Remberto De la Hoz Reyes**
Institucionalismo nuevo y el estudio de las políticas públicas* New institutionalism and the study of the public policies
Recibido: 23 de enero de 2016 / Aceptado: 2 de marzo de 2016 http://dx.doi.org/10.17081/just.21.30.1353
Palabras clave:
Resumen
Análisis-políticas, Ciencia política,
El retorno a la perspectiva Estado centrista desde los años 80 ha generado
Neoinstitucionalismo,
mayor interés por los estudios institucionales; pareciera ser que lo que en su
Políticas públicas.
momento constituyó el punto de partida de la Ciencia Política como disciplina hoy es retomado en su integridad, complejidad y potencialidad. Desde un recuento histórico del institucionalismo, este artículo busca llegar a la práctica contemporánea denominada neoinstitucionalismo, con el objeto de observarlo en su esencia, componentes, premisas y fundamentos, pero sin dejar de lado las críticas ni el enfoque de estudio de las políticas públicas como campo de aplicación.
Key words:
Abstract
Policy-analysis, Political science,
The return to the State-centric perspective since the 80s has generated in-
New-institucionalism and
creased interest in institutional studies; it seems that which once was the start-
Public policy.
ing point of Political Science as a discipline is now resumed in its integrality, complexity and potentiality. This article looks from a historical account of institutionalism; get to the contemporary practice known as neo-institutionalism, in order to observe it in its essence, components, premises and grounds, without leaving aside the critics and with a focus on public policy research as a field of study.
Referencia de este artículo (APA): De la Hoz, R. (2016). Institucionalismo nuevo y el estudio de las políticas públicas. En Justicia, 30, 107-121. http://dx.doi.org/10.17081/just.21.30.1353 * El presente artículo de investigación se desarrolló en el marco del Doctorado en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia. ** Candidato a doctor en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia. Ingeniero Industrial de la Universidad del Atlántico con estudios en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la Universidad Militar Nueva Granada. Especialista y magíster en Desarrollo Social y Master en Sciences Humaines et Sociales Mention Education, Travail et Formation Expertise, Ingenierie, Direction d’Organisation en l’Université Paris-Est-Créteil Val de Marne. Decano de la Facultad de Ingenierías de la Universidad Simón Bolívar.
[email protected]
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Remberto De la Hoz Reyes
INTRODUCCIÓN
orígenes de la Ciencia Política, que desemboca
En los estudios contemporáneos de Ciencia
en las críticas que le generaron su crisis; poste-
Política, las políticas públicas se han convertido
riormente se aborda la respuesta neoinstitucio-
en un elemento clave para la comprensión del
nalista, que se traduce en diferentes subcorrien-
Estado y los regímenes de gobierno dado que
tes, para finalizar con una discusión sobre el
bajo un mismo cuerpo comprenden los elemen-
siguiente interrogante: ¿cómo desde los nuevos
tos normativos formales, pero también la acción
institucionalismos se puede hacer una lectura a
gubernamental permeada por las relaciones so-
las políticas públicas y desde allí a las institu-
ciales. Aunque en Colombia está formalmente
ciones?, pregunta directamente asociada con los
adoptado el concepto de evaluación de las polí-
intereses de investigación del autor y su objeto
ticas públicas, existe un déficit académico sobre
de estudio: la política pública de educación su-
la materia que en la medida en que se subsane,
perior.
además de permitir una comprensión de los fenómenos e interacciones social-estatales, debe reducir la brecha existente entre la producción
El institucionalismo desde los orígenes de la Ciencia Política
intelectual y la utilización de los productos aca-
Las discusiones teóricas y metodológicas
démicos que promuevan el desarrollo guberna-
sobre la naturaleza autónoma de la Ciencia Po-
mental.
lítica en términos disciplinares ha llevado a un
Aunque son múltiples los abordajes con los
número interesante de debates respecto a su ob-
cuales realizar el policy analysis, la versión ac-
jeto de estudio y a las formas de abordaje de los
tual del institucionalismo, denominada nuevo
procesos políticos. Entre estas discusiones se di-
institucionalismo, es un enfoque que posibilita
ferencian dos claras tendencias: la institucional
de manera amplia estos estudios. A pesar de las
y la humanística.
críticas desde el conductismo y el individualis-
A diferencia de otras disciplinas como el
mo metodológico, el institucionalismo ha sido
conjunto de las Ciencias Naturales, cuyo cam-
clave en la configuración de una Ciencia Políti-
po de conocimiento está claramente demarcado
ca autónoma, además de haber hecho contribu-
por los objetos que se evidencian en el entorno
ciones históricas importantes a la disciplina. En
del hombre, la Ciencia Política pareciera que no
su “nueva versión”, el institucionalismo busca
cuenta con un objeto de conocimiento “concre-
superar la crítica planteando métodos más com-
to” o mejor “tangible” ya que todos sus asuntos
prensivos de las dinámicas sociales sobre la base
se refieren a creaciones humanas, productos so-
de un concepto de institución mucho más vasto.
