El Mercosur en sus sombras : inversiones , comercio y democracia

EL PARLAMENTO DEL MERCOSUR Aspectos amplios y estrictos de la cuestión democrática en el boloque

Brenda Luciana Maffei - Javier Echaide Directores

EL PARLAMENTO DEL MERCOSUR Aspectos amplios y estrictos de la cuestión democrática en el bloque

2015 - Editor

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Índice

Introducción Datos sobre la perspectiva amplia y estricta de la cuestión democrática en el Mercosur Brenda L. Maffei ..................................................................................

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Parte I PERSPECTIVA AMPLIA (MERCOSUR/ESTADOS) Capítulo I EL LLAMADO “DÉFICIT DEMOCRÁTICO” EN LOS ESQUEMAS DE INTEGRACIÓN REGIONAL Y SUS REPERCUSIONES EN EL MERCOSUR Leandro Dias Paloma Szerman 1. Introducción......................................................... 2. ¿A qué se hace referencia con la expresión “déficit democrático”? . .................................................... a) Integración y democracia.................................. b) El valor de la democracia.................................. c) El concepto de déficit democrático..................... 3. ¿Qué tipo de integración? Diversas teorías sobre la transformación de los Estados y las implicancias democráticas de los procesos de integración.........

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El Parlamento

del

Mercosur

a) Las posturas escépticas.................................... b) Las posturas mercadistas................................. c) Las posturas federalistas y transnacionalistas... d) Las posturas cosmopolitas................................ 4. Legitimidad democrática en el Mercosur: particularidades y desafíos................................... a) La motivación para la integración..................... b) La falta del triángulo virtuoso.......................... c) El intergubernamentalismo exacerbado............ d) El tándem Argentina-Brasil.............................. e) La falta de implementación del Parlasur............ 5. Los parlamentos regionales como solución al déficit democrático de los esquemas de integración........................................................... 6. Consideraciones finales........................................ Bibliografía.................................................................

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Capítulo II BASES HISTÓRICAS DEL Mercosur LA VUELTA A LA DEMOCRACIA DE LOS ESTADOS MIEMBROS COMO FACTOR DETERMINANTE Stefanía Novas Soledad Briozzo Natan Iorcansky 1. Introducción......................................................... 2. La vuelta a la democracia en Latinoamérica......... a) La noción de “Golpe de Estado” y su significación en Latinoamérica........................... 3. Democracia e integración en el Mercosur.............. 4. Choque de ideas................................................... 5. Paraguay y Uruguay: de la contemplación a la puesta en escena.................................................. 6. Consideraciones finales........................................ Bibliografía . ..............................................................

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Capítulo III LA EFICACIA DE LOS INSTRUMENTOS DEL Mercosur PARA MANTENER LAS DEMOCRACIAS DENTRO DEL BLOQUE Tatiana I. Bogoslavsky Minolli Brenda L. Maffei 1. Introducción......................................................... 2. Los mecanismos democráticos en el Mercosur...... a) Conceptos previos............................................. b) El protocolo de Ushuaia................................... c) El Protocolo de Ushuaia II................................. d) El Observatorio para la Democracia.................. e) El Parlamento del Mercosur.............................. 3. Las instituciones y las rupturas democráticas...... a) Breve historia de la democracia en los países miembros........................................................... 4. La eficacia del Protocolo de Ushuaia en los últimos acontecimientos ocurridos en el bloque.............. a) La cuestión paraguaya y la entrada de Venezuela al bloque............................................................ b) La suspensión de Paraguay y la decisión del Tribunal Permanente de Revisión....................... 5. Consideraciones finales........................................ Bibliografía................................................................. Diarios consultados....................................................

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Capítulo IV LA DEMOCRACIA DELIBERATIVA HOY: UNA APROXIMACIÓN A LOS REGÍMENES POLÍTICOS ACTUALES DE LOS PAÍSES DEL Mercosur Florencia Julieta Lagar 1. Introducción......................................................... 115 2. La democracia deliberativa como construcción explicativa............................................................ 116

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El Parlamento

del

Mercosur

a) Características, alcances y limitaciones de los tipos ideales....................................................... 117 b) La democracia deliberativa: un concepto colectivo............................................................. 118 3. La democracia deliberativa en los regímenes políticos de los países del Mercosur...................... 121 3.1. “Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen” (Preámbulo)........... 122 3.2. “Nos, representantes del pueblo brasileño, reunidos en Asamblea Nacional Constituyente para instituir un Estado democrático” (Preámbulo)........................................................ 127 3.3. “El pueblo paraguayo, por medio de sus legítimos representantes, reafirmando los principios de la democracia republicana, representativa, participativa y pluralista” (Preámbulo)........................................................ 132 3.4. “Todo ciudadano [de Uruguay] es miembro de la soberanía de la Nación; como tal es elector y elegible en los casos y formas que se designarán” (art. 77).............................................................. 138 3.5. “El pueblo de Venezuela en ejercicio de sus poderes creadores… representado por la Asamblea Nacional Constituyente mediante el voto libre y en referendo democrático” (Preámbulo)............... 144 4. Consideraciones finales........................................ 151 5. Futuras líneas de investigación............................ 154 Bibliografía................................................................. 155 Documentos primarios............................................... 156 Artículos en periódicos............................................... 156

Índice

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Parte II PERSPECTIVA ESTRICTA (MERCOSUR/CIUDADANO)

Capítulo I EL PARLAMENTO DEL Mercosur: LEGITIMIDAD CIUDADANA Y DÉFICIT DEMOCRÁTICO Stefanía Novas 1. Introducción......................................................... 2. Algunas aclaraciones iniciales.............................. 3. La relación entre integración y democracia........... 4. Una mirada hacia el origen de determinados procesos de integración........................................ 5. La experiencia del Parlamento Europeo de la Unión Europea..................................................... 6. Algunas notas sobre Latinoamérica...................... 7. El Parlamento Centroamericano (Parlacen)........... 8. El Parlamento Andino de la Comunidad Andina de Naciones (CAN)................................................ 9. El Parlamento del Mercosur (Parlasur).................. 10. Consideraciones finales........................................ Bibliografía . ..............................................................

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Capítulo II DEMOCRACIA Y EL PARLAMENTO DEL Mercosur: RUMBOS DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA Eduardo Biacchi Gomes 1. Introducción......................................................... 197 2. Mercosur. Antecedentes históricos y la falta de legitimidad democrática en relación a las políticas adoptadas por los Estados.................................... 199

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El Parlamento

del

Mercosur

3. Parlamento del Mercosur y el carácter democrático de la integración................................................... 3.1. Parlamento Europeo y la experiencia democrática........................................................ 3.2. Rumbos y desafíos del Mercosur en la democracia......................................................... 4. Consideraciones finales........................................ Bibliografía................................................................. Sitios web...................................................................

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Capítulo III El Mercosur en sus sombras: inversiones, comercio y democracia Javier Echaide 1. Introducción......................................................... 2. Dos modelos en pugna, una sola justificación....... 3. La regulación de las inversiones como uno de los ejes de la integración............................................ 4. Comparación normativa en materia de inversiones........................................................... 5. ¿Un atentado a la democracia?............................. 6. Conclusiones........................................................ Bibliografía.................................................................

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Conclusión general de la obra Brenda L. Maffei .................................................................................. 249 Anexo .................................................................................. 255

Introducción Datos sobre la perspectiva amplia y estricta de la cuestión democrática en el Mercosur Brenda L. Maffei * La presente obra es el resultado de un trabajo que se desarrolló durante dos años en el marco de un proyecto de investigación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires denominado: “El Parlamento del Mercosur. Aspectos amplios y estrictos de la cuestión democrática en el bloque”. Entre los miembros del proyecto no sólo había estudiantes de grado y de posgrado de la Facultad de Derecho, sino también de otros cursos, como el de Ciencias Políticas. A su vez, contó con trabajos de investigadores de Chile y de Brasil. Es por esa razón que la obra presenta características interdisciplinares, analizando cuestiones jurídicas, pero también políticas. El libro se inserta dentro de la problemática general referida a la legitimidad democrática en los procesos de integración regional. Cabe advertir, entonces, que los conceptos que serán desarrollados a lo largo de la obra no resultan de un análisis simple. Ello es así porque tanto el concepto de democracia o *

Abogada por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Magíster por la Facultad de Derecho de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul. Doctoranda por la Facultad de Derecho de la Universidad Federal de Santa Catarina. Directora del Proyecto de Investigación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires: “El Parlamento del Mercosur. Aspectos amplios y estrictos de la cuestión democrática en el bloque” (2012-2014).

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de legitimidad democrática como la idea de aquello que puede ser considerado un proceso de integración no son pacíficos. No existe una única definición de ambos fenómenos. Con relación a los procesos de integración, algunos estudiosos resaltan el papel de lo comercial, otros destacan la importancia de lo político y algunos otros la relevancia de lo jurídico-institucional para determinar cuándo estamos en presencia de un proceso de integración regional. Con relación a la última corriente, se advierte que la cesión de competencias de los Estados miembros a los órganos comunes, la posibilidad que tienen dichos órganos de pronunciarse por mayoría (y no por unanimidad como en las organizaciones tradicionales), y el hecho de que las decisiones que adopten puedan tener autoridad directa e inmediata en los órdenes jurídicos nacionales, son considerados elementos básicos para determinar cuándo nos encontramos frente a un proceso de integración. Siguiendo esa definición estricta, sólo la Unión Europea, en la actualidad, podría ser considerada un proceso de integración y, entonces, al hablar del déficit democrático que padecen los procesos de integración sólo estaríamos haciendo mención a lo que ocurre en la Unión Europea. No obstante, la idea de lo que configura un proceso de integración en este trabajo no sigue lo que fue mencionado en el párrafo anterior, ya que se sostiene que esa definición estricta confunde el concepto de supranacionalidad con lo que configuraría un proceso de integración. Tampoco se adoptará un criterio único. De esta forma, la definición adoptada aquí será amplia, lo que permitirá que el Mercosur, iniciado formalmente en 1991 entre Argentina, Paraguay, Brasil y Uruguay, pueda estar incluido en tal definición. En ese sentido, cuando se hable de déficit democrático en tales procesos, el Mercosur también estará incluido. Siguiendo este orden de ideas, cabe advertir que un proceso de integración no está orientado a perseguir sólo alguna clase de integración de mercados, sino que está vinculado a regular distintos aspectos de la vida de los Estados que deciden integrarse (como puede ser lo social, lo cultural, lo político, etc.). Así, la consecución de un bien común y la creación de instituciones al servicio de ese fin son elementos funda-

Introducción

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mentales para reconocer en qué momento nos encontramos frente a un proceso de integración. Esas instituciones podrán tener características de supranacionalidad (donde se puede observar una independencia mayor con relación a los Estados partes que conforman el bloque, como el caso de ciertos aspectos de la Unión Europea) o intergubernamentales (en donde el vínculo de las instituciones de integración con los Estados partes es mayor, como en el caso del Mercosur). Frente a este nuevo escenario jurídico-político que significan los procesos de integración, la idea de democracia, que tradicionalmente se la relacionó al Estado democrático de derecho, se ve afectada. El ciudadano está cada vez más alejado y ajeno respecto de sus representantes y cada vez más desvinculado del centro de toma de decisiones, lo que termina afectando su cotidianeidad. Esto se da debido al hecho de que el Estado, como organización centralizada tendiente a estructurar a determinada sociedad, se enfrenta a un proceso de porosidad, dando lugar al llamado “déficit democrático”, lo que exige la expansión y extensión de la legitimación social. Por las características que presenta el proceso de integración europeo, el déficit democrático resulta ser más evidente. Cabe recordar que en el contexto de la Unión Europea ciertas cuestiones son de competencia exclusiva de los órganos de la Unión y que ciertos actos normativos, como por ejemplo los reglamentos, tienen un efecto directo, inmediato y gozan de primacía con relación a los ordenamientos jurídicos internos. En este caso, entonces, la distancia entre el ciudadano y el mecanismo de toma decisiones regional es manifiestamente amplia. El Mercosur difiere de esa experiencia porque no existe cesión de competencia por los Estados. Tampoco los órganos mercosureños emiten normativas que se apliquen de forma inmediata, directa y con primacía. No obstante ello, no puede negarse la existencia de un déficit democrático, a pesar de que esa afirmación no sea tan evidente y categórica como en el caso europeo. Ese déficit democrático y la consecuente necesidad de ampliación en la legitimidad se pueden analizar desde dos perspectivas estrechamente vinculadas. Una puede ser considerada “amplia” y la otra “estricta”. La primera trata de la

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relación Mercosur/Estados partes. En ese sentido, se parte de la idea de que la vuelta a la democracia de los Estados que hoy conforman el Mercosur fue un factor determinante para la creación del bloque. A su vez, se sostiene que algunos mecanismos elaborados a partir de las instituciones de la región sirven como una herramienta adicional, para sostener los órdenes democráticos dentro de cada Estado parte. Se trata, pues, de una relación democrática (Mercosur/Estados partes) que se retroalimenta. La segunda perspectiva trata de la relación Mercosur ciudadano. Desde esta segunda perspectiva se sostiene que los sistemas de integración, que surgieron por una decisión, principalmente, de los órganos ejecutivos de los Estados partes y que luego fueron aprobados por los congresos nacionales, carecen de una legitimidad ciudadana directa que aproxime al ciudadano común al proceso de integración. De esta forma, el Parlamento del Mercosur, o “Parlasur”, se presenta como la institución que podría otorgarle al bloque la legitimidad ciudadana directa de que carece. El Tratado de Asunción que creó al Mercosur estuvo de acuerdo con los procedimientos establecidos en las Constituciones de los cuatro Estados partes. El orden legal del Mercosur está basado, desde el comienzo, en las normas constitucionales de los Estados que lo conforman. Con ello, puede decirse que las normas constitucionales de los Estados partes transmitieron su legitimidad democrática a las normas e instituciones creadas por el Mercosur. En otro sentido, cuando el Mercosur fue creado, los cuatro Estados negociadores eran democracias que basaban su poder en las reglas establecidas en las normas fundamentales. De esa forma, el Mercosur encuentra, indirectamente, una legitimidad democrática ciudadana que deriva de las constituciones de los Estados partes. Es en este sentido que la perspectiva amplia y la perspectiva estricta convergen. Ello porque, una vez que el Mercosur está conformado por Estados democráticos (gobiernos que basan su poder en los mecanismos establecidos por las leyes fundamentales), el ciudadano, de forma indirecta y por medio de sus representantes (a través de las negociaciones del Ejecutivo y la aprobación del Legislativo) terminar por legitimar al proceso.

Introducción

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Sin embargo, el análisis sobre esta cuestión no concluye en lo que podría denominarse una legitimidad de origen o de inicio. Será necesario analizar otro extremo que se relaciona con una legitimidad democrática que podría denominarse en la gestión. Ello porque las tradiciones constitucionales comunes a los Estados partes sólo pueden proveer una temporaria y limitada legitimidad democrática al bloque. La fuerza democrática que “irradia” la Constitución de los Estados partes, al momento de crearse el bloque, disminuye con el paso del tiempo. La organización de la obra intentará respetar la lógica que fue descripta en los párrafos anteriores. En este sentido, está dividida en dos partes. La primera parte, dividida en cuatro capítulos, aborda temas relacionados a la perspectiva que fue identificada como amplia (relación Estados partes/ Mercosur). En este sentido, trata cuestiones teóricas, históricas e institucionales, abordando temas generales que vinculan a los Estados con el Mercosur teniendo como eje de análisis a la democracia. El Capítulo I, “El llamado ‘déficit democrático’ en los esquemas de integración regional y sus repercusiones en el Mercosur”, analiza la incidencia del proceso de integración en los Estados que lo conforman y las posibilidades de profundizar la legitimidad democrática atento a las particularidades propias de la región y el desarrollo de sus instituciones. Define lo que sería “el déficit democrático” como una ausencia de desarrollo, o desarrollo incompleto, de instituciones propias de una democracia. Analiza las diferentes posturas planteadas respecto a la legitimidad democrática de los procesos de integración y su aplicabilidad o aporte teórico respecto de la experiencia del Mercosur, escéptica, mercadista, federalista y cosmopolita. El Capítulo II, “Bases históricas del Mercosur. La vuelta a la democracia de los Estados miembros como factor determinante”, intenta responder a la cuestión si la vuelta a la democracia de los países latinoamericanos fue el factor determinante (o no) de la integración surgida en esa región. Analiza, brevemente, la tradición autoritaria de los Estados partes y concluye que el regreso de la democracia de los últimos años de la década del ochenta fue el alimento indispensable y el motor necesario para que la integración alzara sus brazos

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y conciba, como uno de sus hijos predilectos en la región, al proceso integracionista nacido bajo el nombre de Mercosur. El Capítulo III, “La eficacia de los instrumentos del Mercosur para mantener las democracias dentro del bloque”, se propone analizar los mecanismos elaborados desde el Mercosur para mantener las democracias en los Estados miembros del bloque. Persigue, a su vez, responder la siguiente cuestión: ¿Han sido los mecanismos adoptados idóneos para alcanzar el objetivo que se propusieron? Realiza una exposición de los diferentes protocolos: (Ushuaia I y Ushuaia II, “Observatorio para la Democracia” y el Parlamento del Mercosur en su función amplia de garante de la democracia de los Estados partes. El Capítulo IV, “La democracia deliberativa hoy: una aproximación a los regímenes políticos actuales de los países del Mercosur”, analiza los regímenes políticos de los países miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela) a la luz de la democracia deliberativa como tipo ideal. A través de metodología cualitativa, pretende estudiar el marco teórico disponible y se utilizan como fuentes primarias las Constituciones nacionales de los países que son objeto de estudio, complementándose con artículos de periódicos. La segunda parte abordará cuestiones que fueron identificadas como perspectiva estricta (relación ciudadano/Mercosur), haciéndose una mención especial al Parlamento del Mercosur como institución que tiene el objetivo aproximar al ciudadano al bloque. En el primer capítulo de esta primera parte, “El Parlamento del Mercosur: legitimidad ciudadana y déficit democrático” intenta demostrar que los procesos de integración surgidos por decisión de los poderes ejecutivos de sus Estados partes y aprobados por los parlamentos nacionales carecen de legitimidad ciudadana directa, lo que origina el denominado déficit democrático. Como punto de partida, analiza el nacimiento de distintos procesos de integración, especialmente en la Unión Europea y el Mercosur, para luego analizar sus propios parlamentos y observar cuánto tienen de democráticos estos pilares institucionales dentro de los respectivos bloques. El objetivo inicial es mostrar cuál es el verdadero papel que cumple la

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ciudadanía de los Estados partes de los procesos de integración, principalmente trasladando esta consideración a lo que sucede en el seno del Mercosur y su Parlamento. El segundo capítulo, “Democracia y el Parlamento del Mercosur: rumbos de la integración sudamericana” tiene por finalidad examinar, a través de la situación actual del Mercosur, cómo podrá ocurrir la inclusión de los nacionales de los Estados partes del bloque económico. Se busca, así, examinar cuál puede ser el papel del Parlasur dentro del Mercosur, en el sentido de buscar una mayor legitimidad y transparencia en las decisiones adoptadas por los Estados y que puedan, democráticamente, representar los intereses de los Estados partes. El último capítulo, “El Mercosur en sus sombras: inversiones, comercio y democracia”, con un análisis más economicista, se propone analizar el “déficit democrático” no como una carencia subsanable con un fortalecimiento institucional, sino como un elemento inherente a la definición misma del modelo de integración basados en la lógica librecambista de bienes, servicios y capitales, y que resulta excluyente de las mayorías sociales al tiempo que es funcional a los intereses de acumulación de capital a escala regional y global. Para ello, se analiza al Mercosur y su política de regulación de la cuenta capital como punto sensible de una de las claves de la integración económica (bienes, servicios y capitales) y se la compara con otros proyectos de regulación a nivel internacional en la materia como son los tratados bilaterales de protección de inversiones (TBI), la regulación en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la que fue propuesta para el Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA) a fin de establecer similitudes y diferencias para concluir si resulta diferente el planteo del Mercosur en materia de regulación de las inversiones extranjeras y así poder asociarlo con la participación ciudadana orientada al Parlasur.

Parte I PERSPECTIVA AMPLIA (Mercosur/Estados)

Capítulo I EL LLAMADO “DÉFICIT DEMOCRÁTICO” EN LOS ESQUEMAS DE INTEGRACIÓN REGIONAL Y SUS REPERCUSIONES EN EL MERCOSUR Leandro Dias * Paloma Szerman ** 1. Introducción La irrupción paulatina de los bloques de integración regional en la escena política y de las relaciones internacionales no ha pasado inadvertida. En efecto, la cesión de soberanía de los Estados a fin de crear nuevos entes ha traído como consecuencia la necesidad de reformular el paradigma de la soberanía estatal, tanto desde la teoría política como desde un enfoque jurídico. Esto ha llevado nada más y nada menos que a la existencia de nuevos focos y centros de gobernanza y toma de decisiones, cada vez más descentralizados y desterritorializados, pero cuyas consecuencias se diseminan a lo largo del planeta, como consecuencia del proceso de globalización. Los mencionados procesos, en la medida en que algunas de las instituciones que los componen cuentan con capacidad para crear normas jurídicas cuya influencia alcanza incluso

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Abogado (UBA). Docente de la facultad de Derecho (UBA) en la asignatura Elementos de Derecho Penal y Procesal Penal (cátedra prof. Dr. Dr. h.c. Marcelo A. Sancinetti). ** Abogada especializada en Derecho Internacional Público y Derecho Administrativo (UBA).

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a los particulares, ha llevado a plantearse el “problema” de la legitimidad democrática en estos esquemas regionales. Debe señalarse, en ese sentido, que las posibilidades de participación de la ciudadanía y de la sociedad civil se ven complejizadas en los distintos procesos de integración, debido a la existencia de múltiples niveles y esferas de toma de decisiones. No sólo eso: las relaciones exteriores siguen siendo manejadas, en gran medida, por los órganos ejecutivos de los Estados, dificultándose tanto la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones como el control que esta última puede realizar de los actos del poder ejecutivo. Asimismo, la formación de bloques de integración regional se ha replicado, con distintos grados y resultados, a lo largo de todos los continentes. Esto implica que cada uno de estos procesos esté directamente ligado a las particularidades propias de los Estados participantes, su situación socioeconómica, su cultura política, etc. Sólo a modo ejemplificativo, las organizaciones políticas de los países que integraron originalmente la hoy llamada Unión Europea difieren, por ejemplo, de los regímenes presidencialistas predominantes en Latinoamérica. Es por ello que el objetivo del presente capítulo se centra en analizar la legitimidad democrática del Mercosur y las posibilidades de profundizar dicha legitimidad democrática atento a las particularidades propias de la región y el desarrollo de sus instituciones. Para ello, en el primer apartado, a partir de un marco teórico general, se presentan al lector conceptos generales respecto al objeto de estudio: el déficit democrático y los procesos de integración. En el segundo apartado, se desarrollan cuatro distintas posturas teóricas sobre el potencial democrático de los procesos de integración y sus consecuencias a futuro. En el tercer apartado, son analizadas algunas particularidades propias del Mercosur, en tanto bloque regional, como de los Estados que lo integran, y cómo ello incide de modo directo en el statu quo actual de la cuestión. Por último, se presenta la implementación de Parlamentos regionales como solución al déficit democrático de los bloques de integración regional.

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2. ¿A qué se hace referencia con la expresión “déficit democrático”? a) Integración y democracia El concepto de democracia se viene debatiendo desde hace siglos, sin que haya podido establecerse una opinión unánime y definitiva. Sin ir más lejos, las premisas y teorías sobre la democracia, es decir, sus puntos de partida, suelen estar debatidas. Así pues, se tiene que distinguir, a modo de ejemplo, entre conceptos holísticos de democracia, que entienden el pueblo como un macroconcepto, de aquellos que hacen foco en los individuos afectados y en la democracia deliberativa 1. A pesar de lo expuesto, hay consenso prácticamente universal, y que tiende a trasladarse a lo jurídico, en lo que se refiere a los requisitos necesarios para que un Estado pueda ser considerado democrático, según el derecho internacional, el derecho comparado y la teoría política y constitucional. Señala Armin von Bogdandy que esos elementos serían la derivación del poder de los oficiales de gobierno de elecciones generales, iguales, libres y periódicas de la ciudadanía; el ejercicio del poder público de acuerdo a las reglas del Estado de Derecho, y la restricción al poder público a partir de la posibilidad de una alternancia en el poder 2. Parecería claro, entonces, que un régimen democrático ofrece una amplia participación ciudadana en el gobierno de la cosa pública, en igualdad de condiciones, mediante un sufragio universal periódico 3, y los resultados de las elecciones constituyen una instancia institucionalizada en donde la diversidad de opiniones debe ser manifestada sin condicionamientos 4. 1 Bogdandy, A. von, Globalization and Europe: How to Square Democracy, Globalization, and International Law, vol. 15, n° 5, EJIL, 2004, p. 493. 2

Bogdandy, Globalization and Europe: How to Square Democracy, Globalization, and International Law, cit. 3

García Zeballos, J., y Pozzio, L., “La defensa de la democracia y de los derechos humanos en el ámbito del Mercosur”, n° 42 Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de la Plata, 2012, p. 397. 4

Emiliozzi, S., “La democracia en la integración: política, instituciones y ciudadanía en el Mercosur”, en S. Emiliozzi, M. Pecheny y M.

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En el presente trabajo se asumirán estos elementos generales como puntos de partida para analizar el déficit democrático en los esquemas de integración regionales. No debe dejar de señalarse, de todos modos, que este consenso en torno a los elementos de una democracia se produjo en el marco de los Estados, y el traslado a los esquemas de las organizaciones internacionales resulta complejo. En los siguientes párrafos de este trabajo se intentará abordar la cuestión, pero ya pueden adelantarse una serie de cuestiones. Por un lado, la promoción de la democracia se ha convertido en un fin de la política exterior de distintos Estados, y se ha utilizado a las organizaciones internacionales como un importante vehículo para la consecución de estos fines 5. Ya en el contexto del Mercosur, esto ha sido acompañado por un discurso político predominante y una política de agenda tendientes a enfrentar un supuesto déficit democrático del esquema 6. De ese modo, un esquema que inicialmente no se ocupaba de cuestiones vinculadas a la democracia 7, tomó a

Unzué, La dinámica de la democracia. Representación, instituciones y ciudadanía en Argentina, 2007, pp. 254-255. El autor agrega, a su vez, ciertos requisitos sustantivos para hablar de democracia, centrados en la posibilidad de que los ciudadanos puedan desplegar un conjunto de capacidades básicas. Sobre los aspectos sustantivos de una democracia, en cuanto valores intrínsecos del sistema, se hará un breve desarrollo en el siguiente apartado. 5 P evehouse, J. C., “Democracy from the Outside-In? International Organizations and Democratization”, vol. 56, nº 3, International Organization, 2002, pp. 515-516. 6 Malamud, A., “El trípode de la integración: interdependencia, liderazgo e institucionalización en el Mercosur”, en A. von Bogdandy, C. Landa Arroyo y M. Morales Antoniazzi, ¿Integración suramericana a través del Derecho? Un análisis interdisciplinario y multifocal, 2009, p. 223. 7

De todos modos, el fortalecimiento de la democracia, como objetivo político-estratégico, ya se encontraba presente en los antecedentes directos del Mercosur. Puede mencionarse, en ese sentido, el Acta de Iguazú firmada en 1985 por los presidentes de Argentina y Brasil. Sobre el tema: Vittini, I., y Mourse, A. M., “La importancia de Mercosur frente a los cambios y perspectivas de su institucionalidad jurídica”, Revista Tribuna Internacional, vol. 1, n° 2, 2012, p. 163.

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esta asignatura, junto con la promoción de los derechos humanos, como elemento de la agenda política. Y no sólo eso, ya que fueron creándose dentro del bloque una serie de instrumentos vinculados al tema, y que van desde declaraciones 8, hasta instrumentos vinculantes en sentido formal 9. También en lo que se refiere a las organizaciones internacionales que se constituyen con motivo de esquemas de integración, debe señalarse que en tanto exista la posibilidad de que surjan de sus órganos normas jurídicas de carácter general, debe contemplarse en ellos una adecuada participación de los órganos parlamentarios 10. Se ha considerado que este argumento, de todos modos, no resulta aplicable al Mercosur, en tanto la normativa del bloque carece de efecto directo respecto de la ciudadanía en general, y existirá siempre una intervención estatal que disponga su cumplimiento en el territorio de cada Estado 11. Esta perspectiva, sin embargo, no tiene en cuenta que el contenido de la norma se discute en el marco de los órganos del Mercosur, y que la incorporación interna debería, al menos en teoría, respetar lo que fue previamente aprobado en el marco del esquema de integración. Por lo tanto, esa intervención de los parlamentos internos previa a la entrada en vigencia de las normas resulta insuficiente,

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Sólo a modo de ejemplo, puede mencionarse la Declaración Presidencial de Las Leñas del 27 de junio de 1992, que plantea como condición indispensable para el desarrollo del Mercosur la plena vigencia de las instituciones democráticas, y la Declaración Presidencial de Potrero de los Funes sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, del 25 de junio de 1996. Sobre el tema, véase: García Zeballos, J., y Pozzio, L., “La defensa de la democracia y de los derechos humanos en el ámbito del Mercosur”, cit. 9

El ejemplo más claro de estos instrumentos es el Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático en el Mercosur, suscripto el 24 de julio de 1998, y que incluye también a Chile y a Bolivia. Debe señalarse también que el 20 de diciembre de 2011 los Estados partes de por aquel entonces, junto con los asociados, adoptaron el Protocolo de Montevideo sobre Compromiso con la Democracia en el Mercosur (Ushuaia II). 10

Sánchez, Institucionalidad de los procesos de integración, 2005, p. 122.

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Sánchez, Institucionalidad de los procesos de integración, p. 125.

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en tanto se le impide a la ciudadanía una intervención plena en la elaboración del contenido normativo. A su vez, todo control parlamentario de los actos realizados por el poder ejecutivo dentro del bloque se halla mediatizado, limitándose la posibilidad de un control pleno del accionar por quienes representan a los Estados en el Mercosur. b) El valor de la democracia Antes de comenzar con la descripción de los elementos básicos del déficit democrático, tanto en el ámbito de las organizaciones internacionales en general como en el marco de los esquemas de integración en particular, se esbozará una cuestión previa, y que se denominará como el “imperativo democrático”. Es decir, las razones por las cuales el fortalecimiento de los elementos democráticos de un sistema de gobierno aparece como un objetivo digno de ser perseguido y que genera, como contrapartida, una connotación, al menos a priori, negativa de un déficit democrático. Al analizarse las distintas cuestiones vinculadas con el déficit democrático, tanto a nivel interno como internacional, suelen presuponerse determinadas cuestiones, como la justificación de por qué, en definitiva, la democracia puede ser vista como algo valioso 12. Además, la pregunta sobre qué es la “democracia” varía no sólo de acuerdo a los autores que se estudie, sino que tanto la noción como la práctica de los gobiernos democráticos han variado con el tiempo 13. Suele mencionarse, a modo de ejemplo, que la democracia de Atenas o de los cantones suizos se ha vuelto impracticable en Estados de gran magnitud, y que hoy en día pueden encontrarse una variedad de gobiernos democráticos en los que se escuchan las voces de los ciudadanos, como los sistemas 12

Bellamy, R., y Castiglione, D., “The Uses of Democracy. Reflections on the European democratic deficit”, en E. Oddvar Eriksen y J. E. Fossum, Democracy in the European Union. Integration Through Deliberation?, 2000, p. 65. 13

Stein, E., “International Integration and Democracy: No Love at First Sight”, American Journal of International Law, n° 95, 2001, p. 492.

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parlamentaristas o republicanos-presidencialistas, con distintos elementos 14. Sin embargo, e independientemente de las características particulares de cada sistema, podría decirse a los fines de este trabajo que la democracia tiene tres características, íntimamente vinculadas entre sí. La primera es el aspecto institucional, que se vincula con una forma de gobierno caracterizada por instituciones, derechos y prácticas establecidos con la finalidad de otorgarles a las personas la posibilidad de expresarse sobre cómo los asuntos políticos de su comunidad se llevan a cabo 15. En un sentido menos definido, democracia refiere a sus valores subyacentes, como la libertad y la igualdad, que generan un esquema de cooperación justo, entre personas iguales en sentido formal 16. Y, por último, suele hacerse referencia al proceso de toma de decisiones como regla de las mayorías, y que trasciende la esfera política estrictamente 17. La democracia, a su vez, confiere legitimidad a un sistema de gobierno, tanto a partir de la determinación de reglas por un cuerpo independiente, como a partir de la aceptación de tales reglas por los ciudadanos 18. Una de las fuentes de esa legitimidad proviene del Estado de Derecho –Rule of Law–, que podría definirse, en términos procedimentales, como un sistema legal ordenado, y bajo una judicatura independiente. Al mismo tiempo, la noción se complementa con la transparencia con que deben llevarse a cabo los procedimientos, facilitando la participación de los ciudadanos en la vida política 19.

14

Stein, E., “International Integration and Democracy: No Love at First Sight”, p. 492. 15 Bellamy, R., y Castiglione, D., “The Uses of Democracy. Reflections on the European democratic deficit”, p. 70. 16 Bellamy, R., y Castiglione, D., “The Uses of Democracy. Reflections on the European democratic deficit”, p. 70. 17 Bellamy, R., y Castiglione, D., “The Uses of Democracy. Reflections on the European democratic deficit”, p. 70. 18 Stein, E., “International Integration and Democracy: No Love at First Sight”, p. 494. 19 Stein, E., “International Integration and Democracy: No Love at First Sight”, p. 493.

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Como cierre para esta breve reseña sobre las consideraciones positivas sobre la democracia, debe señalarse que, de acuerdo al pensamiento contemporáneo, la principal virtud radica en su tendencia a destacar y promover un pluralismo de valores –al menos en condiciones ideales– 20. c) El concepto de déficit democrático La tarea de conceptualizar la expresión “déficit democrático” no resulta sencilla, debido a que no existen definiciones unívocas, sino que dependen de la nacionalidad, posiciones intelectuales y preferencias de los distintos autores que se analicen 21. Sin embargo, se intentará ofrecer una perspectiva general sobre el problema que pasará a abordarse, sin que eso signifique desacreditar otras posturas. Para emprender esta tarea, lo primero que debe señalarse es que una interpretación literal de la expresión “déficit democrático” indicaría una ausencia de desarrollo, o desarrollo incompleto, de instituciones propias de una democracia. A su vez, se ha mencionado que este déficit es causado por la falta de mayor participación del poder legislativo en la toma de decisiones o, en otras palabras, por la ausencia de mecanismos propios de control y de creación de normas 22. Este primer acercamiento puede, a su vez, ampliarse para demostrar una serie de inconvenientes, relacionados no sólo con el aspecto institucional sino también con la falta de transparencia, participación pública insuficiente, excesiva utilización de discrecionalidad a nivel administrativo y la inadecuación de los mecanismos de control y responsabilidad, entre otros 23. En este sentido, y haciendo hincapié en la 20 Bellamy, R., y Castiglione, D., “The Uses of Democracy. Reflections on the European democratic deficit”, p. 70. 21 Follesdal, A., y Hix, S., “Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Responde to Majone and Moravcsik”, Journal of Common Market Studies, vol. 44, n° 3, 2006, p. 534. 22 Á lvarez, M. V., “El Parlamento del Mercosur: ¿hacia un proceso de integración más democrático?”, Temas y Debates, n° 16, 2008, p. 56. 23 Giandomenico, G., “Europe’s ‘Democratic Deficit’: The Question of Standards”, European Law Journal, vol. 4, n° 1, 1998, p. 15.

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cuestión dentro del marco particular de la Unión Europea, se ha considerado que se trata de un problema multifacético, que incluye deficiencias de diversa índole 24. En un principio, y hasta la década de los noventa, se defendía la tesis de que los órganos supranacionales dotados de poderes públicos no requerían una legitimación democrática propia. Esto comenzó a cambiar a partir de una línea de pensamiento encaminada a la ciudadanía de la Unión, y otra fundamentada en el pensamiento institucional, orientada a la legitimación de la forma organizativa del esquema de integración 25. Por otro lado, no resulta menor el hecho de que el problema del déficit democrático esté presente no sólo en contextos de organizaciones internacionales en general, y de procesos de integración en términos específicos, sino también a nivel interno en los Estados. Esto se debe a que una democracia plena nunca se ha materializado, y que todo sistema democrático contiene, en mayor o menor medida, una divergencia entre teoría y práctica 26. Por lo tanto, podría afirmarse que no existe un esquema institucional democrático prefijado, sino que la búsqueda de la democratización se materializa a través de la práctica, existiendo siempre elementos no democráticos 27. Pero esta búsqueda, resulta particularmente dificultosa cuando se analizan estructuras complejas como las que pueden derivar de esquemas de integración, con características peculiares en tanto fenómenos relativamente nuevos en el tiempo 28. 24

Oddvar Eriksen, E., y Fossum, J. E., “Post-national integration”, en E. Oddvar Eriksen y J. E. Fossum, Democracy in the European Union. Integration Through Deliberation?, 2000, p. 5. 25 Bogdandy, “Una idea controvertida se convierte en Derecho: consideraciones acerca de la democracia europea como principio jurídico”, en A. von Bogdandy, C. Landa Arroyo y M. Morales Antoniazzi, ¿Integración suramericana a través del Derecho? Un análisis interdisciplinario y multifocal, 2009, pp. 633-644. 26 Oddvar Eriksen y Fossum, “Europe’s Challenge. Reconstitution Europe or reconfiguring democracy?”, en E. Oddvar Eriksen y J. E. Fossum, Rethinking Democracy and the European Union, 2012, p. 16. 27 Oddvar Eriksen y Fossum, “Europe’s Challenge. Reconstitution Europe or reconfiguring democracy?”, p. 16. 28 Si bien los orígenes del proceso integrador europeo, como para-

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Por lo tanto, la cuestión abordada en este capítulo necesariamente debe insertarse en un contexto de democratización a nivel posnacional, y que se encuentra en un estadio de evolución constante 29. Las experiencias nacionales resultan en ese sentido ejemplificativas, ya que los distintos sistemas han tendido a democratizarse con el tiempo 30. Los multiples inconvenientes que los distintos esquemas de integración hoy en día se plantean bajo el concepto global de déficit democrático, responden también a la tendencia de considerar aceptables las ideas y prácticas democráticas de gobierno en el ámbito internacional, y que adquirió particular impulso durante la década del 90 31. Sin ir más lejos, el proyecto de desarrollar una democracia en estos contextos carece de precedentes históricos concretos 32. El hecho de que estas cuestiones cuenten con patente actualidad resulta ya de por sí relevante para el estadio de evolución de esta democratización posnacional. Por último, se ha señalado que si bien gran parte del debate académico ya lleva varios años, la opinión todavía permanece dividida en lo que se refiere a si el déficit democrático en los esquemas de integración es verdaderamente un problema 33. En el marco del Mercosur se ha considerado, por ejemplo, que aunque el objetivo tendiente a paliar el déficit

digma del Derecho de Integración, pueden remontarse incluso hasta la Baja Edad Media, el surgimiento de los esquemas de integración como objeto de estudio de un régimen especializado dentro del Derecho Internacional general necesariamente remite a mediados del siglo XX. Véase, en este sentido: M angas Martin, A., y Liñán Nogueras, D., Instituciones y Derecho de la Unión Europea, 2010, p. 27. 29 Sbraglia, A., “Post-national democracy as post-national democratization”, en S. Fabbrini, Democracy and Federalism in the European Union and the United States. Exploring Post-National Governance, 2005, p. 178. 30

Sbraglia, A., “Post-national democracy as post-national democratization”, p. 172. 31

Stein, E., “International Integration and Democracy: No Love at First Sight”, p. 490. 32 33

Oddvar Eriksen, E., y Fossum, J. E., “Post-national integration”, p. 2.

McCormick, J., Understanding the European Union. A Concise Introduction, 2011, p. 107.

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democrático es valioso en sí mismo, no atiende a los verdaderos problemas del bloque, como es el incumplimiento de la normativa regional 34. No sólo eso, sino que el proponer que los ciudadanos controlen electoralmente una organización intergubernamental –a diferencia de una supranacional– sería lógicamente inconsistente, en el mejor de los casos, y deslegitimante para las autoridades nacionales o regionales, en el peor 35. Sin perjuicio de la importancia de estas afirmaciones, en este trabajo se considerará que el déficit democrático debe ser abordado en general, y en el Mercosur en particular. Esto se debe no sólo al valor de la democracia en sí misma, sino también al hecho de que este esquema de integración tiene en cuenta el fortalecimiento de la democracia tanto como objetivo político cuanto como parte de su derecho positivo. Sería un contrasentido, entonces, que se promoviesen las instituciones democráticas en un instrumento vinculante, como es el Protocolo de Ushuaia, pero que no se tienda a la generación de procedimientos más democráticos para la generación de normativa del Mercosur, incluso aunque no cuenten con efecto directo y aplicabilidad inmediata. 3. ¿Qué

tipo de integración?

mación de los

Estados

Diversas

teorías sobre la transfor-

y las implicancias democráticas de los

procesos de integración

Al preguntarse por los procesos de integración, tales como la UE y el Mercosur, y su legitimidad democrática, podría establecerse que son dos los temas centrales a tener en cuenta: el primero se vincula con la magnitud de la transformación de los Estados que el proceso de integración puede desen-

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Malamud, A., “El trípode de la integración: interdependencia, liderazgo e institucionalización en el Mercosur”, en A. von Bogdandy, C. Landa Arroyo y M. Morales Antoniazzi, ¿Integración suramericana a través del Derecho? Un análisis interdisciplinario y multifocal, 2009, p. 223. 35 Malamud, A., “El trípode de la integración: interdependencia, liderazgo e institucionalización en el Mercosur”, p. 224. Señala el autor que “quien aboga por una integración más profunda haría bien en promover más transparencia antes que más representación”.

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cadenar; el segundo, con las implicancias democráticas que este proceso tiene para los ciudadanos de los Estados que son parte 36. Respecto de la viabilidad de estos procesos, sus consecuencias en la existencia y funcionamiento de los Estados, y los efectos (positivos o negativos) de estos procesos sobre los beneficios democráticos, han dado lugar a posiciones divergentes. A continuación, se presentará una síntesis sobre dichas posiciones. Antes, es preciso dejar asentada una cuestión preliminar que el lector deberá tener presente a lo largo de la lectura del apartado. Las cuestiones antes mencionadas traen aparejado un interrogante preliminar o subyacente, sobre cuál es la naturaleza jurídica de los bloques de integración regional. Dicho de otro modo, ¿qué tipo de entidades son la UE, el Mercosur, la CAN, etc.? 37. La cantidad y calidad de soberanía cedida en pos de la conformación de un nuevo ente, sin que, a su vez, ello implique la desaparición o el cese de la existencia misma de los Estados, ha dado lugar a la discusión sobre la verdadera naturaleza de estos entes, las facultades retenidas por los Estados cedentes, las facultades delegadas en los nuevos bloques y la incidencia que ello tendría para la existencia de los Estados. No es el objetivo del presente trabajo contestar inequívocamente dicho interrogante, pues no es posible dar una respuesta única, sencilla y directa a ellos. Aun así, debe el lector tener presente que las posturas que serán desarrolladas a continuación están directamente ligadas con la posición que su proponente adopta respecto de cuál es la naturaleza jurídica de los bloques de integración, y de por qué los Estados deciden formar parte de dichos procesos. Tras esta breve aclaración, a continuación se realizará un racconto de las distintas posturas planteadas respecto a la legitimidad democrática de los procesos de integración y su apli36

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, en E. Oddvar Eriksen y J. E. Fossum, Rethinking Democracy and the European Union, p. 2. 37

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, p. 2.

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cabilidad o aporte teórico a la experiencia del Mercosur. Para ello, se utilizará como guía la clasificación propuesta por Habermas de las perspectivas sobre la integración: la cosmopolita, la mercadista, la federalista y la escéptica 38. Si bien Habermas propone dicha clasificación del proceso de integración de la UE, podría considerarse aplicable y pertinente respecto de un marco teórico global sobre los procesos de integración en general, sin perder de vista las particularidades de cada uno. a) Las posturas escépticas El vocablo “escepticismo”, por sí mismo, implica duda, desconfianza o incredulidad respecto de algo 39. En los últimos años, se ha acuñado el término “euroescepticismo”, tanto en los escritos y trabajos académicos como en los medios de comunicación, para hacer referencia a la desconfianza sobre una identidad común europea y el proceso europeo de integración 40. Este término habría sido usado públicamente por primera vez para describir a la Primera ministra británica Margaret Thatcher en una publicación perteneciente al periódico The Times, el 30 de junio de 1986, en la que se afirmaba: “La ministra Thatcher era vista en gran parte de la Comunidad Económica Europea como una ‘euroescéptica’” 41. Las posturas escépticas respecto de los procesos de integración, como principio general, afirman que es el Estado nación el único ente que garantiza o podría garantizar la vigencia de los procesos democráticos 42. En tal sentido, en lo que respecta al euroescepticismo, se ha señalado que éste ha sido receptado por distintos parti38 H abermas, J., “The European Nation-State and the pressures of globalization”, New Left Review, n° 1, 1999, p. 56. 39

Diccionario de la Real Academia Española, “Escepticismo”, http:// lema.rae.es. 40

Hooghe, L., y Marks, G., “Sources of euroescepticism”, Acta Politica, 42 (2/3), 2007, p. 120. 41 42

Hooghe, L., y Marks, G., “Sources of euroescepticism”, p. 127.

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, p. 3.

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dos y postulados políticos 43, aunque ha sido especialmente planteado por aquéllos pertenecientes a los extremos ideológicos, mientras que las posturas con visiones más optimistas respecto de la integración suelen situarse en el centro del espectro ideológico44. En efecto, el euroescepticismo ha sido recogido por los partidos políticos conservadores que ven en la integración un sinónimo de los factores que disecan los caracteres propios de una Nación 45. Asimismo, ha sido planteado por partidos políticos e ideólogos pertenecientes a la socialdemocracia o comunitaristas que el proceso de integración europeo es el sostén para un orden supranacional neoliberal, que socava tanto los sistemas de regulación del riesgo y las medidas de solidaridad, que eran los rasgos característicos del Estado de bienestar europeo 46. Así lo ha sostenido Scharpf, al afirmar que la legitimidad democrática de la UE depende más de la “legitimidad de resultado” que de la “legitimidad de su origen”. En tal sentido, sostiene que el pacto implícito de consenso de la ciudadanía europea al proceso de integración comienza a encontrar su fin desde el momento en que dicho proceso devino en recortes de derechos y mermas al bienestar 47. En efecto, aquel “ke-

43

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, p. 4; L. Hooghe, L., y Marks, G., “Sources of euroescepticism”, p. 120; M. V. Álvarez, El auge del euroescepticismo en una UE en crisis: ¿mito o realidad?, n° 16 Escenarios XXI, 1 (2013). 44 Á lvarez, “El auge del euroescepticismo en una UE en crisis: ¿mito o realidad?”, Escenarios XXI, n° 16, 2013, p. 1. 45

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, p. 4. Un ejemplo es el caso del Partido Conservador del Reino Unido, el cual ha demostrado una gran preocupación por la pérdida de la identidad británica más que por los problemas económicos europeos. Véase Hooghe, L., y Marks, G., “Sources of euroescepticism”, p. 120. 46

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, p. 4. 47 Scharpf, F., Gobernar en Europa ¿Eficaz y democráticamente?, 1999, p. 115; Sanahuja, J. A., “Las cuatro crisis de la Unión Europea”, en M. Mesa (coord.), Cambio de ciclo: Crisis, resistencias y respuestas globales, 2013, p. 66.

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ynesianismo supranacional” augurado por algunos teóricos como Habermas, como se verá más adelante, según Scharpf tendría un campo poco propicio, dadas las estrictas pautas regulatorias del Banco Central Europeo, que privilegian más la estabilidad de la moneda que el pleno empleo 48. En segundo lugar, algunos cientistas políticos van más allá y sostienen que la existencia de un déficit democrático sería la consecuencia de la falta de un núcleo cívico democrático supranacional 49. En tal sentido se destaca la postura del politólogo norteamericano Robert Dahl, que argumenta que la democracia representativa, en cierta escala y cierto alcance, no puede funcionar, por lo que extender la representación democrática a una organización internacional alarga la cadena de legitimación democrática, aumentando el nivel de alienación de la ciudadanía 50. Si la democracia es entendida, por un lado, como el régimen político en el que cada ciudadano es responsable del quehacer de la comunidad política misma, así como también, por el otro, como un conjunto de derechos fundamentales necesarios (tal como se entendía en la democracia ateniense, en términos de democracia directa), Dahl argumenta que en los Estados contemporáneos faltan mecanismos apropiados para incluir a la gran mayoría de sus poblaciones en los procesos deliberativos, por lo que los procesos de integración no harían más que profundizar dicha falta 51. En consecuencia, a pesar de que rechaza la postura de que, como alternativa, las organizaciones internacionales deberían ser gobernadas por una 48 Scharpf, F., Gobernar en Europa ¿Eficaz y democráticamente?, p. 115; Cabrera, M., “La crisis de la Unión Europea o de la persistencia del mito del Estado-Nación”, Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales UNLP, n° 42, 2012, p. 246. 49

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, p. 4. 50 Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, p. 4; Dahl, R., “Can international organizations be democratic? A skeptic’s view”, en C. Shapiro y C. Hacker-Cordón, Democracy’s Edges, 1999, pp. 20-23. 51

Dahl, R., “Can international organizations be democratic? A skeptic’s view”, pp. 19-20.

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pequeña elite, supuestamente poseedora de un conocimiento superior, Dahl duda de la existencia de una alternativa, concluyendo con algunas reflexiones: 1. Se debe ser cuidadoso en la cesión de legitimidad democrática en sistemas no democráticos, que a veces parecen serlo, pero no son más que formas no democráticas de mandatos jerárquicos, burocráticos o autoritarios. 2. Dahl considera a las organizaciones internacionales como sistemas burocráticos de negociación democrática. Sin embargo, incluso en los sistemas burocráticos de negociación democrática sus gobernantes no pueden ignorar indefinidamente a sus gobernados, si dicha visión atenuada de la respuesta ofrecida por los sistemas de gobierno fuese suficiente para considerar “democrático” a un sistema, sería imposible la existencia de sistemas de gobierno no democráticos. 3. Los costos de déficit democrático de los sistemas burocráticos de negociación democrática señalados por los teóricos políticos, incluso cuando sean menores que los beneficios, no deben dejar de ser tenidos en cuenta en tanto costos de la democracia. 4. Quienes apoyan a la democracia deben resistir el argumento de que un gran descenso en la capacidad de unidades y subunidades nacionales de gobernarse a sí mismas es inevitable, porque la globalización y sus consecuencias son inevitables. 5. Si se considera que las necesidades humanas básicas requieren de una organización internacional para su cumplimiento, a pesar de sus costos democráticos, estos aspectos no democráticos deberían ser sujetos no sólo a críticas y escrutinio público sino también a intentos de propuestas de mayor democratización, para insistir en su aprobación. 6. Debería desarrollarse un criterio de estándar democrático para juzgar las decisiones de una organización internacional que, a pesar de haberse decidido eventualmente que no es democrática, en tanto sistema burocrático de negociación democrática, pueda juzgarse como conveniente 52. 52

Dahl, R., “Can international organizations be democratic? A skeptic’s view”, pp. 33-34.

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b) Las posturas mercadistas Las posiciones pro mercado son aquellas que vislumbran en los procesos de integración ámbitos tendientes a un libre comercio cada vez mayor, y a una circulación irrestricta de bienes, personas y servicios dentro de las fronteras del bloque de integración, siendo en definitiva el fin último de estos esquemas el comercio casi desregulado. Habermas explica dicha postura en la experiencia de la UE, donde los mercadistas europeos ven con buenos ojos la unión monetaria como complemento al desarrollo del mercado doméstico sin barreras, sellando de ese modo la subordinación de los Estados Nación fragmentados a una integración guiada completamente por los esquemas del libre mercado 53. Para ello, cita como ejemplo al Deutsche Bank, que sólo puede ver la diferencia planteada como una discusión meramente académica, dado que en el contexto de integración de este tipo la diferencia entre la actividad cívica y económica desaparece 54. En consecuencia, puede afirmarse que esta postura se mantiene escéptica, o incluso indiferente, de las consecuencias políticas del proceso de integración, siempre y cuando la unión comercial, arancelaria y monetaria funcione de manera aceitada. Este escepticismo se plantea de modo diferente al de la postura anterior: mientras que para Dahl y los euroescépticos la legitimidad democrática en los procesos de integración es técnicamente imposible, para las posturas pro-mercado esta discusión es una cuestión menor, cuyas implicancias desaparecen a la hora de la implementación del levantamiento de las barreras comerciales y económicas de los Estados. En consecuencia, los mercadistas “se conforman con las normas establecidas en los tratados destinados a la promoción de funciones integradoras ‘negativas’ tales como 53

H abermas, J., “The European Nation-State and the pressures of globalization”, p. 56; Cabrera, M., “La crisis de la Unión Europea o de la persistencia del mito del Estado-Nación”, p. 246. 54

H abermas, J., “The European Nation-State and the pressures of globalization”, p. 56; Cabrera, M., “La crisis de la Unión Europea o de la persistencia del mito del Estado-Nación”, p. 246.

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el desmantelar las barreras al comercio y la construcción de instituciones de mercado” 55. En tal sentido, las posturas euromercadistas responden a las distintas concepciones históricas respecto del rol del Estado. Mientras que en la Europa continental (Francia, Alemania, Italia) se ha mantenido una tradición de mantenimiento de servicios sociales patrocinados por el Estado, típicos del Estado de bienestar keynesiano, en Gran Bretaña se ha optado, históricamente, por limitar el papel del Estado, posicionándose en favor del libre mercado 56. En efecto, algo similar puede plantearse respecto de la experiencia mercosureña: la puesta en marcha de este proceso de integración ocurrió en el auge de la ideología neoliberal en América Latina, seguida por los presidentes de aquel entonces de Brasil y Argentina, Collor de Mello y Menem, firmantes del Tratado de Asunción. Asimismo, tanto en épocas de crisis económicas (externas e internas) como de crecimiento económico, los Estados partes del Mercosur han adoptado posturas económicas proteccionistas que tienden más a preservar lo logrado en el ámbito comercial que a expandir el ámbito de las competencias de los órganos de integración 57. c) Las posturas federalistas y transnacionalistas A diferencia de los escépticos, las posturas federalistas y transnacionalistas entienden que el verdadero problema del déficit democrático es el descuido político y la falta de capacidad de actuación resolutiva frente a los problemas globales. En consecuencia, las decisiones que afectan a los nacionales de un Estado son cada vez más, como consecuencia de la globalización, tomadas en otro lugar, o ni siquiera son tomadas. 55 H abermas, J., “The European Nation-State and the pressures of globalization”, p. 56; Cabrera, M., “La crisis de la Unión Europea o de la persistencia del mito del Estado-Nación”, p. 246. 56 Cabrera, M., “La crisis de la Unión Europea o de la persistencia del mito del Estado-Nación”, pp. 246-247. 57

Cabrera, M., “Mercosur paralizado”, Revista Aportes para la Integración Latinoamericana, n° 27, 2012, p. 86.

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Este proceso, afirman quienes sostienen esta postura, revela la disminución de las capacidades de generación de alternativas que sufren actualmente los Estados nación 58. En tal sentido, el propio Habermas se señala asimismo como federalista, proponiendo un sistema de gobierno a escala regional que sirva a la conformación de una sociedad civil europea 59. Dice este autor, en respuesta a los mercadistas, que no pueden surgir funciones integradoras positivas de los tratados, por lo que para salvar a Europa de la hegemonía de los mercados se requiere una Constitución. De este modo, afirma que la UE requiere una forma de solidaridad abstracta, que no nacerá del cálculo neoliberal de la ventaja individual, sino por una conciencia de pertenencia colectiva y una orientación de valores comunes, sobre meras expectativas económicas 60. Lo anterior forma parte de un esquema de gobernanza global tripartita, postulado por Habermas, donde la toma de decisiones a nivel nacional sería suplementada por nuevas formas de autoridades supranacionales (globales) y transnacionales (regionales o continentales). A nivel supranacional, una organización global y única, equipada de modo más eficiente que la actual ONU, tendría las competencias para defender y tutelar los derechos humanos y la paz mundial, sin adoptar la forma de una república federal global o un “súperEstado”. A nivel transnacional, cuestiones como la economía, la energía, el ambiente y las políticas financieras (lo que Habermas denomina “políticas domésticas globales”) serían negociadas por aquellos actores políticos globales (como lo es, en la actualidad, la UE), que considera que serían las únicas capaces de implementar políticas en amplios territo58

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, p. 4. 59 Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, p. 4; H abermas, J., “Why Europe needs a Constitution”, New Left Review, 2001, p. 7; Cabrera, M., “La crisis de la Unión Europea o de la persistencia del mito del Estado-Nación”, p. 245. 60

H abermas, J., “Why Europe needs a Constitution”, p. 7; Cabrera, M., “La crisis de la Unión Europea o de la persistencia del mito del Estado-Nación”, p. 245.

