EL FUNCIONAMIENTO DEL ALTO GOBIERNO EN MÉXICO

EL FUNCIONAMIENTO DEL ALTO GOBIERNO EN MÉXICO Ernesto Velasco Sánchez1 Pablo Coss Flores2 Introducción En México, como en otras naciones de América Latina, el Ejecutivo Federal es a la vez el jefe del Estado y del gobierno en turno; es decir, es al mismo tiempo la cabeza política y administrativa del sistema político. Tanto la Constitución Política como las leyes ordinarias mexicanas reconocen que el Presidente de la República, depositario único del poder Ejecutivo, tiene entre sus funciones principales la atención de los asuntos prioritarios del país -políticos, económicos y sociales- y la conducción de estrategias para su solución. Además de sus labores políticas, “se encarga de dar unidad a toda la burocracia, dependiendo de él, que es la cúspide de la pirámide, los funcionarios y empleados del gobierno federal” (Carpizo, 2002: 83)3. Dada la complejidad e importancia de las funciones señaladas, es cada vez más un requisito indispensable la existencia de arreglos institucionales que coadyuven a su desarrollo y que contribuyan a mejorar la coordinación, la información y la rendición de cuentas del aparato gubernamental. El presente documento tiene por objeto examinar las formas de organización, así como las funciones, procesos y herramientas del Alto Gobierno, esto es, “la estructura de altos cargos directivos a través de los cuales se planifican, se gestionan o se evalúan las políticas o los servicios públicos” en México (Oviedo, 2010). Para este caso, el ente denominado “Presidencia de la República”, contemplado dentro de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, funge como instancia del Alto Gobierno, pues se trata de una dependencia encaminada al despacho de labores políticoadministrativas y otras tareas relativas a la conducción estratégica del gobierno4. Así, el análisis se centra en aquellas unidades, fundamentalmente con características de una tecno-estructura5, que conforman a la Presidencia de la República y que brindan asesoría y asistencia, así como también servicios de apoyo logístico y de seguridad, generalmente “tras bastidores”, para el cumplimiento de la función ejecutiva. El estudio se basó principalmente en la “Guía para estudios de caso” elaborada por el CLAD, la cual refiere como objetivo “contribuir a determinar cuáles son los nuevos roles, estructuras, sistemas de información y comunicación, y formas de coordinar que son actualmente necesarios para maximizar la eficacia del Alto Gobierno” (CLAD, 2011: 3). La guía, por demás, delimita los temas principales de investigación, los que se exploran a lo largo de este documento: estructura y evolución del Alto Gobierno; funciones de prospectiva, ideológica y de inteligencia; funciones de coordinación de 1

Maestro en Gestión del Sector Público por la Universidad de Birmingham, Reino Unido. Director General de Cívicus, Consultores en Gestión Pública y Social, S.C. 2 Egresado del programa de estudios de Política y Administración Pública por El Colegio de México. 3 México cuenta con un régimen federal con tres ámbitos de gobierno: el federal o nacional, el estatal y el municipal o local. 4 La citada ley define a la Presidencia de la República como un conjunto de “unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación que el propio titular del Ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado” (Decreto de reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Diario Oficial de la Federación, México, 29 de diciembre de 1982). 5 Mintzberg (1983) define a la “tecno-estructura” como aquellas unidades que no pertenecen a la línea de mando de la organización -en este caso, la Administración Pública Federal (APF)- y que, por tanto, están distanciadas del flujo de trabajo. En general, están constituidas por analistas que diseñan o planean el trabajo de otras personas. Adicionalmente, también existen unidades denominadas “staff de apoyo”, que se encuentran igualmente separadas del flujo de trabajo, pero que prestan servicios sin los cuales el resto de las unidades no podría desarrollar sus funciones. La Presidencia, en sí, está compuesta por ambos tipos de unidades, es decir, aquellas que llevan a cabo labores típicas de tecno-estructura respecto al resto de la APF, y aquellas que brindan servicios al propio presidente, particularmente en temas de logística y seguridad. 1

políticas públicas; funciones de valoración técnico-política de los resultados generados por el gobierno; y funciones de comunicación de la agenda. Para examinar cada una de estas cuestiones se tomó en cuenta un total de 34 preguntas -mismas que señala la guía del CLAD- que fueron respondidas, en la medida de lo posible, a partir de tres tipos de fuentes de información: a) Documentos oficiales, de dos tipos: operativos (descriptivos, metodológicos, legales); y reflexivos (artículos, discursos, capítulos de libros). b) Documentos no oficiales, escritos por otros investigadores o consultores. c) Entrevistas individuales en profundidad con individuos seleccionados estratégicamente y que representan actores y funciones clave. Además de la revisión exhaustiva de ambos tipos de documentos, para la elaboración del estudio se realizaron 20 entrevistas con funcionarios públicos, en funciones durante la administración 20062012 o que tuvieran relación directa con los órganos del Alto Gobierno durante la administración anterior a ella (ver Anexo 1). La información recabada en estas entrevistas se trianguló, además, con reportes oficiales -obtenidos mediante solicitudes de información hechas a la misma Presidencia de la República- y, una vez finalizada la versión preliminar del documento, con las observaciones de los mismos entrevistados, en aras de validar los argumentos e interpretaciones aquí expuestos. La investigación se estructura en siete secciones. La primera se dedica a esbozar, de manera sintética, los rasgos principales del sistema político mexicano -como esfera en la que se desarrolla el Alto Gobierno- y los cambios que ha experimentado en los últimos años. Dado este contexto, la segunda parte se encauza al examen de los antecedentes históricos y organización actual de la Presidencia de la República, tomando como punto de partida documentos oficiales de la institución (de carácter descriptivo-legal) e investigaciones elaboradas por varios especialistas. Los apartados tercero y cuarto se orientan al análisis de las funciones de planeación de la agenda nacional y de estructuración coherente de políticas públicas que lleva a cabo la dependencia, en tanto que el quinto y sexto se enfocan al estudio de las tareas de evaluación de los proyectos gubernamentales y de comunicación de la agenda, respectivamente. Por último, y a manera de conclusión, la parte final se centra en la identificación de aquellas prácticas que han destacado al interior de la Presidencia de la República, así como también de los aspectos que merecen ser reexaminados en el futuro cercano.

