El Narcotráfico y la Paz en Colombia. Un Pasado Claro, un Futuro Incierto: Elementos para posibles escenarios de la Política Antidrogas en Colombia.

El Narcotrafico y la Paz en Colombia. Un Pasado Claro, un Futuro Incierto: elementos para posibles escenarios de la política antidrogas en Colombia. Juan Felipe Chavarriaga Estrada. Proyecto de Grado para el Programa de Ciencia Política con Énfasis en Relaciones Internacionales. Tutor Proyecto de Grado: José Benito Garzón Montenegro, PhD(c). Universidad Icesi.

Resumen. El documento expone los posibles escenarios de la política antidrogas en Colombia en el marco de las conversaciones que se llevan a cabo entre el gobierno colombiano y la guerrilla de las FARC en la Habana (Cuba). Para ello, el autor expone la forma como se ha enfrentado el fenómeno del narcotráfico en América Latina desde los inicios de la “Guerra Contra las Drogas” proferida por los Estados Unidos y analiza las distintas críticas que se han presentado a través del tiempo a dicho enfoque. Describe en este contexto, las políticas que distintos gobiernos colombianos han proferido para atacar este fenómeno y su vinculación con los grupos armados ilegales. Además analiza las posibilidades que un acuerdo en el proceso de paz con la guerrilla pueden obtenerse en el punto específico de solucionar el problema de las drogas ilícitas, incluyendo limitaciones y factores faltantes de dichos acuerdos. Se presentan seis escenarios que se desprenden de tres variables (Producción, Tráfico y Consumo); estas dependen del cambio de enfoque que el gobierno Colombiano tenga hacia cada una de ellas. Se concluye asegurando que para pensar en la eliminación del narcotráfico, son necesarias medidas mucho más radicales de las que se han planteado hasta el momento en la negociación de la Habana. Palabras Clave: Posibles escenarios de la Política Antidrogas, Narcotráfico, Conflicto Armado Colombiano, Proceso de Paz con las FARC, Guerra contra las Drogas.

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Abstract. The document exposes the possible scenarios of anti-drug policy in Colombia under the conversations that develops between the Colombian government and the FARC Guerrilla in Havana (Cuba). For this, the author exposes the way of how has been faced the drug-trafficking phenomenon in Latin America since the beginning of the “War on Drugs” proffered by the United States of America and analyzes various criticisms that has been presented along the time to this approach. It describes, in this context, the policies that various Colombian governments has proffered to attack this phenomenon and its entailment with illegal armed groups. Besides, analyses the possibilities that an agreement in the peace process with the guerrilla could obtain in the specific topic of “solution to the illicit drugs problem”, including its limitations and missing factors of these agreements. It presents six scenarios deriving from three variables (Production, Traffic and Consumption); these depend of the change of approach that Colombian government could have towards each one of them. It concludes assuring that, to think in the elimination of the drug trafficking phenomenon, there are needed measures much more radicals than those that have been raised in the negotiation in Havana so far. Key Words: Possible scenarios of the anti-drugs policy, Drug Trafficking, Colombian Armed Conflict, Peace Process with the FARC, War on Drugs.

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Introducción. El narcotráfico entendido como un problema incluyendo sus respectivos efectos colaterales, siempre ha sido un gran reto para los distintos Estados en los que esta actividad desenvuelve cualquiera de sus etapas (cultivo, procesamiento, tráfico, distribución o legalización de dineros). A través de la historia reciente, la sociedad colombiana ha sido testigo, no sólo de las grandes capacidades que pueden ostentar quienes ejercen dicha actividad en términos económicos, sociales, e incluso escandalosamente en términos políticos o culturales; sino que también ha presenciado las respuestas internacionales y estatales que han buscado atajar a los narcotraficantes. Estas respuestas del Estado, enmarcadas casi desde sus inicios en el liderazgo inmutable que lucieron los Estados Unidos de América desde el fin de la Guerra Fría, se han definido a partir de una política prohibicionista y guerrerista, diseñadas en el discurso norteamericano para erradicar el narcotráfico. Dicho discurso hegemónico, planteado como una política exterior característica de los Estados Unidos, vio en la declaración del fortalecimiento de la Guerra contra las drogas del Presidente Ronald Reagan en febrero de 1982, el inicio de un gran esfuerzo en términos de recursos económicos y políticos ( (Bagley, 1991) (Neuman, 2002)), que a lo largo de las décadas posteriores fue tomando más fuerza, sentando sólidas bases para una lucha militarizada contra este flagelo en algunos países de América Latina. Claramente la realidad colombiana no fue ajena a esta perspectiva norteamericana, teniendo en cuenta el problema creciente del narcotráfico en nuestro país, en combinación con la gran influencia de la política exterior estadounidense en la política contra las drogas en Colombia y otras referentes al ámbito internacional (e incluso doméstico), bajo la doctrina del réspice polum1 (Drekonja, 1983; Pardo & Tokatlian, 1989). Dicha doctrina permitió que, el alto nivel de intervencionismo norteamericano en gran parte de las decisiones del Estado

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La política exterior colombiana en gran parte de su desarrollo de las últimas décadas, se fundamentó en el principio de las relaciones internacionales del réspice polum (Mirar hacia el polo), que básicamente implica una política exterior alineada a las políticas exteriores del polo de desarrollo específico: Los Estados Unidos.

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colombiano, fuera un factor simplemente aceptado. El narcotráfico en Colombia ha ocupado un lugar de tal protagonismo, que no sólo ha sumergido sus relaciones en la política, la economía o la cultura, sino que también es fácil pensar en las relaciones que esta actividad ha logrado establecer con el desarrollo del conflicto armado y específicamente con cada uno de sus actores. Actualmente, el gobierno colombiano está llevando a cabo una negociación que busca ponerle fin al conflicto armado, abogando para que uno de sus principales actores abandonen la lucha violenta: Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-FARC. Y para ello, estos dos actores (Gobierno y grupo guerrillero), acordaron una agenda que consta de puntos específicos a desarrollar entre los negociadores; uno de esos puntos, lleva el nombre de “Solución al problema de las drogas ilícitas” (Gobierno de Colombia & FARC, 2012). Las negociaciones que se están llevando a cabo en la Habana (Cuba), entre el gobierno colombiano y la guerrilla de las FARC parecen tener en primer lugar, indicios de seriedad y compromiso de las partes involucradas, expresando la intención de tener un proceso de paz “serio, digno, realista y eficaz” (Semana.com, 2012). En segundo lugar, dichas negociaciones también parecen tener la capacidad de modificar aspectos relevantes de la vida política nacional, o de modificar también factores que han sido características estrechamente vinculadas al desarrollo del conflicto armado en Colombia. En medio de esta agenda, y el establecimiento de un punto específico para discutir posibles soluciones al “problema de las drogas ilícitas”, es posible decir que éste podría convertirse en un primer paso para un cambio sustancial de la política antidrogas en Colombia, y quizá en un referente adicional a los ya existentes, en cuanto a experiencias de modificación de la llamada guerra contra las drogas proferida por los Estado Unidos desde hace poco más de 30 años. El presente documento se preocupa por las posibilidades que puedan surgir en cuanto a dicho cambio en la política antidrogas y su posterior efecto sobre la actividad del narcotráfico; sin dejar de lado los efectos que (en un hipotético acuerdo que abra la ventana para un cambio como el mencionado), puedan existir en cuanto a las

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relaciones internacionales, el diseño de políticas públicas y las implicaciones internas y externas para Colombia. Es por esto que, el presente documento hace un análisis de los acuerdos alcanzados en la mesa de negociaciones y presenta comentarios a cada uno de ellos, con el fin de establecer la verdadera capacidad de los mismos de modificar la política antidroga en Colombia. Para poder establecer escenarios posibles de la política antidroga en Colombia a partir de la coyuntura que se desarrolla, se hace necesaria en primer lugar, la definición clara y específica que se ha desarrollado en términos teóricos y conceptuales de las políticas “hegemónicas” en contra de la droga. Esto busca estar vinculado con la realización de un recuento breve del desarrollo de dichas políticas teniendo en cuenta aspectos fundamentales que hayan ayudado a definir el discurso prohibicionista desde la declaración explicita de la guerra a las drogas por parte del gobierno norteamericano ya mencionada, hasta la estructuración de una política que incluso ha alcanzado niveles multilaterales y que ha tenido el objetivo de luchar contra el narcotráfico; entendiendo su nivel de desarrollo y la medida en que esta actividad se ha convertido en un problema para diferentes Estados. Posteriormente, es de gran importancia identificar las diferentes críticas que se han dado a través de los años a este tipo de políticas en el contexto global, esto teniendo en cuenta que a menos de 10 años de haber sido declarada la guerra contra las drogas, ya habían surgido opiniones que señalaban a esta política como un fracaso rotundo2. Acto seguido, se debe realizar un análisis que indique la forma en la que el discurso hegemónico de los Estados Unidos con relación a las distintas formas de combatir las drogas ilícitas, ha influenciado internamente en Colombia; identificando las diferentes políticas y acciones que el Estado colombiano ha emprendido (claramente con ayuda externa) para cumplir con la alineación a la política norteamericana y la reducción de esta actividad ilegal en el ámbito nacional. Este punto debe desarrollarse de la mano de un breve recuento del desarrollo de la 2

Tal como se ha dedicado a hacerlo Bruce Michael Bagley, profesor y director del departamento de estudios internacionales de la Universidad de Miami, experto en narcotráfico y las implicaciones políticas y sociales de las políticas antidrogas estadounidenses en América Latina.

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actividad del narcotráfico en territorio colombiano, desde la década de 1960, hasta identificar las relaciones de esta actividad con el conflicto armado y las estrategias de los distintos gobiernos en este aspecto. Todo esto servirá como un contexto bastante amplio que ayude a entender la realidad de las actuales negociaciones que se desarrollan en la Habana y por ende las capacidades de las mismas de establecer un acuerdo que brinde cambios significativos en la política antidroga. La importancia de reconocer y describir tanto las políticas hegemónicas en contra del narcotráfico, como el desarrollo de dicha actividad en Colombia, radica en que este ejercicio nos ayuda a reconocer plenamente las estrategias y las formas en las que se ha tratado de enfrentar este fenómeno, brindando de esta forma la capacidad de entenderlo en la actualidad (sus adecuaciones a las distintas amenazas, su entorno, sus reacciones) y sobretodo, aclarando de esta forma la verdadera capacidad que los acuerdos de la Habana realmente tienen de modificar las políticas en contra del narcotráfico en nuestro país: ¿qué cambios se proponen en la habana?, ¿Qué ha pasado antes y porque no ha funcionado?, ¿Cuáles han sido las consecuencias de tener algunas aproximaciones que parecen equivocadas? Teniendo en cuenta las experiencias anteriores ¿pueden los acuerdos de la Habana generar una modificación sustancial y efectiva de las políticas en contra del Narcotráfico? La contextualización descrita anteriormente es útil para los fines de este documento, en la medida que ayuda a entender e identificar tanto las propuestas que se están negociando, como los acuerdos a los que se ha llegado en la mesa de la Habana entre el gobierno colombiano y las FARC. Este aspecto evidentemente se toma en cuenta para finalizar vislumbrando algunos posibles escenarios de la política antidroga y su repercusión en la actividad del narcotráfico a partir de los resultados que se puedan obtener en las negociaciones. Como se dijo al principio, es un objetivo tener la capacidad de identificar en cada uno de los escenarios descritos, las distintas implicaciones reales que puedan existir de acuerdo al futuro de la actividad del narcotráfico. Por último, se brindarán algunas conclusiones específicas

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con relación al estudio realizado y ciertas reflexiones acerca de las posibilidades, los limitantes y las potencialidades a tener en cuenta.

Una guerra que nació perdida. Como se verá más adelante, la lógica conceptual o teórica bajo la cual se diseñaron las estrategias para atajar el problema de las drogas en Estados Unidos corresponde a uno de los muchos errores cometidos por los tomadores de decisión norteamericanos para enfrentar el problema creciente (o ya desarrollado) del narcotráfico. La respuesta gubernamental ante una amenaza que no proviene propiamente de un Estado específico (sino de algunos actores ilegales dentro de dichos Estados) es una clave importante para el entendimiento de la política prohibicionista de las drogas como una política fallida, y por ende la participación en una lucha que desde el inicio ha sido completamente desventajosa. De acuerdo con Jorge Chabat (1994), a través de la historia reciente, el narcotráfico ha sido visto por parte de los Estados como una seria amenaza en términos de seguridad nacional, institucionalización, o simplemente como un factor que genera un detrimento para su soberanía. El grado de amenaza que pueda identificarse, depende de entender las distintas etapas asociadas a dicha actividad: En este sentido, puede aludirse a la producción y distribución de drogas en un país (1), el tráfico internacional de dichas drogas (2), el consumo de drogas (3) y las políticas de los Estados de combate a las drogas (4)3, como factores o etapas que caracterizan el fenómeno global del narcotráfico (Toro, 1990), que no tienen que estar necesariamente presentes en su conjunto para ser considerados como amenazas4.