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rios y de ese modo lograr domar el capitalismo global. Sólo actores globales de este tipo, sostiene el autor, podrían estar adecuadamente equipados para regular más allá de la integración económica negativa (y, principalmente, neoliberal), que avanza por medio de organizaciones como la OMC y el FMI, proponiendo lo que se ha dado en llamar un “keynesianismo transnacional”. Finalmente, a nivel nacional, los Estados conservarían algunos elementos básicos de la soberanía (concebida tradicionalmente), pero ciertos elementos constitutivos de la toma de decisiones y la gobernanza global serían transferidos a instituciones posnacionales. En consecuencia, lo que Habermas plantea es un modelo de gobernanza global sin un gobierno global, pues los Estados, a pesar de la cesión de soberanía, seguirían siendo los actores principales 61. La teoría tripartita de Habermas está inspirada en los trabajos del teórico crítico alemán Hauke Brunkhorst, que sostiene que la gobernanza global sin un gobierno global, en los hechos, ya existe. Para ello, ejemplifica los mecanismos políticos y legales que actualmente operan más allá del Estado nación, los cuales no tienen el monopolio legítimo de la violencia ni los caracteres convencionalmente atribuidos a la soberanía estatal. Esto se debe, argumenta, a la creciente dependencia de los regímenes nacionales respecto de las agencias globales y regionales, el derecho internacional y las instituciones internacionales, transnacionales y supranacionales, que permiten regímenes con tutela a los derechos humanos y libertades fundamentales más fuertes, pero también al nacimiento de un nuevo poder global y regional hegemónico 62. En tal sentido, destaca que la UE es el primer 61

Scheuerman, W. E., “Postnational democracies without postnational States? Some skeptical reflection”, Ethics and Politics, vol. 2, n° 1, 2009, p. 42. En la primera parte de este artículo, el autor hace una síntesis de la postura sostenida por Habermas en The Divided West, obra del año 2006, publicada en inglés por la Ed. Cambridge, UK, Policy Press. 62

Brunkhorst, H., The crisis of legitimation in World Society, pp. 1012, disponible en www2.warwick.ac.uk; Scheuerman, W. E., “Postnational democracies without postnational States? Some skeptical reflection”, pp. 42-43.

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caso de un ente postestatal en el cual cuestiones legales y regulatorias complejas se entrelazan para conformar un caso paradigmático. Asimismo, agrega a esta tesis dos postulados que lo distinguen del resto de los teóricos 63: 1. El autogobierno requiere del ejercicio de la libre deliberación así como de una sociedad civil robusta, pero también de la existencia de normas organizacionales estrictamente igualitarias donde aquellos afectados por una decisión puedan participar en su determinación en condiciones libres e igualitarias. En tal sentido, lamenta que la UE no cuente con una “integración democrática revolucionaria” en la que cada decisión vinculante pueda ser rastreada a un reclamo legítimo derivado de la voluntad ciudadana, constituyéndose como lo que denomina un “sistema bonapartista”. 2. La democratización de la gobernanza global, más allá de las estructuras del Estado nación, puede ser lograda por medio de reformas a las estructuras regionales y globales sin la necesidad de construir Estados soberanos supranacionales o transnacionales, es decir, sin requerir las miradas contraproductivas de una “república global”. En conclusión, tanto la postura de Habermas como la de Brunkhorst plantean que la UE es el caso más avanzado de una organización regional de integración, y que de ser reformada formaría parte de un modelo tripartido de gobernanza democrática global. En este modelo, a pesar de que los Estados ceden atributos soberanos, no se instauraría una “república global”, sino que habría un sistema de gobernanza global pero sin gobierno de esa clase, con una fuerte participación de la sociedad civil en los procesos deliberativos y de producción normativa. Las posturas de estos pensadores se acercan a las de los teóricos transnacionalistas, que sostienen directamente que 63

Brunkhorst, H., The crisis of legitimation in World Society, pp. 1012; Brunkhorst, H., “A polity without a State? European Constitutionalism between Evolution and Revolution”, en E. Oddvar Eriksen, J. E. Fossum y A. J. Menéndez, Developing a Constitution for Europe, 2004, p. 102; Scheuerman, W. E., “Postnational democracies without postnational States? Some skeptical reflection”, pp. 42-44.

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los bloques de integración regional, cuyo ejemplo más perfeccionado es la UE, son entidades sui generis que serán la alternativa al modelo del Estado nación 64. En consecuencia, afirman que se produce un disgregamiento en el principio constitutivo de soberanía territorial 65, donde se conformarían nuevas estructuras de gobernanza combinadas que se establecen como alternativas de gobierno superiores al Estado nación 66. En consecuencia, algunos autores argumentan que la soberanía reside en las propias unidades deliberativas, por lo que si éstas se trasladan a un órgano o bloque supranacional en las que actúa la sociedad civil, el proceso democrático se vería transnacionalizado 67. d) Las posturas cosmopolitas Las posturas cosmopolitas afirman que los procesos de integración, señalando a la UE como insignia, son el comienzo para una etapa de gobierno y nuevo orden mundial, en un mundo sin demarcaciones políticas 68. El mayor expositor de las posturas cosmopolitas es el sociólogo Ulrich Beck, que postula la disolución de las diferencias y relaciones jerárquicas, dando lugar a normas universales que facilitan la justificación e institucionalización de la igualdad de trato. Según Beck, Europa debe unificarse no por el camino de la uniformidad, sino por el reconocimiento

64

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, pp. 4-5. 65

Ruggie, J. G., “Territoriality and Beyond, Problematizing Modernity in International Relations”, International Organization, vol. 47, n° 1, 1993, p. 171. 66

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, pp. 4-5. 67

Bohman, J., Democracy Across Borders, from Démos to Démoi, 2007, citado en Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, pp. 4-5. 68

Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, p. 5; Cabrera, M., “La crisis de la Unión Europea o de la persistencia del mito del Estado-Nación”, p. 246.

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de sus diferencias nacionales, siendo la diversidad la fuente de la identidad europea. Esto último llevaría a concebir nuevas formas democráticas de gobierno político, más allá del Estado nación 69. Beck se pregunta: “¿Cómo debería continuar el proyecto europeo? ¿Cómo lidiará con sus tensiones y contradicciones internas?”, y para ello vislumbra tres escenarios posibles. El primero es el de la decaída: en este escenario, la integración de los Estados de Europa del Este a la UE fracasó por completo, así como en la superación de las contradicciones internas y externas del bloque, en la integración económica armónica y la democratización de sus instituciones. El resultado sería que el Estado neoliberal succionará todas las instituciones y beneficios originados en el Estado de bienestar, y las fuerzas políticas que abogan por la renacionalización de la política aumentarán sus seguidores políticos tanto en los Estados originales de la UE como en los nuevos miembros. El segundo escenario es el que denomina de estancamiento: en él, si bien Europa habrá integrado exitosamente a los Estados del Este, manteniendo un mercado interno más o menos funcional, la gran heterogeneidad de los Estados que forman la UE impedirá el acuerdo de políticas de mercado correctoras de la falta de armonía en el bloque. Cualquier intento de profundizar el proceso de integración o de ampliar las competencias de la Comunidad en materia de seguridad y política exterior será bloqueado por los Estados, que ostentan intereses divergentes. El último escenario, al que Beck sostiene que finalmente se arribará, contempla la liberación de los mandatos neoliberales y de las ambiciones mercadistas en pos de convertirse en un centro de poder de fijación de políticas de paz y seguridad 70. Para llegar a este tercer escenario, es necesaria la constitución de un orden plurinacional, neutral y tolerante hacia

69

Beck, U., “Understanding the real Europe: a Cosmopolitan visión”, en The Sage Handbook of European Studies, 2009, pp. 602-620; Cabrera, M., “La crisis de la Unión Europea o de la persistencia del mito del Estado-Nación”, pp. 248-249. 70

Beck y Grande, Cosmopolitan Europe, 2007, pp. 226-228.

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las distintas nacionalidades y orígenes que lo compongan. El cosmopolitismo es, según Beck, la síntesis entre los frenos a los excesos de la globalización económica neoliberal, el respeto (e incluso estímulo) a los diversos orígenes, la neutralidad e igualdad y un orden posnacional 71. Por último, hay algunos teóricos postulantes del transnacionalismo que sostienen que son necesarias ciertas notas de cosmopolitismo para la conformación de una “validez normativa de un sistema policéntrico de deliberación poliárquica directa”. Esto implica la conformación de un modelo de participación directa y deliberación pública en estructuras de gobierno donde la toma de decisiones, por medio de soft law, se conecte a un estrato mucho mayor de la sociedad civil. Esta visión entiende que, en la actualidad, la UE es un ente multinivelado, de gran escala y de perspectivas múltiples, basado en nociones de sujetos democráticos desagregados y autoridades democráticas dispersas 72. 4. Legitimidad democrática en el Mercosur: particularidades y desafíos El eje de la discusión sobre la legitimidad democrática de un proceso de integración se puede encontrar en lo que Kugelmas y Branco señalaron como “la relación entre los Estados que conforman el Mercosur y los actores subnacionales”. Esta relación, al igual que en otros ámbitos, es tensa y compleja, pues hay una tendencia centrípeta que busca retener el poder del gobierno central, la soberanía, sin cercenar el accionar de los actores subnacionales, pero sí regulándolos y controlándolos. Esta tendencia centrípeta es la que, a su vez, pone en evidencia el accionar de las unidades subnacionales, con sus propios intereses económicos y políticos, y se ve facilitada, a su vez, por las asimetrías en la distribución de los 71

Beck, U., “Understanding the real Europe: a Cosmopolitan visión”, pp. 602-620; Cabrera, M., “La crisis de la Unión Europea o de la persistencia del mito del Estado-Nación”, pp. 248-249. 72

Bohman, J., Democracy across Borders, from Démos to Démoi, 2007, citado en Oddvar Eriksen y Fossum, “Introduction: reconfiguring European democracy”, pp. 4-5.

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recursos a nivel local y las oportunidades económicas abiertas como consecuencia de los efectos de la globalización 73. Las posturas presentadas en el apartado II respecto a la herencia deficitaria (o no) en términos democráticos de los procesos de integración, si bien se ha considerado que establecen pautas generales al respecto, fueron elaboradas por sus autores sobre la base de la experiencia de la UE. Es la experiencia entre la tendencia centrípeta de los Estados europeos y las unidades subnacionales (la ciudadanía, la sociedad civil) la que en definitiva ha sido tenida en cuenta por dichos autores. Recurrir a ellos, sin caer en las comparaciones simplistas, era necesario, pues la UE es el proceso de integración regional más avanzado en la actualidad, mientras que los intentos de integración latinoamericanos se han basado, en mayor o menor medida, en el modelo europeo 74. Es por ello que se estiman necesarias ciertas precisiones respecto de dichas posturas y la experiencia de integración mercosureña. En primer lugar, la experiencia de los últimos años podría pensarse como un principio de orientación de valores comunes e incluso de un naciente sentimiento de una pertenencia colectiva regional, en los términos planteados por Habermas. Esta conclusión puede extraerse de conformidad con la similitud en la actualidad de los momentos políticos y con la coincidencia ideológica de gran parte de los gobiernos de los Estados, no sólo del Mercosur, sino de Latinoamérica. Sin embargo, si bien estos momentos políticos e ideológicos actuales plantean horizontes de integración en lo comercial, lo económico y lo político, las aspiraciones de regionalismo conjunto no se han visto reflejadas en el robustecimiento de una sociedad civil o unidades deliberativas supranacionales, tal como lo plantean Brunkhorst o los transnacionalistas. Por el contrario, los Estados no parecieran capaces de asentar una 73

Kugelmas, E., y Branco, M. S., “Os governos subnacionais e a nova realidade do federalismo”, en T. Vigevani et al., Governos Subnacionais e Sociedade Civil: Integração Regional e Mercosul, 2005, p. 169. 74

Rueda Junquera, F., “¿Qué se puede aprender del sistema de integración europeo?”, Revista Nueva Sociedad, n° 219, 2009, pp. 60-61.

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agenda común, ni mucho menos se vislumbra la posibilidad de la firma de una Constitución o carta de derechos común, que dé visos de una institucionalización post-estatal de aquello que se intenta construir en el plano ideológico e intergubernamental. Esto da lugar a que las decisiones de relevancia para el bloque sean tomadas por los jefes de Estado en pleno, lo que conlleva un intergubernamentalismo exacerbado. Más lejana aún pareciera verse una estructura supranacional autosuficiente capaz de tener el rol regulador y de base para el “keynesianismo supranacional” añorado por Habermas, que pudiese tener un peso y presencia suficientes como para formar parte de la estructura tripartita de gobernanza global. Por otro lado, el escepticismo respecto de la experiencia del Mercosur tiene otro origen: la falta de una burocracia supranacional, de un compromiso hacia un proyecto político común y la integración económica incompleta. A esto se le suma la existencia de normas obsoletas e ineficaces en el sistema jurídico del bloque 75, algo que no permite augurar, como se explayará con mayor profundidad más adelante, un proceso integrador que, a su vez, impulse a la sociedad civil mercosureña a instalar una agenda común de políticas públicas 76. Esto ha dado lugar a posturas pro mercado, considerando sobre todo que la firma del Tratado de Asunción se perfecciona en el auge de las políticas neoliberales de la región 77, pero pareciera que estas posturas han perdido terreno frente al avance de los gobiernos actuales cuyos planes se orientan más hacia la estructuración de un Estado de bienestar. Debe recordarse, a su vez, que las posturas federalistas o transnacionalistas plantean que los procesos de integración son aquellos que servirán de base o de estructura inicial para el nacimiento de un esquema de gobernanza post-estatal en el que, con mayor o menor participación del Estado, la democracia se verá robustecida por el nacimiento de una sociedad

75

Que, además, en muchas oportunidades, se incumplen.

76

Cabrera, M., “Mercosur paralizado”, p. 77.

77

Cabrera, M., “Mercosur paralizado”, p. 77.

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civil supranacional con alta participación en los procesos deliberativos y de producción normativa. Dentro de este esquema se podrían distinguir distintas capas de estructuras de gobierno con la fuerza suficiente para hacer frente, sobre todo desde el plano regulatorio, a las políticas globales neoliberales. En tal sentido, estos teóricos creen que la UE no es sino el ejemplo más refinado y aproximado de dicho esquema, pero nada de lo planteado sugiere que otros bloques regionales, eventualmente, no podrían asumir igual rol. Aun así, cuesta vislumbrar al Mercosur asumiendo dichas funciones, en tanto actualmente cuenta con una escasa estructura supranacional, y un alto porcentaje de toma de decisiones proviene casi exclusivamente de la esfera de los Estados. En consecuencia, creemos necesario señalar a continuación las particularidades que podrían considerarse más relevantes del proceso de integración del Mercosur, que nos llevan a concluir que este proceso padece un profundo déficit democrático. a) La motivación para la integración Mientras que la UE fue una respuesta a las devastaciones políticas, económicas, sociales y de pérdida de hegemonía de la Segunda Guerra Mundial, el avance hacia el Mercosur respondió a una demanda coyuntural muy distinta. Por un lado, la propuesta de un mercado común fue aceptada por una parte importante del sector empresarial como un mal inevitable que las empresas no podían impedir, sobre todo en Brasil, donde había un modesto y tradicional proceso de sustitución de importaciones con el cual las empresas más importantes decían sentirse a gusto. En consecuencia, a diferencia de Europa, el Mercosur nunca tuvo un fuerte impulso federalista. A esto se le suma la falta de organización de la sociedad civil para poder influir adecuadamente en la agenda política del bloque y la frecuente falta de transparencia de las relaciones entre sector público y privado, lo que implicó que la decisión de integrarse fuera “de abajo para arriba”. Por el contrario, en Europa, si bien los pilares del nacimiento de la integración europea se dieron en el seno del poder político, eran pasos fuertemente reclamados por una ciudadanía desencantada como consecuencia del conflicto bélico. Asimismo, es necesa-

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rio sumarle a lo anterior, tal como se mencionó previamente, que el perfeccionamiento final del Mercosur se dio en 1991, con la firma del Tratado de Asunción, cuando primaban en la región, sobre todo bajo las presidencias de Collor de Mello en Brasil y de Menem en Argentina, las ideologías neoliberales, en favor de la desregulación del mercado y la ampliación absoluta del libre comercio 78. b) La falta del triángulo virtuoso Como se hubiere adelantado antes, si bien no es el objetivo del presente, ni de los capítulos siguientes, hacer un análisis estrictamente comparativo entre la legitimidad democrática de las instituciones del Mercosur y las de la UE, en el presente apartado es necesario tener en cuenta que el Mercosur, a diferencia de la UE, carece de una burocracia supranacional aceitada que pueda fijar o establecer la agenda del proceso de integración. En efecto, en reiteradas ocasiones la falta de una estructura institucional de carácter supranacional no sólo ha dado lugar a una parálisis del proceso, sino que también ha traído como consecuencia el hecho de que los gobiernos de los Estados parte se sientan con las manos libres para tomar medidas unilaterales en detrimento de la integración 79. Esto, por supuesto, no hace más que profundizar el déficit democrático del bloque. En efecto, como se dijo antes, la experiencia integradora que representa la UE se ha convertido en un referente de estos procesos, dado el aceitado funcionamiento de, lo que se ha dado a llamar, su “triángulo virtuoso”: su capacidad para llevar a cabo un compromiso político común, la construcción de un sistema jurídico e institucional supranacional y la integración económica 80. Como consecuencia, la literatura legal y de la teoría política ha analizado con mayor detenimiento y profundidad las consecuencias democráticas de la UE, en

78

Cabrera, M., “Mercosur paralizado”, pp. 78-79.

79

Cabrera, M., “Mercosur paralizado”, p. 81.

80

Rueda Junquera, F., “¿Qué se puede aprender del sistema de integración europeo?”, p. 60.

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detrimento de otras experiencias de integración, entre ellas, el Mercosur. Asimismo, la falta de búsqueda de un horizonte común, nucleado en estos tres ejes, ha congelado el avance del proceso de integración sudamericano, truncando la posibilidad de encontrar el origen de cualquier decisión mercosureña en los reclamos organizados desde la sociedad civil. c) El intergubernamentalismo exacerbado Como consecuencia de lo anterior, el Mercosur, en el ámbito de la toma de decisiones, ha caído preso del intergubernamentalismo exacerbado, es decir, que ésta se produce casi en su totalidad en la esfera de negociación directa de los jefes de Estado. Se ha señalado que esto no es más que la consecuencia de una fijación histórica al ejercicio de soberanía, lograda luego de los procesos de descolonización del siglo XIX, y de una ausencia de conflictos bélicos significativos desde entonces, como sí los tuvo Europa, que hiciere a los Estados nación más propensos a admitir, con menor renuencia, limitaciones a su soberanía. Esto trae como consecuencia, por un lado, una profunda raigambre centralista desde el nacimiento del bloque; por el otro, que la integración no sea más que el resultado de un análisis en el cual, a pesar de que las ganancias se ven concentradas pero las pérdidas socializadas, el proceso de integración se lleva a cabo exclusivamente de acuerdo al costo/beneficio estimado desde el punto de vista político y económico 81. d) El tándem Argentina-Brasil El hecho de que Argentina y Brasil representen, en conjunto, aproximadamente el 95% del producto bruto interno y de la población del bloque regional, indica la gran disparidad 81

A lmeida Medeiros, M. de, “Legitimacy, democracy and accountability within Mercosur”, Rev. Bras. Cienc. Soc., vol. 23, n° 67, 2008, pp. 63-64. De todos modos, el hablar de un triángulo virtuoso no implica soslayar la incidencia de la crisis actual, sino simplemente destacar una característica general de proceso de integración europeo en su desarrollo histórico.

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de la región 82. De hecho, por sí mismo, Brasil representa el 80% del PBI de la región 83. En efecto, el nacimiento del bloque no fue más que el intento de realización de Brasil de su anhelo de ser el líder de América del Sur, pero conformando a su vez un bloque que pudiere hacer de contrapeso a los Estados Unidos. Sin embargo, el gran crecimiento económico de Brasil de los últimos años implica que dicho Estado no esté interesado en la conformación de una estructura institucional que restrinja su libertad de acción, sobre todo en el plano comercial entre los Estados del bloque. Ello ha llevado a que se vean paralizadas las discusiones respecto al avance de estructuras supranacionales más fuertes, con las consecuencias ya señaladas 84. En consecuencia, los avances institucionales del Mercosu han sido, casi siempre, el resultado de la convergencia existente entre Brasil y Argentina. Cuando dicha convergencia ocurre, se produce un efecto de atracción en relación al resto de los miembros del bloque, que entienden que su no involucramiento tendría efectos devastadores para sus economías. En consecuencia, estos Estados se convierten en dependientes de la estrategia regional delineada por Brasil: la convergencia del tándem Brasil-Argentina para el fortalecimiento con la mayor autonomía posible del bloque en relación a los Estados Unidos 85. e) La falta de implementación del Parlasur A pesar de que desde mediados de los 90 tanto académicos como políticos provenientes del bloque han reclamado la pues-

82 A lmeida Medeiros, M. de, “Legitimacy, democracy and accountability within Mercosur”, p. 63. Cabe resaltar que las cifras señaladas son previas a la entrada de Venezuela al bloque. Sin embargo, el peso específico de estos dos Estados en el Mercosur, sobre todo el de Brasil, no ha variado significativamente, al menos en dichas variables. 83

Cabrera, M., “Mercosur paralizado”, p. 82.

84

Cabrera, M., “Mercosur paralizado”, p. 82.

85

Cervo-Bueno, História da Política Exterior do Brasil, 2002, p. 486, citado en A lmeida Medeiros, M. de, “Legitimacy, democracy and accountability within Mercosur”, pp. 62-63.

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ta en práctica del Parlasur, se han obtenido modestos resultados. En efecto, esto no es más que la consecuencia de las grandes asimetrías demográficas dentro del bloque (considerando que el 80% de la población mercosureña reside en Brasil), por lo que la asignación de puestos parlamentarios es una encrucijada: mientras que darle menos del 50% sería visto como antidemocrático; asignarle una proporción de puestos mayor a eso le daría una mayoría permanente, la cual sólo podría limitarse por medio del requisito de “súper-mayorías” o por el cercenamiento de las competencias del parlamento regional. Ambas alternativas serían, en nuestra opinión, en detrimento de la legitimidad democrática, al neutralizar en gran proporción el poder de toma de decisiones de lo que sería el órgano más representativo de la ciudadanía del bloque 86. 5. L os

parlamentos regionales como solución al déficit democrá-

tico de los esquemas de integración

La internacionalización de procesos políticos significa, casi inevitablemente, una pérdida de democracia, debido a que un nuevo nivel de actividad normativa se impone a los sistemas nacionales y transforma a la participación de los ciudadanos y al control parlamentario sobre el ejecutivo, en general limitado en lo que se refiere a asuntos exteriores, en algo remoto 87. Esta situación puede observarse no sólo en Estados parlamentarios que forman parte de un proceso de integración, sino también en aquellos que cuentan con sistemas presidencialistas 88. Retomándose el problema del déficit democrático en los procesos de integración, algunos autores han llegado a con86

Malamud, A., y Sousa, L. de, “Regional Parliaments in Europe and Latin America: between empowerment and irrelevance”, en A. Ribeiro Hoffmann y A. van der Vleuten (eds.), Closing or Widening the Gap? Legitimacy and Democracy in Regional International Organizations, 2007, pp. 96-97. 87 Stein, E., “International Integration and Democracy: No Love at First Sight”, p. 490. 88

Stein, E., “International Integration and Democracy: No Love at First Sight”, p. 490.

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siderar que el mismo está centrado en la transferencia de poderes para tomar decisiones desde el Estado hacia las instituciones de un proceso de integración, sin que esta situación se vea acompañada por un fortalecimiento del control parlamentario 89. Un recurso para solucionar la cuestión mencionada podría darse a través de la implementación y el fortalecimiento de un parlamento a nivel regional 90, En los siguientes párrafos se fundamentará esa afirmación. El moderno parlamento, más allá de sus antecedentes y orígenes, podría decirse que nació en la Inglaterra del siglo XVII, a diferencia de los llamados “Parlamentos supranacionales”, que se remontan a un tiempo más reciente y, más precisamente, al Parlamento Europeo 91. Desde ese momento, la experiencia se intentó replicar en otros esquemas de integración, como en el caso de la Comunidad Andina de Naciones o el Mercosur, más allá de que la experiencia Europea fue la única que pudo desarrollar una institución de carácter significativo 92. En este esquema, los actores políticos y sociales son quienes, a través de la participación en los parlamentos regionales, que pasan a ser considerados una expresión de la voluntad política de los pueblos, otorgan legitimidad a los esquemas de integración 93. Los déficits de seguimiento, evaluación y control se ven mitigados a partir de la transferencia de competencias de legislación y control democrático, e instancias de representación de la sociedad civil 94. Los parlamen89

Archer, C., The European Union: Structure and Process, 2000, p. 58. Stein, E., “International Integration and Democracy: No Love at First Sight”, p. 493. 91 Malamud, A., y Sousa, L. de, “Regional Parliaments in Europe and Latin America: between empowerment and irrelevance”, p. 85. 92 Malamud, A., y Sousa, L. de, “Regional Parliaments in Europe and Latin America: between empowerment and irrelevance”, p. 97. 93 Insignares Cera, S., “Las elecciones directas en el Parlamento Andino. Un camino para fortalecer su papel como institución promotora de la integración”, Revista de Derecho, n° 32, 2009, pp. 318-319. 94 Sánchez Rodríguez, D., “¿Son las elecciones directas la solución al déficit democrático en la Comunidad Andina?”, Perspectivas Internacionales, vol. 6, n° 1, 2010, p. 12. 90

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tos, entonces, pasan a cumplir las cuatro clásicas funciones esenciales para una democracia, como son la representación, la posibilidad de decidir/legislar, el control de la rama ejecutiva junto con la burocracia, y la selección y formación de liderazgos 95. A su vez, otros fines complementarios pueden ser alcanzados por los parlamentos regionales, como el surgimiento de una identidad regional común entre las elites políticas, el fortalecimiento de la presencia simbólica de la organización tanto en los individuos mientras de Estados partes como de terceros Estados, y la facilitación de la comunicación intrarregional 96. Para lograr estos fines, los parlamentos regionales deben contar con ciertas competencias, que pueden ser consideradas aptas para colaborar en la reducción del déficit democrático. Teniendo en cuenta la experiencia europea, podrían señalarse, siguiendo el análisis de Eric Stein, las siguientes atribuciones: 1. Compartir poderes legislativos y presupuestarios con otras instituciones, en igualdad de condiciones en cuanto al poder decisorio 97. 2. Control sobre las instituciones ejecutivas. 3. Posibilidad de nombrar un ombudsman para recibir las demandas de los ciudadanos contra las instituciones del proceso de integración. 4. Establecimiento de competencias amplias a nivel legislativo. 5. Realización de elecciones mediante sufragio universal directo 98. Pareciera claro, entonces, que no puede solucionarse el llamado “déficit democrático” si las intenciones de transferir competencias a los parlamentos regionales y otras instancias 95

Malamud, A., y Sousa, L. de, “Regional Parliaments in Europe and Latin America: between empowerment and irrelevance”, p. 86. 96 Malamud, A., y Sousa, L. de, “Regional Parliaments in Europe and Latin America: between empowerment and irrelevance”, p. 100. 97 Mangas Martin y Liñán Nogueras, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, p. 55. 98

Mangas Martin y Liñán Nogueras, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, p. 54.

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que representan a la sociedad civil terminan siendo meras declaraciones. El carácter deliberativo y consultivo de las funciones de la mayor parte de los parlamentos regionales creados teniendo como base el Parlamento Europeo, difícilmente colabore en la generación de una mayor legitimidad democrática, en tanto las decisiones se toman a nivel ejecutivo 99. De todos modos, el análisis comparativo debe ser aplicado con cuidado. Al respecto debe decirse que el proceso que tendió hacia una mayor democratización en el ámbito de la integración europea lleva más de cincuenta años de evolución. El aumento de las atribuciones de este Parlamento se produjo de modo lento y constante, y recién con el Tratado de Lisboa pudo garantizarse una igualdad con el Consejo 100. Esta cuestión evolutiva, junto con otros factores, tales como el sistema político interno de los Estados partes, la efectividad de las instituciones regionales en sí, y el nivel de integración logrado en el proceso, deberán ser tenidos en cuenta al momento de analizar hasta qué punto un parlamento regional puede solucionar cuestiones vinculadas al déficit democrático en el esquema concreto. En contextos como el latinoamericano, donde la tendencia es que los parlamentos nacionales participen cada vez menos en los procesos de integración y en las relaciones exteriores en general, también puede recurrirse a una solución nacional para el déficit democrático 101. Lo señalado en el último párrafo lleva a señalar que la solución a los problemas que genera el déficit democrático de una organización internacional en general, y de un proceso de integración en particular, no pueden ser reducidos a la implementación de un parlamento regional. Como establece McCormick, el problema es mucho más amplio 102. Aun así, el 99

Sánchez Rodríguez, D., “¿Son las elecciones directas la solución al déficit democrático en la Comunidad Andina?”, p. 14. 100

Mangas M artin y Liñán Nogueras, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, pp. 54-55. 101 Stein, E., “International Integration and Democracy: No Love at First Sight”, p. 524. 102

McCormick, J., Understanding the European Union. A Concise In-

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establecimiento de un Parlamento con capacidad para ejercer un control de otros órganos e instituciones de carácter ejecutivo puede al menos ayudar a incrementar los problemas de transparencia, responsabilidad y simplificación que una transferencia deficitaria de competencias genera 103. Como última reflexión, podemos señalar que el hecho de que se registre un déficit democrático en el Mercosur, tal como se ha explicado en los párrafos precedentes, implica una falta de efectiva intervención del órgano legislativo en el proceso decisorio. Y una forma de solución, entre otras, se remitiría a la constitución de un parlamento regional de características supranacionales, con amplios poderes, que reduzca la hegemonía de los ejecutivos en el bloque 104. 6. Consideraciones

finales

A modo de conclusión, podría decirse entonces que las distancias que separan el avance del proceso de integración mercosureño del europeo no sólo son amplias, sino complejas y difíciles de medir. Las diferencias económicas, sociales, políticas, históricas, que separan a ambos continentes se vieron plasmadas en el momento inicial en que comenzaron sendos procesos de integración, y a lo largo de todo su desarrollo. En

troduction, p. 104. El autor afirma que una mejor definición del déficit democrático de la Unión Europea podría ser “el espacio entre los poderes de las instituciones europeas y la capacidad de los ciudadanos europeos de influenciar su trabajo y decisiones”. 103

Chryssochoou, D., “EU democracy and the democratic deficit”, en M. Cini (ed.), European Union Politics, 2003, p. 367. 104 Á lvarez, “El Parlamento del Mercosur: ¿hacia un proceso de integración más democrático?”, p. 56. Lamentablemente, se comparte la opinión de la autora en cuanto que la existencia del Parlamento del Mercosur, tal como ha sido instituido, difícilmente sea capaz de enmendar el déficit democrático. En un mismo sentido, Malamud señala que, sorprendentemente, sancionar leyes no figura entre las competencias parlamentarias, y que por lo tanto el resultado más probable será un parlamento descalificado, un foro deliberativo pero no un órgano decisorio. Malamud, “El trípode de la integración: interdependencia, liderazgo e institucionalización en el Mercosur”, p. 218.

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consecuencia, en el estado actual de la cuestión, pareciera lejano vislumbrar la sanción de una Constitución conjunta, la creación de una carta de derechos o cualquier otro tipo de instrumento que pudiera otorgarle al Mercosur visos de institucionalización postnacional. Sin embargo, el momento político e ideológico similar que viven los Estados miembros del bloque podría llegar a dar lugar a un desarrollo conjunto post-nacional mayor, diferenciándose de la etapa de creación del bloque, la cual tenía una base primordialmente mercadista, en consonancia con el modelo neoliberal de aquel entonces. Lo anterior se ve acompañado de una falta de estructura competencial y puesta en funcionamiento en el ámbito del Parlasur, así como un intenso gubernamentalismo por los Estados partes a la hora de poner en marcha cuestiones ejecutivas del bloque. De todos modos, esto no implica adoptar una postura escéptica. Por el contrario, creemos que en tanto el proceso de integración venga acompañado de la intensificación de la participación ciudadana en los temas de la región, el proceso de integración se verá fortalecido. Para ello, es necesaria la estructura institucional acorde, el cumplimiento de metas, plazos y objetivos de largo plazo, y el compromiso de los gobiernos de los Estados partes de hacer de esto una política propia. Visto lo anterior, no podemos dejar de preguntarnos si el proceso de integración mercosureño está atado al momento político-ideológico actual, de relativa consonancia entre los gobiernos de los Estados miembros sobre el rumbo a dar a sus naciones, o, por el contrario, si es posible lograr la implementación de herramientas de participación en el bloque como una política posnacional a largo plazo, y si esto es sólo posible en tanto haya una burocracia posnacional propia del bloque, que le otorgue un funcionamiento aceitado en materia ejecutiva. A su vez, uno podría preguntarse qué tan importante resulta el déficit democrático en un esquema de integración regional como el analizado, en el que las decisiones son tomadas por los poderes ejecutivos de los Estados partes, y cuyas normas de derecho derivado requieren necesariamente un paso previo por los parlamentos nacionales. En las páginas previas se ha intentado demostrar que de todos modos

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se hace necesario afrontar el problema, para permitir una mayor participación de la ciudanía en el proceso de creación de normas Mercosur, con independencia de su incorporación posterior a nivel interno. No sólo eso, sino que el aspecto sustantivo de la democracia genera la necesidad de que se atiendan estos inconvenientes, siendo insuficiente la participación y el control que pueden ejercer los ciudadanos de forma mediata a partir de los poderes legislativos nacionales. Como ya fue adelantado previamente, un parlamento regional no es la única solución, pero la implementación de un parlamento con funciones amplias y de control es un modo de dar el puntapié inicial para una democracia más participativa en este nuevo nivel de gobernanza internacional, propio de nuestros tiempos. No debe dejar de señalarse que existen otras vías para mejorar la participación ciudadana en el bloque, por lo que sería demasiado simplista el exigirle a este parlamento regional una solución a esta compleja problemático. Será cuestión de esperar para comprobar si el Parlamento del Mercosur poco a poco adquiere el protagonismo necesario para paliar el déficit democrático del bloque o si, por el contrario, se verá opacado por la tendencia del sistema a otorgarle un rol preponderante a los poderes ejecutivos de los Estados. Bibliografía Álvarez, M. V., “El auge del euroescepticismo en una UE en crisis: ¿mito o realidad?”, Escenarios XXI, n° 16, 2013. – “El Parlamento del Mercosur: ¿hacia un proceso de integración más democrático?”, Temas y Debates, n° 16, 2008. Archer, C., The European Union: Structure and Process, 2000. Beck, U., “Understanding the real Europe: a Cosmopolitan vision”, en The Sage Handbook of European Studies, 2009. Beck, U., y Grande, E., Cosmopolitan Europe, 2007. Bellamy, R., y Castiglione, D., “The Uses of Democracy. Reflections on the European democratic deficit”, en E. Oddvar Eriksen y J. E. Fossum, Democracy in the European Union. Integration Through Deliberation?, 2000. Brunkhorst, H., The crisis of legitimation in World Society, disponible en www2.warwick.ac.uk.

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democrático”...

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Capítulo II BASES HISTÓRICAS DEL Mercosur. LA VUELTA A LA DEMOCRACIA DE LOS ESTADOS MIEMBROS COMO FACTOR DETERMINANTE Stefanía Novas * Soledad Briozzo ** Natan Iorcansky *** 1. Introducción El presente trabajo tiene el objeto de responder a la cuestión de si la vuelta a la democracia de los países latinoamericanos fue el factor determinante (o no) de la integración florecida en esa región del universo. En este sentido, debemos circunscribir el análisis del actual trabajo a la esfera de la región sudamericana, situándonos más precisamente en suelo mercosureño. Por lo expuesto, debemos especificar algunos conceptos que harán más sencillo el camino a seguir en esta investigación. Hablamos de la vuelta a la democracia y se nos vienen a la cabeza unas cuantas corrientes teóricas al res*

Estudiante avanzada de la carrera de Derecho (UBA). Investigadora del proyecto de investigación DeCyT, “El Parlamento del Mercosur. Aspectos amplios y estrictos de la cuestión democrática en el bloque”, a cargo de la Dra. Brenda L. Maffei. ** Abogada (UBA). Auxiliar docente en Derecho de Familia y Sucesiones, Derecho de la Integración e investigadora en formación en la Facultad de Derecho (UBA). *** Estudiante avanzado de la carrera de Derecho (UBA). Investigador del proyecto de investigación DeCyT “El Parlamento del Mercosur. Aspectos amplios y estrictos de la cuestión democrática en el bloque”, a cargo de la Dra. Brenda L. Maffei.

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pecto. En este trabajo, nos quedaremos con aquella corriente que propugna la democracia deliberativa, entendiéndola, en palabras de Nino, como el proceso de discusión moral sujeto a un límite de tiempo, y cuando este tiempo se acaba y el consenso no se logra, se debe proceder a la votación 1. En el mismo sentido se expresa Habermas, cuando afirma que un sistema político no es legítimo sólo porque en determinado momento la mayoría de la población cree que lo es, sino que dicha creencia está fundada en argumentos, lo que requiere una actitud activa de los ciudadanos 2; y también encontraremos en Waldron una postura favorable al concepto de democracia deliberativa, al manifestar que es importante que las comunidades tomen sus decisiones en determinados foros, utilizando procedimientos respetuosos con los desacuerdos y permitan que las voces en contienda sean escuchadas en un debate sobre cuál debería ser la solución a un problema común 3. Por otro lado, si quisiéramos llegar a hablar del Mercosur como proceso de integración subregional en una determinada porción del continente americano, deberíamos antes conceptualizar qué se entiende por proceso de integración regional, e ir todavía más lejos en la historia de las palabras y poner un freno en el surgimiento de los Estados nacionales. En cuanto a una definición que arroje luz sobre lo que es un proceso de integración, podemos decir que es el proceso convergente, deliberado, voluntario, fundado en la solidaridad, gradual y progresivo, entre dos o más Estados, sobre un plan de acción común en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etc.4. Veamos ahora el nacimiento de los Esta1

Moreno Rodríguez-A lcalá, “Una aproximación a la concepción deliberativa de la democracia”, en Teoría y Realidad Constitucional, nº 16, Salamanca, 2005, pp. 313-341. 2 H abermas, Jürgen, Ciencia y Tecnología como ideología política cientifizada y opinión pública, Tecnos, Madrid, 1986. 3 Gargarella, Roberto, y Martí, José Luis, “Estudio Preliminar. La filosofía del derecho de Jeremy Waldron: Convivir entre desacuerdos”, en Waldron, J., Derecho y desacuerdos, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, Madrid-Barcelona, 2005. (Disponible en www.marcialpons.es). 4 Mariño Fages, R. J., La supranacionalidad en los procesos de integración regional, MAVE Mario A. Viera Editor, Buenos Aires, 1999, p. 112.

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dos nacionales. ¿Por qué elegimos este hito? Porque, como bien señala Carmen Innerarity, es la idea de nación la que brinda un poderoso bagaje cultural a la realidad jurídicoinstitucional del Estado, constituyendo así, si se quiere, una de las primeras fuentes de integración 5. Y continúa explicando que, una vez establecidos los Estados nacionales, lo que seguirá será crear nuevas formas de integración que, además, sean acordes a los principios democráticos. Pero, ¿cómo lograr una integración más acabada cuando se alcanzó la creación del aparato estatal que nos identifica dentro de una sociedad en un espacio y momento determinados? Sin olvidarnos de la subespecie integracionista que pueden representar las provincias y municipios de una nación (el movimiento hacia “abajo” 6), es aquí cuando Innerarity siente que la figura del Estado nacional, soberana e impoluta, empieza a percibirse algo erosionada por el fenómeno de la globalización (entendida como un proceso económico que busca armonizar los mercados a nivel mundial, con el único propósito de alcanzar la venta de productos en cualquier parte del planeta 7) y “sus límites territoriales son atravesados por una pluralidad de círculos sociales, redes de comunicación, relaciones mercantiles y mundos vitales” 8. Nos toca preguntarnos ahora si esa circunstancia nueva contra la que se enfrenta el Estado nacional, aliado indispensable de la democracia, hará quebrar esta última en mil pedazos con la oleada integracionista a que va el grueso mundial. Lo cierto, destaca Innerarity, es que resulta contradictorio que la mayoría de 5

Innerarity, C., “Democracia e integración política. ¿Cómo afectan los procesos de integración a la representación política?”, en Revista Española de Investigación Sociológicas (REIS), n° 91, Navarra, julio/ septiembre 2000, pp. 39-58. 6

Grandi, J., “Déficit democrático y social en los procesos de integración”, en Integración y Comercio, n° 6, INTAL, Buenos Aires, 1998, pp. 423-460. 7

Sánchez Avendaño, G., “Tendencias globales. De la descentralización a la regionalización”, en Nueva Sociedad, n° 166, Caracas, marzoabril 2000, pp. 96-110. 8

Innerarity, ob. cit.

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los procesos de integración actuales se estén dando bajo el ala de gobiernos democráticos cuando, opuesto a esto, se debilita cada vez más la supremacía de los Estados nacionales, que queda a merced de los bloques emergentes 9. Dadas estas líneas iniciales vertidas, intentaremos, en lo sucesivo, dar respuesta y consistencia a los objetivos trazados, a partir de un estudio pormenorizado de los pasos integracionistas que experimentó no sólo Latinoamérica, sino, en particular, los Estados miembros del bloque Mercosur a partir de la vuelta de la democracia en los años ochenta. 2. La

vuelta a la democracia en

Latinoamérica

A partir de lo que explica Dieter Nohlen en el título de una de sus obras 10, podemos establecer como el puntapié político de Latinoamérica en el último medio siglo la vuelta a la democracia de los países que la integran, la que podemos ubicar a mitad de los años ochenta 11. Pero Nohlen va incluso más allá de esta tesis científica en términos de sistemas de gobierno, y plantea que ese proceso que significó dejar atrás el autoritarismo o la perdurabilidad de gobiernos dictatoriales para dar paso al régimen democrático no transitó el mismo camino ni tuvo el mismo impacto en todos los países de la región 12. Aun si seguimos la visión de este autor, observamos que el tipo democrático propio de Latinoamérica originó lo que se conoce como presidencialismo, que, por oposición a la fortaleza parlamentarista, tiene el rasgo característico de concentrar en una sola persona, el presidente, todo el poder central de un gobierno (democracia presidencialista). En este punto, es inevitable centrar la mirada no sólo en el surgimiento del Mercosur como proceso de integración, sino también en aquella faceta debilitada del mismo que se pone de manifiesto

9

Innerarity, ob. cit.

10

Nohlen, D., Democracia, transición y gobernabilidad en América Latina, México, Instituto Federal Electoral (IFE), 1997, pp. 75-90. 11

Nohlen, ob. cit.

12

Nohlen, ob. cit.

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en las llamadas asimetrías constitucionales emanadas de las Leyes Fundamentales de cada uno de los Estados miembros. ¿Sería ilógico pensar, con este panorama, que cuatro países sudamericanos (en relación a los miembros originarios del proceso de integración en cuestión) verían en el retorno a la democracia, luego de los largos períodos dictatoriales de las últimas décadas de los setenta y ochenta, la posibilidad de unir sus fuerzas de manera no tan contundente, dada la superioridad de cada uno de los Poderes Ejecutivos dentro de sus respectivas naciones? Si bien este interrogante instala una postura negativa respecto de la conformación del Mercosur, no es menos cierto que tal unión existió y se mantiene hasta hoy en día, con un desarrollo notorio que traspasó las redes netamente económicas, para adentrarse en los terrenos políticos, sociales y culturales del bloque. Podría ser éste el interrogante positivo que plantea Nohlen: ¿por qué no elogiar lo ya alcanzado? 13. Sin embargo, aparece en este análisis una crítica inexorable a la restauración de la democracia en la región, constituida por el hecho de precipitar e imponer este sistema de gobierno con el único objetivo de superar las formas totalitarias 14; y es aquí donde podemos mencionar las palabras de Eve Rimoldi de Ladmann, quien en el mismo año que nació el Mercosur hablaba de la reciente democratización alcanzada en Sudamérica como creadora de un espacio de inestabilidad política que todavía, en ese entonces, no generaba confianza entre los mercados emergentes 15. Entonces volvemos a retroceder en nuestros pensamientos y podríamos llegar a entender que la creación del Mercosur fue una consecuencia alborotada de la paz democrática en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay de mitad de los años ochenta y que dio luz al proceso a principios de la siguiente década, el 13

Nohlen, ob. cit.

14

Nohlen, ob. cit.

15 R imoldi de L admann, E., Derecho de la Integración Latinoamericana y Derecho Constitucional, Cuaderno de Investigaciones n° 20, Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales Ambrosio L. Gioja, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales UBA, Buenos Aires, 1991, p. 6.

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26 de marzo de 1991. Necesitamos aquí destacar que la democracia, como forma de gobierno en la región, estuvo acompañada por políticas económicas propias del neoliberalismo como medida utilizada para sofocar el fuego que se expandía gracias a la magnitud de la deuda externa, políticas a las que Nohlen asegura una incompatibilidad con el régimen democrático 16 y que fueron las que se desarrollaron en dos de los Estados miembros del proceso de integración, que a su vez son la “espina dorsal” del sistema 17, Argentina y Brasil, con los gobiernos presididos por Carlos S. Menem y Fernando Collor de Mello a principios de los años noventa, quienes concretaron el Acta de Buenos Aires (1990), como antecedente inmediato a la creación del Mercosur mediante el Tratado de Asunción de 1991. Respecto de estas dos naciones, señala Roberto Bouzas, resulta paradójico, pero no menos alentador, el vuelco que experimentaron ambos Estados, dejando atrás las relaciones conflictivas que los habían caracterizado en el pasado, para centrar la mirada en un enfoque conciliatorio tal que permitió, de algún modo, abrir paso a lo que terminaría siendo el bloque mercosureño 18. a) La noción de “Golpe de Estado” y su significación en Latinoamérica El concepto “golpe de Estado” tiene su origen en Francia en el siglo XVIII, y define acciones violentas y arbitrarias del monarca, al margen de toda norma legal o ética, cuando consideraba que su trono estaba en peligro, para desplazar algunos de sus propios funcionarios, acusados de conspirar contra él. En el siglo XIX, el término extendió su significado al accionar

16

Nohlen, ob. cit.

17

Martínez P uñal, A., El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la supranacionalidad, Tórculo Edicións, Santiago de Compostela, 2005, p. 20. 18 Bouzas, R., “Un acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos/ Mercosur: una evaluación preliminar”, en Liberalización comercial e integración regional. De NAFTA al Mercosur, R. Bouzas y N. Lustic, Buenos Aires, 1992, p. 169.

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violento de las fuerzas armadas, con el fin de desplazar a la cabeza del gobierno o a los tres poderes, de ser necesario 19. Dicho concepto puede ser aplicado, según Curzio, basándose en un análisis crítico de las acciones del fascismo y el nazismo, tanto a una operación ejecutada por integrantes del Estado como por poderes civiles, que mediante acciones sorpresivas de escasa duración orientadas a generar caos social, provocan la desestabilización del gobierno, su caída, y acceden al poder, tratando de reducir “al mínimo el tamaño y la intensidad de la confrontación armada”. El diccionario define golpe de Estado como: “Violación y vulneración de la legalidad institucional vigente en un Estado por parte de un grupo de personas que pretenden, mediante la fuerza, sustituir o derrocar el régimen existente, sustituyéndole por otro propicio y generalmente configurado por las propias fuerzas golpistas”. En el curso del siglo XX, Samuel Finer consolidó y transformó en típica la significación de golpe de Estado como una acción de las Fuerzas Armadas desplazando por la fuerza al gobierno establecido 20. Concepto en concordancia con la definición de la Real Academia Española, como “medida grave y violenta que toma uno de los poderes del Estado, usurpando las atribuciones de otro” 21, y con la definición del Diccionario del Uso del Español, el cual define golpe de Estado como “acción de apoderarse violenta e ilegalmente del gobierno de un país por alguno de los poderes del mismo” 22. Los golpes de Estado que se instalaron en los países del Sudamérica tuvieron como denominador común la gran participación civil, especialmente la de segmentos empresariales 19

Malaparte Falconi, C., Técnica del colpo di Stato (Técnica del Golpe de Estado), Planeta, Barcelona, 2009. 20

Finer, S., Los militares en la política mundial, Sudamericana, Buenos Aires, 1969. 21 Casares, J., de la Real Academia Española, Diccionario ideológico de la lengua española, Gustavo Gilli, Barcelona, 1985. 22

Moliner, M., Diccionario del uso del español, Gredos, Madrid, 1997.

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y tecnocráticos. Fueron fundamentales en el proceso de deslegitimación de los gobiernos democráticamente constituidos, su interrupción por vías de facto y la constitución y legitimación de los gobiernos autoritarios constituidos a posteriori. Aunque indudablemente las coyunturas jugaron un papel importante, los gobiernos –que se extendieron por veintiún años en el caso brasileño y más de siete años en cada una de las dos últimas dictaduras argentinas (separadas por un breve interregno democrático de poco más de tres años)– debieron responder a fuerzas estructurales muy fuertes y no sólo a la mera circunstancia. Las dictaduras no fueron un accidente histórico, sino consecuencia de la historia y sus secuelas se arrastrarían por décadas 23. La dictadura en América Latina, durante el siglo XX, se instaló como garante del orden social ante las posibles amenazas del comunismo. De esta forma, las clases dominantes de los países en la región latina impulsaron golpes de Estado para instalar la dictadura como modo de gobierno permanente. Es decir, los derechos civiles, políticos y sociales fueron negados. Se trató de un período en el que se impuso el reordenamiento de la sociedad bajo el autoritarismo, la represión, el uso de fuerza y el ejercicio de la violencia; es decir, la violación de los derechos humanos y la apoderamiento de la producción a través de las políticas económicas eran las herramientas que tenían las clases dominantes par legitimar la dictadura militar. Las Fuerzas Armadas se presentaban como las figuras de representación de los valores de nacionalidad bajo la denominada Doctrina de la Seguridad Nacional 24. Se trató de un movimiento que se asentó en los conflictos existentes entre los países capitalistas, liderados por los Estados Unidos, y los países aliados a la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (U.R.S.S.). Los efectos del enfrentamiento que se conocen como Guerra Fría, y tuvieron un gran impacto en los países 23

P ucciarelli, A., Empresarios, tecnócratas y militares. La trama corporativa de la última dictadura, Siglo XXI, Buenos Aires, 2004. 24

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latinoamericanos, por las intervenciones americanas sostenidas por diferentes dictaduras militares. En este contexto de ideas, la instrucción ideológica y militar aseguraba que todo opositor que intentaba destruir el sistema capitalista era un agente comunista 25, y que estaban organizando y preparando al país, ante la crisis de la economía y la inseguridad social, para el ejercicio de la “verdadera democracia” 26. Por ello, durante estos largos años la crisis por el desarrollo social y económico, la pobreza y el aislamiento, produjeron un gran estancamiento. En los Estados miembros del Mercosur se sucedieron, bajo este mismo discurso ideológico, los siguientes períodos dictatoriales, a saber: Paraguay. Alfredo Stroessner (1954-1989): Un largo período de torturas, asesinatos y represión En 1954, con la colaboración del gobierno de EE.UU., se instaló en Paraguay una de las dictaduras más prolongadas que se conocieron en América Latina, bajo la dirección del general Alfredo Stroessner 27. Una de las principales características de la dictadura fue la falta de desarrollo en la economía del país, la gran población de campesinos en grado de pobreza y la concentración de las tierras en manos de un escaso porcentaje de la población. A su vez, la actividad de la industria nacional era casi nula y casi el 90% del comercio exterior se llevaba a cabo sin la necesidad de realizar inversiones públicas en transportes, ferrocarriles, caminos o redes de comunicación, para mejorar las condiciones de vida y aproximarar al país al progreso o crecimiento; es decir, durante todo el período dictatorial no se implementaron políticas desarrollo. La producción y los recursos eran escasos, la actividad se llevaba a cabo en una forma muy artesanal. Asimismo, toda agrupación que intentaba velar por sus derechos era reprimida. Las denominadas “Ligas Agrarias” eran

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blanco de acciones represivas del autoritarismo que se había instaurado. En este contexto, no existían posibilidades de desarrollar actividades políticas porque las persecuciones a los dirigentes los secuestros se desataban en contra de cualquier individuo sospechoso de ser un opositor. Si bien se mantuvieron las instituciones democráticas, el estado de sitio declarado era permanente. Argentina. Nunca más (1976-1983) “Las Fuerzas Armadas respondieron con un terrorismo infinitamente peor que el combatido, porque desde el 24 de marzo de 1976 contaron con el poderío y la impunidad del Estado absoluto, secuestrando, torturando y asesinando a miles de seres humanos” 28. Se trató de una dictadura cívico-militar, conocida como Proceso de Reorganización Nacional, que tuvo lugar desde el golpe de Estado del 24 de marzo de 1976 hasta el 10 de diciembre de 1983 al asumir Raúl Alfonsín, presidente elegido por sufragio. Los comandantes de las tres Fuerzas Armadas asumieron el poder disolviendo el Congreso nacional, destituyeron a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y derrocaron a las autoridades provinciales. La ideología del Proceso de Reorganización Nacional tenía como principal objetivo la heterogeneidad; es decir, tomaron un concepto de nacionalidad por exclusión teniendo en cuenta los aspectos sexuales, las creencias religiosas y los orígenes de su descendencia. Se llevó a cabo el ejercicio de la fuerza, la persecución, el secuestro de niños, detenciones y desapariciones forzadas de personas para legitimar su gobierno y poder. La principal organización de resistencia fueron las Madres de Plaza de Mayo, que intentaron agruparse con el objetivo de conocer el destino de sus hijos desaparecidos. En el plano económico se implementaron medidas que llevaron a la Argentina al mayor endeudamiento que había 28

Conadep, Nunca más, Informe de la Conadep, Buenos Aires, 1984. (Disponible en www.losderechoshumanos.com.ar).

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existido hasta la fecha, ascendiendo los índices de la deuda externa a grandes escalas en comparación con otros períodos de la historia. En el plano internacional, la ocupación por el gobierno militar argentino de las Islas Malvinas, dio origen a la Guerra de Malvinas ya la derrota el 14 de junio de 1982. Uruguay. La dictadura cívico-militar (1973-1984) En una suerte de “periodización histórica” establecida por Luis Eduardo González y popularizada por Gerardo Caetano, la dictadura cívico-militar uruguaya pasó tres etapas: 1) la dictadura “comisarial” entre 1973 y 1976; 2) el “ensayo fundacional”, entre 1976 y 1980, y 3) la dictadura “transaccional”, entre 1980 y 1985. En el período de la dictadura “comisarial”, se retoma la idea de asegurar el orden público, orientando la represión no sólo hacia los tupamaros y demás organizaciones de izquierda que reivindicaban la lucha armada, sino también contra el movimiento sindical y estudiantil, la libertad de prensa y contra algunos sectores y líderes de partidos tradicionales. El “ensayo fundacional” se inicia luego de la destitución por los militares del dictador Juan María Bordaberry, el 12 de junio de 1976; se habla de “ensayo fundacional” y no de dictadura, porque en el caso uruguayo, ésta tuvo un carácter represivo-conservador más que innovador-modernizador. En la dictadura “transaccional”, se buscó el apoyo de la ciudadanía para legitimar el régimen a través del plebiscito de la Constitución. Su derrota, en el plebiscito de 1980, abre una nueva etapa, que fue una liberalización pactada del régimen en la que los partidos políticos y la sociedad civil retomaron un rol protagónico y finalmente se llegó a una apertura democrática en noviembre de 1984, aunque con proscripciones. El carácter cívico-militar del régimen dictatorial uruguayo se explica por el hecho de que el golpe de Estado en Uruguay no fue estrictamente un golpe militar, sino que lo dio el presidente constitucional, que con dicho acto pasa de ser presidente de iure a serlo de facto, el 27 de junio de 1973 29. 29

www.slideshare.net

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Brasil. (1964-1985) La dictadura militar brasileña se instalada el 1 de abril de 1964, destituyendo al presidente João Goulart. Una de las primeras medidas del régimen fue la proscripción de todos los partidos políticos existentes, dando lugar a un sistema bipartidista formado por el partido de gobierno y por un partido representante de la oposición. El presidente y vicepresidente eran elegidos entre los cuadros de las Fuerzas Armadas que controlaban el poder. Así, la dictadura brasileña se prolongó por 21 años, hasta 1985, y tuvo cuatro presidentes militares; para fortalecer y concentrar aún más al Poder Ejecutivo se crearon, por ejemplo, decretos arbitrarios de gobierno y un servicio de inteligencia que actuaba en todo el país. El régimen instalado con este golpe de Estado fue apoyado por la elite económica del país y por los Estados Unidos, y se basó en la manipulación de las instituciones y prácticas democráticas que fueron sistemáticamente violadas 30. 3. Democracia

e integración en el

Mercosur

Si pensamos en el retorno de la democracia en la región latinoamericana, transcurrida la primera mitad de los años ochenta, y lo sostenemos como factor determinante en la creación del Mercosur, es necesario explicar esta hipótesis de investigación remontándonos a antiguos precedentes. En este sentido, una mirada retrospectiva nos vuelve al ropaje colonial, y es esa época histórica la que, según Pedro Canovas, dejó una tradición autoritaria y centralizadora en cuanto a políticas de gobierno 31, que bien podría explicar los repetidos regímenes dictatoriales y consecuentes intentos de la región por superar ese escollo con el correr de los años, hasta lograr la apertura hacia la democracia recién a partir de avanzada la década de los ochenta.

