EL LARGO SIGLO XX DE LA EDUCACIÓN MILITAR EN URUGUAY: TRAS LOS PASOS DE LA POLITICA EDUCATIVA MILITAR1 The long twentieth century of military education in Uruguay: following the steps of the military education policy Emiliano Clavijo2 Resumen: El siguiente trabajo se propone construir históricamente la política educativa militar, periodizando los principales hitos de dicha política hasta nuestros días. La autonomía de la institución castrense obstaculiza la introducción de cambios significativos, tal como evidencia la legislación recientemente aprobada. El largo siglo XX es entonces la expresión de un continuum en la política educativa militar, expresada en ejes jurídico-institucionales y organizacionales. Palabras clave: educación militar, políticas educativas, Uruguay Abstract: This paper intends to follow the steps of the military education policy, taking into account the most important events referred to this policy. The autonomy of the Armed Forces makes significant changes unlikely, as newest legislation shows. The long twentieth century means that there is continuity in military education policy noticeable in rules and organizations involved in this policy. Keywords: military education, education policy, Uruguay
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Documento realizado para las V Jornadas de Historia Política (ICP – FCS - UdelaR).
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Investigador ayudante en el Instituto de Ciencia Política – Facultad de Ciencias Sociales – Universidad de la
República. Mail:
[email protected]
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1. Introducción La cuestión de la educación militar ha sido estudiada muy sucintamente en la bibliografía que se engloba en los estudios denominados de las fuerzas armadas (Bañón y Olmeda 1985). Así es que la naturaleza de nuestras fuentes de información es esencialmente militar. Sintomatología del proceso autonómico que circunscribe a la educación militar y transitivamente, de la autonomía institucional con la que cuenta la institución castrense frente al control civil. Por lo que nuestro primer desafío es brindar un insumo bibliográfico en la línea de estudios a la que hacíamos referencia3. Además, nos proponemos realizar una reconstrucción del conjunto de decisiones que hacen a la política educativa militar en nuestro país. No sostenemos aquí que las decisiones tomadas en este ámbito son azarosas o improvisadas. Si evidenciamos que el diseño de la educación militar constituyó un proceso paulatino que surge como resultado de una sumatoria de decisiones que fueron complejizando el escenario educativo militar, en un terreno fértil para el ejercicio de la autonomía institucional castrense. Resulta un buen ejercicio periodizar este largo siglo XX de formación militar a través de la reconstrucción de la política educativa militar. En esta cronología, interactúan aspectos institucionales, variables endógenas y exógenas que tienen que ver con el desarrollo de diversos acontecimientos políticos, sociales, económicos y culturales. El corolario del largo siglo XX es lo que denominamos la transición in eternum, donde evidenciamos algunas continuidades de herencia dictatorial en la legislación recientemente aprobada sobre la educación militar.
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Para ello, hemos recurrido a volúmenes del Boletín Histórico del Ejército, elaborado por la División Historia
del Departamento de Estudios Históricos del Comando General del Ejército, así como también de la Revista del IMES publicada por el Instituto Militar de Estudios Superiores, Revista Naval que publica el Club Naval, la Revista ALAS que publica la Escuela Militar de Aeronáutica. Huntington (1985) señala el particular valor que la corporación militar le asigna a la historia. En este sentido, el conservadurismo que rige en dichas estructuras condice y explica esta preferencia. Es necesario advertir que si bien estos estudios presentan un formato diferente al que podemos aplicar desde la academia, cabe señalar que presentan información valiosa sobre los aspectos que aquí estamos comentando, esencialmente en aspectos historiográficos.
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Luego de esta periodización abordaremos las conclusiones pertinentes que fundamentan esta tónica del largo siglo XX de la política educativa militar, parafraseando de forma antónima al concepto que volcaría el extinto historiador Eric Hobsbawn en torno a los acontecimientos que caracterizaron a la Historia Universal en dicho período4. 2.
El período pre formativo: Estado joven, defensa amateur (1811-1883) Tal como Barrán y Nahum (1986) señalan, Uruguay se caracterizó por la
preexistencia del Estado sobre la nación. Desde una perspectiva de clases, dicho aparato pretendía defender los intereses de las clases altas, fundamentalmente terratenientes, pretendiendo impartir orden y proteger la propiedad privada ante las guerras civiles intestinas y las penurias económicas de un país en su génesis. En el plano de la defensa, la experiencia del “pueblo en armas” durante la Revolución Artiguista configuró un antecedente mitificado por la corporación militar a posteriori, construyendo un relato belicoso y heroico de José Gervasio Artigas, al punto de establecer al 18 de mayo de 1811 como Día del Ejército, preexistiendo en los hechos, al propio Estado uruguayo. Real de Azúa (1969) señala que en sus inicios, la formalización de la cuestión militar presentaba grandes dificultades institucionales y presupuestales, por lo que la profesionalización resultaba inviable en ese contexto. El liderazgo sobre las fuerzas pasó de ser de naturaleza adscripta con militares de carrera en el mando, al liderazgo caudillesco de naturaleza innata, donde los líderes político-militares contaban con un gran carisma (Rivera, Lavalleja por mencionar a algunos). Las clases altas supieron coquetear e ilusionarse con la idea del orden durante la invasión luso brasileña, cuyo desengaño se daría a instancias del favorecimiento a los oficiales invasores en el reparto de tierras y en el saqueo ganadero hacia las tierras riograndenses. El continuum de los enfrentamientos protagonizados por las divisas durante cincuenta años de vida independiente, provocó que las clases dominantes en conjunción a los intereses foráneos (esta vez de la mano del Imperio Británico), demandaran al Poder Ejecutivo transformaciones sustanciales a través de la Asociación Rural.