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El cuarto (4to) factor referente a las políticas de los Estados en contra del narcotráfico, es adicionado por el profesor Chabat (1994), los tres primeros propuestos por la profesora María Celia Toro. 4 En el escrito del profesor Chabat se establece que dependiendo de un factor específico, se puede identificar una amenaza para un Estado específico. Es decir, lo que puede ser una amenaza para un Estado (el consumo, por ejemplo) puede no serlo para otro. Dicho argumento es fácilmente debatible teniendo en cuenta que en la actualidad, dada la globalización influyendo en la actividad del narcotráfico, es difícil pensar que una de las

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Para los Estados Unidos, el narcotráfico comenzó a perfilarse como una preocupación, teniendo en cuenta los altos índices de consumo en su territorio y los efectos colaterales que ello representaba en términos de violencia y criminalidad, contraponiéndose de esta forma a la Seguridad Nacional (Chabat, 1994). Claro está que, como es sostenido por algunos autores, esta amenaza se identificó de forma tardía por los Estados afectados; específicamente por los norteamericanos, facilitando de esta forma que hubiese existido un amplio periodo de tiempo (aproximadamente una década) en el cual las organizaciones narcotraficantes pudieron fortalecerse económica y militarmente ante la ignorancia que los distintos gobiernos tenían del verdadero problema5 (Henderson, 2012.). A pesar de que, incluso desde el gobierno norteamericano de Richard Nixon (1969-1974) se habían tomado cartas en el asunto6, no fue sino hasta el gobierno del presidente Ronald Reagan (1981-1989) cuando decididamente se emprende el fortalecimiento de la guerra contra las drogas que su copartidario había iniciado una década atrás (2012., pág. 71); esta guerra (con la particularidad de ser una guerra de un Estado contra un enemigo que no puede delimitarse ni identificarse fácilmente), se convertiría posteriormente en una de las características principales del desarrollo de la política exterior norteamericana frente a América Latina. Esta política, enmarcada esencialmente por los principios de la escuela realista de las relaciones internacionales7, entendió el problema del narcotráfico como un objetivo de Seguridad Nacional que debía ser atajado por los Estados desde dónde provenía, y claramente el papel norteamericano en esta tarea debía ser protagónico. Los etapas de esta actividad en un Estado extranjero (el consumo) no afecte las políticas diseñadas en otro Estado donde la amenaza sea el cultivo, por ejemplo. 5 Este tema se desarrollará con mayor detalle más adelante, al tratar la evolución histórica del narcotráfico en Colombia y Estados Unidos. 6 Este gobierno, ante la creciente demanda de alucinógenos en territorio norteamericano, en 1973 crea la Drug Enforcemente Administration (DEA) con el fin de perseguir a los traficantes de cannabis y otro tipo de drogas, dando un primer paso a lo que Estados Unidos ha denominado como “La guerra contra las drogas”. El desarrollo de este tipo de estrategias es narrado de una forma muy completa por James D. Henderson, (Víctima de la Globalización. La historia de cómo el narcotráfico destruyó la paz en Colombia, 2012.). 7 Para mayor información acerca del realismo clásico en las relaciones internacionales, y las lógicas individualistas en la que se comportan los diferentes Estados en el ámbito internacional, ver Hans J. Morgenthau La Política entre las Naciones: La lucha por el poder y la paz. (1986).

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principios del realismo que sentaron las bases para el diseño de la política exterior estadounidense defendían entre otras, las siguientes tesis: el Estado es el único y legítimo actor por excelencia en la arena internacional; las élites políticas en los Estados toman sus decisiones bajo la lupa de la racionalidad, buscando siempre la protección de los intereses unilaterales de los Estados a los que pertenecen, y que, al ser el Estado el único actor relevante, es imposible la existencia de una organización con una posición similar a éste, y por ende se descartaba la existencia de organizaciones internacionales no estatales relevantes, como para afectar el equilibrio del “poder mundial”8. A partir de estos factores, que desvelan el entramado conceptual detrás de la política exterior norteamericana entre las décadas de 1980 y 1990, se profundizó el discurso anti-droga bajo una “línea dura”9, que se materializó

en

destinaciones

presupuestales

poco

comunes

durante

las

administraciones tanto de Reagan, llegando a un tope de 4,3 billones de dólares (Bagley, 1991) como de George Bush (padre) (Chabat, 1994). Esta destinación presupuestaria estaba fundamentada en la idea ampliamente aceptada de la necesidad de atacar la oferta de las drogas, proveniente de países como Perú, Bolivia y Colombia (Estados-problema). Estos escenarios dieron cabida a los primeros planes de erradicación u operativos militares en Latinoamérica con apoyo norteamericano, con el fin de “extinguir el problema desde sus raíces”. Prueba de ello fueron las operaciones “Blast furnace” en Bolivia y “Snowcap” en Perú, durante los años 1986 y 1988, respectivamente; lo que significó un gran énfasis en las “soluciones” militares frente al problema de las drogas10 (Chabat, 1994). Pero, este mismo presupuesto restaba importancia en valores absolutos, destinados a las

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Se debe tener en cuenta que, de acuerdo a esta escuela, el fin último de los Estados es proteger su seguridad nacional frente a las amenazas que puedan presentarse en el exterior; ello explica la forma de actuar de la política exterior estadounidense en el campo del narcotráfico. 9 Por políticas anti-drogas en una “línea dura”, debe entenderse una forma militarizada de afrontar el problema de las drogas. Justamente debido a la perspectiva realista clásica con la que se afrontó el problema, la única forma de atacar al narcotráfico desde los Estados de donde emergía (de acuerdo con esta lógica), era a través del fortalecimiento de las agencias e instituciones militares y policiales en cada “Estado Problema”. 10 En especial estas operaciones, marcaron un quiebre al haberse desarrollado gracias al apoyo militar de los Estados Unidos, tanto en soldados (Blast Furnace requirió la presencia de 170 militares norteamericanos) como en quipo militar (en la utilización de helicópteros Black Hawk, fundamentalmente).

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políticas en contra de la demanda de narcóticos en territorio estadounidense: entre 1981 y 1986, los recursos para combatir la producción de drogas en América Latina se duplicaron, mientras que el dinero destinado a la reducción de la demanda a través de prevención y tratamiento, se redujo en el mismo período (Falco, 1992). Esta política de “línea dura” contra el problema de la droga, demostró rápidamente ser ineficaz, al tener en cuenta que por ejemplo, los precios de ésta en las calles de Estados Unidos eran cada vez más bajos y las cantidades del producto en circulación eran cada vez mayores. En la medida que el gobierno norteamericano destinaba recursos para la lucha armada contra el narcotráfico (específicamente contra la producción en países latinoamericanos), los precios de estos productos se reducían cada vez más en una tendencia que ha sido estable desde los inicios de la guerra contra las drogas hasta la actualidad11. Ante esta situación, la respuesta de los tomadores de decisión norteamericanos o policymakers, fue entender (con cierta lógica) que la guerra contra las drogas no era una campaña que se podría llevar a cabo únicamente por Estados específicos. Sino que, dando un giro hacia lo que

en

Relaciones

Internacionales

se

conoce

como

Neo-realismo

o

interdependencia compleja12, se empezó a pensar al narcotráfico como un problema global, que requería de esfuerzos globales: es por ello que es posible evidenciar esfuerzos considerables por parte de la nación norteamericana, para lograr que la lucha contra las drogas se convirtiera en un punto fundamental en la agenda internacional. Aprovechando su rol de liderazgo, los Estados Unidos lograron que tanto la Organización de Naciones Unidas (ONU), como la Organización de los 11

En este aspecto, cobran una valiosa importancia los estudios realizados por el think-tank estadounidense WOLA (Washington Office on Latin America), que han demostrado a través de recursos gráficos, el desarrollo entre el aumento en millones de dólares destinados a la lucha contra las drogas, y la reducción casi que inversamente proporcional de los precios de las drogas en las calles en Estados Unidos. También pueden consultarse investigaciones adelantadas por distintas ONG´s como “Stop The Drug War”, “Drug war Facts” o “Drug Policy”, entre muchas otras organizaciones que se han dedicado a hacer un seguimiento de los logros obtenidos y los altos costos de la guerra contra las drogas. 12 La teoría neo-realista o de interdependencia compleja, si bien es un desarrollo (evolución) de la teoría realista clásica, es una perspectiva que sigue entendiendo al Estado como el único actor con relevancia en el ámbito internacional. La misma es desarrollada ampliamente por los profesores R. Keohane y J. Nye en su obra (Poder e interdependencia: La política mundial en transición, 1988).

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Estados Americanos (OEA), se alinearan con la política prohibicionista promulgada por el país del norte (Bagley, 2012, págs. 12-13). Un aspecto fundamental que distintos estudios han tenido en cuenta para explicar el fracaso de la política guerrerista en contra de la producción, tráfico y comercialización de drogas, reside en la naturaleza realista13 del diseño de la política exterior norteamericana. Críticas hechas por expertos como Bruce Bagley (1991) aseguran que el entender el narcotráfico bajo una lógica de la arena internacional, en la que los Estados son los únicos actores que tienen la capacidad de generar decisiones o acciones que modifiquen los equilibrios del poder, consiste en un error. Esto simplemente porque hay innumerables actores no estatales que hacen parte de la toma de decisiones o se contraponen al establecimiento y afectan el proceso de decisión, tales como las organizaciones ligadas al lavado del dinero producido por el tráfico de drogas, los carteles de la droga con su inmenso poder, o las simples pero innegables fuerzas del mercado, que hacen que las políticas desarrolladas desde un estatocentrismo exagerado, sean insuficientes14. Además, se ha demostrado que intentos de eliminación de la producción en un Estado determinado (como las operaciones Blast Furnace y Snowcap en Bolivia y Perú respectivamente), simplemente se han traducido en la dispersión de las áreas de cultivo y las rutas de extracción del producto a otros Estados; en el ejemplo mencionado, el ataque a la infraestructura de producción en Perú y Bolivia desembocó en redistribuir la producción aproximada de hoja de coca entre estos países: del 65 % producido en Perú, el 25 % en Bolivia y el 10 % en Colombia en 1985, para pasar en el año 2000 a un escenario en el que Colombia producía el 90 % de la hoja de coca a nivel mundial, frente a reducciones históricas en las cifras los otros dos países (Bagley, 2012). Curiosamente, alrededor de los años 201013

En términos de las relaciones internacionales. Un claro ejemplo de este aspecto, es ilustrado por el profesor Bagley al demostrar que al menos el 90 % de los insumos químicos necesarios para el procesamiento de la hoja de Coca en sus lugares de cultivos, como el éter, provenían de industrias norteamericanas; es decir, fuerzas ajenas al Estado que tenían una gran influencia sobre la actividad del Narcotráfico. Además de la gran fuerza que organizaciones narcotraficantes como el cartel de Medellín, ostentaron contraponiéndose al Estado colombiano por ejemplo. 14

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2012, la “eficacia” de los planes contra la producción y erradicación de los cultivos de coca en Colombia, demostraron la capacidad de reducir dichos cultivos, pero nuevamente en Perú y Bolivia se empezaron a ver indicios de crecimiento en este aspecto (United Nations Office on Drugs and Crime, 2014), después de aproximadamente dos décadas de reducción en la producción en dichos países. Este fenómeno ha sido catalogado por Bruce Bagley como “el efecto globo” (The Ballon Effect), refiriéndose a la proliferación de las áreas de cultivo y las rutas del tráfico de estupefacientes causada por las numerosas “victorias parciales” 15 de la política antidroga en los países latinoamericanos (Bagley, 2012, pág. 5). Por otro lado, haber esperado que las políticas antidrogas promulgadas por los Estados Unidos fueran correctamente aplicadas en los Estados receptores, fue una idea simplemente ilusa. La “debilidad”16 de dichos Estados para enfrentar a los grandes carteles de la droga fue evidente17, demostrando por ejemplo que, el único actor relevante en un problema de carácter internacional no era necesariamente el Estado, sino que se había subestimado la capacidad de presión de las organizaciones narcotraficantes.

