El malestar de la libertad vigilada. Gobernanza, accountability y trabajo docente en Chile

EL MALESTAR DE LA LIBERTAD VIGILADA. GOBERNANZA, ACCOUNTABILITY Y TRABAJO DOCENTE EN CHILE Paulina Contreras, Depto. Psi. UCh, [email protected] Francisca Corbalán, Depto. Psi. UCh, [email protected] Jenny Assaél, Depto. Psi. UCh, [email protected]

Resumen Se presentan las principales reflexiones de los hallazgos de seis estudios de casos sobre la implementación de la ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP) en relación a sus efectos en el trabajo docente. Se describe la SEP y sus mecanismos centrales, para luego analizar los principales impactos que los actores perciben en sus prácticas cotidianas. Los resultados sugieren que la ley SEP introduce malestar en el quehacer docente debido, por una parte, a diferencias en la concepción sobre la mejora y el sentido de la educación, y por otra, a la tensión que la política genera entre autonomía y vigilancia, entre responsabilidad y amenaza. Esta tensión podría tener efectos contradictorios con el objetivo de la ley, que es la mejora escolar. Palabras clave: trabajo docente, rendición de cuentas, ley de subvención escolar preferencial

Introducción El objetivo de este trabajo es discutir las consecuencias que la Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP) está teniendo en el trabajo docente, para lo cual se presentarán los resultados de un estudio cualitativo realizado durante los años 2010 y 2011. La investigación se realizó en seis establecimientos municipales, clasificados como emergentes, ubicados en tres comunas de nuestra capital, que atienden a sectores muy vulnerables de la población. En cada una de ellas se realizaron entrevistas en profundidad a los docentes directivos y entrevistas, tanto grupales como individuales, a

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profesoras y profesores que trabajan en el primer ciclo básico, por ser este nivel con el cual se inició la implementación de la Ley. El contexto de La Ley de Subvención Escolar Preferencial Puesta en marcha en 2008 para todo el país, la ley SEP establece la entrega de una mayor

subvención

(voucher)

a

las

escuelas

que

reciben

a

alumnos

socioeconómicamente vulnerables, a cambio de responsabilizarse por un proceso de mejora definido localmente que se somete a accountability o rendición de cuentas, con respecto al uso de recursos como a la obtención de resultados académicos medidos estandarizadamente. La ley, de este modo, se inscribe en la tendencia global de políticas de descentralización que buscan contribuir al establecimiento de un nuevo modo de ‘gobernanza educativa’ (Ranson, 2003). Al igual que en otros países, la experimentación con nuevos mecanismos de hacer política surge en el marco de un avance sustantivo de la privatización y mercantilización de la educación y la búsqueda por distanciarse del modelo de poder estatal que aplica políticas verticales sobre instituciones y actores educativos (Ball, 2008). Así, al hablar de nueva gobernanza se implica varios elementos a la vez. Primero, un proceso de transferencia parcial o completa desde el estado hacia otros agentes de las tareas de financiamiento, provisión y/o regulación; segundo, la redefinición del rol del estado, que pasa de proveedor a subsidiario y encargado del ‘meta-gobierno’ de las nuevas prácticas y relaciones con agentes no estatales (Jessop, 2002); y, tercero, una aplicación creciente de ‘tecnologías de libertad’, es decir, de mecanismos como el managerialismo y el accountability que permiten gobernar a distancia a través de las decisiones autónomas de entidades relativamente independientes (Rose, 2000: 337). El contexto político que dio cabida a la ley SEP y sus mecanismos, a principios de los 2000´ fue el de una discusión respecto de los graves problemas de calidad y equidad que la educación chilena venía desarrollando desde la implementación de un modelo de mercado iniciado en los años 80´ (Contreras y Corbalán, 2010). Sin embargo, el cuestionamiento se centró en los resultados y no en el modelo de mercado en sí mismo, por lo que se concluyó que los problemas y soluciones eran los siguientes:

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•

El diseño del sistema de financiamiento a la demanda estaría dificultando la mejora de los establecimientos, porque la subvención pareja para todos los niños motivaba a los sostenedores (municipios o agentes privados, financiados por el Estado) a seleccionar a los alumnos menos costosos de educar, en vez de preocuparse de mejorar la calidad y equidad de los establecimientos a su cargo (Elacqua, Mosqueira & Santos, 2009; Sapelli & Torche, 2002; Mizala & Romaguera, 2002). El voucher, por tanto, debía ser diferenciado; los alumnos más vulnerables debían significar un voucher más alto (Mineduc, 2010).