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Hobsbawn, E. (1999). Historia del siglo XX. Grijalbo: Buenos Aires.
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Entre ellas, se aboga por una reforma de carácter político-administrativo, concibiéndose necesaria la instauración de un nuevo modelo autoritario-militar. En esa oportunidad, se apuesta a un proyecto nacional, al menos en los papeles. Para 1876, Lorenzo Latorre tomará las riendas del Estado uruguayo y el Ejército (como institución consolidada y subsidiaria a la construcción de la noción de nación) se encontrará por primera vez asumiendo un rol coactivo en complementación a la modernización que vivía la campaña en el ámbito productivo. Volcándonos hacia aspectos que tienen que ver con la educación militar, Manini Ríos (2006) señala antecedentes en torno al reclutamiento militar durante el período colonial, donde en primera instancia, el Cabildo organizaba a las milicias integradas por vecinos de la comunidad de acuerdo a la legislación colonial. Los llamados “Cuerpos Fijos” que contaban con oficiales y tropa, insuficientes ante los crecientes problemas de contrabando, la situación indígena y el enfrentamiento con los portugueses, se complementaban con estas milicias comunales integradas por criollos y españoles. Reclutamiento que se realizaba por sorteo (originarios de distintas Provincias españolas bajo obligación de integrar dicho cuerpo), enganche (medio de subsistencia, búsqueda de honor, fama y fortuna) y como pena ante determinados delitos. Las experiencias efímeras en torno a la existencia de Academias de formación promovidas por el gobierno colonial permiten deducir que el preámbulo de la independencia estuvo caracterizado por el accionar de la población en materia de defensa, lo cual se explica a través de los escasos recursos humanos destinados a tales funciones por parte de la metrópolis. Asimismo, se evidencian dos importantísimos antecedentes institucionales que preexistieron a la República Oriental del Uruguay y que dotan de importancia y jerarquía al asunto de la defensa, concibiéndola necesaria para el desarrollo de una vida independiente. La creación de iure del Ministerio de Guerra en el marco de la Declaratoria de la Independencia en 1825 y posteriormente, con la asunción del Cnel. Eugenio Garzón al frente Ministerio de Guerra y Marina en 1828, a instancias de la aprobación del gobierno
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provisorio encabezado por el Gral. José Rondeau5. Tal como señala Olivero (2006), se evidencia un retraso importante que la vida independiente pauta en torno a la formación militar, fundado en que las prioridades definitivamente eran otras. En la génesis nacional la efímera experiencia de una Academia privada en 1829, daría paso a propuestas diversas. En 1832, el Pbro. Dámaso A. Larrañaga propone la creación de una Academia Militar de Estudios como parte de una propuesta legislativa sobre “estudios públicos y universales”, cuestión que no prosperaría en el marco del Senado de la República. Durante la década del cuarenta del siglo XIX se publican los primeros manuales de instrucción y se crean las primeras Academias de Instrucción Militar a instancias del Ministro Cnel. Melchor Pacheco y Obes a través de la Orden General del Estado Mayor del Ejército del 24 de agosto de 1844. Mientras que en 1858 se crea la Escuela Militar Oriental con la rúbrica del Ejecutivo encabezado por el Presidente Gabriel A. Pereira y el Ministerio del Gral. Antonio Díaz. Dicha Escuela presenta cursos teóricos en abundancia y hacia mediados de la década del sesenta la asistencia de los Oficiales a la misma se hacía obligatoria, estimulando la asistencia a los cursos a través de diversos beneficios, incluso, ingresando a Cuerpos Militares en donde no existieran vacantes, en el rol de “Agregados”6. Asimismo, señalar que en este período surgen antecedentes fundamentales para la formación en el mar con la creación de la Escuela de Náutica de Torres y Nicolás en 1862 (Roma, Aldecosea y Fernández en Rombys 2009). El paréntesis formativo se abrirá en el correr de casi dos décadas bajo la acuciante situación política y económica que desarticula dicho proyecto. El cierre de este paréntesis es el comienzo de una nueva etapa. Esta etapa preliminar nos ilustra en los siguientes aspectos: a. Las deficiencias de origen en torno a la protección de lo que hoy conforma el territorio uruguayo desde épocas coloniales, lo cual dificulta aún más profundizar en 5
Decreto N° 606/988
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Desde el inicio, se concibe como imprescindible estimular la formación de los militares a través de diversos
incentivos, que por ejemplo, en la actualidad se traducen en becas de estudio.
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aspectos que hacen a la formación militar; b. La coyuntura política y económica como limitantes de cara a la concreción de proyectos de esta índole (preexistiendo el Estado a la nación); c. El ejercicio amateur de la defensa a cargo de las poblaciones radicadas en nuestro territorio –súbditos y luego ciudadanos y población en armas–; d. El escaso desarrollo institucional y pedagógico de la formación militar durante este período se caracteriza por priorizar aspectos técnico-específicos y teóricos, además de otorgar beneficios a quienes tomaran los cursos impartidos en tales instituciones en la búsqueda de consolidar una tendencia profesionalizante; e. El desarrollo de la formación militar en sus remotos inicios no tendría un origen corporativo, es decir, no sería una demanda de extracción militar (ante la imposibilidad de consolidar un Ejército profesional), sino que el propio Estado en el ámbito del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo animó de alguna forma a su desarrollo de forma paulatina; f. En relación al punto e., las milicias se integraban mayoritariamente de forma voluntaria, sin demasiada experiencia, frente al mando de unos pocos que presentan experiencia en el terreno, aunque no necesariamente dotados de formación militar. Diferencias perceptibles en la formación de los alternos y subalternos, constituyendo un factor de desigualdad que se perpetúa hasta nuestros días. 3.