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De acuerdo con Bruce Bagley, atacar militarmente la oferta con el fin de erradicar los cultivos o de desarticular bandas dedicadas al tráfico de drogas, lo único que logra son “victorias parciales”: victorias que efectivamente tienen un resultado inmediato en sus fines y en el territorio intervenido, pero que en el mediano plazo se demuestra que obliga a los narcotraficantes o cultivadores a simplemente trasladar sus operaciones o modificar sus estructuras organizacionales con el fin de seguir produciendo y traficando. 16 Sobre el tema de la “debilidad” del Estado hay una discusión bastante amplia en los círculos académicos que no se ha solventado (Como es de esperarse). La misma consiste en que por un lado, hay quienes defienden la idea de que efectivamente el Estado (específicamente en América Latina) ha tenido una debilidad institucional característica que lo lleva a tener una labor insuficiente en algunas áreas de su territorio (sobre todo en términos de autoridad), generando así facilidades para el desarrollo de actividades ilícitas. Por otro lado, hay quienes defienden la idea de que tal debilidad nunca ha existido, sino que hay una connivencia de los actores ilegales con los actores estatales para llevar a cabo sus actividades. Con respecto a esta discusión, puede consultarse el prólogo hecho por Francisco Gutiérrez Sanín en el libro “Y Refundaron la Patria…” (Lopez Hernandez, 2010), en el cual hace evidencia de la discusión acerca de la “debilidad” del Estado colombiano referente a la “Captura Cooptada del Estado” por parte de paramilitares. También puede verse lo referido por James D. Henderson (2012.) con relación a la forma como los distintos grupos de narcotraficantes cooptaban a las fuerzas estatales, miembros de la rama judicial y a políticos con el ánimo de garantizar la estabilidad de su negocio. 17 Como lo demuestran los desequilibrios en términos de recursos y de fuerzas del Estado Colombiano, frente a organizaciones narcotraficantes como el cartel de Medellín o las disputas entre las familias miembros de la Cosa Nostra contraponiéndose al Estado Norteamericano (Bagley, 1991, pág. 181).

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Como puede verse, desde lo conceptual, hasta en la práctica, se ha logrado demostrar que las políticas que los distintos Estados han encaminado en contra de las drogas han sido, si bien no equivocadas, al menos ineficientes y claramente inefectivas. Un ejemplo adicional puede considerarse en la conceptualización que el ya mencionado Bruce Bagley hace de la capacidad que tienen las organizaciones narcotraficantes de dispersarse y fragmentarse rápidamente, denominada como el “efecto cucaracha” (The Cockroach Effect). Dicha caracterización se ve fundamentada en un hecho específico y simple: la capacidad que las organizaciones narcotraficantes tienen de acomodarse, a partir de las amenazas que los paquidérmicos Estados profieren para sus intereses, son impresionantes; como se ve en la siguiente tabla (Tabla 1), a medida que pasan los años, el Estado Mexicano por ejemplo, ve una multiplicación de sus preocupaciones: en el 2006, debía luchar contra 6 organizaciones narcotraficantes; entre el 2007-2009, contra 8; y en el 2010 ya eran 12 los carteles que debía enfrentar.

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Tabla 1. Proliferación de los Carteles Mexicanos, 2006-2010. 2006

2007-2009 Cartel del Pacífico

2010 Cartel del Pacífico Cartel del Pacífico Sur

Cartel del Pacífico

Cartel Beltrán Leyva

Cartel Independiente de Acapulco Cartel de "La Barbie"

Cartel de Juárez Cartel de Tijuana

Cartel de Juárez

Cartel de Juárez

Cartel de Tijuana

Cartel de Tijuana

Facción "El Teo"

Facción "El Teo"

Cartel del Golfo

Cartel del Golfo – Zetas

La Familia Michoacana

La Familia Michoacana

Cartel del Golfo Cartel los Zetas La Familia Michoacana La Resistencia

Cartel del Milenio

Cartel del Milenio

Cartel Jalisco - Nueva Generación

6 Organizaciones

8 Organizaciones

12 Organizaciones

Fuente: Bagley, Bruce. (Woodrow Wilson International Center for Scholars), Drug Trafficking and Organized Crime in the Americas: Major trends of the Twenty-first century., 2012, pág. 9

Otro indicador que el autor mencionado utiliza para demostrar el llamado “efecto cucaracha”, es la creciente violencia en los distintos centros urbanos de operaciones donde se desarrollan las actividades narcotraficantes: Estados como Nuevo León, Michoacán, Chihuahua y Tamaulipas con los distintos carteles en disputa de estos territorios en México; la Comuna 13 de Medellín con los grupos de BACRIM u Oficinas de Cobro que se disputan el control sobre la Avenida San Juan (un importante corredor que comunica la ciudad con el Urabá Antioqueño y el norte de Antioquia); el departamento del Valle del Cauca y las distintas facciones narcotraficantes del anterior Cartel de Cali que existen pujando por las zonas de influencia; (en Colombia); la costa pacífica y el accionar de los distintos grupos de

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Maras en Guatemala y Honduras; o el caso de las Favelas de Río de Janeiro y el Comando Vermelho que predomina en Brasil; son sólo algunos de los casos en los que la violencia urbana se ha intensificado por cuenta de las disputas de estos grupos delincuenciales, con el fin de hacerse con el control de áreas de distribución o rutas de tráfico importantes en el negocio (Bagley, 2012). Lo anterior demuestra que es normal que las organizaciones narcotraficantes sufran transformaciones en sus jerarquías, que pueden significar la división de sus estructuras, y por ende una mejor adaptación frente a los cambios de los respectivos entornos organizacionales. El error entonces, de la política contra las drogas a nivel global, ha consistido desde un principio en una lucha de poderes completamente diferentes y desiguales: Estructuras estatales con burocracias gigantescas, con una capacidad de reacción bastante reducida, con una notable tendencia de sus agentes o representantes a ser corrompidos por el dinero del narcotráfico, y en muchos casos cuyas herramientas fueron por mucho tiempo muy inferiores a las de sus contrincantes, luchando en contra de organizaciones con burocracias reducidas, flexibles, inmensamente poderosas y con una capacidad de adaptación y respuesta organizacional inmediata. Todos los aspectos anteriormente mencionados facilitan el entender las razones por las cuales, la guerra contra las drogas fue una guerra que simplemente nació perdida. ¿Y por qué una guerra perdida? Porque los datos simplemente lo demuestran: además de la información suministrada por Reporte Mundial de Drogas de la UNODC del 2014, también puede verse que según la Comisión Latinoamericana Sobre Drogas y Democracia, para el año 2009 América Latina seguía siendo el mayor exportador mundial de cocaína y marihuana, además de haber empezado a convertirse en un creciente productor de opio y heroína; sin tener en cuenta las drogas sintéticas cuya producción ya estaba en desarrollo en este lado del hemisferio. Los niveles de consumo continuaban expandiéndose en América Latina, mientras se estabilizaban en América del Norte y Europa. Los inmensos costos humanos que, después de una gran inversión en términos de recursos económicos

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en la lucha contra las drogas, han tenido que asumir los países Latinoamericanos expresados en: Aumentos del crimen organizado tanto por el tráfico internacional como por el ya mencionado control de los mercados domésticos y de territorios por parte de los grupos criminales; un aumento a niveles inaceptables de la violencia que afecta al conjunto de la sociedad, específicamente a pobres y jóvenes; la criminalización de la política y la politización del crimen, así como la proliferación de vínculos entre ambos, que se refleja en la infiltración del crimen organizado en las instituciones democráticas; y la corrupción de los funcionarios públicos, del sistema judicial, de los gobiernos, del sistema político y, en particular, de las fuerzas policiales encargadas de mantener la ley y el orden (Comisión Latinoamericana Sobre Drogas y Democracia., 2009). En el caso particular colombiano, como se verá más adelante, el discurso del prohibicionismo y la lógica realista de la política exterior, derivaron en un gran esfuerzo norteamericano por acabar las estructuras narcotraficantes y la reducción de la producción de drogas, que fue evidente en el apoyo técnico durante la administración del presidente César Gaviria (1990-1994), que desembocó en la muerte de Pablo Escobar en 1993 y más adelante, en el apoyo dado a la administración del presidente Andrés Pastrana (1998-2002) a través del Plan Colombia en el año 2000 (Bagley, 2012).

Políticas Estadounidenses y Ejecutores Colombianos. La historia del tráfico de estupefacientes en Colombia ha estado siempre directamente relacionada con la demanda de los mismos en Estados Unidos. De acuerdo con James D. Henderson (2012.), en la década de 1960 comenzaron a llegar a Colombia contrabandistas norteamericanos buscando fuentes de suministros de cannabis para poder traficarlo, ya que que cada vez más era mayor la demanda de este producto en las calles de las principales ciudades estadounidenses. Los primeros enclaves de producción de marihuana se encontraron alrededor del golfo de Urabá (región donde históricamente se ha 16

desarrollado el contrabando) y de la Sierra Nevada de Santa Marta: estos sitios además de las facilidades que presentaban para el cultivo del cannabis, concedían una posición geográfica estratégica a la hora de extraer el producto hacia las costas norteamericanas. Los colombianos al identificar los potenciales económicos de su producto de exportación (los norteamericanos llegaron pagando en dólares por la marihuana) no dudaron en mostrar una gran disposición en el intercambio que se les proponía (Henderson, 2012., pág. 61). La alerta de las autoridades generó un fuerte control sobre los medios de tráfico, especialmente sobre los barcos de la United Fruit Company18, creando la necesidad de trasladar gran parte de los cultivos y la producción a la península de la Guajira, un sector envidiable teniendo en cuenta la escasa presencia estatal colombiana. A pesar de esto, para la época, los principales exportadores de la marihuana que inundaba los festivales juveniles de música Hippie en Estados Unidos eran Mexicanos o Jamaiquinos. La respuesta del gobierno norteamericano (cuando ya el fenómeno del cannabis era masivo en las calles) fue contundente: “El 1 de julio de 1973 [Richard] Nixon creó la Drug Enforcement Administration (DEA), y le encargó adelantar vigorosamente la . La DEA se apresuró a iniciar sus actividades diseñando dos programas relacionados con la marihuana, las operaciones Bucanero y Cóndor, cuyo objetivo conjunto era destruir las plantaciones de Marihuana en Jamaica y México.” (Henderson, 2012., pág. 64). Este tipo de arremetidas en contra de la producción de marihuana adelantadas por la DEA en México y Jamaica, fue un factor determinante para el posicionamiento de Colombia como un gran exportador de lo que se conocería como el “ColombianSanta Marta Gold”- la marihuana de calidad global consumida en Estados Unidos, y producida en la costa atlántica colombiana: sector donde se desarrolló la gran bonanza marimbera de los años 1970, denominada de esta forma dado el lucrativo 18

“Se decía que los barcos que llegaban a los puertos de los Estados Unidos provenientes de los muelles de la United Fruit, llevaban tanta marihuana como banano” (Henderson, 2012., pág. 62)

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negocio que representaba enviar por mar y aire miles de kilos de marihuana a Norteamérica: “para 1978, había 60 exportadores principales en la región de la costa norte de Colombia, que satisfacían conjuntamente el 60 % de la demanda de marihuana de los Estados Unidos” (Henderson, 2012., pág. 67). El fin de la bonanza marimbera en Colombia estuvo marcado por varios factores: un gran movimiento civil en Estados Unidos (Movimiento de los padres) que se organizó en contra de la marihuana que cuyos hijos consumían exponencialmente, el regreso al poder del Partido Republicano de la mano de Ronald Reagan (1981 1989) con un discurso de fortalecimiento de la guerra contra las drogas, la adulteración de la que era objeto el “Colombian Gold” y un simple pero marcado cambio en las preferencias de los consumidores norteamericanos hacían que la marihuana pasara de moda (Henderson, 2012.). Lastimosamente otro era el producto del futuro para Colombia en Estados Unidos: la Cocaína. La cocaína trajo consigo un nuevo episodio de triste reconocimiento internacional para Colombia: en este país no sólo se desarrollaron los carteles más poderosos que se habían visto, sino que también se producían las mayores cantidades y la mejor calidad de cocaína que el mundo había visto jamás. De hecho, uno de los principales complejos de producción de cocaína que se han podido construir, pertenecía al cartel de Medellín: el complejo de Tranquilandia. La cocaína no sólo se estaba convirtiendo en una preocupación para las autoridades norteamericanas: también lo era para los gobiernos colombianos. La relación de este jugoso negocio con la financiación de distintos grupos guerrilleros era cada vez más una realidad, y por ende un problema. Además, el poder económico que empezaban a ostentar los grandes carteles como el de Cali o Medellín, se convertía en una herramienta que llamaba la atención de los representantes del Estado

