El mercado de telecomunicaciones argentino en la posconvertibilidad

EL MERCADO DE TELECOMUNICACIONES ARGENTINO EN LA POSCONVERTIBILIDAD: LA REAFIRMACIÓN DEL OLIGOPOLIO FRENTE A LA PASIVIDAD ESTATAL (*) (**)

Fernando Krakowiak (***) 1. Introducción

En noviembre de 2000, el mercado de telecomunicaciones argentino ingresó en una etapa de competencia plena luego de diez años de monopolios regionales ejercidos por las transnacionales europeas Telefónica y Telecom, quienes se habían hecho cargo del servicio luego de la privatización de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTeL).1 La transferencia del monopolio telefónico estatal al sector privado estuvo precedida por la división del territorio nacional en dos áreas. Al sur operó Telefónica y al norte Telecom, quedando excluida cualquier tipo de competencia en telefonía urbana y de larga distancia2. El período de exclusividad se extendió hasta noviembre de 19993, fecha en la que comenzó una competencia parcial que incluyó las llamadas de larga distancia nacionales e internacionales. Un año después no quedó ninguna prestación vedada al ingreso de nuevos operadores. El decreto 764/2000 que reguló la apertura buscaba generar competencia sobre las redes existentes a partir de la inclusión de un conjunto de mecanismos asimétricos de asistencia a la entrada de nuevas empresas. Los cuatro reglamentos básicos que definieron el nuevo marco regulatorio fueron los de licencias, interconexión, servicio universal y administración, gestión y control del espectro radioeléctrico. Más allá de sus limitaciones, el decreto constituyó un avance en favor de la competencia, si se lo compara con el Plan de Liberalización de las Telecomunicaciones establecido por el gobierno de Carlos Menem en el decreto 264/98. Sin embargo, el estallido social de diciembre de 2001, que puso fin al régimen de convertibilidad, modificó el escenario de manera radical. Las tarifas telefónicas, que estaban denominadas en dólares, fueron pesificadas y congeladas. A partir de entonces,

(*)

Ponencia presentada en las IX Jornadas Nacionales de Investigadores en Comunicación, organizadas por la Red Nacional de Investigadores en Comunicación y el Instituto Pedagógico de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Villa María, Córdoba, Argentina. 22, 23 y 24 de septiembre de 2005. (**) Agradezco los comentarios y sugerencias de Karina Forcinito, Guillermo Mastrini y Pablo Hernández. (***) Investigador-docente de la Universidad Nacional de General Sarmiento y Asistente de Primera de la Facultad de Ciencias Sociales-UBA. E-mail: [email protected]

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la pasividad estatal frente al oligopolio telefónico, expresada en la falta de control sobre cómo se fijan los precios de interconexión y la no reglamentación de las medidas procompetencia, operó como una compensación implícita por el congelamiento de tarifas y abortó de hecho la apertura iniciada en el 2000. El presente trabajo se propone analizar ese proceso desde el punto de vista regulatorio, a partir de un detalle donde se demuestra como la pasividad de los organismos de aplicación y regulación posibilitó que la negociación desigual entre empresas dominantes y entrantes se haya convertido en lo más parecido a una cacería en un zoológico.

2. La apertura del mercado: mitos y realidades del decreto 764/2000 El 31 de marzo de 2000, seis meses antes de la apertura del mercado, el gobierno de la Alianza encabezado por Fernando De la Rúa convocó a una consulta pública para discutir el régimen de licencias, los reglamentos del servicio universal y de interconexión y el reordenamiento del espectro radioeléctrico. Los operadores que pugnaban por entrar al mercado y las más 300 cooperativas instaladas en el país respaldaron la iniciativa. Mientras que las compañías dominantes le hicieron saber a la autoridad de aplicación que la consulta era innecesaria, pues el Programa de Liberalización de las Telecomunicaciones, establecido en el decreto 264/98, no había generado conflictos y cualquier alteración podría afectar derechos adquiridos y desalentar futuras inversiones, fundamentalmente en las zonas consideradas no rentables. Las dos cuestiones centrales que enfrentaba a los dominantes con los entrantes eran el costo de interconexión (peaje) que los nuevos operadores deberían pagarle a los actuales por el uso de la red ya instalada y el servicio universal, es decir, la obligación de ofrecer telefonía en todo el territorio nacional. Durante los años en que rigieron los monopolios regionales, Telefónica y Telecom financiaron las inversiones en el interior del país con parte de las ganancias obtenidas en las grandes ciudades. Frente a la apertura inminente, las empresas salieron a advertir que si los operadores entrantes concentraban sus operaciones en las zonas rentables, ellas dejarían de invertir en el resto del país, pues se dedicarían a competir en lo que se denomina la “crema” del negocio. Es decir, el Área Metropolitana de Buenos Aires y las ciudades de Rosario, Santa Fe, Córdoba y Mendoza.

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Para argumentar su posición Telecom difundió un informe con los nuevos pedidos de licencias para telefonía local. De las más de 2000 localidades en las que se divide el país, apenas 44 habían concentrado las 84 licencias solicitadas por las empresas ingresantes al mercado. Los pedidos disminuían a medida que se incrementaba el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI). A punto tal que, en 12 provincias los nuevos licenciatarios ni siquiera tenían previsto ofrecer el servicio. Esto significa que, por lo menos en el corto plazo, sólo habría competencia en menos del 3 por ciento de las áreas del país. Allí donde se concentra la mayor cantidad de población y los sectores con poder adquisitivo más alto. Para compensar esta situación solicitó a la autoridad regulatoria que las entrantes le abonen un “subsidio directo” equivalente al 3 por ciento de la facturación. Las entrantes rechazaron esta posibilidad argumentando que los diez años de exclusividad habían sido un incentivo más que suficiente. Otro de los puntos conflictivos fue el costo de interconexión, considerado central en un régimen de competencia porque cuando el mercado se abre, las compañías entrantes se ven en la obligación de recurrir a la estructura montada por los operadores históricos. Si el costo del “peaje” es muy elevado la competencia fracasa, pues la ventaja comparativa de quienes tienen la titularidad de la Red Telefónica Pública Nacional termina siendo imposible de descontar. Telefónica y Telecom solicitaron que se fijara el costo de interconexión en 1,7 centavo para no perder terreno frente a los ingresantes, quienes solicitaron un cargo inferior a 0,8 centavo. Finalmente, en septiembre de 2000, dos meses antes de la apertura, el gobierno sancionó el decreto 764, actualmente en vigencia, modificando las reglas del juego establecidas en el decreto 264/98. A continuación se detallan las principales cuestiones incluidas en los reglamentos de licencias, interconexión y servicio universal.4