30 31

www.flickr.com

Canovas, P., Planteamientos de la integración. Evolución de la integración en Latinoamérica, III Simposio Grupo de Estudios Jean Monnet, 2006, pp. 19-35. (Disponible en www.ucm.es).

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Superada la etapa colonial de la región latinoamericana, según Pedro Canovas, la integración en dicho territorio intentó darse a través de dos vías, la política y la económica 32. En cuanto a la vía política, que apuntaba a la creación de un solo Estado y fue iniciada con posterioridad a los procesos independentistas, podrían citarse varios ejemplos, como la Gran Colombia, el Congreso de Panamá y las Provincias Unidas de Centroamérica. Si bien todos los proyectos culminaron con su fracaso (exceptuando de esta tradición a la agrupación de las trece colonias del norte continental, bajo el nombre de los Estados Unidos de América), no puede pasarse por alto la creciente tendencia latinoamericana hacia la integración regional. Por su parte, la vía económica 33, cuyo objetivo primario radicaba en la conformación de una economía única, tuvo un mayor desarrollo con el correr de los tiempos. Es en esta vía donde nos topamos con el surgimiento del Mercosur, como uno de los procesos de creciente evolución. Y si seguimos analizando el retorno a la democracia de los Estados miembros del Mercosur como factor determinante de su conformación, resulta necesario desempolvar los motivos por los cuales esta integración subregional se dio entre estos cuatro países sudamericanos (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y no otros. Javier Fernández, en uno de los tantos prólogos de Argirópolis (1850), una de las más reconocidas obras de Domingo F. Sarmiento, reconoce la idea plasmada por este último como el proyecto que arrojó luz y posterior consumación al nacimiento del Mercosur 34. Empero, no debemos olvidar que dicho programa se encontraba circunscripto a la alianza entre Argentina, Paraguay y Uruguay, con exclusión de Brasil, puesto que en ese entonces se analizaba el origen conquistador y las cualidades históricas, geográficas y gubernamentales que podían tener en común los primeros y no así y que la última nación no reunía. No obstante ello, es 32

Canovas, ob. cit.

33

Canovas, ob. cit.

34

Fernández, J., prólogo, en Sarmiento, D. F., Argirópolis, Elaleph.com, Buenos Aires, 2000, p. 7 (proclef.files.wordpress.com).

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acertado traer aquí la opinión de Ciuro Caldani, que destaca que la raíz histórico-cultural de las tres primeras naciones (Argentina, Paraguay y Uruguay) no presentaba distinciones fundamentales con el origen del Estado brasilero 35. En este orden de ideas, Félix Peña destaca a la región sudamericana como un espacio regional diferenciado 36, producto de lo que Sarmiento describía, más de ciento cincuenta años atrás: la geografía, la vecindad, la historia. Y son estas similitudes, que engloban a todo el espectro de América del Sur, las que reflejan problemáticas comunes y posibilitan las soluciones colectivas, culminando con la creación de diferentes sistemas de integración. El Mercosur se erige en un claro ejemplo en el ámbito regional. Peña coincide con Nohlen en ubicar en la década de los ochenta la vuelta a la democracia, e incluso se atreve a ir más lejos, al resaltar esta década y el restablecimiento democrático como la circunstancia que impulsó las relaciones internacionales por medio de las iniciativas de la integración 37. 4. Choque

de ideas

Si bien estamos de acuerdo en el regreso de la democracia como factor determinante del Mercosur, no podemos dejar de reconocer ciertos acercamientos económico-comerciales anteriores entre algunos de los que, finalmente, sostuvieron la membresía originaria del bloque. Así las cosas, nos encontramos con acuerdos alcanzados a lo largo de la década de los años setenta, época en que Sudamérica atravesaba un cúmulo de gobiernos de corte dictatorial, entre los cuales podemos mencionar el Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica (CAUCE) de 1974, y el Protocolo de Expansión Comercial (PEC) de 1975 entre Uruguay y Brasil. 35

Ciuro Caldani, M. A. (coord.), “Filosofía del Derecho de la Integración y del Mercosur”, en La filosofía del Derecho en el Mercosur, Buenos Aires-Madrid, 1997, pp. 13 y ss. 36

P eña, F., “La integración del espacio sudamericano ¿La Unasur y el Mercosur pueden complementarse?”, en Nueva Sociedad, n° 219, Caracas, enero-febrero 2009, pp. 46-58. 37

P eña, ob. cit.; Nohlen, ob. cit.

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Como se menciona en el párrafo anterior, las aspiraciones de integración en el ámbito del Cono Sur del continente americano no pueden manifestarse como partículas propias de una era reciente. Así lo señala Gian Luca Gardini 38, y se remonta en la historia a los inicios del año 1900, cuando Argentina, Brasil y Chile (el denominado “ABC” de 1915, en relación a las iniciales de dichos Estados participantes) entablaban negociaciones acerca de un proyecto de acuerdo tripartito. Luego de ello, sólo Argentina y Brasil lograron concertar una zona de libre comercio en 1941, que fracasó una vez que el país de origen lusitano entró en uno de los mayores conflictos bélicos de la historia: la Segunda Guerra Mundial. Al cabo de su finalización, sin embargo, los gobiernos de uno y otro Estado retomaron las conversaciones y la idea de integrarse entre sí, que felizmente los encontré, con mayor o menor éxito, en los ochenta, como los pilares de una subregión que veía posible una integración más acabada, por el hecho sustancial que señalan diversos autores, entre ellos Gardini: el proceso de democratización en ambos países 39. No obstante esta postura predominante, Gardini se permite trazar una interpretación acerca de cuán determinante resultó el hito de la democracia mencionada en la conformación del bloque mercosureño. El autor centra su observación en el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) que concretaron las autoridades argentinas y brasileñas en 1986 (sin olvidar, como ya veremos más adelante, la precedente Declaración de Foz de Iguazú de 1985), pero explica que lo que se consolidó a través de dos posturas marcadamente democráticas había sido iniciado con anterioridad entre un régimen propio de la democracia en la Argentina y un Brasil todavía sumido en el autoritarismo. Pensemos en las relaciones bilaterales entre Argentina y Brasil con antelación a la segunda mitad de la década de los ochenta. Siempre se tuvo la mirada puesta, por uno y otro go38 Gardini, G. L., “Two Critical Passages on the Road to Mercosur”, en Cambridge Review of International Affairs, 18:3, 2005, pp. 405-420. 39

Gardini, ob. cit.

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bierno, en alcanzar el predominio de la región sudamericana, y todos debemos tener bien en claro (una vez más) que esta circunstancia no es nueva, sino que viene de antaño. Pero no es ahora el momento en que debemos hundirnos en las profundidades de la historia. A finales de los años sesenta y durante los primeros años de los setenta, las realidades internas de uno y otro aparato estatal no encontraron más que regímenes totalitarios, aquellos que Gardini entendió que se distanciaban por la rivalidad surgida a partir de los desequilibrios económicos y la consecuente incapacidad de su proyección a nivel regional, sumados al conflicto no menor de la utilización de los recursos hídricos de la cuenca del Río de la Plata 40. Finalmente, se llegó, a finales de los setenta y aún bajo sistemas autoritarios de gobierno, a una relación animosa a numerosas negociaciones entre los países (como por ejemplo el Acuerdo Tripartito sobre Corpus e Itaipú de 1979, que puso fin a la disputa de los recursos de agua, firmado entre Argentina, Brasil y Paraguay), que pueden entenderse complementarias de aquellas otras fundamentales que se dieron bajo el ala democrática en la región. El ABC que propone Gardini como punto de partida de la marea integracionista en una parte considerable de la región sudamericana, encuentra en Silva Seitenfus 41 otros conocidos (y no tanto) antecedentes en la historia regional, que él mismo esquematiza en tres etapas de integración americana, a partir de las ideas integracionistas impulsadas por Simón Bolívar. El primero de aquellos precedentes se ubica en el Congreso de Panamá de 1826, que si bien reunió a un gran número de Estados de América Central y del Sur, no contaba con la presencia de las dos grandes banderas del futuro Mercosur: Argentina y Brasil. El Congreso panameño, fracasado por los conflictos que surgieron en el ámbito latinoamericano y la posterior desintegración de varios de sus Estados, consiguió generar, en los Estados de América Latina, la necesidad de realizar 40 41

Gardini, ob. cit.

Silva Seitenfus, R. A., “A cooperação argentino-brasileira: Significado e perspectivas”, en Lua Nova, n° 18, São Paulo, agosto 1989, pp. 107-126.

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reuniones periódicas con el objeto de discutir los problemas comunes de la región 42. En este sentido, podemos mencionar los Congresos de Lima (1847-8) y de Santiago de Chile (1856), y la ausencia brasileña en cualquier atisbo de integración, especialmente debido a lo que subraya Silva Seitenfus, consistente en que el pensamiento de su gobierno monárquico veía peligrar la estabilidad de dicho sistema con el movimiento de las novatas repúblicas hispanoamericanas 43. Los Estados Unidos de Norte América, hacia finales del siglo XIX, convoca a un Congreso en Washington, entre 1889 y 1890 a todos los países del continente americano para conversar y discutir cuáles iban a ser los mecanismos de prevención de conflictos bélicos (o no) en dicho espacio territorial. Esta iniciativa estadounidense tuvo como creación la Unión Internacional de las Repúblicas Americanas, cuya particularidad residió en ser el primer suceso de participación por Brasil, que ya se encontraba para ese entonces bajo el ala republicana de gobierno 44. No obstante este progreso, bien marca Silva Seitenfus que el ingreso de los Estados Unidos de Norte América al escenario de las relaciones multilaterales americanas provocó el recelo de los restantes Estados continentales, especialmente en torno a las dos guerras mundiales, puesto que fue la nación del Norte la que lideró la posición americana respecto de tales disputas armadas, destacándose el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947, sin la participación de Argentina, que se mantuvo neutral ante las hostilidades de la época 45. Superadas las dos guerras, llegamos al año 1948 con la creación de la Organización de Estados Americanos (OEA), que constituye una entidad política internacional conformada por todas las naciones pertenecientes al espectro territorial de América. Sin embargo, Silva Seitenfus observa con buen ojo que esta organización terminaría siendo manipula42

Silva Seitenfus, ob. cit.

43

Silva Seitenfus, ob. cit.

44

Silva Seitenfus, ob. cit.

45

Silva Seitenfus, ob. cit.

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da especialmente por el país más poderoso de dicho espacio: los Estados Unidos de Norte América 46. Pero no todo será estancamiento en la región, porque a medida que se desarrollen estos organismos divergentes, también habrá lugar para las iniciativas de cooperación e integración económica, las cuales pueden verse reflejadas en el Mercado Común Centro-Americano (MCCA) de 1960, el Pacto Andino de 1969, relanzado en el año 1997 bajo el nombre de Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la Asociación Latino Americana de Libre Comercio (ALALC) de 1960 sustituida posteriormente por la Asociación Latino Americana de Integración (ALADI) en el año 1980. Silva Seitenfus 47 hace un elogiable pantallazo de la realidad global luego de finalizada la Segunda Guerra Mundial e invita a observar las ya posteriores (y recientes) democracias latinoamericanas de la década de los años ochenta, como un aspecto de fragilidad que va a poner sobre la mesa el verdadero problema socio-económico de la región: el desequilibro de las relaciones Norte-Sur. En este punto, explica Silva Seitenfus, pensar en un espacio integrado por los países de este ámbito territorial se vuelve una necesidad para superar las dificultades particulares de cada uno de ellos por separado. Aquí es donde convergen las aspiraciones de dos Estados como Argentina y Brasil, que supieron ser protagonistas de un pasado controvertido, cuya circunstancia primigenia puede hallarse en la época colonial del continente americano, precisamente porque, como ya hemos señalado, el origen español de la primera nación se contraponía a la formación lusitana de la segunda; y si seguimos las palabras de Silva Seitenfus, esto se acentuó todavía más por el hecho de perseguir las ex colonias españolas el sistema republicano, mientras que Brasil impulsaba el régimen monárquico 48. Volvamos ahora tras el camino que intentaba trazar Gardini. ¿En dónde se sitúa la Declaración de Foz de Iguazú? 46

Silva Seitenfus, ob. cit.

47

Silva Seitenfus, ob. cit.

48

Silva Seitenfus, ob. cit.

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Aquí empieza, según plantea el autor italiano, la otra postura interpretativa proclamada por diversos autores como Hirst 49 y Russell 50, que proclaman este hito ocurrido en 1985 entre las presidencias argentino-brasileñas de Raúl Alfonsín y José Sarney, como el punto de partida de una integración bilateral entre ambos países, confirmando así la paz y la estabilidad de la región con la vuelta de Brasil a la arena democrática en marzo de 1985 (recordemos que Argentina pertenecía a esta área ya desde el año 1983) 51. Jorge Campbell sostiene que el encuentro presidencial que culminó con el Acta de Foz de Iguazú reflejó el comienzo formal del proyecto integracionista de Argentina y Brasil 52. En este orden de ideas, y continuando la racha cronológica de acuerdos bilaterales, no podemos olvidar el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo de 1988, firmado por los presidentes Alfonsín y Sarney, a propuesta del primero, puesto que no son pocos los que señalan que es este acuerdo el que definió la creación del Mercosur 53. Lo que intenta mostrar Gardini a través de los gruesos antecedentes que dieron origen al sistema mercosureño es que las serias negociaciones entre Argentina y Brasil, a estas alturas los ya conocidos mentores del bloque, comenzaron bajo regímenes distintos en uno y otro caso: la Argentina democrática y el autoritarismo de Brasil. No obstante esta mirada, reconoce que la vuelta de la democracia en ambos Estados fue el suceso que permitió plasmar en la práctica los acuerdos alcanzados y derivar en el nacimiento del Mercosur. Ya centrados en nuestra hipótesis central sobre el retorno de la democracia, debemos recordar que los motores sobresalien49

Hirst, M., “Brasil-Argentina a la sombra del futuro”, en Lladós, J. M. y Pinheiro Guimarães, S. (comps.), Perspectivas: Brasil y Argentina, IPRICARI, Buenos Aires, 1999. 50 Russell, R., “Cambio de régimen y política exterior: el caso de Argentina, 1976–1989”, Documentos e Informes de Investigación n° 88, FLACSO, Buenos Aires, diciembre 1989. 51 Gardini, ob. cit. 52 Campbell, J., entrevista con el autor, Buenos Aires, 24 de febrero de 2003. 53 Gardini, ob. cit.

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tes de lo que terminó siendo el Mercosur lo constituyeron Argentina y Brasil, a través de una serie de protocolos bilaterales en la década estrella de nuestra investigación: los años ochenta. Muchos son los que coinciden en que el proceso de redemocratización experimentado en Argentina y Brasil a mediados de los años ochenta incrementó la graduación de los intereses compartidos, y lo que comenzó como una relación bilateral terminó con la institucionalización del Mercosur en 1991 54. Según Kaltenthaler y Mora, en coincidencia con Félix Peña 55, que una de las motivaciones primarias que constituyeron la base del proceso es el desafío por superar largos años de conflictos y enemistades entre Argentina y Brasil 56. Lo que en ese entonces perseguía la concreción de nuevos lazos y relaciones que pudieran dejar atrás las disputas entre estos Estados, señala Lavagna, implicó resignificar el concepto de la seguridad nacional en términos de una democratización resistente en el Cono Sur, a través de la formación de un bloque económico 57. Recordar estas precisas ideas nos lleva a recordar también otras muy similares que identifican aquella reinstalación democrática, luego de un largo período de corte dictatorial, con la consecuente e imperiosa necesidad de fortalecer a aquellos países en el ámbito internacional, sumado al decisivo intento por superar las rivalidades históricas que supieron mantener enfrentadas a estas dos grandes naciones sudamericanas 58. A finales de los años ochenta y principios de la siguiente década, cambiaron las cúpulas presidenciales, y con ellas las políticas económicas, en ambas naciones. Así, las figuras de Carlos S. Menem en Argentina y Fernando Collor de Mel o en 54

K altenthaler, K. y Mora, F., “Explaining Latin American economic integration: the case of Mercosur”, en Review of International Political Economy, vol. 9, n° 1, Taylor y Francis Group Ltd., Mar. 2002, pp. 72-97. 55 P eña, F., “New approaches to economic integration in the Southern Cone”, en The Washington Quarterly, 18(3), pp. 113-22. 56

K altenthaler-Mora, ob. cit.

57

Lavagna, R., “Argentina-Brasil: una política de cambio estratégico”, en Política, Economía y Sociedad, n° 11/12, Buenos Aires, IDEAS, 1987. 58

Silva Seitenfus, ob. cit.

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Brasil significaron la gran expansión de las políticas neoliberales en el marco económico-comercial, y a partir de ellas se firmó el Acta de Buenos Aires en 1990, con el único objetivo de alcanzar la formación del mercado común para diciembre de 1994. Las consideraciones del Acta suscripta entre los dos Estados se extendieron luego a Paraguay y Uruguay, llegando finalmente a la firma del Tratado de Asunción de 1991, que estableció al Mercosur como proceso de integración subregional. Gerardo Caetano entiende que la revitalización de algunos procesos de integración regional y el surgimiento de otros, como es el caso del Mercosur como bloque concentrado en la subregión conformada por sus cuatro Estados miembros originarios, persiguió el fin último de superar el “déficit democrático” que acarreaban aquellos países con un impronta muy fuerte de sistemas autoritarios 59. Jorge Grandi explica que, una vez alcanzada la integración regional de determinado bloque, es fundamental la defensa de la democracia como criterio político de solidaridad común, alentando el establecimiento de cláusulas democráticas en los acuerdos integracionistas 60, circunstancia no menos destacable en el ámbito del Mercosur mediante los Protocolos sobre Compromiso Democrático, conocidos como “Ushuaia I” y “Ushuaia II” (Ushuaia 1992 y Montevideo 2011, respectivamente). Llegamos (y también volvemos) al factor determinante que significó la reinstauración de la democracia, puesto que le permitió el desenvolvimiento de una gran marea integracionista que, a su vez y como plantea Juan Alberto Fuentes, se utilizó como el instrumento destinado a fortalecer el espectro democrático de los gobiernos así electos 61. Es precisamente

59

Caetano, G., La crisis mundial y sus impactos políticos en América del Sur, Documento de Trabajo n° 005, Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), Ediciones Trilce, Montevideo, 2010, pp. 15-95. 60

Grandi, J., “Déficit democrático y social en los procesos de integración en Iberoamérica”, en Revista Iberoamericana de Administración Pública, enero-junio 1999 (2), pp. 15-55. 61

Fuentes, J. A., “El regionalismo abierto y la integración económica”, en Revista de la CEPAL, n° 53, agosto 1994, pp. 81-89.

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eso lo que sucedió en el Mercosur, ya que sólo a partir del restablecimiento de la democracia en el orden interno de sus Estados miembros, pudieron éstos integrarse 62. Volviendo al tema e interrogante planteado al principio de este trabajo (aquel que cuestionaba el verdadero sentimiento que empujó a los Estados miembros del Mercosur a crear dicho proceso), esto encuentra un punto de apoyo en el hecho de la intergubernamentalidad del bloque y viene acompañado del marcado presidencialismo en la región. Expliquemos esta idea: el carácter intergubernamental de un proceso de integración supone el mantenimiento en primer plano de las soberanías supremas y absolutas 63 de sus integrantes como Estados nacionales, y se opone a la supranacionalidad, donde lo fundamental radica en la superioridad del bloque por sobre los Estados participantes del mismo. Esto significa que surge una nueva hipótesis de trabajo que plantea que el Mercosur, como sistema intergubernamental, si bien procuró aunar las fuerzas de los países que la constituyeron en pos de sus intereses de desarrollo en la región, lo hizo con prevalencia las autoridades domésticas de cada uno de sus miembros, puesto que podría pensarse incluso que el simple hecho de delegar en un ente supraestatal diversas competencias propias de sus gobiernos se asimilaría a una mirada colonizadora y consecuentemente autoritaria, precisamente lo que se intentaba revertir con la vuelta de las formas democráticas 64. La pregunta que cabría hacernos sería: ¿de qué modo los países podrían porciones de soberanía, cuando el gobierno democrático recién se vuelve a instalar? Aquí se observa que el

62

Grando, J. y Garavaglia, G., “Integración y democracia: ¿Qué rol cumple la democracia hoy en el Mercosur?”, en Congreso Argentino de Administración Pública, 3, Tucumán, Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública, 2-4 junio 2005. 63 64

Bodin, J., Los seis libros de la República, Ariel, Barcelona, 1954.

En este sentido, podemos trazar un paralelo con el ingreso de doce países del Centro y Este de Europa a la Unión Europea, en una de sus últimas ampliaciones, ya que estas naciones se mostraron largamente reticentes a ceder la soberanía recuperada poco tiempo atrás.

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Mercosur, como subregión sudamericana, optó por desviarse de las aspiraciones perseguidas por la Unión Europea plasmadas en los Tratados de Roma de 1957, resaltando Paulo Roberto de Almeida que, en el ámbito mercosureño, se buscó asegurar un modelo propio que reflejara las realidades particulares de la subregión, preservando las soberanías nacionales de sus Estados miembros 65. Sin embargo, ese modelo propio, esto es, aquello que Sarmiento observó como una proyección común entre ciertos países de Sudamérica que luego formaron parte de la membresía originaria del Mercosur, Gerardo Caetano lo tradujo en las denominadas “afinidades ideológicas” 66, para expresar que no alcanza únicamente con ellas, sino que se necesita también una construcción institucional entre protagonistas distintos. Lo que finalmente terminó resultando del producto del Mercosur denota, a juicio de Antonio Martínez Puñal 67, un claro reflejo de los diferentes intereses nacionales de sus Estados miembros que, más allá de sostener la vocación común para constituir el proceso de integración, se convirtieron en los verdaderos motores que llevaron a la conformación del bloque. 5. Paraguay

y

Uruguay:

de la contemplación a la puesta en escena

Luego de tanto referirnos a Argentina y Brasil, por su posición predominante en la subregión que aglutina el Mercosur, es hora de darle paso a los otros dos Estados miembros del bloque: Paraguay y Uruguay, que recién se unieron a la oleada de acuerdos bilaterales argentino-brasileño con la firma del Acta de Buenos Aires de 1990. El caso uruguayo refleja ciertas aristas de negociaciones con los dos principales Estados miembros del bloque antes de

65

A lmeida, P. R., Mercosul em sua primeira década (1991-2001): uma avaliação política a partir do Brasil, Banco Interamericano de Desenvolvimiento-Instituto de Integración de América Latina (INTAL-BID), Buenos Aires, 2001, p. 14. 66

Caetano, ob. cit.

67

Martínez P uñal, ob. cit., pp. 105-106.

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su conformación, aunque cuenta con la particularidad de ser, lejos de relaciones tripartitas, acercamientos por separado con uno y otro país. Héctor Gros Espiell, ex ministro de Relaciones Exteriores oriental, sostiene que Uruguay, de desarrollo comparativamente menor a los de Argentina y Brasil, necesitaba posicionarse en el mercado internacional al mismo nivel que sus vecinos sudamericanos, formando parte de un mismo bloque económico regional que los integrara 68. Continuando con su explicación, subraya que las motivaciones que impulsaron, sobre todo a Montevideo, a promover la integración con las naciones contiguas pretendían obtener, con el sistema ya creado, los recursos necesarios no sólo para sostener una reforma económica, sino también para procurar el desenvolvimiento sin ataduras de la democracia en la región. En cuanto a Paraguay, Kaltenthaler y Mora lo definen como un actor pasivo antes que un participante activo en las conversaciones previas y el establecimiento del Mercosur 69. Esto se debió, en gran medida, a los más de treinta años del régimen dictatorial de Alfredo Stroessner (1954-1989), lo que dejó como saldo una democracia débil e incapaz de negociar un sistema de integración. No obstante este panorama oscuro para el futuro guaraní, fue Andrés Rodríguez Pedotti, el presidente del país por aquellos tiempos, el fiel impulsor de la inserción de Paraguay en los acuerdos por la integración regional que desembocó en el Mercosur, lo que le permitiría al país reinsertarse (además) en el conjunto de las naciones democráticas. Carlos Martini 70 entendió que, para la entonces restablecida democracia paraguaya, formar parte de un proceso de integración regional no sólo legitimaría el régimen democrático a nivel interno, sino también en el orden internacional; y de esta forma también lo entendieron muchos otros, en el sentido de ver transformadas sus aspiraciones democrá-

68 Refiere a las comunicaciones que Héctor Gros Espiell mantuvo con los autores K. Kaltenthaler y F. Mora, durante enero de 2001; ver Notas (55) en K altenthaler-Mora, ob. cit. 69 70

K altenthaler-Mora, ob. cit.

Martini, C., “Transicion ano siete”, en Mercosur: integridad e identidades, Asociación de Estudios Paraguayos (ed.), Asunción, 1997, pp. 160-161.

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ticas en la verdadera causal para cooperar e integrarse 71. En palabras de Mora, lo que se intenta explicar es que los logros futuros de la economía y la legitimidad política del Mercosur únicamente podrían provenir de la perdurabilidad de los gobiernos democráticos 72. 6. Consideraciones

finales

A la hora de concluir el presente trabajo, subraya Martínez Puñal 73 que nunca podría hablarse de aspiraciones integracionistas sin la presencia contundente de la democracia en la región circunscripta a los cuatro Estados miembros originarios del Mercosur, y es precisamente lo que destaca Juan Mario Vacchino cuando explica que el criterio democrático es un principio explícito y un aspecto reconocido dentro de la realidad regional, al que deben responder todos aquellos países que pretendan participar en un proceso de integración 74. Más allá de una u otra matriz de interpretación posible, el retorno a la democracia sigue siendo el punto último (y nuestra hipótesis central de trabajo) que empujó a Argentina y Brasil, en primera medida, y luego a Paraguay y Uruguay, a sentar las bases sólidas sobre las que se apoyaría posteriormente el Mercosur. Karen Remmer es otra de las múltiples autoras que remarca el papel fundamental que desempeñó la democratización restablecida para llevar a cabo la creación del Mercosur, entendiendo que las perspectivas de los nuevos líderes democráticos en la subregión y su objetivo de reforzar las

71

Achard, D.; Flores Silva, M., y González, L. E., “Mercosur: elites y política en Paraguay y Uruguay”, en Integración Latinoamericana, 18, Buenos Aires, 1993, pp. 59-71. (Disponible en www.iadb.org). 72

Mora, F., “Paraguay y el Sistema Interamericano: De dictadura y parálisis a democracia y la resolución 1080”, en El Sistema Interamericano y Democracia en América Latina, Universidad de los Andes/OEA, Arlene Tickner y Rubén Perina (eds.), Bogotá/Washington, 2000. 73 74

Martínez P uñal, ob. cit., p. 28.

Vacchino, J. M., “La dimensión institucional en la integración latinoamericana”, en Integración Latinoamericana, n° 185, año 17, diciembre 1992, p. 5.

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democracias resurgidas fue el puntapié que hizo posible acabar con los obstáculos históricos y estructurales que rechazaban la cooperación y la integración, incluyendo como ejemplo de los mismos la ya mencionada rivalidad entre los dos Estados miembros de mayor desarrollo del Mercosur, Argentina y Brasil 75. Uno de los protagonistas principales de las bases sólidas sobre las que se asentó el Mercosur, el ex presidente argentino Dr. Raúl R. Alfonsín, durante un discurso en el Instituto de las Américas de San Diego, en 1987, no dudó en afirmar que el éxito de la integración sería, en gran parte, juzgado por su impacto sobre la democratización y la cooperación regional 76. Como consideración final al presente estudio, sólo resta reafirmar, como está explicitado en los párrafos precedentes, que el regreso de la democracia en los ochenta, experimentado por el área sudamericana y en particular por los Estados miembros originarios de lo que luego fue el bloque mercosureño, fue el alimento indispensable y el motor necesario para que la integración alzara sus brazos y conciba, como uno de sus hijos predilectos en la región mencionada, al proceso integracionista nacido bajo el nombre de Mercosur en el año 1991, con la participación, como Estados miembros originarios, de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Bibliografía Achard, D.; Flores Silva, M., y González, L. E., “Mercosur: elites y política en Paraguay y Uruguay”, en Integración Latinoamericana, 18, Buenos Aires, 1993, pp. 59-71. (Disponible en www.iadb.org). A lfonsín, R., “Discurso en el Instituto de las Américas”, en Discursos presidenciales, San Diego, 20 de junio de 1987. 75

R emmer, K., “Does democracy promote interstate cooperation? Lessons from the Mercosur region”, en International Studies Quarterly, 42, pp. 25-52. 76

A lfonsín, R., “Discurso en el Instituto de las Américas”, en Discursos presidenciales, San Diego, 20 de junio de 1987, pp. 138-50.

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Stefanía Novas - Soledad Briozzo - Natan Iorcansky

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Capítulo III LA EFICACIA DE LOS INSTRUMENTOS DEL Mercosur PARA MANTENER LAS DEMOCRACIAS DENTRO DEL BLOQUE Tatiana I. Bogoslavsky Minolli * Brenda L. Maffei La democracia no es un cascarón vacío, sino un concepto que vale en función de determinados contenidos 1.

1. Introducción Las relaciones entre los distintos Estados han cambiado con el surgimiento de nuevas formas de cooperación regional, y tales cambios han repercutido en la vida democrática de cada uno de los países miembros de los procesos de integración. Y, si bien en un comienzo la integración fue de tipo económica, es insoslayable, en la actualidad, el contenido social, cultural, político y jurídico que conllevan los procesos de integración tales como el Mercosur. Es así que el presente análisis se propone indagar una cuestión fundamental que rodea y marca al proceso de integración del Mercosur: los mecanismos propuestos desde el Mercosur para garantizar el orden democrático al interior de los Estados partes. * 1

Abogada (UBA). 

Cueva, Agustín, en Morales Manzur-Soto, “La democracia y la integración latinoamericana: un análisis inconcluso”, Aldea Mundo: Revista sobre Fronteras e Integración, año 5, n° 10, Universidad de los Andes, Venezuela, 2000-2001.

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Se partirá de una premisa fundamental: la democracia será el punto de partida exigido por los Estados para poder lograr una integración que pretenda tener continuidad de futuro, éxito en sus decisiones, seguridad jurídica, entre muchas otras cuestiones que traerá aparejada la permanencia democrática en los países miembros. Bajo tal premisa, deberá entenderse por democracia una conjunción entre el concepto de democracia deliberativa y representativa como forma de designar al “ideal regulativo” que permita la adopción de un procedimiento colectivo de toma de decisiones políticas que incluya la participación activa de todos los potencialmente afectados, es decir, de aquellos a quienes la decisión afectará. Cabe advertir que la cuestión democrática, a pesar de estar prevista en los documentos anteriores de cooperación entre Argentina y Brasil, como por ejemplo, la Declaración de Iguazú, firmada por los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney, no fue un interés inicial del proceso de integración que se iniciaba con el Tratado de Asunción. Este Tratado no hacía mención a la cuestión democrática del bloque, ni como condición para integrar el Mercosur, ni como sistema que debía ser objeto de una protección y garantía en el marco de la organización creada por este tratado, ni tampoco fue declarada entre los objetivos de éste. Sin embargo, a pesar de esa omisión, en 1992, mediante la declaración de Las Leñas y, posteriormente, en 1996, a través de la Declaración de San Luis, los mandatarios manifestaron su compromiso con la democracia. Ese compromiso se vió reforzado con la firma del Protocolo de Ushuaia Siguiendo este orden de ideas, las cuestiones que se aborden en este trabajo son las siguientes: ¿Ha sido este Protocolo suficiente para lograr el objetivo que se proponía? O, en otras palabras: ¿Son suficientes los mecanismos establecidos a fin de asegurar el establecimiento y la conservación de la democracia en los Estados? ¿Qué implicancia tienen las instituciones del Mercosur para decidir, resolver y colaborar en los casos de ruptura de los regímenes democráticos? Muchos son los interrogantes que se abren con la idea de democratización de un proceso de integración. Lo que aquí se

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intentará es analizar los mecanismos establecidos y aquellos que pudieran establecerse con el objetivo de, como ya se dijo, mantener y conservar el régimen democrático en el bloque. No será tarea fácil. No todos los interrogantes que aquí se plantean tienen una respuesta en la práctica actual: casos como Paraguay y Venezuela serán suficientes para mostrar las diferencias entre lo que la teoría indica y marca como perfectible y aquello que efectivamente se puede llevar adelante, quizá no tanto por condicionantes jurídicos sino, en muchas ocasiones, por cuestiones netamente políticas. Esto no será óbice para realizar un análisis que privilegiará el enfoque jurídico, a través del estudio de los distintos instrumentos que propone este proceso de integración tan rico y especialmente interesante, aunque reconociendo la importancia del factor político. 2. L os

mecanismos democráticos en el

Mercosur

a) Conceptos previos Algunas conceptos se reiteran cuando se hace referencia a los documentos que se proponen garantizar el orden democrático al interior de los Estados partes. Ellos son, por un lado, “conservar y mantener” y, por el otro, “ruptura y amenaza”. La Real Academia Española define el término “conservar” 2, en su primera acepción, como “Mantener algo o cuidar de su permanencia”, y, en su tercera acepción, precisa el término “mantener” como “Conservar algo en su ser, darle vigor y permanencia” 3. Como se puede observar, los términos serán recíprocos, en tanto conservar remite a mantener y mantener a conservar. Pero lo más interesante e importante que de dichas definiciones debe tomarse es que en ambos casos, cuando se define, se lo hace tomando como base el vocablo “permanencia”. Sin ser la intención de este trabajo la de estudiar cada uno de los términos que aquí se utilizan, resuelta muy interesante entender qué debe juzgarse por “permanencia”. En 2

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tal sentido, el mismo diccionario establece que el concepto de permanencia implica la constancia, la duración a largo plazo, la inmutabilidad, y continuidad. Es en tal sentido que, para el presente trabajo, serán tomados los términos “conservar” y “mantener”, es decir, producir una continuidad temporal a largo plazo del concepto que, en los apartados siguientes, se dará de democracia. A diferencia de lo que ocurre con los términos que recientemente fueron definidos, en donde se encontró una sinonimia, los vocablos “ruptura” y “amenaza” del régimen democrático no deben ser tomados como análogos, en tanto representan situaciones totalmente distintas. El primero de ellos, “ruptura”, proviene del verbo “romper”, que tiene muchas y muy variadas acepciones. La número ocho de las que propone la Real Academia Española demarca que se deberá definir tal término como “Interrumpir la continuidad de algo no material. Romper la monotonía, el hilo del discurso, el silencio, la tregua, las negociaciones, el noviazgo”. Mientras que la duodécima establece que habrá una ruptura cuando se quebrante “…la observancia de la ley, precepto, contrato u otra obligación” 4. “Amenazar”, en cambio, implica “dar a entender con actos o palabras que se quiere hacer algún mal a alguien” 5. Como se ve, la diferencia principal radica en una cuestión temporal: mientras que en la ruptura ya se ha producido el quebrantamiento, en la amenaza no se ha dado aún cumplimiento a las promesas de realizar algún mal a alguien/algo. En este punto es en donde versará, como en instancias posteriores se analizará, una de las diferencias que tendrá el Protocolo de Ushuaia I respecto del Protocolo de Ushuaia II, ampliándose así la posibilidad de aplicación respecto a situaciones que aún no han llegado a configurar una ruptura pero sí una amenaza al régimen democrático vigente. Es sobre esta línea de ideas que deberán entenderse los mecanismos que el Mercosur ha creado para garantizar el or4

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den democrático al interior de los Estados partes. Es decir, a entender que, para garantizarlo, será necesario intentar primeramente que no se produzcan ni rupturas ni amenazas al régimen democrático vigente en cada uno de los integrantes. El Mercosur ha desarrollado muchos mecanismos tendientes a consolidar el proceso de integración. Ello se ha traducido en diversos tratados, protocolos y normas en general. En todos ellos, los Estados miembros del proceso han intentado dejar en claro su intención de llevar adelante un proceso de integración regional basado en un concepto que han considerado de suma importancia: la democracia. Como se podrá ver al estudiar cualquiera de ellos, inclusive el Tratado de Asunción –fundador del Mercosur–, no se ha establecido de manera directa qué debe entenderse por democracia. El presente trabajo utilizará una definición interna de tal concepto, entendiéndose como una conjunción de democracia deliberativa y representativa como forma de designar al “ideal regulativo” que permita la adopción de un procedimiento colectivo de toma de decisiones políticas que incluya la participación activa de todos los potencialmente afectados, es decir, de aquellos a quienes la decisión afectará. Como se verá más adelante en este trabajo, los Estados partes del Mercosur han sufrido en su historia diversas interrupciones democráticas, no siempre golpes de Estado realizados por las Fuerzas Armadas), en las que la democracia, cualquiera fuera su concepción, ha sido, al menos, puesta de lado. Es así que ha resultado de vital importancia para estos Estados crear mecanismos e instituciones que propendan a garantizar, en los términos aquí definidos, el mantenimiento y la consolidación de las democracias al interior de cada uno ellos, debiendo, claro, colaborar entre sí y trabajar en conjunto para lograr mantener tal concepto como premisa fundamental. La pregunta que surge entonces es: ¿Cuáles han sido esos mecanismos e instituciones que han creado para lograr tal objetivo? Este acápite intentará examinar algunos de los más importantes mecanismos e instituciones creados por el Mercosur, para luego analizar algunos casos de ruptura democrática que han sucedido con posterioridad a su entrada en vigencia, intentando, en este último caso, ver y entender cómo ha funcionado

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el proceso –a través de sus instituciones y de sus normas– en lo que refiere a las nuevas interrupciones democráticas. b) El protocolo de Ushuaia El Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile, firmado el 24 de julio de 1998, ha establecido la instrumentación de determinados procedimientos a seguir en caso de que suceda alguna ruptura del orden democrático en alguno de los países que lo conforman. Así, es considerado el primer instrumento jurídico que ha dispuesto el Mercosur para lograr el objetivo de propender al mantenimiento y la consolidación del régimen democrático. Éste protocolo ha sido incorporado como parte del Tratado de Asunción, así como también a los acuerdos de integración con los estados asociados, con lo cual ha adquirido plena vigencia legal. Como primer antecedente es posible mencionar la Declaración de Las Leñas (1992) y la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el Mercosur (1996). La Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, firmada en 1996, ha sido uno de los antecedentes más importantes para el desarrollo de lo que, tiempo más tarde, sería el Protocolo de Ushuaia. Resulta muy interesante, para este estudio, tomar en consideración el segundo punto de aquélla, que establece: “Toda alteración del orden democrático constituye un obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de integración en curso respecto al Estado miembro afectado” 6. Y en el punto siguiente determina que las partes deberán realizar consultas inmediatas en caso de ruptura o amenaza del orden democrático, entre ellos y con el Estado en cuestión. Como se visualizará en las críticas que principalmente se le realizan al Protocolo de Ushuaia, y siendo éste un compromiso que han asumido los Estados, resulta interesante destacar la previsibilidad que han realizado los Estados para los casos de amenaza de ruptura del orden democrático. 6

Disponible en www.derhuman.jus.gov.ar.

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Es cierto que la mera amenaza será muy difícil de entender como configurada, o de lograr un consenso de todos los países acerca de si una situación en particular debe o no ser considerada amenaza, y sobre todo la gran posibilidad de que el Estado en cuestión entienda que tal situación no implica una amenaza para su orden democrático, lo que traerá aparejadas diversas medidas a tomar en cada caso, que serán decididas, si no se lograra un acuerdo con el Estado cuya democracia se ve amenazada, por los demás Estados partes del Mercosur. Es un punto que puede entenderse como positivo, ya que el Protocolo de Ushuaia no prevé la amenaza, sino que será necesario el “hecho consumado” 7. Como corolario, puede decirse que la positividad del asunto reside en considerar que una amenaza al orden democrático podría ser tratada por invocación de este compromiso, lo cual hace pensar en las grandes ventajas que ello aporta al no necesitar, posiblemente, llegar a la ruptura para poder solucionar el inconveniente. Ello, siempre y cuando los Estados colaboraren teniendo en cuenta el espíritu de las normas que han firmado. 1) El marco legal del Protocolo de Ushuaia I El Protocolo de Ushuaia, también conocido como la cláusula democrática del Mercosur, marca en su artículo primero que “la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración” 8, para luego establecer en su artículo segundo que será de aplicación en los casos de interrupción del régimen democrático en alguno de los Estados miembros. Es así que se ha considerado dicho protocolo “…un sistema con alcance punitorio para quienes no observen su cumplimiento e inauguró una nueva etapa en la protección de las democracias en la región” 9. Se estableció, por decisión CMC

7

“Hecho consumado” será, para el presente, la ruptura del orden democrático ya ocurrida. 8

Protocolo de Ushuaia, tercer considerando.

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www.asociacionag.org.ar

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n° 18/04 10 que los países de la ALADI que deseen asociarse al Mercosur deberán adherir al mentado Protocolo de Ushuaia. De esta forma, se estableció como principio básico que cualquier país que decida adherirse al Mercosur deberá ser signatario del Protocolo de Ushuaia, debiendo, entonces, ser un país que respete los principios del orden democrático. Como primera medida, puede decirse que el Protocolo establece las llamadas “consultas pertinentes”, que serán llevadas entre los Estados que aún conservan la democracia y aquel que está atravesando una ruptura institucional. Y sólo en caso de fracasar se llevarán adelante otras medidas que puedan tomarse teniendo en cuenta su “naturaleza y el alcance” 11, lo que deberá estar meritado en base a la gravedad de las circunstancias. Asimismo, se establece en él que las medidas que fueran adoptadas lo serán mediante consenso de los Estados, y deberán comunicarse al Estado afectado. También establece que entrarán en vigencia a partir del momento en que sean comunicadas y cesarán en el mismo momento en que se restablezca el orden democrático en el Estado al cual se le impusieron las medidas. Tal retorno al orden democrático deberá ser efectivo, no bastando con medidas intermedias para considerar finalizada la medida impuesta por el proceso de integración. Las medidas a las que refiere el protocolo para los casos de ruptura del régimen democrático vigente van desde “…la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos 12”. 2) Críticas Una de las críticas más importantes que se le han hecho a este Protocolo en cuanto a su aplicabilidad es que solamente se pone en funcionamiento su procedimiento en los casos de ruptura efectiva del orden democrático al interior de uno de 10

www.sice.oas.org

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Protocolo de Ushuaia, art. 5.

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Protocolo de Ushuaia, art. 5.

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los Estados partes. Es decir que no será posible su utilización para los casos que pueden denominarse como de “prevención”, o sea, para todos aquellos casos en que no se vea configurada la ruptura 13. Esto trae aparejado que, en los casos donde no se haya configurado aún una ruptura, los Estados podrán recurrir a otros mecanismos que aquí se analizarán en posteriores instancias, mas no necesariamente en los casos que anteceden a dicho acontecimiento y que, por evidentes, podrían intentar solucionarse para evitar a tal circunstancia. Asimismo, se ha criticado en la práctica la interpretación que debe darse a “consultas pertinentes”, en tanto dependiendo del tinte con que se mire, se habrán realizado o no las debidas consultas, lo que derivará en la posibilidad de realizarlas únicamente de manera formal, pudiendo, los demás Estados partes decidir acerca de las medidas a tomar, sin mantener vigente el espíritu de la norma en cuestión. Ambos han sido los supuestos invocados en lo que refiere a la última sanción que se le ha impuesto a Paraguay, que, como ya se verá, entendía que las instituciones democráticas en general seguían funcionando sin haberse interrumpido su continuidad en momento alguno, en tanto se mantienen las libertades y los derechos fundamentales 14; y esgrimía que, en realidad, no se llevaron adelante las consultas pertinentes y necesarias 15. Por último, y como se verá más adelante, una de las críticas que se han realizado en lo referente a la obligatoriedad de ser parte del Protocolo en lo sustancial, radica en la incorporación de Venezuela como miembro pleno, ya que se arguye que tal país no cumple con los requisitos para ser considerado dentro de los parámetros democráticos que el Protocolo exige 16.

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www.paranaeleitoral.gov.br

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www.lanacion.com.py

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www.lanacion.com.py

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http://jurisnovus.blogspot.com.ar

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c) El Protocolo de Ushuaia II El Protocolo de Montevideo sobre Compromiso con la Democracia en el Mercosur, también conocido como Protocolo de Ushuaia II, ha sido firmado el 20 de diciembre de 2011. A diferencia de los demás tratados, en éste están vinculados la República Argentina, la República Oriental del Uruguay, la República Federativa de Brasil, la República del Paraguay, el Estado Plurinacional de Bolivia, la República de Chile, la República de Colombia, la República de Ecuador, la República del Perú y la República Bolivariana de Venezuela. En este caso, y como ya se había establecido para el caso de la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático del Mercosur, es de aplicación para los supuestos de ruptura o amenaza del “…orden democrático, de una violación al orden constitucional, o de cualquier situación que ponga en riesgo el legítimo poder y la vigencia de los valores y principios democráticos” (artículo primero) 17. El procedimiento, establecido en este Protocolo, marca que cuando se produzca una de las situaciones descriptas en el párrafo precedente, los presidentes (o ministros de Relaciones Exteriores) se deberán reunir en una sesión extraordinaria ampliada del Consejo del Mercado Común (siendo éste uno de los órganos del Mercosur), a solicitud de cualquiera de los Estados partes, la que será realizada en el país que tenga el ejercicio de la Presidencia pro tempore de tal órgano o, en caso de ser éste el país cuya interrupción democrática deba tratarse, en aquel que será el sucesor en dicha presidencia. Promoverán consultas inmediatas con las autoridades constitucionales del país afectado, y realizarán actuaciones mediante los buenos oficios y toda gestión diplomática para lograr el restablecimiento del régimen democrático. Y luego establece, al igual que en el caso del Protocolo de Ushuaia I, que, si fracasaron las medidas previas, los presidentes (o ministros) tomarán las medidas según la naturaleza y el alcance de la problemática.

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Si el pedido fuera hecho por el Estado afectado, y mediando consentimiento de los demás Estados, en el mismo órgano y en sesión también ampliada, podrán disponer, entre otras medidas: “…comisiones de apoyo, cooperación y asistencia técnica, y especializada a la parte afectada; comisiones abiertas para acompañar los trabajos de las mesas de diálogo entre los actores políticos, sociales, económicos de la Parte afectada…” 18. Es importante destacar que el art. 6 del Protocolo en análisis establece las medidas que podrán tomarse ante ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático, entre las que se encuentran la suspensión para participar en distintos “foros”, el cerramiento de las fronteras. Y agrega en su último párrafo, que deberán guardar la debida proporcionalidad en relación con la gravedad, no deberán poner en riesgo los derechos humanos de la población y, fundamentalmente, respetándose la soberanía e integridad territorial del país en cuestión. El Protocolo, más allá de las medidas de corte “punitivas” que pueda disponer, establece que será indispensable que los demás Estados interpongan y realicen todas las medidas que a su alcance para lograr restablecer el orden democrático al interior de los Estados partes. 1) Críticas Este Protocolo, si bien es bastante reciente, ha recibido diversas críticas que ha realizado, sobre todo, una parte política de la República de Paraguay –el Partido Colorado–. Éste ha criticado con dureza el protocolo por considerar que viola la “soberanía y la autodeterminación de los pueblos” y que cabría la posibilidad de que “los países del Mercosur puedan imponer al Paraguay un bloqueo político, económico y comercial cuando éstos juzguen que aquí se produzca un caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático” 19. También han considerado que, al permitir adoptar medidas de cierre de fronteras, puede quedar Paraguay sin posibilidad alguna de subsistencia y que eso echa por tierra el verdadero 18

www.mercosur.int

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espíritu que se ha tenido al momento de realizar el Protocolo de Ushuaia I, así como también desnaturaliza. También se ha establecido, al respecto, que el Protocolo es violatorio del art. 143 de la Constitución de Paraguay, por ir contra los principios que en dicho artículo se establecen, relativos a las relaciones internacionales 20. d) El Observatorio para la Democracia Por disposición 26/2008 del Parlamento del Mercosur se crea el “Observatorio para la Democracia”. El Observatorio será coordinado por el Centro Mercosur de Promoción del Estado de Derecho y la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur 21. Su rol fundamental consiste en “…acompañar los procesos electorales en los Estados partes; coordinar acciones del Cuerpo de Observadores Electorales del Mercosur; realizar las actividades y proporcionar los Informes que sean solicitados por el Parlamento del Mercosur o al menos por el Consejo del Mercado Común (CMC), presentar un informe anual de sus actividades al Pleno, que será remitido al CMC y a la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur (CRPM)”. Todas las actividades que lleva adelante el Observatorio lo serán en base al principio, según lo establece el Anexo I de la disposición 07/2009, de plena vigencia de las instituciones democráticas, entre otros principios allí establecidos. Asimismo, el art. 3 de tal Anexo establece en su inc. d que tendrá como objetivo “…realizar actividades y estudios vinculados a la consolidación de la democracia en la región, incluyendo los indicadores y estadísticas necesarios para ese fin…”. Es importante remarcar que el Observatorio tendrá amplias posibilidades de cooperar con otras instituciones del Mercosur, lo que le permite llevar delante de la mejor manera posible su objetivo. Asimismo, podrá conformar misiones de observación a fin de realizar informes de las situaciones que los cuerpos de 20

http://elcoloo.com

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observadores electorales han presenciado, para lograr promover el fortalecimiento democrático. e) El Parlamento del Mercosur Un análisis aparte merecería el estudio del Parlamento del Mercosur, por el gran desarrollo que su indagación conllevaría. Lo que se intentará en este apartado no es sino mencionar la importancia que tendrá el Parlamento para la conservación y el mantenimiento del orden democrático al interior de los Estados partes. Este órgano ha sido creado el 6 de diciembre de 2006, en sustitución de la anterior Comisión Parlamentaria Conjunta, y es el órgano por excelencia destinado a representar los intereses de los ciudadanos de los Estados partes. El artículo cuarto del Protocolo Constitutivo del Parlamento, en su apartado segundo, establece que será una de las competencias del Parlamento del Mercosur “…Velar por la preservación del régimen democrático en los Estados Partes, de conformidad con las Normas del Mercosur, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile…” 22. Como se observa, el mismo Protocolo Constitutivo del Parlamento refiere, como una de sus competencias, a la de intentar preservar el régimen democrático, haciéndolo de conformidad con las normas que en apartados anteriores se han explicado. Es decir, remite a las normas del Protocolo de Ushuaia I y establece como parte de su labor la de mantener y conservar el régimen democrático al interior de los Estados partes del proceso de integración (más Bolivia y Chile, para el caso del Protocolo de Ushuaia I). 3. Las

instituciones y las rupturas democráticas

a) Breve historia de la democracia en los países miembros Como fue brevemente mencionado en los puntos anteriores, puede afirmarse que los documentos que fueron surgien22

Disponible en www.parlamentodelmercosur.org.

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do a lo largo de los años en el proceso de integración del Mercosur, se elaboraron con el objetivo de garantizar y mantener los sistemas democráticos dentro de los Estados. Estados éstos que han pasado por rupturas en el régimen democrático durante toda su historia como Estados independientes. La República Argentina 23 ha atravesado seis golpes de Estado durante el siglo pasado, en 1930, 1943, 1955, 1962, 1966 y 1976. En todos los casos sucedidos durante el siglo XX, los golpes de Estado han derivado en la llegada a la presidencia de gobernantes de facto, que a su vez, y durante algún tiempo, fueron sucediéndose presidencias entre ellos, lo que trajo aparejado, por ejemplo, cuatro presidentes de facto durante la última dictadura militar. En el último caso, es decir tomando como análisis la última interrupción democrática, se ha llevado adelante un proceso por medio del cual las propias instituciones del régimen legal argentino, con más o con menos, han logrado resolver la cuestión, derivando la interrupción en presidencias provisionales y, al final del camino, en elecciones directas. La República Federativa de Brasil 24 ha sufrido un gran golpe de Estado en 1964 que se prolongó hasta 1985, momento en el cual se retome el orden democrático. Los protagonistas claros de dicha situación fueron las Fuerzas Armadas. Desde la vuelta a la democracia, en 1985, se ha visualizado un régimen que ha sido descripto como de permanencia y solidez, respetándose el principio de soberanía popular, siendo el pueblo el que ha marcado el camino para desalentar la corrupción interna 25. La historia de los golpes de Estado en Paraguay 26 tiene como fecha inicial 1954, en lo que refiere al siglo pasado, y 23

www.elhistoriador.com.ar

24

www.historiadobrasil.net

25 Midón, Mario A. R., Derecho de la Integración. Aspectos institucionales del Mercosur, Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, 1998, pp. 120 y 121. 26

www.portalguarani.com

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2012 en el presente siglo. Es muy importante destacar que el golpe de Estado en Paraguay, del siglo pasado, que tuvo como principal presidente a Alfredo Stroessner dure hasta 1989, momento en el cual, y debido al clima predominante en América, fue derrocado y retomada la perdida continuidad democrática. En 2012, Paraguay sufrió su última interrupción democrática, lo que derivó, como se verá, en la suspensión como miembro del Mercosur. La República Oriental del Uruguay 27 ha tenido interrupciones democráticas los años 1933 y 1973. La última ha tenido una duración muy similar a la dictadura cívico-militar ocurrida en la República Argentina,y que termino en 1985. Es interesante destacar que una de las primeras medidas tomadas en 1975 fue plasmar en un memorándum la “creación” de un órgano ejecutivo que no fuera electo por el voto popular. Al año siguiente se estableció que, para mantener la continuidad del presidente, debía establecerse constitucionalmente la presencia de los militares en la conducción del país. De a poco, y cada vez en mayores rangos, se eliminó la democracia representativa en Uruguay. Uno de los desafíos más importantes que este trabajo intenta superar es la descripción, aunque breve, de lo que han sido las interrupciones democráticas en Venezuela. Ello, debido a que los autores en general no se ponen de acuerdo en considerar si, en la actualidad, Venezuela está o no dentro de los parámetros que por democracia debe entenderse. El análisis, entonces, es difícil. Claramente, los golpes de Estado fueron en los años 1908 (hasta 1935) 28, 1945 29, 1948 30, 1962 31, golpes “seguros” 32. Discutido es lo ocurrido 27

www.rau.edu.uy

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www.catedraideologiabolivariana.net

29

www.aporrea.org

30

www.venezuelatuya.com

31

www.venezuelatuya.com

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Se utilizan las comillas debido a que pueden encontrarse referencias divergentes en todos los golpes. Algunos autores consideran a algunos golpes de Estado como meras revueltas, mientras que otros

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en 1992 y en 2002, así como la sucesión de los gobiernos del comandante Hugo Rafael Chávez Frías. Para poder entender de mejor manera la democracia en cada uno de los Estados partes, el análisis debería ser mucho más extenso. No es lo que aquí se intenta estudiar en profundidad, si no más bien destacar un interrogante: por qué es relevante la democracia para estos Estados en relación con el proceso de interpretación. Como se puede observar, todos los países integrantes del proceso de integración han sufrido distintas rupturas del régimen democrático que marcaron la vida institucional interna de los Estados miembros. Es posible entender como una de las concepciones posibles al respecto, que los golpes de Estado en Latinoamérica en general, y en los Estados partes del Mercosur en particular, tienen una confluencia marcada por un período que puede denominarse de “golpes de Estado”. Podría entenderse la necesidad, desde el proceso de integración, de crear instituciones que marquen el camino de la democracia en los Estados miembros, en su interior y en su más profunda concepción, para lograr dejar de lado las interrupciones democráticas que marcaron una época en la región y en lo que a integración regional se refiere. Y ello tiene una razón de ser: sin democracia, no hay proceso de integración posible. Son los Estados los que la exigen como requisito esencial. Mario Midón define o delimita el concepto de integración como “…el conjunto de normas, conductas y valores que rigen los procesos de integración regional, involucrando en ellos a las instituciones que posibilitan su desarrollo” 33. Y luego, para una mejor comprensión del tema, divide en tres partes el análisis del concepto: en un conjunto de normas, en conductas, y finalmente, en valores. Es aquí donde el autor establece que del propio Tratado de Asunción se pueden extraer los valores que rodean al Mercosur: “Desde deciden calificar tales actos como golpes de Estado consumados, es decir, como interrupciones democráticas. 33

Midón, ob. cit., pp. 34 y 35.