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colombiano19; maniatando, o al menos reduciendo la capacidad institucional del Estado y dejando en las manos de los capos la suerte de distintos episodios de una violencia que era creciente en Colombia. Entre 1980 y la década de 1990, la urgencia de desarrollar soluciones parecía inminente. Entender el desarrollo de las políticas antidrogas en Colombia, significa necesariamente entender la forma como se ha definido la política exterior, específicamente en el ámbito de las relaciones con la Casa Blanca. En este sentido, es válido recordar el proceso mediante el cual se han desarrollado los principios de la política exterior colombiana, específicamente frente a la doctrina previamente mencionada del réspice polum. De acuerdo con Arlene Tickner (2007) en la historia reciente de las interacciones de Colombia con el resto del mundo, se ha dado gran importancia a los vínculos con Washington; aspecto que no tuvo cambios significativos por más de un siglo, hasta la llegada de Andrés Pastrana a la Presidencia de la República20. Dicha administración se caracterizó por sus esfuerzos en lograr una adecuada internacionalización del conflicto colombiano a través de la ejecución de una “diplomacia por la paz”, cuyos resultados fueron evidentes en la concreción del Plan Colombia y el establecimiento de una imagen internacional de Colombia como un “país problema”, que debía ser apoyado en la tarea de luchar contra el narcotráfico y los grupos que de él se alimentaban, como las FARC, el Ejército de Liberación Nacional-ELN o las Autodefensas Unidas de Colombia-AUC. Colombia debía considerarse como un caso excepcional, al cual sólo le bastaban acciones inmediatas por parte de la comunidad internacional para lograr el objetivo de “rescatar” a un Estado amigo que se estaba hundiendo. Este

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Miembros de la rama judicial amenazados o sobornados, políticos como Alberto Santofimio con estrechas relaciones con los narcotraficantes, incluso Pablo Escobar y Carlos Lehder (Cartel de Medellín) iniciaban proyectos políticos con fines electorales. 20 Si bien efectivamente durante la administración de Cesar Gaviria (1990-1994) hubo apoyo norteamericano en la cruenta lucha contra los grandes carteles de la droga colombianos, dicho apoyo respondía más a una lógica de las exigencias de Estados Unidos frente al Estado colombiano. No fue sino hasta el gobierno de Andrés Pastrana que se desarrolla una política que se puede entender como “intervención por invitación” (Tickner, 2007), con el ánimo de involucrar profundamente el rol de los Estados Unidos en el problema colombiano.

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modelo, es caracterizado por la autora como Intervención por Invitación (Tickner, 2007), aludiendo a la forma como el Estado colombiano no escatimaba en esfuerzos para lograr que la comunidad internacional y específicamente los Estados Unidos se enfocaran en nuestro país como una prioridad en el diseño de su respectiva política exterior, a pesar de lo que esto pudiera significar para la soberanía Colombiana. Dicho modelo se mantuvo (de formas distintas) en los gobiernos de Andrés Pastrana y de Álvaro Uribe. El inicio de la administración de Andrés Pastrana Arango como Presidente de la República de Colombia, tuvo una característica fundamental: el proceso de paz con las FARC en el Caguán. Dicho proceso hacía parte de una estrategia mucho más integral en la que se pretendía “rescatar al Estado colombiano” de la situación en la que se encontraba. Y una parte imperativa en esta estrategia de la búsqueda de la paz, era el apoyo de los Estados Unidos de América. En medio de una política exterior norteamericana fundamentalmente basada en la lucha contra las drogas, el presidente colombiano se dedicó a suplir las necesidades de obtener asistencia económica y militar por parte del país del norte, durante el desarrollo del proceso del Caguán21. Es por lo anterior que la prioridad era lograr conectar a los grupos armados ilegales con el desarrollo del narcotráfico en Colombia. Este punto no es una insignificancia, pues se debe tener en cuenta que en ese momento, la legislación norteamericana impedía brindar ayuda militar a naciones que tuvieran conflictos armados internos donde los actores no estatales fueran considerados “revolucionarios” (Borda, 2013). Lo anterior explica la lógica mediante la cual el gobierno colombiano buscó la forma de conectar a los grupos insurgentes con el narcotráfico, con el fin de convencer al congreso de los Estados Unidos de que era necesaria la ayuda de dicho país para cumplir con su objetivo principal en la guerra contra las drogas22: Como lo menciona Sandra Borda (2013, pág. 2), a partir de ese

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Sandra Borda (2013) asegura que tener la garantía de los recursos norteamericanos disponibles mientras se desarrollaban las negociaciones en el Caguán, le permitía al gobierno colombiano tener la tranquilidad de tener cómo atacar efectivamente la insurgencia en caso de un fracaso en la negociación con las FARC. 22 Modelo de Intervención por Invitación en el gobierno Pastrana.

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momento, en el discurso oficial colombiano, los narcotraficantes y los grupos insurgentes eran prácticamente indistinguibles (Narco-guerrillas). Con el apoyo del Presidente Bill Clinton (1993-2001), la venia del Congreso de los Estados Unidos, y un ejercicio de lobby bastante costoso, en junio del 2000 el gobierno colombiano recibía una grata noticia: habían sido aprobados 1.043,7 millones de dólares en paquetes de ayuda militar y social 23 (Borda, 2013); es decir que se había puesto a funcionar la principal arteria de “un instrumento para modernizar y fortalecer al ejército colombiano y para crear brigadas especializadas en la guerra contra las drogas, brigadas que ahora estarían disponibles para recibir asistencia militar por parte de los Estados Unidos” (Pastrana, 2005, pág. 119): El Plan Colombia estaba en marcha. El 11 de septiembre del 2001, se presentó un giro inesperado y podría decirse que radical. Los ataques al World Trade Center, el Pentágono y la Casa Blanca, marcaron un claro punto de inflexión en la política exterior norteamericana: el objetivo principal ya no era la guerra internacional contra las drogas, el objetivo ahora, era la guerra internacional contra el Terrorismo. Y claramente, este giro tuvo sus repercusiones en la política exterior colombiana. Nuevamente, con el ánimo de alinear en el discurso los intereses del gobierno colombiano con los objetivos norteamericanos, Hubo un cambio fundamental: “Además de manifestar su solidaridad incondicional con el país del norte, el gobierno Pastrana intentó crear mayores niveles de empatía entre los dos al comparar la frustración y rabia experimentados por la población estadounidense con los sentimientos de los colombianos al vivir en un país en permanente conflicto en donde ocurrían onces de septiembre a diario. Asimismo, se buscó establecer un paralelo entre la guerra que los Talibán

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El 68 % de los recursos estaban destinados a asistencia militar y policial, mientras que el 32 % restante correspondían a programas sociales, de fortalecimiento de la justicia, Derechos Humanos y Desarrollo Alternativo.

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habían financiado en Afganistán con dineros del narcotráfico y las actividades de los actores armados en Colombia” (Tickner, 2007, pág. 101). Una vez finalizadas las conversaciones del Caguán (por decisión unilateral del gobierno), y una vez generado el impacto de opinión que se generó a partir de conocerse que las FARC habían negociado de mala fe con el gobierno colombiano (además de haber sido las responsables del secuestro y posterior asesinato de ciudadanos estadounidenses), el presidente Pastrana fue más allá en el discurso: el día en que tomó la decisión de finalizar los diálogos, el presidente expresó que “…ya nadie puede dudar de que, entre política y terrorismo, las FARC optaron por el terrorismo”24. Esta etiqueta le permitió al gobierno de Andrés Pastrana conectar la guerra contra el terrorismo (una causa global) con la realidad colombiana (el conflicto colombiano constituía la principal amenaza terrorista del hemisferio occidental), y así convencer al presidente George Bush (Hijo) y al Congreso de los Estados Unidos de liberar las restricciones que impedían el uso de la ayuda norteamericana en otros aspectos adicionales a la lucha contra las drogas (Tickner, 2007) y extenderla para soportar la lucha contra los grupos ilegales. Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) llegó a la presidencia de la República con varias ventajas en el entorno que le permitieron llevar a cabo la principal característica de su gobierno: unas FARC ya convertidas en una organización completamente desprestigiada y catalogada como terrorista, al igual que otros grupos armados en Colombia; una cercanía inigualable con Washington y la posibilidad de abandonar un discurso en búsqueda de una paz negociada, para reemplazarlo por su característico tono beligerante en contra de los grupos armados ilegales, especialmente las guerrillas. El discurso enfocado en el peligro que representaban estos grupos ilegales para el Estado colombiano y la seguridad de la ciudadanía, específicamente como una amenaza terrorista, le permitió al gobierno consolidar la cercanía que se había venido construyendo tiempo atrás con los Estados Unidos:

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Alocución televisada del presidente Andrés Pastrana, Bogotá, 20 de febrero de 2002.

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“El objetivo primordial de la administración Uribe al enmarcar la concepción del conflicto interno dentro de la cruzada mundial contra el terrorismo, fue el de propiciar un mayor nivel de injerencia de la comunidad internacional –y en particular de Estados Unidos- en el combate contra las FARC” (Tickner, 2007, pág. 103). En Colombia ya no existían las narco-guerrillas; ahora en Colombia (en el discurso oficial del gobierno) existían los grupos narcoterroristas. George Bush (Hijo) se convirtió en un fuerte aliado del presidente Uribe, y lo respaldó en un nuevo proyecto de ofensiva del gobierno colombiano en contra de los grupos ilegales: en el 2003, el “Plan Patriota” se convertiría en la ofensiva militar “más grande de la historia colombiana contra los grupos armados” (2007). Dicha ofensiva fue diseñada y ejecutada con ayuda de militares del Comando Sur del ejército norteamericano; esto sin tener en cuenta la ayuda en términos económicos y humanos que la administración Bush se comprometió a dar (aproximadamente US$100 millones anuales por tres años, y el aumento del personal militar y contratista privado norteamericano en Colombia). Los dos periodos del gobierno del presidente Uribe se caracterizaron y hasta cierto punto fueron posibles, como se dijo anteriormente, a partir de la herencia recibida en las fuertes relaciones con Washington; aspecto que no sólo iba a contribuir con la lucha frontal contra las drogas, sino que, más importante aún, iba a facilitar los esfuerzos militares en contra de la insurgencia. Esto en términos reales, se materializó en la política de Seguridad Democrática que obligó a un cambio en el balance del poder entre el gobierno colombiano y las FARC: al final del gobierno Uribe, dada esta desigualdad de poderes, podría pensarse que el grupo armado tuvo un interés más genuino en alcanzar un acuerdo negociado (Borda, 2013).

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Tiempos de Revisión. Tiempos de Negociación. El 7 de agosto del 2010 Juan Manuel Santos se posesionó como presidente de la República de Colombia (2010-2018). Tras haber ganado la elección presidencial mostrándose como la mejor alternativa de continuidad de la política de Seguridad Democrática abanderada por el expresidente Álvaro Uribe, y convenciendo a una gran parte del electorado de sus capacidades como líder abanderado de la lucha contra los grupos ilegales en el país, el presidente Santos empezó a desarrollar no sólo una actitud política, sino también un discurso que lo diferenciarían claramente de su antecesor: algunos nombramientos ministeriales fueron considerados acciones de separación frente a la imagen que lo había hecho elegir con respecto a Álvaro Uribe por un lado (Revista Semana, 2010), y un discurso conciliador frente a la necesidad de alcanzar la paz por la razón o la fuerza, por el otro 25 (Santos, Presidencia de la República, 2010). Específicamente con relación al tema del narcotráfico y las políticas antidrogas, el presidente Santos abandonó el acercamiento tradicional prohibicionista del gobierno colombiano, para reemplazarlo por un discurso mucho más abierto a discutir estrategias alternativas, o al menos en una actitud revisionista frente a la política hegemónica bastante marcado: un discurso que no tenía precedente, pues históricamente los representantes del gobierno colombiano siempre fueron reacios a cualquier posibilidad de flexibilización de la guerra contra las drogas en los entornos de discusión de la legalización por ejemplo (Tokatlian, 1997). Lo anterior se evidencia claramente en el discurso que el presidente Santos presentó a la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2010, mediante el cual, el Jefe de Estado aludió a la necesidad de revisar y redefinir las líneas generales de la guerra contra las drogas:

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En su discurso de posesión, el 7 de agosto de 2010, Santos expresó que su deber como líder era conseguir la paz “ya sea por la razón, o por la fuerza”.