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Los programas de mejora impulsados por el Ministerio de Educación (Mineduc) tenían bajo impacto por ser verticales, rígidos y no centrados en los aprendizajes, señalando un uso ineficiente de los recursos fiscales invertidos en ellos (Rasczinski & Muñoz, 2007). Los programas de mejora debían centrarse en los aprendizajes fundamentales, definirse localmente y generar compromiso de la comunidad educativa y en especial de los sostenedores (Mineduc, 2010).

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Los sostenedores municipales no se responsabilizaban suficientemente y gestionaban los recursos de manera ineficiente (Rasczinski & Muñoz, 2007). Por ello, los programas de mejora debían incluir aspectos de gestión y un sistema

de

accountability

con

consecuencias,

que

generara

la

responsabilización de los actores (Mineduc, 2010). El consenso sobre estos elementos diagnósticos se fortaleció a lo largo de los tres años en que la ley fue discutida en el parlamento, hasta que el año 2008 el texto final fue aprobado por unanimidad. La puesta en marcha fue inmediata, sin un periodo de marcha blanca ni de difusión previa entre los actores educativos (Assaél et al, 2010). Los mecanismos de la SEP En concreto, la nueva ley establece, a diferencia de la subvención normal, la entrega de subvención preferencial sujeta a una suscripción voluntaria de los sostenedores mediante un contrato llamado “Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa”. Éste compromete al sostenedor con un conjunto de mecanismos que pretenden asegurar el uso de los nuevos recursos en la mejora de la calidad educativa de 3

las escuelas donde asisten los alumnos más vulnerables, denominados prioritarios. Tales mecanismos pueden resumirse en (Contreras & Corbalán, 2010): 1. Participación de las escuelas en un sistema de clasificación, incentivos y sanciones ligados al rendimiento de los estudiantes. Se clasifican las escuelas en tres categorías según los niveles de desempeño de sus estudiantes medidos por el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) 1: “autónomas”, “emergentes” y “en recuperación”. Esta clasificación tiene implicancias en distintos ámbitos: uso y control de recursos; características de los planes de mejoramiento; nivel de intervención externa en diseño y ejecución de planes; tipos de obligaciones impuestas y sanciones relacionadas. La categoría de escuela autónoma es la que entrega mayores libertades de gestión al sostenedor, lo que supondría un incentivo para subir los puntajes en las escuelas emergentes y en recuperación. Estas últimas, de no mejorar resultados, pueden ser cerradas. 2. Formulación de planes de mejoramiento locales, de cuatro años, orientados al incremento del desempeño académico de los alumnos. Los recursos entregados por la Ley SEP deben ser utilizados en un plan de mejoramiento (PM) que comprenda las áreas de gestión curricular, gestión de liderazgo, gestión en el uso de recursos y gestión de convivencia. Para el caso de las escuelas autónomas, éste debe ser simple y general, mientras que para las escuelas “emergentes” y “en recuperación”, debe ser detallado, justificado y coherente con un diagnóstico previo, además de comprometer niveles específicos de aprendizaje que los niños deben alcanzar en un periodo de cuatro años de implementación de las acciones. El Ministerio de Educación construyó las orientaciones que guían la elaboración del PM, fijando de ese modo el tipo de metas que cada escuela debe plantearse (todas en función de resultados de aprendizaje), los subsectores de aprendizaje que debieran ser focalizados, y los contenidos y habilidades más específicos, como, por ejemplo, 1

El SIMCE aplica pruebas estandarizadas censales de logros de aprendizaje todos los años en 4º y 8º básicos, en los siguientes sectores curriculares: matemáticas, ciencias sociales y naturales, y lenguaje y comunicación.

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velocidad lectora en los primeros dos años de implementación. Además, es el mismo Ministerio el organismo encargado de evaluar y aprobar los PM (Mineduc, 2008a, Mineduc, 2008b), función que realiza a través de la contratación de unidades técnicas externas. 3. Accountability del sostenedor respecto de procesos, gastos y resultados de cada escuela. La aceptación de los recursos SEP por parte del sostenedor lo obliga a proteger especialmente a los alumnos prioritarios (prohibiendo al establecimiento el cobro de arancel a los padres y la selección/expulsión de los alumnos por rendimiento escolar), y también a rendir cuenta pública, tanto en términos de gestión de recursos y seguimiento al plan de mejoramiento, como de resultados en las pruebas de desempeño educativo. La Ley indica que la SEP está destinada a implementar las medidas comprendidas en el plan de mejoramiento educativo, con especial énfasis en los alumnos prioritarios, e impulsar una asistencia técnica-pedagógica para mejorar el rendimiento escolar de los alumnos con bajos resultados académicos (Art. 6 de la Ley SEP). 4. Apoyo pedagógico y administrativo por parte de Agencias Externas de Asistencia Técnica Educativa (ATE). La Ley formaliza funciones que pueden asumir organismos privados de asesoría a las escuelas o a los sostenedores, como por ejemplo: seguimiento de los planes, capacitaciones y auditorías. Para el caso de las escuelas “en recuperación”, está establecido como obligatorio el que una ATE realice el diagnóstico y participe de la construcción y ejecución del plan de mejoramiento. Resultados de la investigación A continuación, explicaremos cómo los mecanismos recién descritos han comenzado a afectar el trabajo docente. Nuestro objetivo es identificar tanto las tensiones internas a la propia política como aquellas que se producen en el proceso de implementación en el