Reglamento de Licencias:

Se establece una licencia única para la prestación de cualquier servicio de telecomunicaciones. Se afirma que las distinciones ya no tienen sentido pues el desarrollo tecnológico puede llevar a Internet a absorber en su prestación a los demás servicios de datos y de telefonía en un período “relativamente corto”. Por lo tanto, las actuales licencias habilitan a la prestación al público de “cualquier tipo de servicio de telecomunicaciones, fijo o móvil, alámbrico o inalámbrico, nacional o internacional, con

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o sin infraestructura propia”. Las licencias se otorgan sin límite de tiempo y con validez para todo el país. La exigencia patrimonial es de 5000 dólares por el costo del trámite. Entre las disposiciones transitorias se incluyó un artículo que obligaba a quienes entraran al negocio de la telefonía básica entre el 9 de noviembre de 2000 y el 30 de junio de 2001 a invertir 2 dólares por cada habitante del área local en la que quisieran competir.5 Como señala Forcinito (2005), “de este modo, el gobierno de la Alianza restringió arbitrariamente la competencia hasta ese momento, en el segmento más cautivo del mercado”. Estas condiciones constituyeron un avance con relación al Reglamento General de Licencias y Plan Nacional de Licencias que había diseñado el gobierno de Menem (Resolución 16.200/99 de la Secretaría de Comunicaciones), pues en ese esquema se establecían distintos tipos de licencia (general, local, larga distancia, etc.); se le exigía a los nuevos operadores demostrar experiencia previa en la prestación del servicio; contar con un patrimonio neto de 100 millones de dólares; y asociarse obligatoriamente con una empresa que estuviera operando en el mercado local. Además, para las licencias nacionales se fijaba como exigencia llegar a ofrecer el servicio al 50 por ciento de la población al cabo de cinco años y para las licencias locales brindar servicio en al menos tres áreas distintas durante los dos primeros años, con una cobertura geográfica no inferior al 35 por ciento de cada región escogida. (Forcinito, 2001: 242).

Reglamento de Interconexión:

El decreto aclara que los acuerdos de interconexión deben ser no discriminatorios y transparentes. Las empresas deben ofrecer condiciones técnicas y económicas iguales a las que proporcionen a sus unidades de negocio, en particular las relativas a la calidad de los servicios, los plazos de entrega y las condiciones de suministro. Todos los prestadores están obligados a estar interconectados. Los precios se pueden fijar libremente. Pero la autoridad regulatoria establece entre sus disposiciones transitorias un conjunto de precios referenciales (que, por lo general, son los que se terminan aplicando) y se reserva el derecho de intervenir cuando no haya acuerdo entre las partes o cuando el interés público lo requiera. El precio de interconexión para las llamadas en el área local se estableció en 1,1 centavo de dólar.6 Ese monto constituyó un avance con relación a las condiciones previas. El decreto 266/98 había fijado el costo de

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interconexión en 2,35 centavos de dólar por minuto para las llamadas que tienen origen y terminación en el área local, costo que debía bajar a 2,15 centavos luego del 8 de noviembre de 2000. El precio era exorbitante si se toma en cuenta que en los países desarrollados variaba de 0,5 a 1 centavo. En cuanto a los mecanismos de asistencia a los nuevos operadores, el reglamento establece en su artículo 30 que “la Autoridad de Aplicación determinará los plazos y condiciones en que los Prestadores proporcionarán la Portabilidad de números entre ellos, entre servicios y entre áreas geográficas”7, pero finalmente el gobierno de la Alianza no reglamentó la norma. Para las llamadas de larga distancia nacional e internacional se establecen dos modalidades de selección del prestador: sistema de presuscripción (vigente desde la desregulación iniciada en 1999) y selección por marcación (se deben marcar tres números para elegir a la empresa en lugar de tener que presuscribirse). En los hechos sólo rigió el sistema de presuscripción porque el Reglamento de Selección por Marcación del Prestador de Servicios de Larga Distancia, que establecía la obligatoriedad del servicio, fue aprobado a través de la Resolución 613 recién el 20 de diciembre de 2001, pocas horas antes de la renuncia del presidente Fernando De la Rúa, y, cómo se verá más adelante, nunca se implementó.

Reglamento del Servicio Universal: El reglamento define al servicio universal “como un conjunto de servicios de telecomunicaciones que habrán de prestarse con una calidad determinada y precios accesibles, con independencia de su localización geográfica”, con la intención de promover

que

la

población

tenga

acceso

a

los

servicios

esenciales

de

telecomunicaciones, pese a las desigualdades regionales, sociales, económicas y las referidas a impedimentos físicos. En primera instancia, queda restringido a garantizar la telefonía básica y se establece que los aportes de inversión serán administrados a través de un fondo fiduciario privado, integrado por diez miembros: a) El Presidente, nombrado por el Ministerio de Economía, a propuesta del Secretario de Comunicaciones; b) Uno, por la Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor; c) Uno, por la Comisión Nacional de Comunicaciones; d) Dos, por los prestadores, los que deberán rotar cada año; e) Uno,

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por los Operadores Independientes; f) Tres, por las Provincias, a propuesta del Consejo Federal de Inversiones; g) Uno, por las Asociaciones de Consumidores.8 El fondo debía implementarse antes del 1 de enero de 2001. Para financiarlo se fijó un aporte equivalente al 1 por ciento de los ingresos totales devengados por la prestación de los servicios de telecomunicaciones, netos de los impuestos y tasas que los graven. Durante el gobierno de De la Rúa el fondo no llegó a constituirse.