La Escuela Militar y la refundación de la enseñanza militar (1884-1906) Evidentemente, la experiencia de la Guerra del Paraguay dejó en evidencia las
carencias en materia militar que presentaba nuestro país frente a sus vecinos. Nos encontramos en una transición donde los altos mandos comienzan a priorizar lentamente el saber técnico por sobre la experiencia. Entre 1884 y 1886 se dan los primeros pasos para la refundación de la formación militar en nuestro país. Como piedra angular de este proyecto, se aprueba el Código Militar que exige el tránsito por la Escuela Militar a los integrantes del Ejército. Esta legislación es de vital importancia para dar pasos firmes hacia la profesionalización de la formación militar. Con el Tte. Gral. Máximo Santos al frente del Ejecutivo se aprueba en 1885 el Reglamento del denominado “Colegio Militar”. Sin lugar a dudas, nos encontramos ante el inicio de una tradición autonómica en materia de formación militar, pues si bien surge a instancias del Ejecutivo, las características propias del intervalo militarista en la conducción del destino nacional, allanaron el camino hacia el fortalecimiento paulatino de la institución 6
castrense. Asimismo, su creación se aprueba en el contexto de la Ley de Presupuesto de 1884 y simultáneamente al financiamiento se diagramaba institucionalmente. En 1886 comienza a funcionar dicha institución militar bajo un Plan de Estudios de cuatro años de duración, integrando diversas materias (ciencias humanas, ciencias formales, ciencias naturales, lenguas, artes, etc.), en conjunción a materias de índole técnica (Continuación de las Ordenanzas y Táctica de Infantería, por ejemplo)7. En este sentido, se continúa con la profundización en la teoría, que en comparación con el antecedente de mediados de siglo, presenta mayor densidad y complejidad, sin lograr la integración de una formación práctica a la curricula. Otra interesante novedad que resalta Manini Ríos (2006) refiere a la revalidación de asignaturas impartidas en este instituto como equivalentes a otras de carácter universitario. Cabe destacar que entre 1876 y 1880, se crea la Escuela de Artes y Oficios bajo la égida del Ministerio de Guerra y Marina 8. El Gral. Latorre desde la Presidencia y el Tte. Gral. Santos desde el ministerio impulsan dicha Escuela en pos de inculcar una cultura de trabajo, que se entendía en estos círculos, no abundaba en Uruguay (de Santiago 1996). Proyecto educativo que se conjuga con el proyecto país que las autoridades pretendían para el país. Se concibió el proyecto educativo como forma de reformar a menores infractores, aunque luego se proyectó hacia otras funciones. El contenido de los cursos se orientaba a la enseñanza de oficios aplicados a la fabricación de material bélico, aunque también se impartían clases de música, lectura, escritura y matemática. Se concibe a esta institución con la misión de formar a los sectores sociales de menores recursos, frente la imposibilidad de acceder a una formación universitaria, patrimonio de las clases acomodadas en ese entonces9.
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Olivero (2006) entiende que es inequívoca la influencia francesa en el Ejército Militar Uruguayo, lo cual se
refleja en la educación militar. Klepak (2012) asegura que esta tendencia de la influencia de los oficiales europeos en materia de defensa se reproduce en toda América Latina. 8
Hoy, denominado Consejo de Educación Técnico Profesional – Universidad del Trabajo del Uruguay.
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Así lo ilustra el Tte. Gral. Santos en sus propias palabras (de Santiago 1996: 116-118).
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En otro paréntesis sobre la formación marítima, en 1894 se crea la Academia de Náutica en la Comandancia de Marina encontrándose al frente de la misma el Tte. 2do. Francisco P. Miranda (Rombys 2009) como antecedente preliminar de la Escuela Naval. En suma, ese clivaje institucional que constituyó la Escuela Militar surgió en un contexto signado por la necesidad de modernizar al país en el plano económico y nacionalizarlo en el plano político institucional. Las sucesivas guerras civiles que se forjaron en los albores del siglo XIX y en las antípodas del siglo XX, evidenciaron el debilitamiento de estos ejes en la vida de nuestro país. Asimismo, la creación de la Escuela de Artes y Oficios selló una etapa de refundación de la formación de militares y también de civiles en este contexto. Estos, constituyeron los grandes hitos institucionales en este período. Evidenciamos algunos asuntos que merecen futura profundización a continuación: a. En lo organizacional, el impulso del Poder Ejecutivo en manos de militares conformó el primer rasgo de autonomía en la gestión de la educación militar. El Ministerio de Guerra y Marina tiene una injerencia directa sobre estos asuntos; b. La educación militar no conformó un instrumento orientado a satisfacer las demandas gubernamentales orientadas a garantizar el orden interno, así como también en la defensa extramuros, fundamentalmente. c. En relación a lo anterior, se consolida una reforma esencialmente de corte teórico en lo que a contenidos respecta, lo cual conforma un avance en materia de formación, pero insuficiente ante las necesidades a las que el Ejército debía hacer frente: d. Persisten las desigualdades entre altos mandos y sus subordinados en el acceso a la formación. Para 1886, cuarenta son los alumnos que ingresan a la Escuela Militar. 4. Diversificación de la oferta académica en el Ejército y etapa embrionaria de la ramificación de la Armada y la Fuerza Aérea (1907-1939) Uruguay iniciaba una nueva etapa política caracterizada por una intervención estatal sin antecedentes en varios aspectos de la vida nacional. Real de Azúa (1969) expresa que el pensamiento batllista no bendecía doctrinariamente al Ejército y para comprobarlo deberíamos remontarnos a aspectos filosóficos que inspiran dicho pensamiento, en lo que lamentablemente no nos extenderemos aquí. Por otra parte, no se tardaría demasiado en 8
