EL INACABADO PROCESO DE "POSICIONAMIENTO DOCTRINAL" EN CHILE: "UNA SOFISTICACIÓN NECESARIA PERO NO LOGRADA A PESAR DE LA CONSTANCIA": Aproximación reflexiva básica al Marco Regimental y Operativo de la Cooperación Internacional (CI) Chilena: 1990 - 2010.
Andrés Figueroa Jiménez.
Escuela de Estudios Internacionales (EEI) – USACH.
I.- INTRODUCCIÓN: "El Sistema internacional de Cooperación en Chile, , es , Política"
Como Política Pública, la CI chilena responde a una estructura normativa —y que establece criterios de operación (actividades políticas como la transmisión de recursos) y agentes dedicados— más amplia, a saber: la Política Exterior de Gobierno. Ésta última, como dimensión fiscalizada, supervisada por autoridades competentes (por ejemplo, la Presidencia de Gobierno) a través de organismos (como Cancillerías) obedece a su vez, a determinados principios reconocidos y definidos como Política de Estado. Lo anterior, debe considerarse como una enunciación relevante en tanto, a nuestro juicio, Chile no posee claramente operacionalizada —y desde allí, controlada o timoneada— en actores, escenarios y estrategias específicas, una —única— línea preceptiva que guíe su CI. Lo expuesto, se sostiene dado que, el principal actor de la Cooperación Oficial Chilena, la Agencia de Cooperación Internacional (AGCI) no se constituye como un "agente articulador" (Martínez, 2011) o dotado de las características propias a un "liderato político", a saber: portador de la capacidad de resumir un programa o corriente política y hacerlo paralelamente posicionándose como: "la alternativa", para ejecutar proyectos de cooperación. AGCI, no es un actor capaz de asegurar un desarrollo de la CI con eficacia y solvencia —más allá de casos particulares a los cuales es posible tributar éxito— pues, a nuestro juicio, no es el único actor capaz de sólo administrar capacidades cooperativas [vinculadas a la operación con Recurso Humano especializado y con apoyos institucionales (Ibíd.)] o reconducir la de otros agentes (ministeriales por ejemplo) a su seno director. Aquí, se asume que AGCI, aun siendo parte clave, punto de anudación de un recorrido cooperativo (desde 1990 hasta 2013) llevado a cabo en Chile —y que incluso, desde el ejercicio de Cooperación Sur – Sur (CSS) o Horizontal, ha devenido en la adopción de Esquemas Triangulares (CTR) efectivamente efectuados con buenos resultados (Santander Campos, 2013)—no ha logrado superar una situación de "labor ejecutiva compartida" o de sólo administración en un estado de proceso de "posicionamiento Doctrinal" (Martínez, 2011; Santander Campos 2013) no logrado. Aquí, el "no logro" es la "falta de política" entendida esta, como la no - capacidad de ser AGCI un actor que controla, —pudiendo conducir y no sólo ser reactivo frente a— las oportunidades de Cooperación y de también, ser un agente gravitante en establecimiento de cursos temático - cooperativos pertinentes en países. AGCI, no es el "principal decisor", el núcleo de las severas acciones de Política de Cooperación y lo mentado, debe entenderse a la luz del hecho que, su falta de política es, en sentido estricto, su carencia de capacidad de asumir un rol que establezca pautas concluyentes en materia de reflexión y definición (Martínez, 2011) de las Policy (Políticas) de Cooperación del Gobierno chileno.
II.- CHILE Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL: Rol en escenario regional de CI; Factores determinantes del rol – país y lo importante del desarrollo de CSS y CTR en el ámbito regional.