3. El período post-convertibilidad: reafirmación del oligopolio frente a la pasividad estatal.

El estallido social de diciembre de 2001 puso fin al gobierno de Fernando de la Rúa. El 1 de enero de 2002, luego de doce días de profunda inestabilidad política, el senador Eduardo Duhalde asumió la presidencia de la Nación e impulsó la salida del Régimen de Convertibilidad que fijaba la paridad entre el peso y el dólar. Luego de la devaluación, las tarifas telefónicas, que estaban denominadas en dólares e indexadas, fueron pesificadas, congeladas y desindexadas. A continuación se analiza como la pasividad estatal frente al oligopolio telefónico operó como una compensación implícita por el congelamiento de tarifas y frenó la apertura iniciada en el 2000.

3.1. La disputa por los precios de interconexión: CER o no CER

Los precios de interconexión son un punto central en un mercado competitivo, pues las compañías entrantes se ven obligadas a utilizar las redes de los operadores históricos para ofrecer sus servicios y si el “peaje” es muy alto no pueden competir. Por eso el Estado fija un precio de referencia y se reserva el derecho de intervenir cuando no haya acuerdo entre las partes o cuando el interés público lo requiera. Al momento de la apertura, el gobierno de la Alianza fijó un precio relativamente bajo para facilitar el ingreso de los entrantes: 1,1 centavos de dólar por minuto en localidades mayores a 5000 habitantes o con una densidad telefónica superior a 15 teléfonos cada 100 habitantes (cuando las dominantes pedían 1,7 y las entrantes 0,8) y 1,3 centavos el minuto para el resto de las localidades y en las áreas previstas por la licencia original de las cooperativas. A su vez, se aclaraba que a esos valores, se les

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aplicaría una reducción por eficiencia de prestador (pricecap) de 3 por ciento semestral durante los 2 primeros años. De ese modo, el 8 de noviembre de 2002 los precios debían caer a 0,974 y 1,151 centavos de dólar por minuto, respectivamente. Sin embargo, el escenario se alteró bruscamente a partir de la devaluación del peso concretada en enero de 2002, luego de la renuncia del presidente Fernando De la Rúa y la asunción del peronista Eduardo Duhalde. La ley de Emergencia Económica 25.561 pesificó los contratos y estableció una distinción entre los regidos por el derecho público y por el privado. En el artículo 8 dice que en los contratos celebrados por la Administración Pública bajo normas de derecho público, “quedan sin efecto las cláusulas de ajuste” y en el artículo siguiente autoriza al Poder Ejecutivo a renegociarlos. Mientras que los regidos por el derecho privado se encuadraron en el artículo 11 que estableció la pesificación y la aplicación del Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER).9 Esta distinción generó controversia acerca de la aplicación o no, del CER, que varía en función del índice de precios al consumidor, a los contratos de interconexión. La mayoría de las empresas entrantes afirmaron que la interconexión se refería a un servicio público y, por lo tanto, correspondía la pesificación y el congelamiento de tarifas. Las dominantes, en cambio, aseguraron que era un acuerdo entre privados y que se podía indexar por CER. Pese a no haber coincidencia, durante las presidencias de Duhalde y de Néstor Kirchner la Secretaría de Comunicaciones y la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor no se expidieron en forma expresa sobre la aplicación del CER. A su vez, la Auditoría General de la Nación señaló en su informe del 13 de diciembre de 2003, donde analiza el cumplimiento de los objetivos regulados en el Reglamento Nacional de Interconexión, que “la SECOM y la SSDCyDC no han dictado para el período 2001/2002 [Nota del autor: tampoco lo han hecho durante 2003 y 2004] normas reglamentarias en conjunto, ni separadamente, relacionadas con el control de las obligaciones de las Prestadoras Obligadas referentes a los precios de interconexión, a la contabilidad de costos, a la separación de cuentas y funciones y al cálculo de los costos incrementales, de conformidad a la normativa vigente”. Luego agrega que de ese modo han reducido su capacidad de establecer el avance logrado en el cumplimiento de los siguientes objetivos: 1) promover el ingreso al mercado de nuevos prestadores, a fin de permitir la mejora de la calidad y la reducción de los precios que los usuarios pagan por los servicios, asegurando su libertad de

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elección ante la diversidad de servicios disponibles; 2) Fundar la interconexión en principios de orientación a costos, transparencia, igualdad, reciprocidad y no discriminación. 3) Minimizar las barreras de entrada, tales como los costos de interconexión y otras. En los hechos, la disputa en torno a los precios de interconexión quedó librada al mercado donde los operadores dominantes hicieron valer su mayor poder de negociación aplicando el CER a los contratos en los tramos que consideraron más convenientes para sus intereses. Como la indexación está prohibida para los contratos firmados con posterioridad al 6 de enero de 2002, lo que hicieron las empresas dominantes fue hacerle firmar a los nuevos operadores actas ampliatorias de los convenios originales vigentes durante la ley de Convertibilidad e hicieron valer la ley de Emergencia Económica y el Decreto 214/02, correspondiendo entonces la pesificación y la aplicación -a partir del 3 de febrero de 2002- del CER. Por ejemplo, el 7 de agosto de 2000 Telefónica de Argentina y NSS S.A. (Iplan Networks) firmaron un Convenio de Interconexión de Redes para la prestación del Servicio de Telefonía Fija y el 25 de agosto de 2004 firmaron un acta ampliatoria de ese convenio en lugar de firmar uno nuevo. De ese modo fue posible indexar los cargos de interconexión tal como puede verse a continuación: “2.1.2. Convenio de Interconexión: Al cargo de tránsito local, transporte de larga distancia, cargo de terminación local del tráfico de larga distancia, cargo de acceso para originación de tráfico de larga distancia por presuscripción, servicios de coubicación, gastos de mantenimiento mensual de las coubicaciones contratadas con anterioridad al 6-01-02, bloqueos, servicios de atención de reclamos y consultas de facturación (en caso de corresponder), en todos los casos se aplicará el CER correspondiente a la fecha de vencimiento prevista en la factura o el último índice del CER que se publique en el Boletín Oficial a la fecha de emisión de cada factura”. (Extracto del Acta Ampliatoria de Convenio celebrado entre Telefónica de Argentina y NSS S.A.).

