El liberalismo social en los ejidos y las comunidades en México; la relación entre lo público y lo privado

El liberalismo social en los ejidos y las comunidades en México; la relación entre lo público y lo privado Bolívar Espinoza, Gardy Augusto1 y Flores Vega, Leonel2

Resumen El presente trabajo examina el papel histórico de los ejidos y comunidades en México, como referente de lo público en la propiedad, y en la actualidad como uno de los “grandes problemas nacionales”, por su orientación hacia lo privado. Se discuten los cambios que se han dado en la estructura y funcionamiento de la propiedad, especialmente a partir de 1992, donde “lo privado” gana mayor espacio, reduciendo “lo público”. Esto ha significado para el régimen de la tenencia de la tierra una profundización liberal. Con el gobierno de Enrique Peña Nieto, está en la mesa el papel que jugará en los próximos años los ejidos y las comunidades, pero las reformas estructurales aprobadas, avizoran la profundización de “lo privado” en la propiedad. Palabras clave: Ejidos, comunidades, liberalismo social, público, privado. Abstract This paper examines the historical role of ejidos and communities in Mexico, as a reference for the public on the property, and today, as one of the “great national problems” with its orientation towards private. Changes that have occurred in the structure and operation of the property, especially from 1992 where “private” gains more space, reducing “public” are discussed. This has significance for the system of land tenure liberal deepening. With the government of Enrique Peña Nieto, is on the table the role it will play in the coming year’s ejidos and communities, but the adopted structural reforms, deepening envision “private” in the property. Key words: Ejidos, communities, social liberalism, public, private. Doctor en Science Politique, Université de Paris I Panthéon Sorbonne. Profesor-investigador de Tiempo Completo en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, México. Correo-e: [email protected]

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Doctorante en Estudios Urbanos y Ambientales en El Colegio de México A. C., México. Correo-e: [email protected]

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Introducción Los cambios en la estructura y funcionamiento de la propiedad a partir de 1992, avizoraban la orientación de las políticas hacia “lo privado” en desmedro de “lo social y parecían profundizar lo privado al interior de lo social”. Este hecho no es nuevo. Desde la Constitución de 1857, y aún antes, se concebía el mejoramiento de las poblaciones rurales mediante la entrega de pequeñas propiedades privadas a los campesinos. En el tiempo del porfiriato florecieron las haciendas y la situación de las comunidades de pueblos originarios y de los trabajadores agrícolas se hizo cada vez más aguda e injusta. Desde las leyes de reforma y en el Plan de San Luis de Potosí, se percibía plenamente el sentir primordial de resolver el problema de la tenencia de la tierra, cuestión que se refrendaría en el Plan de Ayala. En los albores del siglo XXI pensar en el desarrollo de México, implicaba asumir que la propiedad seguía siendo uno de los “grandes problemas nacionales”, como advertía Andrés Molina Enríquez a principios del siglo pasado. Pese a los cambios que se han dado en la estructura y funcionamiento de la propiedad, impulsados durante el periodo del liberalismo social1 impulsado por el presidente Carlos Salinas de Gortari en 1992, el tema de este sector en la actualidad, ratifica las expresiones de Molina Enríquez. En el gobierno de Enrique Peña Nieto, parece que la tendencia no se revertirá, pero está en la mesa el papel que jugará en los próximos años los ejidos y las comunidades y, en general el Sector Social de la Economía pareciera que se abre a un nuevo periodo que revive y actualiza el liberalismo social de la década de los años 90´s, con miras a profundizar más en lo liberal que en lo social. Entre los principales temas de la agenda pública están la apertura del petróleo al sector privado, la ordenación y regulación de los asentamientos humanos, la expropiación y explotación de los minerales, la seguridad en la tenencia de la tierra, el proceso de privatización, por mencionar algunos. Sin embargo, otros más se remontan a las condiciones y procesos históricos que nuestro país ha tenido, como el porvenir de las formas comunitarias heredadas por los aztecas, pasando por la estructura colonial, el proceso posterior a la independencia y la revolución mexicana que está ligado a dimensiones culturales, de condiciones indígenas y criollas, como bandera política e incluso con la identificación nacional.

Liberalismo social, se refiere a una ideología que, por un lado, pone énfasis al aspecto moderno de la economía que significa hacer más productivo al campo con trabajo, pero también con inversiones y tecnología para tener altos rendimientos a costos bajos, y, por otro, a la preocupación social surgida de la revolución, en donde se privilegia la organización social de los ejidatarios y comuneros para seguir organizando las actividades sociales y económicas de los ejidos.

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Cada una de estas temáticas tienen como eje transversal el debate histórico entre “lo público” y “lo privado”, en algunos momentos con mayor participación del primero, pero en las últimas décadas, ha tomado fuerza el segundo reduciendo los límites del primero. Esto se da fundamentalmente con las reformas al artículo 27 constitucional y las Ley Agraria de 19922. Los cambios profundos que se han logrado con el presidente Enrique Peña Nieto, parece anunciar nuevos cambios para reorientar el destino de la propiedad en México. La pregunta entonces es ¿Prevalecerán las formas comunitarias históricas de gestoría y rectoría de la propiedad por parte del Estado, o se orientará hacia la privatización de la propiedad? En este sentido, el presente trabajo pretende mostrar el proceso histórico de las formas comunitarias de propiedad en México, reconociendo distintos periodos sellados por los cambios jurídico-institucionales que modifican la concepción y el funcionamiento de la propiedad. Y con ello, identificar los desafíos que se han venido arrastrando a lo largo de la historia, al que se enfrentará el renovado liberalismo social que el presidente Peña Nieto está poniendo en acción, especialmente para la propiedad social (ejidos y comunidades). A. De la propiedad precortesiana a la posrevolución Organización de la propiedad precortesiana a la colonial Propiedad azteca Las condiciones históricas de la propiedad antes de la llegada de los españoles, a lo que ahora llamamos América, no parece muy clara. Sabemos que algunos grupos indígenas eran más civilizados que otros y que la adopción de nuevos territorios se daba por medio de la invasión y la conquista. Sin embargo, no existía la noción de la apropiación del territorio como un derecho natural, sino nociones de propiedad territorial más o menos imperfectas como la de algunos pueblos de Europa (Payno, 1869)3. Ahora bien, si queremos explicarlo con conceptos contemporáneos, el régimen de la propiedad en tierras americanas por raíz pertenecía más bien al derecho público que al privado. Esto sobre todo por la preponderancia de las comunidades Los propósitos fueron: eliminar el minifundismo mediante la posibilidad de transferencias, dar certidumbre jurídica al campo, establecer la materia agraria como competencia federal, capitalizar al campo, circulación de la tierra, entre otros (Ver Exposición de Motivos de las reformas al Art. 27 constitucional).

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La propiedad no se veía como el derecho de someter una cosa a su dominación, ni como una regla general en donde la cosa depende enteramente de la voluntad del propietario, es decir, aparece como el amo, el dueño y el señor de la cosa (Payno, 1869, pág. 61).

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o de los calpulli, aunque no por ello se eliminaban los privilegios que tenían ciertos grupos que representaban a los reyes o los nobles indígenas (Margadant, 1971). La organización de la propiedad que los españoles encontraron fue la de los aztecas. Unas tierras pertenecían al rey en lo personal, otras al rey en calidad de tal, otras tierras eran de los tlatocamilí, que servían para el sostenimiento de los funcionarios nobles, los tecutli, durante el tiempo que desempeñaran sus funciones; otras, los pillali, pertenecían a los nobles en forma hereditaria, y sólo podían ser vendidas a otros nobles. Inclusive, algunas tierras habían sido concedidas con el derecho de ser transmitidas mortis causa, pero no por venta o donación. El calpulli fue el más significativo por el número de personas que aglutinaba (Margadant, 1971; Zúñiga & Castillo, 2010). El principal mecanismo de organización de la propiedad territorial fue el Calpulli, concedido a una familia, una tribu o cierto número de personas, que se transmitía sucesoriamente. Debía tener un jefe quién tenía un mapa exacto de la posesión y ellos repartían las tierras para su cultivo, sin que ello significara su posesión absoluta o lo que se entiende por propiedad privada en la actualidad. Los integrantes que dejaran de cultivar su parcela del Calpulli, perdían todo derecho a participar en él o en otros, sólo podían tomar tierras en arrendamiento (Payno, 1869). Además de tales parcelas, el calpulli también contaba con terrenos de uso comunal y otros con cuyo producto debía sostenerse el culto religioso (estos terrenos se llamaban los teopantlalli), el servicio militar (milchimalli), la justicia, ciertos servicios públicos locales (telpochcalli) o el palacio (tecpantlalli). En los territorios sometidos, algunos terrenos servían para pagar el tributo, otros para el sostenimiento de los embajadores aztecas (yaotlalli) (Margadant, 1971; Zúñiga & Castillo, 2010). Encuentro de culturas: indígenas-españoles La llegada de los españoles confronta la forma de organización jurídico-política de los aztecas con la civilización hispánica. Esta última con influencia de los romanos, mezclado con derechos germánicos, normas canónicas y la reglamentación monárquica donde ya visualizaba el derecho de propiedad individual, en el sentido liberal de la palabra (Margadant, 1971). En tanto, los pueblos indígenas conquistados tenían noción de la ocupación, pero no de la posesión, ni siquiera los más avanzados, no habían alcanzado el estadio con relaciones de propiedad desde el punto de vista liberal (Molina, 1981)4. Molina Enríquez encuentra característico en la sociedad mexicana es su composición racial y la relación específica que las razas tienen con la propiedad de la tierra (Córdova, 1981, pág. 33).