ciales o culturales, que son también resultado de
El artículo se estructura sobre el eje de tra-
la voluntad humana; por supuesto, la discusión
bajo del enfoque institucionalista, partiendo de
que aquí cabría sería sobre lo que se considera
un recuento histórico sucinto atado a los mismos
concreto y tangible, pero ella se sale del propó-
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sito de este escrito. Por tanto, la lógica llevaría
que el concepto de Estado supone el de lo políti-
a pensar que las discusiones epistemológicas en
co. Se sugiere entonces que el estudio de lo polí-
Ciencia Política derivarán su atención hacia las
tico desde las estructuras y las formas de gobier-
acciones colectivas e individuales, de reconoci-
no, así como la naturaleza del Estado y de sus
do carácter social y psicológico; sin embargo,
instituciones son los elementos clave para el de-
los primeros atisbos de autonomía académica
sarrollo de la Ciencia Política como disciplina.
se fundamentaron en las instituciones y el Go-
En este marco surge la corriente que se deno-
bierno, elementos que al parecer resultan mucho
minó institucionalismo, que comprende el abor-
más concretos como objeto de estudio discipli-
daje de las instituciones formales o informales
nar.
en cuanto rasgos estructurales que constituyen
Peters (1999) afirma que la ciencia y el pen-
la sociedad, son estables en el tiempo, afectan
samiento político tienen sus raíces en el estudio
el comportamiento individual y usualmente se
de las instituciones. Si se observa el referente
fundamentan en cierto sentido de valores com-
histórico desde los antiguos (Aristóteles, citado
partidos (Peters, 1999).
en Peters, 1999) hasta los primeros visos de la
La corriente institucionalista se caracteriza
Ciencia Política como disciplina científica au-
primeramente por poner atención en las leyes y
tónoma, que surgen a finales del siglo XIX, la
su papel fundamental en la acción gubernamen-
atención principal reposa en los aspectos for-
tal. Esta particularidad, denominada legalismo,
males del gobierno, incluyendo la parte legal
se concretó en estudios con arraigo en Francia
[…] la maquinaria de los sistemas de gobierno.
a finales del siglo XIX e inicios del XX (Bro-
Siguiendo a los antiguos, Platón (2002) en su
derick, 1970, citado en Peters) e Inglaterra con
diálogo El político-Timeo-Critias señala que la
O. W. Holmes (1909) y sus estudios sobre los
política está estrechamente ligada a la acción del
antecedentes y funcionamiento del derecho con-
gobierno de los hombres reunidos en sociedad,
suetudinario. En efecto, en Europa para finales
la ata al ejercicio del rey o del político y la resal-
del siglo XIX el estudio de los asuntos políticos
ta como una actuación científica.
era más que todo una preocupación del derecho
En una visión más contemporánea Eckstein
y con relación a las normas. Rhodes (1995, ci-
(1963, citado por Rhodes, 1995, p.26) señala
tado en Marsh & Stoker, 1995) también señala
que la Ciencia Política surgió […] como un cam-
que, desde entonces, la corriente institucional ha
po de estudio separado y autónomo, divorciado
predominado en el análisis político en Europa
de la filosofía, la economía política e incluso
específicamente en Gran Bretaña y luego en Es-
la sociología [la cual] puede que haya tendido
tados Unidos.
a insistir en el estudio de los acuerdos de tipo
Desde la perspectiva económico-institucio-
formal-legal, precisamente con el estudio de las
nal Thorstein Veblem (1974), quien consideraba
instituciones; por su parte, Schmitt (1991) dice
que la enorme variedad de normas y comporta-
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mientos descubiertos por la antropología no po-
histórico-descriptiva. Para Peters (1999, p.40)
dían explicarse desde lo individual, contribuyó
la metodología empleada por el viejo institu-
al desarrollo de otra característica importante
cionalismo es sobre todo la del observador o la
de los estudios institucionalistas, como lo fue la
observadora inteligente que intenta describir
atención a las estructuras, elemento reconocido
y comprender en términos concretos el mundo
como determinante en los comportamientos po-
político que le rodea, desde esta perspectiva se
líticos*. Hay un sinnúmero de autores que estu-
desarrolló.
dian el papel de las leyes en el comportamiento
En conclusión, lo que Peters (1999) denomi-
económico, resaltando a las instituciones como
nó viejo institucionalismo se ha entendido como
reglas razonables, que imponían límites a las ac-
un enfoque a través del cual se reafirma la au-
ciones individuales y colectivas.