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sector municipal, enfocándonos en los efectos que estas tensiones tienen sobre el quehacer docente. En las escuelas estudiadas observamos similitudes y diferencias respecto de la manera en que se ha implementado la ley SEP, las cuales se relacionan sobre todo con los grados de autonomía que otorgan los sostenedores a las escuelas. Sin embargo, a pesar de esta diversidad, encontramos también ciertas regularidades que dicen relación con la manera en que la SEP, a través de sus mecanismos, interviene en las prácticas cotidianas, responsabilizando a los docentes de los resultados de sus alumnos en un escenario donde su autonomía se ve más o menos limitada. Revisaremos qué formas específicas adoptan estas intervenciones en las escuelas que investigamos. Veremos cómo para los docentes, el poder de decisión, elemento fundamental de la autonomía de la gestión escolar, se encuentra coartado por: los mecanismos de control de la SEP, las condiciones propias de funcionamiento de la escuela municipal y la distribución jerárquica del poder en lo local. Los mecanismos de control con los que cuenta la SEP, como hemos visto, incluyen la exigencia de realizar un plan de mejoramiento, para lo cual el Ministerio de Educación ha elaborado formatos, indicaciones, orientaciones y restricciones que apuntan hacia sectores de aprendizaje y habilidades específicas. Es así como a pesar de la diversidad de las escuelas, sus planes de mejoramiento se orientan todos hacia la velocidad y comprensión lectora y las operaciones básicas de cálculo matemático; y contemplan actividades como la medición de aprendizajes, la observación de aula y la planificación pormenorizada, es decir, clase a clase, de las horas lectivas. Este estrechamiento de posibilidades de planificación de la mejora en las escuelas, deja fuera sus contextos específicos. Además, las metas establecidas por el Mineduc y la amenaza constante de sus consecuencias, como despido de profesores y cierre de la escuela, ha resultado eficaz en focalizar las preocupaciones de los docentes en aumentar los puntajes SIMCE, la velocidad y comprensión lectora, y el cálculo matemático. Las ATE que contratan, a menudo incorporan capacitaciones que buscan entrenar a los docentes para alcanzar estas metas requeridas, en vista de la perentoriedad de los plazos que impone la ley. Es así como el profesor debe concentrarse casi exclusivamente en

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adiestrar las habilidades que permitirán a los alumnos lograr mejores rendimientos en estas áreas. Las condiciones de las escuelas municipales en que deben llevarse a cabo los planes de mejora, también limitan las posibilidades de ésta. Los docentes cuentan con escaso tiempo disponible fuera del aula, por lo que no pueden participar de una reflexión conjunta que les permita tomar decisiones. Además, si bien consideran que la mejora de los resultados de aprendizaje en las áreas pre-definidas no es el único objetivo ni tampoco el más importante de su tarea educadora, la escasez del tiempo unida a la presión por alcanzar metas, les exige desatender otras áreas que consideran tanto o más importantes, como la atención a problemas psicosociales o emocionales, por ejemplo. Por otra parte, el poder de tomar decisiones se distribuye jerárquicamente desde el sostenedor hacia los directivos y desde allí a los profesores. Esto implica que existen sostenedores que han diseñado centralizadamente acciones para toda la comuna, mientras otros han dado libertad de decisión a las escuelas. En los casos en que el sostenedor ha centralizado la toma de decisiones, en ocasiones la participación es sólo formal, donde se solicita a los profesores firmar el plan, sin espacios para analizarlo y reflexionar, como un acto burocrático, exclusivamente para contar con evidencia que en la escuela se involucró a los docentes. En aquellos casos en que el sostenedor ha dado mayor poder de decisión a las escuelas, son los directivos quienes elaboran los PM, incluyendo a los profesores en forma limitada, en momentos acotados y a través de mecanismos determinados por el sostenedor o los directivos. En otras escuelas, si bien se intenta un trabajo más participativo, éste no fructifica porque en las escuelas no existen tiempos reales para realizar esta tarea. Dadas las dificultades en la participación, profesoras y profesores señalan que deben ejecutar actividades de las cuales ni siquiera han sido informados, o en las que no han tenido suficiente poder de decisión. Las condiciones en las cuales se está implementando la ley SEP produce efectos en los docentes que en gran parte están asociados a un malestar que se manifiesta en sentimientos de culpa por los malos resultados de sus alumnos en las pruebas estandarizadas y amenaza de despido, reestructuración o cierre de las escuelas, falta de sentido de su quehacer, sobrecarga laboral, frustración y percepción de desconfianza hacia ellos. 7