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“Notamos con preocupación las contradicciones de algunos países que, por un lado, demandan una lucha frontal contra el tráfico de drogas, y por el otro, legalizan el consumo o estudian la posibilidad de legalizar la producción y el comercio de algunas drogas […] estas contradicciones generan una necesidad […] de llegar a un acuerdo y revisar la estrategia global contra las drogas ilícitas, con el fin de concertar una política global única que sea más efectiva y mediante la cual todos los países puedan contribuir igualmente en este esfuerzo” (Santos, 2010) en (Borda, 2013, pág. 4). Tal vez aprovechando una posición del Estado colombiano que el mundo entero entendería como un uso de la completa autoridad moral para hablar y discutir el tema, el presidente parece haberse convertido en un pionero global, cuyo objetivo era sembrar la idea revisionista en la agenda política internacional acerca de la guerra contra las drogas. Y así lo hacen pensar las declaraciones que dio al diario británico The Observer en 2011: “Seguimos pensando básicamente de la misma forma que lo hemos venido haciendo durante los últimos 40 años […] se debería tratar una nueva perspectiva y dejar de lado los resultados violentos que vienen asociados al tráfico de drogas […] si esto significa la legalización, y el mundo cree que esa es la solución, bienvenida sea, no estoy en contra de ella” (Mulholland, 2011) en (Borda, 2013, pág. 4). Como se insinúa anteriormente, esta no es la primera vez que Colombia se enfrenta a un entorno de discusión sobre flexibilización de la política antidroga (pero sí es la primera vez que el gobierno reconoce que hay una realidad que se debe revisar e incluso modificar en este aspecto). De acuerdo con Juan Gabriel Tokatlian (1997, págs. 37-84), ya durante los años de 1970 en pleno auge de la marihuana colombiana, existían voces que se alzaban a favor de la legalización de este narcótico: Ernesto Samper, desde la presidencia de la ANIF26 fue uno de los 26

Asociación Nacional de Instituciones Financieras.

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principales referentes de la legalización de la marihuana y otras drogas en Colombia, teniendo en mente una posible solución del problema de cómo evitar que una creciente y poderosa clase emergente (los traficantes) se contrapusieran al establecimiento y más bien se lograra una inserción de sus recursos y sus actividades a la vida y la economía nacional sin poner en riesgo el Estado; una propuesta que siempre y en toda discusión, tuvo no solo reservas sino grandes contradictores desde el discurso oficial de los gobiernos colombianos, que claramente siempre trataban de estar alineados con la perspectiva norteamericana. Lastimosamente, y lo reafirma el autor, las experiencias vividas por el mismo Samper durante su campaña a la presidencia de 1994 con relación a la financiación que recibió de parte del Cartel de Cali en su organización, lo inhabilitaron moral, política y pragmáticamente de cualquier posibilidad de adelantar una agenda revisionista desde la Casa de Nariño: “Es muy posible que el ejemplo de Samper y su actitud frustraran por muchos años un debate abierto y plural sobre medidas y alternativas menos punitivas para controlar el fenómeno de las sustancias psicoactivas ilícitas en el país y en el exterior. En este final de siglo será seguramente difícil que Colombia pueda liderar o participar activamente en el plano mundial en favor de una política menos prohibicionista frente a los narcóticos” (Tokatlian, 1997) Efectivamente, el final del siglo pasado fue simplemente imposible discutir con alguna posibilidad satisfactoria el tema de la legalización, pero después de una década del inicio del presente siglo, el Gobierno Santos encontró una ventana de oportunidad única, y pareció haberla aprovechado: a esta combinación de factores (separación y posterior diferenciación de la administración Uribe y liderazgo global en el discurso revisionista frente a la política antidrogas), le falta un adicional para concluir de cierta manera que el presidente Santos realmente tenía una estrategia en marcha con relación a las FARC: el abandono casi completo de la palabra narcoterrorista y el también abandono de los esfuerzos de relacionar a estos grupos ilegales con la actividad del narcotráfico en sus discursos. Una estrategia que se 26

desveló a la luz pública el 4 de septiembre de 2012, día en el que tras un largo periodo de rumores y silencio bilateral, se dio un anuncio que sorprendió al país y quizá a gran parte del mundo: el gobierno colombiano, a pesar del rotundo fracaso en el Caguán unos años atrás, nuevamente estaba llevando a cabo negociaciones con las FARC con miras a finalizar la lucha armada de dicho grupo (Semana.com, 2012). Este nuevo proceso, se había logrado gracias a una etapa de acercamientos exploratorios entre las partes donde, bajo la supervisión de algunos Estados garantes y observadores como Cuba y Noruega, se había definido una hoja de ruta que iba a guiar los puntos a negociar entre el gobierno y el grupo insurgente; a saber: 1) Política de desarrollo Agrario integral, 2) Participación Política, 3) Fin del Conflicto, 4) Solución al problema de las drogas ilícitas, 5) Víctimas, e 6) Implementación, Verificación y refrendación (Gobierno de Colombia & FARC, 2012). Teniendo en cuenta que el fenómeno del narcotráfico hizo parte de esta agenda, no es descabellado pensar que el gobierno colombiano, antes de publicar sus verdaderas intenciones con las FARC, hubiese estado preparando el terreno con el fin de facilitar las negociaciones que a partir de ese momento se empezarían a desarrollar. Desde el momento en que el mundo supo de los acercamientos exploratorios entre las partes, y de la agenda establecida para poder entablar una conversación seria y realista, también se supo que el camino que se emprendía en ese instante no era fácil en lo más mínimo. Ese día (18 de octubre de 2012) en Oslo, durante la instalación pública de la mesa de conversaciones, se evidenciaron las profundas diferencias que existían entre los grupos negociadores: Humberto de la Calle, jefe del equipo negociador del Gobierno, habló en su discurso de la importancia de la coyuntura a la que se estaban enfrentando. Después de expresar que el gobierno “ha reconocido la pobreza e inequidad que hay en el país”, también mencionó que “Hoy hay en marcha una transformación de la realidad social en Colombia” (City Tv, 2012), y aseguraba que era el momento ideal para que las FARC hicieran parte de dicha transformación, propuesta y liderada por el Gobierno sin dejar su posición de

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“contraparte” al sistema. De la Calle aclaró que existían motivos para tener esperanza, pero no una esperanza ingenua, pues sabían de las grandes dificultades que se presentarían en el proceso. El discurso del representante del gobierno claramente representaba la aceptación de que la paz no significaba necesariamente el fin de un conflicto, sino el establecimiento de un orden nacional que fuera más incluyente en todo sentido. También era una aceptación de que han existido muchos aspectos estructurales que históricamente han permitido el recrudecimiento de la situación social en el país; aspectos que en alguna medida estaban empezando a ser tomados en cuenta por el aquel entonces nuevo gobierno colombiano y bajo los cuales se hacía la invitación a este grupo armado para que desde la legalidad, ayudaran a solucionarlos o modificarlos. Por su parte, el jefe negociador de las FARC, Luciano Marín Arango alias “Iván Márquez”, dedicó gran parte de su intervención para establecer los motivos por los cuales, desde el punto de vista de las FARC, Colombia era un país inequitativo y por ende, justificó el accionar de la “Lucha Revolucionaria” a través de todos estos años (El Tiempo., 2012). La intervención del líder guerrillero se refirió constantemente a los cambios que eran necesarios en Colombia para el establecimiento de una paz duradera: Márquez habló sobre el modelo económico, la distribución de tierras, el acaparamiento de recursos por parte de algunas pocas familias, las exportaciones, la inequidad en el campo, entre otros. Casi con un tono triunfalista, aseguraba que no podía confundirse el anhelo de paz que las FARC también tenían, con un debilitamiento de tipo militar, pues era muy claro que para ellos la paz “no era una paz que signifique el silencio de los fusiles, sino una paz con cambios estructurales” (El Tiempo., 2012). Sin entrar a analizar la mesa de conversaciones en su conjunto, es importante tener en cuenta la naturaleza diferenciada de quienes se sentaban a negociar, pues esta misma naturaleza iba a ser (y sigue siendo) la característica principal que define la lógica bajo la cual las partes negocian. Y a pesar de la misma, las declaraciones conjuntas que se han brindado por parte de los equipos negociadores, le han

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informado al mundo que hasta este momento, ha sido posible alcanzar acuerdos en varios puntos de la agenda establecida: incluyendo acuerdos sobre participación política, sobre la política agraria, y sobre la misma política de solución al problema del narcotráfico27. Específicamente en este, el punto sobre el narcotráfico (o solución al problema de las drogas ilícitas), se debe reconocer que a pesar de las posiciones que los actores hayan demostrado en la negociación y a pesar de los acuerdos alcanzados como resultado de la misma, hay que tener una perspectiva realista y saber que ello no significará el fin del narcotráfico y que hay factores mucho más amplios que inciden en el diseño de una política antidroga exitosa (Duran Martínez, 2013). Es decir, como se verá más adelante, para que haya un verdadero cambio en las políticas antidrogas, se hace necesaria la intervención de varios factores que son completamente ajenos a la autonomía del gobierno colombiano, o a las presiones del grupo guerrillero en la mesa de conversaciones: y son estos factores los que en parte podemos identificar simplemente revisando el desarrollo de las políticas antidrogas en nuestro país (como se hace anteriormente) y la lógica conceptual y política detrás de las mismas. Específicamente en este punto, el borrador del acuerdo publicado demuestra una consciencia amplia en el tema de los factores ajenos que deben alinearse para poder hablar a ciencia cierta del fin de un fenómeno como el narcotráfico (Gobierno de Colombia & FARC, 2014).

El acuerdo sobre drogas en la Habana: ¿Qué puede suceder? Dado el carácter del nivel discursivo del gobierno colombiano frente a la política antidroga a nivel global, no es difícil pensar que las negociaciones en este punto de la agenda con las FARC no tuvieran posiciones iniciales muy disímiles. Por parte del grupo armado, se sentó una posición que puede definirse en los siguientes 10 puntos, según lo publicado por la Revista Semana (2013):

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Los borradores de dichos acuerdos ya han sido publicados por la mesa de conversaciones.

