo lugar, se hace necesario el estudio del grado de integración de los tributos ambientales en los diferentes sistemas fiscales (tanto a nivel de gobierno nacional como subnacional) y de su aceptación, definiendo tanto los aspectos fiscales –la regresividad de los gravámenes y las mediadas de compensación y mitigación–, como los aspectos ecológicos: soluciones a problemas globales, regionales o locales. En este sentido, la especificidad territorial (regional, provincial o local) de la gestión ambiental exige el establecimiento de sólidos vínculos operativos con las estructuras administrativas a una ampliación de los instrumentos de gestión, incluidos los de índole económica. La aplicación de instrumentos económicos, y en particular la fiscalidad medioambiental, como técnica de intervención ambiental se ha revelado como una experiencia muy positiva desde la inicial preferencia por reglamentaciones normativas, a raíz primordialmente de la vertebración y reestructuración de modelos fiscales sobre la base de objetivos medioambientales: Finlandia (1990/1998), Noruega (1992/1995), Dinamarca (1993), Holanda(1996) y sobre todo Suecia (1990), con un impuesto sobre energía (CO2), un impuesto sobre emisiones de SO2 y un impuesto sobre fertilizantes y pesticidas. En tercer lugar, es importante analizar cuál sería el destino de los ingresos; estos ingresos pueden tener diversos destinos: a) evitar una tributación regresiva mediante políticas de compensación; b) aumentar el gasto público en las partidas que incentivan el crecimiento económico o el empleo; c) reducir otros impuestos, en una suerte de neutralidad fiscal, para obtener el “doble dividendo”; por ejemplo, reducir impuestos sobre el trabajo o contribuciones a la seguridad social. Por último, se debería elaborar un modelo teórico de políticas fiscales ambientales que amplíe el sistema existente. Asimismo, se debería realizar el análisis de la incidencia fiscal de un tributo ambiental sobre las emisiones contaminantes, para lo cual se podría partir de la metodología utilizada por López Guzmán Guzmán (2007); de este modo, en el caso de la incidencia del impuesto sobre el consumo de energía doméstica por los hogares, la carga fiscal podría recaer en el consumidor final, o en el productor o importador de la energía31. No obstante, al analizar la incidencia fiscal de un impuesto sobre la energía utilizada como inputs de los procesos de producción, la carga impositiva podría recaer en los consumidores de los inputs32, es decir, las “empresas”. En este sentido, el diseño de este tipo de impuesto habría de articularse en torno a dos actividades específicas: a) La producción de energía eléctrica con combustibles fósiles; es decir, un proceso contaminante que origina un consumo no contaminante; b) El consumo de combustibles en el transporte por carretera; es decir, un proceso no contaminante que origina un consumo contaminante. En el primer caso, el sujeto pasivo sería la industria generadora de la energía eléctrica y, en el caso b) el obligado al pago de dicho tributo sería el consumidor de combustible para transporte por carretera, tanto los hogares como las empresas33., produciéndose de este modo posibles pautas para la traslación de este tipo de impuesto sobre emisiones contaminantes. No obstante, a medida que los objetivos de las políticas ambientales se hacen más ambiciosos, se hace cada vez más necesario que los costos para alcanzar dichos objetivos sean cada vez más reducidos. Por ello, el uso de instrumentos fiscales es objeto de gran interés y atención, como mecanismo para obtener objetivos ambientales de manera efectiva y eficiente.

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Dependiendo cuáles fueran las elasticidades precio de la oferta y la demanda de este producto. Además de recaer la carga fiscal en el producto o importador de la energía consumida y de los consumidores finales de los bienes y servicios fabricados con inputs gravados. 33 En este segundo caso, y ante la dificultad de gravar directamente estos consumos, podría presentarse como una solución operativa establecer como sujetos pasivos a los fabricantes e importadores; estos sujetos pasivos posteriormente trasladarían el impuesto al consumidor final o a las empresas, acorde con el principio de “capacidad contributiva” y de “quien contamina paga”. 32

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Sin embargo, la utilización de los tributos ambientales ha tenido un ámbito muy reducido debido a que la mayoría de los Estados ha preferido el uso de instrumentos legales y normativos para la protección del medio ambiente, como es el caso de Argentina hasta el momento, siguiendo el esquema mandato–control– sanción, dado que los actuales sistemas fiscales son herederos de una época en la que los problemas medioambientales no eran percibidos con la misma intensidad que en la actualidad y, si bien en estos últimos años se ha producido un desarrollo técnico y un debate doctrinal sobre lo que podría venir en denominarse “fiscalidad ambiental”, no obstante, en América Latina se encuentra aún en un estado incipiente.

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