I. EL SISTEMA POLÍTICO DE MÉXICO Y SUS CARACTERÍSTICAS Antes de iniciar el análisis de la Presidencia de la República, es menester ofrecer un panorama general sobre los componentes y funcionamiento del sistema político de México6. De acuerdo con la Constitución Política de 1917, norma jurídica suprema que contiene por antonomasia las decisiones políticas fundamentales de la nación, México adopta la forma de “una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior”7, en que se elige de manera directa al Presidente de la República que dura en su cargo 6 años sin posibilidad de ser electo nuevamente para ese cargo, y a los miembros de las dos cámaras del Congreso de la Unión: 500 diputados elegidos por periodos de 3 años sin posibilidad de reelección inmediata (300 con base en distritos uninominales por el sistema de mayoría simple o “el que gana, gana todo” o “first-past-the-pole”, y 200 por una fórmula de representación proporcional en listas plurinominales regionales cerradas), y 128 Senadores elegidos por 6 años sin posibilidad de reelección inmediata (se eligen 3 senadores por estado, dos del partido que gane más votos y uno del partido que 6

Debido a su finalidad meramente informativa, este apartado no presenta un análisis exhaustivo de los elementos tan diversos que constituyen al sistema político mexicano. Para una apreciación más detallada del mismo, véanse Carpizo (2002); González Casanova (1965); Cosío Villegas (1973); Levy y Székely (1985); Segovia (1975); Córdova (1972). 7 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 40. 2

quede en segundo lugar en votos, y se eligen 32 senadores bajo una fórmula proporcional de listas nacionales cerradas). Esta mezcla de principios de representación debe entenderse como el resultado de un proceso de sedimentación de varios intentos por ampliar las vías de entrada a los mecanismos de representación política a partidos diferentes al Partido Revolucionario Institucional (PRI) durante el período autoritario en que se mantuvo como partido hegemónico. Originalmente, desde el siglo XIX se consideró que el Senado fuera un órgano de representación territorial y la Cámara de Diputados de representación de la población, ambos elegidos bajo el sistema de mayoría simple o “first past the pole”. Por algunos periodos de tiempo el Congreso fue unicameral, pero a finales del siglo XIX se restableció el Senado y su existencia se ratificó en la Constitución de 1917 (Ferrer Muñoz, 2004). En 1963 se introdujo una reforma para garantizar que los partidos minoritarios que obtuvieran 2.5% de la votación o más pudieran tener representación en la Cámara de Diputados (5 curules y una curul adicional por cada 0,5% de votación adicional al 2,5%, hasta llegar a un máximo de 20 curules). En 1972 se tuvo incluso que reducir el porcentaje de votos alcanzados a 1,3% para tener representación en el legislativo dada la debilidad de los partidos minoritarios (De Andrea, 2012: 31-32). Posteriormente, en 1977 se crearon 100 asientos en la Cámara de Diputados que serían electos de manera proporcional por medio de listas regionales, número que se amplió a 200 en 1986. También se establecieron porcentajes máximos de asientos que podía obtener el partido mayoritario (77% en 1977, reducido a 70% en 1986). En el caso del Senado, en 1993 se aumentó de 64 a 96 senadores, para que se otorgara uno a la primera minoría en cada estado. Finalmente, durante el sexenio del presidente Zedillo, se añadieron 32 diputados de representación proporcional con base en una lista nacional cerrada, con lo que el número de senadores quedó en 128, lo que ha permanecido sin cambios hasta la actualidad (Ugalde, 2003: 176). Estas reformas trataban de darle mayor diversidad a las expresiones políticas, en momentos donde los partidos de oposición difícilmente estaban en condiciones de ganar distritos de mayoría. Conforme la competencia política se robusteció, las reformas permitieron la consolidación de grupos parlamentarios de oposición con cuadros desarrollados a partir de carreras parlamentarias. Además, un resultado de estas reformas es que desde 1988 un solo partido no puede promover por sí solo cambios a la Constitución, que requieren mayoría aumentada o calificada de 2/3 de los votos emitidos, junto con la aprobación de la mayoría de las legislaturas de los estados. Posteriormente, sin embargo, cuando ya no existía un partido con mayoría absoluta en la cámara, estos mecanismos mixtos han contribuido a la dispersión de los grupos representados y, por tanto, a que no haya sido posible establecer mayorías claras en las cámaras. La Constitución señala que el ejercicio del Poder Ejecutivo federal se “deposita en un solo individuo”, por lo que la norma orienta hacia un ejercicio poco colegiado (Art. 80). Por esa razón, salvo excepciones en que la Constitución exige el concurso del Legislativo, el Presidente tiene potestad para nombrar y remover a los miembros de su gabinete y solo se establece como requisitos para ser secretario de despacho (ministro) el ser ciudadano mexicano y tener al menos treinta años de edad (Art. 90). De esta forma, como se verá más adelante, el Presidente tiene un amplio espacio para elegir a los miembros de su equipo de gobierno, lo que en principio le permite un alto grado de control sobre ellos ya que le deben totalmente sus cargos y pueden ser reemplazados inmediatamente. El sistema político mexicano ha tenido un intenso período de cambios tanto legales como en las prácticas que de facto determinan el ejercicio del poder y el grado de apego a los preceptos legales (Cosío Villegas, 1973: 20-21). Con lo anterior en mente, a continuación se examinarán dos dimensiones específicas del sistema político de México, a saber, el presidencialismo y los partidos políticos8. 8

Aunque importante para el sistema político de México, el tema del federalismo no se incluye en este breve repaso debido, primero, a la restricción de espacio a la que se sujeta la investigación y, segundo, a su carácter tangencial para el objeto de estudio. 3