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1. El desarrollo de una política antidroga integral, soberana, democrática y participativa, orientada a los pobres del campo y a los consumidores. 2. Se deben establecer condiciones estructurales para la superación de los usos ilícitos de los cultivos de coca, marihuana y amapola. 3. Se debe dar reconocimiento y estímulo a los usos alimenticios, medicinales, terapéuticos, artesanales, industriales y culturales de los cultivos de hoja de coca, marihuana y amapola. 4. Sustitución de los usos ilícitos de los cultivos de coca, marihuana y amapola, y programas de desarrollo alternativo. 5. Suspensión inmediata de las aspersiones aéreas con glifosato y reparación integral de sus víctimas. 6. Desmilitarización de la política antidroga, no intervencionismo imperialista y descriminalización de los pobres del campo. 7. El tratamiento del consumo de drogas psicoactivas debe ser desde una perspectiva como problema de salud pública y se debe presentar la descriminalización de los consumidores. 8. Debe haber una política antidroga centrada en el desmonte de estructuras narco-paramilitares, criminales y mafiosas entronizadas en el Estado. 9. La política antidroga debe estar centrada en la persecución a los capitales involucrados en el proceso económico del narcotráfico. 10. Hay una responsabilidad que los Estados del capitalismo central deben asumir, deben existir compromisos regionales y requerimientos para la implementación de una política antidrogas de carácter global. Esta combinación de posiciones, sumada a varios meses de negociación, dio un resultado en términos de un acuerdo específico sobre el punto de “solución al problema de las drogas ilícitas”. De acuerdo con el borrador publicado por los equipos negociadores, se reconoce que este problema no está relacionado con el inicio del conflicto, pero que definitivamente tiene sus vínculos con el desarrollo del mismo y existe a partir de las condiciones precarias en términos de marginalidad y

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debilidad institucional en el campo colombiano, aunado a la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico. El acuerdo establecido atiende a la necesidad de diseñar una visión que no pierda de vista las causas y consecuencias del fenómeno, sobretodo presentando alternativas para la mejora de las condiciones de bienestar de las comunidades afectadas por los cultivos ilícitos. También se establece que se debe entender el consumo desde un enfoque de salud pública y adicionalmente que la lucha se oriente hacia las organizaciones criminales relacionadas con el narcotráfico y sus actividades vinculadas y no a los productores o traficantes que dadas sus condiciones económicas, se vieron en la necesidad de desarrollar esta actividad. La política que se propone en el acuerdo es aterrizada en el sentido que reconoce la importancia de las acciones globales coordinadas, y la necesidad de dar protagonismo al diseño participativo de las soluciones al problema desde enfoques territoriales. Adicionalmente, se menciona la importancia de reconocer los usos ancestrales y medicinales de los cultivos como respeto a las tradiciones culturales de algunas comunidades (Gobierno de Colombia & FARC, 2014). Los puntos acordados y que forman parte de lo publicado hasta el momento, son28: 

Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito: el gobierno creará y pondrá en marcha un Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) que estará directamente relacionado con la transformación estructural del campo que busca la Reforma Rural IntegralRRI acordada en el punto de discusión agraria (Gobierno de Colombia & FARC, 2013), que tiene como fin generar condiciones de bienestar para las comunidades afectadas por el cultivo ilícito, como los campesinos pobres que dependen del mismo, por ejemplo. Esta construcción debe estar entablada a partir de una perspectiva participativa entre dichas comunidades y las respectivas autoridades municipales, departamentales y nacionales, a partir

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(Gobierno de Colombia & FARC, 2014)

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de la construcción participativa de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo-PISDA; es por ello que la base de dicha construcción serán las propuestas de las asambleas comunitarias realizadas con el fin de tener en cuenta la participación directa de cada una de las comunidades a niveles municipales. En la ejecución de la sustitución de cultivos, se dará prioridad a la contratación de las comunidades anteriormente mencionadas, promoviendo así la generación de empleo para las mismas y el gobierno se compromete a diseñar mecanismos de diferenciación penal para los pequeños agricultores. En los casos donde se rehúse a la sustitución del cultivo, el gobierno deberá entrar a erradicar los cultivos ilícitos, pero de forma manual; eliminando la erradicación con químicos como el glifosato; el proceso de erradicación debe ser concertado e informado previamente a la comunidad. En este sentido (de la erradicación), las FARC se comprometen a asegurar el desminado de las zonas existentes. Adicionalmente, el PNIS establece la priorización de territorios teniendo en cuenta los principios de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial-PDET, de la Reforma Rural Integral-RRI (establecida en el acuerdo sobre política agraria). Se establece también un plan de acción inmediata y de desarrollo de proyectos productivos con el fin de facilitar la sustitución de cultivos para las familias agrícolas, a través de asistencia alimentaria y generación de proyectos productivos sostenibles a largo plazo (entre otros). 

Con relación a la política agraria: el acuerdo de solución al problema de las drogas ilícitas está directamente relacionado con el acuerdo alcanzado sobre el agro, cuyo principal referente es la RRI. En el marco de dicha reforma, y con miras a finalizar el problema de las drogas ilícitas, se establece la generación de Obras de infraestructura social de ejecución rápida, un plan de sostenibilidad y de recuperación ambiental, un plan de formalización de la propiedad agrícola.

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

Programas de Prevención del Consumo y Salud Pública: se propone la implementación de una política de promoción en salud, prevención, atención integral e inclusión social; esto requiere necesariamente el fortalecimiento de las capacidades nacionales y territoriales en el marco del sistema de protección social que claramente significará recursos destinados por parte del Gobierno. Se creará el Programa Nacional de Intervención Integral frente al Consumo de Drogas Ilícitas, que articule instituciones que brinden una coordinación en el proceso participativo de revisión y ajuste de la política contra el consumo. Adicionalmente, se acordó la creación de un Sistema Nacional de Atención al Consumidor de Drogas Ilícitas, que incluirá acciones de rehabilitación e inserción social de los consumidores. Estas estrategias tendrán enfoques que delinearán la política en contra del consumo: hacia los derechos humanos, entendiendo el problema del consumo como un problema de salud pública, un enfoque diferencial y de género, la participación comunitaria y la acción fundamentada en la evidencia. Otras medidas que se pretenden implementar están relacionadas con la generación de conocimiento en materia del consumo de drogas ilícitas y el desarrollo de planes de acción participativos con enfoque territorial y poblacional.



Solución al Fenómeno de Producción y Comercialización de Narcóticos: se acordó la intensificación de la lucha en contra de los grupos del crimen organizado paralela a una estrategia de lucha contra la corrupción; fortaleciendo la presencia y efectividad institucional para enfocar esfuerzos en las redes criminales que estén relacionados con la producción y comercialización de drogas ilícitas, dando un trato diferenciado a campesinos y pobladores rurales que están vinculados a la explotación de este tipo de cultivos; lo anterior siempre desde una perspectiva de judicialización efectiva de

las

redes

y

organizaciones

dedicadas

al narcotráfico. Adicionalmente, se pondrá en marcha una estrategia contra los activos involucrados en el narcotráfico que hará uso de un estatuto de

33

prevención y lucha contra las finanzas ilícitas que fortalezca la supervisión y control financiera, y la verdadera efectividad de la figura de la extinción de dominio. También se pretende llevar a cabo la identificación de la cadena de valor del narcotráfico para determinar el impacto de las finanzas ilícitas en el país. También se acordó la puesta en marcha de una campaña nacional que alerte sobre las formas de lavado de activos, y que fomente la participación ciudadana con relación al acuerdo de participación política ya finalizado (Gobierno de Colombia & FARC, 2013). El gobierno de Colombia se compromete a establecer controles estrictos sobre la producción, importación y comercialización de insumos y precursores químicos necesarios para el proceso de producción de drogas ilícitas. Además del desarrollo de una estrategia dentro de la lucha contra la corrupción, asociada específicamente para la corrupción directamente ligada con el narcotráfico. Por otro lado, el gobierno de Colombia se compromete a promover una conferencia internacional dentro de la Organización de Naciones Unidas, para revisar y reflexionar acerca de la política antidroga, con el fin de construir consensos que sean útiles en el diseño de una política global que tenga en cuenta la posición de países productores y consumidores, y las lecciones aprendidas de casos como el colombiano. En cuanto al tema de los precursores, el acuerdo establece estrategias para el control de insumos requeridos para la producción de drogas ilícitas. Lo que se ha acordado con respecto a las posibles soluciones al problema de las drogas ilícitas, es en parte una aceptación o reafirmación del discurso que empezó a manejar el gobierno colombiano desde que Juan Manuel Santos está a la cabeza: se confirma la intención de modificar la política antidroga para enfocarla en los faltantes estructurales que empujan a los pobres (pobladores urbanos y campesinos) al desarrollo de esta actividad; se enfoca también en los consumidores de estas sustancias, vistos como personas merecedoras de un trato diferencial en términos de salud pública, y en los eslabones más débiles de la cadena del tráfico

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de drogas. De acuerdo con Juan Gabriel Tokatlián (2014) con este acuerdo entre las partes, el acento se coloca sobre el objeto (la droga) y no sobre el sujeto (la persona). Este acuerdo pone un especial énfasis en los factores que están en las manos del Estado para prevenir y manejar el problema de las drogas ilícitas: la creación de programas especiales, estrategias efectivas de erradicación y sustitución de cultivos, el fortalecimiento no sólo de las instituciones e intervención social, sino también en las responsables de la justicia e investigación de delitos relacionados con el narcotráfico, entre otros. Es de gran importancia tener en cuenta que, el documento también hace referencia a las relaciones que se hubiesen podido presentar entre el narcotráfico y los actores armados ilegales: las FARC se comprometen, en un escenario del fin del conflicto, a “poner fin a cualquier relación que en función de la rebelión, se hubiese presentado con este fenómeno” (Gobierno de Colombia & FARC, 2014). El texto publicado por las delegaciones negociadoras hace énfasis en las “tareas pendientes” del gobierno colombiano con relación a la discusión y revisión de la política antidroga a nivel internacional; pero queda la percepción de que se da bastante protagonismo a los programas que en términos ideales deberían existir para minimizar las razones que los distintos grupos sociales tienen en cuenta a la hora de decidir involucrarse en el negocio del narcotráfico, y no suficiente eco en los factores que realmente tendrían la capacidad de influir sobre el diseño de una política eficiente en contra de las drogas. El enfoque que aparentemente se va a adoptar (en caso de una finalización satisfactoria de las conversaciones), y el primer “moderado paso radical” (Tokatlián, 2014) que se está dando en este momento no necesariamente son equivocados. Pero lo que definitivamente debe ser motivo de cautela para el Estado colombiano, es no caer en el error de poner en marcha una gran cantidad de procesos, programas y estrategias de corrección de problemas estructurales (tan necesarios como costosos), sin tener en cuenta factores adicionales que perfectamente tienen la capacidad de definir el hecho de que el narcotráfico siga siendo una actividad inmensamente lucrativa y por ende, con la

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capacidad de brindar incentivos suficientes para que, a pesar de los esfuerzos gubernamentales, las personas sigan haciendo parte de esta actividad. El acuerdo alcanzado en este punto parece tener una gran influencia por parte de las conclusiones de los distintos foros ciudadanos que se organizaron a nivel nacional con el objetivo de hacer más participativa las propuestas que se desarrollaron en la mesa de negociaciones en la Habana; puede que esto haya significado en parte la llegada a un acuerdo con claros enfoques participativos en el diseño de los programas y estrategias diferenciados territorialmente, para hacer frente a las drogas; pero lo que no hay que perder de vista, son los muchos factores que inciden en este negocio y empujan a las personas a estar en él: es correcto afirmar que hay problemas estructurales que facilitaron históricamente el levantamiento del andamiaje del narcotráfico en nuestro país, pero si algo se ha demostrado, ha sido que esta actividad encuentra distintas formas de expresarse en distintos territorios29. Es decir que, los problemas estructurales de un Estado son una razón, pero no son la única razón de la existencia de este fenómeno.

Una receta incompleta. Como se menciona a grandes rasgos anteriormente, los acuerdos alcanzados por los equipos negociadores en la Habana, con miras a solucionar el problema de las drogas ilícitas, son pasos claramente necesarios pero lastimosamente insuficientes si lo que se pretende es solucionar realmente el problema del narcotráfico. Siendo este el objetivo principal, el Estado colombiano debe tener en mente varios factores que son condición necesaria para el diseño de una política antidrogas efectiva, adicionales a los puntos ya acordados en Cuba que en cierta medida, son sólo acciones complementarias en contra del narcotráfico.

29

Es por ello que, entre otros, los “efectos globo” y “efectos cucaracha” se presentan.

36

Lo primero que hay que tener en mente es, bajo la lupa de la realidad, tener un pensamiento pragmático: ni el Estado, o sus representantes, ni las FARC, tienen por sí solos la posibilidad de desarrollar una política exitosa en contra de un fenómeno que, como se ha visto a lo largo del presente documento, es simplemente global. A pesar de que el acuerdo hace un poco de énfasis en el rol que el gobierno colombiano debería tener frente al debate global de las drogas ilícitas y reconoce la importancia de los consensos globales al respecto; debe haber una verdadera política de Estado encaminada a liderar la iniciativa global de cambio en la política antidroga. Un cambio generalizado de perspectiva a nivel multilateral, con el apoyo de los actores Estatales indicados, puede fácilmente significar un avance completamente satisfactorio para fines de tener un cambio en la política global contra el tráfico de drogas que termine siendo efectivo. Como lo recomienda Sandra Borda en su reporte al NOREF30, “el gobierno colombiano debería avanzar y no retroceder con el activismo y liderazgo internacional iniciado por el presidente Santos en el tema. Pero debería ir más allá de su rol como promotor e intentar, junto con otros países, sacar adelante una política pragmática global basada en las lecciones aprendidas hasta ahora” (2013, pág. 7). Sin el apoyo internacional adecuado, el cambio en la perspectiva que hegemónicamente ha imperado frente a las drogas, simplemente es una ilusión: Los campos de acción de los Estados en el ámbito de la lucha contra las drogas es muy limitado por cuenta de la normatividad internacional frente al tema (Uprimmy & Guzmán, 2013). A este punto hay que agregarle un aspecto adicional: hablar del futuro de la política antidroga en Colombia y el posible cambio de perspectiva en este frente, es hablar necesariamente de la eficacia y efectividad del Estado colombiano. Un país donde es común ver políticas mediocremente desarrolladas; donde es común ver cómo el inmenso aparato burocrático y su capacidad limitada de reacción (al menos en los tiempos necesarios) son grandes obstáculos para la implementación efectiva de las

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Norwegian Peacebuilding Resource Centre. 2013.