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Los primeros esbozos de la organización de la propiedad colonial nos remontan a las expediciones a las Antillas, la conquista de México y Perú. En ese momento, se fundó una nueva forma de apropiación, las tierras conquistadas que no profanasen la religión cristiana, los consideraban por sólo este hecho como esclavos y todo su territorio lo declaraban propiedad de la Corona. Entre los aspectos más destacados, encontramos la bula de Alejandro VI del 4 de mayo de 1493, que dirimió las nuevas cuestiones entre los reyes portugueses y españoles, declarando el derecho de los reyes católicos a todas las tierras nuevamente halladas o que se descubriesen en adelante al occidente y medio día, tirando una línea del polo ártico al antártico, para que perteneciesen perpetuamente a los reyes de Castilla (Payno, 1869, pág. 163). La real cédula expedida en Valladolid el 20 de junio de 1522, comunicada a Hernán Cortés, declaraba que los indios eran libres. Sin embargo, Cortés estableció un sistema de esclavitud, dando a cada conquistador un número de indígenas y un territorio, eludiendo su cumplimiento. A esto le llamó Encomiendas, los indios eran los encomendados y los conquistadores los encomenderos. Las leyes agrarias se aglutinaron, así en aquellas que conservaban la posesión comunal de las tierras a los vencidos y las que se designaron con el título de encomiendas a los vencedores. Posteriormente el Rey mandó distribuir las tierras conquistadas entre los colonos y los conquistadores, mediante peonías5 que se llamarán más adelante ranchos y las posesiones mayores haciendas (Payno, 1869, págs. 160-170). En este proceso de reordenamiento de la propiedad en la Nueva España indudablemente tuvieron lugar, españoles e indígenas, con preponderancia de los primeros, pero siendo los derechos primordiales de los reyes de España. Molina Enríquez (1981) ubica cuatro fuentes de la propiedad privada: la merced, la posesión, la ocupación definida y la ocupación precaria. Además señala que de la merced se derivó la gran propiedad de los españoles, en calidad de propiedad individual6; y el de la posesión, la ocupación definida y la ocupación precaria se derivó la propiedad comunal. Es así como se fue configurando la estructura de la propiedad, mezclando lo que a la postre el liberalismo europeo llamará propiedad privada y los resabios de la propiedad colectiva que quedarán asentados en el nuevo mundo, especialmente en México como propiedad comunal y ejido. Los regímenes de propiedad comunal y ejidal fueron primordialmente de indígenas. A los soldados o los peones se les daba para edificar su casa 680 varas cuadradas, 2770 para el jardín, 1086 para la huerta, 188,536 para la siembra y 18,856 para el cultivo de maíz (Payno, 1869, pág. 170).

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La propiedad privada individual se fue dividiendo por razón de sus dueños, en dos ramas secundarias: la civil y la eclesiástica, correspondiendo a la división que sufrió el elemento Español desde la conquista, en el grupo de los conquistadores y el grupo de los misioneros (Molina, 1981, pág. 95 y ss).

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Propiedad de la independencia a las leyes de reforma Propiedad al darse la independencia La propiedad territorial estaba amparada -según Molina Enríquez- por la bula Noverint Universi y por las leyes 14 y relativas al título XII, Libro 4° de la Recopilación de Indias. Al darse la independencia el estado de la propiedad territorial se clasificaba en dos grandes grupos: por un lado, la propiedad no titulada conforme al sistema de titulación escrito constituido por la propiedad en estado comunal de hecho, en manos de los indígenas y por los terrenos baldíos no deslindados y por consiguiente no titulados. Por otro lado la propiedad titulada conforme al sistema de titulación escrito, se dividía a la vez en; propiedad titulada por merced directa, compuesta por terrenos de comunidades reconocidas, titulados para regularizar su estado anterior y por terrenos de comunidades creadas expresamente a virtud del título, por propiedad individual hecha comunal en manos laicas, peninsulares, criollos y mestizos; propiedad titulada por composición, construida con la propiedad comunal e individual que desde su origen tienen títulos primordiales y únicos, y por aquellas propiedades tituladas en corrección de la propiedad comunal o individual con titulación incorporada a los títulos generales y a la notarial sucesiva; finalmente, por la propiedad llamada de temporalidades, titulada desde la expulsión de los jesuitas (Molina, 1981, pág. 100 y 101). En México, la independencia -y la difícil transición desde un régimen colonial hacia una república nacional independiente- supuso un cambio radical en todos los dominios especialmente en lo jurídico, lo social y lo político sin por ello, desligarse del todo de los resabios derivados de la estructura colonial. Esto se fue dando mediante cartas constitucionales, instrumentos que en ese tiempo comenzaban a ensayarse, el inicio lo encontramos en la Constitución de Cádiz, seguida de la de Apatzingán y podemos decir que esta coyuntura se cierra con la Constitución de 1824. Leyes de reforma: desamortización y nacionalización La propiedad en el naciente estado mexicano no tuvo cambios considerables después de la independencia. Esto no significaba que las demandas de propiedad habían sido satisfechas o no existieran. Si no que las condiciones de inestabilidad en el régimen político, de anarquía que caracterizaron este primer periodo de historia independiente (Molina, 1981; Marichal, 2012). Los primeros cambios notables en el México independiente fueron las leyes de reforma, quienes fueron alimentadas por la ideología liberal que primaba en ese periodo, utilizando a la propiedad -comunal- como bandera del progreso y desarrollo tanto individual como colectivo (Zúñiga & Castillo, 2010).

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La ley de desamortización, del 25 de junio de 1856, pretendía convertir a los arrendatarios de los bienes de comunidades, en propietarios de esos bienes, al pagar una alcabala y hacer los gastos del contrato respectivo, con precio de interés, sin plazo fijo y a título hipotecario sobre los mismos bienes. En tanto, los bienes arrendados debían ser enajenados en subasta pública, quedando el comprador de reconocer sobre ellos el precio de remate (Molina, 1981). Con ello, retiraban los bienes a la iglesia para repartirlos entre los indígenas y mestizos7. De esta forma los mestizos desheredados que no habían ocupado un lugar dominante en la propiedad encuentran una ventana de oportunidad, que se ampliará como clase política dominante, cuando los conservadores son vencidos por los liberales en la guerra de reforma. Las leyes de nacionalización, complementaron a las leyes de desamortización, haciendo entrar al dominio privado los bienes de la iglesia, ello incluía no sólo los bienes raíces, sino también los capitales impuestos sobre ellos. Con ello se permitió la división de las fincas, favorecieron con grandes descuentos la adquisición de los capitales nacionalizados. De esta forma, las propiedades de la iglesia se hicieron más accesibles para las personas con escasos recursos. Al conseguir la propiedad, el título de adquisición recibido era la escritura pública, sin embargo, quedó desligada de los expresados títulos de carácter primordial. En este periodo se puso en circulación la propiedad eclesiástica, una parte de la municipal y otra parte de la comunal indígena. (Molina, 1981). Empero, las leyes anteriores no pudieron cerrar la brecha que existía entre las grandes propiedades, que se formaron desde la colonia, sobre todo durante los más de 30 años de gobierno de Porfirio Díaz. Esto debido a las facilidades que se dieron para la conformación de grandes haciendas, muchas de ellas a costa de las pequeñas propiedades de los campesinos, quienes quedaron desposeídos y subordinados (Estrada, 1992). Este malestar acentuado es uno de los motivos esenciales por lo cual surge la revolución en 1910. Propiedad revolucionaria y posrevolucionaria Reforma agraria: Ley del 6 de enero de 1915 y artículo 27 Los problemas agrarios mostrados en la Revolución fueron planteados por Emiliano Zapata, en el Plan de Ayala, sintetizado en la frase: “la tierra es de quien la trabaja”. Pese a la desamortización, quienes terminan quedándose con bienes son los criollos, porque éstos eran los dueños de la riqueza y los mestizos siguieron siendo unos desheredados (Córdova, 1981, pág. 39).