Los docentes consideran que se desconfía de ellos, pues los requerimientos de planificaciones pormenorizadas y de producir evidencias, junto a la observación de aula, implica que su palabra está sujeta a sospecha. Sienten que el único objetivo de las planificaciones diarias es dejar evidencia de su accionar para entes externos “todo lo tengo que probar, mi palabra no es creíble” (Docente entrevistado). En su trabajo cotidiano, deben adaptar contingentemente lo planificado a las situaciones que los alumnos están viviendo ese día, por lo que una planificación detallada pierde valor como herramienta pedagógica. Si bien la observación de aula como práctica permanente por parte de los directivos, del equipo de gestión y/o de la ATE es valorada por algunos directivos en tanto instancia de retroalimentación, para los docentes es más bien experimentada como mero control, para rendir cuenta y mostrar evidencia. Las metas que les han sido impuestas, por su parte, son consideradas irreales por los profesores, tanto por su magnitud (aumentos importantes en puntaje SIMCE), como por el plazo en que deben alcanzarlas, “los tiempos no nos acompañan… estamos trabajando con personas, no haciendo zapatos, trabajar con personas no (significa) que hoy día te arreglé y mañana soy otra persona, no se puede, y en dos años una medición es casi irreal” (Docente entrevistado). Además, los profesores observan que los logros que alcanzan con sus alumnos en ámbitos que no están medidos por las pruebas, por ejemplo la formación valórica, no son apreciados por el sistema, se los ve como una “pérdida de tiempo” (Profesor entrevistado). Sienten también que, en tanto trabajan con alumnos vulnerables y en condiciones difíciles, si bien muchas veces consiguen aumentar resultados, éstos no alcanzan los altos niveles exigidos, por lo que no son considerados como logros. Ante esta situación plantean que no se consideran los procesos ni los contextos, y que su esfuerzo finalmente no es reconocido. Al contrario, cuando no se logran las metas en los plazos exigidos, sienten que se les culpará exclusivamente a ellos, por tanto su esfuerzo, finalmente, termina siendo castigado. Este sentimiento de los docentes se corresponde con el discurso de algunos directivos, que señalan que ahora hay recursos, que antes faltaban, por lo tanto los profesores no tienen excusas para no mejorar los resultados. Esta responsabilidad asignada a los docentes es experimentada por ellos como injusta, en la medida que no 8

reconoce las condiciones particulares de la escuela, ni el escaso o nulo grado de injerencia que han tenido en la construcción de los planes de mejoramiento. En este contexto, la labor docente queda reducida a planificar, evaluar y producir evidencias para otros, y a participar pasivamente en cursos de perfeccionamiento dados por expertos en los que los entrenan para que ellos a su vez entrenen a sus alumnos, quedando fuera de estas instancias de perfeccionamiento el saber docente. Por otra parte, los profesores se ven obligados a aumentar las exigencias a sus alumnos, enseñar más en las áreas que serán medidas y entrenar habilidades que les permitan enfrentarse a los instrumentos de medición. La rendición de cuentas, entonces, opera como un dispositivo de vigilancia través de un sutil pero penetrante estilo de control (Contreras & Corbalán, 2010), donde las supuestas deficiencias son fácilmente medidas a través de los resultados de las pruebas de los alumnos y de la supervisión de las prácticas de planificación y del ejercicio de la docencia en aula, permitiendo la visibilización e individualización de las supuestas deficiencias (Ball, 2003; Lipman, 2009). Desde esta óptica, a la escuela se le impone un nuevo conjunto de valores y un nuevo comportamiento moral, más cercano a una ética empresarial que al tradicional ethos del profesor (Gewirtz & Ball, 2000; Whitty, Power & Halpin, 1999). La distancia entre los valores tradicionales que han orientado a los profesores y estos nuevos valores, generan malestar en los docentes. Este malestar se expresa de distintas maneras, donde los propios docentes distinguen dos generaciones, “los jóvenes” y la “vieja escuela”. Los jóvenes están más dispuestos a cumplir con las nuevas exigencias, como trabajar para estándares, usar nuevas metodologías pedagógicas y producir evidencias, no obstante en este intento se ven recargados de trabajo y angustiados por no poder cumplir con todas las tareas que se les solicitan, a lo que se suma la doble adaptación que se les pide, tanto a la nueva cultura de la auditoría, como a la de los profesores con más años de experiencia con los que comparten su trabajo en la escuela. Estos últimos se resisten a las nuevas condiciones y exigencias impuestas por el sistema. Consideran que el excesivo foco en mediciones