tonomía de las Ciencias Políticas, extensible y
Por otro lado, el institucionalismo tuvo como
utilizado en otras ciencias como la economía y
referente el enfoque holístico, es decir, se con-
la sociología, fundamentado en el estudio de la
centraba en los aspectos macro de las estructu-
sociedad a través de sus instituciones formales y
ras analizadas sobre la base de los principios de
que busca explicar el comportamiento político y
complejidad e inclusión, pero no observaba ni
el funcionamiento de los regímenes de gobierno
comparaba elementos normativos individuales.
con estudios de carácter legalista, estructuralis-
Adicionalmente, los institucionalistas presupo-
ta, holístico, histórico y normativo.
nían que para comprender los asuntos políticos se debía partir de una revisión de sus anteceden-
La crisis del institucionalismo
tes, lo cual llevó a la realización de estudios con
A pesar de que Landau (1979, citado por
un enfoque histórico. Por último, la preocupa-
Rhodes, 1995) señaló que la gran virtud de las
ción por el “buen gobierno”, por supuesto, visto
instituciones era que parecían reales. Eran con-
desde la perspectiva normativa, fue otro aspecto
cretas; se podían señalar, observar, tocar. Podían
que inquietó a los institucionalistas.
examinarse sus operaciones… Y… qué podía
En términos metodológicos, los instituciona-
ser más lógico, más natural, que volverse hacia
listas aplicaron principalmente el método cono-
la concreción de las instituciones, hacia los he-
cido como historia contemporánea, el formal-
chos de su existencia, al carácter de sus acciones
legal y el histórico-comparativo, en todo caso
y a su ejercicio del poder (p.35). Las primeras
utilizaron de manera importante la estadística
críticas al institucionalismo se fundamentaron
y los estudios de caso, estrategias que en con-
precisamente en su método, que privilegiaba los
junto produjeron una serie de estudios de índole
hechos sobre la teoría, a esta crítica se le conoció como hiperfactualismo. En este ámbito se ubica
* En el campo de Veblem, además explicarían los comportamientos en el plano económico.
a Easton (1953, citado por Rhodes, 1995), quien señala que los institucionalistas al no ocuparse
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de todas las variables relevantes no pueden ex-
detalle de los hechos, lo que se entendió en el
plicar las políticas y el poder, puesto que, aun-
ámbito académico como un desprecio o abando-
que visualizan los hechos no pueden expresar su
no de la teoría.
significado.
Toda esta confrontación disciplinar se origina
Las peculiaridades metodológicas de la co-
desde mediados del siglo XX, cuando la Ciencia
rriente llevaron a que en los estudios institucio-
Política regresa al humanismo con enfoques de
nales no se observara cómo potencialmente con-
análisis de corte individualista mientras el ins-
tribuyen al cuerpo de conocimientos teóricos de
titucionalismo se preocupaba por la identifica-
la Ciencia Política, según Storing (1962, citado
ción de los rasgos distintivos de una estructura
por Peters, 1999) lo expresa: la preocupación de
formal, con el fin de “predecir” sobre esta base
los institucionalistas por las normas y los valo-
el comportamiento del sistema. El conductismo
res significaba que su trabajo no podía ser cien-
y el racionalismo entendían el comportamiento
tífico, al menos no en el sentido positivista del
“del sistema” o mejor del “colectivo” como un
término. En mediana contraposición, el mismo
resultado de comportamientos individuales que
Peters (1999) manifiesta que si bien los institu-
en el primero enfocaba el asunto de los estímu-
cionalistas clásicos no hicieron su trabajo de un
los para moldear dichos comportamientos, y el
modo explícitamente teórico, sí contribuyeron al
segundo producía el análisis de la utilidad y el
análisis político contemporáneo señalando mu-
beneficio individual como factor de decisión
chos factores que hoy resultan relevantes.
(Peters, 1999).
Siguiendo esta línea, se dijo que las inves-
Se resume entonces como principales críticas
tigaciones institucionalistas derivaron en un
al institucionalismo, en primer lugar, la ausencia
conjunto de estudios de índole descriptiva que a
de una teoría o su poca contribución a ella; en
lo sumo tendrá enfoque inductivo. Los dos mé-
segundo lugar, la crítica desde el individualismo
todos institucionalistas más reconocidos como
metodológico frente a lo cual el institucionalis-
el de historia contemporánea y el formal-legal
mo insiste en que es la institución la que deter-
generaron investigaciones con las que se descri-
mina el comportamiento y que no necesariamen-
bían y analizaban fenómenos ocurridos en el pa-
te los individuos buscan siempre su utilidad o
sado a fin de explicar acontecimientos políticos
beneficio particular. Por último, desde la teoría
contemporáneos o, por otro lado, con el objeto
de sistemas la crítica señala al institucionalismo
de estudiar el derecho público, las organizacio-
su preocupación por los insumos y resultados
nes formales de la Administración Pública y la
sin abordar la complejidad de los procesos; en
estructura de las constituciones escritas como
esta crítica se puede ubicar a Macridis (1963,
determinantes de los comportamientos políticos.