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Esto obligó a Venustiano Carranza a crear la Ley Agraria del 6 de enero de 1915 con la que inicia la reforma agraria. En ella se declaran nulas las enajenaciones de la propiedad social, las concesiones o ventas de las tierras hechas por cualquiera desde 1856, las ocupaciones o invasiones ilegales de tierras, aguas y montes de los ejidos (Art. 1), así como la división o reparto legítimo en el que haya habido algún vicio (Art. 2). Las acciones que implementaron se dieron con base en dos tipos de solicitudes: las de restitución de tierras, pertenecientes a los pueblos que hubieren sido invadidos u ocupados ilegítimamente; y las de dotación de ejidos a los pueblos que carecieran de ellos, o que no tengan títulos bastantes para justificar sus derechos de reivindicación (Art. 6)8. El Constituyente de Querétaro (1917) estableció los principios fundadores de la institución de la propiedad en México. Su complejidad llevó a ser uno de los más polémicos, siendo el último en aprobarse, debiendo contener el régimen de la propiedad y la cuestión agraria. El artículo estaba constituido por siete párrafos, de los cuáles el séptimo contiene 7 fracciones, y el párrafo quinto de la fracción séptima se divide a su vez en 6 incisos. A partir de la disposición contenida en el primer párrafo del artículo 27 constitucional se estructura la política institucional de la propiedad en México (Miranda Correa, 1988). La Constitución otorgó una gran relevancia a la propiedad y ésta siguió en el mismo tenor en todo el periodo posrevolucionario. En ella se instituyeron los fundamentos en los que descansaría todo el sistema de derechos de propiedad dentro del territorio nacional por los que se lucharon en la Revolución: justicia y redistribución de la propiedad (Ruiz, 1988, págs. 43-57). El artículo consideró a la propiedad como un derecho derivado de la sociedad, no anterior o superior a la misma, sujeto a las limitaciones y modalidades que dicte el interés público. Expresamente se señala en el párrafo primero que: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación…”. Asimismo, establece que la Nación “…tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la Las solicitudes se presentarán a los Estados directamente ante los gobernadores o ante las autoridades políticas superiores y en caso de dificultades se podrá presentar ante los jefes militares (Art. 6). Para el caso de la restitución se tenían que reunir los documentos que acreditaran su derecho, el resultado en el que se acordaba o negaban la dotación o la restitución dependía de la decisión del jefe militar o los gobernadores, oyendo el parecer de la Comisión Local Agraria. En el orden inverso jerárquico, los Comités Particulares Ejecutivos realizarían lo relativo a los trabajos de campo, así como para ejecutar las resoluciones de carácter provisional que pronunciaran los gobernadores o jefes militares. La Comisión Local Agraria, oirá a su parecer sobre las acciones de restitución y dotación, en caso afirmativo pasará el expediente a los Comités Particulares Ejecutivos (para hacer entrega provisional). La Comisión Nacional Agraria dictaminará sobre la aprobación, rectificación o modificación de las resoluciones elevadas a su conocimiento, y en vista del dictamen del Poder Ejecutivo sancionará las restituciones y las dotaciones (Cfr. Ley Agraria de 1915).

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propiedad privada”. De esta forma se construye el principio patrimonialista que caracterizará al Estado mexicano en el periodo posrevolucionario. En el segundo párrafo se establece que la propiedad se puede expropiar por causa de utilidad pública y mediante indemnización. En el tercer párrafo se instituye el derecho de la nación para establecer las modalidades que dicte el interés público. Se implanta como meta hacer una distribución equitativa de la riqueza y cuidar de su conservación mediante el fraccionamiento de los latifundios y así poder crear nuevos centros de población agrícola con las tierras y aguas que les sean indispensables. Con ello, la propiedad privada deja de ser un derecho absoluto para convertirse en un derecho limitado. De acuerdo con Leyva García (2006) en estos primeros tres párrafos se estructuran los principios teóricos, doctrinales e ideológicos del sistema de propiedad. Sin embargo la dotación y restitución de tierras fue lenta y ambigua, de 1917 a 1934 solo se repartieron 7.7 millones de hectáreas a menos de 800 mil solicitantes: el 3,5% de la superficie nacional (Zorrilla, 2004). Esto obligará a reformar el propio artículo 27 y las instituciones que estaban llevando el proceso de dotación y restitución9 para poder cumplir las demandas con prontitud. Esta funcionará formalmente hasta el 17 de enero de 1934, al publicarse un decreto con el que se constituye el Departamento Agrario con las facultades de restitución y dotación, fraccionamiento de latifundios en el Código Agrario de 1934 con el que se reorganizará la política institucional de la propiedad. Departamento Agrario y Códigos Agrarios (1934, 1940 y 1942) La primera reforma constitucional al artículo 27 en 1933 que se aprobara el 10 de enero de 1934 fue el sustento de instituciones como el Departamento Agrario y el Código Agrario. En 1934 durante la parte final del gobierno Abelardo L. Rodríguez se crea el Departamento Agrario10 dependiente del Ejecutivo Federal y sustituye a la Comisión Nacional Agraria. El Código Agrario del 22 de marzo de 1934, fija la propiedad ejidal, considerando las tierras de uso común y las de reparto individual y establece que son imprescriptibles, inalienables e inembargables. Además estableció la creación de nuevos centros de población para los campesinos que no alcanzaran a ser dotados dentro de sus propios núcleos. Se recuperó el Registro Por medio de la Ley de patrimonio Ejidal (1925) con el que se fortalece al núcleo agrario como unidad social; en 1927 la Ley de Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas con el que se intentó acelerar la entrega de tierras y aguas, así como diseñar un juicio agrario; en 1933 se plantea la primera iniciativa de reforma constitucional de la política fundante (Hernández, 1991).

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Ver. Decreto que crea el Departamento Agrario. Diario Oficial de la Federación, enero 17 de 1934.

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Agrario Nacional como una de las instituciones novedosas que se consolidaron en los años 90´s. También estableció que los peones acasillados en las haciendas estaban incapacitados para promover dotaciones de tierras11. El Código Agrario del 23 de setiembre de 1940, agrega a los Ejecutores de resoluciones agrarias, al Jefe de Departamento de Asuntos Indígenas y Secretaría de Agricultura y Fomento. El Jefe del Departamento Agrario se responsabiliza de ejecutar las resoluciones de dotación y restitución de tierras, y resolver los conflictos de los ejidos. Se perfeccionó la técnica agraria separando la parte sustantiva de la adjetiva, es decir, distingue entre las autoridades agrarias y los órganos agrarios. En la práctica institucional hubo una reorientación de la propiedad social, se impulsó más el individualismo agrario, que el colectivo, y hubo un apoyo sustantivo propiedad privada, no sólo otorgándole seguridad, sino también formando nuevas (Pérez Castañeda, 2007). El Código Agrario del 30 de diciembre de 1942, mantiene los límites de la propiedad inafectable y el derecho de los propietarios afectables por dotación de ejidos a ser indemnizados. Se reconocía la calidad comunal de las tierras que de hecho o por derecho conservaran ese carácter, así como lo relativo al reconocimiento y ubicación de las propiedades inafectables (Gallardo, 2007). Se ampliaron las funciones del Jefe del Departamento Agrario, entre ellas, la de intervenir en la designación del personal técnico y administrativo del Departamento Agrario12. La Ley y la Secretaría de la Reforma Agraria (71); antesala de la Reforma del 92 Durante la presidencia de Luis Echeverría, se reestructura el ejido con la promulgación de la Ley Federal de Reforma Agraria en abril de 1971, en sustitución del Código Agrario, y un programa especial para el abatimiento del rezago agrario. Los puntos destacados de esta Ley son: 1) La organización económica del ejido; 2) La redistribución de la propiedad agraria; 3) Los procedimientos agrarios; 4) El registro y planeación en materia agraria, y 5) La responsabilidad en materia agraria; aunque de este punto solo se puede observar un valor teórico. (Hernández Gaona, 1991). El General Cárdenas en el “Primer Plan Sexenal” reconoció que las acciones de dotación de tierras y aguas a los núcleos de población, necesitaba de mayores recursos, simplificación administrativa, para ello propone elevar el rango de la Comisión Nacional Agraria al Departamento Autónomo a nivel federal y por comisiones agrarias mixtas, a nivel estatal (Pérez Castañeda, 2007).