La aplicación del CER le permitió a los operadores dominantes compensar la caída de ingresos provocada por el congelamiento de las tarifas10 y frenar el avance de la

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competencia, pues a los entrantes le empezaron a subir los costos cuando su techo está congelado de hecho, ya que si bien tienen libertad para fijar precios, en un mercado donde las dominantes concentran un porcentaje superior al 75 por ciento en sus antiguas regiones de exclusividad y tienen las tarifas congeladas sólo se puede competir con tarifas más bajas.

3.2. El conflicto entre Telecom y AT&T Argentina

Un dato llamativo es que el CER no rige para todos los tramos, pues en otro de los artículos de las actas ampliatorias firmadas entre dominantes y entrantes se aclara que “las partes de mutuo acuerdo y sin perjuicio del reconocimiento efectuado en el punto 2.1, convienen que, respecto del precio de la terminación del tráfico local previsto en el Convenio de Interconexión, originado en el Servicio de Telefonía Fija, se utilizará la paridad U$S 1= $1, sin la aplicación del CER, hasta tanto la Autoridad de Aplicación defina la variación de la tarifa a usuario final de la llamada local” (Extracto del artículo 2.4. del Acta Ampliatoria de Convenio celebrado entre Telefónica de Argentina y NSS S.A.). Este punto generó un conflicto entre la empresa AT&T y Telecom, pues AT&T sostenía que no se podían aplicar criterios diferentes para una misma sustancia. Por lo tanto, si el CER estaba vigente se debía cobrar en todos los tramos, incluida la terminación de llamadas locales. El problema de fondo era que AT&T proveía numeración a varios prestadores de acceso a Internet (ISP’s según sus siglas en inglés) que ofrecían el servicio de manera gratuita (Red Alternativa, Keko, etc.). Entonces, numerosos usuarios de Telecom y Telefónica habían comenzado a utilizar esos servicios, los que son contabilizados como una llamada local de las dominantes a AT&T. Por lo tanto, en ese tramo el balance del tráfico terminaba siendo favorable a la entrante, lo que explica el interés de AT&T por indexar esas llamadas. Sin embargo, Telecom decidió no pagarle las facturas indexadas y empezó a obstaculizar la interconexión, pese a que en otros tramos, en los que el tráfico le era favorable, le indexaba la factura por interconexión a sus competidores entrantes. Para frenar el crecimiento de AT&T, Telecom se negó a colocar 20 puertos de interconexión para el tráfico Local–Local y un puerto para el tráfico Larga Distancia– Local. En agosto de 2003, AT&T interpuso una medida cautelar contra Telecom ante la

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Justicia Nacional en lo Civil y Comercial, con el objeto de obtener una orden para que Telecom cese “en las conductas obstructivas de su actividad ya que, en su calidad de prestadora del servicio telefónico, se encontraba imposibilitada para brindar el servicio a sus clientes y usuarios”. La medida fue concedida por el Juez de Primera Instancia, pero Telecom apeló argumentando que el contrato de interconexión entre AT&T y Telecom se circunscribía a la provisión de enlaces fijos de telecomunicaciones de la Red Telefónica Pública y la provisión por esos medios del servicio de telefonía urbana, interurbana e internacional de “voz viva”. Luego agregó que AT&T realizaba un uso diferente cursando por la red “conexiones masivas” efectuadas por medio de computadoras interconectadas a distintos ISPs y concluyó que esa era la causa de la congestión alegada por AT&T, ya que se producía en los horarios de mayor utilización de Internet. La Cámara Nacional en lo Civil y Comercial revocó la medida cautelar interpuesta, argumentando, entre otras cuestiones que “el análisis de los informes técnicos aportados por las partes, la eventual intervención obligada y previa de la autoridad de aplicación, y el examen de las actuaciones administrativas producidas en la CNC, encuadraban en un marco de suma complejidad tecnológica, lo que excede el estrecho marco cognoscitivo propio de la medida cautelar”. Es decir, en los hechos dictaminó a favor de Telecom, pero sin expedirse sobre la cuestión de fondo. Con relación al no pago del CER por parte de Telecom, AT&T inició otra demanda judicial y obtuvo una medida de no innovar en relación a los convenios de interconexión de redes, acceso a los servicios 0800, 0810 y 0823 y provisión de enlaces fijos de telecomunicaciones destinados al servicio de transmisión de datos, que obligaba a Telecom a respetar el statu quo contractual, abstenerse de rechazar nuevas solicitudes de servicio de interconexión y solicitudes de provisión de enlaces fijos de telecomunicaciones destinados al servicio de transmisión de datos, por un término de treinta días que se prorrogó hasta la definición de la Cámara. Telecom apeló asegurando que no correspondía indexar ese tramo porque la tarifa del servicio básico estaba congelada por ley y agregó que esa medida resultaba perjudicial para el resto de los operadores que no destinaban dicha conexión para Internet (pese a que Telecom también proveía numeración a los servicios de Internet gratis). La Sala “A” de la Cámara de Apelaciones revocó la medida cautelar el 15 de abril de 2004, argumentando que no aparecían configurados los presupuestos cautelares necesarios y por ende resultaba inexistente la verosimilitud del derecho. Ni la Secretaria de Comunicaciones ni la