El presidencialismo mexicano Históricamente, la fórmula de gobierno presidencial data de la época del primer Congreso constituyente de 1823-1824. Pese a ello, debido al desorden sociopolítico prevaleciente en los primeros sesenta años de vida independiente, y a la naturaleza dictatorial del período dominado por Porfirio Díaz (18761911), así como a la volatilidad institucional ocasionada por el levantamiento revolucionario de 19101920, no fue sino hasta el decenio de 1930 que se pudo contemplar un presidencialismo verdadero (Carpizo, 2002: 41-42). Cabe destacar, no obstante, que éste adquirió una dinámica peculiar, pues favoreció el predominio del jefe del Ejecutivo sobre el poder legislativo, principalmente a causa de una serie de mecanismos -propios del caso mexicano- que se fueron perfeccionando a lo largo de los años. Exploraremos, en adelante, este fenómeno particular. En general, la Carta Magna de 1917 se encargó de delimitar, de manera expresa y rigurosa, el conjunto de funciones correspondientes al presidente. Sin embargo, un primer acercamiento al texto constitucional revela que, si bien está dotado de atribuciones que le permiten contrarrestar el poder del Legislativo, éstas no son de ningún modo excepcionales o sustantivamente fuertes. En teoría, el Congreso de la Unión tendría primacía sobre el Ejecutivo, pues muchas de las facultades de este último están sujetas a la ratificación por parte de la cámara de diputados, de la cámara de senadores, o de ambas (Casar, 1999: 85-86). Resulta evidente, en ese sentido, que la fuerza histórica sin antecedentes del presidente mexicano provino de otro tipo de fuentes. A la par de las atribuciones reconocidas por el régimen legal surgieron otras, denominadas “metaconstitucionales”, que derivaron en gran medida de algunas instituciones básicas del propio aparato político nacional. Aunque éstas se examinan en páginas posteriores, conviene apuntarlas brevemente en aras de comprender el poder que caracteriza a la figura presidencial. En primer lugar, destacan las reglas electorales que favorecieron la formación de un sistema de partido hegemónico, el cual, dada su falta inherente de competitividad, garantizó el éxito electoral de los candidatos del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y su predominio absoluto en todos los cargos de elección popular, sobre todo en el Congreso (González Casanova, 1965: 24-25). En segundo lugar, el reconocimiento del titular del Ejecutivo como líder de facto del partido oficial, aunado a su capacidad para elegir a aquellos que habrían de ocupar puestos públicos, propició la existencia de una disciplina partidaria férrea y, desde luego, de un contingente numeroso que respaldara todas sus decisiones 9. El amplio poder que caracterizó al Ejecutivo mexicano, al menos hasta fines de la década de los años ochenta, se manifestó en tres ámbitos específicos de acción. El presidente, por una parte, intervino decididamente en el proceso de formación de leyes mediante dos actos de suma importancia: la iniciativa y el veto10. A partir de estos, no solo sugirió una cantidad innumerable de proyectos de diversa índole -económicos, sociales, agrarios-, sino que también modificó, e incluso prohibió, aquellos que juzgara poco convenientes. De hecho, entre los decenios de 1940 y 1970, período considerado como la etapa de oro del presidencialismo, más del 90% de las leyes que se promulgaron fueron iniciativas del Ejecutivo, aprobadas con poca o nula oposición por un Congreso que, debido a las reglas de juego prevalecientes, estaba dominado por representantes de un mismo partido. Cosío Villegas (1973: 29) comenta que “los candidatos a diputados y senadores desean en general hacer una carrera política, y como el principio de la no-reelección les impide ocupar el mismo lugar en el Congreso por mucho tiempo, se sienten obligados a distinguirse por su lealtad al Partido y al Presidente para que, después de servir tres años como diputados, puedan pasar en el senado otros seis, y de allí otros tantos de gobernadores”. 10 De acuerdo con la Constitución mexicana, el veto presidencial, que consiste en la capacidad de revisar y sancionar las iniciativas de ley, se limita a ciertas jurisdicciones -aquellas que no sean exclusividad de algunas de las cámaras del Congreso de la Unión- y puede ser parcial o total. Como tal, el veto tiene una doble función: por un lado, como un sistema para evitar precipitaciones y, por el otro, como un mecanismo de defensa per se del Ejecutivo frente al Legislativo (Carpizo, 2002: 85-87). 9

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El segundo ámbito en el cual se demostró la fortaleza del titular del poder Ejecutivo fue el nombramiento y la remoción de los altos funcionarios de la Administración Pública. Al respecto, la designación de cargos públicos constituyó uno de los medios que permitieron afianzar su dominio pues, al no haber obstáculos para el ejercicio de su función, el presidente fue capaz de integrar un círculo cercano de trabajo con individuos de su confianza. Por su parte, la destitución discrecional también coadyuvó a reafirmar su poder, así como la lealtad infranqueable de los funcionarios para con el jefe del Ejecutivo, toda vez que la separación del cargo suponía informalmente el fin de su carrera política (Córdova, 1972: 48-49). Con esto, el presidente aseguró su primacía como poder de facto indisputable, aunque también generó disfunciones en el sistema político nacional: el nombramiento libre de cargos dio paso a una creciente práctica patrimonialista, en detrimento de un sistema de elección basado en el mérito. Finalmente, el poder presidencial se desplegó a través de su injerencia, directa o indirecta, en la economía general de la nación por medio de activas políticas monetarias y fiscales. No obstante, la intervención más importante se realizaba por medio de su facultad exclusiva de presentar la iniciativa de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federación. La importancia de este hecho radicó en que, durante el período de oro del presidencialismo, la política fiscal quedó en manos del jefe del Ejecutivo, determinando así la cantidad de dinero que se gastaría, las áreas en las que se haría, y la forma como se llevaría a cabo; en suma, el rumbo que habría de tomar el país (ibídem: 143-148). A partir de la década de los años setenta, empero, las estructuras económicas y sociales de México comenzaron a experimentar transformaciones paulatinas que, a largo plazo, modificarían la esfera política. En el plano económico, el agotamiento de la capacidad fiscal del Estado -a consecuencia del endeudamiento de la nación- y la abierta recesión de la producción condujeron, a principios del decenio siguiente, a una crisis severa que buscó corregirse mediante la adopción de un modelo de economía orientado a la reducción del gasto, a la desregulación, a la privatización de activos gubernamentales y a la apertura del mercado a la competencia mundial (Brachet-Márquez, 1996: 174176). Mientras tanto, en la dimensión social, el crecimiento de la clase media y la intervención cada vez mayor de diversos sectores organizados de la población -entre ellos, los empresarios-, aunado al acceso a la educación de importantes sectores de la población, propiciaron la exigencia de cambios sustanciales que garantizaran la existencia de nuevos canales para la participación ciudadana en los asuntos públicos del país (Segovia, 2001: 135). Desde luego, este nuevo panorama supuso un golpe duro para los cimientos del régimen político, que por muchas décadas había prevalecido sin modificaciones sustantivas. En principio, el marco legal presentó una serie de ajustes que, si bien de manera gradual, transformaron la lógica que hasta ese momento había funcionado, especialmente, para amplificar y mantener el poder del presidente de la nación. La Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales que se promulgó en 1977, ya mencionada, condujo a la liberalización eventual del régimen, pues aseguró la presencia de las fuerzas de oposición dentro de la cámara de diputados y, con ello, la pérdida de la mayoría absoluta del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en el Congreso (Reséndiz García, 2005: 160-161). Para finales del decenio de 1990, éste y otros cambios introducidos a lo largo del camino, aunado a las coyunturas de diversa índole que se fueron suscitando, condujeron al fin del presidencialismo como hasta entonces se había conocido. Tras el triunfo electoral del PAN en las elecciones presidenciales del año 2000, el titular del Ejecutivo ha mantenido casi intactas las atribuciones originales que señala la Constitución mexicana. Sin embargo, la fuerza tan distintiva que tuvo durante el siglo XX ha disminuido sobremanera a causa de un poder Legislativo que, además de haberse fortalecido, no constituye mayorías que le ofrezcan ventajas claras. En más de una ocasión, el Congreso se ha caracterizado por fungir como un contrapeso efectivo al presidente pues, por ejemplo, aunque no cuenta con un mecanismo de voto de censura o de desconfianza, ha podido limitar su capacidad de designación discrecional de cargos públicos mediante sus poderes de ratificación. Asimismo, el cuerpo legislativo ha logrado democratizar el proceso de 5