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Con el Código Agrario de 1940 y 1942 las dotaciones ejidales, medidas en hectáreas ascendieron a 51,6 millones, más de la cuarta parte de la superficie del país, 20 millones por Cárdenas, 5.5 por Ávila Camacho, 3.8 millones por Alemán, 3.1 por Adolfo Ruiz Cortines, López Mateos, superó los 9 millones, Díaz Ordaz, 23 millones, Echeverría 12.2 millones (Pérez Castañeda, 2007). 12

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Esta Ley señala que las tierras cultivables, que de acuerdo con la ley, podían ser objeto de adjudicación individual entre los miembros del ejido, “en ningún momento dejarán de ser propiedad del núcleo de población ejidal” (Art. 52), quedando prohibida la celebración de contratos de arrendamiento, aparcería y de cualquier acto jurídico que tienda a la “…explotación indirecta o por terceros de los terrenos ejidales y comunales” (Art.55). Asimismo, se prohibía “el acaparamiento de unidades de dotación por una persona”, así como la adjudicación de derechos a quienes ya dispusieran de parcela o unidad de dotación, siendo tal acaparamiento causa de la pérdida de derechos agrarios (Escalante, 2001, pág. 10)13. Posteriormente, con la finalidad de modernizar las estructuras administrativas que atendían al Sector Agrario, así como de flexibilizar la toma de decisiones en este ámbito, por Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 31 de diciembre de 1974, el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, se transformó en la Secretaría de la Reforma Agraria. La Secretaría, inició sus operaciones con el siguiente esquema organizativo: un Secretario, tres Subsecretarios, el Oficial Mayor, un Cuerpo Consultivo Agrario, cuatro Comisiones dependientes del Secretario y una Unidad de Apoyo a las tareas de programación, presupuestación e información, además de veintisiete Direcciones Generales, de las cuales, reportaban directamente al Secretario dos de ellas, así como las Delegaciones Agrarias. En diciembre de 1974, se creó como dependencia federal la Secretaría de la Reforma Agraria, encargada de los asuntos agrarios, sustituyendo así, al Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización. Es decir, su función principal radicó en la conducción del sector agrario. La reforma de 1992, como en otros ámbitos en el periodo de la reforma del Estado, generó nuevas instituciones en el nivel meso que auxiliaron las tareas que tenía la Secretaría desde su fundación en los años setenta. En diciembre de 1976 se decreta la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) con la finalidad de establecer las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal, en donde se encuentra la Secretaría de la Reforma Agraria. En este sentido, se establecen de manera formal el campo de acción de la Secretaría14 (Pérez, 1984). Cfr., Ley Federal de la Reforma Agraria. De las 71 reformas y adiciones que sufrió la Ley, éstas se centran en los siguientes aspectos: se trata de agilizar la justicia agraria y los procedimientos de dotación de tierras; se faculta al Secretario de Reforma Agraria para expedir y cancelar certificados de inafectabilidad (Hernández, 1991, págs. 89-93). 13

Cfr. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (Art. 41). Algunos de ellos son los siguientes: aplicar los preceptos agrarios del Artículo 27 constitucional, así como las leyes agrarias y sus reglamentos; conceder o ampliar en términos de ley, las dotaciones o restituciones de tierra y aguas a los núcleos de población rural; crear nuevos centros de población agrícola y dotarlos de tierras y aguas y de la zona urbana ejidal; intervenir en la titulación y el parcelamiento ejidal entre otras 14



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Estas políticas institucionales de la propiedad, si bien no son tan profundas, si van preparando el camino para las reformas a la propiedad (artículos 25, 26 y 28) en 1983 y para la gran reforma de la propiedad (art. 27) en 1992. Por tanto, podemos decir que, los cambios institucionales no se dan en un solo periodo. Se van planteando políticas y reformas permanentemente, incluso en el periodo que nos interesa, veremos cómo la privatización no se manifiesta abiertamente, como se pensaba en la arena de la disputa del Congreso. B. Propiedad en el periodo del liberalismo social Liberalismo social Nuevo modelo económico La crisis económica a principios de los años ochenta, se expresan con fuerza en los más altos índices económicos negativos de la historia contemporánea de México: aumento de la inflación, de las tasas de interés, de la deuda externa, del gasto público; descenso espectacular en los salarios y de las “transferencias”, en entre otros (Bolívar, 1993). Esto provocó el nacimiento y auge del neoliberalismo que abandonaba la idea del Estado como rector del desarrollo del país; aunque, esa rectoría era sólo indicativa y no compulsoria tratándose de muchas actividades industriales, agrícolas y de servicios. El establecimiento del sistema de “planificación democrática” la afirmación de la gestoría del Estado, el reconocimiento de los ámbitos de la propiedad, un intento de reestructuración de la administración, la puesta en marcha de políticas de desregulación y privatización, y una modernización de las políticas de alianzas serán las características que marcarán el primer momento del neoliberalismo. Esto implicará en alguna medida, la pérdida de apoyo que tenía el campo tanto en el aspecto económico como político. Entre lo público y lo privado El liberalismo social, nuevo referente de las “políticas públicas” en el periodo de 1982 a 1993, no constituye sólo una o varias “políticas públicas de transferencias” específicas; más bien, es el ámbito efectivo e ideológico en el que se discute “lo público” y “lo privado”15. El proceso de la arena de la disputa provocó reacciones ante La tensión entre lo “privado” y lo “público” se encuentra en el origen del Estado moderno occidental. En un primer momento, la distinción entre ambos términos se hizo explícita y fácilmente distinguible en un lugar, el ágora, donde se 15

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el avance de este nuevo modelo de desarrollo neoliberal, matizado con los elementos del constitucionalismo social mexicano. Los contrapesos vinieron sobre todo de las posturas críticas, debido al peso ideológico que significó la política de la propiedad en el periodo revolucionario, posrevolucionario y lo que representaría cambiarlo. Las reformas y políticas de la propiedad en México, a partir de 1992 redefine el campo de acción del Estado, sin embargo, no es clara la tendencia neoliberal porque sigue ligada a la ideología del nacionalismo revolucionario con las formas colectivas de propiedad, por ello, lo denominamos “liberalismo social”. Con la reforma de 1992, se da una transición ideológica del nacionalismo revolucionario al liberalismo social. Esto significó una reducción del campo de acción del Estado. El equilibrio entre “lo público” y “lo privado” variaría de manera sustantiva, ampliando los límites del segundo y reduciendo los límites del primero (Bolívar, 1993). La arena de la disputa: propiedad pública, privada y social La iniciativa de reforma fue enviada el 7 de noviembre de 1991. En el debate tuvo tres posturas: los que estaban en contra de la política de reforma, los que pedían una discusión amplia y los aquellos que respaldaban la propuesta original. El 6 de enero de 1992 se aprobaron las reformas planteadas. Entre ellas, destacan: 1) se da por terminada la reforma agraria; 2) se reconoce la personalidad jurídica y patrimonio propio a los ejidos y a las comunidades agrarias; 3) se crean los Tribunales Agrarios y la Procuraduría Agraria; 4) se permite el cambio de régimen de los ejidos a dominio pleno, entre otros. Pese a estos cambios, la propiedad sigue perteneciendo a la Nación, así como su función de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público. También se conservaron algunas de las facultades del Poder Ejecutivo, cuando el acaparamiento de tierras origine perjuicios para el interés público. Con las reformas de 1992, las formas de propiedad no están claras en la literatura académica, ni en las instituciones16, por ello, recuperamos algunos elementos para su clasificación que algunos académicos han planteado, Cfr. (Madrazo, 1985; Valadés, 1994) en la redefinición en los tipos de propiedad. Esto se retoma de la reforma constitucional y con la Ley Agraria, que influye a la propiedad privada y discutían los asuntos públicos, dejando la casa como lugar de las cuestiones privadas; de ahí que fuera adecuado hablar en un sentido propio de un “espacio público”, lo que no constituía una metáfora sino que hacía referencia a un lugar claramente delimitado (Bolívar, 1993). La Constitución establece una estructura triangular de la propiedad: la propiedad originaria de la nación como base, y la propiedad pública y la privada como derivaciones de la primera (Gamboa & García, 2005). El INEGI propone, para fines censales, cinco desagregaciones o formas de tenencia: propiedad privada, ejidal, comunal, de colonia y pública (INEGI, 2012).