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luego que esa fisonomía axiológica que en propiedad le pertenece al Mercosur no es obstáculo para que el Derecho de la Integración que emana de él aloje implícitamente a otros valores tanto o más significativos… Así, la dignidad humana, el presupuesto de vida democrática de los pueblos, el principio de que los pactos han sido suscriptos para ser cumplidos, el derecho a vivir en paz, el fortalecimiento de los derechos humanos, la realización de la justicia, etc., son paradigmas culturales que tienen cabida aun cuando no estén expresados en la letra misma de un tratado” 34. La democracia fue entendida como un valor desde las negociaciones entre Brasil y Argentina antes de la firma del Tratado de Asunción. En discursos efectuados por los presidentes Alfonsín y Sarney se pueden observar menciones al resurgimiento de las democracias en ambos países como uno de los factores decisivos para la conformación de un proceso de cooperación entre Argentina y Brasil. Precisamente, en el discurso ofrecido con ocasión de la firma del Tratado de Cooperación, Integración y Desarrollo de 1988, el presidente Alfonsín declaraba lo siguiente: “A este clima de confianza y profundo entendimiento, absolutamente indispensable para fundar sólidamente cualquier proyecto de integración, ha contribuido en forma decisiva el resurgimiento de la democracia en los dos países. Junto al Estado de Derecho, nuestros pueblos recuperaron un estilo de vida en libertad que, como la experiencia histórica lo demuestra, se traduce entre las naciones en una nueva y vigorosa solidaridad. Las sociedades democráticas expresan como ninguna otra la necesidad natural de los pueblos por acercarse a los demás pueblos, por hallar el camino de la concordia y la unidad, dejando definitivamente atrás los recelos y desconfianzas que son propios de tiempos oscuros”. A su vez, en el discurso propiciado por su par brasileño se podía escuchar lo siguiente: “Sin democracia no hay desarrollo que pueda ser justo. Sin democracia no hay paz duradera, ni dentro ni fuera de las fronteras. La democracia, el anhelo más profundo y más antiguo de los pueblos, 34

Midón, ob. cit., p. 35.

AUTOR: “EN ALCA”, ¿ES CORRECTO?

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se fortalece en su ejercicio atestiguado por las elecciones, por la creciente participación popular en la política” 35. Como ya fue mencionado, la referencia al valor democrático dentro del proceso de integración que se iniciaba fue olvidado cuando se trató la firma del Tratado de Asunción, pero inmediatamente fue retomado con las Declaraciones de Las Leñas, de San Luis y la posterior firma del Protocolo de Ushuaia. Puede observarse, a partir de allí, un gran interés de los Estados por conservar y mantener espacios democráticos en sus propios territorios, así como hacia afuera de ellos, en relación con los demás. Es así que el Mercosur ha tenido conductas consecuentes en las que ha planteado, entre otras cuestiones, en ALCA, la necesidad de tender a la “protección del sistema democrático como base esencial del proceso integrativo” 36. Este interés estatal por exigir en los demás Estados un régimen democrático, y de mantenerlo en el propio también –al menos hacia afuera– se ve reflejado en las instituciones con que el proceso cuenta, que éste ha creado y que sigue intentando crear para mantener y consolidar la democracia al interior de cada uno de los Estados miembros. Como se ha desarrollado hasta el presente apartado, los Estados partes del proceso de integración han sufrido muy variadas rupturas democráticas, siendo, entonces, de primera necesidad para el Mercosur crear herramientas e instituciones que le permitan mantener y conservar el régimen democrático. Es por ello que, en los acápites que preceden, se han analizado los Protocolos vigentes que intentan establecer los mecanismos que han aparecido como apropiados, pese a las críticas que los mismos Estados y doctrinarios se han encargado de elaborar, para propender a cuidar ese bien, sin el cual no sería posible llevar adelante un proceso denominado de integración. 35 36

Los discursos están disponibles en www.iadb.org.

Biocca, Stella Maris, Claves político-jurídicas para la integración latinoamericana, Zavalía, Buenos Aires, 2001, p. 53.

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en los últimos aconteci-

mientos ocurridos en el bloque

Como fue mencionado en el punto anterior, variadas rupturas al orden democrático se sucedieron a lo largo de la historia de los actuales cinco países del Mercosur, muchas de ellos antes de la existencia de la cláusula democrática en vigor actualmente en el bloque regional. La práctica ha demostrado que no ha sido fácil aplicar las normas previstas en el Protocolo de Ushuaia I, para el caso de Paraguay, que a continuación se analizará. Pero también ha demostrado las falencias del sistema jurídico mercosureño en lo que refiere al ingreso de Venezuela y su tan cuestionada democracia. En un sentido lingüístico, “eficacia” es la capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera, pero, en términos jurídicos, para determinar la eficacia del Protocolo de Ushuaia se usará el concepto desarrollado por Luigi Ferrajoli. Para él, una norma efectiva (en nuestro caso, el Protocolo de Ushuaia), en general, es la que goza de un margen relativamente amplio de cumplimiento en la sociedad 37. Establece, también, que existe una diferencia fundamental entre validez, efectividad y vigencia. La norma vigente es la norma existente, es decir, producida por el órgano competente de acuerdo al procedimiento pertinentemente establecido para ello. La norma válida es aquella cuyo contenido no es contradictorio con el de las normas jerárquicas superiores del ordenamiento, específicamente, las constitucionales. Así, una norma vigente, dependiendo de cada caso, puede ser eficaz o ineficaz, válida o inválida. Las cuestiones que se mencionan son, entonces, las siguientes: ¿Cuál ha sido el grado de eficacia (en el sentido apuntado en el párrafo anterior) del Protocolo de Ushuaia y la respuesta del Mercosur ante la ruptura democrática tras la destitución del presidente Fernando Armindo Lugo Méndez 37 Ferrajoli, Luigi, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal (1989), trad. Perfecto Andrés Ibáñez, Alfonzo Ruiz Miguel, Juan Carlos Bayón Mohino, Juan Terradillos Basoco, Rocío Cantero Bandrés, 7ª ed., Trotta, Madrid, 2005, p. 354.

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(en Paraguay) ocurrida en el año 2012? ¿Cuál ha sido el análisis que hasta aquí se ha hecho respecto del ingreso de Venezuela y la necesaria ratificación del Protocolo de Ushuaia I, en su faz sustancial y no meramente formal? 38. Para dar respuesta a esas preguntas, la descripción de algunos de los hechos acontecidos entre los años 2012 y 2013 se hace necesaria. a) La cuestión paraguaya y la entrada de Venezuela al bloque En el año 2012 han tenido lugar dos de los acontecimientos más importantes para el Mercosur, que se han mencionado a lo largo del presente trabajo y que serán analizados con profundidad en el presente acápite, a saber: el primero de ellos, una “ruptura democrática” 39 en Paraguay, que ha repercutido en el proceso de integración y ha obligado a los demás Estados, mediante los mecanismos propuestos por los órganos del Mercosur, a adoptar una decisión al respecto, que se ha materializado, principalmente, en la decisión del Tribunal Permanente de Revisión suspender al vecino país por un plazo determinado, que, como se verá, y según lo establecen los Protocolos aquí analizados, ha sido hasta que la democracia se retomara en dicho Estado; y el ingreso, casi en simultáneo con la suspensión, de Venezuela, lo cual fuera severamente cuestionado también por Paraguay. En Paraguay se ha producido un hecho que ha marcado la vida democrática del mentado país, y ha puesto a prueba los tratados y protocolos que se han desarrollado en el presente trabajo: la destitución de Fernando Armindo Lugo Méndez, pre-

38 Cabe advertir al lector que, por tratarse de hechos recientes, la principal fuente consultada serán artículos periodísticos de los principales jornales de la región. 39 La idea de una “ruptura democrática” en el presente acápite será el principal objeto de discusión, motivo por el cual se ha decidido utilizar las comillas. Como se verá, desde Paraguay hay algunos argumentos que explican que lo sucedido en 2012 no ha sido una ruptura democrática, sino, más bien, un procedimiento de destitución del presidente, según lo establece su propia Constitución.

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sidente electo de Paraguay desde el 15 de agosto de 2008 hasta el 22 de junio de 2012, y destituido tras un juicio político. Entre otros sucesos, en 2012 se produjo la ocupación de campesinos en una finca de uno de los líderes del Partido Colorado –Blas Riquelme– como forma de reclamo debido a la escasez de tierras en uno de los departamentos de Paraguay. Casi un mes después de la ocupación, se produce un enfrentamiento armado entre los campesinos y la policía, lo que trajo como consecuencia varias personas muertas, entre campesinos e integrantes de dicha fuerza de seguridad. El senador José M. Bóbeda “planteó que el Congreso debe realizar el juicio político al Presidente de la República y menciona que los ministros de Defensa, Catalino Roy, y del Interior, Carlos Filizzola, deben ser destituidos” 40. Ello, tras haberse alcanzado el quórum necesario para sesionar. Algunas voces que entendían que no debía ser destituido y que siquiera debía ser enjuiciado, entre ellas, claro, la del mismo presidente Lugo, quien acusó a Horacio Cartes de ser el mentor de lo que él calificó como “movida política” 41. El 22 de junio de 2012, el presidente Fernando Lugo fue destituido al encontrárselo culpable de mal desempeño en sus funciones 42. En el mismo acto de su destitución, el entonces destituido ex presidente había declarado que la democracia habría sido “torcida cobarde y alevosamente” 43. En su lugar asumió Federico Franco, quien debía conducir al país hasta que se desarrollaron nuevas elecciones. Una de las cosas a resaltar de estos hechos son las distintas posturas que se sostenían hasta ese momento respecto de la destitución del presidente. Una de las cuestiones más

40 ABC de Paraguay, “Piden juicio político a Lugo”, 15 de junio de 2012. Disponible: www.abc.com.py. 41 ABC de Paraguay, “Lugo acusa a Cartés de ser el mentor del juicio político”, 21 de junio de 2012. Disponible en: www.abc.com.py. 42

ABC de Paraguay, “Senado destituyó al Presidente paraguayo”, de 22 de junio de 2012. Disponible en: www.abc.com.py. 43

ABC de Paraguay, “Lugo: ‘La democracia fue herida’”, de 22 de junio de 2012. Disponible en: www.abc.com.py.

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importantes, es el pedido que hacían, en ese día, varios organismos internacionales, tales como la OEA 44, así como la Organización de Derechos Humanos del Paraguay 45, a través de su coordinadora, para que se respetara el debido proceso. Asimismo, y paradójicamente, Venezuela declaró en la Conferencia Rio +20 que se “trata un golpe de estado en Paraguay” 46, e instó a los países que la conformaban que manifestasen solidaridad con el presidente Lugo. Luego de ocurrida la destitución, tanto a nivel interno como internacional, se empezó a debatir acerca de la constitucionalidad de la destitución y de las posibles sanciones de las que Paraguay podría ser objeto. La presidente de Brasil, Dilma Rousseff, declaró que algunas de las sanciones podrían ser la suspensión de Paraguay en los organismos internacionales 47. Asimismo, y en sintonía con la consideración de Brasil, en Argentina la presidente Cristina Kirchner entendió que lo ocurrido fue sin lugar a dudas un golpe de Estado y que la situación que se estaba viviendo era inaceptable 48. Venezuela también expuso que lo ocurrido fue ilegítimo y que, por consiguiente, no reconocería al nuevo gobierno 49. Pueden encontrarse dos opiniones contrapuestos –fue golpe de Estado o no lo fue– y, en relación a ello, fundamentos diferentes que arriban a una u otra conclusión. Quienes 44 ABC de Paraguay, “OEA expresa ‘preocupación’ e insta a ‘debido proceso’ en el juicio a Lugo”, de 22 de junio de 2012. Disponible en: www.abc.com.py. 45 ABC de Paraguay, “El juicio político tiene ‘graves imprecisiones prácticas’ dice Codehupy”, de 22 de junio de 2012. Disponible en: www. abc.com.py. 46 ABC de Paraguay, “Venezuela denuncia ante la Río+20 que ‘se trama un golpe’ en Paraguay”, de 22 de junio de 2012. Disponible en: www.abc.com.py. 47

ABC de Paraguay, “Dilma habla de posibles sanciones”, de 22 de junio de 2012. Disponible en: www.abc.com.py. 48 ABC de Paraguay, “Destitución de Lugo es un golpe de Estado, dice Kirchner”, de 22 de junio de 2012. Disponible en: www.abc.com.py. 49

ABC de Paraguay, “Reacciones de la prensa en América Latina”, de 22 de junio de 2012. Disponible en www.abc.com.py.

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sostienen que no fue un golpe de Estado entienden que se siguieron los procedimientos establecidos en la Constitución de Paraguay para la destitución. Del otro lado, quienes entienden que hubo una ruptura del régimen democrático, explican que, si bien se siguieron los mecanismos establecidos en la Constitución, la realidad indica que el plazo en que fue llevado adelante, así como los plazos para interponer prueba y preparar una defensa, entre otros, fueron tan acotados que pareciera no haberse respetado el debido proceso. Lo cierto es que la discusión es inagotable, y, en los hechos, Paraguay fue igualmente suspendido del Mercosur mediante la decisión Mercosur/CMC/DEC. n° 28/12, hasta tanto retomase el camino de la democracia, mediante las elecciones pertinentes. El 21 de abril de 2013, se produjeron las elecciones generales y departamentales en Paraguay, en las que resultó ganador Horacio Cartés con el 45,8% de los votos, superando ampliamente a Efraín Alegre, quien obtuvo el 36,94%, quedando en segundo lugar 50. De esa forma, la suspensión de Paraguay fue levantada por los miembros del Mercosur el 15 de agosto de 2013 (momento en que asumiría Cartés) y, a pesar de la negativa de Paraguay de incorporarse inmediatamente al bloque, por entender que la membresía de Venezuela era ilegítima, actualmente ya está incorporado nuevamente. La situación de Venezuela es muy distinta de lo ocurrido con Paraguay, que es un miembro originario del proceso y fue suspendido por entender que se produjo una ruptura al régimen democrático. Venezuela, habiendo solicitado su ingreso en 2006, estaba demorado puesto que Paraguay no aprobaba, a través de su Congreso, la incorporación de Venezuela como miembro pleno. Además, para muchos autores y expertos en el tema, democracia en dicho país es bastante cuestionada. Tras la suspensión de Paraguay, Venezuela ingresa a espaldas de éste, y es el mismo Paraguay quien se encarga de impugnar tal incorporación, por considerar que al estar suspendido no podía tomarse una decisión de tal magnitud en ninguno de los órganos del Mercosur. 50

www.eleccionesparaguay.com

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Muchas han sido las críticas al ingreso de Venezuela al Mercosur, principalmente, por Paraguay, que no había dado su consentimiento. Pero más importante que cualquier consideración que podría hacerse de tinte político es la situación democrática que está viviendo Venezuela desde hace muchos años y que, para el presente trabajo, será uno de los temas de análisis más álgidos para tratar. Ello, debido a las dos grandes posturas que podrán encontrarse al respecto: la que sostiene que Venezuela es una democracia en sentido amplio y estricto, y la que afirma que Venezuela no cumple con los parámetros internacionales para ser considerada así. Abordaremos ambas posiciones. El análisis no será de carácter teórico, sino que serán analizados los principales fundamentos políticos y para ello se utilizarán fuentes secundarias como son los principales periódicos de la región 51. Donde se pueden encontrar mayores voces disidentes es en Paraguay. En ese sentido, hay quienes consideran que en Venezuela no hay un régimen democrático sino que ha pasado de un autoritarismo a un gobierno dictatorial 52. Parlasurianos (integrantes del Parlamento del Mercosur, tema que se tratará en profundidad en la segunda parte del presente trabajo) promovieron notas destinadas al presidente del Parlasur para que éste convoque a una sesión urgente y especial para, entre otras cuestiones, tratar el tema de la democracia en Venezuela y la relación de ésta con la cláusula democrática establecida en el Protocolo de Ushuaia I 53. La nota firmada por los parlasuria51

Para esta parte del trabajo se han consultado los principales diarios de la región: El País de Uruguay; ABC y Última Hora de Paraguay, O’Globo y Folha de Brasil y La Nación, Clarín y Página 12 de Argentina. 52

ABC de Paraguay, de 3 de mayo de 2015, “El Congreso debe reevaluar caso Venezuela”, sostienen. En esa entrevista, el analista político colorado Bernardino Cano Radil sostiene que el Ejecutivo debe convencer a los senadores y diputados a reevaluar el caso del ingreso de Venezuela al Mercosur, pese a que señala que el régimen de Nicolás Maduro, de autoritario, pasó a ser un gobierno dictatorial. Disponible en: www.abc.com.py. 53

ABC de Paraguay, de 10 de mayo de 2013. “Piden que el Parlasur analice de urgencia el caso Venezuela”, www.abc.com.py.

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nos Campos y Salum, señala que atento la situación derivada en Venezuela tras el proceso eleccionario, la golpiza sufrida por diputados opositores por sus colegas afines al régimen gobernante, la persecución a los medios de prensa críticos, las denuncias de severas violaciones de los derechos humanos por el Gobierno están demostrando que Venezuela no está cumpliendo con la cláusula democrática establecida por el Protocolo de Ushuaia, norma de obligatorio cumplimiento para los Estados miembros del Mercosur y para los Estados como Venezuela, que se encuentran en proceso de incorporación. En el caso de Uruguay, existen posturas a favor y contra. Los primeros, consideran claramente que el ingreso de Venezuela es importante para el Mercosur y elogian al presidente electo Henrique Capriles, mientras que la oposición, por ejemplo a través del Directorio del Partido Democrático, ha expresado su opinión: “…resulta un agravio a la salud democrática y republicana la violencia practicada en el ámbito del Parlamento de Venezuela, con el objeto de impedir el pronunciamiento de las minorías…” 54. En lo que se refiere a las voces a favor del ingreso de Venezuela al Mercosur, pareciera que son más bien de índole económica, analizando de manera menos profunda la cuestión de la democracia. Muchos de quienes están a favor simplemente “legitiman” al gobierno caribeño, dejando de lado las críticas que pudieran hacerse. La realidad de Venezuela, más allá de las críticas, con respecto a los parámetros democráticos, indica que, al momento, el país caribeño es un miembro pleno del proceso de integración que aquí se analiza. Por ahora, entonces, pareciera que todos los cuestionamientos relativos a la situación democrática en Venezuela, que puedan surgir de los tratados, protocolos y demás órganos del Mercosur, han quedado tan sólo en manos de alguna parte de la actual oposición paraguaya, y, en alguna medida, en algunas oposiciones de los demás países miembros. Hasta aquí fueron mencionados los principales hechos sucedidos luego de la crisis de Paraguay en 2012. La mención 54

Ver edición on line de El País. Disponible en: www.elpais.com.uy.

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de las diferentes posturas políticas, utilizando como base de investigación los principales periódicos de la región, como fuentes secundarias, fueron de gran utilidad. En el siguiente sub-ítem será desarrollada la cuestión desde un análisis jurídico, pues la situación paraguaya no se plasmó sólo en declaraciones políticas, sino que hubo también un reclamo de Paraguay ante al Tribunal Permanente de Revisión (TPR). b) La suspensión de Paraguay y la decisión del Tribunal Permanente de Revisión 55 Una vez consumada la destitución del presidente Lugo, y dadas las consideraciones de los otros Estados miembros del Mercosur de que en la República del Paraguay lo ocurrido había significado una ruptura del régimen democrático, se le aplicó una sanción al vecino país mercosureño, por la cual se lo suspendía de todos los órganos del bloque. Así, en la 43° Cumbre del Mercosur, que se desarrolló en Mendoza, oficializaron la suspensión temporal de Paraguay. La justificativa de aplicar la suspensión como sanción y no medidas económicas se debió a que, según los dichos de la presidenta Cristina Kirchner: “Las sanciones económicas siempre las pagan los pueblos, nunca los gobiernos. Ninguno de nuestros pueblos puede sufrir por las decisiones de un sector de su dirigencia política” 56. En esas condiciones, Paraguay interpone una acción ante el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur, solicitando la aplicación del Procedimiento para atender casos excepcionales de urgencia instituido en el art. 24 del Protocolo de Olivos, reglamentado por la decisión Mercosur/CMC n° 23/04, así como la aplicación en forma subsidiaria de los artículos 1 y 23 del Protocolo de Olivos. Asimismo, pide que se declare inaplicable la decisión por la cual se incorpora a Venezuela como miembro pleno del Mercosur.

55 Ver laudo n° 01/2012 del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur. 56

Ver Lanacion.com, 29 de junio de 2012, “El Mercosur suspendió a Paraguay y oficializó el ingreso de Venezuela”, www.lanacion.com.ar.

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Uno de los argumentos utilizados por Paraguay para su defensa radica en la constitucionalidad del proceso por medio del cual se decide la destitución del entonces presidente Fernando Lugo. Tal procedimiento está establecido en el art. 225 de la Constitución paraguaya, con lo cual no habría habido ruptura alguna del orden democrático, como lo requieren los Protocolos. El apartado 12 del laudo n° 1/2012 reza lo siguiente: “La referida suspensión no se hizo mediante una norma emanada de los órganos enunciados en el Protocolo de Ouro Preto (en adelante POP) ni en aplicación de las fuentes jurídicas enunciadas en el art. 41 del POP. Cuestiona la legitimidad de los Jefes de Estado para adoptar decisiones obligatorias en razón de que las cumbres presidenciales no constituyen ni integran los órganos del Mercosur y que las decisiones no se ajustan a su normativa”. También plantea que las medidas adoptadas causan un daño irreparable. La contestación de los demás Estados en forma conjunta plantea como primera cuestión que el Tribunal Permanente de Revisión carece de competencia en razón de la materia, por tratarse de una decisión política. Y alegan que “la democracia es condición sine qua non para el desarrollo del proceso de integración”. También alegan que la vía elegida por Paraguay es errónea, en cuanto fuera prevista para cuestiones de índole comercial. Y, en tercer lugar, plantean que Paraguay debió haber establecido negociaciones directas, o bien haber obtenido el consentimiento de los demás Estados miembros del proceso. En lo que se refiere a las cuestiones que más interesan al presente trabajo, los Estados plantearon “la importancia de la cláusula democrática del PU [Protocolo de Ushuaia] y la vinculan con la continuidad del proceso de integración. Respecto del procedimiento para aplicar el art. 5 del PU, los demandados alegan que no se prevé rito solemne ni formalidades para llevarlo a cabo y que las medidas a adoptar son de naturaleza estrictamente política”. Además, sostienen que la medida fue lo menos gravosa posible y de carácter estrictamente provisorio y demarcan que “en Paraguay se produjo la ruptura del orden democrático en razón de que la destitución del presidente Fernando Lugo Méndez se realizó mediante un procedimiento sumarísimo sin respetar las garantías del debido proceso”.

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Los tres puntos centrales sobre los cuales el TPR resuelve son: la competencia, el procedimiento de urgencia y el acceso directo al TPR. Con relación a la primera cuestión, el TPR sostiene que “…no se puede hablar de ‘falta de vocación’ del sistema para solucionar controversias más allá de la esfera comercial. La legitimidad del sistema se fundamenta en la contribución a la estabilidad, en la medida en que avanza el proceso de integración, en sus diversas esferas. Esta legitimidad debe ser apreciada conforme al texto acordado en el PO por los Estados parte, el cual no excluye a priori el análisis de cualquier tipo de controversia en el marco normativo del Mercosur”. Con relación al procedimiento de urgencia, el TPR sostuvo que no tiene la posibilidad de entender en la materia a través de un procedimiento excepcional de urgencia, ya que no se puede sustituir la voluntad de los Estados partes expresada en la decisión 23/04, en la que limitan su competencia cuando se trate de controversias sobre “bienes precederos, estacionales, retenidos injustificadamente en el territorio del país demandado”. Por último, con relación al acceso directo al TPR, se determinó que, debido a que Paraguay no había realizado las negociaciones directas ni había obtenido el consentimiento de los demandados, no puede entonces darse intervención al TPR. A pesar de haberse declarado, en cierta forma, incompetente para decidir sobre el fondo de la cuestión, la decisión del TPR dejó varias reflexiones importantes. La primera de ellas es la relación entre el PU y el PO. Al declarar que el mecanismo de solución de controversias no sólo debe servir para entender en conflictos comerciales, sino también en las controversias que deriven de la aplicación del PU, el TPR se transforma así en un actor relevante para la manutención de la democracia entre los Estados miembros. Deja en claro el TPR, sin embargo, que el Mercosur no creó un orden supranacional. A pesar de la declaración de competencia por el TPR para controversias no comerciales, en este hecho concreto, interpretó que no se habían producido las negociaciones directas exigidas por el PO. O sea que, por una cuestión formal, no decidió sobre el fondo del asunto. No obstante, no resulta fácil pensar en la posibilidad de una negociación entre un Estado cuyo gobierno está siendo acusado de ser ilegítimo

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(más aún cuando ya fue aplicada la suspensión) y los Estados que efectúan tal acusación. La exigencia de negociaciones directas parecería, entonces, en el caso de suspensión por la aplicación del PU, ser un requisito meramente formal y sin fundamentos reales. Este hecho manifiesta la existencia de un vacío en lo que respecta a la vinculación entre el mecanismo de solución de controversias del Mercosur y el PU, pues la exigencia de pedido de negociaciones, sabiendo que la probabilidad de una negativa por los Estados que han decidido la suspensión es muy alta, no tiene razón de ser. 5. Consideraciones

finales

El presente trabajo se propuso realizar un análisis de los mecanismos establecidos en el Mercosur para garantizar el orden democrático al interior de los Estados partes y su eficacia. Para ello, primero fue necesario definir dos grupos de conceptos básicos como centro de todo el trabajo: “conservar y mantener” y “ruptura y amenaza”. El primero de ellos fue utilizado como continuidad temporal a largo plazo. En lo que se refiere a “ruptura y amenaza”, se entendió por ruptura, que ya se ha producido el quebrantamiento, mientras que en la amenaza no se ha dado aún cumplimiento a las promesas de realizar algún mal a alguien/algo. Por otro lado, para poder entender la importancia que tiene la democracia para cada uno de los tratados, protocolos y órganos analizados, se hizo indispensable tomar conocimiento, aunque brevemente, de la historia de los procesos democráticos, y, claro está, de las rupturas que sufrieron esos procesos en los Estados miembros del bloque regional, a saber: la República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República Oriental del Uruguay, la República del Paraguay y la República Bolivariana de Venezuela. La principal conclusión al respeto es que en todos los países recién mencionados se han sucedido distintas rupturas del régimen democrático que han marcado la vida institucional interna de los Estados miembros. Tomando esos hechos históricos como punto de partida, se entiende la necesidad, desde el bloque de integración regional, de crear instrumentos que delimiten las

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sendas de la democracia en cada Estado y colaboren a fin de “conservar y mantener” la tan preciada democracia. Se pasó luego a analizar los instrumentos y los órganos creados para tales fines: el Protocolo de Ushuaia I, la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, el Protocolo de Ushuaia II, el Observatorio para la Democracia y, brevemente, el Parlamento del Mercosur. Una síntesis de todos ellos concluiría con la idea de que la democracia es un valor indispensable para poder establecer cualquier tipo de relación entre los Estados partes, ya sea a nivel social, cultural, laboral, económico, etc. Y que la única forma de propender a la conservación del régimen democrático al interior de los Estados partes sólo puede alcanzarse a través de medidas punitivas para quienes no respeten dicho principio, como a través de instituciones que vigilen y controlen el cumplimiento de los parámetros por ellas mismas establecidos para la consecución de una democracia realmente deliberativa y participativa. Entonces, la pregunta inmediata fue si resultaron eficaces los mecanismos propuestos por el Mercosur para garantizar la democracia en los Estados, y, en caso de que la respuesta fuera positiva, la pregunta se redireccionaba a entender qué habría sucedido en Paraguay y cuál es la manera de entender el ingreso de Venezuela al bloque, estando tan cuestionada su democracia. Durante el año 2012, Paraguay ha llevado adelante un proceso de “juicio político” a quien fuera su presidente, el que fue muy cuestionado a nivel internacional, y que le valió la suspensión de diversos organismos internacionales, entre los cuales se encuentra el Mercosur. Una reunión presidencial dio lugar a dicha suspensión, la que se extendería hasta que se realicen las elecciones correspondientes y se vuelva a encaminar el país en la democracia. Claro está que la situación no fue pacífica: Paraguay recurrió al Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur, órgano que, entre otras cuestiones, resolvió que Paraguay no había realizado las negociaciones directas ni había obtenido el consentimiento de los otros países a los que demandaba, por lo que no pudo decidir sobre la cuestión de fondo. No obstante, declaró ser competente para

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entender sobre las cuestiones que se susciten entre los Estados partes relativas a la aplicación del Protocolo de Ushuaia. En una cuestión muy distinta derivó el estudio del caso de Venezuela que, sin ser miembro originario, ingresó al Mercosur en el mismo momento en que Paraguay estaba suspendido. Ello le valió muchísimas críticas, entre ellas la relativa a la cuestión de la democracia en el país caribeño. Las críticas no sólo provienen de Paraguay, que no dio su voto afirmativo para su ingreso, sino, además, de gran parte de la oposición política a los gobiernos de los demás Estados partes. La cuestión, todavía hoy, no está resuelta. Al respecto de cuán eficaces han sido los mecanismos establecidos por el Mercosur para garantizar la democracia al interior de los Estados miembros, debe decirse primero que podrán encontrarse muchas respuestas, dependiendo de la arista con la que se analice la cuestión. La realidad demuestra que muchas veces es muy difícil aislar las variables y encontrar la respuesta sólo tomando en cuenta un factor. Aun así, se intentará arribar a una conclusión en términos jurídicos. Una de las críticas más importantes que puede hacerse a los Protocolos (Ushuaia I y II) es que en ambos intentan solucionar a posteriori los problemas que puedan derivar de alguna amenaza o ruptura del régimen democrático. Es decir que no se prevén mecanismos previos para intentar mantener la democracia, cuando aún no se ha llegado a ese paso posterior que implica la ruptura o amenaza de ruptura ya consumada. Asimismo, se ha criticado que una de las medidas que los demás países podrían tomar implicaría un bloqueo. En lo que se refiere al Observatorio, uno de los problemas consiste en su rol principalmente informativo y, en alguna medida, carente de poder de acción real. Si bien es cierto que dentro de sus competencias está la de acompañar los procesos electorales, la realidad es que su tarea queda reducida a realizar informes y estudios luego de sucedidos éstos. Es aquí donde entra en escena una de las herramientas más importantes con que cuenta el Mercosur para continuar profundizando la democracia: el Parlamento. Éste tiene como principal competencia preservar el régimen democrático, de conformidad con las normas específicas del proceso de inte-

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gración. Este importantísimo órgano será analizado con profundidad en la segunda parte del presente libro, a la que se remite para su lectura. En conclusión, los esfuerzos realizados por el Mercosur para mantener y conservar el régimen democrático al interior de los Estados partes han tenido sus aspectos positivos y negativos. Dentro de los aspectos positivos, se incluye el mero hecho de haber trabajado sobre mecanismos que permitan tales objetivos. Pero ello no ha sido suficiente: será necesario profundizar en uno de los órganos –el Parlasur– más importantes con los que cuenta para seguir avanzando en tal dirección.

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La eficacia de

los instrumentos del

Mercosur...

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Capítulo IV LA DEMOCRACIA DELIBERATIVA HOY: UNA APROXIMACIÓN A LOS REGÍMENES POLÍTICOS ACTUALES DE LOS PAÍSES DEL Mercosur Florencia Julieta Lagar * 1. Introducción La democracia ha sido una de las preocupaciones fundamentales de la historia de las ideas. Desde la antigüedad se han realizado innumerables abordajes de la cuestión, lo que implica que: 1) al calor de las transformaciones del mundo cambió también el objeto de estudio, y, con ello, 2) se han desarrollado diferentes conceptualizaciones para analizarlo. En relación a este carácter esencialmente polisémico del concepto de democracia, se han construido en las últimas décadas múltiples estrategias de innovación y delimitación conceptual. En palabras de Collier y Levitsky, “la consecuencia ha sido la proliferación de fórmulas conceptuales alternativas, incluida una sorprendente cantidad de subtipos de democracia con adjetivos” (1998: 100). En ese marco, una corriente de autores provenientes tanto de las Ciencias Sociales como del Derecho se han dedicado a estudiar la democracia deliberativa (Habermas, 1962; Nino; 1989; Rawls, 1995; Elster, 1998; etc.). Reconociendo la utilidad del concepto para el análisis de múltiples problemáticas de la contemporaneidad, el objetivo de este trabajo es analizar los regímenes políticos de los países miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela) a la luz de la democracia deliberativa como tipo ideal. A través de la metodología cualitativa se *

Licenciada en Ciencia Política (UBA).

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estudiará el marco teórico disponible y se utilizarán como fuentes primarias las Constituciones nacionales de los países que son objeto de estudio, complementándose con artículos de periódicos que den cuenta del uso efectivo de las instituciones de democracia deliberativa. Para el logro del objetivo mencionado, primeramente se detallarán las ventajas del tipo ideal como herramienta metodológica y se recogerán un conjunto de aproximaciones sobre la democracia deliberativa, delimitando el concepto con el que se trabajará. Con ese bagaje conceptual, se evaluará su aproximación y distancia en relación a los regímenes políticos de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela, de forma singular, a través del examen de las siguientes variables: 1) división de poderes; 2) elección de las autoridades y revocatoria de mandatos; y 3) iniciativa legislativa popular y consulta popular. Todo ello sin perder de vista que “la utilización de tipos ideales genéricos es posible siempre y cuando el investigador tenga un especial cuidado en no confundir el tipo ideal con la realidad” (Archenti y Aznar, 1989: 94). En otras palabras, sin concluir que la ausencia de elementos de la democracia deliberativa implica necesariamente una falla o anomalía en la realidad política de estos Estados. Por último, se esbozarán conclusiones preliminares del estudio y se anticiparán futuras líneas de investigación. Se espera así colaborar en el debate fundamental sobre el papel de la ciudadanía y la representación en el régimen político democrático, considerando la tensión norma-realidad. Desde un enfoque interdisciplinario, este trabajo también espera relacionar aportes de dos disciplinas profundamente vinculadas: la Ciencia Política y el Derecho. Se pretende que el diálogo entre ellas otorgue originalidad al abordaje y colabore en la reflexión sobre futuros puentes de vinculación posibles. 2. La

democracia deliberativa como construcción explicativa

La presente sección se inicia con la descripción de las ventajas principales de la utilización de tipos ideales como herramienta metodológica en Ciencias Sociales, así como su conceptualización en la obra de Max Weber. Luego, se elabora una definición de democracia deliberativa como tipo ideal,

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recuperando aportes de diferentes especialistas en la materia. Tal concepto será el insumo fundamental para evaluar la aproximación o distancia de éste en relación a los regímenes políticos de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela en la actualidad. a) Características, alcances y limitaciones de los tipos ideales Los tipos ideales como herramienta metodológica se constituyen con el objetivo de vincular la teoría con la realidad. Al respecto, Archenti y Aznar señalan que la visión weberiana sobre la relación entre ambos tiene su expresión máxima en el tratamiento de tipos ideales, construidos con nexos irreales para penetrar en los reales (1988: 93). En este sentido, la comprensión de los fenómenos empíricos se logra a través de la comparación, realizada “mediante la indicación del grado de aproximación de un fenómeno histórico a uno o varios de estos conceptos” (Weber, 1984: 12). La secuencia que –de acuerdo a Julien Freund– debe seguir el investigador es: 1) elaborar conceptos tan rigurosos y unívocos como sea posible; 2) utilizar esa construcción intelectual para abordar la realidad empírica e histórica, y 3) construir un cuadro racional del segmento de la realidad que se ha estudiado (1986). Se entiende entonces que el tipo ideal es una estructura de conexiones conceptuales abstracta, lógica, unívoca y coherente, cuyo poder explicativo reside en que se aleja de la realidad –para compararla–. Su construcción se realiza mediante la selección valorativa del investigador de determinados elementos o variables de esta realidad, debido a que son pertinentes al objetivo de su estudio. La utilización de tipos ideales se origina en el aporte del cientista social alemán Max Weber, cuya obra fundamental es Economía y Sociedad (1984). Resulta útil recuperar una síntesis de su argumentación sobre la utilidad del instrumento metodológico señalado: “Este cuadro conceptual reúne determinados procesos y relaciones de la vida histórica en un cosmos, carente en sí de contradicciones, hecho de conexiones conceptuales… Se los obtiene mediante el realce unilateral de uno o de varios puntos de vista y la reunión de una multitud de fenómenos singulares, difusos y discretos, que se presentan en mayor medida en

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unas partes que en otras o que aparecen de forma esporádica, fenómenos que encajan en aquellos puntos de vista, escogidos unilateralmente, en un cuadro conceptual en sí unitario. Éste, en su pureza conceptual, es inhallable empíricamente en la realidad: es una utopía que plantea a la labor historiográfica la tarea de comprobar, en cada caso singular, en qué medida la realidad se acerca o se aleja de este cuadro ideal (Ensayos sobre metodología sociológica, 1982: 79). Se desprende de esto que el tipo ideal es extraño a la realidad, no como un efecto indeseado sino con una intención precisa. Tal como indican Archenti y Aznar, “se trata de un alejamiento consciente en la búsqueda del nivel de máxima racionalidad a partir de un punto de vista valorativo aportado por el investigador, que le confiere ciertos y determinados problemas, lo que puede definirse como una pertinencia valorativa” (1988: 94). En este mismo sentido, el propio Weber –para defenderse de las críticas de corte positivista respecto a la falta de rigurosidad de su metodología– asimila esta característica esencial del tipo ideal a los métodos científicos utilizados en las ciencias exactas, afirmando que es “tan poco frecuente quizás en la realidad –en la forma pura absolutamente ideal del tipo– como una reacción física calculada sobre el supuesto de un espacio totalmente vacío” (1984: 17). Se concluye así que la distancia existente entre la construcción ideal y el desarrollo empírico-histórico real guarda el objetivo de facilitar el conocimiento al actuar como nexo entre teoría y realidad. El investigador elije subjetivamente –de acuerdo a la pertinencia valorativa– determinados elementos de esta realidad para construir el tipo ideal, preguntándose cómo se procedería en un escenario de pura racionalidad; posteriormente, evalúa la distancia entre éste y los fenómenos efectivamente existentes. Su utilidad reside entonces en su poder terminológico, clasificatorio y heurístico (Weber, 1984: 18). b) La democracia deliberativa: un concepto colectivo Tal como se anticipó en la introducción de este trabajo, una gran diversidad de autores, de diferentes corrientes, de las Ciencias Sociales y Jurídicas utilizaron el concepto “de-

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mocracia deliberativa” de forma heterogénea, de acuerdo a sus propias inquietudes y trayectorias intelectuales. Por ello es fundamental explicitar los aportes que han nutrido a la definición aquí utilizada, que funcionará como tipo ideal a los fines de la evaluación de los regímenes políticos de los países del Mercosur. Primero, debido a que el concepto de democracia deliberativa se reconoce aquí como un subtipo del de democracia, es condición mínima para su funcionamiento el respeto a los derechos humanos y, más específicamente, a los derechos políticos: libertad de expresión, asociación y protesta, entre otros. De acuerdo a Nino, también son fundamentales “los derechos orientados a dotar a todos los ciudadanos de los medios materiales indispensables para participar efectivamente de la discusión y la toma de decisiones” (en Montero, 2006: 325). A pesar de que el presente estudio se concentra en las instituciones de los regímenes políticos, no desconoce la importancia de estas cuestiones. Segundo, existe un elemento compartido por todas las concepciones contemporáneas de democracia deliberativa: “rechazar la idea de que la vida política se reduce a una mera confrontación entre grupos rivales que persiguen intereses facciosos o sectoriales, y sostener la necesidad de alcanzar el punto de vista del bien común mediante un debate público en el que todos los ciudadanos tengan el mismo derecho de exponer y defender propuestas surgidas de sus propias necesidades” (Montero, 2006: 320). De esto se desprende que el eje fundamental es el valor de la discusión pública como medio para acceder a la verdad moral. En este sentido, se diferencia de las concepciones que se centran en el proceso electoral como modo de expresión de la mayoría, manifestado a través del voto. Por lo tanto, rechaza la idea de que esta intervención sea suficiente para dar validez a las decisiones públicas (Gargarella, S/D: 2). Tercero, sobre el valor epistemológico de la democracia deliberativa, Carlos Nino afirma que ésta “es un buen método para alcanzar el conocimiento moral, puesto que incluye, como componentes esenciales, tanto la discusión como la conformidad mayoritaria, y de este modo nos lleva más cerca

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de la verdad moral” (1989a: 397). En este sentido, se concibe a la democracia como un proceso en el que la toma de decisiones se basa en discusiones de todos los potencialmente afectados, procedimiento mediante el cual es posible identificar decisiones correctas e imparciales (Gargarella, 1998: 197). Para Jürgen Habermas, el deber ser de una sociedad democrática es la existencia de una opinión efectivamente pública, auténtica y legitimante. Al respecto, Kellner afirma que “el énfasis de Habermas fue puesto en la formación de la voluntad política a través del proceso de democracia deliberativa, concebido como el proceso que cultiva sujetos morales y racionales a través de la reflexión, argumentación, razonamiento público y consenso” (2000: 280). Cuarto, de acuerdo a Gargarella, la democracia deliberativa tiene tres elementos: 1) la participación en el proceso de discusión y decisión de todos los potencialmente afectados; 2) la propia deliberación, concebida como forma de expresión de los argumentos que serán base de la decisión, y también como método para su corrección, y 3) la igualdad de los participantes en el proceso (en Karam de Chueiri, 2010: 170). Además, el ideal de democracia deliberativa se rige por cuatro principios: 1) es antielitista, porque niega que alguna persona o grupo de personas se encuentre capacitada para decidir imparcialmente en nombre del colectivo; 2) considera que las preferencias de los individuos no pueden ser anticipadas; 3) es individualista, porque la unidad de análisis no son los grupos sino los individuos, y 4) afirma que el proceso de toma de decisiones en una sociedad democrática debe basarse en la deliberación pública (Gargarella, S/D: 1-3). Debido a que el objeto del presente estudio son los regímenes políticos de los países del Mercosur, el énfasis estará puesto en la evaluación de la aproximación o distancia de las instituciones democráticas formales e informales descriptas en sus Constituciones, así como su utilización. Para ello, consideraremos que la democracia deliberativa es un procedimiento que, reconociendo la importancia de la protección de los derechos políticos de los ciudadanos, se concentra en los mecanismos de participación de todos los individuos potencialmente afectados por las decisiones públicas, que ga-

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rantizan la reflexión, la argumentación, el razonamiento público y el consenso; y, a la vez, rechaza la concepción de que el proceso de toma de decisiones está legitimado por la mayoría, que manifiesta su opinión a través del voto en elecciones democráticas periódicas. Sin perder de vista que la naturaleza de los regímenes políticos de la región es representativa, se analizarán las siguientes instituciones de los países del Mercosur para evaluar su aproximación o distancia al tipo ideal descripto: 1) división de poderes; 2) elección de las autoridades y revocatoria de mandatos; 3) iniciativa legislativa popular y consulta popular. 3. La

democracia deliberativa en los regímenes políticos de los

países del

Mercosur

Tal como se expuso anteriormente, para indagar sobre la presencia o ausencia de elementos del tipo ideal democracia deliberativa en Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela, se analizarán sus Constituciones nacionales, complementándose con registros periodísticos que den cuenta del uso efectivo de estas instituciones en los últimos años. Al respecto, cabe clarificar algunas cuestiones conceptuales. De acuerdo a Nino, “la Constitución expresa no sólo un ser, sino también un deber ser y, para eso, es protegida por procesos complejos de modificación” (en Karam de Chueiri, 2010: 166). En esa dirección, Karam de Chueiri destaca que la Constitución –como norma fundamental– debe ser preservada de la política mayoritaria, a la vez, limitándola. Para justificarlo, afirma que Gargarella la concibe como normativa ordenadora de la realidad, que no sólo implica la autoimposición del pueblo de ciertas normas, sino también la exigencia de su cumplimiento (2010: 160). Por lo tanto, la Constitución se opone al poder ilimitado de gobernantes o pueblo, y establece las extensiones y los límites de la actuación del poder (2010: 167). Es por estos motivos que se eligió como fuente primaria del presente estudio. También, resulta importante recordar que “una Constitución no puede ser simplemente fechada por el día de su promulgación, así como el poder constituyente no puede ser fechado

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en el momento de la formación de la Asamblea Constituyente. Poder constituyente y Constitución deben ser pensados como un proceso, como acontecimientos, esto es, luchas y reivindicaciones” (Karam de Chueiri, 2010: 165). Por ese motivo, se considera que su estudio aporta una visión del complejo y extenso proceso democrático de los países revisados, exhibiendo continuidades y rupturas históricas, y no exento de contradicciones. De estas cuestiones también se intentará dar cuenta en la presente sección. Por último, pese a que no sea objeto directo del trabajo, no debe perderse de vista la problemática de la interpretación constitucional. Sobre esto, Gargarella problematiza que en países como la Argentina sea el Poder Judicial el encargado de esta cuestión, ya que es el poder con menor legitimidad democrática (1998: 196-7). A continuación, se estudiarán los regímenes políticos de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela a la luz de las siguientes variables: 1) división de poderes; 2) elección de las autoridades y revocatoria de mandatos, y 3) iniciativa legislativa popular y consulta popular. Con ello, se espera evaluar su aproximación o distanciamiento en relación al ideal de democracia deliberativa, estableciendo una vinculación entre teoría y praxis, sin olvidar que, por su naturaleza, el tipo ideal es una utopía, siempre extraña a la realidad. 3.1. “Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen” (Preámbulo) La Constitución nacional de la República Argentina fue sancionada en 1853/60, y su última reforma data del 15 de diciembre de 1994, durante el primer mandato del presidente Carlos Saúl Menem. El hecho que impulsa tal reforma es conocido como Pacto de Olivos, acuerdo realizado en 1993 por las dos fuerzas políticas mayoritarias de la época, la Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ). En su capítulo primero declara que la forma de gobierno es representativa, republicana y federal. Por ello, aclara que “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución” (art. 22).

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3.1.1. División de poderes La Segunda Parte de la Constitución está dedicada a las autoridades de la Nación que constituyen el Poder Público: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. El Congreso –Poder Legislativo federal– está compuesto de la Cámara de Diputados de la Nación y la Cámara de Senadores de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires (art. 44). Tiene dos atribuciones principales: la formación y sanción de leyes y la contraloría del Poder Ejecutivo. En este último sentido, legisla los regímenes de coparticipación, autoriza la adquisición de empréstitos, el pago de deuda, el presupuesto y la declaración de guerra o de paz, entre otras cuestiones (art. 75). También puede convocar a ministros para recibir explicaciones e informes (art. 71). El vicepresidente de la Nación es presidente del Senado, pero no tendrá voto salvo en caso de empate en la votación (art. 57). La creación de leyes puede tener inicio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, en el Poder Ejecutivo o por iniciativa ciudadana –tal como se explicará en secciones siguientes–. El art. 76 prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo salvo en cuestiones de administración y emergencia pública; sin embargo, su uso es frecuente, amparado en el art. 99 que permite en circunstancias excepcionales los decretos por razones de necesidad y urgencia, refrendados por acuerdo de Ministros. Además, el Congreso no puede concederle –ni a éste ni a gobernadores o legislaturas provinciales– facultades extraordinarias, ni la suma de poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías (art. 29). Las atribuciones del Poder Ejecutivo corresponden al presidente de la Nación, que tiene entre sus funciones ser el jefe supremo de la Nación, jefe de gobierno, responsable político general del país, comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, nombrar magistrados de la Corte Suprema de Justicia –y demás jueces, con acuerdo del Senado–, ministros, embajadores y encargados de negocios (art. 99), confeccionar el presupuesto nacional anual y enviarlo al Congreso para su aprobación (art. 100). Finalmente, el Poder Judicial –ejercido por la Corte Suprema de Justicia y los tribunales inferiores– tiene como

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atribuciones el conocimiento y la decisión de todas las causas que se vinculen a la Constitución nacional y las leyes de la Nación (art. 116). 3.1.2. Elección de las autoridades y revocatoria de mandatos La elección de las autoridades nacionales es realizada mediante sufragio “universal, igual, secreto y obligatorio” (art. 37). La Constitución destaca el papel de los partidos políticos como instituciones fundamentales del sistema democrático que garantizan su funcionamiento, la representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos electivos, el acceso a la información y la difusión de ideas (art. 38). Cada Sala de Diputados renueva la mitad de sus integrantes cada dos años, su mandato dura cuatro (art. 50), y son elegidos a simple pluralidad de votos. La cantidad de representantes por provincia y por la Ciudad de Buenos Aires es definida por la fórmula de 1 cada 33.000 habitantes o fracción que no baje de 16.500, debiendo ajustarse luego de cada Censo nacional (art. 45). Como esta previsión no se cumplió, las provincias con menor densidad demográfica están sobrerrepresentadas: mientras que Buenos Aires tiene la correlación de voto por habitante más baja (222.778 por cada diputado), Tierra del Fuego tiene la más alta (25.238) (El Cronista, 2010). Son requisitos para ser candidato tener 25 años, cuatro años de ciudadanía en ejercicio, y ser natural de la provincia que lo elija o tener dos años de residencia inmediata en ella (art. 48). En cambio, el Senado renueva un tercio de sus integrantes cada dos años, debido a que su mandato dura seis (art. 56). Su composición es de tres senadores por cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires, atribuyéndose dos bancas al partido que obtuvo el mayor número de votos, y uno al que le siga (art. 54). Se pretende así proteger la representación de las minorías. Puede ser candidato quien tenga 30 años, 6 años como ciudadano, renta anual de 2.000 pesos fuertes o su equivalente en la moneda actual, ser natural de la provincia que lo elija o tener dos años de residencia inmediata en ella (art. 55). Por su parte, la elección del presidente y vicepresidente de la Nación Argentina es realizada cada cuatro años, y los

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candidatos deben haber nacido en territorio argentino, o ser hijos de ciudadanos nativos, junto con los requisitos exigidos para ser senador (art. 89). Serán elegidos a primera vuelta si la fórmula que resulte más votada obtuviera el 45% de los votos afirmativos válidamente emitidos, o el 40% con una diferencia mayor a 10 puntos en relación a la segunda fórmula más votada. De no suceder, se realizará una segunda vuelta electoral entre estas dos fórmulas (art. 96). Sus cargos sólo podrán renovarse por un período consecutivo, no pudiendo volver a hacerlo sino con el intervalo de un período (art. 90). Finalmente, los miembros de la Corte Suprema de Justicia deberán tener las cualidades exigidas para ser senador y, además, ser abogado de la Nación con 8 años de ejercicio (art. 110). La selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial corresponden al Consejo de la Magistratura, que se integra con representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, jueces de todas las instancias, abogados con matrícula nacional, y personas del ámbito académico y científico. La Cámara de Diputados tiene derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, jefe de Gabinete, ministros y miembros de la Corte Suprema de Justicia, tanto por mal desempeño o delito en ejercicio de sus funciones como por delitos comunes, debiendo en el último caso declarar habida lugar a la formación de la causa por la mayoría de 2/3 partes de sus miembros presentes (art. 53). El Senado decidirá sobre la culpabilidad también a mayoría de 2/3 de sus miembros presentes (art. 59), pudiendo destituir al acusado y declararlo incapaz de ocupar un empleo público. La acusación, juicio y castigo corresponderá a los tribunales ordinarios (art. 60). Si el acusado es el presidente de la Nación, el Senado será presidido por el presidente de la Corte Suprema de Justicia. En suma, es importante destacar que no le es permitido a la ciudadanía revocar mandatos en el ámbito nacional. Los miembros del Congreso no pueden ser arrestados desde el día de su elección al de su cese, “excepto ser sorprendidos in fraganti en la ejecución de un delito que merezca pena de muerte, infamante u otra aflictiva” (art. 69). Corresponde

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a cada Cámara la suspensión del acusado de sus funciones por 2/3 de los votos, y ponerlo a disposición del juez competente (art. 70). Esta posibilidad fue utilizada por la Cámara de Diputados en abril de 2008 para quitarle los fueros al entonces legislador Luis Patti, acusado de cometer violaciones a los derechos humanos durante la última dictadura militar, y dejarlo a disposición de la justicia ordinaria (Perfil, 2008). En relación al Poder Ejecutivo, el jefe de Gabinete debe informar el estado de situación en el Congreso una vez por mes, pudiendo ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, aprobada por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, o ser removido por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de ambas (art. 101). Por lo tanto, se confirma que la suspensión en funciones o revocación de mandatos es injerencia de las propias autoridades, conforme a la división de poderes anteriormente descripta, sin permitir la participación de la ciudadanía en esta cuestión. 3.1.3. Iniciativa legislativa popular y consulta popular En la sección “Nuevos derechos y garantías”, el art. 39 declara que “los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados”, debiendo ser tratados dentro de los 12 meses. Se requiere para su presentación el 3% del padrón electoral nacional, así como que se respete la distribución territorial. Además, no puede versar sobre reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. Por su parte, la Cámara de Diputados puede someter un proyecto de ley a consulta popular (“sí” o “no”). Si el resultado es afirmativo, se convertirá en ley y será promulgado de forma automática. A su vez, tanto el Congreso como el presidente de la Nación pueden convocar a una consulta popular no vinculante, en cuyo caso el voto no es obligatorio (art. 40). Cabe mencionar que en noviembre de 1984 se utilizó este mecanismo para avalar la postura gubernamental de no declarar la guerra frente al litigio con Chile sobre el Canal de Beagle. Ésa fue la única oportunidad en la que se realizó una consulta popular (Zovatto, 2010: 97).