Chile, se ha configurado desde un desarrollo de actividades cooperativas desde 1990, tendientes a la promoción del Desarrollo en países de América Latina, y durante la segunda mitad de la década de 2000, con énfasis, orientación geográfica en Centro América y El Caribe, como un "actor oferente" es decir, no sólo con capacidad de gestionar flujos de ayuda recibida sino que además, con la capacidad de hacerlo, canalizando fondos a otros países tanto en modalidad: CSS como CTR. Aquí, AGCI —actor creado a 1990— adquiere un doble carácter o papel, tanto de "gestión" como "administrativo", y lo hace, a nivel local – interno (gestiona AOD recibida por Chile) como a nivel regional - internacional (administrando oferta de cooperación a socios). Lo anterior, es posible, en primer lugar, debido al tránsito de Chile desde una condición de País Receptor de AOD a Nación de Renta Media lo que constriñe, —en términos del desarrollo de acciones estratégicas o aquellas ejecutadas según lo que hacen otros actores (Colomer, 2009)— la política de Estado a originar el referido organismo cooperativo. Aquí, Chile a nuestro juicio acierta en términos de diagnosticar un escenario, en el que el curso de acción cooperativo, bajo un contexto de globalización (léase: interdependencia), es la ruta internacional considerada como "adecuada" para, desde el acudir a un marco mancomunado (Santander Campos, 2013) ofrecer respuestas a los desafíos internacionales como la provisión de Bienes Públicos a esta escala, a saber: a desafíos como la provisión de desarrollo. En términos regionales, Chile apostará por la ruta cooperativa y desde allí, se asumirá como un actor responsable de hacerlo, en cuanto, la CI es un ejercicio tendiente a gobernar la globalización y en ese resultado también, un proceso que produce rendimientos político – estratégicos, como la promoción de los propios intereses económico - comerciales o el fortalecimiento de una "imagen exterior" vinculada a posicionar al país como un actor capacitado para proveer (ofertar) regionalmente políticas, y que, vinculando a los países de la región, se constituyen como un camino para la mejora de infraestructura; la intervención Estatal en materia social (Política Social); la reducción de la pobreza o de la integración energética y de libre comercio (ibíd.). En segundo lugar, el transito cooperativo desde la CSS hacia la CTR dotará a Chile de la Experiencia y Aprendizaje necesarios para desarrollar —a partir de por ejemplo, la vinculación con Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) de Donantes en la Región y en el país— una alta capacidad técnica ya sea, para la gestión de flujos de ayuda recibida y entregada como para desarrollar programas de cooperación que experimentan un desarrollo desde el sólo traspaso de recursos hacia la generación de Capital Humano que dirija procesos, como por ejemplo, el que vincula a Chile con Donantes Tradicionales (hasta cinco de ellos entre los que podemos mencionar a: Alemania; Australia; EUA; España y Japón) para el desarrollo de iniciativas triangulares de alcance regional y dirigidas a países como Colombia y Bolivia (Ibíd.).
El desarrollo de la CSS y la CTR a nivel regional por parte de Chile, se torna un ejercicio relevante en cuanto, permiten el desarrollo de cursos de acción enfocados tanto a la dimensión sociocultural (cultura, superación de la pobreza y desarrollo social) de la cooperación como a su dimensión económica (infraestructura, servicios, sectores productivos) y asumiendo a la actitud cooperativa como aquella referida a la transferencia de recursos pero además, de capacidades (en áreas como: Educación, Sanidad, Institucionalidad Pública, etc.). Ahora, no obstante, debe considerarse que si asumidos a AGCI como el —formalmente— "primer gran actor" de Ci"; éste, aún no puede ser asumido como el agente principal de la cooperación y el más capacitado para hacerlo en términos operativos; su funcionamiento descentralizado pero además, no particular sino compartido con otras instituciones, que no garantizan por definición, Recursos Humanos Técnicos sólo dedicados a CI, contribuye a que la CI Chile en algunos casos esté supeditada a agendas y ritmos institucionales, lo que limita una capacidad de actuar de forma integral y en torno a largos plazos (Martínez, 2011). Aquí, la CSS como la CTR, a nuestro juicio permitirían a Chile asumir retos de entidades proveedoras de cooperación en tanto, (y aquí radica su importancia) son rutas que favorecen el desarrollo de "funcionalidades" de la cooperación, ya sean: "doctrinales" (o de acciones de CI en sintonía con las Agendas Internacionales pero además, con los principios de la Política Exterior); "estratégicas" (o de acciones de CI que nutren la mantención o profundización de relaciones entre Socios Oferentes y Donantes) o, "coyunturales" (en tanto que acciones que dotarían a países —frente al desarrollo de crisis económicas por ejemplo— de una mayor capacidad de maniobra u operación, al constituir la CRT por ejemplo, una carretera en la que se posibilita el continuar proveyendo de AOD a partir del socializar, entre un mayor número de agentes, los costos de su ejercicio). Aquí, Chile tiene una oportunidad para, desde la vinculación con actores y el aprendizaje que sea capaz de obtener, el nutrir a sus Organizaciones de CI del peso político (vinculado al desarrollo de legitimidad, socio – aceptación) necesario para constituir un punto de anudación en torno al establecer políticamente: "entre quiénes" y "cómo" se vincula la región latinoamericana y caribeña.
