El futuro de asociación estratégica birregional América Latina – Europa: un foco en la cooperación al desarrollo

Documento de relatoría

Diálogos de cooperación al desarrollo

‘El futuro de asociación estratégica birregional América Latina – Europa: un foco en la cooperación al desarrollo’ a cargo de José Antonio Sanahuja Centro de Formación de la Cooperación Española – Montevideo, 4 de noviembre de 2015

Introducción y contexto José Antonio Sanahuja es Doctor en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid, investigador del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI), y actualmente investigador visitante en el programa de Gobernanza Global del Instituto Universitario Europeo de Florencia. Sanahuja basó su intervención en la reciente publicación de la Fundación EU LAC Más allá de 2015: Perspectivas y propuestas para la cooperación al desarrollo entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe de la que es coautor junto a Sergio Tezanos, Alejandra Kern y Daniela Perrotta. La exposición de Sanahuja fue comentada y discutida por Lincoln Bizzozero, profesor de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Del mismo modo, participaron en el encuentro el director del Centro de Formación de la Cooperación Española de Montevideo, Manuel de la Iglesia-Caruncho y la directora ejecutiva de la Agencia Uruguaya

de Cooperación Internacional (AUCI), Andrea Vignolo. Entre los asistentes se encontraban representantes de Naciones Unidas, personal de distintos cuerpos diplomáticos y profesionales de la cooperación al desarrollo. La ponencia del politólogo español se enmarca en el ciclo ‘Diálogos de cooperación y desarrollo’ organizado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y la AUCI. Un espacio de reflexión en torno al desarrollo y a la cooperación que comenzó en julio de este año y que presta una especial atención a la modalidad Sur-Sur y Triangular. El encargado de abrir estos encuentros fue Bruno Ayllón con su exposición ‘Las experiencias de cooperación Sur-Sur de Uruguay, El Salvador, y Ecuador en el marco de la gobernanza regional del desarrollo’. Un foro que continuó en septiembre con el análisis ‘La agenda de desarrollo sostenible post 2015 y el financiamiento para el desarrollo’ dirigido por la coordinadora residente de Naciones Unidas en Uruguay, Denise Cook.

Exposición El discurso de Sanahuja sobre ‘El futuro de asociación estratégica birregional América LatinaEuropa: un foco en la cooperación al desarrollo’ giró en torno a tres cuestiones: la nueva gobernanza global de desarrollo prevista para la era Post 2015, la reformulación de las taxonomías que se utilizan hoy en día a la hora de decidir los países receptores de la ayuda al desarrollo y en tercer lugar las políticas de cooperación de la UE así como las posibilidades de la Cooperación Sur-Sur. 1

“América Latina tiene su Norte y su Sur” En lo que se refiere a la nueva gobernanza global de desarrollo, Sanahuja remarcó los cambios que se han producido en la geografía del desarrollo en los últimos años dando lugar a crecientes diferencias al interior tanto de los países del Norte como del Sur, de forma que el eje “NorteSur” está perdiendo capacidad explicativa en las geografías del desarrollo global. A su parecer, estas asimetrías son muy marcadas en América Latina y en Europa y están alterando los equilibrios tradicionales en las políticas de desarrollo y en las constelaciones de poder que giran en torno a la cooperación internacional. Estas transformaciones influyen también en las relaciones de poder, influencia, legitimidad y valores de la UE, cuya política de desarrollo sigue en parte anclada en un esquema de relaciones Norte-Sur obsoleto. El autor recordó que hasta los años 90 la gobernanza de la ayuda al desarrollo y de la cooperación internacional dependía en gran medida de una coalición dominante integrada por parte de la UE junto al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) y al Banco Mundial (BM). Estos actores impulsaron el ‘Consenso de Washington’, el enfoque de reducción de la pobreza y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En ese contexto, la UE pudo ampliar y desarrollar, en condición de actor clave, una cooperación al desarrollo de alcance global. Pero con el tiempo fueron apareciendo otras instancias como el G-20, la Asociación Global para una Cooperación al Desarrollo Eficaz, distintos grupos de trabajo de Naciones Unidas y un conjunto de foros que fueron fijando el rumbo de la eficacia de la ayuda. Sanahuja señaló que en la actual definición de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS) encontramos una mayor presencia de los países en desarrollo y de actores no estatales. Todos ellos con capacidad para influir en la gobernanza de la nueva agenda de desarrollo. En opinión del ponente es importante determinar un nuevo papel de liderazgo para la UE y América Latina y Caribe (ALyC) teniendo en cuenta que América Latina, al igual que la UE, tiene su Norte y su Sur. Agenda de Desarrollo Post 2015 Sanahuja considera que Naciones Unidas tiene que consolidar y completar los retos pendientes de los ODM avanzando hacia una agenda más ambiciosa de desarrollo humano que conjugue los cuatro ejes de la sostenibilidad: desarrollo económico, inclusión social, sostenibilidad ambiental 2