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3.2. “Nos, representantes del pueblo brasileño, reunidos en Asamblea Nacional Constituyente para instituir un Estado democrático” (Preámbulo) La Constitución de la República Federativa de Brasil fue promulgada el 5 de octubre de 1988. El contexto en que se enmarca es de transición política, dado que el período dictatorial inaugurado por el golpe de estado de 1964 culminó en 1985 con una apertura democrática gradual, conducida por las mismas fuerzas que lo provocaron, a través de la realización de elecciones indirectas. Recién en 1989 se eligió un presidente por medio de elecciones plenamente democráticas. Sobre la forma de gobierno, se afirma que “todo poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de representantes electos o directamente, en los términos de esta Constitución”. En ese sentido, se reconocen como fundamentos del Estado la soberanía y la ciudadanía (art. 1). 3.2.1. División de poderes Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial son declarados independientes y armónicos entre sí (art. 2). En relación al primero, éste es ejercido por el Congreso nacional, que está compuesto por la Cámara de Diputados y el Senado Federal (art. 44). Sus atribuciones principales son –en concordancia con el resto de los países estudiados– la contraloría del Poder Ejecutivo y la creación y promulgación de leyes. Por ello, tienen competencia exclusiva en: 1) aprobar tratados y acuerdos internacionales que exijan un compromiso financiero, declarar la guerra y celebrar la paz; 2) autorizar al presidente a ausentarse del país, juzgar la ejecución de planes de gobierno y contables anualmente, y fiscalizar los actos del Poder Ejecutivo; 3) preservar su competencia legislativa en relación a las atribuciones normativas del resto de los poderes, autorizar referendos y convocar plebiscitos (art. 49). También puede solicitar informes sobre actos de gobierno a cualquier ministro de Estado o titular de órganos subordinados a la Presidencia de la República, siendo un crimen de responsabilidad su ausencia sin la justificación adecuada; asimismo, los ministros de Estado pueden presentarse ante cualquiera de las Cáma-

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ras o sus Comisiones por su iniciativa, para exponer algún asunto de relevancia para su cartera (art. 50). La iniciativa de leyes corresponde tanto al Congreso nacional como al Poder Ejecutivo, al Supremo Tribunal Federal, al Procurador General de la República o a la ciudadanía (art. 61). En lo que respecta al equilibrio de poderes, si un proyecto aprobado por ambas Cámaras fuera vetado por el presidente de la República, esta decisión podrá ser rechazada por el voto de la mayoría absoluta de los Diputados y Senadores en votación secreta. De alcanzar tal resultado, sería enviado al presidente nuevamente para su promulgación (art. 66). Por otro lado, el Poder Ejecutivo puede solicitar el tratamiento urgente de proyectos de ley que tuvieran su iniciativa (art. 64), siéndole permitido adoptar medidas provisionales con fuerza de ley en casos de relevancia y urgencia. Éstas deberán ser sometidas de inmediato al Congreso nacional (art. 62). El presidente de la República, auxiliado por los ministros de Estado, es quien ejerce el Poder Ejecutivo (art. 76). Sus atribuciones principales son ejercer la dirección superior de la administración federal y de las Fuerzas Armadas, iniciar el proceso legislativo e intervenir en él sancionando y publicando las leyes, expidiendo decretos y vetando proyectos de ley, enviar al Congreso nacional el plan plurianual y el proyecto de ley de presupuesto, y nombrar ministros de Estado, magistrados, miembros del Consejo de la República y del Consejo de Defensa Nacional (art. 84). Estos dos últimos órganos de consulta del presidente también forman parte del Poder Ejecutivo: mientras que el primero es el superior y, por lo tanto, participan de él las principales autoridades de los tres poderes, junto con una representación ciudadana de seis miembros, nominados por los propios poderes (art. 89), el Consejo de la Defensa Nacional se ocupa de los asuntos vinculados con la soberanía nacional y la defensa del Estado democrático, por lo que también participan las principales autoridades de los tres poderes, junto al ministro de Estado de Defensa, el ministro de Relaciones Exteriores, el ministro de Planeamiento, y los comandantes de las Fuerzas Armadas (art. 91). Para finalizar, el Poder Judicial es dirigido por el Supremo Tribunal Federal, que lo ejerce junto al Consejo Nacional de

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Justicia y los tribunales superiores (art. 92). La competencia fundamental de este órgano es la protección de la Constitución, por lo que procesa y juzga la acción directa de inconstitucionalidad de leyes o actos federales o estaduales, así como las infracciones penales comunes de las autoridades de los otros poderes, de los ministros de Estado y comandantes de las Fuerzas Armadas; en estos últimos dos casos, también los juzga por crímenes de responsabilidad, esto es, en el ejercicio de sus funciones (art. 102). 3.2.2. Elección de las autoridades y revocatoria de mandatos El Capítulo IV, “De los derechos políticos”, se inicia afirmando que “la soberanía popular será ejercida por el sufragio universal y por el voto directo y secreto, con valor igual para todos, y en los términos de la ley, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular” (art. 14). La importancia de los partidos políticos para el funcionamiento de la democracia se expresa en el art. 17, que afirma que éstos resguardan la soberanía nacional, el régimen democrático, el pluripartidismo, y los derechos fundamentales de la persona humana. Los miembros de la Cámara de Diputados son representantes del pueblo y, por lo tanto, se eligen a través de sufragio, mediante sistema proporcional, en cada estado, territorio y en el distrito federal (art. 45). Su mandato es de cuatro años (art. 44). La cantidad de representantes es proporcional a la población, por lo que debe ajustarse en el año anterior a las elecciones. Sin embargo, no pueden ser más de 512 miembros en total, y cada unidad de la Federación no puede tener menos de 8 representantes ni más de 70 (art. 45). Por su parte, la elección de senadores federales es realizada de acuerdo al principio de mayoría, correspondiendo tres senadores por cada unidad, con un mandato de ocho años. La Sala es renovada cada cuatro años, eligiéndose, alternadamente, uno y dos tercios del total de representantes (art. 46). La elección para presidente y vicepresidente de la República se realiza mediante sufragio de forma simultánea, 90 días antes de la finalización del mandato presidencial en curso. Se considera ganadora la fórmula que en la primera elección obtuviera la mayoría absoluta de votos, sin contar los que

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sean blancos o nulos, o quien en una nueva elección entre los dos candidatos más votados –20 días después de la primera– obtuviera la mayoría de los votos válidos (art. 77). El mandato para ambos cargos es de cuatro años (art. 82), y el presidente de la República sólo puede ser reelecto para un único período subsecuente (art. 14). Por último, los 11 miembros del Supremo Tribunal Federal –que tienen jerarquía de ministros de Estado– son nombrados por el presidente de la República, después de aprobada su elección por mayoría absoluta del Senado Federal (art. 101). Sobre los requisitos para que un ciudadano se presente como candidato, los cargos de presidente y vicepresidente de la República, presidente de la Cámara de Diputados, del Senado Federal, ministro del Supremo Tribunal Federal y del Estado de la Defensa, miembros de carrera diplomática u oficiales de las Fuerzas Armadas están reservados a aquellos que posean ciudadanía natural (art. 12). También son requisitos generales tener nacionalidad brasileña, ejercer plenamente los derechos políticos, figurar en el padrón electoral, tener domicilio electoral en la jurisdicción donde concursa el cargo y poseer filiación partidaria (art. 14). La edad necesaria para ser candidato a presidente de la República, vicepresidente o senador es de 35, mientras que para ser elegido diputado federal se requiere tener 21 años. En lo que respecta a los miembros del Supremo Tribunal Federal, deberán tener entre 35 y 64 años de edad, y poseer notable saber jurídico y reputación intachable (art. 101). En relación al juzgamiento del Poder Ejecutivo, la Cámara de Diputados puede solicitar la instauración de un proceso por crímenes de responsabilidad contra el presidente o vicepresidente de la República, o ministros de Estado, a través de 2/3 de sus votos (art. 51). Se consideran faltas de este tipo aquellas que atentan contra la existencia de la Unión, el ejercicio del resto de los poderes constitucionales, de los derechos políticos, individuales y sociales, la seguridad interna, el correcto funcionamiento de la administración pública, el presupuesto y el cumplimiento de las leyes y decisiones judiciales (art. 85). Si fuera aprobado, corresponde al Senado Federal procesar y juzgar a estos funcionarios por crímenes de

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responsabilidad, así como a ministros del Supremo Tribunal Federal, el procurador general de la República y los comandantes de las Fuerzas Armadas (art. 52). Si hubiera cometido infracciones penales comunes, el juzgamiento estará a cargo del Supremo Tribunal Federal (art. 86). Por último, los miembros del Congreso nacional gozan de inmunidades desde la expedición del acta, con el objetivo de proteger sus opiniones, palabras y votos. No obstante, de ser encontrados en caso de delito flagrante no afianzable, se enviarán los autos en el plazo de 24 horas a su Cámara correspondiente, la que decidirá a través de la mayoría de sus miembros sobre la detención e instrucción de la causa. Sólo con esta licencia podrán ser procesados penalmente (art. 53). 3.2.3. Iniciativa legislativa popular y consulta popular Sobre la iniciativa popular, el art. 61 afirma que “puede ser ejercida mediante la presentación a la Cámara de los Diputados de un proyecto de ley, suscrito, al menos, por el 1% del electorado nacional, distribuido al menos en cinco Estados, con no menos de tres décimas por ciento de los electores de cada uno de ellos”. De ello se desprende que se requiere una menor proporción de ciudadanos que en Argentina, y que puede versar sobre cualquier materia. Sin embargo, no pueden solicitar enmendar la Constitución nacional; ese derecho queda reservado al Congreso nacional, al presidente de la República o más de la mitad de las Asambleas Legislativas de la Federación (art. 60). Llamativamente, no se establecen en detalle los alcances y las limitaciones del plebiscito y la consulta popular. Las menciones que se encuentran en el texto constitucional son: 1) el reconocimiento como mecanismos de ejercicio de soberanía –tal como se comentó– en el art. 14; 2) la exigencia de realización de un plebiscito vinculante para la modificación de la división político-administrativa del territorio y los distritos electorales, en el art. 18; y 3) dentro de las Disposiciones Transitorias del texto de 1992, el establecimiento de que el 7 de septiembre de 1993 “el electorado definirá, a través de plebiscito, la forma (república o monarquía constitucional) y el sistema de gobierno (parlamentarismo o presidencialismo) que deben regir en el país” (art. 2).

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Al respecto, Zovatto comenta que en esa oportunidad ganó la posición del gobierno de legitimar el tipo de régimen político preexistente: república y presidencialismo. Asimismo, comenta que en octubre de 2005 se sometió a referendo la prohibición del comercio de armas de fuego y municiones; esta posibilidad fue rechazada, contrariamente a la posición del gobierno de Lula (2010: 98). Por último, el derecho de los ciudadanos a recibir de los órganos públicos información de su interés particular, colectivo o general, queda explicitado en el art. 5 de la Constitución, y se prevén sanciones por falta de respuesta de los funcionarios en los tiempos estipulados. 3.3. “El pueblo paraguayo, por medio de sus legítimos representantes, reafirmando los principios de la democracia republicana, representativa, participativa y pluralista” (Preámbulo) La Constitución Nacional de la República del Paraguay fue sancionada en Asunción –capital del país– el 20 de junio de 1992, y es coincidente con el retorno a la democracia tras 35 años de gobierno dictatorial a cargo de Alfredo Stroessner, y 3 años de transición (1954-1992). Tal como se anticipa en el Preámbulo, la forma de gobierno que adopta es la democracia representativa, participativa y pluralista (art. 1). A continuación se destaca que “la soberanía reside en el pueblo, que la ejerce, conforme con lo dispuesto en esta Constitución” (art. 2). 3.3.1. División de poderes La división de poderes propia de las democracias modernas queda ya establecida en el art. 3 de la Constitución nacional, que anuncia que el gobierno es ejercido por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, “en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control”. La suma de Poder Público queda prohibida, explicitando que la dictadura está fuera de ley. Para comenzar, el Poder Legislativo es ejercido por el Congreso, compuesto por la Cámara de Diputados y la de Senadores (art. 182). Entre sus funciones principales están las de proteger la Constitución, dictar los códigos y el resto de

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las leyes, establecer la división política en el territorio, autorizar acuerdos internacionales, empréstitos y concesiones, así como el presupuesto; aceptar o rechazar la renuncia del presidente o el vicepresidente y el traslado de la capital del país (art. 202). En este sentido, las dos funciones principales son –al igual que en el resto de los países estudiados– la contraloría del Poder Ejecutivo y la formación y sanción de leyes. Sobre esta última cuestión, las leyes se originan en cualquiera de las Cámaras, pero también pueden hacerlo a proposición del Poder Ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia, o por iniciativa popular –tal como se detallará más adelante– (art. 203). Para que las leyes aprobadas por ambas Cámaras se promulguen como ley, el Poder Ejecutivo debe también aprobarlas y disponer su publicación (art. 204). Por otro lado, si el Poder Ejecutivo realiza una objeción parcial a un proyecto de ley, pero éste es ratificado por mayoría absoluta por ambas Cámaras, deberá ser promulgado y publicado por el Poder Ejecutivo (art. 208). Así, se privilegia la función legislativa del Congreso por sobre la injerencia en estas cuestiones del presidente de la República. No obstante ello, el art. 210 lo habilita a solicitar el tratamiento urgente de proyectos de ley en el Congreso y, si éste no fuera tratado en los plazos establecidos, se considerará aprobado. Asimismo, le es permitido emitir decretos, siempre que sean refrendados por el ministro de la cartera correspondiente (art. 238). Luego, el Poder Ejecutivo está compuesto por el presidente y el vicepresidente de la República (art. 226). En relación al primero, le corresponde ser representante del Estado y comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas. Al mismo tiempo, son sus deberes y atribuciones principales dirigir la administración general, participar en la formación y sanción de leyes, nombrar y remover ministros, realizar un informe anual de actividades al Congreso y presentar ante éste el Presupuesto General de la Nación (art. 238). Para finalizar, el Poder Judicial “es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir” (art. 247). En este sentido, es el encargado de la administración de justicia, y lo ejerce la Corte Suprema de Justicia. Ésta tiene entre sus funciones declarar la inconstitucionalidad de normas jurí-

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dicas de las resoluciones judiciales (art. 132), enjuiciar y suspender a magistrados judiciales enjuiciados hasta que se dicte sentencia firme, y entender sobre las discusiones de competencias entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos departamentales y, a su vez, entre éstos y los municipales (art. 258). 3.3.2. Elección de las autoridades y revocatoria de mandatos De acuerdo al texto constitucional, el sufragio “es derecho, deber y función pública del elector…, y se funda en el voto universal, libre, directo, igual y secreto; en el escrutinio público y fiscalizado, y en el sistema de representación proporcional” (art. 118). Los miembros del Poder Legislativo son escogidos mediante elección popular (art. 182) en simultáneo con las elecciones presidenciales, y duran cinco años en sus funciones (art. 187). Para ser electo es requisito tener nacionalidad paraguaya, 25 años cumplidos para diputado y 30 para senador. A su vez, la Cámara de Diputados varía en su cantidad de bancas de acuerdo a la cantidad de electores por departamento, con representación mínima de un legislador titular y uno suplente. Por el contrario, los senadores son elegidos en una única circunscripción nacional, y son como mínimo 45 miembros titulares y 30 suplentes, variando en caso de aumento de electores (arts. 221 al 223). También son senadores vitalicios de la Nación los ex presidentes electos democráticamente, salvo que hubiesen sido hallados culpables en juicio político; éstos tendrán voz, pero no voto (art. 189). En lo que respecta a la elección del Poder Ejecutivo –de cinco años de duración–, puede ser candidato quien tenga nacionalidad paraguaya, 35 años cumplidos y pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos (art. 229). La Constitución explicita que quienes intenten alterar el orden constitucional y democrático de la República, estarán inhabilitados para ejercer cargos públicos por dos períodos constitucionales consecutivos, sin perjuicio del enjuiciamiento civil y penal (art. 236). Las Cámaras pueden amonestar, percibir o suspender a cualquiera de sus miembros por inconducta en el ejercicio de sus funciones, por mayoría de 2/3 (art. 190). Asimismo, pueden perder su investidura si hicieran uso indebido de sus

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influencias –debidamente comprobado– o violaran el régimen de inhabilidades e incompatibilidades (art. 201). Además, los legisladores pueden interpelar a los miembros del Poder Ejecutivo y autoridades de la Administración Pública, en lo que concierne a sus funciones. Las preguntas deberán ser remitidas al citado con 5 días de antelación (art. 193). Si en el pedido de interpelación el citado no concurriera o se considerara que sus declaraciones fueron insatisfactorias, ambas Cámaras pueden emitir un voto de censura en su contra y recomendar al presidente de la República su remoción, mediante mayoría absoluta de 2/3 (art. 194). Por último, la Cámara de Diputados a mayoría de 2/3 puede formular acusaciones contra el presidente de la República, el vicepresidente, los ministros del Poder Ejecutivo y la Corte Suprema de Justicia, y otras autoridades, por mal desempeño de sus funciones, delito cometido en ejercicio del cargo, o delitos comunes. En caso de realizarlo, la Cámara de Senadores mediante juicio público y por mayoría absoluta puede declararlos culpables, con la única consecuencia de separarlos de sus cargos, transmitiendo los antecedentes a la justicia ordinaria (art. 225). Un antecedente sumamente relevante de la utilización de este mecanismo es la destitución del presidente Fernando Lugo el 22 de junio de 2012. Cabe destacar que al momento del enjuiciamiento la normativa constitucional no estaba reglamentada, por lo que se hizo una vez aprobada la apertura de juicio político por la Cámara de Diputados. El motivo principal por el que fue acusado fue su responsabilidad en un enfrentamiento entre la autoridad policial y campesinos, que desencadenó la muerte de 17 personas. Es fundamental destacar que la legitimidad de la destitución fue cuestionada por actores políticos nacionales e internacionales, quienes denunciaron que el proceso duró menos de 24 horas: el juicio político se inició el jueves 22 de junio con 76 votos a favor y sólo uno en contra, y al día siguiente la Cámara de Senadores –tras 5 horas de debate– aprobó la destitución por 39 votos a favor y 4 en contra. Una hora y media más tarde, el vicepresidente Federico Franco asumió el cargo ejecutivo. Al conocer la decisión, el ex presidente declaró “hoy no es Fernando Lugo el que recibe un golpe, sino la historia paraguaya, su demo-

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cracia, la que ha sido herida profundamente”. Por su parte, quienes defendieron el procedimiento destacaron que se realizó bajo las normas constitucionales y dentro de los tiempos legales (BBC, 2012). También en Paraguay las autoridades públicas tienen inmunidades: primero, ningún miembro del Poder Legislativo puede ser acusado judicialmente por opiniones emitidas en sus funciones ni puede ser detenido, salvo que sea hallado en flagrante delito que merezca pena corporal. Si eso sucediera, permanecerá bajo custodia en su residencia, mientras la Cámara correspondiente examina el mérito de sumario y resuelve –por mayoría de 2/3– si da lugar o no al desafuero, requisito para que pueda ser sometido a proceso ordinario (art. 191). En noviembre de 2013, el senador del Partido Colorado Víctor Bogado perdió sus inmunidades luego de solicitar él mismo que se tratara su caso, por presiones populares motivadas por la decisión original de la Cámara de Senadores de mantener los fueros del legislador. La acusación se fundó en la presunción de que cometió actos de corrupción para favorecer a una funcionaria (ABC Color, 2013). Segundo, el Congreso no podrá constituir comisiones de investigación para juzgar al presidente, vicepresidente, ministros del Poder Ejecutivo y magistrados judiciales en materia jurisdiccional (art. 195). Y tercero, ningún magistrado del Poder Judicial puede ser detenido o arrestado salvo en caso de ser encontrado en claro delito que merezca pena corporal. En caso de que eso sucediera, la autoridad competente deberá ponerlo bajo custodia en su residencia, comunicarlo a la Corte Suprema de Justicia, y remitir sus antecedentes a los jueces competentes (art. 255). Por todo lo dicho, se confirma que los ciudadanos no pueden remover de los cargos públicos nacionales a las autoridades elegidas mediante elecciones. El control y la remoción de estos funcionarios son competencia del propio gobierno y sus tres poderes. 3.3.3. Iniciativa legislativa popular y consulta popular En su capítulo décimo –“De los derechos y de los deberes políticos”–, la Constitución menciona lo referido al sufragio, el referéndum y la iniciativa popular. Cabe mencionar que, de acuerdo a ésta, la participación de los ciudadanos en los

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asuntos públicos se realiza tanto directamente como por medio de sus representantes (art. 117). Ambos mecanismos de participación directa ciudadana son reconocidos pero no legislados por el texto. El art. 123 reconoce a los electores el derecho a iniciativa popular para proponer proyectos de ley al Congreso, pero no regula ni la modalidad de propuestas ni el número de electores mínimo. Por su parte, se admite la consulta popular –denominada “referéndum legislativo”–, vinculante o no vinculante (art. 121). Quedan excluidas las cuestiones referidas a: a) relaciones exteriores de la República, defensa nacional y empréstitos; b) expropiaciones y limitación de la propiedad inmobiliaria; c) Presupuesto General, moneda, tributos y sistema bancario, y d) procesos electorales nacionales, departamentales y municipales (art. 122 y 123). Sin embargo, en el período 1978-2010 no fue utilizado (Zovatto, 2010: 95), encontrándose un único antecedente en 2011. El referéndum solicitado por el entonces presidente Lugo sobre la posibilidad de que los paraguayos residentes en el exterior votasen en las elecciones fue aprobado, aunque participó solamente el 12,5% del electorado (Ámbito, 2011). Tal dato refleja la baja participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, así como la pobre utilización de las vías dispuestas por la Constitución. Por otro lado, se prevé como mecanismo para pedir la reforma de la Constitución la petición al Congreso de 30.000 electores (art. 289). Con la misma cantidad de firmas puede solicitarse una enmienda, una vez transcurridos tres años de dicha reforma. Si ésta fuera aprobada por ambas Cámaras del Congreso, el Tribunal Superior de Justicia Electoral convocará a un referéndum vinculante, y si el resultado fuera afirmativo, será sancionada y promulgada de forma automática. Quedan excluidas de esta posibilidad las modificaciones de cuestiones electorales, duración y composición de mandatos o atribuciones de cualquiera de los poderes (art. 290). Por último, es interesante destacar que, sobre el derecho de peticionar a las autoridades, aunque está anunciado en el art. 40, no es obligatoria la contestación, debiendo considerar denegado cualquier pedido que no obtenga respuesta. Esto revela que la capacidad de influir en las decisiones públicas de los potencialmente afectados por éstas queda reducida.

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3.4. “Todo ciudadano [de Uruguay] es miembro de la soberanía de la Nación; como tal es elector y elegible en los casos y formas que se designarán” (art. 77) El texto constitucional original de la República de Uruguay data de 1967, pero fue modificado en 1989, 1994 y 1996, tras obtener el consenso de la ciudadanía a través de la realización de consultas populares. Tal como se anticipa a través de este dato, los mecanismos de plebiscito e iniciativa legislativa popular fueron utilizados en el país en numerosas oportunidades. Sobre esta cuestión, se afirma que “su soberanía será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los Poderes representativos que establece esta Constitución” (art. 82). De ello se desprende que se reconocen igualmente importantes la realización de elecciones para elegir representantes y los mecanismos de participación directa ciudadana. 3.4.1. División de poderes Debido a que la forma de gobierno es democrática y republicana (art. 82), quienes representan a la ciudadanía son el Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En relación al primero, éste se compone de la Cámara de Representantes y la Cámara de Senadores (art. 84), que conjuntamente forman la Asamblea General (art. 83). Sus competencias principales son: 1) formar y sancionar leyes y códigos; 2) autorizar la contracción de deuda pública, acuerdos y alianzas internacionales, así como decretar la guerra y la paz; 3) aprobar el presupuesto que presente el Poder Ejecutivo, acordar amnistías, conceder indultos y juzgar a los ministros de Estado, y 4) elegir miembros de la Suprema Corte de Justicia, la Corte Electoral, y otras autoridades del Poder Judicial (art. 85). Por lo tanto, también ejercen el rol de contraloría del resto de los poderes. Por su parte, el vicepresidente de la República también es miembro de la Cámara de Senadores, ejerciendo tanto voz como voto en este recinto y en la Asamblea General (art. 94). Esto es una distinción del vicepresidente de la Argentina, que sólo ejerce su voto en caso de empate.

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En lo que respecta a la proposición, discusión, sanción y promulgación de leyes –Sección VII–, éstas pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras o a proposición del Poder Ejecutivo, teniendo éste la iniciativa exclusiva en materias de exoneración tributaria, salarios o precios de bienes (art. 133). En caso de que el Poder Ejecutivo decidiera rechazar algún aspecto del proyecto de ley, o modificarlo, los legisladores se reunirán en Asamblea General para aprobarlo o rechazarlo, por 2/3 de los votos (art. 135 a 137). También, en caso de que el proyecto de ley no fuera devuelto por el Poder Ejecutivo en 10 días, se convertirá en ley (art. 144). El Poder Ejecutivo es ejercido por el presidente de la República, acompañado por el Consejo de Ministros (art. 149). Sus atribuciones principales son: 1) garantizar el orden, la tranquilidad y la seguridad en las relaciones exteriores, y comandar las Fuerzas Armadas; 2) nombrar personal consular, diplomático, fiscales letrados y electorales, y destituir empleados militares, policiales, funcionarios diplomáticos y consulares, y 3) proponer proyectos de ley y modificaciones, presupuestos y tratados, y publicar, circular, ejecutar y hacer ejecutarlos (art. 168). En casos de vacancia temporal y definitiva, el vicepresidente ejercerá estas funciones y atribuciones (art. 150), tal como en el resto de los países. Por último, el Poder Judicial está representado por la Corte Suprema de Justicia y los tribunales y juzgados que de ésta dependen (art. 233). A la Corte Suprema de Justicia le compete primariamente “el conocimiento y la resolución originaria y exclusiva en la materia [constitucional]” (art. 257), así como el nombramiento –con acuerdo del Senado– de los jueces letrados y los miembros del Tribunal de Apelaciones, el juzgamiento de infractores de la Constitución (art. 239) y la participación en las Comisiones Parlamentarias pertinentes, con facultad de voz pero no de voto (art. 240). 3.4.2. Elección de las autoridades y revocatoria de mandatos La elección de autoridades nacionales se realiza mediante sufragio secreto y obligatorio, y se celebra cada cinco años (art. 77). Es importante destacar que la base de la actividad pública queda sentada en la expresión “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario” (art. 59).

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Para la elección de cargos del Poder Legislativo son utilizados en las boletas los lemas de los partidos políticos (art. 77), por lo que el lugar del candidato político es menos relevante que en otros países. La Cámara de Representantes está compuesta por 99 miembros titulares, elegidos por votación directa, con circunscripciones departamentales, a través de un sistema de representación proporcional. Se eligen para cada departamento por lo menos dos representantes, y –tal como se mencionó– duran en sus funciones cinco años (art. 88). Los requisitos para ser candidato son: ciudadanía natural en ejercicio (o legal, con cinco años en ejercicio) y 25 años cumplidos de edad (art. 90). En cambio, la Cámara de Senadores se compone de 30 miembros, que duran cinco años en funciones y son elegidos en una sola circunscripción electoral (art. 94), a través de un sistema de representación proporcional integral (art. 95); también la compone el vicepresidente de la República, salvo en las oportunidades en que ejerza la titularidad del Poder Ejecutivo. De acuerdo al art. 96, “la distribución de cargos obtenidos por los diferentes sublemas dentro del mismo lema partidario, se hará también proporcionalmente al número de votos emitidos a favor de las respectivas listas”. Para ser elegible para el cargo, los candidatos deben tener ciudadanía natural o con siete años en ejercicio y 30 años cumplidos de edad (art. 98). El presidente y el vicepresidente de la República son elegidos conjuntamente por mayoría absoluta de votos. Cada partido político puede proponer una sola candidatura, y de no alcanzar la mayoría necesaria, se realizará una segunda elección entre las más votadas (art. 151). Ambos duran cinco años en sus funciones, y para volver a desempañarlas deben transcurrir cinco años desde el cese del mandato (art. 152). Son requisitos para ser candidato tener ciudadanía natural en ejercicio y 35 años cumplidos (art. 151). La Corte Suprema de Justicia está compuesta por 5 miembros, que son elegidos por la Asamblea General por 2/3 de los votos del total de sus componentes, cuando se produzca una vacancia (art. 236). Son requisitos para esos cargos tener ciudadanía natural en ejercicio o legal con 25 años de residencia en el país, 40 años cumplidos, y 10 años de anti-

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güedad como abogado u 8 años como miembro de la Judicatura o el Ministerio Público (art. 235). Éstos duran diez años en sus funciones y no pueden ser reelectos hasta cumplidos los cinco años del cese de su mandato (art. 237). En relación al control de los funcionarios, corresponde a la Cámara de Representantes acusar ante la de Senadores a cualquier miembro de la Asamblea General, el presidente y vicepresidente de la República, ministros del Poder Ejecutivo, miembros de la Corte Suprema de Justicia y demás autoridades judiciales. Puede iniciarse juicio público por violación de la Constitución u otros delitos graves, tomando conocimiento de ello por petición de parte o de alguno de sus miembros, y debiendo declarar habida lugar a la formación de la causa (art. 93). Si eso sucediera, corresponde a la Cámara de Senadores abrir el juicio público al acusado y pronunciar la sentencia por 2/3 de los votos del total de quienes lo componen (art. 102). El juicio sólo tiene el efecto de separar de su cargo al acusado, quedando sujeto a juicio regular (art. 103). En diciembre de 2013 la Cámara de Senadores trató el pedido de juicio político al intendente –poder ejecutivo local– de Paysandú, Bertil Bentos. El mismo obtuvo el rechazo de 16 de los 29 legisladores presentes, por considerarse que no había violado la Constitución, y que su responsabilidad sobre el manejo de los asuntos públicos no debía ser juzgada por ellos sino en las próximas elecciones a las que se sometiera el funcionario (República, 2013). En relación al pedido de informes, cualquier legislador puede solicitar datos o información específica a ministros de Estado, miembros de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Electoral, del Tribunal Contencioso Administrativo y del Tribunal de Cuentas, por intermedio del presidente de la Cámara a la que pertenezca (art. 118). Para juzgar la gestión de cualquier ministro de Estado, debe convocar a la reunión en Asamblea General. El voto de desaprobación puede ser individual –un ministro–, plural –varios ministros– o colectivo –Consejo de Ministros–. Si se emitiera por menos de 2/3 del total de componentes del Cuerpo, el Poder Ejecutivo podría observarlo y convocar a Sesión Especial de la Asamblea General, en cuyo caso deberá reunir el número de legisladores

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necesarios para sesionar y mantener el voto de desaprobación por 3/5 del total de los componentes. De no cumplirse alguna de estas condiciones, el Poder Ejecutivo podrá mantener por decisión expresa al ministro, a los ministros o al Consejo de Ministros censurados, y disolver las Cámaras, convocando en el mismo decreto una nueva elección. Por último, una vez proclamada la mayoría de los nuevos miembros de cada una de las Cámaras por la Corte Electoral, en Asamblea General, dentro de los 15 días de su constitución, deberán mantener o revocar el voto de desaprobación por mayoría absoluta, y de revocarlo, caerá el Consejo de Ministros (art. 147). Aunque no sea objeto directo del trabajo, este mecanismo exhibe la compleja relación de división de poderes y control mutuo en la República de Uruguay, país que pese a tener un sistema político de corte presidencialista, incluye elementos típicos del parlamentarismo. Al respecto, cabe aclarar que en un tipo puro de parlamentarismo “los gobiernos son designados, apoyados y… destituidos, merced al voto del parlamento” (Sartori: 1994, 116) 1. En este sentido, otro de los elementos de este sistema político es la adjudicación de Ministerios entre ciudadanos que –por contar con apoyo parlamentario– aseguren su estabilidad en el cargo. El presidente de la República puede incluso solicitar a la Asamblea General un voto de confianza expreso para el Consejo de Ministros (art. 174). De esta forma, la elección de ministros, que por formar parte del Poder Ejecutivo son típicamente designados o destituidos por el presidente de la República, tiene mayor legitimidad democrática que en otros países, dado que su permanencia depende del Poder Legislativo. Finalmente, los miembros del Poder Legislativo no pueden ser arrestados desde el día de su elección hasta el de su cese, excepto que sean hallados en delito in fraganti, dándose cuenta de ello a la Cámara correspondiente (art. 113). En los mismos términos, tampoco pueden ser acusados criminalmente salvo ante su respectiva Cámara, que deberá resolver si declara ha1

Sobre los sistemas políticos presidencialistas, parlamentaristas y mixtos Lijphart, 1995; Sartori, 1994.

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bida lugar a la formación de causa. En caso de que lo haga, lo declarará suspendido de sus funciones y quedará a disposición del tribunal competente (art. 114). También puede corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones y suspenderlo de las mismas, por 2/3 de los votos del total de sus componentes (art. 115). El presidente de la República y el Consejo de Ministros gozan de las mismas inmunidades que los senadores y representantes (art. 171), y para ser suspendidos y separados de su cargo la acusación debe reunir 2/3 de los votos del total de los componentes de la Cámara de Representantes (arts. 172 y 178). 3.4.3. Iniciativa legislativa popular y consulta popular El art. 79, correspondiente a la Sección III, “De la ciudadanía y del sufragio”, describe los derechos de iniciativa popular y referéndum. Para interponer cualquiera de los dos es necesaria la adhesión del 25% del total de inscriptos habilitados para votar. En lo que respecta al referéndum, lo novedoso de este mecanismo es que puede interponerse contra alguna de las leyes emanadas del Poder Legislativo, siempre que se haga dentro del año de su promulgación. Por lo tanto, éste puede tener origen tanto en las autoridades como en la ciudadanía. Quedan excluidas para su uso cuestiones tributarias o que sean de injerencia exclusiva del Poder Ejecutivo. A su vez, corresponde a la Corte Electoral ser juez en las elecciones de todos los actos de plebiscito y referéndum (art. 322). Conforme afirma Zovatto, en el período 1978-2010 el plebiscito se ha utilizado 11 veces, y el referéndum 3. Siendo el país de Latinoamérica que más veces ha hecho uso de mecanismos de participación directa de la ciudadanía –también llamados de democracia directa–, resulta interesante analizar las materias sobre las que versaron: modificaciones sobre jubilaciones y pensiones (1989 y 1994), privatización de la empresa estatal de telefonía (1992), modificaciones en el sistema electoral y la realización de comicios (1994, 1996, 1999 y 2009), asignaciones presupuestarias extraordinarias en las carteras de educación y justicia (1994 y 1999) e importación de combustibles y utilización de recursos hídricos (2003 y 2004). Además, en 1980 se rechazó el intento del régimen mi-

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litar de reformar la Constitución, lo que generó presiones para la vuelta de la democracia, y en 1989 se rechazó poner fin a la ley de amnistía general para militares y funcionarios de policía, avalando al gobierno que pretendía mantenerla vigente (2010: 102-104). Esta misma cuestión fue objeto de plebiscito en octubre de 2009, con el mismo resultado, y finalmente fue derogada en 2011 con la aprobación de la Asamblea General y la promulgación del presidente Mujica (La Nación, 2011). Para la reforma parcial o total de la Constitución es necesario el acuerdo de los electores. Ésta puede ser realizada por tres vías: 1) mediante iniciativa popular del 10% de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional, a través de una presentación ante el presidente de la Asamblea General, que también puede presentar proyectos sustitutivos, y que serán avalados en decisión plebiscitaria o en la elección más inmediata; 2) por proyectos de ley aprobados por 2/5 del total de los componentes de la Asamblea General, refrendados por plebiscito en la próxima elección que se realice, a través de la mayoría absoluta del total de los ciudadanos que participen en los comicios y que representen, por lo menos, al 35% del total de los inscriptos en el Registro Cívico Nacional, y 3) mediante la presentación de un proyecto de reforma de cualquiera de las Cámaras o del Poder Ejecutivo, la aprobación por la Asamblea General de la convocatoria a una Convención Nacional Constituyente –que deliberará y resolverá sobre las iniciativas consensuadas– y la ratificación por el Cuerpo Electoral en la fecha indicada por la Convención (art. 331). 3.5. “El pueblo de Venezuela en ejercicio de sus poderes creadores… representado por la Asamblea Nacional Constituyente mediante el voto libre y en referendo democrático” (Preámbulo) El texto constitucional original de la República Bolivariana de Venezuela data de 1999, pero tuvo una modificación en el año 2009. La gran relevancia de la denominada Enmienda n° 1 reside en que posibilitó la reelección por tiempo indefinido de las autoridades públicas principales: presidente de la República, gobernadores, alcaldes, miembros de la Asamblea Nacional y del Consejo Legislativo (arts. 160, 162, 174, 192

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y 230), tras el respaldo electorado a través de un referendo constitucional, realizado el 15 de febrero de ese mismo año. Sobre las bases constitucionales del país, el mismo Preámbulo indica que el fin de la Constitución es “refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado”. Asimismo, se afirma que la soberanía pertenece al pueblo, y es ejercida directamente, así como indirectamente, a través del sufragio y por los órganos que ejercen el Poder Público (art. 5). Por ello, “el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables” (art. 6). De esta forma, se reitera el poder originario del pueblo y la sujeción del Poder Público a éste, a través de la Constitución. 3.5.1. División de poderes El poder público nacional está dividido en los Poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Electoral y Ciudadano, y éstos deben colaborar entre sí para la realización de los fines básicos del Estado (art. 136). El primero de ellos es ejercido por los diputados que integran la Asamblea Nacional (art. 186), y tiene como funciones principales: 1) legislar en materias de competencia nacional y proponer reformas constitucionales; 2) controlar el gobierno y la Administración Pública nacional, conceder amnistías, juzgar a diputados y separarlos de su cargo, aprobar el presupuesto nacional y la contracción de deuda pública, así como dar voto de censura al vicepresidente o ministros, tal como se detallará, y 3) promover la participación ciudadana (art. 187). De esta forma, a las clásicas funciones de legislación y contraloría, se le adiciona la responsabilidad de organizar los mecanismos de participación popular disponibles. Las leyes pueden tener iniciativa en el Poder Ejecutivo Nacional, la Asamblea Nacional, el Tribunal Supremo de Justicia, el Poder Electoral o Poder Ciudadano –siempre que versen sobre las materias de su competencia–, el Consejo Legis-

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lativo si refiere a cuestiones estaduales, o por la solicitud de al menos el 0,1% de los electores inscriptos en el registro civil y electoral (art. 204). Los proyectos de ley requieren para su aprobación de al menos dos días de discusiones (art. 207), y la consulta a los órganos de Estado pertinentes, los ciudadanos y la sociedad organizada (art. 211). Por su parte, el Poder Ejecutivo está representado en el presidente y vicepresidente de la República junto con los ministros (art. 225). La función principal del presidente es, como jefe de Estado y del Ejecutivo Nacional, dirigir la acción del Gobierno (art. 226). También dentro de sus atribuciones y obligaciones se encuentran: 1) cumplir y hacer cumplir la Constitución y las demás leyes, reglamentarlas, y dictar –previa autorización– decretos con fuerza de ley; 2) dirigir la Asamblea Nacional, enviarle el Plan Nacional de Desarrollo, conceder indultos, organizar los Ministerios y otros organismos de la administración pública, y 3) convocar referendos y disolver la Asamblea Nacional según lo dispuesto por la Constitución (art. 236). El Poder Ejecutivo también incluye al Consejo de Estado –de similares características al Consejo de la República de Brasil–, órgano superior de consulta del Gobierno, cuya función principal es recomendar políticas de interés nacional a su solicitud (art. 251). En relación al Poder Judicial, éste está constituido por el Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales menores, aunque “la potestad de administrar justicia emana de los ciudadanos y ciudadanas y se imparte en nombre de la República por autoridad de la ley” (art. 253). La función principal del Tribunal es proteger e interpretar la Constitución nacional y los textos legales de la República, aunque también le corresponde intervenir en controversias administrativas y en el enjuiciamiento de las autoridades del Poder Ejecutivo (arts. 335 y 266). Por último, restan describir los Poderes Ciudadano y Electoral, novedosos en su concepción como poderes, y no solamente como órganos de gobierno. El primero es ejercido a través del Consejo Moral Republicano, que está integrado por el defensor del Pueblo –figura presente en otros textos constitucionales, pero con un rango menor–, el fiscal general y el contralor general de la República (art. 273), y tiene como

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función principal velar por la buena gestión de gobierno y promover los valores de la educación, solidaridad, libertad, democracia, responsabilidad social y trabajo (art. 274). El segundo se ejerce por el Consejo Nacional Electoral, cuya atribución principal es reglamentar las leyes de su competencia, así como organizar y vigilar los actos relativos a la elección de cargos públicos (art. 293). 3.5.2. Elección de las autoridades y revocatoria de mandatos La elección de autoridades es un derecho ciudadano ejercido mediante sufragio, con “votaciones libres, universales, directas y secretas”, que se rige por el principio de representación proporcional (art. 62). Son requisitos para ejercer los cargos de presidente y vicepresidente de la República, presidente o vicepresidente de la Asamblea Nacional, y magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, tener nacionalidad venezolana natural y exclusiva. Para ser diputados de la Asamblea Nacional se admite también la ciudadanía legal con al menos 15 años de residencia ininterrumpida en el país (art. 41). A su vez, no pueden ser candidatos quienes hayan sido condenados por delitos en el ejercicio de sus funciones, o que afecten el patrimonio público, mientras dure su condena (art. 65). Debe reiterarse que todos los cargos de elección popular son renovables por tiempo indefinido (arts. 160, 174, 192 y 230), cuestión que fue aprobada por medio de un referendo popular realizado en febrero de 2009. El intento de reformar el texto constitucional para posibilitar la reelección del entonces presidente de la República Hugo Chávez ya había sido realizado a través de un referendo en 2007, que fue rechazado por la ciudadanía (Zovatto, 2010: 105). Los miembros de la Asamblea Nacional duran cinco años en funciones (art. 192), y son elegidos tres por cada entidad federal y tres en representación de los pueblos indígenas (art. 186). Además de los requisitos comunes, es necesario ser mayor de 21 años y haber residido cuatro años consecutivos en la entidad en la que se presenta como candidato (art. 188). Una vez en su cargo, deben mantener un vínculo permanente con sus electores e informar anualmente sobre su gestión (art. 197). Por su parte, el período presidencial es de cinco

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años (art. 230), es requisito tener 30 años cumplidos (art. 227), y se proclama electo quien obtuviera la mayoría de los votos válidos (art. 228). Los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia duran en sus funciones un único período de doce años, y son elegidos por un Comité de Postulaciones Judiciales, que debe oír la opinión de la comunidad (art. 264). Los requisitos adicionales para ocupar el cargo son tener reconocida honorabilidad y una consistente trayectoria como jurista, abogado o juez, de por lo menos 15 años (art. 263). Para finalizar, las autoridades del Poder Ciudadano deben representar a diversos sectores de la sociedad, son propuestos por el Consejo Moral Republicano y aprobados en su cargo por el voto favorable de 2/3 partes de la Asamblea Nacional (art. 279), mientras que los cinco miembros del Poder Electoral no pueden estar vinculados a organizaciones políticas, y son elegidos mediante el siguiente esquema de representación: tres postulados por la sociedad civil, uno por universidades nacionales, y el último por el Poder Ciudadano. Todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables. Es fundamental destacar esto ya que es el único país de los estudiados que le otorga a la ciudadanía esta posibilidad, aumentando sus mecanismos de control sobre los representantes electos. La solicitud de revocatoria de mandatos puede realizarse una vez transcurrida la mitad del período previsto para el cumplimiento de su cargo, y requiere la adhesión de al menos el 25% del electorado inscripto. Para que el funcionario sea efectivamente separado de sus funciones deberán asistir a los comicios el 25% de los electores como mínimo, obteniendo igual o mayor número de votos a favor de la revocatoria que los que hubiera obtenido originariamente para ser elegido para su cargo. Asimismo, podrá realizarse una sola solicitud de revocatoria durante el período para el cual fue elegido (art. 72), y de revocarse el mandato no podrá optar a cargos de elección popular en el siguiente período (art. 198). Esta posibilidad fue efectivamente utilizada en agosto de 2004, cuando la coalición opositora “Coordinadora Democrática” reunió las firmas de más del 20% del electorado y convocó a un plebiscito vinculante para revocar el mandato del entonces presidente Hugo Chávez. En un hecho in-

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édito para la región, los comicios se celebraron con el control de observadores internacionales y tuvieron como resultado 58,25% en contra de la revocatoria, por lo que se mantuvo en funciones. Medios de comunicación han destacado que la participación del electorado fue de más del 70%, sumamente alta, dado que el voto no era obligatorio (El Mundo, 2004). En relación al control de autoridades, el Poder Legislativo puede dar voto de censura al vicepresidente de la República o cualquiera de los ministros a través de por lo menos 2/3 de sus integrantes. La consecuencia será la destitución directa (art. 187). En caso de que la Asamblea Nacional realice tres mociones de censura dentro de un mismo período electoral, el presidente de la República podrá disolver la institución –salvo que sea el último año de su período constitucional– y convocar elecciones para una nueva legislatura dentro de los próximos 60 días siguientes (art. 240). Los otros mecanismos de control son: interpelaciones, investigaciones, autorizaciones y aprobaciones parlamentarias (art. 222). Para finalizar, los diputados gozan de inmunidad desde su proclamación como ganadores hasta el cese de su mandato. Los delitos que pudieren cometer en ese período serán atendidos por el Tribunal Supremo de Justicia, quien decidirá –previa autorización de la Asamblea Nacional– si es detenido y enjuiciado por la justicia ordinaria. En caso de ser hallado en delito flagrante, será puesto en custodia en su residencia y se comunicará esta cuestión al Tribunal Supremo de Justicia (art. 201). 3.5.3. Iniciativa legislativa popular y consulta popular El Capítulo IV –“De los derechos políticos y del referendo popular”– se asienta en el derecho ciudadano de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes (art. 62). Los medios reconocidos de participación política del pueblo son: “la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto, y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros” (art. 70). Asimismo, se reconoce no sólo como derecho sino también como deber el cumplimiento de sus responsabi-

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lidades y la participación solidaria en la vida política, civil y comunitaria del país (art. 132). Este enunciado ejemplifica la relevancia que tienen las instituciones de democracia deliberativa en el texto constitucional venezolano. Tal como se anticipó anteriormente, una iniciativa legislativa popular requiere para su presentación la adhesión de por lo menos el 0,1% de los inscriptos en el registro civil y electoral (art. 204), y debe ser tratada como máximo en el período de sesiones ordinarias siguiente al que se haya presentado (art. 205). Éstos pueden proponer incluso enmiendas o reformas a la Constitución, a través de la petición de un número no menor al 15% de los electores. Para convocar a un referendo dentro de los 30 días siguientes se requerirá la aprobación por mayoría de la Asamblea Nacional. Si el número de votos positivos superara al de negativos, se considerará aprobada. Si, en cambio, fuera rechazada, no podrá volver a presentarse dentro del mismo período constitucional (arts. 341 a 345). En la misma dirección, se reconoce el derecho del pueblo como “depositario del poder constituyente originario” de convocar una Asamblea Nacional Constituyente a través del pedido del 15% de los electores como mínimo (arts. 346 y 347). Existen cuatro tipos de mecanismos de consulta popular: 1) referendo popular consultivo, que puede tener iniciativa del presidente de la República en Consejo de Ministros, por acuerdo de la Asamblea Nacional a través del voto de la mayoría de sus integrantes, o por la solicitud del 10% de los electores inscriptos en el registro civil y electoral, y versa sobre materias de especial trascendencia nacional (art. 71); 2) en el tratamiento de un proyecto de ley por la Asamblea Nacional, que puede someterlo a referendo con el voto aprobatorio de 2/3 partes de sus integrantes, sancionándose como ley si tuviera una mayoría de votos afirmativos y la participación de por lo menos el 25% del electorado inscripto (art. 73); 3) para revocar una ley, a través de una solicitud del 10% del electorado o más, o por el presidente de la República en Consejo de Ministros, y 4) por la solicitud de un número no menor al 35% del electorado para revocar un decreto con fuerza de ley emanado del Poder Ejecutivo. En estos dos últimos casos, para que el referendo abrogatorio tenga validez es indispen-

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sable que concurra por lo menos el 40% de los electores inscriptos en el registro civil y electoral (art. 74). Los mecanismos de plebiscito y referéndum fueron utilizados seis veces en el período 1978-2010, con una concentración total en 1999-2009, etapa que tuvo como único presidente de la República a Hugo Chávez. Cabe aclarar que Venezuela es el único país de los estudiados que no sufrió un período de dictadura militar en la segunda mitad del siglo XX. Las materias que fueron sometidas a consulta popular fueron: 1) constitución de una Asamblea Nacional Constituyente en 1999 –responsable del actual texto constitucional– y apoyo a la reforma; 2) renovación de la dirigencia sindical, en 2000; 3) revocatoria del mandato del presidente Chávez que, como se comentó, fue rechazada, y 4) ampliación de poderes del Poder Ejecutivo, rechazada, y reelección por tiempo indefinido de todos los cargos públicos, en 2007 y 2009 (Zovatto, 2010: 105). Puede concluirse entonces que en casi la totalidad de las oportunidades las consultas populares versaron sobre reformas constitucionales y, específicamente, las competencias de los poderes, su permanencia, y su duración en el cargo. Por último, el derecho a presentar o dirigir peticiones a autoridades o funcionarios públicos incluye la obligación de que éstas tengan oportuna y adecuada respuesta, bajo pena de sanción y destitución del cargo (art. 51). Esto contrasta con el derecho de petición contenido en la Constitución del Paraguay, que exime de responsabilidades de respuesta a las autoridades. 4. Consideraciones

finales

El presente trabajo ha tenido como objetivo comparar el tipo ideal democracia deliberativa con algunas características centrales de los regímenes políticos de los países del Mercosur, vinculadas específicamente a la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, más allá de la elección de sus representantes a través del voto. Por lo expuesto anteriormente, se confirma que existen instituciones democráticas formales e informales en las Constituciones nacionales de los países estudiados que se orientan a establecer mecanismos para satisfacer tal objetivo, ya que afirman que la

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soberanía reside en el pueblo. Sin embargo, se reconocen de forma variable tales instituciones, de acuerdo a los diferentes elementos y países. Primero, en la totalidad de los casos abordados se procura proteger la división de poderes típica de las democracias modernas, cuestión que –tal como se analizó– se cristaliza en el sistema de creación y sanción de leyes. En general, en esta materia se privilegia al Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, aunque éste tiene la facultad de emitir decretos con fuerza de ley por razones de necesidad y urgencia. Evidentemente, el peso del presidente de la Nación en los regímenes políticos de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela es mayor que el de los legisladores. Es por esto que el sistema político es de corte presidencialista. Otro elemento que da cuenta de esta división es la presencia en Brasil y Venezuela de Consejos de consulta del presidente con representación de todos los poderes. A su vez, de forma innovadora, Venezuela agrega el Poder Ciudadano y el Poder Electoral a los tres Poderes clásicos: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Segundo, las condiciones de elegibilidad para que un ciudadano pueda ser candidato son similares en todos los países, ya que deben reunir requisitos de edad, ciudadanía natural o con antigüedad en su ejercicio, residencia en la jurisdicción en la que quieren presentarse y, en los cargos del Poder Judicial, antecedentes sólidos en la materia. Sólo en Argentina para ser senador es requisito poseer una renta determinada, aunque esta cuestión no es evaluada en la práctica. Tal como se mencionó al inicio de la anterior sección, los miembros del Poder Judicial son los únicos que no se presentan a sufragio para la elección de sus cargos. Por el contrario, los otros poderes junto a órganos especiales para tal materia –como el Consejo de la Magistratura, en Argentina– son los encargados de seleccionar a los titulares del Tribunal máximo, que tiene la potestad de interpretar la Constitución nacional. La inconveniencia de esta cuestión ya fue mencionada anteriormente (Gargarella, 1998: 196-7). Sobre la posibilidad de remover de su cargo a funcionarios, sólo Venezuela cuenta con mecanismos para que la ciudadanía pueda tomar decisiones al respecto; como se comentó, esta vía no sólo está establecida por

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la Constitución nacional, sino que fue también efectivamente utilizada en 2004 para poner a consideración del electorado la permanencia en el cargo del entonces presidente Hugo Chávez. Sin embargo, esta institución sólo puede comprenderse recordando otro elemento inédito del texto constitucional venezolano: la posibilidad de ser reelegidos en sus cargos por tiempo indeterminado. El resto de las Constituciones establece límites precisos al respecto. En relación a la misma cuestión, las inmunidades –prerrogativa que imposibilita que se juzgue a los funcionarios mientras ejerzan su mandato, con el fin de proteger sus opiniones– sólo pueden ser suspendidas por los miembros del Poder Legislativo; no obstante esta restricción, se ha comprobado que de hecho sí se han utilizado los mecanismos disponibles para hacerlo. Por último, el vínculo entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo en la remoción de cargos es mucho más complejo en Uruguay, dado que éste posee rasgos que responden al tipo de sistema político parlamentarista, ya que para que los ministros permanezcan en su cargo en necesario que éstos lo apoyen. En relación al enjuiciamiento de las autoridades, debe destacarse el antecedente de 2012 en Paraguay, cuando el Congreso destituyó al ex presidente Fernando Lugo. Este hecho y la reelección indefinida de las autoridades venezolanas han sido el eje de numerosas discusiones en los últimos años sobre la calidad de las democracias en América Latina. Tercero, existen mecanismos en todos los países para la participación directa de la ciudadanía a través de la iniciativa popular y la consulta popular, aunque las áreas sobre las que pueden realizarse sean variables, e incluyendo la modificación de la Constitución en Paraguay, Uruguay y Venezuela. Resulta llamativo que el pedido de informaciones a funcionarios públicos sea de obligatoria respuesta en todos los países menos en Paraguay. También, este país es el que menos ha utilizado los mecanismos de participación ciudadana, y en la única ocasión en que lo ha hecho –en 2011– tuvo una pobre intervención popular. En el otro extremo, Uruguay ha utilizado en numerosas oportunidades los mecanismos de consulta popular, lo que demuestra que es una vía considerada legitimante de las decisiones políticas relevantes o controvertidas.

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En suma, todas las Constituciones nacionales contemplan mecanismos de participación de todos los individuos potencialmente afectados por las decisiones de sus representantes, lo que impulsa el razonamiento público y el consenso. Tal como se comentó, las instituciones democráticas creadas a tal fin varían entre los países estudiados, pero en todos hay algunos rasgos comunes: se protege la división de poderes con un mayor peso del Poder Ejecutivo, se permite que todos los ciudadanos sean elegibles para los cargos públicos –de acuerdo a requisitos similares–, se limita el período de tiempo que pueden ocuparlos y una vez en él no pueden ser removidos por los ciudadanos (salvo en el caso de Venezuela, en que los cargos son renovables por tiempo ilimitado pero pueden ser removidos por el resto de las autoridades o la propia ciudadanía). Además, se prevén mecanismos de iniciativa legislativa ciudadana en casi todas las materias –e incluso en algunos países sobre la modificación del texto constitucional–, así como de consulta popular. Sobre esta última cuestión, cabe mencionar que han sido utilizadas de forma sumamente variable. Por último, se explicita la obligatoriedad de que los funcionarios brinden información a los afectados por sus decisiones ante su petición, salvo en el caso de Paraguay. Es por esto que se concluye que en los regímenes políticos de los países del Mercosur se reconocen numerosos elementos del tipo ideal descripto de democracia deliberativa, aunque no debe dejarse de lado la tensión norma-realidad, que revela que muchas consideraciones de las Constituciones nacionales no han sido utilizadas o han sido utilizadas de forma sumamente escasa. En este sentido, corresponde complejizar nuevamente la cuestión. 5. Futuras

líneas de investigación

En futuras investigaciones debe preguntarse, conforme lo hace Gargarella, si debemos preocuparnos por la apatía política de la población. En esta misma dirección, “¿es necesario crear incentivos específicos para que la deliberación pública tenga lugar, o mientras las condiciones institucionales sean acordes, basta?” (1998: 198). También debería ampliarse el análisis a to-

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dos los niveles de gobierno, ya que los gobiernos locales son los más próximos a la ciudadanía y, por lo tanto, muchas medidas orientadas a incluirlos en el espacio público se realizan en ese plano –como el llamado “presupuesto participativo”–. Otra de las cuestiones sobre las que debería indagarse es el nivel de influencia del tipo de sistema político (presidencialista, parlamentarista o mixto) en la presencia de elementos que propicien la discusión pública y la inclusión de todos los potencialmente afectados en la toma de decisiones.

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A rtículos

en periódicos

– “Ciudadanía logra el desafuero de Bogado” (28/11/13). ABC Color: nacionales. www.abc.com.py. – “Destituyen al presidente paraguayo Fernando Lugo” (22/6/12). BBC: mundo. www.bbc.co.uk. – “Derogan en Uruguay la Ley de caducidad y ponen fin a la amnistía” (27/10/11). La Nación: mundo. www.lanacion.com.ar. – “Diputados aprobó el desafuero de Patti y corre la cuenta regresiva para su regreso a la cárcel” (24/4/08). Perfil: política. www.perfil.com.

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– “Hugo Chávez se proclama ganador del referéndum entre acusaciones de fraude de la oposición” (16/8/04). El Mundo: internacional. http://www.elmundo.es. – “Referéndum en Paraguay: ganó el ‘Sí’ por al voto de los residentes en el exterior” (9/10/11). Ámbito: internacionales. www. ambito.com. – “Según el Censo Buenos Aires debe tener 30 diputados más y la Capital Federal resignar 6” (12/10/10). El Cronista. www. cronista.com. – “Senado no dio lugar a juicio político a intendente Bentos” (5/12/13). República. www.republica.com.uy.