III.- SISTEMA CHILENO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL (SCHCI): Fortalezas y debilidades del SCHCI; implicancia del Nivel de Descentralización del SCHCI; Rol de AGCI
El SCHCI es el conjunto institucional encargado de desarrollar la Política de CI en Chile. Lo anterior, implica considerar a este espacio como el núcleo desde el cual emanan priorizaciones estratégicas sectoriales y geográficas nacionales en materia de CI. Chile, a nuestro juicio, puede enunciar que es continente de instituciones funcionalmente descentralizadas con gran capacidad técnica pero que, al estar relacionadas bajo un escenario en el que no existe un lineamiento claro entre: principios, normas, reglas y procedimientos; están condicionadas a un estado de "no - articulación" con las funciones de: "planificación estratégica"; "actuación operativa" y "administración" de las que AGCI debe encargarse y hacerlo de manera administradora, para que, en la relación con el ambiente institucional - internacional, el SCHCI en su conjunto sea capaz de experimentar procesos tanto de aprendizaje como de ajuste y desde allí, de definición de roles de manera adecuada. Toda fortaleza técnica, es tensionada al menos, por el estado de no - articulación producido por la no claridad, la no acabada reflexión y definición de una Política de CI que resuelva —desde el asignar recompensas, roles, y resolviendo conflictos— la Situación de CI en Chile. El Número y Variedad de Actores cooperativos es a la vez, ventaja y debilidad. Es lo primero porque permite una fluidez mayor en términos de CI Bilateral pero es, paralelamente lo segundo, porque no facilita, desde las múltiples unidades cooperativas, el garantizar mecanismos homogéneos y transparentes, fácilmente computables y controlables, de ya sea, la gestión de la Ayuda recibida en las áreas que todavía el país acusa como deficientes, como de la administración de las aportaciones —por ejemplo en términos de Asistencia Técnica— que el país realiza a socios – beneficiarios regionales (Martínez, 2011).
Existe entonces, una relación en la que la fortaleza, la versatilidad técnica se enfrenta con una debilidad estructural vinculada ésta, al efecto producido por el ejercicio de CI entre partes del sistema altamente descentralizadas y que debe ser entendida, en sus consecuencias, en términos del no logro de una coordinación adecuada del conjunto de la CI en el país. (Santander Campos, 2013). Aquí, el rol de AGCI debe considerar que los propósitos de: gestionar flujos de ayuda, el canalizar fondos a países pero, y más aún, el ejercer el papel de oferente de cooperación, requieren de una política que entienda su ejercicio en largos plazos superando incluso, en su permanencia, los cambios en términos ideológicos que puedan suponer los traspasos de Gobiernos. AGCI, debe asumir como una estructura política, como figura de poder, incluso el reto de posicionarse a nivel interno, y frente al Gobierno de turno, como "la vía" de ejecución de CI país. Lo anterior, requiere de la voluntad de la organización de asumir los costos de negociar el sostén de una reforma en su estructura interna y orgánica, considerando en ella elementos como la: temporalidad de las plantillas de personal; capacitaciones necesarias de la misma, etc. ¿Cómo lograría lo anterior AGCI? Principalmente a nuestro juicio, a través del convertir, la estrategia de CI basada en la adaptación de los Programas de Desarrollo exitosos de Chile a Países Socios (en mayor medida Receptores), en su principal capital político – relacional y bajo este proceso, vincularse con Organizaciones de la Sociedad Civil que hayan adquirido capacidad —en el transito cooperativo histórico chileno— de dotar al proceso de CI de valor añadido. Desde esta situación, AGCI —y siendo la rectora de la adaptación de los Programas de Desarrollo— lograría una mayor holgura para el desarrollo de su función articuladora sistémica y es que, asumimos que "sólo se aprende a cooperar cooperando" y si la Agencia es capaz de asumir por ella, la complejidad de los retos presentes en procesos cooperativos, el resultado sólo es, el tránsito por curvas de aprendizaje, lo que de modo paralelo, reditúa en capacidades mayores para una vinculación de CI entre países ya sea, en modalidad de CSS o CTR.
BIBLIOGRAFÍA
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SANTANDER C, G. (2013). "La cooperación chilena: una realidad en tránsito". En: BRUNO AYLLÓN, B.; OJEDA, T. (coords.) "La Cooperación Sur-Sur y Triangular en América Latina. Políticas afirmativas y prácticas transformadoras". Ediciones La Catarata, IUDC-UCM, España. pág. 87-111.
REFERENCIAS
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COLOMER, J M. (2009). "Ciencia de la Política: Una Introducción". Barcelona: Ariel.