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a la pública. Así encontramos tres formas de propiedad: pública, privada y social (RAN, 1999, pág. 200 y 2001; PA, 2009, págs. 122, 123 y 145). Este régimen triangular de la propiedad determina el carácter mixto de la economía mexicana, hoy ratificado expresamente por el reformado artículo 25 constitucional. Estructura de la propiedad: pública privada y social Propiedad pública La propiedad pública17, está constituida por el patrimonio del Estado, dividido en patrimonio de la federación, de las entidades federativas, del Distrito Federal, de los municipios y de las entidades paraestatales18. Esto es, las tierras, aguas y demás recursos que no han sido trasmitidos a los particulares19. La nación se reserva la propiedad y el dominio directo de determinados bienes. Este tipo de propiedad se caracteriza por estar sometida a un régimen jurídico excepcional, es decir, tales bienes son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no son objeto de gravámenes o derechos reales y están sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los tribunales federales (ver Gráfico 1). El artículo 27 y la Ley General de Bienes Nacionales señalan que no estarán sujetos a acción reivindicatoria de posesión definitiva o provisional y los particulares no podrán adquirirlas. Sin embargo, autoriza las concesiones a los particulares o sociedades mediante acuerdo que otorgue el Ejecutivo Federal, específicamente referido a los recursos naturales, los minerales y aguas, propiedad de la nación, no así en materia del petróleo, energía eléctrica o energía nuclear (Gamboa Montejano & García San Vicente, 2005). Este tipo de propiedad debe definirse con base en criterios de interés público y responsabilidad social. Ésta debe ser administrada por el gobierno competente de tal manera que se sirvan a los objetivos que la Constitución señala a la política de desarrollo, esto es, de manera eficiente y equitativa (De la Madrid, 2004a).

Se reglamenta en los párrafos cuarto y octavo y en las fracciones I y VI del artículo 27 constitucional; y la Ley General Bienes Nacionales. 17

Cfr. Ley General de Bienes Nacionales publicada en el DOF el 20 de mayo de 2004, enlistados en el artículo 3°, incluyen los señalados en los párrafos 4°, 5° y 8° del artículo 27 constitucional. 18

Algunos de ellos son: dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; los minerales; yacimientos de piedras preciosas, salinas formadas por aguas marinas; los fertilizantes; combustibles; petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos; y el espacio situado sobre el territorio nacional (Gamboa & García, 2005, pág. 8). 19

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Propiedad privada Respecto a la propiedad privada20 de tierras y aguas que la nación transmite el dominio a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Es protegida por las garantías constitucionales, particularmente las previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales. Este tipo de propiedad no cumple con todas las condiciones en el sentido liberal, pues si bien se reconoce como un derecho de un particular para usar, gozar o disponer de un bien, se ve sometida a las modalidades que dicte el interés público (PA, 2009, pág. 122 y 123). Es decir, las modalidades, como medida legal de carácter general, restringe el derecho de usar, disfrutar y disponer de una cosa. Se diferencia de la expropiación en que ésta es un acto concreto de privación de la propiedad por las causas de utilidad pública (ver Gráfico 1) (Valadés, 1994). Gráfico 1. Temas del Artículo 27 constitucional en México 2012

Régimen de la propiedad

Tierras, Aguas, Recursos naturales Minerales Petróleo Hidrocarburos Energía eléctrica

Corresponde originariamente a la Nación

Propiedad Pública *

Bienes de la Federación, Bienes de los Estados, Bienes del Distrito Federal, Bienes de los Municipios y Bienes de las Paraestatales

Expropiación por causas de utilidad pública

Pequeña propiedad agrícola Pequeña Propiedad ganadera Pequeña propiedad forestal Propiedad privada**

Propiedad social***

Mexicanos, Extranjeros, Asociaciones religiosas, Asociaciones de beneficencia Sociedades mercantiles

Mediante indemnización

Propiedad ejidal Propiedad comunal

Fuente: Elaboración propia con base en el Artículo 27 constitucional. * El Artículo 27 de la Constitución, la Ley Agraria y la Ley General de Bienes Nacionales (LGBN); ** Artículo 27 de la Constitución y la Ley Agraria; *** Artículo 27 Constitucional y la Ley Agraria. Instituido por los párrafos segundo y tercero, y las fracciones I, II, III, IV, V, VI y XV del artículo 27 constitucional y los artículos 115-124 de la Ley Agraria. 20



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Está constituida por la pequeña propiedad agrícola, ganadera y forestal, que, siendo propiedad de un solo individuo, excedan los límites de la pequeña propiedad (ver Gráfico 1). De acuerdo a la Ley Agraria, la propiedad agrícola es formada por los suelos utilizados para el cultivo de vegetales; la propiedad ganadera, por los suelos utilizados para la reproducción y cría de animales mediante el uso de su vegetación, sea ésta natural o inducida; y la propiedad forestal, por los suelos utilizados para el manejo productivo de bosques o selvas. Esos límites21 son obviamente convencionales; en cierta medida confusa ya que vinculan aprovechamiento con superficie, por lo que al cambiar el uso surgen indefiniciones y disputas. Son el resultado de un pacto social en un momento preciso de la historia. Pero en casi medio siglo de vigencia han generado derechos y costumbres, hábitos y procedimientos que mantienen su vigencia. El viejo pacto está ratificado por su aplicación que pretende limitar la gran propiedad individual sobre la tierra (Warman, 1996). La limitante se da porque la Ley Agraria señala que las tierras que excedan la extensión de la pequeña propiedad individual, deberán ser fraccionadas y enajenadas bajo las políticas establecidas para tal fin. Propiedad social La propiedad social22 se conforma cuando la nación transmite el dominio de tierras y aguas a los ejidos y comunidades, dando lugar a la propiedad social. Este tipo de propiedad se caracteriza por la protección del Estado, sin que ello implique limitaciones a ejidatarios y comuneros en el aprovechamiento de sus recursos productivos. Con la reforma de 1992 el Estado mexicano, no renuncia a la protección de los intereses de ejidatarios y comuneros, en la nueva fracción VII establece una serie de medidas tendientes a lograr ese propósito. Proclama la protección de la integridad de las tierras de los grupos indígenas; reconoce la distinción entre la tierra para las actividades productivas; asimismo, reconoce los derechos de los ejidatarios sobre sus parcelas y de los comuneros sobre la tierra, y los faculta para decidir sobre las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos (ver Gráfico 1).

21 La propiedad privada tiene límites en cuanto a su extensión: ninguna persona física puede ser propietaria de más de 100 hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierra (200 de temporal, 400 de agostadero y 800 de bosque, monte o agostadero en terrenos áridos). Se considera pequeña propiedad la que no exceda por persona de 150 hectáreas de riego que se destinan al cultivo de algodón y de 300 dedicadas a cultivos de plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales (PA, 2009, pág. 123). 22

Se regula por la fracción VII del artículo 27 constitucional; y los artículos 9, 90-92 y 98-99 de la Ley Agraria.

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La puesta en marcha de los cambios constitucionales en materia de propiedad es compleja, por las múltiples temáticas que se abordan en el artículo 27. Podemos encontrar desde las condiciones originarias de las tierras, las aguas y los recursos naturales, hasta los límites en las extensiones de los propietarios. La funcionalidad del artículo, no es autónomo, pues requiere de un interfuncionamiento en el nivel constitucional, por lo menos de los artículos 25 (rectoría del desarrollo nacional), 26 (planeación democrática), 27 y 28 (prohibición de los monopolios) constitucionales. Relación público-privado en la propiedad La propiedad originaria de las tierras, aguas, recursos naturales, minerales, petróleo, hidrocarburos y la energía son de la Nación. Sin embargo, en los últimos años se ha visto como se amplía cada vez más lo privado cuando el Estado otorga concesiones a los privados. Esto implica que la acción del Estado no sólo se reduce, sino que tiende a desaparecer el carácter originario que la Constitución de 1917 le otorga a la nación en el artículo 27 constitucional. La propiedad privada está en expansión y la propiedad pública, incluida la social se reduce cada vez más. Esto se muestra claramente con las reformas al artículo 27 constitucional de 1992, y la nueva Ley Agraria publicada en ese mismo año. Con el reconocimiento de las pequeña propiedad privada (forestal, ganadera y agrícola), pero sobre todo con la inclusión de asociaciones religiosas, asociaciones de beneficencia y sociedades mercantiles que anteriormente no se consideraban como usufructuarios de la propiedad (ver Gráfico 1). Estas organizaciones implican la posibilidad de ampliar los límites de propiedad permitidos por la pequeña propiedad, que en caso agrícola corresponde de acuerdo al Artículo 117 de la Ley Agraria a: I. 100 hectáreas si se destina a cultivos distintos a los señalados en las fracciones II y III de este artículo; II. 150 hectáreas si se destina al cultivo de algodón; III. 300 hectáreas si se destina al cultivo de plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales. De acuerdo al artículo 119, los límites de la pequeña propiedad forestal corresponden a 800 hectáreas; y de acuerdo al artículo 120, los límites a la pequeña propiedad ganaderas es que “…no exceda de la necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado…”. El hecho es que la conformación de una asociación, pueden rebasar estos límites en donde incluso pueden reunirse más de un ejido o una comunidad en el caso de las asociaciones de beneficencia y sociedades mercantiles. En este sentido, será importante dar seguimiento a la posible tendencia de acumulación de la propiedad.