citado por Rhodes, 1995), quien plantea que la
En ambos casos se partía de estudios de casos,
comparación institucionalista es excesivamente
comparaciones generales y una observación en
formal porque deja de lado la complejidad social
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y la influencia en las decisiones políticas de los
des, citado en Marsh & Stoker, 1995) orientado
acuerdos sociales informales.
a la reforma de la Constitución. Por otro lado, la
Así, frente a los embates del conductismo y
Ciencia de la Administración, que fue definida
el racionalismo, el aparato institucionalista re-
por Hood (1987, citado en Rhodes, 1995) como
acciona manifestando que estas corrientes se
el estudio de los acuerdos institucionales para la
caracterizan por su contextualismo, reduccio-
provisión de servicios públicos, o por el mismo
nismo, utilitarismo, funcionalismo e instrumen-
Rhodes (1979) como “el estudio de las burocra-
talismo, ya que a pesar de ser los fenómenos
cias públicas” originalmente tuvo arraigo en el
políticos sumamente complejos, los reducen a
estudio de las instituciones, y pese a su descrédi-
elecciones individuales agregadas, enfoque que
to ante su preocupación por la estructura formal,
desconoce las identidades, valores y principios
fue el origen de estudios en materia de las deci-
socialmente compartidos y que fundamentan las
siones, los sistemas, la organización informal y
instituciones*; sin embargo, tal como lo señala
las redes, aun cuando nunca ha dejado de lado
Peters (1999), resalta que la experiencia de la
el tema de la organización, aunque hoy lo toma
aplicación de los postulados del que denominó
desde una perspectiva más amplia.
viejo institucionalismo concluye en la necesidad de tener una mirada ecléctica para la Cien-
El nuevo institucionalismo
cia Política, a cambio de una adhesión estricta
Se ha visto que la crítica fundamental al ins-
a una sola perspectiva dada la multidisciplina-
titucionalismo se sostiene desde el conductismo
riedad que comprenden los asuntos políticos; a
al considerar su incapacidad para proponer ex-
esa mirada se le empezó a conocer como nuevo
plicaciones consistentes sobre las decisiones y
institucionalismo, una de las derivaciones de la
comportamientos individuales en política. En
corriente.
tal sentido, el reto del nuevo institucionalismo
Ahora bien, con independencia de las críticas
fue contrarrestar este reparo. A la fecha diversos
mencionadas, que parecen marcar el declive de
autores considerados neoinstitucionales han for-
lo institucional, no solo ha surgido el neoinstitu-
mulado diferentes maneras de dar respuesta a la
cionalismo como respuesta, otras variantes del
crítica, lo que ha generado no uno, sino diferen-
institucionalismo siguieron en efecto en produc-
tes tipos de neoinstitucionalismos que varían en
ción. Por un lado, el constitucionalismo siguió
su tendencia o idea fuerza.
siendo productivo después de los años 70 con
Peters (1999) considera que March y Olsen
sus estudios de corte formal-legal, pero dando
(1984; 1989; 1996) son los fundadores de la
cabida al reformismo liberal-democrático (Rho-
corriente neoinstitucional con su propuesta de neoinstitucionalismo normativo, que hace fuerte
*
Entendiendo institución como un concepto más amplio que no solamente comprende los mecanismos de orden social formales, sino los informales y las formas de cooperación.
énfasis en la comprensión de las normas y de cómo estas sirven de medio para moldear el
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comportamiento individual. El análisis que hace
Con este enunciado el autor busca dar res-
Caballero (2008) del trabajo de los precitados
puesta sistemática a las críticas con las que se
doctrinantes destaca tres ideas centrales:
atacó al institucionalismo desde el conductismo
1. La relativa autonomía de las instituciones
y la teoría de la elección racional a partir de los
políticas, punto en el que refuerzan la posi-
años 60. Aunque North se refiere básicamente
bilidad de que las instituciones sean tratadas
a la relación de las instituciones y la economía,
como actores políticos, por estar dotadas de
sus planteamientos son generalizables y dejan
coherencia y autonomía.