expedición de leyes, toda vez que se ha convertido en un actor sumamente activo en materia de iniciativa, así como también de revisión de proyectos en general (Casar, 1999: 125-127). El poder Ejecutivo, sin más opción, ha tenido que aprender a convivir y, sobre todo, a negociar efectivamente con el Congreso en aras de encontrar vías que garanticen la gobernabilidad de la nación. Al mismo tiempo, la democratización del régimen ha dado nueva vida al régimen federal, ya que los gobernadores han vuelto a ejercer sus atribuciones plenamente, generándose relaciones intergubernamentales complejas tanto entre los gobernadores de partido distinto al del presidente de la República como entre aquellos adscritos al mismo partido. En este caso, los gobiernos estatales (poderes ejecutivos y las cámaras legislativas locales) han logrado mayores niveles de autonomía política respecto al gobierno nacional, por lo que se han convertido en actores con capacidad de veto, en la medida en que han logrado hacerse de mayores recursos en las negociaciones presupuestales y han adoptado un papel activo en la gestión de los servicios sociales como la educación y la salud (Hernández, 2003: 97-127). Los partidos políticos Conviene recordar que prácticamente durante la segunda mitad del siglo XX, la regla común fue la existencia de un partido hegemónico, el PRI, que debido a su predominio electoral garantizó la subordinación efectiva del poder Legislativo a los designios del Ejecutivo. Sin embargo, a partir de la expedición de la ya mencionada Ley de Organizaciones Políticas de 1977, el sistema ha trasmutado gradualmente hasta configurar una verdadera fórmula multipartidista hacia finales de la década de 1990. El poderío del PRI, por una parte, se vio minado no solo por las presiones económicas y sociales que desde años atrás se habían experimentado, sino también por un proceso de erosión interno que, a más, condujo al fraccionamiento y escisión de sus élites políticas (Reséndiz García, 2005: 170-171). A la par, los otros dos partidos con importancia reconocida, el ya mencionado PAN y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) -este último integrado por ex militantes del PRI-, organizaron campañas efectivas y encontraron nuevos nichos electorales que les proporcionaron victorias significativas dentro del Congreso y en las entidades federativas (ibídem: 172-175). El paso definitivo hacia el multipartidismo se presentó en el año 2000 cuando, luego de celebrarse elecciones, el PAN resultó ganador en la contienda presidencial, mientras que el PRI, sin representar una mayoría apabullante como antaño, tuvo que conformarse con ser un actor más de oposición dentro del Congreso de la Unión. Desde la década pasada, el multipartidismo ha dado pie a avances significativos en la vida democrática de México. Por un lado, los diversos partidos políticos han constituido canales para la representación de múltiples sectores de la población nacional, logrando con ello incrementar el grado de participación de los ciudadanos. Por otro lado, la existencia de varios partidos con oportunidades reales de acceder a porciones de poder ha favorecido el desarrollo de más eficaces mecanismos de contrapeso que controlen el ejercicio del poder político. Esto se ha visto, como ya se apuntó, en el Congreso de la Unión, pues la presencia de franjas parlamentarias de diferente cuño partidista ha limitado efectivamente la fuerza del titular del poder Ejecutivo, aunque también ha afectado en ocasiones la gobernabilidad de la nación. Aunque lejos de ser perfecto, el nuevo orden ha favorecido la participación democrática y la disminución del riesgo de concentración del poder, al tiempo que ha privilegiado una nueva relación entre el poder Ejecutivo y el Legislativo. La caracterización resumida que se ha hecho sobre algunos elementos del sistema político de México ha permitido ver la existencia de actores y prácticas complejos. En específico, se ha examinado a la institución ejecutiva y el poder histórico que comandó durante la mayor parte del siglo XX, originado éste no por sus atribuciones constitucionales, sino por la relación casi simbiótica que tuvo con el poder Legislativo. Sin embargo, una vez sustituido ese modelo, el presidente queda en una posición de desventaja que, como se verá luego, ha sido parcialmente mitigada mediante la 6

instrumentación y acción del Alto Gobierno.