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Ejidos y comunidades Política de las políticas de la propiedad; artículo 27 A la propiedad social se le asigna un conjunto de criterios de interés social: distribución equitativa de la riqueza, conservación de los recursos naturales, desarrollo equilibrado del país, mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana, ordenamiento de asentamientos humanos, regulación y reservas de tierras, aguas y bosques, fundación y desarrollo de centros de población, equilibrio ecológico, fraccionamiento de latifundios, desarrollo del ejido y la pequeña propiedad (PA, 2009, pág. 122 y 123). Así, el artículo 27 se convierte en “la política de las políticas de propiedad social” por que establece las condiciones de las leyes secundarias y orgánicas, y éstas a su vez dan cobijo a los programas y cursos de acción sobre la propiedad. Sin embargo, hay una mezcla entre lo liberal y lo social. Entre los elementos liberales destacan, el reconocimiento de la personalidad jurídica de los ejidos y las comunidades, permitiéndoles de esta manera, adoptar las condiciones que más les convengan para el aprovechamiento de sus recursos productivos, pudiendo asociarse entre sí, con el Estado o con terceros. Además, pueden transmitir los derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población o adquirir el dominio pleno23 con los procedimientos establecidos para tal fin (Cfr. Párrafo tercero y Fracción VII del artículo 27 constitucional). El Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad. Para la administración de justicia agraria, prevé, tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados (Fracción XIX). Los elementos sociales, patrimonialistas y comunitarios están conformados por, que aun cuando se permite la enajenación de parcelas, se respeta el derecho de preferencia (derecho de tanto) que prevea la ley para la esposa y los hijos (Párrafo tercero y Fracción VII). Se instaura a la Asamblea General como el órgano supremo ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señala. El Comisariado ejidal o de bienes comunales será electo democráticamente, y responsable de ejecutar las resoluciones de la Asamblea. Se ratifica que todas las Es la acción que ejercita el ejidatario con autorización previa de la Asamblea, por virtud de la cual la parcela cambia de régimen a propiedad plena del ejidatario y se sustrae del patrimonio del ejido. Se debe solicitar al Registro Agrario Nacional la expedición del título de propiedad correspondiente y la cancelación de la inscripción de la parcela como propiedad del ejido; el referido título deberá inscribirse en el Registro Público de la Propiedad, rigiéndose así por el derecho común (PA, 2009, págs. 34-35). 23

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concesiones, composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por las Secretarías de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad federal, desde el día primero de diciembre de 1856, hasta la fecha serán nulas. Además de todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates practicados durante el periodo de tiempo señalado (Fracción VII, inciso a)-c)). Se apoya con asesoría legal a los campesinos, mediante la Procuraduría Agraria. Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. (Fracción XIX). Ley Agraria: propiedad social A nivel de la Ley Agraria, se han especificado y puesto en práctica algunos de los postulados del artículo 27 constitucional que hemos reseñado. Entre las especificaciones, encontramos la caracterización del ejido24 con sus dos vocaciones, la primera es considerada como un núcleo de población o persona moral con personalidad jurídica y patrimonio propio y la segunda, es una forma de tenencia de la tierra sujeto a un régimen especial de propiedad social que protege su patrimonio (PA, 2009, pág. 74). También se especifica la concepción de comunidades25 como el conjunto de personas que viven en el medio rural y comparten tradiciones, usos y costumbres; está conformada por el conjunto de tierras, bosques y aguas reconocidas con base en la legislación anterior a 1992 mediante acciones restitutorias, confirmatorias o de titulación de sus tierras. Se caracteriza por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo que se aporten a sociedades civiles o mercantiles (ver Gráfico 2) (PA, 2009, pág. 55).

Cfr. Art. 27, fracc. VII; Ley Agraria arts. 9-10; “Bienes ejidales” y “Tierras ejidales”. En el Art. 43 de la Ley Agraria se señala que: “Son tierras ejidales y por tanto están sujetas a las disposiciones relativas de esta ley las que han sido dotadas al núcleo de población ejidal o incorporadas al régimen ejidal.” Sus antecedentes se encuentran en la Ley de Ejidos de 1920. 24

Cfr. Ley Agraria en su art. 98 señala que el reconocimiento de una comunidad deriva de: una acción agraria de restitución para las comunidades despojadas de su propiedad; un acto de jurisdicción voluntaria promovido por quienes guardan el estado comunal cuando no exista litigio en materia de posesión y propiedad comunal; la resolución de un juicio promovido por quienes conserven el estado comunal cuando exista litigio u oposición de parte interesada respecto a la solicitud del núcleo; o el procedimiento de conversión de ejido a comunidad. 25



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Gráfico 2. Estructura de la Propiedad social en México

Estructura de la propiedad social Comunidades

Ejidos

Tipos

Destino de la tierra

Sujetos agrarios

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley Agraria

Con la reforma constitucional de 1992 se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas26 de los ejidos y las comunidades (ver Gráfico 1 y 2). De esta manera se otorga a este régimen de propiedad, rango constitucional, dejando claro que la propiedad privada rural, ejidal y comunal gozan de la misma calidad jurídica (Ruiz, 1994; Valadés, 1994). El cambio sustantivo en este sentido es la definición del ejido como una de las formas de tenencia de la tierra que, lejos de ser privatizado se le otorga un status jurídico del que carecía con anterioridad y que posibilita ampliar su capacidad de gestión. La estructura de la política de la propiedad social La estructura de la propiedad social en México se divide en dos: ejidos y comunidades, los primeros se han presentado arriba, en esta sección se muestra la división de los sujetos agrarios: ejidatarios, posesionarios y avecindados, y el destino considerado para las tierras ejidales que son: Tierras para el asentamiento humano; Tierras de uso común; y Tierras parceladas. En el caso de las comunidades, ellos determinarán el uso de sus tierras, su división en distintas porciones según distintas

26 Los asentamientos humanos y la política agraria son formas en que la Nación transmite la propiedad de la tierra a los particulares, se trata de acciones administrativas de contenido distinto. La primera configura una política que tiene por objeto el poblamiento del territorio nacional; la segunda satisface las necesidades agrarias de los individuos y grupos campesinos. Conviene tener siempre presente la diferencia entre ambas acciones, pues no todos los asentamientos humanos se relacionan con la política agraria, y la política agraria no implica una acción en los asentamientos humanos (Pérez Castañeda, 2007, pág. 54).

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finalidades y la organización para el aprovechamiento de sus bienes (ver Gráfico 1 y 2) (Cfr. Art. 100 de la Ley Agraria). Gráfico 3. El ejido en México por sujetos Agrarios y destino de la tierra Ejido Sujetos agrarios

Tipos

Agrícola

Ganadero

Forestal

Ejidatario

Posesionario

Avecindado

Destino de la tierra

Asentamientos humanos

Tierras de uso común

Tierras parceladas

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley Agraria.