garantizarse la fidelidad coloradista de las filas castrenses, consolidada durante las guerras civiles de comienzos de siglo en franca oposición al saravismo. Es así que asistimos a un desarrollo importantísimo en aspectos armamentísticos y técnicos, proceso del que la educación militar no permanecería ajena. Sin embargo, hacia el Golpe de Estado de extracto conservador en 1933, la fidelización gubernamental encontraría su algidez en la revolución de 1935. Terra tomaría las primeras medidas militares, sofocando a la disidencia (Jacob 1983). Todo ello, en un panorama político signado por un fraccionamiento importante en la interna de las filas nacionalistas y coloradas que se acentuaron en el preámbulo de la embestida terrista, evidenciándose en coaliciones extrapartidarias (Caetano 1983). En materia de educación militar, el siguiente período se caracteriza por tres cuestiones cruciales. En primer lugar, la diversificación de la oferta académica al interior de la Escuela Militar10. Otro hecho de importancia es la preexistencia de los cursos de formación en relación a las otras dos ramas de las Fuerzas Armadas: la Armada y la Fuerza Aérea, que aún no se encontraban constituidas como tales. Finalmente, el inicio de discusiones en torno a la necesidad de instaurar la instrucción militar obligatoria. Sobre el primer aspecto, destacar la creación de diversas Escuelas. En 1918 se crea la Escuela de Aplicación –hoy Instituto Militar de las Armas y Especialidades–11. Asimismo, hacia 1928 se crea el Instituto Militar de Estudios Superiores –bajo la denominación de los Cursos de Información del Estado Mayor–12 (Olivares 2008). El segundo elemento que destacábamos nos plantea diversos cuestionamientos que constriñen en construcciones cuasi mitológicas en el seno de las Fuerzas Armadas y que curiosamente, la formación juega un rol preponderante. Sobre la Armada Nacional, se señala que el año de inicio de los cursos para la Carrera de Oficiales de la Armada es 1907 que en ese entonces funcionaba en el ámbito de la Escuela Militar. Para 1917 se crearía la 10 11
Tal como veremos luego, la Ley Orgánica Militar N° 10.050 data de 1941. Ley N° 5828 del 20 de junio de 1918. Se proponía una formación práctica, enfocado a aspectos de
instrucción y combate. 12
Cuyo objetivo era formar a oficiales del Estado Mayor y también en primera instancia a comandos de
unidades.
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Escuela Naval. En este período, las novedades armamentísticas que trajo aparejada la Primera Guerra Mundial se evidencian en algunas experiencias como la capacitación para manejar submarinos y los primeros pasos hacia el desarrollo de la Aviación Naval, para luego ingresar en un período de estancamiento del desarrollo de la Armada y la formación naval (Rombys 2009). En el contexto de la Fuerza Aérea, la Escuela de Aviación Militar configuró su piedra fundamental en el año 1913, antecediendo a la esta rama de las Fuerzas Armadas. Fundación controversial que tuvo como ingrediente la ejecución del primer vuelo en territorio uruguayo por parte del Alf. Cesáreo Berisso13. Un acto indisciplinario en señal de protesta ante la carencia de no contar con un instructor de vuelo (hasta entonces, se contaba con la presencia del instructor francés Marcel Paillette quien tenía a cargo a un puñado de Oficiales del Ejército) y que en definitiva, constituyó un hito en la aviación nacional. Hacia 1916 se funda la Escuela Militar de Aeronáutica, en ese entonces, dependiente del Ejército Nacional. En 1936 se instaura la Aeronáutica Militar y hacia 1937 se crea la Escuela Militar de Aeronáutica (Porro 2013). En suma, un período donde las convulsiones políticas parecen institucionalizarse, encuentran al Ejército uruguayo en una cultura de no intervención en la vida política del país y de participación en la medida en que el Estado así lo demandara (tal como vimos hacia 1935)14. Podemos resumir algunos de los ejes tratados en las siguientes líneas: a. El Ejército uruguayo continuaba concentrando la “gobernanza” de la educación militar, habiendo acentuado su desarrollo autonómico; b. Se evidencia una diversificación de la oferta académica dada por los avances en materia armamentística y en la progresiva especialización en el arte de la guerra, contando con una variable exógena que no podemos ignorar: la Primera Guerra Mundial y la influencia de instructores europeos en ese ámbito; c. La formación antecedió a la institucionalización de la Armada Nacional y de la Fuerza Aérea, curiosidad organizacional que hace de lo formativo, variable explicativa de tal dinámica; d. En relación a lo anterior, los recursos humanos presentan sus particularidades 13
Orden Nº 1155 del Estado Mayor del Ejército, 17 de marzo de 1913.
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La reforma constitucional de 1917 abrió algunos flancos hacia la participación de militares en política, que
la Constitución antecedente restringía (Real de Azúa 1969).