en evidencia la estrecha relación existente entre
2. La complejidad causal y las posibilidades de ineficiencia en la historia política, momento en el cual recurre al concepto de estructura política como el conjunto de instituciones, reglas de comportamiento, normas, roles, arreglos físicos, fundamentos y archivos que son relativamente invariantes frente a la rotación de individuos y adaptables a las preferencias y expectativas idiosincráticas individuales, en este sentido, se da la comprensión de la historia desde el nuevo institucionalismo, a cambio de la visión relativamente determinística que se podía leer del antiguo análisis; por último: 3. La importancia de la acción simbólica para la comprensión de la política. Por su parte, North (1990) propone una definición de institución en una acepción mucho más amplia, que se constituye en una de las fuentes de la corriente neoinstitucional:
las instituciones y el comportamiento humano. Inicialmente North (1990) manifiesta el innegable hecho de que las instituciones reducen la incertidumbre, pues de alguna manera estas direccionan la conducta en cuanto a que estructuran la vida diaria, limitan el conjunto de elecciones posibles de los individuos, y generan temor al costo de una violación. El autor aplica un par de distinciones respecto al concepto de institución, así: unas, las creadas y otras, las evolucionadas; y luego hace una diferenciación entre institución y organización u organismo, estos últimos vistos como agrupaciones humanas. Basándose en estas distinciones, North fundamenta el hecho de que la institución caracteriza la dinámica de las organizaciones y, a su vez, estas influyen en la forma cómo evoluciona el marco institucional. Por último, es importante señalar que cuando North (1990) define las instituciones como las limitaciones que los humanos se imponen a sí mismos, lo hace complementario
Las [i]nstituciones son las reglas del juego en
de la elección del enfoque teórico de la teoría
una sociedad o, más formalmente, son las limi-
económica neoclásica, desde la cual surgen los
taciones ideadas por el hombre que dan forma a
embates al institucionalismo; se establece en-
la interacción humana. Por consiguiente, estruc-
tonces una síntesis entre la elección racional y el
turan incentivos en el intercambio humano, sea
enfoque institucional, la cual se tocará adelante.
político, social o económico (p.29).
Por su parte, Hall (1986, citado en Rhodes,
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1995) define las instituciones como reglas for-
general y se aboca a los sistemas de símbolos,
males, procedimientos de aceptación y prácticas
las pautas cognoscitivas y los patrones morales
operativas normalizadas que estructuran las re-
que se sintetizan a través de interacciones mu-
laciones entre los individuos y las diversas enti-
tuas entre las instituciones y la acción individual.
dades del sistema de gobierno y de la economía,
El trabajo de Hall y Taylor (1996) se recoge y
y contribuyendo al neoinstitucionalismo, afirma
amplía en Peters (1999) unos años más tarde, que
que su enfoque se aparta de la versión original
señala siete formas del nuevo institucionalismo.
en el sentido que no solo se refiere a las insti-
Ante semejante variedad, la primera preocupa-
tuciones formales y a la Constitución, sino que
ción del autor fue identificar lo que se entiende
además comprende redes y organizaciones más
por neoinstitucionalismo a fin de establecer si
informales. Con Hall la comprensión del nuevo
una subcorriente es o no parte suya. Para Peters
institucionalismo se orienta a la conjugación de
(1999) el nuevo institucionalismo comprende el
la historia con la teoría de las organizaciones,
abordaje de las instituciones formales o infor-
punto desde el cual se estudian las instituciones
males que constituyen rasgos estructurales de la
políticas.
sociedad, en cuanto son estables en el tiempo,
Las mencionadas son algunas de las conside-
afectan el comportamiento individual y usual-
raciones teóricas en defensa del institucionalis-
mente se fundamentan en cierto sentido de va-
mo que así nuevamente se sitúa en el eje de inte-
lores compartidos.
rés principal de la Ciencia Política. No obstante,
Dentro de los enfoques presentados por Pe-
la amplitud de variedades de esta nueva versión
ters, se recoge el institucionalismo normativo de
resulta de interés.
March y Olsen (1984) y los tres nuevos insti-
Así, Caballero (2008) hace un recuento del
tucionalismos de Hall y Taylor (1996); también
trabajo de Hall y Taylor (1996) señalando tres
se agrega el institucionalismo empírico como la
nuevas formas de institucionalismo: el institu-
subcorriente más cercana al viejo instituciona-
cionalismo histórico, que subraya las asimetrías
lismo, el cual estudia empíricamente las dife-
de poder y otros factores como las ideas en los
rencias institucionales y sus efectos señalando
resultados políticos alejándose de asignar solo
cómo la estructura de Gobierno marca la forma
a las instituciones como fuerza única causal.