CORNAGO, N. (1999). "El multilateralismo no necesariamente formalizado: Introducción al proceso político en los regímenes internacionales". XV Anuario de Derecho Internacional, Pamplona, Servicio Editorial de Navarra. Pp. 205 – 233.
DENTE, B.; SUBIRATS, J. (2014). "Decisiones Públicas: Análisis y estudio de los Procesos de decisión en Políticas Públicas". Barcelona: Ariel.
KEOHANE, R O. (1988). "Cooperación y Regímenes Internacionales". En: "Después de la Hegemonía: Cooperación y Discordia en la Política Económica Mundial". Buenos Aires: GEL Editores.
LARRÚ R, J M. (2009). "¿La Ayuda al Desarrollo reduce la Pobreza?: Eficacia y Evaluación en la Cooperación al Desarrollo". IEE, Universidad CEU San Pablo, Madrid: España.
TOUCHARD, J. (Autor); BODIN, L.; LAVAU, G.; JEANNIN, P.; SIRINELLI, J.; (Colab.) (2001). "Historia de las Ideas Políticas". Editorial: Tecnos.
RECURSOS ELECTRÓNICOS
AGENCIA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE CHILE (AGCI) (2014). "Cooperación Sur – Sur y Triangular", [Internet]. Disponible en: http://www.agci.cl/index.php/cooperacion-sur-sur-y-triangular [Acceso, Noviembre de 2014].
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE CHILE (MINREL) (-----.). "Principios de Política Exterior de Chile", [Internet]. Disponible en: http://www.minrel.gob.cl/minrel/site/artic/20080802/pags/20080802194424.html [Acceso, Noviembre de 2014].
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.- Estudiante. Licenciatura en Estudios Internacionales. Escuela de Estudios Internacionales (EEI). Universidad de Santiago de Chile (USACH.). E – Mail:
[email protected]
.- Aquí, se intenta exponer que no existe, a nuestro juicio, desde una definición criterial (regimental) o de grandes principios rectores (por ejemplo, de Política Exterior como la: "responsabilidad cooperativa") (Keohane, 1988), un tránsito claro y específico hacia reglas, normas y procedimientos (Cornago, 1999) para ejecutar CI en Chile. Lo anterior, dado que si bien se puede enmarcar la CI, en relación al logro de los ODM o de la consecución de las metas de la Agenda de PRM; su ejercicio no se desarrolla en un contexto que permita asegurar su eficiencia y eficacia al estar supeditado a labores de Ministerios e Instituciones Públicas que no se dedican, como condición necesaria, a labores de CI (Martínez, 2011) como la gestión de crecientes flujos de AOD y la canalización de fondos a otros países —por ejemplo: Socios Receptores bajo esquema de CTR— (Santander Campos, 2013).
.- Ejemplo en Proyecto de: "Fortalecimiento de la Gestión y el Desarrollo de las Personas del Sector Público al Servicio a la Ciudadanía de Paraguay" como iniciativa de CTR entre España Chile y Paraguay; siendo el primero Donante Tradicional, el Segundo Socio - Oferente y tercero Socio - Receptor. Véase: Santander Campos, (2013) Pp. 104 – 106.
.- Principales Ministerios en Chile que ejecutan acciones de CI son Ministerio de Salud (MINSAL); Ministerio de Planificación (MIDEPLAN); Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) y el Ministerio de Justicia. A estos, se suman Actores Públicos como Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI); Cooperación de Fomento de la Producción (CORFO) y la Dirección de Relaciones Económicas de la Cancillería (DIRECON), entre otros (Martínez, 2011: 97).
.- Se utiliza el término empleado por Dente y Subirats, (2014) considerando que AGCI, no es el "gran y principal" decisor en procesos de elección entre alternativas varias de solución a cuestiones (al caso, la referida al desarrollo de Cooperación ya sea en modalidad Sur – Sur o Triangular) que configuran un problema colectivo (al caso, el problema del desarrollo) y que implican una transformación o alteración de los modos en los cuales ese problema es afrontado.
.- Sobre una definición de: "Desarrollo" considerada pertinente, véase la elaborada por Sen, (2000). en: LARRÚ R, J M. (2009). "¿La Ayuda al Desarrollo reduce la Pobreza?: Eficacia y Evaluación en la Cooperación al Desarrollo". IEE, Universidad CEU San Pablo, Madrid: España. Cap. N° 2: "La Ayuda al Desarrollo. Conceptos y medición". PP. 61 – 104.
.- Véase: Ley Orgánica de Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) de 19 Julio de 1990 y en particular, su Art. N° 17 sobre la "Finalidad" de la Organización. En: Martínez, (2011). PP: 97.