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respecto al Ejército, en la medida en que es imprescindible contar con una serie de conocimientos que hacen a la navegación acuática y aérea. Punto de partida que podría explicar algunas dinámicas de los procesos de socialización en estos ámbitos. Recordemos que el Ejército, en sus remotos orígenes, contaba con milicias inexpertas en la materia. Período de especialización de las distintas ramas de las Fuerzas Armadas (1940-1973) Superada la “dictablanda” terrista, comienzan a tomarse decisiones importantes en materia de defensa nacional, que constituyen un extenso preámbulo hacia la dictadura cívico-militar (1973-1984). Antes, la vida político institucional debía sortear un Golpe de Estado en 1942 que pretendía encausar una Reforma Constitucional frente a su antecesora de 1934, a lo que fundamentalmente se oponían los nacionalistas (Frega, Maronna y Trochón 1987). Asimismo, esta extensa etapa involucra otros aspectos fundamentales en la vida nacional como el período neobatllista, en lo que configuró un viraje hacia el Estado social, interrumpido por el ascenso nacionalista al Ejecutivo (D’Elía 1984). Finalmente, desembocar en una etapa preautoritaria, ante las convulsiones que se suscitaron en el plano económico, evidenciando el agotamiento del modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones, sumado a una serie de decisiones que tendieron a profundizar las consecuencias de este agotamiento, cuyas insignias son el endeudamiento externo y el deterioro de la calidad de vida de la población (Finch 1980, Alonso y Demasi 1990), traduciéndose dicha convulsión en el plano político con la irrupción de los movimientos de izquierda en la escena política y el aumento del protagonismo de las Fuerzas Armadas. El contexto internacional signado por el curso de la Segunda Guerra Mundial (1938-1945) y posteriormente, el desarrollo de la Guerra Fría generó una influencia innegable en materia decisional que se reflejaría en el ámbito que aquí estamos estudiando. Retomando el asunto que nos convoca, el año 1940 resulta clave por una cuestión bien importante en lo que hace a la instrucción militar: se aprueba la Ley de Instrucción Militar N° 9.943. En ella se establece que todo ciudadano se encuentra obligado de defender militarmente al Estado uruguayo, teniendo que ser instruido para tales fines. La autoridad militar es la que designaría quiénes ingresan a las respectivas armas, mientras que el Poder Ejecutivo impone días y horas que deben iniciarse los cursos correspondientes. Esta legislación funda 11
La Ley Orgánica Militar N° 10.050 de 1941 constituye un hito legislativo. Sienta las bases de la formación militar en lo que refiere a la inspección de escuelas, cursos, armas y servicios15. Además, se define que la Instrucción Militar comprende la instrucción militar de los soldados y reservistas, la instrucción de los cuadros (instrucciones preparatorias) y la instrucción colectiva de las unidades (el conjunto de la instrucción militar). Se establecen las distintas unidades en donde se imparten los cursos (cuarteles, polígonos, escuelas, etc.) así como también la intervención del Poder Ejecutivo en lo que respecta a cursos para aquellas personas que cumplan funciones no militares (camilleros, músicos, obreros especialistas, etc.). Otra cuestión importante es que se determinan las escuelas que forman parte del Ejército16. Otros aspectos que se mencionan en la Ley son la forma en que los docentes civiles y militares son seleccionados y la cesión del cargo una vez asumidas otras responsabilidades en la órbita del Ejército o por causal de retiro, aunque justificación mediante, se prevén excepciones17. La Ley Orgánica de la Armada Nacional N° 10.808 de 1946, establece que la Inspección General de la Marina en conjunto con el Ministro de Defensa Nacional, tiene, entre otros cometidos, la enseñanza naval18. Se prevé la preparación de cuadros (oficiales, equipaje y oficiales de la Marina Mercante) y su instrucción (instrucción general,
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Artículo 90 y subsiguientes. El Artículo 105 de la presente Ley dispone cuáles son, a saber: A) Escuelas de tropas y cursos de
instrucción primaria, educación física y cultural correspondientes a las diversas especialidades; B) Escuelas para la formación de Oficiales de todas las armas y para los servicios auxiliares (Escuela Militar, Escuela de Educación Física Militar, Escuela de Sanidad Militar); C) Escuelas para la formación y perfeccionamiento de Oficiales de todas las armas y para los servicios auxiliares (Escuela Militar de Aeronáutica, Escuela de Armas y Servicios, Cursos de ampliación de idiomas); D) Escuela de Estudios Superiores, para la formación de los Comandos y Oficiales auxiliares de los Comandos y constituida por el Instituto Militar de Estudios Superiores; E) Cursos de especialización técnica para Oficiales de todas las armas y servicios auxiliares. 17
Artículos 113 y 114.
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Artículo 6° lit. C.
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especialidades instrucción colectiva, instrucción pre-marinera)19. La preparación de cuadros comprende a las Escuelas en órbita de la Armada20. En 1957 se aprueba la Ley N° 12.070 que crea a la Fuerza Aérea con comando independiente, no siendo esta una Ley Orgánica. El Inspector General de la Fuerza Aérea que responde al Ministro de Defensa Nacional, tiene entre otros cometidos, la supervisión de Escuelas. Los Oficiales y Pilotos Aviadores Militares de tropa deberán egresar de la Escuela Militar de Aeronáutica21. Cerrando este segmento, destacar que en este período se funda el Liceo Militar Gral. Artigas, más específicamente en 194722. El mismo es de carácter cívico militar, dependiendo del Consejo Nacional de Educación Secundaria y Preparatoria. Bajo esta determinación, la Escuela Militar pretendió quitar la enseñanza secundaria de su oferta académica y transferir dicha responsabilidad a dicho Consejo Desconcentrado a través de este diseño institucional particular. A modo de resumen, en un contexto signado por la presencia de la institución militar en la vida política de forma cada vez más activa, incluyendo a titulares en el Ejecutivo con experiencia en la institución militar, evidenciamos las siguientes transformaciones en el preámbulo de la dictadura cívico-militar: a. Dicho período se caracterizó por la expansión de las Fuerzas Armadas a través de la especialización progresiva de sus distintas ramas, diversificando su oferta académica ampliamente; b. El Ejército se ve despojado de responsabilidades en la materia de forma paulatina; c. La tendencia profesionalizante en materia curricular entre los Oficiales de las fuerzas conjuntas, aunque la instrucción militar pretendió constituir un regreso hacia la ampliación
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Artículo 11.