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políticas; es definitivamente un país donde esa misma falta de efectividad debe ser tenida en cuenta para cualquier escenario posible. Otro aspecto a tener en cuenta es la misma naturaleza de los acuerdos establecidos con las FARC: la mayoría de los puntos que se han hecho públicos, obedecen a una profunda intervención con fines del fortalecimiento institucional del Estado en las regiones históricamente ignoradas. La lógica es la misma con relación a los acuerdos alcanzados en el tema de las drogas ilícitas, pero ¿será el Estado capaz de llevar a cabo todo lo que se ha acordado? Los programas, estrategias y proyectos que hacen parte de los acuerdos tienen un serio, pero sencillo obstáculo: los recursos presupuestales. La naturaleza de los acuerdos hace pensar seriamente en la salud fiscal del Estado colombiano, cuyo gasto se ha aumentado notoriamente en los últimos años, especialmente el gasto en funcionamiento del Estado31 (Gráfico 1) (Ministerio de Hacienda y Crédito Público., 2014); y ante una coyuntura en la que el recaudo fiscal es más difícil, y en la que la ayuda externa es menor32 (EFE, 2014), el gobierno se enfrenta a un serio problema en la posibilidad de llevar a cabo los compromisos que buscan ponerle fin al conflicto armado. ¿Esto por qué es importante? Como lo menciona Francisco Thoumi, los fracasos de la política antidroga y sus costos adicionales se presentan normalmente en Estados donde la gobernabilidad es baja y “el éxito de cualquier medida de control de drogas depende de la capacidad del Estado para hacer cumplir sus leyes, es decir, el grado de gobernabilidad que exista en la sociedad” (Thoumi, 2013); y en este caso, hacer cumplir las leyes, o su disposición, tiene entre otros, un significado claro: Recursos económicos. Es claro que los esfuerzos de los acuerdos en el tema de las drogas

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Los recursos destinados al funcionamiento (distintos del servicio a la Deuda y la inversión pública) prácticamente se han cuadruplicado entre el año 2000 y el año 2014. La implementación de los acuerdos de la Habana hará necesaria una verdadera política de austeridad en cuanto a los rubros que en este momento consumen más del 50 % del Presupuesto General de la Nación, con el fin de destinar los recursos necesarios para la aplicación de dichos acuerdos a nivel nacional. 32 Es de esperarse que, a medida en que Colombia “sale adelante” en su proceso de desarrollo económico (el PIB ha venido creciendo en un promedio alrededor del 4 % anual) o en su lucha contra el narcotráfico, los países que antes brindaban ayuda, empiecen a priorizar sus dineros de ayuda externa en otros países del mundo.

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ilícitas apuntan exclusivamente a ello: aumentar la gobernabilidad e institucionalidad en los territorios más afectados por este fenómeno y no se debe olvidar que, gran parte de los puntos alcanzados en el tema de solución al problema de las drogas ilícitas, están directamente relacionados con la aplicación efectiva de los acuerdos alcanzados en el tema de la política agraria; pero, ¿Qué pasaría si debido a la situación fiscal del Estado esto no puede llevarse a cabo? Gráfico 1. Evolución del Presupuesto General de la Nación 2000-2014.

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bitácora de Cifras Presupuestales Actualizada 16 de julio de 2014. 2014, pág. 13.

Un aspecto que parece ser pasado por alto es la naturaleza de la actividad del narcotráfico. Como se indicó previamente, esta actividad tiene unas características que la hacen única, y probablemente gracias a ellas es que las organizaciones que la explotan hacen todo lo posible para subsistir y seguir alimentándose de ella. Dentro de estas características, encontramos una específica: la inmensa

39

rentabilidad del tráfico de drogas. Los acuerdos alcanzados en la Habana parecen no tener muy presente este factor, lo que puede fácilmente convertirse en un error a la hora de diseñar políticas en contra del narcotráfico. Es decir, por más programas de sustitución de tierras que se diseñen, por más estrategias estatales diseñadas participativamente, por más decisiones enfocadas en los territorios afectados, o por más aproximaciones al consumo como un problema de salud pública, nunca dejarán de existir personas dispuestas a asumir los riesgos que esta actividad implica, con el objetivo de obtener sus jugosas ganancias. Este punto no es de menor importancia pues, al fin y al cabo, haber llegado a un acuerdo con las FARC en este punto no va a eliminar los incentivos que el tráfico de drogas trae consigo (Durán Martínez, 2013). En este sentido, es válido recordar que la única forma de eliminar estos incentivos, es desestimando los factores que hacen que el precio de la droga sea tan lucrativo: la ilegalidad por ejemplo. Por otro lado, estos acuerdos parecen desestimar la forma en la que la actividad narcotraficante se ha desarrollado en nuestro país y en otros territorios: los ejemplos que Bruce Bagley remarca al hablar de efecto globo y efecto cucaracha, parecen desconocerse. Los acuerdos de la Habana, en el papel, tratan fuertemente de corregir errores o condiciones sociales históricas que han permitido que el narcotráfico gane fuerza en todas sus etapas, pero se debería tener en cuenta que, así se mejore la calidad de vida en los sectores donde ha predominado el abandono estatal, hay muchas razones para pensar que vamos a presenciar una simple proliferación de las áreas de cultivos a otros lugares (si es que supuestamente se eliminan los incentivos que las personas tienen para participar en la etapa productiva del negocio). Mientras que, como se asegura en el borrador presentado en la Habana, si se siguen persiguiendo a las organizaciones que se lucran gracias al narcotráfico, es muy probable que también volvamos a ver un simple efecto cucaracha (que estas organizaciones se fragmenten y reacomoden rápidamente) y en este sentido, los acuerdos poco habrán aportado a poner una verdadera “solución al problema de las drogas ilícitas”, tal y como reza el punto discutido en la agenda de la Habana.

40

Un último factor a tener en cuenta en el objetivo de modificar la política antidroga, se puede evidenciar en lo que Francisco Thoumi caracteriza como las “mentes rectas”: aquellas personas que radicalizan sus posiciones (ya sea prohibicionista o flexibilizada) a partir de analizar la misma evidencia empírica desde el ámbito de la creencia personal y no desde la razón; haciendo que cada grupo analice la situación desde su propia verdad, sin llegar a ningún acuerdo constructivo (2013). Este aspecto es importante teniendo en cuenta que el debate sobre las drogas ha generado odios y amores, sobretodo en un país de tradición mayoritariamente católica como Colombia. Este factor, que puede catalogarse como “social”, alude a la necesidad de tener en cuenta a la población colombiana que en últimas, será quien refrende los acuerdos alcanzados33 y las modificaciones a implementar para eliminar el problema de las drogas ilícitas. Se saber de la dificultad que representa tratar de modificar la percepción de la ciudadanía en este tema cuando, la política antidroga hegemónica ha estado en nuestras mentes, opiniones y diario vivir, por lo menos en los últimos 30 años. En este sentido cobra gran importancia la labor que el gobierno colombiano debe llevar a cabo con relación a un cambio fundamental en la “cultura política” de la sociedad. Dicha cultura, entendida como las relaciones que se establecen entre el Estado, la estructura político-partidaria y la sociedad civil (Garretón, 1991), podría ser la clave para dar un primer paso hacia el fin del conflicto armado: y es un tema que no sólo aplica en el ámbito de las drogas y la eliminación del narcotráfico; es un tema transversal, que implicaría incluso la aceptación de una justicia transicional aplicable a los responsables de delitos de diversa índole dentro del conflicto, cuyo trato diferenciado debe ser aceptado por la misma sociedad que se ha visto afectada durante poco más de medio siglo por la violencia. Un cambio en esa cultura se hace entonces necesario: la sociedad civil es quien acoge, acepta

33

El tema de la refrendación ante la ciudadanía aún se encuentra en debate. No se sabe aún el mecanismo mediante el cual se van a introducir los acuerdos para presentarlos ante la ciudadanía, aunque es muy probable que la refrendación directa sea el camino a seguir en un hipotético escenario de la llegada a un acuerdo en todos los puntos de la agenda establecida.

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o rechaza las medidas que se muestren necesarias para que los acuerdos de la Habana se conviertan en una realidad palpable.

Posibles escenarios de la política antidroga en Colombia34. Como se ha desarrollado en los últimos apartes, un cambio fundamental en la política antidroga que termine en la eliminación del problema de las drogas ilícitas, sólo es posible si adicionalmente a los acuerdos establecidos en la mesa de conversaciones de la Habana entre el gobierno colombiano y las FARC, se llevan a cabo, o se toman en cuenta algunos factores fundamentales que inciden obligatoriamente en la definición de una política efectiva en contra del tráfico de drogas (expresados inmediatamente antes de esta sección): los acuerdos establecidos en la Habana entre el gobierno colombiano y las FARC evidentemente no tienen por sí solos la capacidad de modificar en términos sustanciales la política antidrogas en Colombia, si lo que realmente se pretende es eliminar este fenómeno. Para este objetivo se hacen necesarios muchas más vertientes y acciones en distintos temas que ya se han expuesto. Antes que nada, se debe tener en cuenta que, el principio fundamental sobre el que cualquier cambio sea diseñado es necesariamente el de un consenso global acerca de la revisión y reestructuración de estas políticas al mismo nivel. De nada servirá que en el nivel doméstico todo se cambie, y la política antidroga tenga una perspectiva completamente distinta, si a nivel internacional no va a cambiar nada; en esto radica la importancia de la labor colombiana en la discusión a nivel global de este tema.

34

Los escenarios que se presentan en este aparte son visualizaciones básicas a partir de una perspectiva de Causa-Efecto (inmediatos). Estos pueden funcionar fácilmente como una guía para futuros desarrollos en este tema y que exceden las capacidades de un trabajo de pregrado como este. El establecimiento de escenarios completos en términos de las 3 variables que se han definido, requiere una profunda investigación tanto de cifras oficiales como de no oficiales de las cantidades de drogas que se producen, trafican y consumen (incluso discriminando entre tipos de drogas); por ejemplo, en la producción, debería tenerse en cuenta los terrenos que son utilizados con estos fines en términos de hectáreas, en términos de tipos de cultivos, etc.; en el consumo, los escenarios deberían tener datos internacionales (oficiales y no oficiales) del consumo en los principales países consumidores y en Colombia; en el tráfico debería ser similar.

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Con ello, los escenarios que aquí se presentan están diseñados a partir de 3 factores particulares y no tienen en cuenta las variables externas. Es decir que, para este documento (como ya se ha indicado varias veces) es simplemente indispensable el aspecto internacional a la hora de hablar de un cambio fundamental en la política antidroga. Otra condición necesaria (más no suficiente), está en la salud fiscal del Estado Colombiano; la misma que debe garantizar la existencia de recursos se destinarían en la aplicación de los distintos acuerdos y que por ende deben brindar la capacidad institucional necesaria para responder acertadamente al nuevo enfoque que el documento publicado por la mesa de negociaciones en la Habana pretende. Incluso, bajo la aplicación de cada uno de los 6 escenarios descritos a continuación, esperar que haya una eliminación o profundo debilitamiento

de

la

actividad

del

narcotráfico

muchas

veces

depende

exclusivamente de lo que suceda en mercados extranjeros. Las tres variables que se tienen en cuenta para el establecimiento de los escenarios posibles de la política en contra de la droga en Colombia son la producción, el tráfico y el consumo de estupefacientes. Dependiendo del cambio de perspectiva gubernamental frente a cada uno de estos, puede resultar un efecto distinto: existen entonces 6 posibilidades en las que se puede desarrollar la política antidroga en Colombia35. Claramente, dentro de dichas posibilidades, se encuentran los dos escenarios extremos: que sí hay un cambio de perspectiva en todas las variables, y que no hay cambio alguno en ninguna de ellas. Ya la experiencia que en Colombia hemos acumulado con la lucha frontal contra las drogas y que en parte se ha relatado iniciando este trabajo, nos da la capacidad de definir algunos escenarios a partir de variables como el ataque a las estructuras productoras, traficantes y el acercamiento al consumo como un problema judicial. Los escenarios que a continuación se describen responden a un ejercicio de pensar las posibilidades

35

Se debe tener en cuenta que estos escenarios no dejan de ser constructos hipotéticos que ayudan a entender un poco las posibilidades de la lucha contra el tráfico de drogas en Colombia. Nuevamente hago el llamado a tener en cuenta que no se consideran factores ajenos a la capacidad de acción del Estado colombiano.