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estandarizadas deja de lado aspectos que son centrales en la formación de los alumnos, como aquellos vinculados con el área emocional o la educación en valores. En esta tensión comienza a construirse un nuevo docente, y si bien se observan resistencias y quejas, especialmente desde los mayores, al mismo tiempo estos mismos profesores realizan grandes esfuerzos por adaptarse, por disminuir la angustia que produce no cumplir, y sienten alegría cuando los puntajes suben, o temor cuando bajan. Conclusiones Este estudio, realizado a dos y tres años de iniciada la nueva política de mejoramiento, permite advertir importantes tensiones que afectan el quehacer de los docentes en escuelas municipales. Estas tensiones, de comprobarse en sucesivas investigaciones, son altamente preocupantes por sus efectos en la profesión docente, pero también por las implicancias para la educación en general. En las escuelas estudiadas, los nuevos mecanismos de gobernanza educativa, fundamentalmente el accountability, han resultado eficaces en tensionar el sentido de la práctica docente. El entregar mayores recursos a los alumnos prioritarios, entendido como un mecanismo necesario para mejorar la educación en escuelas vulnerables, a cambio de focalizar los esfuerzos hacia mejorar los puntajes en pruebas estandarizadas, se ha traducido en que el profesor cuestione efectivamente su quehacer, porque este contrato le da nuevos parámetros externamente determinados de lo que está bien y lo que está mal, como dice Stephen Ball (2008). Lo ‘bueno’, es ahora subir la posición relativa de la escuela en sus aprendizajes de lenguaje y matemáticas; lo ‘malo’, que el curso alcance peores puntajes que el curso del profesor vecino. El peligro, aquí, es la invalidación implícita de la ley respecto de la profesionalidad del docente, quien, mediante la amenaza, podría terminar favoreciendo una postura tan simplista de la práctica educativa como la que le sugiere la medición estandarizada de los resultados de aprendizaje. Así, los actores educativos pueden comenzar a configurar lo que Michael Apple (2007) llama una ‘cultura de auditoría’, donde la práctica principal es producir evidencia para que las instituciones de vigilancia clasifiquen las acciones como positivas. En ese escenario, además, cualquier cambio sustantivo en la práctica

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pedagógica queda restringido a los requerimientos de la evaluación (Ball, 2003; Case, Case & Catling, 2000, Taylor Webb, 2006). Por otro lado, los resultados del estudio muestran la existencia expresa de la tensión autonomía-vigilancia, intrínseca a la ley. Supuestamente, la ley permite mayor autonomía local para definir un programa de mejoramiento, pero finalmente es el Ministerio quien realiza esta definición. Además, el escaso espacio de libertad que entrega la política para construir la mejora, es ocupado por la figura de los sostenedores, generándose una recentralización masiva, lo que a su vez reduce las posibilidades de estrategias pertinentes a las escuelas, problema que también se ha observado en otros países que han desarrollado políticas semejantes (Apple, 1999, 2007; Ball, 2008; Darling-Hammond, 2004; Lipman, 2009). El mayor malestar docente, sin embargo, proviene de la responsabilización sobre los resultados académicos de los estudiantes, que recae más en el profesorado que en los sostenedores o el sistema. El sostenedor, por un lado, puede verse atrapado en la contradicción de una gestión libre con metas impuestas. El docente, sin embargo, apenas toca algo del nuevo concepto de libertad, y en cambio mucho del concepto de responsabilidad. El accountability recae supuestamente sobre el sostenedor, pero son los docentes los que, en última instancia, son presionados y cuestionados; los nuevos parámetros del bien y el mal son para ellos; ellos, por tanto, son los vigilados. El problema en la lógica de la ley está justamente en esta tensión, que, como decía una profesora entrevistada “quizás no sería un problema si la escuela fuera una fábrica de zapatos”.

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