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A saber: Escuela Naval para el reclutamiento de Oficiales, Escuela de Ampliación, Escuela de Guerra
Naval, Centro de Instrucción de la Marina, Escuela de Aprendices Marineros y Escuela de Mecánicos de la Marina. La instrucción refiere a asuntos como la preparación para la vida del mar, para el manejo de material naval de forma eficiente, a unidades navales para desenvolverse conjuntamente o en grupo y la orientación pre-marinera orientada a los jóvenes para aportar a sus conocimientos, el desarrollo de deportes náuticos, etc. 21
Artículo 6.
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Decreto del Poder Ejecutivo Nº 9.010.
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de los recursos humanos en el contexto de la institución castrense, bajo instrucción militar; d. La apertura de dicha ventana permitía ingresar a las Fuerzas Armadas sin necesidad de cursar estudios específicos en la materia, lo cual configura un diferencial formativo entre los escalafones más bajos y los escalafones superiores, problema estructural en este escenario. 5. Autonomía in extremis: la educación militar como vehículo de adoctrinamiento (19741985) La dictadura cívico-militar es una evidencia flagrante del deterioro políticoinstitucional nacional. Las Fuerzas Armadas quebrarían una tradición pasiva en lo que a participación en la vida política de la nación respecta. Sostenían a la Doctrina de Seguridad Nacional como base programática, aunque no todo el espectro militar adhería a dicha intervención23. Con la anuencia del titular del Ejecutivo, Juan María Bordaberry, se consolida el régimen autoritario en una gestión en la que participarían civiles y militares (Caetano y Rilla 1987). El protagonismo de las Fuerzas Armadas constituyó un punto de inflexión en la formación militar fundamentalmente en aspectos ético-doctrinarios, legislándose al respecto en dos instancias: al comienzo y al final del régimen. Mediando el régimen, se aprobaría la Ley Orgánica de la Fuerza Aérea. Profundizaremos en esta legislación a continuación. La Ley Orgánica Militar N° 14.157 se aprueba en 1974 que entre sus dependencias, se encuentra la Escuela de Seguridad y Defensa Nacional (ESEDENA), dependiente de la Junta de Comandantes en Jefe y tiene la misión de capacitar Oficiales Superiores y Civiles calificados en materia de planificación24. Sobre la profesión militar, la legislación define a la capacitación de las FFAA en defensa de la Constitución y las Leyes y en consecuencia garantizar la defensa de la Nación. Se define que el profesional militar es el personal militar superior. La carrera se 23
Doctrina que se consagraría en la aprobación de la Ley N° 14.157 sobre la que nos referiremos a
continuación en lo que hace a lo educativo. 24
Artículo 19.
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inicia bajo el grado de Alférez o equivalentes25. Por su parte, se legisla en torno a la Docencia en Institutos Militares, es decir, profesores e instructores26. En relación a los planes de estudio, las Fuerzas Armadas toman la decisión sobre qué materias se deben impartir por profesores e instructores en el contexto de los institutos de su dependencia27. Finalmente, sobre las Misiones de Estudio, se realizarán llamados a aspirantes (Jefes u Oficiales) para cursos en el exterior, mediante concurso de oposición y/o méritos. Asimismo, los Comandos de cada Fuerza podrán proponer cursos cuyo fin sea de asesoramiento específico, es decir, orientado a un objeto u especialización para el ejercicio de determinado cargo28. La Ley Orgánica de la Fuerza Aérea N° 14.747 de 1977. Dicha legislación define que los Institutos son aquellos organismos que reclutan, instruyen y forman al personal de la Fuerza Aérea, así como también aquellos que tienen funciones de enseñanza, estudio, investigación y perfeccionamiento de sus miembros29. Mientras que el Vicecomandante en Jefe tiene bajo su control estos institutos (entre otras dependencias) que el Comando General tiene a su cargo30. Entre otras disposiciones, se destaca que el Personal Aerotécnico se reclutará a través la Escuela Técnica de Aeronáutica, en tanto su actividad guarde relación con la especialidad31. El resto del personal (Administrativo, de Seguridad Terrestre y Servicios Generales) ingresarán como Soldados de 2ª se reclutará a través de los Centros de Reclutamiento a establecer. Además, se regulan aspectos de la organización del Personal Aerotécnico y a los egresos de la Escuela Técnica de Aeronáutica32. En los días finales de la dictadura cívico-militar se aprueba la Ley Orgánica del Ejército N° 15.688. De acuerdo a la normativa, el Ejército Nacional tiene la responsabilidad
25
Capítulo 2, artículos 54-56.
26
Capítulo 22, artículos 222-224.
27
Artículo 225.
28
Artículos 227 y 228.
29
Artículo 14.
30
Artículo 20 lit. C.
31
Artículo 39.
32
Artículos 39-42.