Parte II PERSPECTIVA ESTRICTA (Mercosur/CIUDADANO)

Capítulo I EL PARLAMENTO DEL Mercosur: LEGITIMIDAD CIUDADANA Y DÉFICIT DEMOCRÁTICO Stefanía Novas 1. Introducción Decimos Parlamento y el primer pensamiento que debería venírsenos a la mente es la ciudadanía de los diversos países representada en uno de los tres poderes del Estado, el más democrático si se quiere: el Poder Legislativo. Sin embargo, el error más grave que podemos cometer al entrar en este análisis es quedarnos con la visión utópica de lo que “debería ser” y no adentrarnos en lo que realmente es, en lo que sucede en el plano de la realidad. Así las cosas, iremos destapando la olla y veremos qué ocurre fácticamente con este mecanismo que procura la legitimidad ciudadana y democrática no sólo en cada uno de los países, sino particularmente en los procesos de integración regional, con especial atención en el ámbito del Parlamento del Mercosur. La hipótesis central de esta investigación será demostrar que los procesos de integración surgidos por decisión de los poderes ejecutivos de sus Estados partes y aprobados por sus parlamentos nacionales, carecen de legitimidad ciudadana directa, lo que origina el denominado déficit democrático. O lo que es lo mismo: el déficit democrático en los procesos de integración se hace evidente por la activa participación de los poderes ejecutivos nacionales y por el escaso o nulo protagonismo de los pueblos de los Estados partes de los respectivos bloques. Como punto de partida, nos abocaremos al nacimiento de distintos procesos de integración, especialmente en la Unión Europea y el Mercosur, para luego analizar sus propios par-

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lamentos y observar cuánto tienen de democráticos estos pilares institucionales dentro de los respectivos bloques. El objetivo de este puntapié inicial será, nada más y nada menos, mostrar cuál es el verdadero papel que cumple la ciudadanía de los Estados partes en los procesos de integración, principalmente trasladando esta consideración a lo que sucede en el seno del Mercosur y su Parlamento. 2. A lgunas

aclaraciones iniciales

Antes de sumergirnos en nuestra recorrida por el surgimiento de los procesos de integración y de sus parlamentos, resulta esencial esclarecer algunos términos exteriorizados anteriormente para volver más sencilla la lectura subsiguiente. Cuando hablamos de déficit democrático, nos estamos refiriendo, en el caso de la Unión Europea, a que, ésta y sus organismos padecen una falta de legitimidad democrática, resultando inaccesibles al ciudadano debido a la complejidad de su funcionamiento; lo que es necesario expresar es que dicha circunstancia tiende a ser revertida a partir de la entrada en vigencia del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009 1. En este sentido, y en relación al concepto de déficit democrático de la UE, Jorge Grandi 2 destaca las siguientes características: insuficiencia de democracia en las instituciones comunitarias, falta de transparencia en los procedimientos de toma de decisión, debilidades de los parlamentos, excesivo poder de ciertos países miembros, y sobre todo déficit democrático de parte del ciudadano común que se siente impotente para influir sobre decisiones tomadas muy lejos de su entorno pero que inciden en su cotidianeidad. El déficit democrático, explica el autor, es aquel relacionado con la limitada participación o marginación de actores en los procesos de integración 3. En Europa, se manifestó recién 1 Definición extraída del Glosario de la Unión Europea en http:// europa.eu/. 2 Grandi, Jorge, “Déficit democrático y social en los procesos de integración”, en Integración y Comercio, nº 6, INTAL, Buenos Aires, 1998, pp. 423-460. 3 Grandi, ob. cit.

El Parlamento

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durante la aprobación del Tratado de Maastricht, que evidenció que 40 años de evolución y desarrollo de un modelo de integración podían verse destruidos en cuanto la ciudadanía no se sintiera partícipe en el diseño de esa nueva etapa del proceso de integración. El déficit democrático se advierte, según el autor, en el protagonismo en ocasiones excluyente de los actores gubernamentales en la formulación de una direccionalidad, orientación y liderazgo, negociación y ejecución de los procesos y la escasa o nula participación de otros agentes que gravitan sobre un proceso de integración, lo que conlleva en ciertas ocasiones un serio riesgo de elitización de los mismos, con posible aumento de oposición a los procesos de integración. El grado de déficit democrático depende del nivel de ambición de los procesos de integración. Estos procesos son elitistas en sus orígenes, resalta Grandi; y lo que nace en principio como una iniciativa de gobierno tiene que transformarse posteriormente en una iniciativa sentida por la sociedad civil en su conjunto, que es en definitiva la fuerza motriz que tendrá que asumir la materialización del proyecto. La no legitimidad de los actos resulta ser el origen por excelencia de todo déficit democrático, y dos instituciones más acentuadamente que las otras tendrían que rediseñar su papel y revitalizar su participación en estos procesos para disminuir ese déficit: el parlamento y los partidos políticos. El papel de los parlamentos, prosigue el autor, cada vez con menos participación en los procesos de integración, genera una tendencia en favor de los poderes ejecutivos, lo que acentúa aún más el déficit democrático 4. Por otra parte, cuando pensamos en procesos de integración originados en base a decisiones de los poderes ejecutivos de sus Estados partes, lo hacemos en concordancia con la visión expuesta por Sandra Negro, quien resalta que, en el origen de los esquemas de integración, el impulso inicial corresponde a los gobiernos, sin haber participación directa en la deliberación y elección de representantes, ni en la toma de decisiones por los ciudadanos 5; aun pudiendo identificarse 4 5

Grandi, ob. cit.

Negro, Sandra (dir.), Manual de Derecho de la Integración, 2ª ed., BdeF, Montevideo-Buenos Aires, 2014, p. 41.

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los nombres de los “hacedores” políticos que, ocupando cargos nacionales, realizaron un aporte fundamental en pro de la integración 6. En base a esta última falta de participación de la ciudadanía es que se da la carencia de legitimidad ciudadana directa, puesto que, prosigue Negro, la iniciativa de los procesos de integración reconoce impulsos gubernamentales con escasa o nula participación de los ciudadanos en las instituciones u órganos creados 7. La carencia de legitimidad ciudadana directa, por su parte, nos lleva al origen de este apartado y a uno de los ejes centrales de nuestro presente trabajo de investigación: el tan nombrado déficit democrático. Por último, nos parece atinado citar las palabras de Juan Mario Vacchino, quien destaca que “la participación de la ciudadanía en el proceso de integración es un factor de legitimidad y una condición de éxito: cuando sólo participan los gobiernos y las tecnoestructuras, el proceso se estanca y fracasa. Las uniones de países decididas en la cumbre sólo se logran mantener por la fuerza o como consecuencia de una situación hegemónica; en cambio, sostenido por la participación democrática, el proceso de integración se transforma a su vez en un factor de consolidación de los regímenes democráticos que en él participan” 8. 3. La

relación entre integración y democracia

Ya en sus primeras palabras acerca de la compleja relación entre integración y democracia, el director del INTAL, Juan José Taccone 9, observa la participación de la sociedad civil en los procesos de integración como uno de los requerimientos que apuntan a su sustentabilidad. En esta línea de 6

Negro, ob. cit., p. 40.

7

Negro, ob. cit., p. 41.

8

Vacchino, Juan Mario, “La dimensión institucional de la integración latinoamericana”, en Revista del INTAL nº 185, año 17, BID/INTAL, Buenos Aires, diciembre de 1992, pp. 3-16. 9

Taccone, Juan José, “Integración y democracia en América Latina y el Caribe”, en Revista del INTAL, documento de divulgación 1, BID/ INTAL, Buenos Aires, noviembre 1997, Presentación.

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pensamiento, Álvaro Tirado Mejía entiende que la integración como propósito colectivo sólo es viable en la medida en que las naciones que la conforman mantengan un compromiso con la democracia; y resalta que la voluntad política de los gobiernos para avanzar en la integración regional depende de la voluntad política de sus pueblos. Más adelante, vuelve a enfatizar esta circunstancia diciendo que los procesos de integración serán sostenibles en la medida en que sean democráticos, esto es, en la medida en que den lugar a la participación de la sociedad civil 10. Lo destacable es que el autor entiende a la integración como todo esfuerzo de acercamiento por los Estados que genere vínculos, sean económicos, políticos o sociales; y habla de democracia tanto política como económica y social. En relación a la democracia política, explica que es el sistema en que los gobernantes son electos a través del sufragio universal, directo y secreto, con elecciones periódicas y competitivas. La democracia económica y social tiene que ver con la igualdad de trato y oportunidades 11. La relación integración-democracia que el autor plantea extraña las relaciones entre integración y democracia política (basada en la igualdad jurídico-política), aquellas entre integración y democracia económica y social (tendencia hacia la igualdad económica e igualdad de estatus), y el papel de la sociedad civil en los procesos de integración regional 12. En cuanto a la primera relación planteada, explica que el deseo democrático se presenta como un elemento central en el mantenimiento y la consolidación del proceso integracionista, y dice que “la democracia política es el régimen sin el cual la integración es imposible” 13. En un comienzo, los esquemas de integración latinoamericanos no hicieron referencia respecto del sistema político imperante en los países participantes, y 10 Tirado Mejía, Álvaro, “Integración y democracia en América Latina y el Caribe”, en Revista del INTAL, documento de divulgación 1, BID/INTAL, Buenos Aires, noviembre 1997, p. 1. 11

Tirado Mejía, ob. cit., p. 2.

12

Tirado Mejía, ob. cit., p. 13.

13

Tirado Mejía, ob. cit., p. 14.

166

Stefanía Novas

aún con una mayoría de gobiernos democráticos, el caso latinoamericano, dice el autor, difiere del europeo, donde los partidos políticos juegan un papel importante dentro del Parlamento Europeo; en su caso, Latinoamérica no pudo alcanzar dicho nivel, a pesar de contener instituciones tales como el Parlamento Andino, el Centroamericano y el Latinoamericano. El autor expresa que la relación integración-democracia es una dependencia de doble vía, ya que los dos fenómenos son, a su vez, causa y efecto del otro 14. En cuanto a los vínculos entre integración y democracia económica, deja en claro que la integración regional en América Latina tuvo un perfil fundamentalmente económico. Expresa que el ideal común de los países de América Latina y el Caribe es avanzar en la transformación de las estructuras productivas en un marco de progresiva equidad social, dentro de un contexto democrático. Por otro lado, no duda de que exista una relación proporcional entre democracia económica y democracia política, ya que de no garantizarse la primera, la sostenibilidad de la segunda se vería limitada y la integración regional tampoco podría llevarse a cabo. Y, por otra parte, en la medida, en que no hay democracia política, difícilmente podrá haber democracia económica, y por ende, los objetivos de la integración tampoco podrán ser alcanzados. En cuanto al último punto planteado por el autor, explica que la participación de la sociedad civil en los procesos de integración es fundamental para mantener la integración. Así las cosas, no hay mecanismos institucionalizados que canalicen las inquietudes de las poblaciones en las políticas de integración. El autor señala que no puede haber integración sin participación, y para que todos puedan participar libremente en un proceso e integrarse, se requiere de la democracia. Prosigue y destaca que “es la integración libremente implementada por los grupos sociales la que permite un ejercicio democrático a nivel de la sociedad civil, a nivel de las naciones y a nivel internacional” 15.

14

Tirado Mejía, ob. cit., p. 17.

15

Tirado Mejía, ob. cit., p. 21.

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4. Una mirada hacia el origen de determinados procesos de integración Para poder estudiar de lleno la situación del Parlamento del Mercosur y su grado de democratización respecto de los ciudadanos de sus Estados partes, conviene empezar analizando el nacimiento de otros procesos de integración, tales como la Unión Europea y ciertos esquemas que se presentan en la región latinoamericana, para luego trazar una línea comparativa entre el bloque mercosureño y los demás procesos integracionistas respecto del déficit democrático y de la legitimidad de sus parlamentos. A medida que vayamos desentramando estas cuestiones, intentaremos demostrar lo que en un principio se dijo: el error y la utopía de creer en lo que “debería ser” dentro de los parlamentos, entendidos éstos como pieza institucional de los procesos de integración, sin poner el acento en la verdadera actuación de dichos mecanismos en relación a los pueblos que conforman los Estados partes. 5. La

experiencia del

Parlamento Europeo

de la

Unión Europea

Tal como lo expresa Álvaro Tirado Mejía, la integración europea se desarrolló en varias etapas y en diferentes formas, aludiendo así a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), en 1952, y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) y la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957. Esta circunstancia tan interesante es resaltada por el autor, ya que denota que, en sus comienzos, la integración europea fue un proceso netamente económico 16. Pero ya de los objetivos de la Unión Europea, a tenor de su Tratado, firmado en Maastricht en 1992, se desprende que los Estados miembros son democracias pluralistas, por lo que toda organización creada por ellos también debe ser democrática. En este sentido, el autor destaca que la Unión Europea posee una estructura política que garantiza la participación y el control democrático, poniendo como

16

Tirado Mejía, ob. cit., p. 25.

168

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ejemplo el caso del Parlamento Europeo 17, aunque aclara que la extensión de poderes a su área de competencia no se efectuó sincronizadamente con la transferencia de competencias de los diferentes países miembros de la Unión, que es lo que deriva en el déficit democrático del bloque, con críticas dirigidas hacia la falta de transparencia dentro del proceso, puesto que un gran número de decisiones que afectan la vida de los ciudadanos europeos se toman a puertas cerradas 18. Más adelante, Tirado Mejía explica que los ciudadanos están en la base del proceso democrático en el seno de la Unión Europea. Esto es así, prosigue el autor, porque los electores disponen de dos votos: uno de ellos a nivel nacional, por el cual eligen a sus parlamentos y gobiernos nacionales, y los ministros de tales gobiernos representan a sus países en el Consejo de Ministros de la Unión Europea; y otro, donde los electores de todos los Estados miembros eligen a los integrantes del Parlamento Europeo 19. En consecuencia, los ciudadanos de la Unión Europea poseen canales democráticos en la designación de sus representantes ante el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros 20. Haciendo un poco de historia, el autor recuerda el camino andado por el Parlamento Europeo. El primer precedente de la institución parlamentaria lo podemos encontrar en la Asamblea creada en 1952 para la CECA, que solamente contaba con funciones consultivas. Desde ese entonces, el Parlamento tomó cierto control democrático sobre la Comisión y un derecho en ascenso de codecisión con el Consejo de Ministros. Un hito importante en la vida de la estructura parlamentaria fue la elección de sus integrantes por sufragio universal, secreto y directo en 1979, reforzando así, consagra el autor, su propia legitimidad democrática 21. José Javier Fernández Fernández,

17

Tirado Mejía, ob. cit.

18

Tirado Mejía, ob. cit., p. 26.

19

Tirado Mejía, ob. cit.

20

Tirado Mejía, ob. cit., p. 27.

21

Tirado Mejía, ob. cit.

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acorde al camino andado por Tirado Mejía, explica que la denominación de “asamblea parlamentaria” cambió por la de “Parlamento Europeo” encuentra sustento jurídico en el art. 3 y siguientes del Acta Única Europea, aunque señala que ya desde el 30 de marzo de 1962, la asamblea parlamentaria decidió darse a sí misma dicha denominación 22. Para precisar un poco el alcance de las funciones del hoy Parlamento Europeo, de las funciones consultivas que presentaba la asamblea parlamentaria en la época de la CECA, pasamos al Tratado de Roma, que creó, en 1957, la Comunidad Europea, le otorgó al Parlamento algunas facultades de supervisión y un derecho limitado de participación en el procedimiento legislativo de consulta. Luego de esto, dice Fernández Fernández, los ámbitos de competencia del Parlamento se vieron amplificados por los tratados de 1970 y 1975, así como también con el Acta Única Europea de 1976 y el Tratado de Maastricht de 1992. Amsterdam y Niza son los sucesivos tratados que fueron complementando las atribuciones del Parlamento. No obstante estos tímidos avances en materia parlamentaria, el gran salto en sus competencias llegó con el Tratado de Lisboa, vigente desde el 1 de diciembre de 2009, especialmente en relación con el procedimiento de codecisión, que pasó a ser el procedimiento legislativo ordinario, convirtiendo al Parlamento Europeo en colegislador, en pie de igualdad con el Consejo 23. También el autor resalta una característica única que, por largo tiempo, supo llevar el Parlamento Europeo: el hecho de ser la única asamblea supranacional del mundo directamente elegida, lo que le confirió una legitimidad democrática incontestable 24, si bien además destaca que el incremento de competencias de la institución parlamentaria

22 Fernández Fernández, José J. J., en Molina del Pozo, Carlos, y Pizzolo, Calogero (coords.), El Parlamento de la Unión Europea y el Parlamento del Mercosur. Ensayos para un estudio comparado, Eudeba, Buenos Aires, septiembre 2011, cap. III: “El Parlamento Europeo: Origen y evolución, naturaleza, composición y desarrollo futuro”, pp. 93-94. 23

Fernández Fernández, ob. cit., p. 94.

24

Fernández Fernández, ob. cit., p. 94

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subsanó en parte el tan conocido déficit democrático de que adolece el bloque regional, derivado del desequilibrio existente en el mecanismo de toma de decisiones de la Unión Europea entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo 25. En palabras de Jasone Astola Madariaga, la distancia entre las instituciones comunitarias de la Unión Europea y los pueblos de sus Estados miembros ha sido consustancial al propio proceso de integración 26. La autora repasa la última versión del proyecto de Constitución de la Unión Europea, en especial su art. 1.1 27, para poner en tela de juicio la existencia (o no) de un pueblo europeo, dando a conocer su visión respecto del tema: “La Unión ha sido creada por los Estados, más exactamente por el acuerdo de los gobiernos centrales de los Estados, acuerdo que ha sido ratificado en cada país según su propio sistema constitucional interno, y al descansar sobre los Estados descansa sobre la legitimidad democrática de cada Estado miembro” 28. Lo que quiere decir la autora es que la legitimidad democrática de la Unión Europea tiene la misma fuente que la de cada Estado que la compone y es reconocida indirectamente al hablarse de la voluntad de los ciudadanos de Europa 29. En cuanto a la legitimación democrática de las decisiones de la Unión Europea, Astola Madariaga explica que ésta tiene que ver con observar si el funcionamiento comunitario entra o no dentro de los cánones de un sistema democrático 30. La autora no se mete dentro del entramado institucional comunitario, ni en las atribuciones específicas 25

Fernández Fernández, ob. cit., pp. 127-128.

26

Astola M adariaga, Jasone, “De la legitimidad democrática de la Unión Europea y de la legitimación democrática de sus decisiones: Una reflexión sobre el proyecto de Constitución Europea”, en UNED. Teoría y Realidad Constitucional, nº 15, 2004, p. 209. 27 A saber: “La presente Constitución, que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro común, crea la Unión Europea”. 28

Astola Madariaga, ob. cit., p. 218.

29

Astola Madariaga, ob. cit., p. 222.

30

Astola Madariaga, ob. cit., p. 226.

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del Parlamento Europeo, sino que se ocupa de las “novedades de impulso democrático” que presenta el proyecto de Constitución de la Unión Europea, circunscribiéndose a tres de ellas: 1) la iniciativa legislativa concedida a la ciudadanía comunitaria; 2) la participación de los parlamentos nacionales en el proceso de decisión; 3) la participación de las regiones 31. En cuanto a la primera de ellas, la iniciativa popular está prevista en el Título VI de la Parte I del Proyecto, concretamente en su art. I-47.4 32. Respecto de la participación de los parlamentos nacionales, ella está prevista en el Anexo I (Protocolo sobre el papel de los parlamentos nacionales en la Unión Europea 33), que recoge dos principios: información a los parlamentos nacionales de la actividad comunitaria y cooperación con ellos en dicha actividad; y además se suma el art. I-46.2 (Principio de democracia representativa) 34. En relación a la participación de las regiones, la autora señala que éstas no vieron colmadas sus expectativas de formar parte del entramado de decisión comunitario 35, pero sí rescata ciertos y tímidos avances en la cuestión. La primera novedad es el reconocimiento expreso y el respeto al poder 31

Astola Madariaga, ob. cit., pp. 226-227.

32

A saber: “Un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de la Constitución. La ley europea establecerá las disposiciones relativas a los procedimientos y condiciones necesarios para la presentación de esta iniciativa ciudadana, incluido el número mínimo de Estados miembros de los que deben proceder los ciudadanos que la presenten”. 33

Disponible en http://ue.eu.int//.

34

A saber: “Los ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo. Los Estados miembros estarán representados en el Consejo Europeo por su jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos”. 35

Astola Madariaga, ob. cit., p. 230.

172

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regional en el art. I-5.1 (Relaciones entre la Unión y los Estados miembros) 36. Por otra parte, cabe recordar el art. 2 del Protocolo sobre aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad 37. Se mantiene, además, la posibilidad de las regiones de participar en el Consejo según el art. I-23.2 38. Por otro lado, el Comité de las Regiones sigue funcionando, de acuerdo al art. I-32.2 39, y ejerce funciones consultivas según el art. I-32.1. Otro logro regional es aquel por medio del cual el Comité de las Regiones ve reconocida su legitimidad para recurrir ante el Tribunal de Justicia contra los actos legislativos en cuya materia deba ser consultado; pero la reivindicación más importante, esto es, su presencia en el proceso de toma de decisiones, quedó fuera del Proyecto de Constitución, y esa participación quedó así en manos de los Estados miembros 40. Haciendo un poco de historia, María Victoria Álvarez Macías destaca que el Tratado de París de 1951 creó la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), como entidad supranacional colocada en dos campos económicos estratégicos. Hubo planes por trasladar la integración económica hacia otros

36

A saber: “La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante la Constitución, así como la identidad nacional, inherentes a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional”. 37

A saber: “Antes de proponer un acto legislativo europeo, la Comisión procederá a amplias consultas. Estas consultas deberán tener en cuenta, cuando proceda, la dimensión regional y local de las acciones previstas. En casos de urgencia excepcional, la Comisión no procederá a estas consultas. Motivará su decisión en su propuesta”. 38

A saber: “El Consejo está compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho al voto”. 39

A saber: “El Comité de las Regiones estará compuesto por representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o que tengan responsabilidad política ante la asamblea elegida”. 40

Astola Madariaga, ob. cit., p. 231.

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planos, pero había países reticentes a ceder parte de su soberanía, como era el caso de Francia, comandada por De Gaulle. No obstante estos obstáculos, la integración siguió avanzando en el sector económico, y en 1957, mediante los Tratados de Roma, se crearon la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA/EURATOM) 41. En el orden institucional, sigue la autora, el Tratado de París que creó la CECA conformó, entre otros órganos, la Asamblea Parlamentaria con representantes de los parlamentos nacionales, cuyo objetivo era conseguir el apoyo de los ciudadanos a la integración y al control de la alta autoridad, la principal institución de la CECA, de carácter supranacional. De todas formas, la Asamblea tenía únicamente un poder de dictamen consultivo y sus representantes no eran elegidos por sufragio universal directo, sino que eran legisladores de los propios parlamentos nacionales. A medida que crecían las competencias de la Comunidad Europea (CE), mayor era la necesidad de contar con un órgano parlamentario donde fuera posible el encuentro de diferentes ideas y puntos de vista 42. Así, la Asamblea fue sustituida por el Parlamento Europeo desde 1962, incrementando su rol en la toma de decisiones comunitaria. Este aumento de poderes fue el resultado de varios factores, entre los que se encontraban el esfuerzo de los eurodiputados y la voluntad política de los Estados miembros. Finalmente, el acta del 20 de septiembre de 1976 le otorgó al Parlamento Europeo una legitimidad y autoridad nuevas al disponer la elección de sus miembros por sufragio universal directo, lo que se llevó a cabo desde 1979. Así, el Parlamento Europeo se erigió como la única institución comunitaria nombrada democráticamente. Con todo lo dicho, la idea de un órgano parlamentario estaba en los orígenes de la Unión Europea para darle mayor legitimidad al proceso de integración 43. 41

Á lvarez M acías, M. V., El Parlamento del Mercosur. Una comparación con la experiencia europea, Cuadernos de Política Exterior Argentina, Rosario, octubre-diciembre 2006, nº 86, p. 10. 42

Á lvarez Macías, ob. cit., p. 11.

43

Á lvarez Macías, ob. cit., p. 12.

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Hay que destacar una de las funciones principales del Parlamento Europeo, que es la de ejercer el control democrático de todas las demás instituciones de la UE, especialmente de la Comisión 44. También vale señalar la tarea que cumple el Comité Económico y Social Europeo (CESE) como la voz de la sociedad civil organizada europea. Fue fundado en 1957 al amparo del Tratado de Roma, y es un organismo consultivo donde convergen las organizaciones de empresarios, los sindicatos y otros grupos de actividades económicas y sociales. Una de sus funciones principales es la de estimular a la sociedad civil a participar más en la elaboración de políticas de la UE 45. Silvana Insignares Cera explica que el Parlamento Europeo encarna el principio democrático en la estructura institucional de la Unión Europea, lo que no evitó que todavía sea objeto del déficit democrático, razón por la cual se intenta, a través del sufragio directo de sus ciudadanos, mantener ese carácter de legitimidad propio de la institución parlamentaria 46. De todas formas, la autora señala que siempre se ha planteado la crítica de su déficit democrático, lo que lleva a que sean discutibles la representación y el modo de elección de los parlamentarios. Y va por más, al resaltar que si se revisan los artículos del Tratado Constitutivo de las Comunidades Europeas, se entiende que el sujeto político representado es el mismo que en el caso del parlamento nacional, y no el pueblo europeo, lo que trae aparejadas cuatro consecuencias: el PE como institución de naturaleza interestatal; el pueblo debe ser entendido como el de cada uno de los Estados porque no existen ciudadanos de la Comunidad; la representatividad de las delegaciones nacionales en el PE sólo sería semejante

44

Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, El funcionamiento de la Unión Europea. Guía del ciudadano sobre las instituciones de la UE, Luxemburgo, 2008, p. 13. 45

Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, ob. cit., p. 31. 46

Insignares Cera, S., “Un camino para fortalecer su papel como institución promotora de la integración”, Revista de Derecho, Universidad del Norte, nº 32, Barranquilla, 2009, pp. 306-333.

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a la de los parlamentos nacionales a medida que éstas sean configuradas conforme a parámetros democráticos; como no representa en estricto sentido a un pueblo, es difícil atribuirle poder legislativo y poder financiero pleno 47. Carmen Innerarity, por su parte, expone que la figura del Estado nacional empezó a perder peso con la llegada de la globalización, que inaugura una visión desterritorializada de la política. Lo que quiere decir es que la nueva sociedad global que se fue gestando erosiona el Estado nacional en el sentido de traspasar sus límites territoriales por una diversidad de vínculos sociales, económicos y culturales. Lo que se pregunta es si ese debilitamiento del Estado nación puede acabar con la democracia, la que se desarrolló en el Estado nacional y donde este último encontró su forma política más moderna 48. La autora se mete en este ámbito para centrar su mirada en la integración europea. Más precisamente, explica que con el proceso de integración europea surgió un orden político que establece nuevas competencias y regula nuevos procedimientos de decisión de carácter vinculante para hacer frente a la globalización, sin haber creado por ello un nuevo Estado. Lo que ella afirma es que la política de integración europea y sus instituciones creadas poseen una “carencia democrática”, lo que alude a que son los poderes ejecutivos de los Estados miembros los actores principales, mientras que el rol de los parlamentos nacionales en la política europea es poco relevante. Pero en 1979 se crea el primer parlamento europeo elegido directamente, lo que supone un cambio fundamental en la política europea, consumado con el Acta Única de 1985 49. Uno de los elementos del Estado moderno era considerar a la soberanía como algo indivisible, pero las transformaciones actuales afectan esta noción de la soberanía, dice la autora, ya que ésta no puede ser considerada 47

Insignares Cera, ob. cit.

48

Innerarity, C., Democracia e integración política. ¿Cómo afectan los procesos de integración a la representación política?, Universidad Pública de Navarra, REIS, 91/00, pp. 39-58. 49

Innerarity, ob. cit.

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monopolio del Estado territorialmente definido, sino que la comparte con otro tipo de estructuras supra o subestatales, es decir que la estatalidad es sustituida por la interdependencia, por el entrecruzamiento de competencias 50. La soberanía en un régimen democrático está vinculada con la responsabilidad política. La responsabilidad del gobierno ante los ciudadanos es la otra cara de la soberanía estatal en una democracia. La responsabilidad implica una serie de instituciones que permitan a los ciudadanos ejercer un control sobre el gobierno. La responsabilidad tiene dos dimensiones: un gobierno es responsable si es representativo, esto es, cuando es receptivo con las demandas de los ciudadanos y las tiene en cuenta a la hora de tomar decisiones; y además es necesario que el gobierno sea eficaz, es decir que tome decisiones que permitan satisfacer las demandas de los ciudadanos 51. Ambas dimensiones se ven alteradas en la situación actual de la integración europea, entiende Innerarity, ya que, por un lado, la representatividad no queda asegurada, puesto que no existen mecanismos institucionales que garanticen un control suficiente ni entre las instituciones ni de los ciudadanos. Las posibilidades de un control efectivo por el PE a la Comisión son muy limitadas. Además, ninguna moción de censura prosperó. También son insuficientes las posibilidades de control mediante las elecciones europeas. Su función legislativa también queda mermada por su falta de capacidad de iniciativa; solamente colegisla con el Consejo, a propuesta de la Comisión; y tiene capacidad de codecisión junto con el Consejo de Ministros. Por ello, el PE no alcanzó el estatus de institución representativa del pueblo, a pesar del sufragio universal directo de sus integrantes. A ello se le suma la inexistencia de un sistema electoral común. Esto ocurre porque el reparto de poderes está orientado hacia las instituciones que representan a los gobiernos de los Estados miembros. El PE, como representante de la ciudadanía, explica la

50

Innerarity, ob. cit.

51

Innerarity, ob. cit.

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autora, ocupa un lugar marginal y no dispone más que de un poder consultivo y un poder de control bastante limitado 52. De todo lo expuesto, Innerarity deduce que el déficit democrático de la UE es fundamentalmente un déficit de legitimidad. En 1979, con la creación del PE elegido directamente por los ciudadanos, se plantea la exigencia de que la política europea sea legitimada democráticamente mediante la participación de los ciudadanos. Con el Tratado de Maastricht de 1991, la legitimidad de la política europea se convierte en un problema fundamental, puesto que las instituciones europeas alcanzan una elevada dosis de poder político al aumentar las competencias asumidas. Acá se produce el déficit en las posibilidades que los ciudadanos tienen de participar en la formación de la voluntad política y en el control de las decisiones. Lo que sucede, dice la autora, es que el modelo de la democracia proyectado sobre Europa permanece muy ligado al Estado nacional, y de ese desajuste se observan una serie de obstáculos para la democratización de la política más allá del Estado 53. Por otro lado, analiza el caso de la ciudadanía europea, expresando que la condición de “ciudadano europeo” se trata de una identidad vaga, una ciudadanía y fuente de legitimidad de las decisiones políticas muy débil, ya que no deriva de una identidad cultural sino de una comunidad de intereses, y, en conclusión, el déficit democrático no es sólo de carácter institucional sino también socioestructural 54. 6. A lgunas

notas sobre

Latinoamérica

Juan Mario Vacchino se propuso analizar, en 1992, la integración europea (la Unión Europea, en otras palabras) para luego exteriorizar una serie de pautas que servirían de guía a la integración latinoamericana. Aquí destacaremos tres de ellas: la primera es la democracia, como principio y condición de existencia, con aspiraciones a una sociedad participativa

52

Innerarity, ob. cit.

53

Innerarity, ob. cit.

54

Innerarity, ob. cit.

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y abierta; la segunda es la institucionalidad, como conjunto de normas e instituciones que proporcionen transparencia, solidez y eficiencia al proceso y aseguren una distribución equilibrada de las competencias entre los órganos; la tercera es el sistema de decisiones, que neutralice las presuntas hegemonías nacionales, siendo a la vez una expresión dinámica y equilibrada de la voluntad comunitaria de los países participantes 55. En relación a la primera pauta, resalta que tenemos allí a uno de los pilares indiscutibles y necesarios para aspirar a la formación de un proceso integracionista pluralista e igualitario. Señalada la segunda pauta, pondremos el acento en las instituciones, lo que nos reenvía, al igual que en el principio de esta investigación, al parlamento como mecanismo estructural capaz de transparentar al proceso y pieza fundamental para dotar de vida a la pauta anterior. Respecto de la tercera pauta enfatizada por Vacchino, destacamos el hecho de aplicar el poderío hegemónico que puedan ejercer los Estados partes por separado y no como conjunto integrado, encontrando en la pauta inmediatamente anterior, y en particular en el parlamento, el socio ideal para alcanzar un sistema de toma de decisiones equitativo entre los países integrantes del proceso. Tal como señala Vacchino, ni la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio), creada mediante el Tratado de Montevideo de 1960, ni la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), surgida a través del Tratado de Montevideo de 1980, previeron o idearon la posibilidad de conformar una “asamblea parlamentaria” que expresara la voluntad de las poblaciones, destacándose por ese entonces la evidente existencia de un déficit democrático en la región 56. Por su parte, Tirado Mejía señala que, a pesar de la amplia aceptación de los regímenes democráticos en Latinoamérica y el Caribe, existen todavía interrogantes referidos a los 55

Vacchino, J. M., “La dimensión institucional en la integración latinoamericana”, en Integración Latinoamericana, nº 185, año 17, INTAL, diciembre 1992, pp. 3-16. 56

Vacchino, ob. cit.

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ciudadanos latinoamericanos, puesto que persisten deficiencias perturbadoras en el funcionamiento de las instituciones democráticas en muchos países de la región. Sin embargo, prosigue el autor, se observan signos de progreso en dicho espacio territorial, con el control ciudadano por excelencia, que es la celebración periódica de elecciones justas y libres 57. Además, destaca el rol de la prensa como mecanismo de control al servicio de la sociedad civil, y la proliferación de encuestas y estudios de opinión pública como nuevas formas de control 58. Pero el autor ahonda un poco más en el ámbito latinoamericano, expresando que en los procesos integracionistas de dicho espacio territorial, el grado de “democraticidad” de la integración tiene que ver con la representatividad y legitimidad de los negociadores, así como con la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones relativas a la integración 59. También resalta que, a veces, el problema no es la ausencia de convocatoria en los procesos de integración, sino el desinterés de los beneficiados o afectados por éstos, ya que en la mayoría de los casos, dice el autor, los únicos que asisten en representación de la sociedad civil son los empresarios, entendiendo que, aunque el empresariado es una fuerza muy importante y un componente esencial de la sociedad civil, se hace necesario ampliar la participación de otros sectores 60. En palabras de la autora Dayanna Sánchez Rodríguez, la democracia liberal presidencialista en Latinoamérica se caracteriza por sustentarse en gobiernos personalistas 61 donde “el ejercicio del poder se concentra voluntariamente en un individuo, sin mayor participación del gobernado (o de sus 57

Tirado Mejía, ob. cit., p. 5.

58

Tirado Mejía, ob. cit., p. 6.

59

Tirado Mejía, ob. cit., p. 22.

60

Tirado Mejía, ob. cit., p. 23.

61

Sánchez Rodríguez, D., “¿Son las elecciones directas la solución al déficit democrático en la Comunidad Andina?”, en Perspectivas Internacionales. Ciencia Política y Relaciones Internacionales, vol. 6, nº 1, enero-diciembre, 2010, Cali, pp. 11-55.

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representantes)” 62. Esto generó que los parlamentos nacionales no estén involucrados en la redacción, aprobación, ejecución y seguimiento de los tratados internacionales o regionales, lo que impacta directamente en la democracia representativa, fundamentada en la participación de los ciudadanos y ciudadanas en las decisiones de sus Estados 63. En el caso de las organizaciones internacionales de integración, el déficit de seguimiento, evaluación y control nacional se mitiga, prosigue la autora, con la transferencia de competencias de legislación y control democrático a los parlamentos regionales 64. Sin embargo, esta transferencia de competencias no siguió el mismo ritmo en los órganos intergubernamentales que en los órganos comunitarios. La autora explica que la preeminencia de los órganos intergubernamentales sobre los comunitarios es sólo una reproducción de sistemas democráticos nacionales presidencialistas 65. Y, en este sentido, el déficit democrático en los procesos de integración latinoamericanos se evidencia en dos estados: el primero, cuando a nivel nacional se ven ampliadas las competencias del poder ejecutivo para la realización de acuerdos políticos, económicos, sociales y culturales con terceros países, minimizando el control democrático del poder legislativo; en segundo lugar, la intención de transferir competencias de control democrático a los parlamentos regionales y las instancias que representen grupos sociales se ven cercenadan por el carácter deliberativo y consultivo de las funciones otorgadas en el marco de la normativa comunitaria, con las que sólo pueden emitir recomendaciones, sugerencias u opiniones respecto a las decisiones tomadas en el ámbito ejecutivo supranacional 66. Así las cosas, piensa Sánchez Rodríguez, los Estados inmersos en este tipo de procesos están frente a un debilitamiento de la 62

Rozo, E., Introducción a las instituciones políticas, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá, 1998. 63

Sánchez Rodríguez, ob. cit.

64

Sánchez Rodríguez, ob. cit.

65

Sánchez Rodríguez, ob. cit.

66

Sánchez Rodríguez, ob. cit.

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democracia, en pro del fortalecimiento de un poder ejecutivo supranacional, creando comunidades con poca legitimidad y eficacia para los pueblos participantes. Luego de las precedentes palabras relativas al estado de la integración en Latinoamérica, vamos a adentrarnos en la existencia de ciertos procesos integracionistas de la región que cuentan con un parlamento dentro de su estructura institucional. 7. El Parlamento Centroamericano (Parlacen) La integración centroamericana presenta una rica historia en el seno de sus antecedentes. Tal como lo recoge Gonzalo Álvarez, los territorios de Centroamérica tuvieron, desde sus orígenes independentistas en 1811, la vocación de conformar un Estado federal 67, y así se conformó la Patria Grande. Sin embargo, el fracaso federativo ocurrido en la región llevó a que cada uno de los integrantes de ese sueño federal se erigiera como Estado nacional independiente. Un paso hacia adelante en la historia centroamericana significó la firma de la Carta de San Salvador por Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, que originó la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) en 1951. En ese contexto, Honduras, El Salvador, Guatemala y Nicaragua suscribieron el Tratado de Managua (Tratado de Integración Económica Centroamericana), en 1960, al que Costa Rica adhirió dos años después, que creó el Mercado Común Centroamericano (MCCA). Vale destacar el papel fundamental que significaron los acuerdos de Esquipulas I y II de 1986 y 1987, que fueron el motor que reactivó el proceso integracionista en Centroamérica. Así las cosas, llegamos a 1991 con la firma del Protocolo de Tegucigalpa, que viene a reemplazar a la Carta de la ODECA, y que crea el Sistema de Integración Centroamericana (SICA). A su vez, en 1993 se firmó el Protocolo de Guatemala, que dio lugar, dentro del SICA, al Subsistema de Integración Económica Centroamericana (SIECA). La estructura institucional del SICA instituyó a la Reunión de Presidentes como órgano supremo, confirmando así la direc67

Á lvarez, G., en Negro, ob. cit., p. 151.

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ción política de la integración. Además, incluye en su entramado orgánico, entre otros, al Parlacen, como una institución permanente de vocación centroamericanista. Lo último a destacar en este párrafo es el establecimiento de instancias de participación política y social en el proceso, como la legitimidad conferida al Parlacen con la elección directa de sus integrantes 68. La Cumbre Presidencial de Esquipulas I, realizada en mayo de 1986, fue un paso trascendental para el logro de la creación del Parlacen, que se instituyó finalmente el 28 de octubre de 1991 en Guatemala. En síntesis, de los Acuerdos de Esquipulas nace el Parlamento Centroamericano, como la instancia política permanente y democrática, de representación popular 69. En lo que respecta al SICA, dentro del cual se erige el Parlacen, pueden avizorarse las limitaciones que el bloque posee, derivadas de ambiciosos objetivos que no encuentran un correlato en el entramado institucional y jurídico del proceso, y además basta con recordar que el SICA no comporta una transferencia de competencias nacionales a órganos de la integración, hay ausencia de órganos con capacidad de generar un ordenamiento jurídico superior al de los Estados participantes 70, lo que es lo mismo que afirmar que el logro de los objetivos del SICA dependerá básicamente de la voluntad política de sus Estados integrantes. Si bien la creación del Parlacen significó conformar un alto foro de deliberación política de vocación centroamericanista, con la legitimidad democrática derivada de la elección por sufragio universal directo 71, hay que resaltar aquí también las limitadas competencias que tiene a su cargo este órgano. Basta con ver su Tratado Constitutivo, en cuyo art. 1 se lo define como un órgano regional de planteamiento, análisis y recomenda68 Sanahuja, J. A., y Sotillo, J. Á., El Parlamento Europeo y el proceso de integración centroamericana, Documento de Trabajo, Parlamento Europeo, Dirección General de Estudios, Luxemburgo, abril 1997, p. 36. 69

www.parlacen.org.gt

70

Sanahuja-Sotillo, ob. cit., p. 37.

71

Sanahuja-Sotillo, ob. cit., p. 39.

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ción, que sirve como foro de deliberación. Así como el Protocolo de Tegucigalpa no instituye competencia alguna al Parlacen en materia de control o de toma de decisiones, tampoco lo han hecho tratados posteriores, como el de Guatemala 72. De todas formas, el 9 de septiembre de 2010 entró en vigencia el Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo del Parlacen, donde se advierte el cambio de naturaleza jurídica de la institución, que pasa de ser órgano de planteamiento y recomendación, a órgano regional y permanente de representación política y democrática del SICA, que tiene como objetivo fundamental la realización de la integración de Centroamérica 73. En cuanto a la participación de la sociedad civil en el proceso de integración, ésta se puso de pie tardíamente y encontró obstáculos en un ordenamiento institucional difuso y poco efectivo, pero el Protocolo de Tegucigalpa estableció un nuevo cauce institucionalizado de participación de la sociedad civil a través del Comité Consultivo, integrado por entidades representativas del sector empresarial, el campesinado, los trabajadores, las cooperativas, las universidades, las organizaciones indígenas y los municipios. Por su parte, el Protocolo de Guatemala estableció un Comité similar, y el Tratado de Integración Social de 1995 cuenta con un Comité Consultivo de Integración Social. De todas formas, hay que resaltar que, dentro del SICA y de sus subsistemas, no son perceptivas las consultas a estas instancias y no existe un procedimiento de participación de las mismas en el proceso de toma de decisiones, lo que limita el alcance efectivo de esta participación 74. Para culminar con la integración en Centroamérica, debe destacarse que, por su carácter intergubernamental, el proceso depende casi con exclusividad de las reuniones presidenciales, y no existen contrapesos institucionales que contrarresten el poderío presidencialista y el déficit democrático que caracteriza al proceso. En este sentido, y en relación al Parlacen, éste carece de competencias significativas, como ya se ha dicho, en 72

Sanahuja-Sotillo, ob. cit., p. 40.

73

www.parlacen.org.gt

74

Sanahuja-Sotillo, ob. cit., p. 42.

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materia de control o en la toma de decisiones, y resulta dificultoso ver que el proceso avance sin un aumento progresivo de competencias que le corresponden como órgano que representa a los ciudadanos de la región, ya que, de lo contrario, el proceso seguirá carente de legitimidad democrática 75. 8. El Parlamento Andino de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) Lo que hoy se conoce con el nombre de Comunidad Andina de Naciones (CAN) surgió bajo la denominación de Pacto Andino y se fundamentó en el Acuerdo de Cartagena 76, que entró en vigor el 16 de octubre de 1969. El Parlamento Andino no formó parte del proceso de integración regional desde sus orígenes, sino que tuvo que esperar al 25 de octubre de 1979, cuando se firmó su tratado constitutivo, y recién se posicionó como órgano principal del bloque por el Protocolo de Quito, que entró en vigor el 25 de mayo de 1988 77. Tirado Mejía señala que el compromiso de los Estados partes del originario Pacto Andino con la democracia puede verse reflejado desde sus inicios 78, teniendo una muestra de ello en el preámbulo del Acuerdo de Cartagena 79. El autor resalta que el Parlamento Andino es la expresión más clara del compromiso de la CAN con la democracia 80. Volvamos a la creación de la institución parlamentaria andina. Dayanna Sánchez Rodríguez explica que, en 1979, al suscribirse el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, se define la conformación del órgano deliberante de la CAN, integrado por representantes de los pueblos de cada una de las

75

Sanahuja-Sotillo, ob. cit., p. 121.

76

Mollard, en Negro, ob. cit., p. 110.

77

www.parlamentoandino.org

78

Tirado Mejía, ob. cit., p. 30.

79

“Los Gobiernos de Bolivia, Colombia, el Ecuador, el Perú y Venezuela, ...fundados en los principios de igualdad, justicia, paz, solidaridad y democracia, ...convienen ...celebrar el siguiente Acuerdo de Integración Subregional”. 80

Tirado Mejía, ob. cit., p. 33.

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partes contratantes, elegidos por sufragio universal directo, según procedimiento que adoptarán los Estados miembros mediante un protocolo adicional, notando entre las disposiciones transitorias que solamente luego de transcurridos 10 años desde la fecha de entrada en vigor del Tratado, se podrán celebrar elecciones directas 81. La autora destaca que, hasta 2009, luego del retiro de Venezuela del bloque, el 50% de los miembros del Parlamento Andino eran elegidos democráticamente y respaldados por el mandato popular, mientras que el restante 50% eran elegidos por delegación de las mesas directivas de los órganos legislativos de Bolivia y Colombia 82. Para 2010, Sánchez Rodríguez evidencia una concentración extrema de poder en los órganos ejecutivos (Consejo Presidencial Andino, Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y Comisión), lo que genera preeminencia de los intereses nacionales sobre los intereses comunitarios. Por otro lado, las 737 decisiones emitidas por la CAN no son conocidas por los pueblos andinos y no fueron legitimadas a través del Parlamento Andino, ya que son decisiones ejecutivas que excluyen la participación soberana popular 83. Como señala el Instituto de Relaciones Europeas-Latinoamericanas (IRELA), “la experiencia demuestra que la marcha del proceso de integración andino ha tenido sus etapas de mayor progreso cuando los intereses concretos de los gobiernos coincidían con los del proceso, lo cual, si bien condujo a acelerados logros, también implicó prolongados estancamientos cuando tal coincidencia de intereses no existía. Una mayor competencia, legitimidad y representatividad de las decisiones de los órganos, al igual que una mayor participación ciudadana, dinamizaría el desarrollo del proceso de integración, evitando esos largos períodos de estancamiento” 84. Además,

81

Sánchez Rodríguez, ob. cit.

82

Sánchez Rodríguez, ob. cit.

83

Sánchez Rodríguez, ob. cit.

84

IRELA, Tres décadas de Integración Andina. Logros y nuevos retos, Dossier nº 69, julio 1999.

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en la mayor parte de los compromisos en la integración andina se identifica una inexistencia de voluntad política para llevar a cabo objetivos comunitarios; el proceso de decisión no está contando con la participación activa de los diferentes actores sociales, políticos, económicos y culturales de la subregión. Es por todo ello que la CAN se entiende como un proceso supranacional que no toma en cuenta las necesidades de la subregión 85. Entre sus conclusiones acerca del caso andino, Sánchez Rodríguez expresa que las elecciones directas no son el camino para solventar el déficit democrático en la CAN, pero asimismo cree que se podrían plantear ciertos mecanismos para redireccionar el proceso, considerando que algunos de ellos podrían ser: la institucionalidad andina, donde la opción para estabilizar el proceso es que los órganos intergubernamentales como el Consejo Presidencial Andino y el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores orienten el proceso de integración, y sus deliberaciones y negociaciones deben ser sometidas al debate de los órganos comunitarios para evaluar su pertinencia con los fines y objetivos comunitarios 86. Otra autora que hace referencia al caso andino es Silvana Insignares Cera, que compara todo el tiempo a la CAN con su par europeo, algo que aquí no profundizaremos. No obstante ello, nos parece necesario resaltar que la autora se remite a los tratados fundacionales de ambos esquemas para llegar a la conclusión de que el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea traza de manera precisa el ordenamiento jurídico que marca el destino de los Estados partes de la Comunidad, además de contar con un Parlamento Europeo que tiene competencias de control, incluso teniendo a su cargo la posibilidad de decretar la moción de censura respecto de la Comisión Europea. Todas estas circunstancias son muy distintas en el ámbito andino, ya que el Acuerdo de Cartagena no plantea puntos de control jurídico ni legal 87. De todas formas, el ya tan85

Sánchez Rodríguez, ob. cit.

86

Sánchez Rodríguez, ob. cit.

87

Insignares Cera, S., “Las elecciones directas en el Parlamento Andino. Un camino para fortalecer su papel como institución promotora

El Parlamento

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tas veces nombrado déficit democrático aparece con fuerza en ambos esquemas de integración, por lo que la autora termina aceptando que tanto el Parlamento Europeo como el Andino carecen de legitimidad democrática, puesto que no está garantizada la participación ni la representación del pueblo 88. Para reafirmar aún más la historia parlamentaria andina, tenemos a Carolina Blanco Alvarado, quien señala que una de las causas políticas de la crisis del proceso de integración andino se halla en el siempre presente déficit democrático, puesto que resalta que en el ámbito andino existen regímenes presidenciales, con fuertes poderes del Ejecutivo, que juegan un rol determinantes en el proceso de integración, fundamentándose dicho rol en la competencia de manejar las relaciones internacionales 89. El déficit democrático es entendido por Prieto como “la incapacidad del proceso andino de integración para integrar a la sociedad civil” 90. La autora mencionada al inicio de este párrafo considera que el déficit democrático en el proceso andino se refleja en la inexistencia de espacios deliberativos democráticos, no habiendo participación activa de los organismos del Sistema Andino de Integración (SAI) y mucho menos del pueblo andino en el bloque; y también se manifiesta en la concentración del poder en los órganos intergubernamentales del SAI (Consejo Presidencial Andino y Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores) y en la reducción de funciones y autonomía de los órganos de carácter comunitario (Parlamento Andino y Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina) 91. de la integración”, Revista de Derecho, Universidad del Norte, nº 32, Barranquilla, 2009, pp. 306-333. 88

Insignares Cera, ob. cit.

89

Blanco A lvarado, C., “Los principales obstáculos del proceso andino de integración”, Revista Virtual Universidad del Norte, nº 35, febrero-mayo 2012, pp. 304-325. 90

P rieto, G. C., Integración y democracia: aspectos sociopolíticos del regionalismo en Sur América, Germán Camilo Prieto Corredor, Colección Gerardo Molina nº 17, Universidad Nacional, Grupo de Investigación sobre Integración y Democracia: “Demosur”, Bogotá, 2008. 91

Blanco A lvarado, ob. cit.

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9. El Parlamento

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El Tratado de Asunción de 1991, que instauró el Mercosur, contemplaba la creación de una Comisión Parlamentaria Conjunta 92 (CPC), cuyos integrantes, los parlamentarios, serían designados por los respectivos parlamentos nacionales. Vacchino acude a este antecedente parlamentario para resaltar el matiz intergubernamental del bloque mercosureño, por oposición a la integración lograda en Europa y en la Comunidad Andina 93. Haciendo un poco de historia, el establecimiento del Mercosur, como señala Tirado Mejía, puede remontarse al Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) de 1986, cuyos orígenes se centran en los intereses de dos regímenes democráticos incipientes, con los gobiernos de Sarney y Alfonsín, en Brasil y Argentina respectivamente. El autor destaca que, si bien se dice que la incorporación de Uruguay se debió a factores económicos, la paraguaya se debió a factores políticos: reiterar un decidido compromiso con la democracia política, brindándole apoyo a la incipiente democracia que surgía de dicho país luego de varios años de gobierno autoritario 94. Por su parte, Álvarez Macías hace una breve comparación de los orígenes que caminaron la Unión Europea y el Mercosur, en el que no nos detendremos, pero sí en el análisis comparativo de los dos parlamentos regionales con que cuentan ambos procesos de integración, centrándonos en el Parlamento del Mercosur. La autora señala que el Tratado de Asunción de 1991 creó la CPC con carácter consultivo, pero que el sistema mercosureño dio un paso más adelante el 9 de diciembre de 2005 aprobando el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur; dicha institución parlamentaria tiene la importan92

Art. 24, Tratado de Asunción: “Con el objeto de facilitar el avance hacia la conformación del Mercado Común se establecerá una Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur. Los Poderes Ejecutivos de los Estados partes mantendrán informados a los respectivos Poderes Legislativos sobre la evolución del Mercado Común objeto del presente tratado”. 93

Vacchino, ob. cit.

94

Tirado Mejía, ob. cit., p. 48.

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cia de elegir a sus integrantes mediante el sufragio universal de los ciudadanos de los Estados miembros, lo que convierte al Parlasur, sigue la autora, en la única institución del bloque con representación democrática directa 95. Si bien el antecedente primero del Parlamento del Mercosur fue la CPC creada por el Tratado de Asunción, fue el Protocolo de Ouro Preto de 1994, en su art. 1 96, el que la incluyó en la estructura institucional del bloque mercosureño. Carlos Mata Prates 97 señala que, al suscribirse el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, en la ciudad montevideana el 9 de diciembre de 2005, éste generó polémicas acerca de su oportunidad y conveniencia. Es en ese contexto donde el autor se hace varias preguntas acerca de la contribución del mecanismo parlamentario al esquema de integración. En cuanto al déficit democrático, Mata Prates destaca que es un concepto aplicable a las instituciones, haciendo que se vea afectado su desempeño por falta de legitimidad democrática; y en lo que respecta al Mercosur, si bien destaca que los Estados miembros poseen gobiernos aceptados internacionalmente como democráticos y que existen instrumentos jurídicos regionales tales como el Protocolo de Ushuaia de 1998 (al que debe sumársele el homónimo de 2011), puntualiza que, en un proceso de integración, son especialmente los ciudadanos de los Estados partes quienes se enfrentan a circunstancias que exceden el ámbito doméstico y frente a las que resulta necesario pensar y establecer instituciones que acerquen al ciudadano a la identificación con el proceso. Y en ese marco es que se plantea nuevamente el autor si el aporte de un órgano parlamentario como el Parlamento del Mercosur podría contribuir a dicha participación ciudadana 98. 95

Á lvarez Macías, ob. cit., p. 3.

96

Art. 1, Protocolo de Ouro Preto: “La estructura institucional del Mercosur contará con los siguientes órganos: ...IV - La Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC)...”. 97 Mata P rates, C., La constitución del Parlamento de Mercosur. Un enfoque desde la gobernanza política, Cuadernos de Integración Europea nº 5, junio 2006, pp. 47-60. 98

Mata P rates, ob. cit.

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Si bien la idea de un Parlamento del Mercosur se pensaba en los inicios del bloque y, por ende, de la CPC, hubo que esperar varios años para que ese pensamiento se manifestara concretamente. Así las cosas, hay que rescatar la aprobación del Programa 2004-2006 por medio de una decisión del Consejo Mercado Común 99, donde se reflejaba la necesidad de profundizar el bloque y dotarlo de la legitimidad democrática y participación ciudadana que ostentaba. En este orden de ideas, la Dra. Adriana Dreyzin de Klor se retrotrae al camino andado por la CPC, destacando su gran dependencia del poder político, de la política interna dentro de los países participantes 100. La autora nota que el Tratado de Asunción le dedicó un único pasaje a la CPC (el ya mencionado art. 24), lo que induce a pensar en una posición de indiferencia respecto de la institución que lleva a cabo la representación de los pueblos 101. En esta línea, la CPC dictó su propio reglamento interno, atribuyéndose funciones meramente consultivas, lo que Dreyzin de klor entiende que no basta para afirmar que tuvo un rol destacado en la estructura institucional del bloque mercosureño 102. El Protocolo de Ouro Preto de 1994 –recordemos– le otorgó a la CPC la simple calidad de órgano del Mercosur, sin variar las características de sus funciones. La autora sigue diciendo que ese carácter consultivo que presentaba la CPC y que se venía reiterando en el tiempo, llamaba la atención, pues no había respuestas ante el interrogante de quién podía consultarla 103. El primer acuerdo interinstitucional del Mercosur, la “enmienda Alonso” 104, es el que le dio vida a la función consultiva propia de la CPC, estableciendo 99

Mercosur/CMC/Dec. nº 26/03.

100

Dreyzin de K lor, A., en Hacia el Parlamento del Mercosur. Una recopilación de documentos, Fundación Konrad Adenauer-Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur (eds.), Montevideo, 2004, p. 25. 101

Dreyzin

de

K lor, en ob. cit., p. 27.

102

Dreyzin

de

K lor, en ob. cit., p. 28.

103

Dreyzin

de

K lor, en ob. cit., p. 29.