de las políticas y las decisiones que toma. Caba-
El institucionalismo de elección racional, que
llero (2008) expresa que este enfoque carece de
supone el modelo de la elección racional en el
fundamentación teórica y que tiene amplios pro-
comportamiento humano integrado en dilemas
blemas metodológicos: el institucionalismo de
de acción colectiva y en la acción estratégica
representación de intereses, como variante del
determinante de los resultados políticos. Por úl-
institucionalismo exclusivamente sociológico,
timo, el institucionalismo sociológico, que en-
que muestra cómo cauces de acción y relacio-
tiende las instituciones de una forma mucho más
nes entre el Estado y la sociedad, en apariencia
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Institucionalismo nuevo y el estudio de las políticas públicas
informales, se van “institucionalizando”; por
historia y el derecho; se podría afirmar que una
último, el institucionalismo internacional, que
forma de avanzar en la superación de la crítica
estudia el papel de la estructura para explicar
metodológica es la incorporación de la estadísti-
el comportamiento de los Estados en el sistema
ca en el análisis histórico y del control estadísti-
internacional y observa los regímenes como ins-
co de las observaciones de casos, a fin de condu-
tituciones del nivel internacional.
cir los estudios hacia la generalización al menos
Frente a la variedad de enfoques es lógico
en términos de categorías de análisis. Tal vez el
pensar en variedad metodológica asociada al
viejo institucionalismo no fue contundente, o
nuevo institucionalismo; sin embargo, los nue-
no le interesaba serlo, en su explicación de los
vos institucionalistas afirman que han revalo-
comportamientos políticos individuales; pero en
rizado el enfoque histórico (Rhodes, 1995, ci-
el fondo su convicción de lo determinante de la
tado en Marsh & Stoker, 1995), lo cual puede
estructura en el comportamiento, que se retoma
resumirse en que están haciendo lo mismo pero
en el nuevo institucionalismo, le da un tono su-
con un marco teórico más amplio que incluye
perior como teoría que el que tradicionalmente
un concepto de institución comprensivo de las
se le había imputado.
dinámicas sociales y de lo informal. Esto se refuerza con lo manifestado por Drewry (1995, citado en Rhodes, 1995), quien señala la necesi-
Los nuevos institucionalismos en el estudio de las políticas públicas
dad de que haya vínculos más estrechos entre la
Tomando la variedad de enfoques, interesan
política y el derecho público, es decir, se obser-
en particular aquellos que versan sobre el aná-
va un retorno al enfoque tradicional del estudio
lisis de las políticas públicas, sobre todo como
de las instituciones.
ejemplificación del campo de acción del nuevo
Este retorno no puede menospreciarse; si
institucionalismo, pero también en directa aso-
bien es cierto que el conductismo llevó a la con-
ciación a los fines investigativos y primera apro-
clusión de que la Ciencia Política podía abordar-
ximación en términos metodológicos al proble-
se con una mayor cantidad de técnicas y meto-
ma de investigación en proceso de formulación.
dologías, también lo es que el institucionalismo
Al señalar las distinciones entre los términos
en su versión clásica generó una distinción de la
anglosajones con los que se refieren a lo político
Ciencia Política como disciplina independiente-
(polity, politics, policy) Roth (2010) menciona
mente de sus falencias y sesgos. En este orden
que una política pública es un proceso de elabo-
de ideas, revitalizar los métodos a la luz de nue-
ración y puesta en marcha por autoridades públi-
vos conceptos es una buena estrategia. Los retos
cas o gubernamentales de programas de acción
a este nivel se enmarcan en la búsqueda de un
pública. Del ámbito internacional cita a Laswell
referente teórico que supere el hiperfactualismo
(1992) como precursor de la Ciencia Política
y el logro de cierto nivel de independencia de la
moderna, para quien el término designa las elec-
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ciones más importantes de la vida organizada
En este mismo sentido, Roth (2010) reafirma
y de la privada; a Thoening (1997), para quien
que la importancia del concepto de política pú-
la política pública corresponde al trabajo de las
blica se encuentra en que
autoridades revestidas de legitimidad pública o
permite enlazar bajo un mismo término tanto la
gubernamental; a Dye (1976), que simplifica el
producción normativa de las instituciones públi-
término resumiéndolo en lo que el Gobierno de-
cas (planes, leyes, decretos, resoluciones, orde-
cide o no hacer; por último, cita a Heclo y Wil-
nanzas, acuerdos, fallos jurídicos, etc.) como las
davsky (1974), que la definen como una acción
actividades políticas y administrativas realizadas
gubernamental dirigida hacia el logro de fines
tanto por actores políticos y sociales como por au-
fuera de ella misma. El mismo Roth (2010) ree-
toridades públicas para la elaboración, decisión,
labora su concepto y propone una definición de
implementación y evaluación de esta producción
política pública, la cual caracteriza como:
(el proceso de la política pública, o policy pro-
Un conjunto conformado por uno o varios objeti-
cess), así como sus efectos en la sociedad y en la
vos colectivos considerados necesarios o desea-
misma actividad política (p.40).
bles, y por medios y acciones, que son tratados,
De lo anterior se puede concluir que las po-
por lo menos parcialmente, por una institución u
líticas públicas son una parte importante de la
organización gubernamental con la finalidad de
estructura estatal ya que representan la manera
orientar el comportamiento de los actores indivi-
como se transforman las intencionalidades en
duales o colectivos para modificar una situación
normas y estas, a su vez, en acciones guberna-
percibida como insatisfactoria o problemática
mentales. Por lo tanto, desde la visión institucio-
(p.38).