y paz y seguridad y buen gobierno. El autor considera que es una oportunidad para establecer una alianza mundial para el desarrollo con responsabilidades compartidas. La UE y América Latina pueden trabajar juntas en mecanismos de Cooperación Triangular con otras regiones que registran situaciones de pobreza más extremas, así como en asuntos globales. La Cumbre UE CELAC celebrada en junio camina en este sentido, avanzando hacia una verdadera asociación birregional que contribuya no sólo a la región sino a la consecución de las metas globales. UE y ALyC: ¿rule makers o rule takers? Sanahuja propone trabajar en un diálogo estratégico que sirva para redefinir la gobernanza global. A partir de sus principios y de sus valores, la UE y ALyC deberían preguntarse si en el nuevo escenario de desarrollo global aspiran a convertirse en generadores de normas, rule makers, o si se limitan a ser rule takers, tomadores de normas. Este diálogo debe abordar aspiraciones, capacidades y responsabilidades contemplando una alianza mundial desde una triple dimensión en calidad de: a. Modelos. A partir de sus modelos de sociedad deben determinar qué pueden aportar al conjunto de la comunidad internacional. b. Jugadores. Se refiere a la capacidad de la UE y ALyC para incidir en las agendas globales puesto que ambas regiones participan en las negociaciones intergubernamentales y suman 61 Estados, prácticamente una tercera parte de la comunidad internacional. c. Implementadores. En sus países y en las relaciones exteriores, tienen una responsabilidad primordial para que la agenda 2030 se lleve a efecto. Sanahuja recuerda la importancia de consolidar una actuación más coordinada y coherente de las dos regiones con sus respectivas políticas de cooperación. Además considera necesario reforzar la posición UE-ALyC como actores clave en el seguimiento de la agenda 2030 y de los ODS. Ambas regiones tienen una visión compartida: la inclusión social y la sostenibilidad ambiental no son imposiciones de la Agenda 2030 sino compromisos que AL y la UE han decidido adoptar. Taxonomías-ODS: una mejor comprensión de los retos del desarrollo en América Latina Sanahuja defendió durante toda su intervención la urgencia de repensar las taxonomías y clasificaciones que se utilizan actualmente en las políticas de cooperación. La Agenda 2030 no es sólo una estrategia de lucha contra la pobreza económica sino una estrategia multidimensional del desarrollo económico sostenible. Para conseguirlo y para afrontar los desafíos actuales, la clasificación tradicional de renta per cápita ya no ofrece información relevante. Su simplicidad es la principal razón por la que, a pesar de sus limitaciones, se sigue utilizando en la programación y en la gestión de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de los donantes del CAD. Una mejor comprensión y gestión de los esquemas con los que miramos a la región debe empezar con la forma en la que clasificamos a los países. Por todo ello se plantea superar la clasificación internacional de los países en función de la renta y desarrollar nuevas taxonomías de desarrollo coherentes con los ODS. En el estudio más extenso del que surge esta conferencia se integran indicadores que incorporan las cuatro dimensiones del desarrollo sostenible incluidas en los ODS. Estas taxonomías ofrecerían resultados más completos y matizados y permitirían orientar mucho mejor las políticas de desarrollo. ALyC y la UE como actores del desarrollo global Sanahuja considera que teniendo en cuenta el peso de la UE en el comercio, en la financiación para el desarrollo, el clima y otras dimensiones del desarrollo sostenible, de su compromiso y actuación dependerá, en gran medida, la viabilidad y resultados de la agenda 2030. La UE está llamada a tener un papel de liderazgo como modelo, jugador e implementador. En la política de 3