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Subsecretaría de Defensa de la Competencia y el Consumidor se expidieron sobre el conflicto. Finalmente cuando Telmex compró AT&T decidió negociar con las empresas dominantes y el 25 de octubre de 2004 firmó las Actas de Interconexión de acuerdo a la posición de Telefónica y Telecom. Además, el acta incluyó una cláusula discriminatoria que le pone techo al servicio de Internet gratis que AT&T (ahora Telmex) venía ofreciendo con éxito. Allí se establece que “superada una relación de tres (3) a uno (1) para el intercambio del tráfico local del Servicio Básico Telefónico (llamadas originadas y terminadas en la misma área local), se presumirá que el tráfico en exceso corresponde a tráfico del Servicio de Valor Agregado de Acceso a Internet por medio de la numeración asignada al Servicio Básico Telefónico y que, por tanto, no quedará sometido a las condiciones establecidas en el Convenio de Interconexión. En caso de que el tráfico supere esta relación, las partes aplicarán el esquema de Bill & Keep (eximición para aquel prestador que entregue tráfico por encima de esta relación de pagar el cargo de terminación local), hasta tanto las partes acuerden su tratamiento de un nuevo Convenio específico”. La Secretaria de Comunicaciones y la Subsecretaría de Defensa de la Competencia tampoco se expidieron sobre esta cláusula discriminatoria. Así se limitó también la competencia en el mercado de Internet, sobre todo si se tiene en cuenta que Telecom y Telefónica no dan interconexión a otros prestadores para que puedan contactarse con los ISPs a través del servicio promocionado 0610 porque consideran que ese es un descuento que sólo rige para las llamadas iniciadas por sus clientes. Lo que no aclaran es que cuando se autorizó esa promoción (Resolución 499/98) era lógico que sólo alcanzara a sus clientes, pues entonces el mercado estaba cerrado a la competencia y no había otros clientes que no fueran los de ellos.

3.3. Acceso a Internet: El conflicto de Cabase

La ley del más fuerte también se hizo sentir en la disputa que mantuvieron empresas dominantes y entrantes al interior de la Cámara Argentina de Base de Datos y Servicios en Línea (CABASE). En sus inicios las comunicaciones de Internet en Argentina se realizaban por triangulación a través de Estados Unidos. Debido a esa circunstancia, un mail debía “viajar” hasta un Punto Neutral de Interconexión de Internet (NAP, según sus siglas en inglés) de Estados Unidos para interconectarse y luego “volver” a la

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Argentina para comunicarse con su destinatario, el cual podía ser el vecino de la casa de al lado. Esta triangulación se realizaba a través de la “conectividad internacional” que los ISP’s compraban a diferentes carriers. Es decir, un ISP local debía contratar el transporte de sus comunicaciones hasta Estados Unidos para que fueran entregadas en un NAP estadounidense en el cual conseguía la interconexión con los demás ISP’s. Para reducir costos y mejorar la calidad de servicio, en 1998 los ISP’s nucleados en CABASE decidieron crear un NAP en Argentina. Cada prestador construyó a su costo un enlace hasta el NAP y luego se organizaron de modo cooperativo, prorrateando los costos de operación de acuerdo a su uso. Este esquema funcionó hasta octubre de 2003 cuando las compañías dominantes Telefónica y Telecom, acompañadas por dos importantes proveedores de contenidos como Prima-Grupo Clarín e Impsat (en conjunto conformaron el denominado G4), redujeron el ancho de banda de los enlaces que mantenían con el NAP, afectando la calidad del servicio para forzar una modificación de las reglas del juego haciendo valer su poder de mercado. En diciembre de 2003, luego de verificar la reducción del ancho de banda del enlace que las compañías mencionadas mantenían con el NAP, CABASE les envió una carta pidiéndoles que reconsideraran su posición. En las negociaciones para solucionar el conflicto, el G4 afirmó que pretendía cobrar para que los otros ISPs se puedan conectar a sus redes. CABASE propuso que la interconexión remunerada se produjera en el NAP, en un esquema que reconociera el valor de las redes de los ISPs de CABASE, pero el G4 rechazó la propuesta, renunció al NAP y se desconectó del mismo. Desde entonces, Internet quedó dividida en dos subredes: El G4 por un lado, y el resto de los ISPs por otro. Los ISPs que quedaron fuera del G4 (todos menos Prima e Impsat) deben pagar 350 dólares por mega para acceder a las redes de Telecom y Telefónica. Para justificar la decisión las compañías dominantes argumentaron que habían realizado importantes inversiones para que Internet pueda desarrollarse en la Argentina y, por lo tanto, es lógico que cobren por el uso de esas redes. Las empresas entrantes que quedaron en CABASE respondieron, en una carta dirigida al Secretario de Comunicaciones de la Nación donde pedían su intervención, que “la inversión en red telefónica para el acceso a Internet ya ha sido pagada por todos los clientes telefónicos de la Argentina que, al solicitar servicios, debieron abonar hasta el último centavo por sus instalaciones y, obviamente, por sus consumos. Por otra parte, esa red se amortizó con una renta monopólica que se extendió durante 10 años”.

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Otro de los argumentos esgrimidos por Telefónica y Telecom fue que las entrantes pedían ampliación del ancho de banda porque utilizaban Internet para aplicaciones de telefonía y audio. Por eso además de comenzar a cobrar 350 dólares el mega impusieron en los contratos la prohibición, bajo pena de desconexión, de transmitir telefonía y audio por Internet. Las entrantes respondieron que eso era “un sometimiento más que imponen al mercado al cortarles las posibilidades a los ISP’s de desarrollar aplicaciones de valor agregado en beneficio de los usuarios argentinos (...) convirtiendo así al G4 en ‘el juez’ que determina que es lo que se debe transmitir y que no (¿privatización de la Autoridad de Aplicación?)”. Ni la Secretaria de Comunicaciones ni la Subsecretaría de Defensa de la Competencia se expidieron sobre el tema.