104

Aprobada el 6 de octubre de 2003, dentro de la Cumbre extraordinaria del CMC, en Montevideo.

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un pacto de consulta del Consejo Mercado Común (CMC) a la CPC, donde el primero debe elevarle los proyectos cuando se requiera la aprobación de fuentes jurídicas. La autora reconoce a la enmienda como una herramienta útil para la contribución de la legitimidad democrática del Mercosur 105, lo que implica “involucrar, directa o indirectamente, a los pueblos en la fase de negociación de la normativa Mercosur” 106. Si bien Dreyzin de Klor expresa que no se utilizó esta enmienda como herramienta positiva en el ámbito del Mercosur, indica que su principal aporte es el hecho de constituir un precedente al Parlamento del Mercosur 107. Por último, la autora se plantea el interrogante que se cuestiona para qué crear el Parlamento del Mercosur y cuál sería su rol. Ella misma se responde: la creación de la institución parlamentaria se justifica en la necesaria participación de la sociedad civil, asumida a través de sus representantes, ya que dicho órgano es el lugar adecuado para debatir temas de la integración en circunstancias que afecten directa o indirectamente a los pueblos de los Estados participantes 108; y además expresa que el bloque mercosureño no puede seguir dependiendo de las ideologías partidarias nacionales, y es allí donde el Parlamento debe concentrar sus esfuerzos 109. Para terminar analizaremos un poco el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur. En este sentido, podemos observar, como primera medida, el recuerdo que tuvieron los firmantes del Acuerdo Interinstitucional (enmienda Alonso), dejándolo entrever como un antecedente importante en la historia del Parlasur 110. Por otra parte, ya en sus palabras ini105

Dreyzin

de

K lor, en ob. cit., p. 31.

106

A lonso García, R., Informe elaborado en el marco del convenio nº ASR/B7-3100/97/0066, “Apoyo a la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur”, p. 3. 107

Dreyzin

de

K lor, en ob. cit.

108

Dreyzin

de

K lor, en ob. cit., p. 37.

109

Dreyzin

de

K lor, en ob. cit., p. 39.

110

Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur: “Recordando el Acuerdo Interinstitucional entre el Consejo del Mercado Común y la Comisión Parlamentaria Conjunta, firmado el 6 de octubre de 2003”.

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ciales, destacan la instauración del Parlamento del Mercosur como una forma adecuada de representación de los intereses ciudadanos de los Estados miembros, contribuyendo, de este modo, a la legitimidad social del proceso de integración 111. Otro dato de color del Protocolo Constitutivo del Parlasur es el hecho de estar integrado por representantes electos por sufragio universal, directo y secreto 112. Es importante volver a recalcar el hecho de representar a los pueblos del Mercosur por el Parlasur, ya ahora como el primero de sus propósitos plasmados en el Protocolo 113. Si antes hablábamos de propósitos, no podemos dejar de mencionar los principios del Parlasur, siendo uno de ellos, en lo que atañe a nuestra investigación, el de facilitar la participación ciudadana 114. De acuerdo a las competencias del Parlasur, es interesante resaltar aquella relativa al examinen de peticiones de cualquier particular de los Estados miembros, dando así la posibilidad de que cualquier persona, física o jurídica, integrante de cualquiera de los Estados partes del Mercosur 111 Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur: “Conscientes de que la instalación del Parlamento del Mercosur, con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados partes, significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del Mercosur, creando un espacio común en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la región, y que contribuya a la democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas”. 112

Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, art. 1. Constitución: “...El Parlamento estará integrado por representantes electos por sufragio universal, directo y secreto, de acuerdo con la legislación interna de cada Estado parte y las disposiciones del presente Protocolo”. 113

Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, art. 2. Propósitos: “Son propósitos del Parlamento: 1. Representar a los pueblos del Mercosur, respetando su pluralidad ideológica y política;... 4. Garantizar la participación de los actores de la sociedad civil en el proceso de integración”. 114

Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, art. 3. Principios: “Son principios del Parlamento: ...2. La transparencia de la información y de las decisiones para crear confianza y facilitar la participación de los ciudadanos”.

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puede llegar, con sus pretensiones, al Parlasur, y en cualquier caso, también a los órganos decisorios del proceso 115. El Parlamento del Mercosur fue constituido el 6 de diciembre de 2006 como sustituto de la CPC, y es el órgano, por excelencia, representativo de los intereses de los ciudadanos de los Estados partes 116. 10. Consideraciones

finales

Llegamos al fin de nuestro trabajo de investigación con un saldo positivo, ya que pudimos bucear ampliamente por diferentes procesos de integración, mostrando, dentro de su estructura institucional, el rol que desempeñaban los parlamentos como mecanismos de legitimidad ciudadana y participación social. En ese camino, nos detuvimos varias veces para resaltar el papel predominante de los poderes ejecutivos nacionales respectivos, con mayor y menor profundidad, según el proceso de que se trate, no sólo en atención a su creación, sino también en relación a su funcionamiento institucional. Como consecuencia de dicha hegemonía gobernante por los ejecutivos de los Estados miembros de los procesos de integración, aparece, del otro lado de la moneda, la falta de legitimidad democrática dentro de los esquemas regionales, lo que le da el último empujón al déficit democrático en dichos bloques para que emerja y se mantenga a flote, por encima de los intentos, a veces incansables, de darles vocación ciudadana a los procesos integracionistas.

115

Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, art. 4. Competencias: “El Parlamento tendrá las siguientes competencias: ...10. Recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios, peticiones de cualquier particular de los Estados Partes, sean personas físicas o jurídicas, relacionadas con actos u omisiones de los órganos del Mercosur”. 116

www.parlamentodelmercosur.org

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Stefanía Novas Bibliografía

A lonso García, R., Informe elaborado en el marco del convenio nº ASR/B7-3100/97/0066, “Apoyo a la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur”, p. 3. Á lvarez Macías, M. V., El Parlamento del Mercosur. Una comparación con la experiencia europea, Cuadernos de Política Exterior Argentina, Rosario, octubre-diciembre 2006, nº 86. Astola Madariaga, Jasone, “De la legitimidad democrática de la Unión Europea y de la legitimación democrática de sus decisiones: Una reflexión sobre el proyecto de Constitución Europea”, en UNED. Teoría y Realidad Constitucional, nº 15, 2004. Blanco A lvarado, C., “Los principales obstáculos del proceso andino de integración”, Revista Virtual Universidad del Norte, nº 35, febrero-mayo 2012, pp. 304-325. Dreyzin de K lor, A., en Hacia el Parlamento del Mercosur. Una recopilación de documentos, Fundación Konrad AdenauerComisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur (eds.), Montevideo, 2004. Fernández Fernández, José J. J., en Molina del Pozo, Carlos, y Pizzolo, Calogero (coords.), El Parlamento de la Unión Europea y el Parlamento del Mercosur. Ensayos para un estudio comparado, Eudeba, Buenos Aires, septiembre 2011, cap. III: “El Parlamento Europeo: Origen y evolución, naturaleza, composición y desarrollo futuro”. Grandi, Jorge, “Déficit democrático y social en los procesos de integración”, en Integración y Comercio, nº 6, Buenos Aires, INTAL, 1998, pp. 423-460. Innerarity, C., Democracia e integración política. ¿Cómo afectan los procesos de integración a la representación política?, Universidad Pública de Navarra, REIS, 91/00, pp. 39-58. Insignares Cera, S., “Un camino para fortalecer su papel como institución promotora de la integración”, Revista de Derecho, Universidad del Norte, nº 32, Barranquilla, 2009, pp. 306-333. IRELA, Tres décadas de Integración Andina. Logros y nuevos retos, Dossier nº 69, julio 1999. Mata P rates, C., La constitución del Parlamento de Mercosur. Un enfoque desde la gobernanza política, Cuadernos de Integración Europea nº 5, junio 2006, pp. 47-60.

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Capítulo II DEMOCRACIA Y EL PARLAMENTO DEL Mercosur: RUMBOS DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA Eduardo Biacchi Gomes * 1. Introducción Desde su creación, el 26 de marzo de 1991, el Mercosur tiene como objetivo constituirse en un bloque económico, lo que debería ocurrir en un plazo extremamente exiguo, de cinco años. Con el Tratado de Asunción, que instituyó el Mercosur, sus objetivos eran extremadamente ambiciosos, notablemente porque, al ejemplo del modelo europeo, representado por la Unión Europea, se buscaba integrar todas las políticas de mercado (libre circulación de bienes, personas, servicios y capitales), pero, de modo mucho más rápido que el modelo europeo, que llevó más de cincuenta años, hasta que tales políticas fueron adoptadas. Con el avance de cualquier proceso de integración, como la Unión Europea, otras políticas, además de aquellas derivadas de cuestiones meramente económicas y comerciales, son insertadas en la pauta de los respectivos Estados y debatidas dentro de las instituciones del bloque económico. Consecuentemente, cada vez más, tales políticas pasan a integrar el cotidiano de los respectivos nacionales de los Estados inte* Graduado en Derecho por la Pontifícia Universidad Católica de Paraná. Maestría en Derecho por la Universidad Federal de Paraná (2000). Especialista en Derecho Internacional por la Universidad Federal de Santa Catarina (2001) y Doctorado en Derecho por la Universidad Federal de Paraná (2003).

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grantes de determinado bloque económico, como por ejemplo, el proceso de integración europeo. En aquel bloque económico, que adopta el modelo de supranacionalidad, cada vez más instituciones, como la Comisión, el Consejo, el Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el propio Banco Central Europeo, adoptan políticas para atender a los intereses del bloque económico, lo que, por muchas veces, contrarían los intereses de los Estados y, consecuentemente, de sus jurisdicciones, los principales destinatarios e interesados en la conducción de tales políticas. Dentro de la Unión Europea se cuestiona, además, la falta de legitimidad de las políticas adoptadas por sus instituciones, mirando que las decisiones adoptadas no representan los intereses de los ciudadanos de aquel bloque económico. Con el Tratado Reformador de Lisboa (2009), se busca resolver el problema, garantizando una mayor actuación del Parlamento Europeo, que representa los intereses de los ciudadanos, dentro del proceso legislativo de la UE. Dentro del Mercosur, el camino a ser trazado deberá ser mucho más largo y demorado, ante las diferencias entre ambos. Un gran avance ya fue alcanzado con la creación del Parlamento del Mercosur (Parlasur), institución de carácter permanente y de naturaleza consultiva y, así, sin capacidades legislativas, dotado de capacidades para representar los intereses de los ciudadanos dentro del bloque económico. El presente artículo tiene por finalidad examinar –a través de la situación actual del Mercosur– como podrá ocurrir la inclusión de los nacionales de los Estados partes del bloque económico, en las políticas para el avance de la integración regional, especialmente porque, mientras se adopte el modelo de la intergubernamentalidad, regido por el derecho internacional público, en los cuales las decisiones se quedan concentradas en los Estados, se torna cada vez más necesaria la participación, directa o indirecta, de los ciudadanos de los Estados partes para que puedan discutir tales políticas integracionistas. Se busca trabajar con valores de la democracia que tienden a ser constituidos por una interacción entre las instituciones del bloque económico, los respectivos Estados y sus jurisdic-

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cionados. El presente artículo busca examinar cuál puede ser el papel del Parlasur dentro del Mercosur, en el sentido de buscar una mayor legitimidad y transparencia en las decisiones, adoptadas por los Estados y que puedan, democráticamente, representar los intereses de los Estados partes. 2. Mercosur. Antecedentes históricos y la falta de legitimidad democrática en relación a las políticas adoptadas por los Estados El Mercosur tuvo su marco inicial en la fecha del 26 de marzo de 1991, a través de la firma del Tratado de Asunción. Esta integrado por Argentina, Brasil, Paraguay, Venezuela y Uruguay. Aunque el Tratado de Asunción solamente estableció los objetivos para constituirse en un mercado común, sin establecer los medios, a través de los cuales el bloque podría alcanzar tal estatus de integración y como no consideró las diferencias económicas, sociales, culturales, políticas, demográficas y geográficas entre los Estados, la realidad superó las expectativas, y los objetivos inicialmente establecidos no fueron alcanzados. El 17 de diciembre de 1994, fue celebrado el Protocolo de Ouro Preto, que marcó la etapa de transición entre el área de libre comercio y la unión aduanera, sin que sus socios perdieran de vista su objetivo mayor, establecido en el tratado fundacional originario 1. El Mercosur es resultado de la ALADI, Asociación Latino Americana de Integración, bloque económico que pretendía consolidarse como mercado común y que actualmente se encuentra paralizado y contempla, dentro de sí mismo, variados pactos económicos complementarios, entre los cuales el Acuerdo de Complementación Económica n. 18 (ACE 18). El Mercosur es un pacto de carácter subregional celebrado dentro de la ALADI y abierto a adhesión de los otros países miembros de este bloque económico.

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Para mayores detalles, Gomes, E. B., Comercio internacional y Comunidad Sudamericana de Naciones: el proyecto democrático de la integración, Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre, 2007.

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Aunque el Mercosur ha sido creado inicialmente con una finalidad económica y comercial, teniendo en miras la necesidad de sus socios de lograr una mejor inserción en la economía globalizada, también se incluyen otros objetivos son en las políticas integracionistas que, como la Unión Europea, son de carácter social, cultural, democrático, centrados en la protección de los derechos humanos, sociales, etc.2. La inclusión de tales políticas, dentro del Mercosur, proviene de la propia realidad y de su evolución, mientras sus objetivos permanezcan todavía vigentes. Al ejemplo de la Unión Europea, la inclusión de otras políticas, dentro de la integración, se torna más que necesaria, de modo que sus resultados puedan, de forma directa o indirecta, beneficiar a sus destinatarios principales, los jurisdiccionados de los Estados. Aunque el Mercosur sea un bloque económico de carácter intergubernamental, reglado por el derecho internacional público, y sus instituciones sean provisionales, notablemente porque el bloque económico solamente tendrá sus instituciones definitivas cuando se consolide en el estatus de mercado común, mucho ya ha avanzado, tanto institucionalmente (con la creación del Tribunal Permanente de Revisión y con el Parlamento del Mercosur) como democráticamente (con la creación de algunos instrumentos jurídicos, conforme se verá adelante). Se resalta que en cualquier proceso de integración (especialmente dentro del Mercosur), la reducción de las desigualdades, no solamente económicas y comerciales, sino también sociales, es fundamental para el logro de cualquier proyecto integracionista, notablemente, porque las políticas adoptadas deben beneficiar a todos los Estados. En la escena actual, en la cual el ciudadano cada vez más está inserto en el contexto internacional, y la formación de los bloques económicos gana cada vez más importancia, no por la escena económica, sino por la adopción de políticas que valoricen la democracia, los derechos humanos, los derechos sociales, se torna importante el debate sobre cuál modelo de 2

Para más detalles, Gomes, E. B., Blocos Econômicos e Soluções de Controvérsias, 3ª ed., Juruá, Curitiba, 2010.

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integración el joven subcontinente deberá seguir, una vez que el de corte económico demostró su total fracaso. Como en el Mercosur las decisiones adoptadas toman en cuenta los intereses de los Estados partes, ya que éstos participan de modo efectivo del proceso decisivo, por consenso y ante la presencia de todos los Estados, no existe la posibilidad de la participación directa de la sociedad civil organizada. Dicho esto, en muchos aspectos puede ser cuestionada la falta de legitimidad de la adopción de políticas emanadas las instituciones del bloque, pues éstas deben representar los intereses de los ciudadanos que lo integran. Gana relieve el concepto de “déficit democrático”, debido a que los ciudadanos del Mercosur no participan del sistema de decisiones y, muchas veces, las mismas son adoptadas sin mirar sus intereses. Tal distanciamiento entre las instituciones del bloque económico y los intereses de los ciudadanos, puede ser suplido con la actuación, cada vez mayor, del Parlamento del Mercosur, de modo de legitimar la adopción de tales políticas, para la inclusión, el debate y la concreción de otros objetivos como: democracia, protección a los derechos humanos, reducción de las diferencias sociales y la realización de inversiones estructurales en los países. 3. Parlamento

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y el carácter democrático de la

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El Parlamento del Mercosur sustituyó a la antigua Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur, instituida por el Protocolo de Ouro Preto en 1994. Era un órgano de carácter jurídico consultivo, integrado por los parlamentarios de los Estados partes, que adoptaba políticas mirando la promoción de la armonización legislativa y el avance del proceso de incorporación de las normativas emanadas de los órganos del bloque económico. El Parlasur, vigente desde enero de 2006, es una institución de carácter permanente, cuyos parlamentarios deberán ser electos por medio de sufragio universal. Tiene por finalidad representar los intereses de los ciudadanos de los

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Estados partes del Mercosur. Actualmente, la representación del Parlasur es ejercida por diputados de los Estados partes. Cada Estado tiene derecho a 20 representantes 3. Vale destacar, de acuerdo con el Protocolo que instituye el Parlamento del Mercosur, el sistema de votación es el siguiente: a) simple mayoría (las decisiones son adoptadas con el voto favorable de los presentes); b) mayoría cualificada (las decisiones son adoptadas por la mayoría de todos los integrantes del Parlamento), y c) mayoría especial (las decisiones son adoptadas mediante el voto favorable de 2/3 de los integrantes del Parlamento). Hasta 2014, período en el cual, según el Protocolo Constitutivo, estará concluida la etapa de transición e deberán ser realizadas elecciones directas y simultáneas, entre todos los Estados partes del Mercosur, con la finalidad de elegirse a los parlamentarios del Parlasur. Como órgano de carácter permanente y que pretende representar los intereses de los ciudadanos dentro del Mercosur, de modo de consolidar la democracia y los derechos humanos, de acuerdo con su Protocolo, tiene como competencias principales: a) Velar en el ámbito de su competencia por la observancia de las normas del Mercosur. b) Velar por la preservación del régimen democrático en los Estados partes, de conformidad con las normas del Mercosur, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile. c) Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situación de los derechos humanos en los Estados partes, teniendo en cuenta los principios y las normas del Mercosur. d) Efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del Mercosur establecidos en el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración. Los pedidos de informes deberán ser respondidos en un plazo máximo de 180 días. 3

Gomes, Blocos Econômicos e Soluções de Controvérsias, cit.

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e) Invitar, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore del CMC, a representantes de los órganos del Mercosur, para informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración, intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionados con las actividades en curso o asuntos en consideración. f) Realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo Económico-Social a fin de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo del Mercosur. g) Organizar reuniones públicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, con entidades de la sociedad civil y los sectores productivos. h) Recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios, peticiones de cualquier particular de los Estados partes, sean personas físicas o jurídicas, relacionadas con actos u omisiones de los órganos del Mercosur. i) Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros órganos del Mercosur 4. En el Mercosur, para que las normativas entren en vigor deben ser incorporadas por todos los Estados partes (diferentemente de la Unión Europea, cuyas normativas tienen directa aplicación, como es el ejemplo de los reglamentos). Ese hecho genera un vasto número de normas que no están vigentes, porque aguardan la internalización por los Estados. Con el fin de atender tal demanda y reducir el déficit democrático, el Parlasur ejerce un papel preponderante en el sentido de buscar la aceleración de los procedimientos internos para que entren en vigor tales normativas: Inicialmente, el Parlamento elabora opiniones sobre todos los proyectos de normas del Mercosur que requieren aprobación legislativa en uno o varios Estados partes, en un plazo de noventa días a contarse de la fecha de consulta. Tales proyectos deberán ser dirigidos al Parlamento por el órgano decisivo del Mercosur, antes de su aprobación. Si el proyecto de norma del Mercosur fuera aprobado por el órgano decisivo, de acuerdo con los términos de la opinión del 4

Gomes, Blocos Econômicos e Soluções de Controvérsias, cit.

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Parlamento, la norma deberá ser enviada por el Poder Ejecutivo nacional a su respectivo Parlamento, dentro del plazo de cuarenta y cinco días, contados a partir de su aprobación. ​En los casos en que la norma aprobada no esté de acuerdo con la opinión del Parlamento, o si éste no se ha manifestado en el plazo mencionado la norma seguirá el trámite ordinario de incorporación.  Los Parlamentos nacionales, según los procedimientos internos correspondientes, deberán adoptar las medidas necesarias para la instrumentalización o creación de un procedimiento preferencial para la consideración de las normas del Mercosur que hayan sido adoptadas de acuerdo con los términos de la opinión del Parlamento mencionado en el párrafo anterior.  El máximo plazo de duración del procedimiento previsto en el precedente párrafo no excederá ciento ochenta días corridos, contados a partir del ingreso de la norma en el respectivo Parlamento nacional. Si dentro de este plazo de procedimiento preferencial el Parlamento del Estado parte no aprueba la norma, ésta deberá ser reenviada al Poder Ejecutivo para que la encamine a la reconsideración del órgano correspondiente del Mercosur. Lejos de caracterizarse como un órgano de carácter legislativo o co-legislativo, como es el caso del Parlamento Europeo, el Parlasur, antes de todo, se traduce como un fuero de concertación política que pretende eliminar el vacío de representación política entre las instituciones del Mercosur, Estados y la propia sociedad civil. Una de las principales dificultades que enfrenta el Mercosur es el llamado déficit democrático, que acarrea la ausencia de representación, de los ciudadanos dentro del bloque, pues, como ocurre con las instituciones de la Unión Europea, donde las normas y las políticas adoptadas tienen en cuenta los intereses de las instituciones del bloque y, muchas veces, contrarían los propios intereses de los Estados, hay un distanciamiento muy grande entre tales políticas y los intereses adoptados por los Estados. Un claro ejemplo dentro de la Unión Europea es la política del Euro, la moneda única del bloque económico que circula desde 2002. Corresponde al Banco Central Europeo adoptar

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las políticas de carácter macroeconómico para garantizar la estabilidad monetaria de los países que integran la zona del Euro. Dicha moneda común fue adoptada teniendo en cuenta los intereses de los Estados de incentivar el intercambio comercial. Aunque internamente no hubo un debate mayor junto a la sociedad civil organizada, en el sentido de conocer la opinión de los ciudadanos acerca de la adopción o no de la moneda única 5. Lo mismo puede ser dicho con relación a la llamada directiva del retorno, normativa de la Unión Europea que tiene por finalidad combatir la inmigración ilegal y reglar el ingreso de los ciudadanos de fuera del bloque, lo que puede traducirse en una legislación totalmente proteccionista, discriminatoria y que, hasta cierto punto, viola los derechos humanos, porque establece criterios de tratamiento diferente en relación a los ciudadanos comunitarios y los ajenos del bloque. Desde este punto de vista, la Unión Europea pasa actualmente por un período ambiguo y contradictorio, porque cada vez más los Estados adoptan políticas pase profundizar la integración, pero, a la vez, cada vez más proteccionistas para su mercado, en una clara afrenta a los derechos humanos y a la democracia, valores absolutos en cualquier proceso de integración. Los desafíos de la integración del Mercosur, en lo que concierne a la democracia en este siglo XXI, reflejan las mismas dificultades, de la Unión Europea, la cual, a partir del Tratado Reformador de Lisboa, en 2009, busca adoptar mecanismos cada vez más transparentes en relación a la posibilidad de participación de la sociedad civil organizada dentro de las instituciones del bloque económico, y dar mayor legitimidad en la toma de decisiones. 3.1. Parlamento Europeo y la experiencia democrática Lejos de querer hacer una comparación entre la Unión Europea y el Mercosur (porque se tratan de procesos de integración diferentes, tanto en relación a sus objetivos, fundamentos, proceso histórico, mecanismo jurídico y estatus 5

Gomes, Blocos Econômicos e Soluções de Controvérsias, cit.

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actual de la integración), algunos puntos comunes pueden destacarse, como, por ejemplo, la existencia del llamado déficit democrático dentro de las instituciones del bloque y que imposibilita la participación de los ciudadanos de los Estados en los procesos decisivos 6. En la Unión Europea, el Parlamento Europeo, que representa los intereses de los ciudadanos de la Unión Europea, es compuesto por hasta 735 eurodiputados, elegidos directamente por los nacionales de los Estados miembros, los cuales actúan con total independencia y autonomía, en relación a los respectivos Estados y que ocupan las bancas del Parlamento Europeo a través de los respectivos partidos europeos, que representan las más variadas tendencias ideológicas dentro de la UE. Una de las dificultades principales que enfrenta de la Unión Europea es el hecho de que el Parlamento Europeo efectivamente no legisla de forma directa, pero participa del proceso legislativo de la Unión Europea, junto con la Comisión (que representa los intereses de las instituciones del bloque) y el Consejo (que representa los intereses de los Estados y, en última instancia, ostenta el poder decisivo). En líneas generales, el Tratado de Lisboa buscó dar más transparencia en relación al proceso de toma de decisiones y ratificó el principio de igualdad democrática, por el cual “todos los ciudadanos son iguales ante las instituciones. Refuerza aún más la democracia representativa, atribuyendo un papel más importante al Parlamento Europeo y previendo un mayor protagonismo de los Parlamentos nacionales, y desarrolla la democracia participativa, creando nuevos mecanismos de interacción entre los ciudadanos y las instituciones, por ejemplo, de iniciativa y de ciudadanía” 7. Trajo como novedades los poderes reforzados del Parlamento Europeo, para posibilitar una actuación cada vez mayor en sus políticas y competencias: “a) En materia legislativa, el procedimiento de codecisión (que pasa a llamarse ‘procedimiento legislativo ordinario’) se 6

Gomes, Blocos Econômicos e Soluções de Controvérsias, cit.

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amplía a otros campos. Eso significa que, en una serie de áreas en las que antes a lo sumo se le consultaba, el Parlamento tendrá tanto poder legislador como el Consejo. Entre ellas figuran la inmigración legal, la cooperación judicial penal (Eurojust, prevención de la delincuencia, aproximación de las normas penales, infracciones y sanciones), la cooperación policial (Europol) y determinados aspectos de política comercial o agrícola. De este modo, el Parlamento Europeo intervendrá en casi todos los procesos legislativos. ”b) En materia presupuestaria, el nuevo Tratado incorpora la práctica establecida del marco financiero plurianual, que debe contar con la preceptiva aprobación del Parlamento. Desaparece la actual distinción entre los llamados ‘gastos obligatorios’ (ayudas directas a la agricultura por ejemplo) y ‘no obligatorios’: el Parlamento y el Consejo deberán fijar todos los gastos de manera conjunta. Esta innovación reequilibra el peso respectivo de ambas instituciones a la hora de aprobar el presupuesto de la UE. ”c) Por último, el Parlamento Europeo deberá aprobar todos los acuerdos internacionales en campos sometidos al procedimiento legislativo ordinario. ”d) Mayor participación de los Parlamentos nacionales ”El Tratado ofrece a los Parlamentos nacionales más posibilidades de participar codo a codo con las instituciones europeas en la labor de la Unión. Una nueva disposición establece claramente los derechos y obligaciones de los Parlamentos nacionales dentro de la UE: derecho a la información, control de la subsidiariedad, mecanismos de evaluación en el espacio de libertad, seguridad y justicia, revisión de los Tratados, etc. ”e) Una de las grandes innovaciones del Tratado de Lisboa es la nueva facultad de control de la subsidiariedad. Según el principio de subsidiariedad, la UE sólo actúa (excepto en ámbitos de su exclusiva competencia) cuando resulta más eficaz que una actuación de los países miembros. A partir de ahora, si un Parlamento nacional considera que una propuesta no se ajusta a este principio, puede iniciar un procedimiento que se desarrollará en dos tiempos: ”si una tercera parte de los Parlamentos nacionales considera que la propuesta no se ajusta al principio de subsidiariedad, la Comisión deberá reexaminarla y podrá decidir mantenerla, modificarla o retirarla; ”si una mayoría de los Parlamentos nacionales comparte ese punto de vista pero la Comisión, con todo, decide mantener su propuesta, deberá exponer sus motivos y corresponderá al

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Parlamento Europeo y el Consejo decidir si el procedimiento legislativo sigue adelante o no. ”f) El Tratado de Lisboa confiere al Parlamento Europeo más poderes que nunca en la definición de la política europea, lo que significa un aumento de las responsabilidades en relación a los ciudadanos, a los parlamentos nacionales y a la Unión Europea. (…) g) El Tratado de Lisboa refuerza los poderes legislativos del Parlamento Europeo, incluyendo en el proceso de codecisión más de 40 nuevas áreas en las cuales el Parlamento Europeo pasa a tener poderes idénticos a los del Consejo. Estas áreas legislativas incluyen la agricultura, la seguridad energética, la inmigración, la justicia, los temas internos, la salud y los fondos estructurales. ”h) El Parlamento adquiere igualmente más poderes en la definición del presupuesto comunitario, decorrentes de la abolición de la distinción entre gastos ‘obligatorias’ y ‘no obligatorias’. De este modo, el Parlamento pasa a decidir con el Consejo todo el presupuesto de la Unión Europea. ”i) Con el Tratado de Lisboa, la aprobación del Parlamento Europeo pasa a ser necesaria en relación a una serie de acuerdos internacionales negociados por la Unión, designadamente en materia de comercio internacional. ”j) Más poder significa más responsabilidad. Ante el refuerzo de sus poderes legislativos, las decisiones del Parlamento Europeo afectarán directamente, más que nunca, la vida cotidiana de los ciudadanos europeos. El Parlamento será igualmente responsable por el respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos de la EU, en los términos de la Carta de los Derechos Fundamentales prevista en el Tratado de Lisboa. ”k) Los diputados del Parlamento Europeo tendrán un nuevo papel en las relaciones con las otras instituciones de la EU. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el elegir del presidente de la Comisión Europea pasará a estar directamente relacionada con los resultados de las elecciones europeas. Toda la Comisión Europea, incluyendo el alto representante para la Política Externa y Seguridad Común, necesitan de la aprobación del Parlamento Europeo 8.

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”A fin de garantizar mayor transparencia y legitimidad en la adopción de las políticas de la Unión Europea y, concretamente, posibilitar la participación de los ciudadanos del bloque dentro del proceso legislativo, de modo innovador y singular, el Tratado de Lisboa posibilita que los ciudadanos de la Unión Europea presenten un proyecto de iniciativa popular, cuando sea alcanzado el quórum mínimo de un millón de electores: ”Los ciudadanos europeos ya disponen de toda una variedad de instrumentos que les permiten informarse y participar en el proceso político de la Unión. A estos instrumentos, se añade ahora la iniciativa de ciudadanía. Por este nuevo derecho de iniciativa, un grupo de, por lo menos, un millón de ciudadanos de un número significativo de Estados Miembros podrá solicitar a la Comisión que presente una determinada propuesta en los dominios de competencia de la Unión. Las modalidades prácticas del ejercicio de la iniciativa de ciudadanía serán establecidas después de la entrada en vigor del nuevo tratado, a través de un acto legislativo específico” 9.

Aunque la Unión Europea presente innumerables dificultades, lo que en la práctica puede dificultar los objetivos establecidos en el Tratado de Lisboa, tales políticas y objetivos reflejan los ideales del bloque económico europeo, en el sentido de reducir cada vez más el déficit democrático de la EU y posibilitar la participación de los ciudadanos en las políticas adoptadas por sus instituciones. En el Mercosur, conforme será visto en el próximo apartado, mucho se ha avanzado en relación a la adopción de políticas para la inserción de valores democráticos dentro del bloque, de modo a insertar al ciudadano dentro de los objetivos integracionistas, tanto en el plano institucional como en el plano interno. 3.2. Rumbos y desafíos del Mercosur en la democracia El tema debatido en este artículo se relaciona directamente con los estudios realizados por el filósofo Jürgen Habermas, que defiende la idea de que los Estados, en régimen de cooperación y de integración, deben buscar políticas para la promo9

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ción de valores comunes, como la protección de los derechos humanos y la propia democracia 10. Sin embargo, el gran problema que se enfrenta es la falta de legitimación de las políticas adoptadas dentro de las organizaciones internacionales. Por lo tanto, asevera Habermas, es necesario repensar el concepto de soberanía a partir de las nuevas formas de cooperación internacional, adecuar las políticas de los Estados a la posibilidad de la aplicación de sanciones y la posibilidad de los Estados, de modo soberano, de aceptar y cumplir las decisiones emanadas de las instituciones internacionales. De acuerdo con Habermas 11, se torna necesaria que la “formación de la opinión y de la voluntad de la organización mundial debería, ciertamente, ser retroligada a los flujos de comunicación de parlamentos nacionales, estar abierta a la participación de organizaciones no gubernamentales...”. Para este autor, ya que los Estados actúan cada vez más de manera interdependiente, surge la necesidad de la formación de los bloques económicos, lo que, desde su punto de vista, no sería la estrategia más adecuada, notablemente porque sus estructuras serían frágiles y, en caso de que se quieran transformar en actores globales, deberían ultrapasar el modo intergubernamental y adoptar otros mecanismos, más desarrollados, de integración 12. Lejos de aseverarse que el Mercosur se encamine a la supranacionalidad o vaya a adoptar el modelo propuesto por la Unión Europea en el plano institucional, de respeto a las políticas adoptadas por los Estados, y a la democracia dentro del bloque, hubo un progreso muy grande dentro del bloque económico, especialmente en relación a la adopción de determinadas políticas, con la finalidad de buscar la estabilidad democrática en la región, pues, como es sabido, Sudamérica es una región de contradicciones, en donde regímenes en los cuales existe estabilidad democrática, como es el caso de Brasil, 10

H abermas, J., Entre el naturalismo y la religión. Estudios filosóficos, Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 2007, pp. 354 y ss. 11

H abermas, Entre el naturalismo y la religión, p. 360.

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H abermas, Entre el naturalismo y la religión, p. 363.

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convive con gobiernos en los cuales la democracia no es observada y existe una clara violación a los derechos humanos. En lo que atañe a la protección de los derechos humanos, hay que hacer mención a la Decisión del Consejo del Mercado Común de n. 17/05, que instituyó el Protocolo de Asunción sobre el compromiso con la protección de los derechos humanos en el mercosur, en el entendimiento de que los Estados partes entienden que la protección de los derechos humanos, así como la democracia y las libertades fundamentales son condiciones esenciales para la consolidación del Mercosur. Tal Protocolo defiende la vigencia de las instituciones democráticas y la observación de los derechos humanos, así como la necesidad de que los Estados partes cooperen, mutuamente en la protección de tales derechos como forma de garantizar su vigencia, a través de sus mecanismos institucionales, entre ellos el Parlamento del Mercosur. Como lo establece el Protocolo de Ushuaia, en la hipótesis de que en uno de los Estados partes del Mercosur ocurrieran violaciones sistemáticas a los derechos humanos y las libertades fundamentales, o en situaciones de grave crisis institucional o durante la vigencia de estados de excepción, los demás Estados deberán abocarse a negociaciones diplomáticas (consultas). En la hipótesis de que tales consultas resultaren ineficaces, las sanciones que informe en el Protocolo de Ushuaia podrán ser aplicadas al Estado afectado. En la línea, de la protección y promoción de los derechos humanos, a través de la decisión emitida por el Consejo del Mercado Común 14/09, fue creado el Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos, organismo del Mercosur (ligado a la Reunión de Altas Autoridades en el Área de Derechos Humanos y Cancillerías del Mercosur – RAADH) con sede en Buenos Aires, que buscar la implementación de políticas públicas para la protección y promoción de los derechos humanos. Tal Instituto está integrado por un representante de cada Estado, designado por las cancillerías de cada Estado parte, en el ámbito del RAADH, y la coordinación es responsabilidad de un secretario ejecutivo, designado por el Grupo del Mercado Común, a través de propuesta del RAADH.

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Reforzando las argumentaciones expuestas en este artículo relativas a la observación de la democracia y el respeto a los derechos humanos como condiciones esenciales para el éxito de cualquier proceso de integración, establece el art. 2 de la decisión que ha creado el Instituto que su objetivo “es contribuir al fortalecimiento del Estado de Derecho en los Estados Partes, mediante el diseño y la continuidad de políticas públicas en derechos humanos, y contribuir con la consolidación de los Derechos Humanos como eje fundamental de la identidad y desarrollo del Mercosur”. Entre sus competencias se destacan: “a) Programar los medios que permitan una protección más efectiva y eficaz y la promoción de los derechos humanos reconocidos en tales Constituciones nacionales y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. “b) La adopción de los estándares internacionales plasmados en los instrumentos de derechos humanos de los Sistemas Interamericano y de las Naciones Unidas. ”c) Contribuir a la armonización normativa entre los Estados partes en materia de promoción y protección de los derechos humanos”.

Las políticas de integración y desarrollo solamente pueden llevarse a cabo con éxito cuando haya un efectivo compromiso de los Estados integrantes del bloque, en el sentido de que resulten en mejores condiciones de vida de sus ciudadanos. Por lo tanto, se torna necesario que exista voluntad política de los Estados que integran el proceso integracionista, ya que son los principales articuladores de las decisiones adoptadas. No es posible hablar de integración sin que tales políticas sean observadas y, efectivamente, respetadas. Para éstas puedan ser adoptadas, el Parlasur tiene un papel fundamental como institución del Mercosur, de carácter permanente, dotado de competencias para representar los intereses de los ciudadanos dentro del bloque económico. Como el objeto de análisis de este artículo es el Mercosur, es importante destacar que, como este bloque económico tiene su marco jurídico dentro de la ALADI, el propio Tratado de Montevideo de 1980 permite a los Estados que se asocien en procesos de integración menores, en la medida en que los de-

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más países miembros de la ALADI puedan asociarse al proceso de integración subregional. En el Mercosur, los Estados asociados fueron admitidos con la celebración de las siguientes decisiones, emanadas por el Consejo del Mercado Común: CMC no 12/97 (Chile); no 38/03 (Bolivia); no 39/03 (Perú); nº 49/04 (Venezuela); no 43/04 (Ecuador) y no 44/04 (Colombia) 13. En este sentido gana importancia el concepto de déficit democrático, relativo al proceso de elaboración de las normativas, en la medida en que los ciudadanos del Mercosur no participan del sistema de toma de decisiones y, muchas veces, las mismas son adoptadas sin tener en cuenta sus intereses. Tal distanciamiento entre las instituciones del bloque económico y los intereses de los ciudadanos podría ser suplido con la adopción de instituciones de carácter permanente y competencias decisorias, con la finalidad de legitimar la adopción de tales políticas. Como modelo de desarrollo, a ser adoptado en el contexto de Sudamérica, se torna necesaria la adopción de valores para la valorización de la democracia, la protección de los derechos humanos, la reducción de las diferencias sociales y la realización de inversiones estructurales en los países. Importante destacar que el proyecto de integración sudamericana, que ya cuenta con un marco jurídico en el ámbito de la ALADI, deberá observar otros parámetros para la defensa de la democracia, la protección de los derechos humanos, sociales, la adopción de políticas infraestructura en los propios países y la adopción de políticas para la reducción de las desigualdades económicas, sociales y culturales entre los países. 4. Consideraciones

finales

Democracia y derechos humanos son valores esenciales para cualquier proceso de integración y, al igual que la Unión Europea, cuando, a partir del Tratado de Maastricht (1992), por el cual se consolidó el mercado común, otros valores se

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www.aladi.org.

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incluyeron en las políticas del bloque económico, como la valorización de los ciudadanos del bloque (con la creación de ciudadanía de la Unión Europea, la cual no sustituye las ciudadanías nacionales). Se trata en verdad de un atributo y una cualidad dada a los ciudadanos del bloque (nacionales de los Estados miembros), que les posibilita el ejercicio de las libertades de mercado (libre circulación de bienes, personas, servicios y capitales). Es cierto que el Mercosur no debe sostenerse en los mismos objetivos y políticas adoptadas por la Unión Europea, sino que debe buscar objetivos y políticas de desarrollo propias, sin alejarse, no obstante, de los intereses de los destinatarios principales, que son los ciudadanos del bloque económico. En este sentido, el Mercosur ya avanzó mucho, a través de los instrumentos internacionales, en la defensa de los derechos humanos y de la democracia, que, en última instancia, materializan las políticas establecidas en el Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto. Hay que recordarse que tales tratados fundacionales objetivan el establecimiento de un mercado común, aunque en la actualidad, tal cuestión se encuentre en un segundo plano, merced a las dificultades que enfrentan los Estados partes. Para que el Mercosur y los demás países sudamericanos se desarrollen, es necesario que busquen un modelo propio de desarrollo, fundamentado en políticas que tengan por finalidad valorizar los derechos humanos, derechos sociales y la democracia, cuestiones esenciales en cualquier proceso de integración contemporáneo, como ocurre en la Unión Europea. Para que tales objetivos puedan ser alcanzados, se hace necesaria una mayor participación del ciudadano en la conducción de las políticas integracionistas de adoptadas por los Estados. Como el sistema creado a partir de la multilateralidad económica, con el objeto de establecer un tratamiento diferenciado para las economías menos favorecidas, no logró éxito, los países sudamericanos deben quebrar los obstáculos existentes en la economía globalizada y buscar un modelo real y posible de desarrollo, teniendo en cuenta que la integración debe contribuir a la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos en nuestro subcontinente.

Democracia

y el

Parlamento

del

Mercosur...

215

Bibliografía Gomes, E. B., Comercio internacional y Comunidad Sudamericana de Naciones: el proyecto democrático de la integración, Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre, 2007. – Blocos Econômicos e Soluções de Controvérsias, 3ª ed., Juruá, Curitiba, 2010. – “Parlamento del Mercosur, caminos viables para la democratización en el bloque económico”, en Derechos humanos y democracia: interocurrencias, Forense, Rio de Janeiro, 2006. Habermas, J., Entre el naturalismo y la religión. Estudios filosóficos, Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 2007.

Sitios

web

Asociación Latinoamericana de Integración: www.aladi.org Mercosur: www.mercosur.int Unión Europea: www.europa.eu

Capítulo III El Mercosur en sus sombras: inversiones, comercio y democracia Javier Echaide * 1. Introducción El Mercosur es uno de los múltiples esquemas de integración que se superponen en la región. Nació con la firma del Tratado de Asunción (1991) y es definido como una unión aduanera imperfecta, lo que debería suponer la libre circulación de bienes típica de una zona de libre comercio constituida. Los temas de comercio e inversiones han definido el ritmo de la integración regional, al menos durante los primeros quince años. Cuando el proyecto del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA) fracasó en la Cumbre de Mar del Plata (2005), los analistas comenzaron a ver en el Mercosur la consolidación de un perfil político que hasta entonces se encontraba ausente o al menos desdibujado. Pero, con el paso del tiempo, también se evidenció que su dinámica comercial se estancó, lo cual puso ciertos límites para lograr una definición alternativa de la integración regional –si es que esto era pretendido así por sus Estados miembros–. Paralelamente, surgieron iniciativas de integración política como la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) o la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). América Latina con*

Abogado (2001) especializado en Derecho Internacional Público e investigador UBACyT. Doctor en Derecho (UBA). Co-director del Proyecto DeCyT 1223 de la Facultad de Derecho de la UBA.

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formó así un complejo entramado de asociaciones económicas y políticas de integración, cada una con su institucionalidad y dinámica, pero todas ellas con los Estados de la región, aunque generalmente cambiando algunas membresías. A pesar de esta pluralidad de esquemas de integración, suele sostenerse que la región se divide sólo en dos proyectos básicos: uno de fuerte raíz librecambista y de perfil neoliberal, y el otro, más proteccionista, de corte más intervencionista al estilo keynesiano y de cierto perfil neodesarrollista. Ambos proyectos se posicionan de una u otra manera frente a la actual crisis internacional del capitalismo de nuestra época, y es en esas opciones políticas en donde se juegan las fracturas existentes en la región, subyacentes al discurso por la unidad latinoamericana. El potencial de la región es enorme, pero también lo son los riesgos, las encrucijadas y las contradicciones de los gobiernos en la mayoría de estos países. Se trata en la actualidad de una región con una gran proyección de cambio respecto de las políticas de hace quince o veinte años atrás, pero con limitaciones crecientes que se sienten tanto desde los distintos frentes internos en cada país como en el frente externo. En este contexto, las políticas comerciales y de inversión están en el ojo de esta tormenta y forman un epicentro sobre el que cada país, cada gobierno y cada bloque pivotean hacia uno u otro modelo. Es que el motivo original de los procesos de integración siempre se ha centrado en la forma de inserción en el mercado global de bienes y capitales, la circulación de mercancías, el patrón de acumulación y el flujo de capitales a escala global. Bajo este parámetro se presenta a la integración regional como algo necesario y conveniente, y alrededor de ello se construye una institucionalidad política y jurídica como el Parlamento del Mercosur (o Parlasur), pero que en términos concretos posee poca incidencia en ejercer un verdadero control democrático de las decisiones que se toman en el bloque. Qué decir entonces sobre el acceso de la ciudadanía no solamente a estos estratos decisorios, sino en relación a lograr un grado de participación en la formación y debate sobre las políticas económicas comunitarias, como la regulación de

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las inversiones a escala regional. El llamado “déficit democrático” –concepto originado en la Unión Europea, al igual que esta lógica de los esquemas de integración– se asocia con la idea de que las instituciones y los organismos regionales sufren una falta de legitimidad y de responsabilidad democrática frente a la ciudadanía debido a que ésta no tiene posibilidades efectivas de ejercer influencia en las actividades y decisiones de las instituciones comunitarias. En este trabajo analizaremos cómo y por qué entendemos que el “déficit democrático” no es simplemente una carencia subsanable con un fortalecimiento institucional, sino que resulta también inherente a la definición misma del modelo de integración basado en la lógica librecambista de bienes, servicios y capitales, y que resulta excluyente de las mayorías sociales al tiempo que es funcional a los intereses de acumulación de capital a escala regional y global. Para ello, tomaremos al Mercosur y su política de regulación de la cuenta capital como punto sensible de una de las claves de la integración económica (bienes, servicios y capitales) y la compararemos con otros proyectos de regulación a nivel internacional en la materia como son los tratados bilaterales de protección de inversiones (TBI), la regulación en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la propuesta para el Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), a fin de establecer similitudes y diferencias, para concluir si resulta diferente el planteo del Mercosur en materia de regulación de las inversiones extranjeras y así poder asociarlo con la participación ciudadana orientada al Parlasur. 2. Dos

modelos en pugna, una sola justificación

El terreno sobre el que se justifican la mayoría de las decisiones en materia de política de la integración es el pragmatismo. Los discursos pueden invocar causas nacionalistas o internacionalistas, bases ideológicas, incluso cuestiones sociales, pero en definitiva es el pragmatismo lo que suele primar a la hora de decidir si se debe ratificar o no un tratado de libre comercio (TLC) o si se deben buscar esquemas alternativos de integración al modelo basado en esta doctrina económica.

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Vale repasar que el libre comercio es una doctrina económica ideada en el siglo XVIII, en una Inglaterra pujante y ansiosa por colocar sus productos manufacturados, al tiempo que necesitaba hacerse de materias primas a bajo costo para dicha industria como también de alimentos para satisfacer a una clase obrera que se reproducía al ritmo de la acumulación de ganancias en manos de la burguesía industrial. El valor de los productos manufacturados siempre era superior al de los productos primarios, lo que favorecía los términos de intercambio para las naciones desarrolladas, las que ya estaban aventajadas en términos competitivos. La especialización ideada desde la teoría de las ventajas comparativas de David Ricardo tiene su razón de ser en que resulta más beneficioso para las economías cuya especialización se centra en productos de alto valor agregado, como es el caso de las royalties, mientras que los países menos aventajados quedarían relegados a producir más y en mayor cantidad para invertir la tendencia decreciente de los precios de sus productos en el largo plazo, como es el caso de las commodities. Consecuentemente, la doctrina del libre comercio servía (y sirve) para mantener la brecha existente entre países desarrollados y no desarrollados, al tiempo que la especialización fomenta una dependencia productiva contraria a la diversificación de productos para el abastecimiento interno y la exportación 1. El tema a resolver no consiste en si se opta por una política “abierta” (es decir, librecambista) o “cerrada” (es decir, proteccionista), sino en cómo orientar el intercambio de modo de potenciar el desarrollo y generar nuevos sectores productivos en vez de dedicarse sólo a la búsqueda de “nichos” para la exportación para beneficiar a sectores individualizados de la economía vinculados más al comercio exterior y no tanto al desarrollo nacional. De hecho, uno de los aciertos de esta última década en la región ha sido la convergencia en políticas económicas centradas más en mantener un mercado interno activo que ha generado una mayor productividad y, en cierta forma, potencia1

Echaide, Javier y Ghiotto, Luciana, ¿Qué es el libre comercio? Entre mitos y realidades, Capital Intelectual, Buenos Aires, 2008.

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do el crecimiento económico, aunque también persisten los índices de desigualdad que caracterizan a la región como la más desigual del planeta. Quizá la crisis argentina que detonó en 2001-2002, y que se contagió a varios países lindantes, tampoco dejó muchas opciones, pero lo cierto es que hoy en la región es posible encontrar a grandes rasgos una extraña convivencia de crecimiento económico con desigualdad social. Sin embargo, los objetivos que se consideran al momento de tomar decisiones sobre estos temas tienen que ver con mantener los niveles de ingresos, aumentar las exportaciones y lograr una balanza comercial positiva, atraer capitales externos, sostener la demanda agregada, y no perder terreno en las cadenas productivas de valor. Ello deja los debates ideológicos absolutamente en otro terreno, muy por fuera de las bases sobre las que suele plantearse la discusión sobre integración: es el capitalismo contante y sonante el que marca los intereses de los decisores gubernamentales sobre qué forma de integración seguir. Por supuesto que las discusiones económicas están plagadas de orientación política e ideológica, pero la dinámica sobre la que los Estados actúan está completamente ganada por un capitalismo globalizado del cual resulta muy complejo “desconectarse” 2. No obstante, la región también se encuentra desde 2008 en medio de un embate originado por la crisis económica global causada en los países desarrollados, lo que provoca que, en tanto los países de esta región permanezcan “conectados”, tarde o temprano serán contagiados por dicha crisis global. Ello hace que esa imaginada “desconexión” resulte también necesaria. Así es como el pragmatismo sirve de justificación tanto para adherirse al librecambismo como para apartarse de él, lo cual la convierte en una justificación tan volátil como el mismo vaivén de la economía. Se consideraba que la batalla contra los TLC había sido ganada tras la derrota del ALCA, en 2005, pero las negociaciones de la Alianza del Pacífico (también llamada Tratado Transpacífico o TPP por sus siglas en 2

A min, Samir, La desconexión. Hacia un sistema mundial policéntrico, IEPALA, Madrid, 1998.

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inglés 3 iniciadas en 2011, las negociaciones de varios TLC en curso 4 y las del Acuerdo Transatlántico de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés) 5 entre EE.UU. y la UE también iniciadas en 2011, han fragmentado a la región nuevamente entre las opciones de abrazar el libre comercio hegemonizado por los EE.UU y la UE (sin todavía incluir cómo el ingreso de China alterará esta ecuación) u optar por otros mecanismos existentes de integración y cuya principal referencia es el Mercosur. Desde este marco se entiende a la integración del Mercosur como una “opción política” diferenciada de las propuestas que involucran a EE.UU. (sea el TTIP con la UE o el TPP con los países del Pacífico, excluyendo nada menos que a China), una especie de “polo de atracción” que se distinguía del viejo ALCA allá en 2005, y que dicha distinción permanece en la referencia colectiva. Los países del ALBA perdieron a su principal conductor con la muerte de Hugo Chávez, en marzo de 2013, y desde entonces el Mercosur es el polo político de atracción más cercano, sobre todo luego de la incorporación de Venezuela como miembro pleno (2012) y las asignaciones como países en proceso de incorporación de Ecuador (en principio para fines de 2014, pero no cumplida) y Bolivia (decidida en 2012 pero sin fecha de incorporación plena). No obstante, cabe verificar si el Mercosur es efectivamente una alternativa no sólo política sino económica, a partir del análisis de los compromisos jurídicos asumidos y del marco de coyuntura existente. 3. La

regulación de las inversiones como uno de los ejes de la

integración

Un tema de preocupación en la región y que es materia de debate gira en torno al régimen internacional de protección 3

TPP: Trans-Pacific Partnership. Información oficial desde los EE.UU.: www.ustr.gov. 4

Ejemplo: la adhesión de Ecuador al Acuerdo Comercial con la UE que celebraron Colombia y Perú y que en esencia constituye un tratado de libre comercio entre estos países. Información oficial desde Perú: www.acuerdoscomerciales.gob.pe. 5

TTIP: Transatlantic Trade and Investment Partnership. Información oficial desde la UE: http://ec.europa.eu.

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que se ha brindado a las inversiones extranjeras. Tanto el Mercosur como la CAN han celebrado algún tipo de normativa al respecto, y no resulta un tema menor: la liberalización de la cuenta capital es una de las tres variables que definen a la integración según los parámetros marcados en el Tratado de Asunción (1991) constitutivo del Mercosur 6. Generalmente, cuando hablamos de “regular” la inversión, no suele comprenderse como “liberalizarla”. Sin embargo, la apertura o restricción de la cuenta capital –y por ende del flujo de las inversiones– se da mediante una regulación más exigente o más permisiva al ingreso de capitales extranjeros. En este sentido, la “desregulación” también es una forma determinada de regular. Pues bien, una parte importante de esta “desregulación” regulada está dada por la garantía a la libre transferencia de divisas otorgada por tratados internacionales sobre la materia y que en nuestra región abundan. Es que los países latinoamericanos no sólo se adscribieron a distintos bloques regionales, sino que además abrazaron un régimen internacional de protección de las inversiones que se impuso durante los años noventa y que proliferó mediante la firma y entrada en vigor de tratados bilaterales de protección de inversiones (en adelante TBI), así como con la adhesión de estos países al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) en la órbita del Banco Mundial. Este régimen internacional de protección de inversiones permite que empresas transnacionales (ETN) puedan demandar a los Estados huéspedes de sus inversiones, en caso de sentirse afectadas en sus intereses por alguna medida tomada por el Estado territorial. Ello quebró la doctrina imperante antes de 1990, conocida como Doctrina Calvo (o “Cláusula Calvo”, por su práctica al ser incluida en los contratos entre el Estado y capitales extranjeros), elaborada en 1863 por el jurista argentino Carlos Calvo y adoptada ampliamente en América Latina. Dicha doctrina obligaba a las empresas a aceptar la 6

Presidencia de la Nación Argentina: www.argentina.gob.ar y Secretaría de Comercio Exterior de la Argentina: www.comercio.gob.ar.

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jurisdicción doméstica como foro obligado en donde dirimir los posibles conflictos que surgieren entre ellas y el Estado de acogida de su inversión. Resulta necesario entonces recalcar que la región mantiene actualmente centenares de TBI vigentes, lo cual otorga un marco regulatorio determinado que quizás escapa a la regulación por cada bloque pero que evidentemente los afectan e incluso condicionan en un aspecto central de la integración económica, pues trata sobre la liberalización de los flujos de capitales que, como dijimos, es una de las tres variables del libre comercio. Argentina sola tiene vigentes 55 de los 58 TBI celebrados por ella, convirtiéndose –y por una abrumadora diferencia– en el país miembro del Mercosur con más TBI celebrados y vigentes dentro del bloque 7. Uruguay tiene 29 TBI 8, Paraguay 22 9, Bolivia tiene 23 TBI 10, Ecuador tiene 26 vigentes de 30 celebrados 11. El caso excepcional es sin dudas Brasil, que pese a haber firmado 15 TBI, ninguno de ellos está en vigor. Más aún: mientras que el resto de los países mencionados abrazaron el régimen de los TBI, ratificándolos 7 En el sitio web oficial del CIADI Argentina figura con 56 TBI: https://icsid.worldbank.org. Debe considerarse la falta de información y los datos desactualizados de las fuentes oficiales. Precisamente para analizar el caso argentino hemos realizado una investigación para nuestra tesis doctoral (próxima a editarse) que involucró al menos cuatro bases de datos. Así encontramos datos y posteriormente textos de TBI que no figuran dentro de la página oficial del CIADI a fin de poder manejarnos con criterios uniformes en el presente trabajo, hemos decidido tomar la base de datos del CIADI, pero haciendo la advertencia de que la misma no posee datos publicados al corriente. 8

https://icsid.worldbank.org

9

https://icsid.worldbank.org

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https://icsid.worldbank.org

Similar situación a la de Argentina y del resto de los países. Gracias al trabajo de investigación realizado en la Comisión de Auditoría Integral de Tratados de Inversión y del Sistema de Arbitraje (CAITISA) de la República de Ecuador, encontramos tratados celebrados pero que no figuraban contabilizados por las agencias del Estado ecuatoriano. Con ello, dentro de la CAITISA concluimos que la cantidad total de TBI firmados son de 30, 26 de ellos en vigencia a la fecha.