nalista en primera instancia interesan en su gé-
Para Valencia (2011), quien hace una explo-
nesis, esto es, cómo se gestan, lo que comprende
ración muy similar a la de Roth (2010) en lo
desde la identificación de los problemas sociales
referente al concepto de políticas públicas, las
hasta los desarrollos normativos vinculados a su
diferentes definiciones comparten unas carac-
solución; también importa su implementación,
terísticas que las hacen similares: asocian indi-
lo cual supone la formulación de programas y
solublemente las políticas públicas al Estado o
proyectos concretos, la participación de la po-
a las acciones gubernamentales. Su conclusión
blación en su desarrollo, la generación de valo-
sugiere que los autores señalan al Estado como
res para el paso a la acción y la evaluación de su
responsable directo o indirecto de las políticas
impacto. Todo el andamiaje anterior comprende
públicas, aunque la única consideración de lo
el mismo ciclo de la política pública citado por
político no es el Estado y tampoco las políticas
Roth (véase también Carrillo, 2009), pero con
públicas; la interdependencia suscitada es fun-
abordajes propios de lo que hoy se entiende por
damental para el estudio de lo político en un
neoinstitucionalismo. Entonces, ¿cómo desde
marco institucional.
los nuevos institucionalismos se puede hacer
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Institucionalismo nuevo y el estudio de las políticas públicas
una lectura de las políticas públicas y desde allí de las instituciones?
• Desde el institucionalismo normativo, la lectura de las políticas públicas puede tomar
Retomando a Valencia (2011), quien también
como referente el conjunto de valores com-
pondera el regreso a la perspectiva de Estado-
partidos por los miembros de las institucio-
céntrico en los estudios de Ciencia Política des-
nes y asociarse al deber ser de las políticas
de los años 80 y, por ende, la observancia de su
públicas especialmente en las fases iniciales
accionar, entendido este como el conjunto de
de diseño.
políticas públicas, la visión institucionalista clá-
• Desde el institucionalismo de elección racio-
sica no resulta hoy suficiente para abordar es-
nal, las instituciones son reglas e incentivos
tos estudios. Manifiesta que la propuesta debe
que se traducen en restricciones para el com-
orientarse a lógicas híbridas de trabajo, análi-
portamiento individual. En este escenario, el
sis de redes, interacciones de trabajo entre los
abordaje de las fases de negociación e imple-
funcionarios estatales y otros actores sociales;
mentación de las políticas públicas bajo la
para ello cita las investigaciones de Atkinson y
comprensión del conjunto de actores involu-
Coleman (1992) y Jessop (1990). El esquema
crados en las decisiones, puede constituirse
metodológico del autor es en doble sentido, es-
en una estrategia metodológica.
tudiar el Estado a través del ciclo de políticas
• Desde el institucionalismo histórico, que
públicas y luego situar en el análisis la diver-
concibe las decisiones y compromisos ori-
sidad de actores que participan en el proceso.
ginales como ciertamente determinantes del
Esta propuesta puede situarse perfectamente
desarrollo de la política, se plantea que el
en el institucionalismo normativo o también en
estudio de la secuencia de decisiones en ese
el institucionalismo empírico, y en el segundo
proceso puede proporcionar los criterios de
sentido en el institucionalismo sociológico, cla-
su propia evaluación.
sificación que responde a la tipología de nuevos institucionalismos de Peters.
• Desde el institucionalismo social, que observa las interacciones entre actores estatales y
En un escrito menos estructurado, pero inte-
grupos de interés, el análisis de redes para
resante como parte de la literatura nacional en
las políticas públicas ofrece un esquema que
el ámbito de la Ciencia Política, Eslava (2010)
permite analizar las estructuras de valores
sugiere que las instituciones entendidas como
compartidos y de las interacciones mismas
reglas de juego, brindan un adecuado marco de
mediadas por las reglas.
comprensión para abordar el análisis de polí-
• Desde el institucionalismo empírico, que
ticas públicas. Propone entonces un esquema
observa las estructuras de gobierno y cómo
desde el cual se puede establecer un diálogo en-
estas promueven o bloquean determinadas
tre los nuevos institucionalismos y las políticas
acciones, ofrece una interpretación para la
públicas, que se resume a continuación:
ejecución de las políticas públicas, cuando
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Remberto De la Hoz Reyes
asegura que la implementación es un conjun-
institucionalismos en el estudio de las políticas
to de procesos que cruzan una serie de puntos
públicas. Se ha dicho que en esencia los méto-
de autorización; por ende, la institución im-
dos institucionalistas siguen haciendo uso inten-
pacta directamente en la formación de políti-
sivo del análisis histórico y formal-legal, luego
cas.