3.4. La selección por marcación para las llamadas de larga distancia

El Reglamento de Interconexión, incluido en el decreto 764/2000, prevé la implementación de la selección por marcación para las llamadas de larga distancia11. Este mecanismo favorece la competencia porque le permite al usuario elegir operador al momento de realizar la llamada con sólo marcar un código de tres cifras en su teléfono. Pero su reglamentación se fue postergando e, increíblemente, recién se firmó el 20 de diciembre de 2001, en medio de un estallido social que incluyó movilizaciones populares, saqueos de comercios, represión por parte de la policía, muerte de una veintena de manifestantes y la renuncia del presidente Fernando de la Rúa (la Resolución 613 que aprobó el reglamento fue firmada por el ministro de Infraestructura Carlos Bastos horas antes de la renuncia de De la Rúa). El reglamento estableció que los prestadores de larga distancia deberían tener disponibles de manera obligatoria sus redes y equipos para brindar Selección por Marcación, ya sea desde teléfonos fijos o móviles, en un plazo de 80 días corridos a partir de la publicación de la norma en el Boletín Oficial. El 18 de enero, ya durante el gobierno de Eduardo Duhalde, la compañía de celulares CTI interpuso un recurso de reconsideración contra la Resolución 613 por considerar que la misma vulneraba sus derechos. La empresa argumentó que no era razonable exigir erogaciones adicionales a las inversiones ya requeridas para la prestación de los servicios, en las circunstancias en que se encontraba el país. El 8 de febrero Movicom se sumó al reclamo argumentando que el reglamento “contiene vicios sustanciales y

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formales que invalidan su texto, tomando al acto ilegal, ilegítimo y arbitrario”, por lo que solicita su revocación y la ratificación de la libertad para prestar el Servicio de Larga Distancia “bajo las modalidades que libremente decida cada prestador”. El 4 de marzo hizo lo propio Nextel, quien agregó que en 80 días no era factible técnica, administrativa ni operativamente dar cumplimiento a la norma, un día después AT&T se sumó al pedido y dos días después lo hicieron Metrored y la Cámara de Informática y Comunicaciones de la República Argentina. El 15 de marzo Telefónica e Impsat también solicitaron la suspención de la puesta en vigencia del servicio. El 18 de marzo fue el turno de Techtel y el 19 de marzo fue Telecom quien objetó la Resolución. La respuesta llegó el 26 de marzo cuando el ministro de Economía Jorge Remes Lenicov firmó la Resolución 33 donde se dio “por suspendida la obligación para los prestadores de origen y de servicios de larga distancia de tener disponibles sus redes y equipos para brindar selección por marcación”. La razón argumentada fue que los 80 días de plazo estipulados en el reglamento firmado por Bastos eran insuficientes porque las empresas habían planteado cuestionamientos e impugnaciones que demoraban su aplicación. Sin embargo, se aclaraba que “el dictado de la presente en modo alguno implica reconocer que el Reglamento de Selección por Marcación del Prestador de Servicios de Larga Distancia detente vicios de ilegitimidad ni que su vigencia resulte perjudicial para las empresas alcanzadas por el mismo”. Finalmente, el 4 de febrero de 2003 el ministro de Economía Roberto Lavagna (quien reemplazó a Remes en abril de 2002), firmó la Resolución 75 modificando el Reglamento de Selección por Marcación. Allí se contemplaron varias de las objeciones técnicas y económicas realizadas por las compañías, pero lo fundamental fue que se eliminó el punto que obligaba a todos los prestadores a ofrecer el servicio. Por lo tanto, la iniciativa no prosperó y terminó consolidándose la alternativa de la presuscripción. Algunos entrantes señalaron que si Telecom y Telefónica no implementan el servicio los demás operadores no pueden hacerlo porque no tienen los recursos suficientes para imponer esa práctica en el mercado a través de la vía publicitaria. Por su parte, los operadores históricos argumentan que las nuevas empresas les echan la culpa pero en verdad no querían que el sistema se implementara de manera obligatoria porque les hubiera significado un esfuerzo publicitario que no habrían estado en condiciones de afrontar. Al analizar las objeciones presentadas por los entrantes a la Resolución 613/2001 se puede ver que la réplica de los dominantes es válida. Todo pareciera indicar

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que en este caso dominantes y entrantes decidieron no competir a fondo a través de esta modalidad para evitar mayores costos. De ese modo, el único perjudicado terminó siendo el usuario.

3.5. Otros mecanismos para incentivar la competencia

Además de las limitaciones detalladas, los gobiernos de Duhalde y Kirchner paralizaron otros mecanismos tendientes a favorecer la competencia, como la portabilidad numérica y la desagregación del lazo local. La portabilidad numérica incentiva la migración de los usuarios de una empresa a otra porque les permite conservar su número telefónico aunque cambien de compañía, para el segmento corporativo esa posibilidad es fundamental porque muchas veces desisten de cambiar debido a los costos que insume publicitar un nuevo número telefónico. La portabilidad está contemplada en el decreto 764/2000, pero nunca se reglamentó. Lo mismo ocurre con la desagregación del bucle local, situación que le imposibilita, por ejemplo, a los operadores entrantes ofrecer telefonía a los usuarios residenciales utilizando la red de las empresas dominantes. Sólo pueden hacerlo si deciden montar su propia red, pero los ingresos que pudieran llegar a obtener ofreciendo telefonía básica en los hogares no justifica la magnitud de la inversión. Telecom y Telefónica llegan a un mayor porcentaje de los hogares12 porque heredaron la red construida por ENTEL e invirtieron aprovechando las ventajas que implicaron los diez años de monopolio. Otra limitación a la competencia la constituye la demora en el otorgamiento de licencias. El Reglamento incluido en el Decreto 764/2000 establece que la Secretaría de Comunicaciones debe expedirse, respecto de la solicitudes de licencias, en un plazo de sesenta días, contados a partir de la fecha en que se presentó la solicitud. Salvo que la Secretaría hubiera requerido información aclaratoria, en cuyo caso, el plazo indicado se reinicia a partir de la fecha de presentación de la información y/o documentación solicitada. Sin embargo, varios empresarios que solicitaron licencias coincidieron en afirmar que la demora suele ser de hasta dos años.