II. ESTRUCTURA Y EVOLUCIÓN DEL ALTO GOBIERNO EN MÉXICO Como institución de Alto Gobierno, la Presidencia de la República contemporánea “tiene sus orígenes en la Secretaría Particular del Presidente, resultando por demás complicado establecer su fecha de iniciación ex profeso” (Galindo Rodríguez, 1990: 13). Se puede argumentar que sus antecedentes más antiguos se remontan a la creación de la Casa Imperial por Agustín de Iturbide, tras declararse emperador de México el 21 de mayo de 1822, poco tiempo después de la proclamación de la independencia nacional. Ésta se integraba por “varios nobles de la aristocracia colonial, un mayordomo mayor; un caballerizo mayor; capitán de guarida; ayudante del emperador; brigadieres; confesores escogidos entre los individuos más estimables del clero; mayordomos de semana, y médicos y cirujanos de cámara” (Alamán, 1942: 132). Desde luego, a la fecha, la estructura ha evolucionado enormemente como resultado natural de la confluencia de las transformaciones del sistema político mexicano, el dinamismo del sistema social y el estilo personal de gobierno de cada presidente. Conviene hacer un repaso a la historia de la institución en aras de comprender cabalmente su presente. La historia moderna de la Presidencia de la República se inauguró formalmente al arribar Adolfo López Mateos al poder en 1958. Hasta ese entonces, la Secretaría Particular del Presidente de la República había carecido de una base jurídica clara, asignándosele funciones marginales de asistencia como eran el manejo de las relaciones con la prensa nacional y la coordinación de las giras presidenciales (Galindo Rodríguez, 1990: 14). Para el presidente López Mateos, no obstante, la necesidad de armonizar el crecimiento económico y lograr la estabilidad política nacional, en un ambiente de racionalidad administrativa, demandaba reforzar la capacidad de toma de decisiones del jefe del Ejecutivo (Flores Caballero, 1988: 243-245). En consecuencia, se realizaron reformas a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado que crearon, con rango de secretaría de Estado11, la Secretaría de la Presidencia, misma que habría de desempeñarse como colaborador inmediato del titular del poder Ejecutivo para el desarrollo de sus funciones. Tanto para el presidente como para los legisladores, la nueva organización se concibió como una secretaría de planeación, coordinación y vigilancia, no así de ejecución, que atendería la programación de las actividades del gobierno federal y sus dependencias12. Con ello se amplió el radio de influencia de la Presidencia de la República de forma inédita, pero también se generó un problema latente y recurrente al concentrar tan importantes facultades en un solo órgano. Para algunos, la existencia de una “supersecretaría” contravenía, incluso, las disposiciones constitucionales (Galindo Rodríguez, 1990: 18). Poco a poco, los poderes legales concedidos a la Secretaría de la Presidencia la hicieron más protagónica, rebasando los límites del apoyo técnico y de asesoría. Así, con el tiempo se convirtió en la encargada de velar por la racionalización del gasto público y de auditar a las secretarías de Estado, desapegándose paulatinamente de las labores de apoyo a las funciones del presidente (Flores Caballero, 1988: 254). Para el sexenio de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976), la autonomía de la Secretaría de la Presidencia respecto de la persona del presidente era evidente. Las funciones de planeación y programación del gasto, que en principio correspondían a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, absorbieron el tiempo y los esfuerzos de la dependencia en su totalidad. Por su parte, las labores de auxilio técnico (coordinación de giras, gestión de relaciones públicas, entre otras) quedaron bajo la 11

En México, las secretarías de Estado conforman el gabinete legal del Presidente de la República, por lo que son equivalentes a los ministerios en otros países. Cada una es encabezada por un secretario que el Presidente designa y remueve libremente. 12 “Ley de Secretarías y Departamentos de Estado”, Diario Oficial de la Federación, México, 24 de diciembre de 1958. 7

responsabilidad de la Secretaría Privada del Ejecutivo, órgano formado por aproximadamente treinta funcionarios de confianza del presidente (Galindo Rodríguez, 1990: 30; Carpizo, 2002: 78). Esta situación contribuyó a plantear la necesidad de realizar una nueva reforma de la Administración Pública Federal, misma que materializó José López Portillo, sucesor de Echeverría, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que se expidió al inicio de su mandato en 1976. La nueva Ley, que derogó la de Secretarías y Departamentos de Estado de 1958, introdujo dos cambios vinculados con los colaboradores más cercanos del titular del Ejecutivo: por un lado, se reconstituyó la Secretaría de la Presidencia bajo el nombre de Secretaría de Programación y Presupuesto, reteniendo de forma exclusiva las funciones de planeación y gestión del gasto público para las actividades del gobierno federal13. Por el otro, se decretó que: “Para estudiar y dar forma a los acuerdos presidenciales, compilar las leyes y decretos promulgados; los reglamentos, acuerdos y resoluciones expedidos por el Presidente de la República; para estudiar y promover las modificaciones que deben hacerse a la Administración Pública y coordinar y evaluar su ejecución; así como para la atención de servicios de difusión y relaciones públicas, el titular del poder Ejecutivo contará con las unidades respectivas, además de aquéllas de asesoría y apoyo técnico y coordinación de áreas prioritarias que el propio Ejecutivo determine de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presidencia de la República”. Este cambio separó nuevamente las labores de gestión y control del presupuesto de aquellas de asistencia directa al presidente; significó, también, su institucionalización (desde entonces referida como “Presidencia de la República”, que para efectos presupuestarios cuenta con un ramo exclusivo) y la de sus funciones (Faya Viesca, 1979: 100). A partir de este nuevo marco normativo, el presidente López Portillo emprendió la pronta configuración de su staff auxiliar. Además del Estado Mayor Presidencial, la Secretaría Particular y la Secretaría Privada, el titular del Ejecutivo instituyó diversas unidades dedicadas en exclusivo al análisis de temáticas específicas de su interés. Estos órganos duplicaron las funciones de algunas secretarías de Estado: mientras que algunos de ellos buscaron atender áreas vinculadas con la renovación administrativa (Coordinación de Estudios Administrativos), otros orientaron su acción hacia temas sociales (Coordinación de Servicios de Salud Pública) (Flores Mariscal, 2007: 88-93). Si bien su desempeño favoreció en general al presidente, para finales del sexenio la estructura sufrió cuestionamientos, en medio de presiones derivadas del shock petrolero y del endeudamiento nacional, sin mencionar aquéllas relacionadas con el cambio de gobierno14. Así, la Presidencia de la República se disolvió unos meses antes de la salida de López Portillo, “atendiendo únicamente asuntos relacionados con las liquidaciones de los funcionarios salientes” (Flores Mariscal, 2007: 95). Con la crisis socioeconómica, la introducción subsecuente de reformas encaminadas a redimensionar el sector público y la transformación gradual del sistema político, la Presidencia de la República experimentó cambios significativos en su estructura durante el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988). Primero, el marco legal sufrió modificaciones importantes. El artículo 8° de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se reformuló dando paso a un orden más laxo y con más margen de decisión -a la fecha vigente- respecto de las funciones de la Presidencia: “El titular del 13

El artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal estipulaba la recopilación de datos, el establecimiento de lineamientos generales de estadística, el cálculo de los ingresos y egresos de la Administración Pública Centralizada y la intervención directa sobre contratos de infraestructura, entre otras, como funciones adicionales (Diario Oficial de la Federación, México, 29 de diciembre de 1976). 14 En 1982 el país enfrentaba una severa crisis económica en la que el Producto Interno Bruto (PIB) se redujo a 0,5%, la inflación alcanzó más de un 100% y el tipo de cambio se desplomó en mayor grado aún. En esas circunstancias, se acordó con el Fondo Monetario Internacional (FMI) un paquete de reformas para disminuir el déficit público de 12,4% del PIB en 1981 a 3,5% en 1985. Esto requirió la eliminación de casi 176 unidades administrativas en 13 secretarías de Estado e innumerables despidos de personal (véanse Hernández, 1993: 145-173; Hierro y Sanginés Krause, 1990: 188-253). 8