desarrollo están en juego los intereses, los valores y la identidad de la Unión y su relevancia en las relaciones internacionales. En el estudio se trata de demostrar que además de los desafíos externos existen problemas endógenos. Dificultes ligadas a su construcción institucional, a la coordinación, complementariedad y coherencia de actores y políticas y a los instrumentos y acciones tanto de la UE en su conjunto como de los Estados miembros. La UE enfrenta un doble desafío en el marco post-2015: por un lado, de su liderazgo y negociación dependerá que las metas finalmente acordadas sean concisas y concretas y por otra parte garantizar que su política de desarrollo contribuya de manera efectiva a la consecución de las metas globales con una acción coordinada y eficaz de los 28 Estados miembros. Cooperación Sur-Sur y Triangular En la Agenda 2030 y en la asociación birregional se abren posibilidades para nuevas formas de asociación de la UE y de sus Estados miembros que superen el marco tradicional, clásico de ayuda yendo más allá de la mera graduación. Para ello, Sanahuja propone un fortalecimiento institucional de la Cooperación Sur-Sur y Triangular y un mayor reconocimiento de estos tipos de cooperación por parte de la UE. Es necesario comprender la funcionalidad política de estas modalidades apostando por un diálogo abierto y permanente que evite atrincherarse en definiciones rígidas. El ponente reconoce que incorporar la Cooperación Triangular a la cooperación regional es un reto importante y hasta ahora no ha sido suficientemente abordado. Existen experiencias previas de cooperación entre América Latina y la UE que permiten conformar un marco de actuación. Alemania y España han sido muy activos en incorporar la Cooperación Triangular en su relación con ALyC. Las instituciones europeas han sido más renuentes, pero el lanzamiento de una nueva facilidad para la financiación de acciones innovadoras de CSS y Triangular es una iniciativa prometedora. No obstante alerta de que los aprendizajes no son automáticamente reproducibles y que por tanto se deben considerar las particularidades de los actores y las características sociales. Para optimizar estas experiencias se han de promover estudios conjuntos entre la UE y AL que sirvan para alimentar una agenda de cooperación conjunta encaminada a la consecución de los ODS.

Comentarios El profesor Lincoln Bizzozero destacó la horizontalización que existe hoy en día en el diálogo de asociación entre la UE y AL frente a lo que ocurría en el siglo XX. Señaló que son muchas las sinergias posibles para influir y liderar la alianza global en vista de los ODS. En su opinión la cooperación es fundamental en las políticas exteriores y en los vínculos con otras regiones y con otros actores globales por lo que no se puede desagregar la cooperación y seguir planteando la cooperación como algo accesorio.