3.6. El Servicio Universal

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El decreto 764 estableció la conformación de un Fondo Fiduciario para garantizar el servicio universal de una manera transparente, no discriminatoria y, por lo tanto, con neutralidad en la competencia. Para financiarlo se fijó un aporte equivalente al 1 por ciento de los ingresos totales. El Fondo nunca se constituyó, pero los operadores históricos tuvieron la obligación de seguir garantizando la prestación del servicio en aquellas áreas donde la competencia no superara el 25 por ciento del mercado. En teoría, esta situación les resulta perjudicial porque los obliga a brindar el servicio en las zonas no rentables mientras en la “crema” del negocio deben enfrentar la competencia de los entrantes. Sin embargo, en los hechos la situación fue diferente. Un informe del Área Económico Financiera de la Comisión Nacional de Comunicaciones, fechado el 23 de agosto de 2002, estableció que algunas empresas “a partir del mes de enero de 2001 trasladan a sus clientes, en concepto de Servicio Universal, un porcentaje que asciende a aproximadamente el 1 por ciento de los consumos facturados...”. Dicho informe cita a “algunas de las empresas como Telefónica Comunicaciones Personales (Unifon), Telecom Personal y CTI”. Es decir, la no conformación del Fondo, que en principio podría haber constituido un perjuicio para los operadores históricos, terminó siendo en los hechos una ventaja porque las empresas le cobraron a los usuarios lo que ellas debían poner y encima se lo apropiaron porque el Fondo no se constituyó.13

4. Conclusión

Cuando se concretó la apertura del mercado argentino de telecomunicaciones se había pronosticado una dura batalla entre los operadores entrantes y los históricos que generaría tarifas más bajas y mejor calidad de los servicios. Sin embargo, cinco años después Telefónica y Telecom mantienen una posición dominante en los principales segmentos del mercado. En telefonía fija concentran en conjunto más del 90 por ciento de las líneas, en llamadas de larga distancia suman el 82 por ciento de la facturación1, en celulares acumulan el 73 por ciento2 y en telefonía pública se acercan al 80 por ciento en

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Participación de mercado a nivel nacional al 31 de diciembre de 2003, según información suministrada por las empresas a la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia. 2 Idem anterior.

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sus antiguas regiones de exclusividad (Telefónica al sur y Telecom al norte) 3. La crisis económica fue una de las causas que limitó la expansión de los nuevos operadores, pero no alcanza para explicar la situación actual. Sin duda, la falta de control estatal sobre cómo se fijan los precios de interconexión y la no reglamentación de las medidas procompetencia resultaron fundamentales para consolidar la estructura oligopólica del mercado vigente desde la privatización, con el consiguiente perjuicio para los usuarios.

5. Bibliografía  ABELES, MARTÍN: “La privatización de Entel: Regulación estatal y ganancias extraordinarias durante la etapa monopólica”. En Abeles, M; Forcinito K.; Shorr, M., El oligopolio telefónico argentino frente a la liberalización del mercado, Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, 2001.  ALBORNOZ, L., CASTILLO, J., HERNANDEZ, P., MASTRINI, G. Y POSTOLSKI, G.: “La política a los pies del mercado: la comunicación en la Argentina de la década del 90”. En Mastrini G. y Bolaño C. (editores), Globalización y monopolios en la comunicación en América Latina. Hacia una economía política de la comunicación, Editorial Biblos, Buenos Aires, 2000.  BELLAGAMBA, SEBASTIÁN: “Breve historia del NAP CABASE”, Cámara Argentina de Base de Datos y Servicios en Línea, 2004 (mimeo).  FORCINITO, KARINA: “Informe preliminar sobre las capacidades estatales en la provisión y regulación de los servicios de telecomunicaciones en la Argentina. Proyecto Transformación estatal y gobernabilidad en el contexto de la globalización: un análisis comparativo de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay: el caso argentino”. Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública, 2005 (mimeo).  FORCINITO, KARINA: “La política de liberalización del mercado argentino de telecomunicaciones: ¿introducción de competencia o consolidación de posiciones dominantes?”. En Abeles, M; Forcinito K.; Shorr, M., El oligopolio telefónico argentino frente a la liberalización del mercado, Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, 2001.  HERNANDEZ, P., MASTRINI G., POSTOLSKI, G., URANGA, W. (2000): “¿Hacia una convergencia intersectorial? Análisis de la nueva normativa en materia de radiodifusión y telecomunicaciones en la Argentina”, Buenos Aires, mimeo.

 ZUBIETA, ROBERTO: “Reordenamiento de los servicios público de comunicaciones”, ponencia presentada en el Seminario del Plan Fénix II, 22 de julio de 2005 (mimeo).

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Telefónica y Telecom ostentan una posición dominante en el segmento, que se consolidó con la fusión de Telefónica y Movicom. Si bien Movicom no prestaba el servicio de manera directa al público, ofrecía líneas a los licenciatarios de telefonía pública a través de acceso inalámbrico. Movicom prestaba el servicio en el área metropolitana de Buenos Aires, Rosario, Córdoba, Mendoza y Mar del Plata y, según datos incluidos en el dictamen, al momento de la fusión tenía 10.582 líneas operadas por terceros, siendo “el segundo oferente de líneas para telefonía pública en la zona de prestación histórica de Telefónica, desplazando incluso a Telecom”.