Poder Ejecutivo Federal contará con las unidades de apoyo técnico, asesoría y coordinación que el propio Ejecutivo determine de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presidencia de la República”15. Segundo, el redimensionamiento del aparato estatal motivó la desaparición de las áreas de Presidencia con funciones duplicadas, o bien que por su naturaleza incumbieran a alguna secretaría de Estado. En su lugar, se fomentó la formación de “gabinetes especializados”, compuestos por los titulares de las Secretarías más cercanas a los temas prioritarios en discusión, y de la Dirección del Secretariado Técnico de Gabinetes, que de manera conjunta coordinaría el cumplimiento de las políticas del gobierno federal16. La nueva estructura de la Presidencia de la República buscó consolidarse durante los años más tempranos del mandato. Desafortunadamente, el proceso se vio truncado por varias razones. Por un lado, la agudización de la crisis económica llevó a la introducción de nuevas restricciones al gasto público, lo que supuso una limitante para el desarrollo de sus funciones. Por el otro, el estilo personal de gobierno de Miguel de la Madrid propició la desorganización y la disolución de sus unidades de asesoría, en especial de los gabinetes de economía y de salud. Las comisiones de protección civil que se instituyeron posteriormente a raíz del sismo de 1985 también sufrirían el mismo destino que los gabinetes y otros órganos de la Presidencia17. Así pues, “las áreas de las cuales se valió el Ejecutivo Federal como auxiliares tuvieron, en general, una vida efímera, subsistiendo únicamente el Estado Mayor Presidencial y la Secretaría Particular al finalizar el sexenio” (Galindo Rodríguez, 1990: 47-48). La Presidencia de la República, se demostró, dependía tanto de los estilos de liderazgo ejercido por el presidente, como del contexto nacional. Los siguientes dos titulares del Ejecutivo, Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y Ernesto Zedillo (1994-2000), estructuraron la Presidencia de la República sobre los cimientos legados por la administración delamadridista, aunque con ciertas modificaciones. A diferencia de su antecesor, quien organizó unidades con funciones relativamente independientes entre sí, ambos presidentes convinieron establecer un mando de operaciones único, denominado Oficina de la Presidencia de la República, que centralizaría las labores de asesoría, seguimiento, logística y comunicación social, entre otras18. Con ello se buscó configurar una estructura que no solo ordenara los distintos rubros de actividades, sino que también diera coherencia interna al entorno presidencial. De hecho, a partir de estos años, la importancia de la Presidencia aumentó como nunca antes (Serrano, 1998: 33). La Oficina de la Presidencia instaurada por Carlos Salinas fue un órgano aún más activo. Con excepción de la seguridad del presidente, responsabilidad asumida por el Estado Mayor Presidencial, la unidad desempeñó una amplia gama de funciones, que iban desde asesorar al Ejecutivo Federal en sus proyectos de interés, hasta “realizar la crónica escrita y fílmica del quehacer del Gobierno de la República”19. Más aún, al sostener un contacto directo con el presidente, su titular fue adquiriendo un papel protagónico y subordinando a aquellos órganos no adscritos a la Oficina, como sucedió con el

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Énfasis agregado. “Acuerdo por el que se crea la Dirección General del Secretariado Técnico de Gabinetes de la Presidencia de la República” (Diario Oficial de la Federación, México, 19 de enero de 1983). 17 El 19 de septiembre de 1985, la ciudad de México fue afectada por un terremoto con una magnitud de 8,5. El fenómeno paralizó al gobierno federal y su burocracia. La ciudadanía, y posteriormente, equipos extranjeros, formaron brigadas de rescate y para la distribución de víveres en las diferentes zonas afectadas. Algunas semanas después de la tragedia, el presidente decretó la creación de cinco comisiones que se encargarían de velar por el cumplimiento de actividades relacionadas con la reconstrucción del área metropolitana, el rescate de supervivientes, y la atención a damnificados, entre otras. Su existencia, sin embargo, fue fugaz y su acción tuvo poco impacto. Al respecto, véase Arreola …[et al] (1986: 105120). 18 “Acuerdo por el que se crea la Oficina de Coordinación de la Presidencia de la República” (Diario Oficial de la Federación, México, 7 de diciembre de 1988). [En adelante, “Oficina de Coordinación 1988…]. 19 “Oficina de Coordinación 1988…”, óp. cit. 16

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Consejo Consultivo de Ciencias o, incluso, la Secretaría Particular del Presidente20. De esta forma, el órgano replicó el esquema organizacional de su homólogo estadounidense (el jefe de la Oficina era, en esencia, un chief of staff), pero con una notable diferencia: su amplio margen de discrecionalidad, producto de la ausencia de un ordenamiento legal que normara sus actividades (Sáenz, 2006: 40-41). La autoridad de este mando de operaciones único se extendió no solo dentro de la propia Presidencia, sino también en el resto de la Administración Pública Federal. Además de controlar a los gabinetes especializados y su secretariado técnico, figuras nacidas durante la gestión anterior, la Oficina de la Presidencia debía “verificar la realización de los programas y las instrucciones que expresamente señale el titular del Ejecutivo Federal cuando abarquen más de una dependencia”21. Lo anterior tenía dos implicaciones importantes: por un lado, se concedía un amplio margen de influencia sobre las políticas que se diseñaran, lo cual ocurrió en el caso del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol)22; por el otro, se adjudicaba la responsabilidad metalegal de vigilar a todas las secretarías de Estado, lo que la transformaba en una suerte de “supersecretaría”. En definitiva, la Oficina de la Presidencia se convirtió en una entidad políticamente trascendente que, además de administrar las actividades presidenciales, transmitía y potenciaba la fuerza del poder Ejecutivo23. Ernesto Zedillo dio continuidad a esta estructura hasta mediados del sexenio, momento en el cual se derogó el acuerdo presidencial decretado por Carlos Salinas con el que se creó la Oficina de la Presidencia24. El presidente Zedillo buscaba en un inicio obtener aquellos beneficios que el modelo de mando único de operaciones le había brindado a Salinas de Gortari, razón por la cual se optó por mantener el statu quo (Flores Mariscal, 2007: 140-143). Pese a ello, la organización no operó de la misma manera, debido en buena medida a que los titulares del Ejecutivo y de la Oficina tenían estilos de liderazgo difíciles de conciliar, lo cual motivó la reestructuración en 1997. A grandes rasgos, se determinó la desarticulación de la Oficina de la Presidencia y, en su lugar, la formación de dos nuevas coordinaciones de asesores dedicadas, la primera, a materias de política interior y exterior; la segunda, a temas de política económica y social25. Los coordinadores, además de aconsejar al titular del poder Ejecutivo, organizaron solo aquellos gabinetes vinculados con su área de especialidad y, junto con los secretarios de Estado, se encargaron de “proponer y dar seguimiento a las políticas del Gobierno Federal”26. Este breve recuento permite apreciar que, durante buena parte del siglo XX, la Presidencia no tuvo un anclaje institucional claro. Posteriormente, los esfuerzos por robustecer el entorno del poder Ejecutivo tuvieron momentos de mayor efectividad y otros en los que la Presidencia no tuvo los 20