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cuando se presenta un cambio de enfoque frente a cada variable (producción, tráfico y consumo) y tienen en cuenta los posibles cambios que los acuerdos de la Habana pretenden desarrollar en cada una de las mismas. En el primer escenario posible, atendemos a la flexibilización de las políticas en contra de la producción, enfocada sobre todo en los eslabones más débiles de la cadena productiva, como son los campesinos que se dedican al cultivo de drogas dada su necesidad económica. Esto combinado con mantener estables las políticas que criminalizan el tráfico y el consumo, resulta en un escenario bastante similar a lo que actualmente sucede: no se da un trato diferenciado a las personas que consumen narcóticos y se sigue persiguiendo a las organizaciones que se lucran gracias al tráfico, mientras se buscan programas efectivos de sustitución de cultivos a los campesinos dedicados al cultivo de la hoja de coca o de marihuana, por ejemplo. En este sentido es claro que no se brindaría ningún tipo de avance o cambio significativo que pueda usarse realmente en contra del tráfico de drogas ilícitas: si bien se podrían establecer políticas flexibles desde la producción, con el fin de debilitar la cadena productiva, no hay garantía de que las organizaciones narcotraficantes no tengan forma alguna de cultivar y producir por sí mismos, sin la necesidad de utilizar las mismas zonas de cultivo o la misma población rural (efecto globo). El escenario número 2 correspondería a lo más cercano que puede llegarse dados los acuerdos de la Habana: el acuerdo propone la flexibilización y un cambio de perspectiva tanto en la producción (bajo el programa de sustitución de cultivos) como en el consumo (entendido como un problema de salud pública y no como un factor criminal). Sobre el tráfico, los acuerdos reafirman su intención de seguir persiguiendo a las organizaciones que se lucran criminalmente del tráfico de estupefacientes. Este escenario (que es el más cercano de estar a la realidad próxima en caso de implementarse los acuerdos de la Habana), presenta un problema: no hay ningún tipo de cambio que ataque el verdadero problema del narcotráfico, que es lo lucrativa que resulta ser esta actividad ilícita. Esto puede 44

redundar en que efectivamente el país tenga una nueva aproximación hacia el problema de las drogas, pero nos dejaría lejos de eliminar el problema del narcotráfico, teniendo en cuenta que los mercados más lucrativos no son los nacionales, sino los mercados extranjeros, donde se sigue demandando este tipo de droga. Además, este escenario (el de los acuerdos) sigue presentando el problema de no tener en cuenta la capacidad de las organizaciones narcotraficantes de modificar sus áreas de cultivo, o de reacomodarse frente a las amenazas que se les puedan presentar. Es decir que parecen no tener en cuenta las conceptualizaciones de los efectos globo y cucaracha mencionados anteriormente. El tercer escenario es tan ideal como improbable: la flexibilización en todos los factores determinantes del tráfico de drogas: la producción, el tráfico y el consumo. Este (claramente siendo hipotético), es un escenario donde podríamos estar un poco más cerca de la eliminación de los incentivos que produce desarrollar esta actividad: tener una posición bastante “liberal”, en este sentido, puede significar que el negocio deje de ser tan buen negocio, a través de la legalización de sus etapas principales: de esta forma se desincentiva la producción, se eliminan los factores que hacen del trafico una actividad tan peligrosa, riesgosa y por ende lucrativa y se piensa al consumidor como un sujeto susceptible de entenderse como una persona que necesita atención médica. El cuarto es el peor de los escenarios posibles. Y lejos de haber sido hipotético, se debe reconocer que en varios países de América Latina se llegó a vivir: no tener ningún tipo de flexibilización ni en producción, ni en tráfico, ni en el consumo. Este (cuyos efectos ya se conocen) lo único que genera es que, dentro de la cadena del narcotráfico, se persiguen y caen los eslabones más débiles: los pequeños productores o cultivadores, normalmente población rural; caen los traficantes (mulas) que son utilizados por las organizaciones para sus envíos; y cae el adicto, que no es visto como un enfermo, sino como un criminal por comprar sus productos.

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El quinto escenario representa la flexibilización únicamente con relación al consumo. Esto sólo puede significar (además de la hipocresía de aceptar al consumidor, pero no aceptar lo que consume) que la cadena del narcotráfico (en tanto negocio) no se vea alterada: el narcotráfico seguirá siendo inmensamente lucrativo, y por ende van a seguir existiendo incentivos para que diversas personas u organizaciones busquen obtener sus ganancias, a cualquier precio. El sexto, y último escenario, puede ser una aproximación importante: no flexibilizar la producción, probablemente persiguiendo a los cultivadores y atacando de una forma u otra la oferta, pero si hacerlo con el tráfico y el consumo. Además de los beneficios (ya indicados) que representa la flexibilización del consumo, este escenario plantea la posibilidad de reducir la criminalización de los traficantes, que combinado con el ataque a la producción, puede perfectamente resultar en una disminución de incentivos para llevar a cabo esta actividad (no vale la pena cultivar y producir, dado que se persigue, y el valor del producto bajaría con relación a la no persecución del tráfico ni el consumo). Todos los escenarios pueden verse ilustrados en la siguiente tabla: Tabla 2. Posibilidades de cambio de perspectiva gubernamental frente a las variables de la producción, tráfico y consumo de drogas.

Esc.#

Producción

Tráfico

Consumo

1

Si Hay Flexibilización

No Hay Flexibilización

No Hay Flexibilización

2

Si Hay Flexibilización

No Hay Flexibilización

Si Hay Flexibilización

3

Si Hay Flexibilización

Si Hay Flexibilización

Si Hay Flexibilización

4

No Hay Flexibilización

No Hay Flexibilización

No Hay Flexibilización

5

No Hay Flexibilización

No Hay Flexibilización

Si Hay Flexibilización

46

6

No Hay Flexibilización

Si Hay Flexibilización

Si Hay Flexibilización

Fuente: Elaboración propia.

Conclusiones. El narcotráfico, antes que cualquier cosa, es una actividad supremamente lucrativa. Esta característica no es una nimiedad, teniendo en cuenta que fácilmente puede ser el principal factor gracias al cual hay tantas personas y tantas organizaciones dispuestas a asumir los riesgos que la misma lleva consigo, con tal de obtener sus ganancias. Esto no es una gran novedad, además que la evidencia lo demuestra: en Colombia, México, Estados Unidos, entre otros países, es evidente cómo las organizaciones dedicadas al narcotráfico han sido capaces de adecuarse a cada circunstancia (ya sea por la fuerza, por el poder que compran con sobornos, o por la inteligencia logística a la hora de desarrollar su actividad) con el fin de no poner en riesgo su rentabilidad. La lucha frontal contra el narcotráfico en América Latina sólo nos ha llenado de pequeñas victorias parciales que sirven para “limpiar” un territorio de esta actividad, curiosamente al costo de muchos millones de dólares, y la emergencia de nuevos territorios, países, y grupos dedicados al tráfico de drogas. Pretender que los paquidérmicos Estados luchen contra organizaciones pequeñas, flexibles, poco burocráticas y muy poderosas en términos económicos, cuyos incentivos son los máximos imaginables, es apostarle a una guerra que simplemente nació perdida. Se ha demostrado a través de la historia reciente de países como Colombia o México que desmantelar una gran organización narcotraficante sólo produce el nacimiento de muchas pequeñas o medianas organizaciones dispuestas a asumir el control, así sea parcial, del narcotráfico. También se ha demostrado que el desmantelamiento de una ruta de tráfico, trae consigo (además de las felicitaciones del político de turno) la apertura de muchas rutas más. Esto puede fácilmente convertirse en un círculo vicioso, una guerra de

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nunca acabar, y los Estados latinoamericanos y del mundo deben reconocer este riesgo. Específicamente en el caso colombiano, que entre otras tiene toda la autoridad moral y práctica del mundo para discutir el tema sobre la lucha contra las drogas, son de resaltar los esfuerzos que el gobierno ha hecho con el fin de establecer una agenda internacional de revisión y reflexión de las lecciones aprendidas después de poco más de 3 décadas en una guerra sumamente costosa, y en términos reales, poco efectiva. Es claro que son necesarias nuevas aproximaciones al problema de las drogas ilícitas, sin importar que tan comunes o aceptadas sean. Este gobierno está dando un paso gigante al pretender cambiar el enfoque que históricamente se ha desarrollado frente a los productores y los consumidores, en el marco de las negociaciones con las FARC en la Habana. Este nuevo enfoque representa un verdadero avance y puede ser bastante significativo en el largo plazo; pero lo que no puede perderse de vista es el objetivo principal: ¿cómo hacer que el narcotráfico deje de ser un problema para nuestras sociedades? Y para responder a esta pregunta, no puede nunca ser descabellado pensar que la verdadera solución se encuentre en la naturaleza más básica de ésta y cualquier actividad económica: sus posibilidades de ganancia. Después de miles de muertos, cientos de familias arruinadas y miles de millones de dólares gastados, alguna de las muchas ideas que se han propuesto con excelentes sustentos y argumentaciones (tanto en ámbitos académicos, como en círculos políticos), puede ser valiosa con el fin de eliminar este flagelo. En Colombia, pocas veces hemos tomado en serio la discusión sobre evidencias reales acerca de la legalización de algunas drogas; en el momento en que se pudo llevar esto a cabo (durante la presidencia de Ernesto Samper) teniendo en cuenta su posición histórica y sus fuertes argumentos frente a esta posibilidad, el fantasma del “proceso 8000” se convirtió en la principal arma de presión norteamericana para no permitir que la idea de la flexibilización se esparciera en los círculos oficiales colombianos (Tokatlian, 1997).

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Los acuerdos de la Habana, en el punto de la solución al problema de las drogas ilícitas, tienen un claro (y sobra decir que necesario) enfoque social, pero no tienen por sí solos la capacidad de generar un cambio que sea realmente efectivo en el objetivo de eliminar o reducir el narcotráfico. Estos acuerdos ven con preocupación los eslabones débiles del tráfico de drogas y las causas históricas que han llevado a muchos a desempeñarse en algún segmento de esta cadena. Brindan (en el papel) soluciones muy importantes referentes al tema de los cultivos y los campesinos que los sostienen, además de humanizar el problema del consumo de sustancias alucinógenas. Pero estos acuerdos profundizan y reafirman su intención de seguir atacando las estructuras narcotraficantes y seguir persiguiendo a las organizaciones criminales. El problema es que, en esencia, este factor es el mismo que ha alimentado el ánimo guerrerista y prohibicionista de la fallida guerra contra las drogas. Con la implementación de estos acuerdos no van a desaparecer los incentivos que el narcotráfico trae consigo, el negocio no va a dejar de existir, y por ende, por más cambios que se implementen, en Colombia seguiremos presenciando que emergen diversos grupos y pequeños capos dedicados al narcotráfico (con todo lo que ello puede significar en términos de violencia). Dentro de la discusión internacional que el gobierno colombiano se compromete a llevar a cabo, tiene que estar presente un tema: la legalización, la regulación o al menos estrategias de conocimiento verdadero de un mercado que siempre ha sido ilícito (cuya principal característica es su operación a espaldas de las autoridades), y por ende la información que se puede obtener del mismo ha sido muy escasa; y sobra decir que diseñar e implementar políticas públicas para combatir un fenómeno con poca información, es un error irresponsable. Discutir la legalización de algunas drogas, puede ser la diferencia entre seguir lidiando con un fenómeno muy lucrativo y con la naturaleza informal y sombría de un mercado completamente informal, o tratar un tema con información obtenida a partir de un mercado legalizado y conocido, mediante el cual puede obtenerse información acertada para diseñar políticas acertadas. Lo cierto es que desde hace ya varios años, han sido muchos los estudiosos y expertos que a una sola voz llaman la atención diciendo que los

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distintos gobiernos se pasaron de tiempo para llevar a cabo un cambio de enfoque completamente necesario.

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