De acuerdo con la Procuraduría Agraria (2009) los ejidatarios son los sujetos agrarios integrantes del núcleo ejidal mexicano, mayor de edad o de cualquier edad si tiene familia a su cargo, que cuenta con certificado de derechos agrarios expedido por la autoridad competente, con certificado parcelario o de derechos comunes o con resolución de la autoridad agraria o sentencia del Tribunal Agrario; los posesionarios son las personas que ejercen un poder de hecho sobre un bien ejercitando actos de uso y goce como si fuera su propietario; y los avecindados son los mexicanos mayores de edad, que hayan residido por un año o más en las tierras del ejido y que haya sido reconocido con ese carácter por la asamblea del núcleo o por el Tribunal Agrario competente (ver Gráfico 3) (PA, 2009, págs. 74, 117 y 43). El destino de las tierras está considerado en la Ley Agraria. Las primeras son las tierras destinadas al asentamiento humano integran el área necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido, que está compuesta por los terrenos en que se ubique la zona de urbanización y su fundo legal. Se dará la misma protección a la parcela escolar, la unidad agrícola industrial de la mujer, la unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud y a las demás áreas reservadas para el asentamiento. Las segundas son las tierras ejidales de uso común constituyen el sustento

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económico de la vida en comunidad del ejido y están conformadas por aquellas tierras que no hubieren sido especialmente reservadas por la asamblea para el asentamiento del núcleo de población, ni sean tierras parceladas. Y las terceras son las Tierras Parceladas27 corresponde a los ejidatarios el derecho de aprovechamiento, uso y usufructo de sus parcelas (ver Gráfico 3) (Cfr. Ley Agraria, Sección 4ta, 5ta y 6ta). Ejidos y comunidades en números El territorio mexicano de acuerdo al Registro Agrario Nacional (2012) está constituido por una superficie de 196, 066, 800 hectáreas, de ellas, 100, 308, 240 (51%) hectáreas pertenecen a superficie de la propiedad social. El comportamiento por entidad federativa varía, pues algunos están muy por encima de la media nacional, entre ellos Oaxaca (79%), Guerrero (78%), Nayarit (77%). En contraste con entidades en donde encontramos menores porcentajes de superficie de propiedad social como el Distrito Federal (22%), Nuevo León (29%), Tamaulipas (32%), por mencionar algunos casos. La propiedad social aglutina los núcleos agrarios constituidos, resultados del reparto agrario que inició en 1915 y culminó en 1992. Cuadro 1. Total de sujetos agrarios, por Ejidatarios, comuneros por sexo en México julio de 2012. Ejidatarias

Ejidatarios

Total ejidatarios (1)

1, 203, 246

3, 507, 361

4, 710, 607

(25.54%)

(74.46%)

(100%)

Comuneras

Comuneros

Total comuneros (2)

167, 101

416, 033

583, 134

(28.66%)

(71.34%)

(100%)

Mujeres

Hombres

Total sujetos agrarios (3)

1, 370, 347

3, 923, 394

5, 293, 741

(25.89%)

(74.11%)

(100%)

Fuente: Elaboración con base en información publicada por el Registro Agrario Nacional en su página web: http://www.ran.gob.mx/ran/pano_agr-map/imgs/nucleos/ nucleos-agrarios_Page_01.jpg; Aclaración: El total de los ejidatarios (1) y sujetos agrarios (3) fue adecuado, puesto que, en lo publicado el total no respondía a sus partes. La Ley Agraria en su Art. 79 establece que: “El ejidatario puede aprovechar su parcela directamente o conceder a otros ejidatarios o terceros su uso o usufructo, mediante aparcería, mediería, asociación, arrendamiento o cualquier otro acto jurídico no prohibido por la ley, sin necesidad de autorización de la asamblea o de cualquier autoridad”. 27

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En 2012 se contaba con 31,837 Núcleos agrarios, 29, 490 Ejidos (92.6%), 2,347 Comunidades (7.4%), con 4,710, 607 titulares de derechos ejidales y 583,134 comunales, resultando un total de sujetos agrarios de 5,348, 839 (ver Cuadro 1). De 1992 a 2012 la superficie con dominio pleno (privatización) representa el 3% de la 2’697,606 ha. Este último dato indica, que no se dio un proceso de privatización a gran escala como se anticipaba en la arena de la disputa. Del total de los núcleos agrarios, en 2006 de acuerdo con la Procuraduría Agraria, los asentamientos humanos constituyen el 1.1 del porcentaje total de la superficie de la tierra, este es necesario para el desarrollo de la vida comunitaria en los terrenos en los que se ubique la zona de urbanización y su fundo legal. Las tierras de uso común o comunales constituyen parte importante del sustento económico del ejido o la comunidad y esto se refleja en el 68.7% de las tierras; y finalmente las tierras parceladas que son terrenos fraccionados y repartidos entre sus miembros susceptibles de explotarse en forma individual o colectiva contienen el 30.2%. Destaca un dato: la mayoría son tierras de uso común con 68.6% del total de la superficie regularizada, frente a 30.2% de tierras parceladas28 (PA, 2010). C. Implementación del liberalismo social Implementando el liberalismo social PROCEDE; Nacimiento y objetivos del Programa En 1993 nació el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE) cuyo propósito fundamental era otorgar certeza y seguridad jurídica en la tenencia de la tierra a los ejidos, comunidades y sus integrantes, regularizándola. El Programa era voluntario para los ejidatarios y comuneros, quienes a través de su asamblea determinaban y aprobaban la delimitación, destino y asignación de derechos de sus tierras (PA, 2009a, pág. 120). La política estuvo bajo la coordinación de la Secretaría de la Reforma Agraria, la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, y cuya característica esencial radica en la incorporación voluntaria de los núcleos ejidales al proceso de certificación de sus parcelas ejidales (Escalante, 2001). Los porcentajes corresponden a 2006 y en él se contabilizan 28,710 núcleos agrarios, 90,745,588.028 ha de superficie, 62,318,613.122 ha de propiedades de uso común, 27,419,864.871 ha de propiedad parcelada y 1,007,110.035 ha de asentamientos humanos (PA, 2010). 28



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La población objetivo está constituida por ejidos y comunidades y los sujetos agrarios: ejidatarios, comuneros, posesionarios y avecindados que accedieron de manera libre y voluntaria al programa. En el mes de diciembre del 2006, se declaró a escala nacional el cierre oficial del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE), el avance registrado (ver Cuadro 12) a esa fecha fue de 28,454 núcleos agrarios que representaba el 91.3%; 93,132,667 hectáreas regularizadas que correspondía al 91.7%; 88,584,657 hectáreas que representa el 87.8%; beneficiando a 4, 445, 213 sujetos agrarios con la entrega de 9,569,129 documentos. Al declarar el acuerdo de cierre del PROCEDE, existían 2,421 núcleos agrarios que no fueron atendidos por el Programa debido a que no cubrieron las condiciones suficientes para ello. (PA, 2009b). Implementación sin cambios Después de la reforma de 1992, los cambios prácticamente fueron nulos. Esto puede explicarse en el entendido que gran parte de los esfuerzos fueron dirigidos a implementar los cambios hechos en 1992. El gobierno de Ernesto Zedillo especialmente tuvo que lidiar con el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos29 (PROCEDE), la puesta en práctica de nuevas instituciones como los Tribunales Agrarios encargados de la impartición de justicia agraria, además de la Procuraduría Agraria, principales mecanismos para poder otorgar la certidumbre en la tenencia de la tierra. Otro de los límites, fue la persistencia ideológica del nacionalismo revolucionario en la propiedad social. Esto impide que haya reformas profundas, o que modifiquen la vocación de los ejidos y las comunidades de formas colectivas a cualquier mecanismo que permita la participación de lo privado. Además proponer iniciativas que permitan una mayor participación del sector privado, llevan consigo un impacto político negativo, dado que históricamente lo privado ha sido relacionado con algo que afecta los intereses de los ejidos y las comunidades. El abandono del nacionalismo revolucionario como ideología dominante, sobre todo en el ámbito económico no implicó necesariamente que se haya abandonado por completo en el ámbito de la propiedad. Esto es sustentable en la medida que se da una pequeña apertura a la privatización bajo la figura del “dominio pleno”. El Programa era voluntario para los ejidatarios y comuneros, quienes a través de su asamblea determinaban y aprobaban la delimitación, destino y asignación de derechos de sus tierras (PA, 2009, pág. 120). La Secretaría de la Reforma Agraria mantuvo sus funciones de capacitación, organización, promoción; la Procuraduría Agraria, de asesoría a los ejidos y comunidades; el Registro Agrario Nacional (RAN), con el propósito de eficientar las actividades de registro de los derechos. (Olivera, 2005). Por necesidad técnica, interviene el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).