Esta última unidad se encargaba de llevar la agenda personal del presidente Salinas, así como de concretar encuentros con gobernadores, secretarios de Estado, miembros del Congreso, y otros personajes de la política mexicana. A medida que el Jefe de la Oficina, José María Córdoba Montoya, ganaba poder, estos aspectos pasaron a consultarse primero, y a notificarse posteriormente, con él (El Financiero, México, 8 de abril de 1995). 21 “Oficina de Coordinación 1988…”, óp. cit. 22 El Pronasol fue el programa social más importante del sexenio, impulsado por el propio Carlos Salinas desde los días de la campaña presidencial. Se trataba de un conjunto de políticas vinculadas a los temas de salud, educación y bienestar social, y encaminadas a combatir la pobreza extrema. Pese a que se trataba de un programa intersectorial, que requería la intervención de las secretarías de Desarrollo Social, Educación Pública, y Salud -además de Hacienda y Crédito Público por la cuestión financiera-, el Pronasol dependió, a nivel de toma de decisiones, de una comisión incorporada a la Oficina de la Presidencia (véase Cornelius …[et al], 1994: 3-28). 23 Aitken (2005: 422-426) comenta que el poder real del jefe de esa oficina era muy grande, tan es así que analistas políticos consideraron en su momento que la persona designada para ese cargo entre 1988 y 1994 era de hecho un vicepresidente no electo por el pueblo que tuvo una influencia política trascendente. 24 “Acuerdo por el que se reestructuran los gabinetes especializados del Ejecutivo Federal y se abroga el diverso que creó la Oficina de la Presidencia de la República” (Diario Oficial de la Federación, México, 19 de diciembre de 1997). [En adelante, “Acuerdo por el que se abroga…”]. 25 “Acuerdo por el que se abroga…”, óp. cit. 26 Ibídem. 10

recursos o el poder suficientes para ser una presencia importante dentro de la Administración Pública Federal. Para el año 2000, la realidad política de México se transformaría profundamente con la alternancia partidista en el poder Ejecutivo, lo que significó también cambios en la forma de operación de la estructura de apoyo inmediato del Presidente. La década post alternancia Los comicios federales celebrados el 2 de julio de 2000 representaron un parteaguas en la historia moderna de México. El triunfo electoral del candidato a la presidencia del Partido Acción Nacional (PAN), Vicente Fox Quesada, simbolizó el ocaso del régimen autoritario que tuvo durante setenta años al Partido Revolucionario Institucional (PRI) como poder hegemónico en la nación27. Desde luego, las expectativas respecto del primer gobierno de la alternancia eran muy grandes, en parte porque éste conduciría al tan esperado y necesario reordenamiento de las instituciones políticas del país, empezando por el propio Poder Ejecutivo. Sin embargo, los cambios fueron complicados de realizar, desiguales en sus logros y faltos de consistencia. Ello se debió, en buena medida, a la poca experiencia de gobierno del nuevo titular del Ejecutivo y su partido28, pero también a la forma más pluralizada del espectro político. Sin duda, estos factores intervendrían una y otra vez en contra a lo largo de la administración de Vicente Fox (2000-2006). En los primeros días del nuevo gobierno, el presidente decretó la creación de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la República, la cual, además de ordenar, coordinar y evaluar, propiciaría “las condiciones para que las Secretarías o las dependencias que tuvieran que ver con proyectos estratégicos siguieran un proceso coherente y sinérgico”29. El nuevo órgano se pensó como un mando de operaciones único, similar a aquel que había operado durante la gestión de Carlos Salinas. En realidad esto no fue así, pues se favoreció la formación de una gama de unidades -algunas de las cuales duplicaron las funciones de varias secretarías de Estado y otras dependencias- no supeditadas entre sí, que atendieron más bien una lógica de organización matricial30. La adopción de un estilo de liderazgo horizontal, amplio y plural -denominado por José Luis Méndez como “gerencial”- tuvo distintas motivaciones. Por una parte, “el estilo gerencial que el presidente Fox buscó darle a su gabinete, un estilo donde se da a los secretarios [y asesores] una responsabilidad y una autonomía (y por ende distancia) mayores respecto al propio presidente […] pudo sin duda haber estado vinculado a la personalidad de Vicente Fox, pero probablemente también a su experiencia previa como gerente en la iniciativa privada, así como a su menor conocimiento de muchos de los temas nacionales debido a que no había ocupado nunca un puesto federal” (Méndez, 2007: 857). Por otra parte, el compromiso con el avance de la democracia motivó al titular del poder Ejecutivo a establecer un equipo de trabajo diversificado, tanto en términos de capacidades técnicas como de ideología, que satisficiera los criterios de pluralidad política del nuevo régimen (ibídem: 858). Ello resultó en el nombramiento de múltiples colaboradores con base en su prestigio y amplia experiencia en sus respectivos campos profesionales, pero que con frecuencia buscaban agendas particulares y carecían de una relación previa o nexos de lealtad fuerte con el propio presidente. 27

Al respecto, véase Merino (2003). Al momento de su elección como presidente constitucional de México, Vicente Fox tan solo se había desempeñado como Diputado Federal de la LIV Legislatura (1988-1991) y, durante cuatro años, como Gobernador del Estado de Guanajuato (1995-1999). 29 “Acuerdo mediante el cual se crea la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la República” (Diario Oficial de la Federación, México, 4 de diciembre de 2000). 30 Llama la atención el número tan elevado de unidades (en total once) que en principio formaron la Oficina Ejecutiva de la Presidencia. Entre ellas se encontraron la Oficina de Políticas Públicas, la Oficina para la Innovación Gubernamental, la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, y la Comisión de Orden y Respeto (loc. cit.). 28