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El público asistente formuló distintas preguntas a Sanahuja relativas al rol de Naciones Unidas en el marco de asociación de la UE-AL; sobre las oportunidades de cooperación con Uruguay en materia de medio ambiente, cooperación científica y tecnológica y en torno a los avances en la reformulación de indicadores para la distribución de la ayuda al desarrollo. Westfalia, liberalismo y Cosmópolis Sanahuja inició el turno de respuestas indicando que la política de cooperación al desarrollo no debe ser necesariamente un instrumento de la diplomacia o de la política exterior “dura”. Insistió en que en la gobernanza global de la cooperación al desarrollo interactúan tres conjuntos de normas o reglas resultantes de lo que denominó “Westfalia”, “Washington” y “Cosmópolis”; Westfalia alude al principio de soberanía el interés nacional y la “razón de Estado”-. Serían aquellas políticas exteriores basadas en lo que podría llamarse el “¿qué hay de lo mío?” y no de “qué hay de lo nuestro”, por el que todos los instrumentos de la acción exterior, incluyendo las políticas de ayuda, estarían sujetos a objetivos estratégicos, económicos, comerciales y/o diplomáticos. “Washington” haría referencia al modelo de regulación basado en la razón de mercado y el liberalismo arraigado que surge después de la II Guerra Mundial Después de la II Guerra Mundial, se observa una actuación sin trabas del liberalismo en la que organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI) o el BM dirigían sus políticas para salud o educación con el objetivo de modificar estructura políticas y normativas. y de “Cosmópolis”. Por su parte Cosmópolis hace referencia a un sistema de gobernanza global que tiene como objetivo asegurar un conjunto de derechos que son de las personas, independientemente de su nacionalidad. La cooperación Sur-Sur pretende ser diferente, opuesta a la lógica de la Norte-Sur, y sin embargo actúa con una marcada lógica “Southfaliana”, y habría que preguntarse por la forma en la que la CSS pueda contribuir a un “Cosmopolitismo desde el Sur”, como lo denomina Boaventura dos Santos “No somos un ejemplo de buen gobierno” La pregunta que al final del día tiene que hacerse la política de cooperación es si las acciones están orientadas a materializar derechos de aquellos que no forman parte de nuestra comunidad política. Sanahuja fue muy explícito en este punto subrayando que si no podemos dar ninguna respuesta a esta cuestión deberíamos replantearnos nuestras políticas de desarrollo. En este punto observa que anteriormente la cooperación era la forma en la que la UE ayudaba a AL porque ésta le había pedido ayuda para resolver sus problemas de desarrollo y de ausencia de democracia. Hoy por hoy, sin embargo, en opinión del ponente, la UE ya no es un modelo afirmando que no somos un ejemplo 5

de buen gobierno, sino más bien de disfuncionalidad en el que las clases medias experimentan una creciente incertidumbre. Al tiempo, en el ámbito de América Latina, encontramos que las clases medias están creciendo y ya no están satisfechas con el “mal gobierno”. Es a partir de los problemas comunes, más que d ecálculos de equilibrios de poder, sobre los que habría de definirse una relación de cooperación más horizontal y simétrica El rol de Uruguay en los ODS Ese trabajo conjunto, mucho más horizontal, ha de llevars ea cabo en el marco multilateral de la Agenda 2030. En este punto señaló la diferencia existente en el diseño de los ODM respecto a los ODS. Los ODM fueron el resultado de una negociación de los donantes del CAD y del Banco Mundial. Podría decirse que los ODS se han elaborado a partir de lo que el filósofo Jürgen Habermas llama una “comunidad de habla”, más horizontal e inclusiva, en la que habido un proceso de deliberación racional sobre el que en gran medida se asienta su legitimidad. Ahora todas las naciones y actores tienen un papel en los ODS, un espacio que no tuvieron en los ODM. Por otra parte, el modelo de los ODS ya no es un modelo Norte-Sur, y pone de manifiesto que el modelo de Occidente no funciona, que no es sostenible, y que hemos de reformular los paradigmas. En el Programa para el Cambio se establece que el nivel de renta per cápita de Uruguay no requiere cooperación bilateral. Sanahuja considera que éste es un punto de partida erróneo de ahí el cuestionamiento de la lógica de la graduación y la necesidad de desarrollar otro modelo de cooperación bilateral. Sin embargo reconoce que en las relaciones internacionales es muy difícil modificar reglas ya establecidas y probablemente el CAD y el BM no estén muy dispuestos a modificar las taxonomías actuales. Uruguay debería tener una participación más amplia en el Programa Horizonte 2020, como ya tienen México, Argentina, Chile o Brasil. La Cooperación Triangular debería tener un papel más destacado y en este punto Uruguay puede hacer un aporte importante ofreciendo su aprendizaje y buenas experiencias. El cierre de la sesión correspondió a la directora ejecutiva de AUCI, Andrea Vignolo quien insistió en la necesidad de avanzar en los instrumentos y herramientas de la Cooperación Triangular. A este respecto señaló que lo que menos importa es cómo denominar a esta modalidad de cooperación siendo lo relevante conceptualizar las acciones. Subrayó que estamos en un momento de cambio y de construcción… En estos cambios a incorporar remarcó que tampoco está de acuerdo con el indicador de graduación informó de que desde la Agencia Uruguaya se está trabajando en cada foro en cómo seguir incidiendo en la generación de normas y materiales conceptuales. Nota: Las opiniones expresadas en este documento corresponden a los autores y no representan una posición oficial de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).

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