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Pero el carácter tutelar no desparece por completo, porque ello significaría la desaparición de la propiedad social y la conformación de la propiedad privada y pública de forma exclusiva. Conservadurismo indeciso La transición política iniciada el año 2000, con el triunfo del Vicente Fox del partido conservador y su continuidad con el sexenio de Felipe Calderón, abrió la posibilidad de profundizar los rasgos liberales en la propiedad iniciados en 1992. La atención con Vicente Fox se centra en leyes secundarias que atienden más bien al desarrollo productivo que Carlos Salinas había propuesto en la exposición de motivos de la reforma de 1992, salvo la Ley General de Bienes Nacionales de 2004 que actualiza los procedimientos para administrar los bienes nacionales, sin tener un impacto trascendente en la estructura de la propiedad privada. Otras leyes aprobadas son: Ley de Capitalización de Procampo (2001), Ley de Desarrollo Social Sustentable (2001), Ley de Energía para el Campo (2002), Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (2003), Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (2005) y la Ley de Fondos de Aseguramiento Agropecuario y Rural. El sexenio de Calderón es en donde menos instrumentos de política se han desarrollado, solamente dos Leyes Reglamentarias: Ley Federal de Producción (2007), que pretende establecer la certificación y comercio de semillas, asimismo la idea de regular las actividades relacionadas con la planeación y organización de la producción agrícola, de su industrialización y comercialización. Por otro lado se aprobó la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables que pretende regular, fomentar y administrar los recursos pesqueros y acuícolas en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sin embargo, la incidencia fue escasa, dado que no se modifica el marco jurídico de los derechos de propiedad. La atención a los temas de la propiedad se dio con políticas prestadas de otros sexenios, incluso en el nivel de programas y políticas públicas. Un claro ejemplo de ello fue la renovación de Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) en 2008, por parte de Felipe Calderón, aun cuando el programa original había considerado su extinción. Solo se muestra un destello cuando al final de su gobierno manda una iniciativa de reforma al artículo 27, proponiendo que los propietarios de parcelas en ejidos puedan vender su tierra y no solo ceder sus derechos; simplifica los requisitos para adoptar el régimen de propiedad privada (dominio pleno). Una orientación claramente privatizadora, que no prospera en el poder legislativo y que agita negativamente las aguas de la opinión pública.

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Por el lado de los movimientos sociales sobresalieron diversos grupos, entre ellos, podemos ubicar a “El campo no Aguanta más”, quienes demandaban cambios a la Ley Agraria. ¿El retorno del liberalismo social? Reformas constitucionales La elección en 2012 de Enrique Peña Nieto, trajo consigo dos logros históricos: el primero, es el triunfo del Partido Revolucionario Institucional (PRI), lo que significa la vuelta a la vida política; y el segundo, el Pacto por México30 firmado por los tres partidos políticos más importantes. El pacto ha sido, un hecho único en la historia política de nuestro país, por lo que implica lograr un consenso político y porque se han reformado artículos y temas que por años parecían intocables para los gobiernos, con independencia del tipo de resultados que puedan tener para la sociedad. Los principales resultados fueron: •

Reforma energética, que han denominado “la madre de todas las reformas” por las implicaciones ideológicas y económicas que conlleva, se hicieron cambios a los artículos 25,27 y 28 constitucionales, que permiten la entrada de capital privado al sector energético.

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La reforma Educativa, con la creación de instituciones encajadas de la evaluación, con un servicio profesional docente y un Sistema de Información y Gestión Educativa.

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La reforma Política, con la posibilidad de reelección de senadores, diputados federales y locales, y alcaldes, medida que se aplicará a partir del 2018.

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La reforma en Telecomunicaciones que abrió el sector a la competencia, con esto se otorgarán concesiones de servicio de radio, televisión, banda ancha y telefonía, además de permitir al 100% la inversión extranjera.

El Pacto tiene como acuerdo principal el profundizar el proceso democrático con base en tres ejes rectores: 1) El fortalecimiento del Estado Mexicano; 2) La democratización de la economía y la política, así como la ampliación y aplicación eficaz de los derechos sociales; y 3) La participación de los ciudadanos como actores fundamentales en el diseño, la ejecución y la evaluación de políticas públicas. Ha concluido. 30

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El porvenir de la propiedad En el tema de la propiedad, no se han presentado reformas sustantivas. Sin embargo, actualmente hay una serie de foros que pretenden concluir con una nueva política agroalimentaria con sus cimientos jurídicos, administrativos y de organización, para lograr el cambio estructural que permita una nueva etapa de desarrollo y bienestar para el agro mexicano. Esto ha provocado rechazo en las propuestas, pese a la insistencia de Peña Nieto, de que no habrá propuesta alguna que modifique el régimen de propiedad social que prevé la Constitución. La vocación histórica de los ejidos y comunidades ha sido marcada por los procesos comunitarios y la protección del Estado. Con el actual gobierno y las reformas hasta ahora planteadas, se han abierto las puertas para acentuar la individualización y la retirada continua del Estado. Las reformas aprobadas recientemente, los crecientes asentamientos humanos irregulares, la expansión urbana de las ciudades, la poca productividad, el debilitamiento de las asambleas como rectores de la vida social, entre otras, parecen indicar que en los próximos años se modificará el marco jurídico de la propiedad. A manera de colofón Los cambios institucionales referidos a la propiedad social no se dan en un solo periodo. Se van planteando políticas y reformas permanentemente, incluso en los últimos años, vemos cómo la privatización no se manifiesta abiertamente. La propiedad social se fue construyendo históricamente en México, con lazos comunitarios fuertes. En algunos periodos auspiciado por el Estado, en otros como el marcado por el liberalismo social una mezcla entre lo público y lo privado. A partir del gobierno de Carlos Salinas de Gortari las políticas se reorientaron hacia la competitividad, las ventajas comparativas y la inserción de México en el proceso de internacionalización de la agricultura. Sin embargo, esas tendencias provocaron el descuido en el sector de básicos de la definición de la tenencia de la tierra, de los asentamientos humanos por la falta de políticas contundentes que señalen claramente un camino hacia la privatización o hacia cualquier otro modelo. La política institucional publicada el 6 de enero de 1992, con las modificaciones presentadas anteriormente, afectó lo que hasta entonces ningún gobierno se había atrevido a modificar y que no se atreverán a modificar a partir de esa fecha. Se eliminó la tarea sustancial donde el Estado dotaba y restituía tierras a los ejidos y comunidades. Sin embargo, hubo una insuficiencia para establecer el

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equilibrio entre “lo público” y “lo privado”. Porque la pequeña propiedad sigue sujetándose al interés público, al igual que la propiedad social y la pública, esto genera ambigüedad porque entonces la propiedad privada no es tan privada como el sentido liberal lo establece, es decir, no hay tanta seguridad de que poseo el dominio pleno de mis parcelas. Las reformas a la propiedad de 1992 en México crea, disuelven o transforma radicalmente las instituciones existentes; además de afectar directamente las condiciones del ejercicio del poder y el poder mismo; pero al mismo tiempo sirven para llevar a cabo otras políticas meso y micro que se encuentran en el seno del ejercicio del poder. Éstos se pueden resumir en eliminar el minifundismo, dar certidumbre jurídica al campo, establecer la materia agraria como competencia federal, capitalizar el campo, reconocer la forma jurídica de la propiedad ejidal y comunal, permitir la libre asociación entre ejidatarios. La asociación entre ejidatarios y pequeños propietarios, y más aún la inversión y asociación del capital privado con ejidatarios, no han operado en el campo. Asimismo, tampoco se ha extendido la venta de parcelas, a excepción de las dotaciones ubicadas en las zonas suburbanas. La metapolítica institucional de la propiedad de 1991, durante el periodo de la reforma del Estado fue insuficiente. Las transformaciones institucionales definieron un nuevo marco en que se está desenvolviendo la propiedad. Con ello no se ha visto satisfecha la necesidad de brindar certidumbre a la tenencia de la tierra, la productividad del campo; estos desafíos en la política de la propiedad siguen latentes. Se ha mostrado cómo con las reformas implementadas a partir de 1992, en el nivel general (constitucional) y meso (leyes secundarias) ha prevalecido una fusión entre lo liberal y lo social, es decir, se ha incrementado la participación del sector privado y de un acercamiento al mercado del suelo, pero no se ha desprendido totalmente del patrimonialismo del Estado. El desafío para futuros trabajos y poder mostrar cómo se fueron planteando las instituciones políticas del Estado encargadas de llevar a la práctica las reformas constitucionales de 1992. Bibliografía Bolívar, A. (1993). Lo “público” y lo “privado” en el liberalismo social. Revista Sociológica, No. 22, 53-84. Córdova, A. (1981). El pensamiento social y político de Andrés Molina Enríquez. En A. Molina Enríquez, Los grandes problemas nacionales (págs. 11-68). México: Ediciones Era.

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