15
de formular la doctrina, el entrenamiento y la instrucción del personal 33. Asimismo, el sistema de enseñanza integra el Ejército Nacional34. Los institutos de enseñanza dependen directamente del Comandante en Jefe del Ejército35. El sistema de enseñanza del Ejército se rige de acuerdo al Capítulo VII de esta Ley. Se definen sus fines, a saber: instrucción, educación, entrenamiento del personal militar, en función del cumplimiento de sus responsabilidades. El sistema de enseñanza se integra de la siguiente manera: a. Liceos Militares; b. Escuela Militar; c. Escuela de Armas y Servicios; d. Instituto Militar de Estudios Superiores36. El Comando General del Ejército presenta potestades de crear otras Escuelas o Cursos de Capacitación de Especialidades en relación a los Comandos, Escuelas, Armas y Servicios afines, pudiendo integrar un Comando de Enseñanza Militar, con finalidades de dirección, coordinación, planificación y supervisión en el contexto del Sistema de Enseñanza Militar37. En el ámbito de la docencia, se define que los cargos docentes de los distintos Institutos Militares se cubren a través de concurso de oposición, siendo el Poder Ejecutivo quien apruebe los programas, los cuales serán ocupados por el lapso de tres años38. A modo de conclusión, la dictadura cívico-militar avanzó en este y muchos otros aspectos de la educación militar que desarrollamos con mayor profundidad en otro documento (Clavijo 2015). Los rasgos característicos de esta etapa signada por contar con un campo fértil para garantizar la autonomía decisional y organizacional de la educación militar pueden resumirse a continuación: a. La militarización plena de la educación, siendo los Comandantes en Jefe protagonistas en el liderazgo de los respectivos sistemas, así como también la elaboración de planes de estudio y la incorporación de docentes de extracto esencialmente militar; b. La desarticulación entre los sistemas educativos de las diversas ramas de las Fuerzas Armadas.; c. La Fuerza Aérea se consolida como rama de las Fuerzas 33
Artículo 4 lit. B.
34
Artículo 9.
35
Artículo 12 lit. C.
36
Artículos 51 y 52. En artículos subsiguientes se describen las funciones de las distintas nstituciones.
37
Artículos 57 y 58.
38
Artículo 116.
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Armadas, lo cual se conjuga en el desarrollo de una formación técnica en su seno y ya no dependiente del Ejército; d. Estas reformas conforman el preámbulo de la situación actual de la política educativa militar, una dinámica donde “se construye sobre lo construido”, es decir, no evidenciamos una transformación cabal de esta esfera con el retorno a la democracia, tónica que se reitera en la política de defensa toda. 6. La transición in eternum: continuidades en la política educativa militar (desde 1986 hasta la fecha) La transición hacia la democracia no estuvo exenta de inconvenientes y hasta el día de hoy evidenciamos las huellas que la misma ha dejado en el plano institucional. Este período ha experimentado cambios sociales y políticos acentuados por profundas debilidades en materia económica. Hacia la finalización del primer lustro del siglo XXI, la rotación de partidos se consolidó además con un cambio de signo político relevante: por primera vez en la historia un partido de izquierda gobernaría nuestro país. Ese cambio trajo novedades en algunas dimensiones de la vida socioeconómica y política del país. A pesar de las innovaciones jurídicas en materia de defensa, podemos aseverar que el Frente Amplio no promovió cambios sustanciales en filas castrenses y no pudo romper con la autonomía que caracteriza a una institución conservadora como las Fuerzas Armadas (López Chirico 2007, González Guyer 2010). Haciendo referencia a cuestiones sobre la educación militar, debemos comenzar con un apunte que generará cierta sorpresa. La Ley de la Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado N° 15.848 indica que el Poder Ejecutivo deba elevar los planes de estudio de las Escuelas e Institutos de Formación Militar a la Asamblea General anualmente39. Podemos evidenciar un paréntesis en la política educativa militar durante la década de los años noventa y el primer lustro del siglo XXI, más allá de los procesos de acreditaciones a instituciones educativas militares de nivel terciario, donde se pretendió avanzar con el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y la Universidad de la República (Gonnet 2004).
39
Artículo 14.
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Los cargos jerárquicos la Ley de Presupuesto N° 17.930 del año 2005 crea el cargo de Consejero de Institutos de Formación Militar, en el contexto de la Dirección General de Secretaría de Estado40. La Ley de Presupuesto N° 18.719 del año 2011 deroga a su antecesora, sustituyéndolo por la investidura de Director de Formación Militar41. Los Decretos 49/005 (Fuerza Aérea), 257/006 (Ejército), 99/007 (Armada) regulan el Sistema de Enseñanza de cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas42. Con la aprobación de la Ley Marco de Defensa N° 18.650 del año 2010 retoma el concepto de la Ley descrita en el párrafo anterior en su, asumiendo que el Poder Legislativo debe “tomar conocimiento” de los planes de estudio43. Por otra parte, el Ministerio de Defensa Nacional (MDN) orienta y delinea la formación de las Fuerzas Armadas44. Asimismo, la preparación de los recursos humanos se encuentra a cargo del Poder Ejecutivo, dando cuenta al Poder Legislativo45. Finalmente, se dispone la instrucción militar y el servicio militar de carácter voluntario46. Ahora comentaremos brevemente las características de la legislación aprobada recientemente que entendemos no constituye un clivaje y su contenido sustenta nuestra hipótesis de la transición in eternum. La Ley de Educación Policial y Militar N° 19.188 consta de 21 artículos y es el resultado de lo que establece el Artículo 105 de la Ley N° 18.437 que recomienda la creación de una Comisión para el Rediseño de la Educación Policial y Militar47 Una de las novedades es la inclusión del Sistema de Enseñanza Militar dentro del Sistema Educativo Nacional48. Otra, es la inclusión de las líneas transversales en los planes 40
Artículo 83.
41
Artículo 180.
42
Clavijo (2015) se extiende sobre los Decretos.
43
Artículo 9 lit. G.
44
Artículo 15 lit. C.
45
Artículo 25.
46
Artículo 29.
47
Omitimos los Artículos 7° al 14 inclusive que hacen referencia a la Educación Policial.
48
Artículo 105 de la Ley N° 18.437.