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Documentación:  Acta Ampliatoria de convenios celebrados entre Telefónica de Argentina S.A. y NSS S.A., 25 de agosto de 2004.  Acta Ampliatoria y Modificatoria de convenios de Interconexión celebrados entre Telmex Argentina S.A. y Telecom Argentina S.A., 25 de octubre de 2004.  Dictamen Nº 417 de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia referido a la operación de concentración económica entre Telefónica Moviles S.A. y Telefónica Comunicaciones Personales S.A. (Movicom), 22 de diciembre de 2004.  Informe de la Auditoría General de la Nación referido a la verificación del cumplimiento de los objetivos regulados en el Reglamento Nacional del Servicio Universal Interconexión, 21 de septiembre de 2004.  Informe de la Auditoría General de la Nación referido a la verificación del cumplimiento de los objetivos regulados en el Reglamento Nacional de Interconexión, 2003. 1

Las telecomunicaciones en Argentina habían sido operadas y reguladas por el Estado desde 1946 cuando el gobierno de Juan Domingo Perón decidió la nacionalización del área. 2 Junto con Telefónica y Telecom se crearon dos empresas adicionales, denominadas Sociedad Prestadora de Servicio Internacional (luego Telintar) y Sociedad Prestadora de Servicios en Competencia (luego Startel), cuya propiedad se dividió en partes iguales entre las dos licenciatarias del servicio básico. Telintar prestó servicios de telefonía internacional, incluyendo la transmisión internacional de datos y el servicio de telex, bajo un régimen de exclusividad. Startel, por su parte, explotó los servicios de telex, transmisión de datos a nivel nacional y otras prestaciones no incluidas en el servicio básico, bajo un régimen de competencia. (Abeles, 2001: 67) 3 El Pliego inicial contemplaba la explotación monopólica del servicio hasta noviembre de 1997 y la posibilidad de extender el plazo por 3 años. La Secretaría de Comunicaciones prorrogó la exclusividad a través del decreto 264/98, pero sólo hasta noviembre de 1999. En ese momento también se fijó el Programa de Liberalización de las Telecomunicaciones. La decisión de extender la exclusividad por dos años más estuvo rodeada de polémica. Las auditorias practicadas sobre las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico indicaron que las metas estipuladas en el pliego se habían cumplido de manera “razonable”. Término lo suficientemente ambiguo para permitir la prorroga pese a no haberse logrado los objetivos. 4 El decreto 764/2000 también incluyó el Reglamento sobre Administración, Gestión y Control del Espectro Radioelectrico, el cual no es analizado en esta ponencia. 5 Para quienes tenían licencia desde antes de la apertura, el decreto establecía que “podrán optar, para la prestación del servicio de telefonía local, entre: a) cumplir con los compromisos asumidos en cuanto a cobertura geográfica y cobertura poblacional para el servicio de telefonía local previsto en su correspondiente licencia, para los primeros DOCE (12) meses posteriores al período que se inicia el 8 de noviembre de 2000, o b) concretar una inversión mínima en infraestructura de telecomunicaciones por un valor equivalente a dos dólares estadounidenses por cada habitante de cada Área Local del Servicio Básico Telefónico, en la cual desee iniciar la prestación del servicio de telefonía local. La referida inversión deberá concretarse antes del 30 de junio de 2001”. 6 Pese a la prohibición establecida en la ley de convertibilidad se mantuvo la dolarización e indexación de los cargos. 7 La Portabilidad numérica es la capacidad que permite a los clientes mantener sus números cuando cambian de Prestador y/o de servicio y/o de ubicación geográfica en la que recibe el servicio. 8 El reglamento aclara que en caso de que el Consejo “no fuera unánime respecto al monto de los subsidios para cada área, resolverá la Autoridad de Aplicación”. 9 El artículo 11 de la ley 25.561 estableció en un comienzo que “las prestaciones dinerarias exigibles desde la fecha de promulgación de la presente ley, originadas en contratos celebrados entre particulares, sometidos a normas de derecho privado, pactados en dólares u otra moneda extranjera...quedan sometidas a la siguiente regulación: 1) las prestaciones serán canceladas en pesos a la relación de cambio un peso = un dólar estadounidense, en concepto de pago a cuenta de la suma que, en definitiva, resulte de los

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procedimientos que se establecen seguidamente; 2) las partes negociarán la reestructuración de sus obligaciones recíprocas, procurando compartir de modo equitativo los efectos de la modificación de la relación de cambio...”. Luego el siguiente artículo fue modificado por la ley 25.820 para quedar redactado de la siguiente manera: “Las obligaciones de dar sumas de dinero existentes al 6 de enero de 2002, expresadas en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera, no vinculadas al sistema financiero, cualquiera sea su origen o naturaleza, haya o no mora del deudor, se convertirán a razón de un dólar estadounidense = un peso, o su equivalente en otra moneda extranjera, resultando aplicable la normativa vigente en cuanto al Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) o el Coeficiente de Variación de Salarios (CVS), o el que en el futuro los reemplace, según sea el caso”. 10 El artículo 11.1 del Reglamento de Licencias incluidos en el Decreto 764/2000 se establece que “los Prestadores podrán fijar libremente las tarifas y/o precios de los servicios brindados, para categorías objetivas de Clientes, las que deberán aplicarse con carácter no discriminatorio, garantizando la transparencia de los precios que apliquen a cada uno de los servicios que brinden al público”, pero en el artículo 11.2 se aclara que “los Prestadores con Poder Dominante se sujetarán a las pautas establecidas por el artículo 26 del Decreto Nº 1185/90 y sus modificatorios”. Esto significa que deben respetar los precios tope establecidos por la autoridad regulatoria. El mismo decreto aclara que “se entenderá que un Prestador tiene Poder Dominante en la prestación de un servicio cuando los ingresos generados por su prestación superen el setenta y cinco por ciento (75%) de los ingresos totales generados por todos los Prestadores del servicio de que se trate, en un área determinada o en el ámbito nacional, según fuera el caso”. 11 Desde el dictado del Plan Fundamental de Numeración Nacional, aprobado por Resolución Nº 46 del 13 de enero de 1997, de la Secretaría de Comunicaciones, ratificada por el artículo 14 del Decreto Nº 92 del 30 de enero de 1997, se preveía la implementación de la modalidad de selección por marcación. A su vez, el Decreto Nº 264 del 10 de marzo de 1998 estableció que a partir del 8 de noviembre de 2000 debía estar disponible esa modalidad. 12 La teleaccesibilidad de telefonía fija en 2005 es de 22,5 cada 100 habitantes, mientras que en 1990 era de 11,2 (Zubieta, 2005). 13 Según cálculos extraoficiales, el monto correspondiente a ese porcentaje desde 2001 hasta fines de 2004 supera los 300 millones de pesos. (Página/12, 5 de mayo de 2005).

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