el primer desafío es entonces superar la rigidez
En términos aún más concretos, el trabajo
en la que eventualmente se puede incurrir con
de Eslava (2010) en primera instancia reconoce
estos métodos, por cuanto no posibilitan estu-
la interdependencia institucional: instituciones,
dios dinámicos y contextualizados que atiendan
organizaciones, políticas y personas, desde las
el mismo cambio social y que sustancialmente
respectivas reglas constitucionales, las regulaciones organizacionales, las políticas públicas y los valores sustantivos de confianza y bien común; por otra parte, propone que el enfoque neoinstitucionalista para estudiar las políticas públicas se oriente a: Entender las políticas como resultado de la interdependencia del conjunto de actores institucionales con el fin de dimensionar la capacidad explicativa, esto es, avanzar desde la comprensión de las políticas como variable dependiente con el fin de identificar las características que permitirán convertirla en factor explicativo. Brindar instrumentos metodológicos que, además de ofrecer categorías analíticas para abordar los hechos de la experiencia, permitan explicar cómo se forjan, ganan aceptación y se modifican o desaparecen las políticas públicas. Ofrecer claves interpretativas de una realidad compleja que no resiste análisis unidireccionales
sean útiles en la concepción de la nueva gestión pública (DNP, 2010); de no superarse este esquema, se podría incurrir en los mismos relatos históricos y estudios de casos que son objeto de críticas desde el viejo institucionalismo. Ahora bien, una buena forma de enfrentar este desafío es vincular el componente prospectivo posterior al de revisión histórica, esto es, promover el uso de los antecedentes, el estudio de las tendencias y el análisis secuencial de las decisiones para trazar rutas alternas futuras de desarrollo de la política. Para ello es clave el estudio de las asimetrías de poder entre los actores sociales identificados como grupos de interés. Por otro lado, si lo que se quiere es contribuir desde la perspectiva académica al desarrollo del ciclo de la gestión de las políticas públicas, el nuevo institucionalismo, además de hacer uso de la corriente institucionalista sociológica ha-
ni determinísticos y, por el contrario, exige utili-
brá de apropiar elementos de métodos como la
zar los datos de la experiencia desde el realismo
investigación-acción-participativa, desde la cual
de los supuestos de partida (p.34).
podrá aportar a esta construcción social. En este
Para finalizar es importante al menos esbozar
escenario, este autor cree que se desdibujaría la
cuáles serían los desafíos desde la perspectiva
esencia del institucionalismo abriéndose un ca-
metodológica que enfrenta el uso de los nuevos
mino bastante alternativo a su origen.
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Institucionalismo nuevo y el estudio de las políticas públicas
CONCLUSIONES
titucionalismo social. Evidentemente, la primera
El enfoque conocido como institucionalismo
consideración en cuanto al campo de acción de
se ha fundamentado en el estudio de la socie-
las políticas públicas es observarles como parte
dad a través de sus instituciones formales bus-
de la estructura estatal y concreción de la acción
cando explicar el comportamiento político y el
gubernamental.
funcionamiento de los regímenes de gobierno,
Para poder jugar el papel asignado, el institu-
con estudios de carácter legalista, estructuralis-
cionalismo debe evitar la rigidez de los estudios
ta, holístico, histórico y normativo. Este enfoque
formales e históricos pasando a modelos diná-
ha sido utilizado no solo en la Ciencia Política,
micos y contextualizados que atiendan el mismo
también en la economía y la sociología.
cambio social; adicionalmente, podrían vincular
Frente a los embates del conductismo y el ra-
como complemento el componente prospectivo
cionalismo, el aparato institucionalista reaccio-
a la revisión histórica, a fin de señalar rutas al-
na concluyendo la necesidad de tener una mira-
ternas de desarrollo de la política contribuyendo
da ecléctica para la Ciencia Política, a cambio
así desde la perspectiva académica al desarrollo
de una adhesión estricta a una sola perspectiva
del ciclo de la gestión de las políticas públicas,
dada la multidisciplinariedad que comprenden
pero sin perder su esencia.
los asuntos políticos. A esa mirada se le empezó a conocer como nuevo institucionalismo, una de las derivaciones de la corriente.
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La perspectiva institucionalista es funda-
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Atkinson, M. & Coleman, W. (1992). Policy
políticas públicas. En el contexto colombiano, el
networks, policy communities and the
nuevo institucionalismo puede contribuir a sub-
problems of governance. Governance, 5,
sanar el déficit académico en materia de Ciencia
(2).
Política, pero también es un potencial contribuyente al desarrollo institucional. Esta contribución se puede hacer desde cualquiera de las subescuelas, que en el entendido
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