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y adhiriéndose al CIADI durante la década de 1990, Brasil siquiera es al día de hoy miembro de este organismo y sigue siendo el país con mayor cantidad de afluencia de inversiones extranjeras a nivel regional. El CIADI se constituyó a partir del Convenio de Washington (o “Convención del CIADI”) de 1965 e inició sus funciones en 1966. América Latina fue la única región del mundo que se opuso a la idea de crear esta instancia, pues se mantenía firme a la Doctrina Calvo. Fue así como el primer borrador de la Convención del CIADI, que se elaboró en 1963, y fue aprobada por la Junta de Gobernadores del Banco Mundial en su reunión anual en Tokio en 1964, recibió la reprobación de 19 Estados de América Latina, incluyendo a Argentina, Brasil y México, que votaron en contra (además de Irak y Filipinas) en lo que se denomina en la literatura especializada como el “No de Tokio” 12. El dato a considerar es que según las propias estadísticas del CIADI, Sudamérica resulta ser la región en el mundo más afectada, con el 27% sobre el total de las demandas que las ETN han presentado dentro de este organismo 13 invocando los TBI como normativa a fin de resarcir económicamente a las empresas demandantes por presuntos perjuicios sufridos por la acción del Estado. Esta liberalización de las inversiones garantizada vía privilegios otorgados por los TBI a las transnacionales tiene costos que se expresan no sólo mediante el pago de indemnizaciones: también se expresa en nueva deuda pública que Estados como Paraguay han asumido para solventar las demandas en el CIADI. Pero en la mayoría de los casos el resultado es una limitación expresa del ejercicio de políticas públicas y, en tanto ello, del poder de policía del Estado. Ello constituye en la restricción de uno de los caracteres del ejercicio de la soberanía estatal: la capacidad 12 Rondón de Sansó, Hildegard, En torno a la denuncia de Venezuela del CIADI, (edición de la autora), Caracas, 2012. Boeglin, Nicolas: “El CIADI y América Latina. Críticas, denuncias y busca de alternativas”, en Bretton Woods Proyect, www.brettonwoodsproject.org. 13

CIADI, 2014 (Carga de casos del CIADI – Estadísticas, edición 2014-1. Es más, los dos países más demandados en el mundo son dos miembros del Mercosur: Argentina y Venezuela, en ese orden.

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de regular 14. Este “enfriamiento regulatorio” 15 (chilling effect) es causado por la autoinhibición que los Estados asumen por temor a ser demandados por las empresas transnacionales, y así dichas demandas (o incluso la mera amenaza) acaban por condicionar las políticas públicas 16. En el caso “Philip Morris c/Uruguay”, este condicionamiento es evidente. En 2010, Uruguay sancionó una nueva legislación aumentando la regulación en materia de salud pública sobre el sector del tabaco y adoptando altos estándares en materia de salud para desincentivar el consumo de tabaco en el país. Ello lo hizo no sólo con una ley interna sino también dentro de los márgenes del Convenio Marco para el Control del Tabaco, celebrado internacionalmente en el ámbito de la Organización Mundial de la Salud (OMS), en vigor desde 2005 y adoptado por 168 países 17. La nueva regulación uruguaya obliga a ocupar el 80% del paquete de cigarrillos con publicidad antitabaco e impide que una misma empresa pueda comercializar más de una marca. Frente a esta nueva legislación, Philip Morris presentó una demanda contra Uruguay en el CIADI por “expropiación indirecta”, aun cuando el Convenio Marco de la OMS determina que frente a una controversia son los Estados los habilitados para presentar un reclamo dentro de los parámetros que la Conferencia de Estados partes determine (art. 27 del Convenio Marco OMS). En este caso, la transnacional norteamericana Philip Morris accionó directamente contra Uruguay y no según los mecanismos de arbitraje establecidos por la normativa sobre salud de la OMS, sino que 14

Echaide, Javier, “Arbitraje sobre inversiones y DD.HH.: El caso del derecho al agua”, en Revista ALAI En movimiento, Quito, 2013. 15

Bohoslavsky, Juan Pablo, Tratados de protección de las inversiones e implicaciones para la formulación de políticas públicas (especial referencia a los servicios de agua potable y saneamiento), CEPAL, Santiago de Chile, 2010b. 16

Bohoslavsky, Juan Pablo, “¿Qué es lo que pueden hacer los países cuando actúan bajo la mirada de los TBIs?”, en Saulino, Florencia, Tratados internacionales de protección a la inversión y regulación de servicios públicos, CEPAL, Santiago de Chile, 2010a. 17

Convenio Marco para el Control del Tabaco, OMS: www.who.int.

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invocó el TBI Uruguay-Suiza, utilizando para ello a sus filiales en el país europeo para que aparecieran como demandantes formales, puesto que Uruguay no tiene un TBI con EE.UU. para justificar la demanda. A pesar de todas estas circunstancias, el CIADI aceptó su jurisdicción en el caso y el mismo se inició encontrándose actualmente en curso (caso CIADI nº ARB/10/7). Tanto Uruguay como Suiza son Estados partes del Convenio Marco de la OMS y hoy intentan cerrar una declaración conjunta sobre los parámetros interpretativos del fondo del Acuerdo Marco y, específicamente, sobre el mecanismo de solución de controversias en él establecido, de modo de hacer un llamado directo de atención sobre el caso presentado por la tabacalera estadounidense, que es además la primera demanda contra Uruguay en el CIADI. Argentina es, sin dudas, la que puede ofrecer una mayor cantidad de ejemplos sobre condicionamientos de políticas públicas. La mayoría de los casos que se presentaron contra nuestro país se debieron a las privatizaciones de empresas públicas durante los noventa y a la devaluación de la moneda local producto de la crisis 2001-2002. En los contratos de concesión se estableció que el monto de las tarifas sería expresado en pesos, pero que su valor estaría anclado al valor del dólar estadounidense. Tras la devaluación, las empresas reclamaron al gobierno argentino renegociar las tarifas para mantenerlas al valor del dólar, lo cual significaba un incremento de al menos un 40% 18 en el contexto de la crisis económica más grave de la historia argentina, con salarios deteriorados, niveles de pobreza del 35% de la población, de indigencia de un 12% y de una desocupación de cerca del 20% según datos oficiales 19. Dentro de este contexto resulta18

La devaluación del peso en enero de 2002 fue de un 40%, elevando el precio del dólar estadounidense de $1 a $ 1,40. En poco más de un año la moneda norteamericana fue escalonadamente aumentando su precio a $ 3, con lo que, de haber seguido el patrón pretendido por las empresas transnacionales concesionarias de servicios públicos, las tarifas hubieran aumentado a triplicar sus montos mientras los salarios se mantenían estancos. 19

“La economía argentina durante 2001”. Disponible en: www. mecon.gov.ar.

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ba sencillamente imposible que la población pudiera, al cabo de un año de la devaluación, pagar tarifas tres veces más altas pero con los mismos ingresos devaluados. Frente a la negativa inicial del gobierno argentino de renegociar las tarifas, las empresas actuaron demandando al Estado ante el CIADI. Muchas de estas demandas sirvieron como mecanismo de chantaje para que el gobierno modificara su postura, algo que rindió frutos dependiendo del caso: en aquellos en donde el gobierno accedió a negociar aumentos tarifarios, las demandas fueron “discontinuadas” por la empresa; mientras que en los casos más conflictivos, las demandas se mantuvieron 20. Pero todas estas circunstancias se encontraron completamente alejadas del control democrático sobre el accionar de los sujetos dentro de la jurisdicción de cualquier Estado, pues la afectación del interés común es parte de la cosa pública y ella merece la discusión de los foros donde la participación democrática se garantice a fin de ponerle coto a beneficios individuales que atenten contra el bienestar general y evitar casos de abuso de derecho no solamente en el orden interno de un Estado, sino también a nivel internacional. 4. Comparación

normativa en materia de inversiones

Como vimos, el comercio y el régimen de inversiones pueden ser uno de los grandes condicionantes económicos para impulsar o limitar los procesos de integración regional. En términos comparativos, vale entonces hacer un análisis de tres de los regímenes vigentes en torno a la protección de las inversiones dentro de la región, esto es un análisis comparativo entre los TBI, la decisión 290 del año 1991 sobre inversiones de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Protocolo de Colonia del Mercosur (aún no vigente) sobre la misma materia. Para ello nos basaremos en un cuadro comparativo que hemos realizado (ver Anexo) y que incluye todas las cláusulas más sustantivas de los TBI y su comparación 20

Echaide, “Arbitraje sobre inversiones y DD.HH.: El caso del derecho al agua”.

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con tres tratados que podrían estar afectando a la región sobre la materia: el Cap. XVII sobre inversiones del ALCA y los dos instrumentos internacionales antes mencionados. Tanto los TBI como la CAN y el Mercosur protegen la inversión extranjera de forma amplia y genérica, entendiendo que “inversión” es toda aquella remitida por un agente privado extranjero en el territorio de uno de los Estados partes. El Protocolo de Colonia del Mercosur, en su art. 2, es más detallado que la decisión 290 de la CAN en cuanto a aclarar qué puede entenderse como inversión en particular: todo activo, acciones societarias, pasivos de empresas, contratos de servicios, bienes corporales (ya sean muebles e inmuebles) o incorpóreos (por ej.: regalías), hipotecas, prendas, cauciones, usufructos, participaciones de capital, propiedad intelectual en general y en particular derechos de autor, patentes de inventos, diseños industriales, indicaciones geográficas, trazados de circuitos integrados, derechos de obtentores de variedades vegetales, marcas registradas, know how y otros, licencias administrativas, concesiones económicas y explotación de recursos naturales. Esto significa que el Mercosur podría otorgar protección jurídica a una enorme variedad de bienes considerados “inversiones”, muy similar a la que se otorga en los TBI que, precisamente, han posibilitado demandas contra los Estados de la región en una cantidad que excede a las del resto de las regiones del mundo. La amplitud de la definición de la “inversión” es actualmente uno de los varios puntos fuertemente criticados del marco jurídico de los TBI. Con motivo de otorgar “seguridad jurídica” a la inversión extranjera, los tratados de protección de inversiones interpretan que cuanto más amplia sea esta cobertura y más formas puedan ser entendidas como inversión, más se incentivará a la atracción de las mismas. Esto plantea varios problemas: 1) No es cierto que los TBI atraigan más inversión. La UNCTAD ha emitido informes desde el año 2009 probando que los TBI son una variable más, y no de las más influyentes, para un marco regulatorio en materia de inversión. Sí resultan ser determinantes el tamaño del mercado y las variables macroeconómicas, pero no los tratados internacionales firmados por ese país, ni siquiera los relativos a inversión extranjera. La respuesta es sencilla: los TBI sirven para accionar deman-

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das que tienen razón de ser frente al fracaso del negocio. Los inversionistas no adelantan su capital esperando la pérdida de sus activos, sino todo lo contrario: que ellos den réditos y lo antes posible. 2) Los TBI sí otorgan “garantías”, pero que desbalancean los derechos que gozan otros inversionistas, por ejemplo los productores locales. Los Estados entienden que otorgan derechos cuando en realidad están dando privilegios a empresas transnacionales mientras que discriminan a los productores locales que son los que mayormente sostienen el mercado nacional, el empleo y muchas otras variables que sí resultan en definitiva atractivas para todo el sector privado, no importa su nacionalidad. 3) Los países que firman TBI compiten entre sí por estándares más favorables a la inversión, cuando esta competencia es ficticia dada la cláusula de la nación más favorecida, la cual permite que un inversionista extranjero pueda reclamar el mismo nivel de trato y las mismas ventajas que se otorgan en un TBI con un Estado que no es el de su nacionalidad. 4) Por ende, si todos los países poseen estándares equiparables de protección, y si los TBI no son factores determinantes para la atracción de inversiones: ¿qué objeto tiene celebrar TBI? En los hechos, los TBI funcionan como un “seguro de salida” para las empresas transnacionales, o como condicionantes de las políticas públicas de los Estados. Éste es su principal objeto, y es una función de una significancia profundamente antidemocrática, como veremos más adelante con casos concretos. Otras cláusulas que el Protocolo del Mercosur contiene, y que también figuran en los TBI, son las de “trato nacional” (art. 2, c. 1), la de “trato justo y equitativo” (art. 2, c. 2), la “cláusula de la nación más favorecida” (art. 2, c. 1), de indemnización por expropiación, ya fuere directa o “indirecta” (art. 2, d. 1), y la cláusula de libre transferencia de divisas (art. 2, d. 1 y art. 2, e. 1), que permite el libre flujo de capitales al exterior, con la consecuente fuga de capitales que implica y que tanto Argentina, Uruguay y Venezuela sienten actualmente 21. 21

A los efectos de orientar al lector, el presente capítulo fue escrito en octubre de 2014.

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De hecho, no debería extrañar que estas cláusulas se estipulen para las inversiones dado que también figuran dentro de los tratados de libre comercio (TLC) como son los constitutivos del propio Mercosur. Respecto a la cláusula de la nación más favorecida, el Protocolo de Colonia obviamente contempla excepciones para esquemas de integración, como zonas de libre comercio, uniones aduaneras, mercados comunes o uniones regionales (art. 2 c. 3. a). Sí existen diferencias, en cambio, con cláusulas como las de “protección y seguridad plenas” o de protección a inversiones realizadas en fecha previa a la de celebración del Protocolo. Tampoco contempla la denominada “cláusula paraguas”, típica de muchos TBI, que permite hacer extensivas las violaciones a un contrato de concesión con una empresa, a violaciones al TBI en sí mismo. La consecuencia que ello dispara es que la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado (y sólo de él, ya que los TBI no contemplan obligaciones para las empresas) a nivel interno sea elevada a la categoría de violación de un tratado internacional, por lo que la responsabilidad del Estado por violar una norma internacional como un tratado es de carácter objetivo y, sobre todo, más grave que la violación de determinado contrato. Sobre el derecho aplicable frente a controversias, el Protocolo de Colonia contempla la aplicación de otros tratados en la materia, con lo que se admite la inclusión de los TBI firmados por los países de la región, pero con un aditamento extra: al estar incluida la cláusula de la nación más favorecida dentro de este telón jurídico regional, si alguno de los países miembros del Mercosur han otorgado un nivel de protección mejor en un TBI a inversiones de un país extra-Mercosur, la contraparte podría apelar a que se le apliquen aquellas normas de protección más favorables aunque fueran las de un Estado no miembro del proceso de integración regional. Con ello, las obligaciones asumidas intra-Mercosur no bastan para dimensionar cabalmente el tipo y el nivel de obligaciones con las que un solo Estado –digamos Argentina– podría responder. Habría que analizar cada relación de cada Estado, en forma radial y no bilateral, que es como suele hacerse inicialmente. Para el ejemplo tomado, Argentina tiene 58 TBI fir-

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mados, 55 vigentes. Ergo: 58 relaciones solamente bilaterales a ser estudiadas que deberán multiplicarse por las relaciones jurídicas que se hayan asumido a nivel Mercosur. Luego, hacerlo a nivel regional y a nivel global. Hasta hoy se conocen más de tres mil TBI celebrados en todo el mundo. Así como se contemplan los TBI, no se hace lo mismo con otras normas de derecho internacional o de derecho doméstico que pudieran estar en conflicto –directa o indirectamente– para el caso concreto, como los tratados de derechos humanos. Y no se trata de temas que sean necesariamente disímiles: recientemente, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU (CDH) adoptó una resolución por la que decidió investigar los procesos económicos abiertos por organizaciones especulativas en el mercado de capitales global (los llamados “fondos buitres”) en su afectación a los derechos humanos. El motivo de ello, en consonancia con algo que también vienen sosteniendo otros foros internacionales como el Comité Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CIDESC) del ECOSOC de Naciones Unidas, es que “…los fondos buitre, mediante el recurso a los tribunales y otros medios, obligan a los países endeudados a desviar recursos financieros ahorrados con la cancelación de la deuda y reducen los efectos del alivio de la deuda para esos países, o atenúan sus posibles beneficios, y por ende, socavan la capacidad de los gobiernos de garantizar el disfrute pleno de los derechos humanos de su población” 22. Con ello, el desvío de fondos económicos bien puede acabar afectando –aunque fuera indirectamente– el pleno goce de los derechos humanos, condicionando los derechos de su población y la política pública de los gobiernos a las limitaciones de la contabilidad y la escasez de recursos financieros. En este sentido y frente a escenarios de crisis económicas, recesión, de balanzas de pagos negativas, etc., vale decir que las personas contaremos con menos derechos a ser garantizados, precisamente en los momentos cuando más se necesitan garantizar. 22

Resolución aún sin número del 27° período de sesiones del CDH, bajo nomenclatura A/HRC/27/L.26, de fecha 23 de septiembre de 2014.

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Ésta es una contradicción evidente entre los privilegios que se otorgan a las inversiones extranjeras y el pleno goce de los derechos humanos que se dice sostener. Incluso desde una perspectiva conservadora, el grado erga omnes de las normas de derechos humanos está pacíficamente reconocido a nivel internacional, lo que le otorga prioridad en su cumplimiento frente a otras obligaciones internacionales. Los hechos nuevamente operan de manera contraria: los Estados suelen preferir restringir sus políticas públicas para “ahorrarse” las posibles demandas de las empresas en el CIADI u otros foros sobre inversión. De esta manera, por omisión, por falta de regulación, privilegiando los intereses del capital transnacional, es como se violan los derechos humanos para toda la sociedad. Por último, sobre el foro a donde presentar posibles controversias, el Protocolo de Asunción generalmente se inclina por los tribunales locales o por algún tipo de arbitraje especial entre Estados. No están incluidos específicamente el CIADI o las reglas UNCITRAL para este aspecto, pero las reglas que en estos foros suelen aplicarse sí están contempladas. Los tribunales arbitrales, aunque son únicos y constituidos para cada caso en concreto (ad hoc), suelen aplicar por analogía laudos de otros tribunales o invocar “jurisprudencia” de un régimen que no está sistematizado en una estructura judicial (y por lo que no puede decirse que la jurisprudencia pueda darse). El criterio del precedente judicial (stare decisis) no es aplicable al régimen de inversiones, por dos motivos: 1) Porque es propio del common law y lo que los tribunales arbitrales deben aplicar es derecho internacional y no un sistema de derecho específico perteneciente solamente a los países anglosajones. 2) Porque al ser tribunales ad hoc, cada tribunal es único y nunca pudieron haberse constituido previamente para otro caso “similar”. Por ende, no cuentan con “antecedentes” de “fallos” anteriores, porque ni siquiera existe un “sistema”, con “jueces” permanentes y “juzgados” de instancia. Sólo hay un tribunal que actúa en completa soledad, sin un “antes” ni un “después” del caso que se trata. Otro problema no sólo es que el Protocolo de Colonia no está vigente y en consecuencia es inaplicable, sino que ade-

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más sería éste una opción más dentro de la gama de marcos jurídicos a tomar por la empresa al momento de entablar una demanda. El Protocolo está a la par de los TBI como vía a elegir, por lo que nada determina que la demandante se incline por un marco menos permisivo para sus intereses y se aparte de los TBI para iniciar la demanda fuera del CIADI. Una posibilidad podría ser que los Estados del Mercosur denuncien el Convenio de Washington y todos sus TBI 23 a fin de que el único marco regulatorio de las inversiones en nuestros países fuese el Protocolo de Colonia del Mercosur. Pero éste es un escenario demasiado condicionado como para entenderlo posible en lo inmediato. 5. ¿Un

atentado a la democracia?

Como hemos adelantado, el régimen de protección de inversiones resulta un fuerte condicionante para las políticas públicas de los Estados. El efecto que causa este régimen es de un enfriamiento regulatorio (chilling effect) que puede resultar violatorio de los derechos sociales, ambientales y los derechos humanos por omisión por parte de los Estados de regular. El hecho de que se privilegien los derechos de las inversiones sobre el cumplimiento de los derechos humanos significa que no se está respetando el carácter erga omnes de estos últimos; ni qué decir si entendemos los derechos humanos como parte del bloque imperativo de normas del derecho internacional, algo que ya no implicaría una prioridad en su cumplimiento sino que acarrearía que los TBI deban ajustarse a sus parámetros so pena de nulidad 24. Existe un cúmulo importante de casos donde puede evidenciarse cómo estas demandas atentan contra decisiones democráticas de gobierno, políticas públicas o derechos hu23

Dentro del Mercosur sólo Venezuela se retiró del CIADI, en 2012, mientras que Brasil no es miembro del organismo. Sobre los TBI, sólo Brasil no posee TBI vigente. El resto de los países y sobre el resto de temas, ninguno ha tomado decisiones al respecto en este sentido. 24 Arts. 53 y 64 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969.

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manos, ambientales o de las comunidades. Tales casos, en donde la protección de la propiedad privada de las inversiones extranjeras se contrapone a toda serie de normas nacionales e internacionales en materia de derechos humanos, políticas públicas, etc., es lo que convierte a este régimen en un verdadero germen que desata una total contradicción jurídica dentro del sistema legal. Podemos mencionar algunos ejemplos de ello. “Aguas del Tunari c/Bolivia” es un caso donde una empresa boliviana eludió la jurisdicción nacional y demandó al Estado boliviano ante el CIADI invocando el TBI entre Bolivia y los Países Bajos, a pesar de que la controlante de la empresa en última instancia era la transnacional norteamericana Bechtel. El fondo del caso trató sobre el servicio de agua potable y saneamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Cochabamba, una de las más pobladas del país. El caso adquirió notoriedad por el alzamiento de la población de Cochabamba entre enero y abril del año 2000, tras al aumento de entre un 115% y más de un 300% de las tarifas 25 del suministro de agua luego de la privatización del servicio en manos de la empresa Aguas del Tunari S.A. (AdT) y las medidas que ésta tomó. Tras un proceso licitatorio sospechado de corrupción, se concertó la concesión, la cual estaba estipulada para un período realmente extenso: 40 años, dentro de los cuales la empresa AdT gozaría de una “rentabilidad negociada” como producto de su actividad económica. Después de los aumentos y el inicio de la convulsión social, las empresas dueñas de AdT “mudaron” el domicilio legal de las accionarias, bajo una denominación societaria nueva –localizada en Islas Caimán, con las que Bolivia no tenía un TBI–, a Holanda, con la que Bolivia sí tenía un TBI vigente, otorgándole así ius standi a las compañías demandantes alegando ahora el TBI y aun contando con el expreso rechazo del Estado boliviano siendo que la aprobación de tales actos requerían el consentimiento estatal según el contrato de concesión firmado por la empresa.

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Ceceña, 2005: 33. Cann Vicky, 2009: 69. ACIJ y FIVAS, 2008: 35.

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Las subas unilaterales de las tarifas –que comprometían el acceso al agua potable a gran parte de la población de Cochabamba– motivaron una movilización social sin precedentes, y las irregularidades de las operaciones de la empresa originaron protestas formales de las autoridades bolivianas a nivel local e incluso dentro de su defensa en el CIADI, centro de arbitraje a donde Bechtel y las demás compañías subsidiarias emplazaron su reclamo alegando violación al TBI Bolivia-Países Bajos. En el año 2000, el Tribunal laudó favoreciendo a la empresa en la totalidad de sus reclamos, lo cual resultó en un escándalo tanto a nivel jurídico como social. El caso acabó en 2006 con el retiro de la subsidiaria de Bechtel del consorcio de servicio en el que habían ingresado con la creación de la empresa demandante, creada en un paraíso fiscal con un capital ficticio de US$ 2.000 que aparentó justificar el reclamo. Tras el laudo, y para asegurar el retiro de la empresa, se acordó un pago simbólico en concepto de indemnización por un monto total de dos pesos bolivianos, el equivalente a 30 centavos de dólar… Esto terminó de redundar en lo absurdo del reclamo ante este mecanismo de arbitraje internacional. El caso involucró no sólo la restricción por parte de una empresa privada de un derecho humano básico, como el acceso al agua potable, mediante la aplicación de criterios de lucro vía suba de tarifas (considerada ilegal en muchas regulaciones de países desarrollados como EE.UU., de donde provenía la matriz de la empresa demandante); sino también la capacidad de eludir la jurisdicción nacional a empresas nacionales gracias a maniobras no autorizadas que flexibilizaban la jurisdicción del Estado territorial para resolver litigios contractuales. Un caso donde también se vieron afectados los derechos humanos es “Foresti c/Sudáfrica”, utilizando el TBI Italia-Sudáfrica. Se trata de un grupo de inversores que demandó a Sudáfrica debido al impacto de su legislación de “Empoderamiento Económico Negro” sobre sus activos, la legislación destinada a combatir la discriminación racial que surge del Apartheid en Sudáfrica. La ley atacada por la demanda requería que empresas mineras se desprendieran de una parte de sus activos con el fin de aumentar la propiedad indígena. Finalmente, el caso se resolvió en términos que eran favorables a los reclamantes.

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Sudáfrica acordó reducir sustancialmente la participación en la propiedad que normalmente requiere para la desinversión por los reclamantes. Este caso indica que una demanda relativa a un tratado de inversión puede afectar la aplicación de medidas de derechos humanos. Se plantea la posibilidad de que los gobiernos se vean disuadidos de la adopción de tales medidas, debido al riesgo de reclamaciones de los inversores. Además, se plantea la cuestión de si otros inversores en Sudáfrica, que previamente aceptaron los requisitos para la desinversión, podrían exigir una baja de riesgo de los requisitos para que coincida con el trato recibido por los demandantes en este caso. Otros casos son “Beccara c/Argentina” y “Abaclat c/Argentina”, ambos invocando el TBI Argentina-Italia, con trámite pendiente de resolución, y referentes al endeudamiento público, la posibilidad de reestructuración de la deuda soberana, y la estabilidad del sistema monetario en una crisis financiera. Las demandas se originaron a partir de la respuesta de la Argentina a su severa crisis financiera de 2001-2002. Después de revaluar su moneda, como parte de una reforma económica general, Argentina dejó de pagar su deuda externa al tiempo que ofreció a los tenedores de bonos una obligación reducida como parte de una reestructuración de la deuda. Los demandantes fueron algunos de los tenedores de bonos que se negaron a la oferta de reestructuración (holdouts). Éstos iniciaron una demanda de indemnización en virtud del TBI Argentina-Italia. Los casos siguen aún pendientes, sin embargo, en una decisión de procedimiento, el tribunal del caso Beccara limitó la apertura de los procedimientos. Demandantes y Estado demandado estuvieron de acuerdo en que la adjudicación definitiva del tribunal debe ser pública. Sin embargo, el demandante solicitó la confidencialidad de otros aspectos de los procedimientos sobre la base de los desacuerdos con la Argentina sobre, entre otras cosas, si el país podía acceder a una base de datos de identificación de los distintos demandantes individuales. En respuesta, el tribunal restringió la publicación de escritos y registros de audiencia, la prueba pericial de otros arbitrajes y la correspondencia específica entre las partes contendientes.

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Ambos casos demuestran que el arbitraje de tratados de inversión ofrece un foro adicional, más allá de los procesos supervisados ​​por el FMI de reestructuración de la deuda o el litigio en el foro contractualmente acordada (como tribunales de Nueva York), para la toma de decisiones sobre los derechos legales de los acreedores. Esto podría presentar complicaciones y desafíos para la reestructuración ordenada de la deuda soberana no sólo de Argentina sino de cualquier otro país. Las restricciones del tribunal en materia de procedimiento ponen límites significativos en el registro público de las actuaciones. La principal razón del tribunal para hacerlo fue el riesgo de propagación de información falsa y antagonizar la disputa. Sin embargo, la decisión también impidió el escrutinio público de la independencia, la imparcialidad, y la calidad del proceso basado en que la revisión de los materiales fuera invocado por el tribunal. Como tal, la decisión contradice el principio de la toma de decisiones judiciales abiertas y responsables. Un caso similar presenta “Postova Banka c/Grecia”. En pleno colapso económico griego, el banco eslovaco y su accionista chipriota, Istrokapital, demandaron a Grecia en 2013 utilizando los TBI Eslovaquia-Grecia y Grecia-Chipre, luego de que Grecia cambiara sus condiciones de seguro sobre sus bonos de deuda soberana dentro del estado de necesidad y ante el cambio de circunstancias que despertó la conocida bancarrota del país en 2008. En 2010 la agencia de calificación de riesgos Standard & Poor’s bajó la calificación de los bonos de deuda griegos al último estrato, dado que su situación económica crítica lo llevaría a una obligada reestructuración para no caer en default. Ese mismo año, Postova vendió sus bonos de deuda griega. En 2013 (tres años después de la venta de bonos) emplazó su demanda reclamando por la diferencia causada por la recalificación dada por las agencias a los bonos griegos considerando que dicha recalificación le había hecho perder el 53,5% de su valor. Lo insólito es que responsabilizó a Grecia por dicha pérdida –y no a las calificadoras de riesgo– al entablar su demanda. Casos como los de Argentina o Grecia muestran cómo los tenedores de bonos pueden afectar las reestructuraciones de deudas soberanas, a lo que deben

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sumarse las conocidas demandas contra nuestro país ante jurisdicciones locales como las de EE.UU. Gran Bretaña, etc. (el mentado litigio de los “fondos buitres” que ha teñido casi todo el año 2014) y que comprometen seriamente la capacidad de pago de los países, afectando la estabilidad económica de toda una nación en beneficio de un grupo de particulares. En cuanto a particulares beneficiados y comunidades perjudicadas se refiere también encontramos el caso “Burlington Resources c/Ecuador”, que afectó derechos de pueblos indígenas de la Amazonia ecuatoriana, la salud pública, la protección del medio ambiente, la gestión de recursos naturales (petróleo), contratación pública y el orden público, por conflictos violentos a causa de la explotación de petróleo. Se trata de un caso importante derivado de disputas acerca de lo social y consecuencias ambientales de la explotación petrolera en la selva amazónica ecuatoriana. El demandante, una gran empresa de extracción de recursos con sede en EE.UU., tenía intereses en varias áreas de explotación en áreas remotas de la selva tropical. Las participaciones en estas áreas fueron otorgadas por el gobierno ecuatoriano en la década de 1990 como parte de los programas de ajuste estructural impulsados por los organismos financieros internacionales. La empresa demandante no pudo llevar a cabo sus operaciones planificadas debido a la firme oposición local a sus actividades de exploración y de explotación. Inició su demanda contra Ecuador alegando incumplimiento por parte del gobierno para proteger sus operaciones de la oposición indígena local. La demandante también se opuso a las medidas del gobierno para aumentar los niveles de participación pública bajo contratos de producción compartida. En una decisión inicial sobre su jurisdicción, el tribunal redujo su autoridad a las reclamaciones de expropiación bajo el TBI EE.UU.-Ecuador. El tribunal se declaró incompetente sobre presuntas violaciones de las normas de trato justo y equitativo y plena protección y seguridad, sobre la base de que la demandante no aportó pruebas con la suficiente antelación de estas afirmaciones, y salió de la cuestión de su competencia sobre la cláusula paraguas que se decidió en la etapa de fondo del arbitraje.

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El caso plantea importantes cuestiones acerca de las consecuencias sociales y ambientales a gran escala en la explotación de recursos, revelando las tensiones entre los deberes del gobierno para proteger la salud humana y los derechos indígenas, por un lado, y las obligaciones de protección de los inversores extranjeros, por el otro. Esta demanda involucra disputas similares a las que iniciaron otras empresas, como por ejemplo, en el conocido caso “Chevron c/Ecuador” (I y II), y que ha motivado una campaña internacional por la empresa contra Ecuador, y viceversa, puesto que la justicia ecuatoriana condenó a la petrolera a pagar US$ 9.000 millones por daños probados al ambiente en el país con la mayor biodiversidad del planeta. El caso Burlington también es importante desde el punto de vista de los árbitros involucrados, pues no se trata de un tribunal arbitral cualquiera: los tres miembros resultan ser del grupo selecto de quince árbitros sobre los centenares de juristas de todo el sistema de arbitraje sobre inversiones y que han acabado resolviendo más del 50% de las demandas. Ellos son: Gabrielle Kaufmann-Kohler (Suiza, presidente), Francisco Orrego-Vicuña (Chile, nombrado de oficio por el inversor) y Brigitte Stern (Francia, nombrada por el Estado). Esta cuestión toma en cuenta lo concentrado que se encuentra el arbitraje internacional de inversiones que, a pesar de que los árbitros provienen de listados con un sinnúmero de nombres, más de la mitad de los casos discutidos acaban siendo decididos por un grupo de tan sólo quince personas que en casi todos los casos poseen un punto de vista pro-inversor 26. Otro caso es “Vattenfall c/Alemania (I)” sobre energía (carbón), gestión de recursos (agua, ríos), protección del medio ambiente (conservación de la vida silvestre), y legislación local (aprobaciones ambientales y elecciones municipales). La empresa sueca de energía Vattenfall planeaba construir y operar una planta de energía a carbón en Hamburgo, que produciría 26

Eberhardt, Pía y Olivet, Cecilia, Cuando la injusticia es negocio. Cómo las firmas de abogados, árbitros y financiadores alimentan el auge del arbitraje de inversiones, CEO y TNI, Bruselas-Amsterdam, 2012.

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electricidad y calefacción. Los habitantes de la ciudad se opusieron al establecimiento de la planta haciendo hincapié en su impacto sobre el cambio climático y el río Elba. Según la empresa, esta oposición contribuyó a las demoras en la emisión de los permisos requeridos para el control de las emisiones y el uso del agua, así como en la eventual denegación de un permiso de uso de agua para la producción de la planta. El proceso de aprobación se llevó a cabo junto con las elecciones locales en las que la planta fue un tema importante de la campaña electoral, donde ganó el Partido Verde alemán, que tomó las demandas sociales y transformó el rechazo de la instalación de la planta en una posición de gobierno en Hamburgo. Después de un litigio en los tribunales nacionales, los permisos fueron emitidos a Vattenfall con restricciones. Vattenfall presentó entonces un aviso de intención de llevar el tema a arbitraje, bajo la Carta de Energía Europea, en busca de US$ 1,9 mil millones en concepto de indemnización. Éste fue el primer arbitraje de inversión conocido contra Alemania. Se destaca el papel de los funcionarios nacionales de representación de otros niveles de gobierno en el arbitraje de inversión, y plantea preguntas sobre el impacto del arbitraje de inversión en la capacidad de los gobiernos para adoptar o modificar medidas ambientales, en especial después de las elecciones. Los requisitos ambientales aquí acordados para la planta de energía se retiraron previamente, y se emitió un controvertido permiso impuesto por las condiciones de acuerdo fijadas por la empresa para retirar la demanda. Recientemente, en mayo de 2012, la misma empresa volvió a demandar a Alemania por al menos US$ 1.000 millones. Este nuevo caso (“Vattenfall c/Alemania [II]”) tiene como eje principal atacar una medida de política pública tomada por Alemania consistente en revertir su plan de energía nuclear tras el desastre de Fukushima, Japón, en 2011. Dicho accidente motivó que el gobierno alemán revisara toda su política energética y reconsiderase la decisión de mantener su plan de energía nuclear. Ante los reclamos de vastos sectores de la sociedad alemana, finalmente decidió revertir su política, lo cual significó dar marcha atrás con una decisión tomada en 2010 de extender la cantidad de años de los permisos de fun-

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cionamiento de las plantas vigentes. La transnacional sueca Vattenfall nuevamente se sintió afectada por dicha política pública de iniciar un cambio hacia un régimen alternativo, más puro y seguro de fuentes de energía, y decidió presentar su segunda demanda contra el Estado alemán. El caso de “Philip Morris c/Uruguay” está haciendo tomar conciencia al Estado uruguayo sobre el régimen de protección de inversiones. Este solo caso hizo ver al gobierno uruguayo la capacidad institucional que las empresas pueden tener de revertir políticas públicas legítimas mediante los mecanismos de demandas arbitrales dentro del CIADI y otros foros, utilizando los TBI, y ha motivado a Uruguay a entablar negociaciones directamente con Suiza para pronunciar una declaración conjunta sobre los límites y la correcta interpretación de sus voluntades al momento de haber celebrado el TBI, pues también ha despertado la preocupación del gobierno suizo acerca de cómo este régimen de protección de inversiones puede atacar las políticas públicas no sólo del Uruguay o de los PED, sino de cualquier otro Estado. Es posible que surja la crítica respecto de la vinculación entre estos casos y el régimen de inversiones en el Mercosur, cuando éste –vía el Protocolo de Colonia– no es norma vigente aún. Quizá sea una crítica válida, aunque desde una mirada estrecha: el problema de fondo no es sólo que los países del Mercosur adoptaron este modelo de protección de inversiones en cada uno de los TBI que ratificaron entre ellos o con terceros Estados, sino además que forma parte de una posible regulación común en el ámbito del bloque regional así como en el Centro de Arbitraje que los miembros de este bloque regional intentan armar junto con el resto de sus socios en Unasur. A quien suscribe le resulta difícil poder definir como “alternativos” modelos de regulación que resultan prácticamente idénticos a los que se aplican en los TBI y que tantas críticas a nivel internacional suscitan frente al CIADI, la Corte Permanente de Arbitraje, la Uncitral o la Cámara de Comercio Internacional. Si las reglas son las mismas, el problema no estará resuelto con tan sólo cambiarle el nombre o la ciudad donde se apliquen.

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De las reglas aplicadas y de los resultados concretos demostrados surge que el régimen de inversiones puede atentar contra la posibilidad de que los Estados puedan reestructurar sus deudas soberanas, la posibilidad de que el Estado pueda devaluar su moneda local, el salario mínimo, la lucha contra la discriminación racial, el derecho de acceder a fuentes seguras de agua, las políticas de salud y de lucha contra el tabaco, el cambio de legislación aprobado por los parlamentos locales, la protección contra la contaminación y los derechos de la naturaleza, etc. 6. Conclusiones El Protocolo de Colonia sobre inversiones en el ámbito del Mercosur presenta amplias similitudes con el nivel de protección dado por los TBI a las inversiones extranjeras (es decir extra-zona). En este sentido, no ofrece una alternativa, como tampoco la ofrecen otros ámbitos de solución de controversias como los que hasta este momento se plantean dentro de Unasur. Paralelamente, y como hemos corroborado aquí, no se trata de casos aislados, de sectores específicos de la economía o solamente de países en desarrollo con sistemas jurídicos que algunos podrían considerar “débiles” los que se ven afectados por las reglas de inversión. Involucra a todos los Estados, a todos los sectores de la economía y a todas las sociedades. Así es como se comporta un sistema económico que privilegia los intereses de actores que concentran poder a escala global en desmedro de las mayorías sociales. Lo que en definitiva se observa es que se paga con dinero público, reunido con el esfuerzo de todos los contribuyentes de la sociedad, las garantías de lucro de entes privados como son las empresas transnacionales, las únicas capaces de accionar frente a foros como el CIADI o similares invocando la protección de los TBI. Ello se justifica mediante el discurso de que estos mecanismos otorgan “seguridad jurídica” a la inversión extranjera a fin de atraerla, lo cual no está corroborado en los hechos: la UNCTAD ha emitido informes a partir de 2009 sosteniendo que no existe una prueba empírica que

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resulte concluyente de que los TBI son motivo suficiente para atraer la inversión 27. Se intenta dar seguridad jurídica a las inversiones privadas pero pareciera preferirse ésta a la seguridad jurídica de los derechos de los ciudadanos. Así, se avasallan los derechos sociales y los derechos de la naturaleza, se flexibilizan los derechos de los trabajadores y se impiden los derechos de defensa de la ciudadanía frente a estos avasallamientos, pues no se cuenta con instancias internacionales como para hacer comparecer a las ETN por sus prácticas ilícitas y que afectan a los derechos humanos. Las empresas transnacionales, por su parte, utilizan este régimen de protección como método de chantaje contra los gobiernos: si no se reajustan las tarifas, si no se garantiza el nivel de rentabilidad, se recurre a estos mecanismos jurídicos internacionales para obtener ese rédito económico. Se trata de un fuerte condicionamiento a las políticas públicas y al poder de policía del Estado. Por supuesto que este tipo de operatoria no sólo es ilegal sino además profundamente antidemocrática. Por eso es necesario que el tema sea puesto en el tapete de los debates parlamentarios a nivel nacional y regional, pues son los Parlamentos los que deberían garantizar la democracia del funcionamiento de los bloques de integración regional como es en el caso del Mercosur, a fin de elaborar mecanismos de contrapeso que regulen el accionar de los sujetos privados y públicos bajo las leyes fundamentales de toda la comunidad internacional (el jus cogens y las obligaciones erga omnes). No es imposible ni estamos tan lejos de ello, pero resulta una batalla titánica. De lo contrario, las promesas de estos bloques de integración en cuanto a su funcionamiento democrático no han de trascender del papel en donde están escritas. El Parlasur tiene la oportunidad de poder ejercer ese control democrático, así como la ciudadanía de la región tiene la posibilidad de exigirle ese rol, pues estos regímenes ocultan 27

UNCTAD, El papel de los acuerdos internacionales de inversión en la atracción de inversión extranjera directa hacia los países en desarrollo (New York y Ginebra, ONU), 2009: XIV.

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el efecto de impedir esos mecanismos de democracia condicionando las políticas públicas y los planes de gobiernos democráticamente elegidos. A su vez, ese mecanismo de control democrático no sólo debe desarrollarse en los lugares donde la regulación de la inversión extranjera debe darse, sino también en las regiones donde funcionan sus casas de origen. Tales requerimientos han sido oportunamente propuestos ante el Parlamento Europeo desde el año 2009 28 y todavía aguardan ver la luz del día. ¿Es posible hallar una tendencia para que el Mercosur se convierta en el “pilar comercial”, mientras que la Unasur sea el “pilar político” de la integración en la región? De ser así, ¿podría la institucionalidad del Mercosur (como es el Parlasur) servir como aporte al bloque político de la Unasur? Quizá sea muy pronto sostenerlo, pero, de todos modos, los miembros del Mercosur y de la Unasur no son los mismos. El “encastre” de los procesos de integración como Unasur y Mercosur encuentran un problema que es pretérito a la cuestión parlamentaria, y es que resulta difícil poder “nivelar” comercialmente –algo que ha sido el alma de la integración mercosureña desde sus inicios– a países tan disímiles como Chile, con una muy baja gravación arancelaria, que hace prácticamente imposible que más de una docena de países se adecuen a los aranceles de uno solo. Por su parte, la Unasur tampoco es una panacea, en tanto congrega a países con objetivos bastante disímiles dentro de la realidad política del momento en la región. Unasur tendrá un Centro de Solución de Controversias en materia de Inversiones, pero sin un texto jurídico que defina sobre qué rationae materiae habrán de plantearse esas demandas. De acuerdo al avance de las negociaciones en el seno de la Unasur, hasta el momento el andamiaje legal sobre la que se haría referencia en este ámbito seguirían siendo los TBI, lo cual constituye un problema sin resolver para la 28

Intervención dada por Sebastián Valdomir (Uruguay), David Listar (España) y Javier Echaide (Argentina) en el marco de la audiencia pública ante el Parlamento Europeo, Bruselas, 17 de noviembre de 2009.

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región más afectada en el mundo por las demandas arbitrales en materia de inversión. Otra posibilidad es que sea el Protocolo de Colonia del Mercosur el que pueda dar esta cobertura. Pero el Mercosur y la Unasur no son lo mismo. El motivo de origen del primero han sido los temas comerciales, siendo hasta hoy una unión aduanera imperfecta, a lo que se suma el tema de las inversiones. La Unasur, en cambio, es un bloque cuyo origen está centrado más en el ámbito político. Su actuación hasta el momento han sido por desavenencias o conflictos internos que han puesto en riesgo la paz y la seguridad en la región sudamericana, y hasta el momento ha tenido relativos buenos resultados. Resulta errado, por ende, hablar de alternativas regionales en materia de inversiones en el Mercosur, puesto que las reglas aplicables han de ser muy similares (prácticamente las mismas) que en ámbitos como el CIADI u otros foros. Empero, la discusión parlamentaria de instituciones como el Parlasur podrían servir como espacios para un necesario contrapeso democrático que sigue siendo materia pendiente y que bien podría revitalizar las funciones de este tipo de instituciones dentro de los mecanismos existentes de la integración regional. Es un momento en donde la democracia es llamada para hacer su entrada en los debates que afectan el interés público, qué mejor que el parlamento regional para asumir su rol en ese debate. El desafío está planteado. Bibliografía A min, Samir, La desconexión. Hacia un sistema mundial policéntrico, IEPALA, Madrid, 1998. Boeglin, Nicolas, “El CIADI y América Latina. Críticas, denuncias y busca de alternativas”, en Bretton Woods Proyect, www. brettonwoodsproject.org. Bohoslavsky, Juan Pablo, “¿Qué es lo que pueden hacer los países cuando actúan bajo la mirada de los TBIs?”, en Saulino, Florencia, Tratados internacionales de protección a la inversión y regulación de servicios públicos, CEPAL, Santiago de Chile, 2010a. Disponible en www.cepal.org. – Tratados de protección de las inversiones e implicaciones para la formulación de políticas públicas (especial referencia a los

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Conclusión general de la obra Brenda L. Maffei El presente trabajo tuvo como objetivo analizar cuestiones relacionadas a la democracia en el proceso de integración que comenzó formalmente en 1991 entre Argentina, Paraguay, Brasil y Uruguay, denominado Mercosur (Mercado Común del Sur) de una forma interdisciplinar. A pesar de ser el resultado de las investigaciones desarrolladas en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, como se pudo observar de la lectura de todos los capítulos, el trabajo fue interdisciplinario. Es decir que no sólo se abordó la cuestión desde una perspectiva jurídica, sino también con el auxilio de otras disciplinas como la ciencia política, la economía, la filosofía. Se sostuvo que existen dos perspectivas desde donde analizar el fenómeno, y siguiendo esa idea es que fue organizada la obra. De un lado, existe una perspectiva amplia que vincula la cuestión democrática del Mercosur a los Estados como entidad jurídico-política. De otro lado, existe una perspectiva estricta que vincula la cuestión del Mercosur a los ciudadanos. Desde la primera perspectiva, el primer capítulo analizó la cuestión en términos más teóricos que político-institucionales y concluyó que, a pesar de que el Mercosur es un esquema de integración regional, en que las decisiones son tomadas por los poderes ejecutivos de los Estados partes y cuyas normas de derecho derivado requieren necesariamente un paso previo por los parlamentos nacionales, de todos modos se hace necesario afrontar el problema del déficit democrático para permitir una mayor participación de la ciudadanía en el proceso de creación de normas Mercosur, con independencia de su incorporación posterior a nivel interno. El capítulo no en-

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tró en detalles sobre el funcionamiento del Parlasur, aunque sostuvo que un parlamento regional no es la única solución, pero que la implementación de un parlamento con funciones amplias y de control es un modo de dar el puntapié inicial para una democracia más participativa en este nuevo nivel de gobernanza internacional, propio de nuestros tiempos. Dentro de esta perspectiva amplia también se sostuvo, en el capítulo II, que nunca podría hablarse de aspiraciones integracionistas sin la presencia contundente de la democracia en la región circunscripta a los cuatro Estados miembros originarios del Mercosur. Luego de pasar por períodos de gobiernos de facto en la región, el retorno a la democracia fue el puntapié que empujó a Argentina y Brasil, en primera medida, y luego a Paraguay y Uruguay, a sentar las bases sólidas sobre las que se apoyaría posteriormente el Mercosur. En este sentido, se puede observar cómo el elemento democrático jugó un rol fundamental que propició en un principio la aproximación de Argentina y Brasil. Una vez determinado que el valor democrático fue el puntapié inicial, se hizo necesario analizar de qué forma desde el Mercosur se crearon y se crean mecanismos para resguardar (conservar y mantener) ese valor. Esto fue analizado en el capítulo III. Para realizar tal análisis se hizo necesario dar algunas definiciones previas para determinar qué podría considerarse ruptura y amenaza al régimen democrático. Los principales instrumentos analizados fueron: el Protocolo de Ushuaia I, la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, el Protocolo de Ushuaia II, el Observatorio para la Democracia y, brevemente, el Parlamento del Mercosur; se concluyó que la única forma de propender a la conservación del régimen democrático al interior de los Estados partes sólo puede alcanzarse a través de medidas punitivas para quienes no respeten dicho principio, como a través de instituciones que vigilen y controlen el cumplimiento de los parámetros por ellos mismos establecidos para la consecución de una democracia realmente deliberativa y participativa. Una vez analizados esos mecanismos, el trabajo pasó al análisis de los hechos y se preguntó sobre la real eficacia que esos instrumentos tuvieron en los últimos acontecimien-

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tos sucedidos en el bloque, específicamente, lo sucedido en Paraguay en 2012, donde se inició un proceso de “juicio político” a quien fuera su presidente, que le valió la suspensión de diversos organismos internacionales, entre ellos el Mercosur. A su vez, se mencionó la entrada de Venezuela al bloque, que, sin ser miembro originario, ingresó al Mercosur en el mismo momento en que Paraguay se encontraba suspendido. De esta forma, se concluyó que para analizar la eficacia de los instrumentos la realidad demuestra que muchas veces es muy difícil aislar las variables y encontrar la respuesta sólo tomando en cuenta un factor. Uno de los problemas más importantes de esos Protocolos (Ushuaia I y II) es que, en ambos, se intentan solucionar a posterior los problemas que puedan derivar de alguna amenaza o ruptura del régimen democrático. Es decir que no se prevén mecanismos previos para intentar mantener la democracia, cuando aún no se ha llegado a ese paso posterior que implica la ruptura o amenaza de ruptura ya consumada. En lo que se refiere al Observatorio, uno de los problemas que se puede encontrar es su rol principalmente informativo y, en alguna medida, carente de poder de acción real. Si bien es cierto que dentro de sus competencias está la de acompañar los procesos electorales, la realidad es que su tarea queda reducida, luego de sucedidos éstos, a realizar informes y estudios. El Parlamento del Mercosur se muestra, así, como un posible herramienta eficaz para conservar y mantener los regímenes democráticos al tener, como principal competencia, intentar preservar el régimen democrático, de conformidad con las normas específicas del proceso de integración. El último capítulo del primer análisis que trata sobre las perspectiva amplia se dedicó a analizar el funcionamiento del sistema democrático dentro de los cinco Estados-parte. En este sentido, se comparó el tipo ideal democracia deliberativa con algunas características centrales de los regímenes políticos de los países del Mercosur, vinculadas específicamente a la participación de la ciudadanía. Se concluyó que todas las Constituciones nacionales contemplan mecanismos de participación de todos los individuos potencialmente afectados por las decisiones de sus representantes, lo que impulsa

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el razonamiento público y el consenso. Las instituciones democráticas creadas a tal fin varían entre los países estudiados, pero en todos hay algunos rasgos comunes: se protege la división de poderes con un mayor peso del Poder Ejecutivo, se permite que todos los ciudadanos sean elegibles para los cargos públicos, de acuerdo a requisitos similares, se limita el período de tiempo que pueden ocuparlos y, una vez en él, no pueden ser removidos por los ciudadanos (salvo en el caso de Venezuela, en que los cargos son renovables por tiempo ilimitado pero pueden ser removidos por el resto de las autoridades o la propia ciudadanía). Además, se prevén mecanismos de iniciativa legislativa ciudadana en casi todas las materias e incluso en algunos países sobre la modificación del texto constitucional, así como de consulta popular. Por último, se explicita la obligatoriedad de que los funcionarios brinden información a los afectados por sus decisiones ante su petición, salvo en el caso de Paraguay. Es por esto que se concluye que en los regímenes políticos de los países del Mercosur se reconocen numerosos elementos del tipo ideal descripto de democracia deliberativa, aunque no debe dejarse de lado la tensión norma-realidad, que revela que muchas consideraciones de las Constituciones nacionales no han sido utilizadas o han sido utilizadas de forma sumamente escasa. Desde la segunda perspectiva, que fue denominada estricta, se sostuvo que el análisis de la perspectiva amplia no es suficiente para dar cuenta de todo el fenómeno democrático en el bloque regional. Una vez que se determinó que las democracias jugaron un papel fundamental para el nacimiento del Mercosur y que éste se preocupa para conservar y mantener los sistemas democráticos en el bloque como un valor a ser resguardado (elaborando diferentes instrumentos para tal fin), cabe preguntarse si un organismo que intenta resguardar la democracia al interior de los Estados puede él mismo ser antidemocrático al no darle al ciudadano la posibilidad de formar parte del centro de toma de decisiones. Es así que, en la segunda parte, el estudio del papel del Parlamento se hizo esencial. Los capítulos I y II de esta segunda parte revelan la importancia de los Parlamentos regionales como mecanismos para superar el déficit democrático existente en los procesos

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de integración y hacen mención específica al Parlamento del Mercosur, indicando brevemente cómo funciona éste. Se sostuvo que el Mercosur ya avanzó mucho, a través de los instrumentos internacionales, para la defensa de los derechos humanos y de la democracia que, en última instancia, materializan las políticas establecidas en el Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto. No obstante, para que el Mercosur y los demás países sudamericanos se desarrollen, se mencionó que es necesario que busquen un modelo propio de desarrollo, fundamentado en políticas que tengan por finalidad valorizar los derechos humanos, los derechos sociales y la democracia, cuestiones esenciales, en cualquier proceso de integración contemporáneo. Para que tales objetivos puedan ser alcanzados, se torna necesaria una mayor participación del ciudadano en la conducción de las políticas integracionistas, de modo de garantizar su participación en las políticas que sean adoptadas por los Estados. El último capítulo realizó un análisis de orientación más económica relacionando las inversiones, la democracia y el Mercosur. Concluyó que el Protocolo de Colonia sobre inversiones en el ámbito del Mercosur presenta amplias similitudes con el nivel de protección dado por los TBI a las inversiones extranjeras (es decir extra-zona). De esa forma, se observa que se paga con dinero público, reunido con el esfuerzo de todos los contribuyentes de la sociedad, las garantías de lucro de entes privados como son las empresas transnacionales, las únicas capaces de accionar frente a foros como el CIADI o similares, invocando la protección de los TBI. Ello se justifica mediante el discurso de que estos mecanismos otorgan “seguridad jurídica” a la inversión extrajera a fin de atraerla. Se concluyó, también, que ese tipo de operatoria no sólo es ilegal sino además profundamente antidemocrática. Por eso se remarca la necesidad de que ese tema sea llevado a consideración de los debates parlamentarios a nivel nacional y regional, con el fin de elaborar mecanismos de contrapeso que regulen el accionar de los sujetos privados y públicos bajo las leyes fundamentales de toda la comunidad internacional. El Parlasur, entonces, se presenta como el órgano que tiene la oportunidad de ejercer ese control democrático. Además, la

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ciudadanía de la región tiene la posibilidad de exigirle ese rol, pues estos regímenes ocultan el efecto de impedir esos mecanismos de democracia condicionando las políticas públicas y los planes de gobiernos democráticamente elegidos. Frente a la situación actual en que se encuentra el Parlamento del Mercosur cabe la pregunta de si son fructíferas las creaciones institucionales por el solo hecho de atribuirles objetivos que suenan, sólo en el discurso, atractivos. Si un Parlamento no puede llevar a cabo ninguna de las reales funciones a cargo de un órgano legislativo, entonces, es el momento de pensar si no se habrá creado, con la conformación del Parlasur, una burocracia adicional que no contribuye a la institucionalización y consolidación del proceso de integración ni a la democratización del bloque. Por otra parte, y derivado de lo anterior, en el estado actual en que se encuentra el Parlasur, es importante preguntarse sobre el sentido de elaborar mecanismos de elecciones directas dentro de los Estados con el objetivo de garantizar una representatividad ciudadana que, en realidad, no existe. La no existencia de representatividad deriva de la naturaleza del órgano y de las funciones asignadas a él. Se insiste en la idea de elecciones directas para elegir funcionarios que, al fin de cuentas, no tienen el poder de tomar decisiones políticas y que ejercen funciones de mera influencia o consulta sobre los órganos que concentran el verdadero control. Será necesario, entonces, que los representantes del pueblo de los Estados-partes que conforman el Parlasur puedan, al menos, colaborar en la elaboración de normas y en el esquema de toma de decisiones dentro del bloque. Las elecciones directas, en la situación actual, servirán únicamente (no por ello poco importante) para conseguir alguna clase de aproximación entre el ciudadano común y el espacio regional. De esa forma, estableciéndose un día de votación común en los Estados-partes, los ciudadanos podrán tener presente que forman parte de un espacio integrado. Sin embargo, con el objetivo de no crear un ambiente de desconfianza entre los ciudadanos, es necesario que los representantes que ellos elijan cuenten con competencias de decisión dentro de la estructura de poder regional.

Anexo

Matriz comparativa de cláusulas sobre inversiones entre los Tratados Bilaterales de protección de Inversiones (TBI), el Capítulo XVII sobre Inversiones del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), la decisión 290 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Protocolo de Colonia del Mercado Común del Sur (Mercosur).

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