18
de estudio49. El MDN se ocupa de los aspectos técnicos y específicos. Los aspectos curriculares comunes a todas las profesiones también forma parte del conjunto de innovaciones que introduce la legislación50. Asimismo, los sistemas de educación militar y policial son concebidos en su especificidad, por lo que deben elaborar propias reglamentaciones complementarias a la Ley vigente51. Ello dota de autonomía a la institución castrense en materia de formación militar. En materia de planes se establece que el MEC acredite las carreras de educación terciaria y universitaria de grado y posgrado, cuestión que se ha dado en los hechos, según vimos en párrafos anteriores52. Además, se señalan aspectos conceptuales de la educación militar. Se promueve la formación y capacitación de ciudadanos, fundamentalmente en el ejercicio de roles técnicos y profesionales propios de la defensa nacional. La disciplina y el liderazgo son un elemento fundamental de la formación militar. En lo específico, se recurre a la responsabilidad en la utilización de los recursos asignados para su impartición53. Entre los fines de la educación militar se promueve una educación en aptitudes y valores de cara al ejercicio de una ciudadanía responsable según el nivel educativo por el que transite el educando, en consonancia con los perfiles que las distintas Armas y Servicios consideren pertinentes54. El mayor síntoma de continuidad se evidencia en que el MDN posee la rectoría del Sistema de Educación Militar. Aunque se prevé la inclusión de un representante del Sistema Nacional de Educación Pública, junto a autoridades educativas de las Fuerzas Armadas, Centros de Educación Militar y docentes en el gobierno de dicho sistema55. Se prevé, esté organizado según los niveles equivalentes establecidos en el Capítulo II de la Ley N° 18.43756. Por otra parte, el principio de complementariedad debe regir la relación 49
Artículo 40 de la Ley N° 18.437 y Artículo 5° de la Ley N° 19.188.
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Artículo 13.
51
Artículo 6.
52
Artículo 14.
53
Artículo 15.
54
Artículo 16.
55
Artículo 17.
56
Artículo 18.
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entre el Sistema Nacional de Educación Pública y el Sistema de Educación Militar en lo que concierne a infraestructura, en aspectos técnicos y curriculares, a través de acuerdos institucionales57. Los Docentes pueden ser civiles o militares, pudiéndose desempeñar como profesores o instructores. Deberán ingresar al Sistema de Educación Militar a través de concurso de oposición y méritos, según la normativa que rija para cada nivel educativo58. Asimismo, los docentes del Sistema de Educación militar tendrán estatuto específico que deberá dirimirse en el contexto de dicho Sistema59. Concluyendo el desarrollo de lo sucedido en materia de educación durante este período, a pesar de algunos cambios que la legislación vigente introduce, estos no profundizan en aspectos estructurales del Sistema de Enseñanza Militar. Entendemos que deben realizarse ajustes sustanciales en pos de llevar a cabo transformaciones cabales que garanticen una educación de las Fuerzas Armadas para la democracia, fundamentalmente en la gobernanza de la educación militar, su integración efectiva al Sistema Nacional de Educación, en instancias institucionales que medien en asuntos de planes, y programas, formación docente, investigación y evaluación educativa. Caracterizamos al período de la siguiente forma: a. La transición hacia la democracia no trajo aparejada grandes modificaciones en lo que hacen a la política de defensa, siendo un tímido intento de cambiar esa tendencia algunas decisiones en el primer gobierno frenteamplista y en el proceso de discusión de la Ley Marco de Defensa aprobada en el año 2010. Sin embargo, no se consolidaron grandes transformaciones; b. En consonancia a lo anterior, la política educativa militar no resultó ajena a este fenómeno, donde persistió el escenario de autonomía que configura una continuidad indiscutible respecto a mecanismos y prácticas llevadas a cabo en el contexto de la última dictadura cívico-militar; c. La transición in eternum no logra fracturarse con la aprobación de la legislación reciente, pues lo organizacional de la política educativa militar no se ve afectado, mientras que se reglamentan prácticas que se venían dando en amplios contextos 57
Artículo 19.
58
Artículo 20.
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Artículo 21.
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o que ya habían sido legisladas previamente, así como también se retoma legislación aprobada durante la dictadura cívico-militar.60. 7. Conclusiones: caminar en círculos a través del largo siglo XX de la educación militar En este documento evidenciamos los problemas estructurales de la política educativa militar, teniendo como eje los aspectos institucionales y las reglas de juego que se inscriben en ellas. Las variables endógenas y exógenas han influenciado el desarrollo de la misma, así como también la dinámica que presenta la política de defensa según la coyuntura en la que hayamos indagado. El eje fundamental ha sido siempre la autonomía de las Fuerzas Armadas a la hora de tomar decisiones en materia de educación militar. El corolario de esta problemática es la discusión de la Ley N° 19.188. La misma presentó enormes dificultades para formar parte de la agenda pública. Los partidos políticos delegaron a la Comisión correspondiente la elaboración de una legislación que pretendió permitir flexibilidad a la hora de tomar decisiones bajo dicho marco jurídico. Las huellas de la última dictadura cívico-militar se reflejan en aspectos normativos y organizacionales, que invitan a repensar la educación militar en su gobernanza bajo un control civil férreo a través de un diálogo fluido entre militares y sociedad civil, además de llevar a cabo una revisión en materia de planes de estudio, entre otros aspectos que hagan a una educación militar que comulgue con un espíritu democrático y de respeto a las instituciones públicas y en mejora de las relaciones civil-militares. Sólo una reformulación bajo estas orientaciones podrá significar un cambio de época, un fin de este largo siglo XX que se prolonga en la transición in eternum que experimentamos en la actualidad. Para ello, es imprescindible la voluntad del sistema político y de los integrantes de la institución militar, cuestión que resulta difícil de conciliar. Mientras el MDN incida unilateralmente en materia de formación militar y ceda espacios a la corporación militar en materia decisional, persistirá este escenario que vulnera y erosiona la institucionalidad democrática.
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Al respecto, el Capítulo 22 de la Ley N° 14.157 de 1974 en relación a la docencia es un fiel ejemplo de ello.
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