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A pesar de las altas expectativas alrededor del denominado “gobierno del cambio” y de su apuesta por un esquema novedoso de coordinación transversal, la Presidencia de la República no tuvo un funcionamiento adecuado y, a meses de iniciado el sexenio, su estructura fue reajustada. La nueva administración, en principio, confundió las funciones de los órganos de apoyo, integrados por empresarios, intelectuales y figuras políticas relevantes, con la de los gabinetes, entendidos estos como la reunión de diferentes secretarios de Estado para la discusión de temas específicos (Sáenz, 2006: 56). En cierto sentido, se creó una suerte de “gabinete paralelo” que buscó manejar las políticas de la nación, tarea que las secretarías habían desarrollado tradicionalmente. Esta duplicidad orgánica, generó conflictos entre los titulares de las dependencias públicas y aquellos de las oficinas presidenciales, quienes al final, a falta de un régimen de atribuciones definido por la ley, fueron relegados a un segundo plano en la formulación de los proyectos especializados (ibídem: 57)31. En buena medida producto de esas discrepancias, para el término del segundo año el staff presidencial había sufrido la dimisión de los encargados de algunos órganos de apoyo. Del equipo inicial, se mantuvieron aquellos funcionarios que habían entablado un vínculo de confianza con el presidente, ya por su participación durante la campaña electoral, ya por su contribución durante los años en que fue gobernador32. A poco, estos colaboradores conformaron el círculo interior de asesoría del presidente y, bajo la figura del “Comité de Agenda”, procuraron “evaluar, coordinar y dirigir en forma estratégica la comunicación y la relación del presidente con la sociedad y la clase política” 33. En el fondo, se trató de un esfuerzo conjunto por generar un mensaje institucional que diera unidad a la gestión foxista. El titular de la Oficina para la Innovación Gubernamental intentó fungir de facto como líder de este cuerpo; no obstante, las agendas políticas particulares que cada miembro persiguió dificultaron la labor, y condujeron a su eventual fragmentación. Si bien la estructura inicial fue menos efectiva de lo esperado, ofreció aprendizajes respecto al funcionamiento del poder Ejecutivo y, a la luz de esta experiencia, se emprendió el reordenamiento de la Presidencia. Durante la segunda mitad del sexenio de Vicente Fox, se desarrolló un esquema menos complejo y más modesto, guiado aún, en buena medida, por un enfoque matricial, pero limitado a asuntos o proyectos específicos (la realización de las acciones relacionadas con la Agenda Presidencial de Buen Gobierno, por ejemplo, que se detallarán más adelante). Por medio de un nuevo acuerdo presidencial, el titular del poder Ejecutivo determinó la extinción de las varias oficinas creadas anteriormente, las cuales habían perdido ya impulso y se percibían como redundantes e ineficientes34. Paralelamente, se conservaron las unidades más tradicionales de la institución, así como aquellas que resultaban más estratégicas y cercanas al presidente, como la Oficina para la Innovación

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Uno de los ejemplos más citados por la prensa mexicana respecto al conflicto entre estos actores es el del Gabinete Social. A lo largo de un año, los Secretarios de Salud, de Desarrollo Social y de Educación Pública, anularon efectivamente las recomendaciones y aportaciones del titular de la Comisión de Desarrollo Social y Humano de la Presidencia, el Dr. José Sarukhán Kérmez. Otro caso fue el de la Oficina de la Presidencia para los Mexicanos en el Exterior (“Oficinas de Presidencia: Gabinetazo trasquilado”, El Norte, México, 21 de julio de 2002) [en adelante, “Gabinetazo trasquilado…”]. 32 Entre estos últimos se encontraban los titulares de la Oficina para la Innovación Gubernamental, Ramón Muñoz Gutiérrez, y de la Coordinación General de Comunicación Social, Martha Sahagún, quien se convertiría posteriormente en la “primera dama”. 33 El cuerpo de asesoría lo integraron los encargados de la Oficina de Políticas Públicas, la Oficina de Planeación Estratégica y Desarrollo Regional, la Oficina para la Innovación Gubernamental, la Coordinación de Comunicación Social, la Coordinación de Imagen y Opinión Pública, y la Secretaría Particular, junto con los coordinadores de agenda, de giras y de la Unidad de Análisis (Méndez, 2007: 857). 34 En la exposición de motivos, el documento estableció que esas unidades serían “transferidas a diversas dependencias de la Administración Pública Federal a efecto de contribuir con sus funciones desde una posición más operativa” (“Acuerdo que establece las Unidades Administrativas de la Presidencia de la República”, Diario Oficial de la Federación, México, 1º de agosto de 2003). 12

Gubernamental o la Coordinación de Opinión Pública e Imagen35. Aunque el ordenamiento omitió asignar atribuciones específicas a los órganos -por lo que aún existían duplicidades potenciales-, esta nueva estructura resultaba más clara y en general desarrolló un funcionamiento más adecuado (ver Anexo 2). Con la desaparición de las oficinas temáticas de la Presidencia, las secretarías de Estado, al igual que los gabinetes que reunían a sus titulares según los temas de su responsabilidad, ganaron mayor importancia. Por un lado, las dependencias retomaron el control efectivo de sus agendas y proyectos específicos, hasta cierto punto invadidos por las coordinaciones desaparecidas36. Los gabinetes, por su parte, resurgieron como instancias de análisis y toma de decisiones entre los secretarios de Estado y el presidente, y menos como arenas de conflicto entre sus miembros integrantes. Sin embargo, persistió la dispersión del equipo de gobierno particularmente a partir del cuarto año del gobierno, momento en que sus integrantes comenzaron a perseguir intereses políticos personales37. En los meses finales del sexenio, la Presidencia procuró corregir el escenario antes descrito y, más aún, formular un mensaje institucional uniforme y claro. La Coordinación de Comunicación Social, órgano que repetidamente se había fusionado y separado de otras áreas, sirvió como pieza clave para el cumplimiento de este nuevo propósito38. Por medio de conferencias de prensa matutinas, se buscó conformar una agenda única que no solo fungiera como pauta básica para la institución, sino que también alineara efectivamente las acciones de los diferentes secretarios de Estado. El esfuerzo, no obstante, se desarrolló en una etapa demasiado avanzada del sexenio (para ese momento la imagen presidencial se había debilitado enormemente) y, en consecuencia, no generó el efecto deseado, aunque sí desgastó de forma acelerada al titular de la unidad (el vocero presidencial) y a sus miembros, quienes continuaron con su labor de comunicación diaria incluso hasta el último día de la gestión39.

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(Loc. cit.). La Unidad de Planeación Estratégica desapareció, particularmente después del fracasado intento de realizar ejercicios de presupuestación base cero (PBC), los cuales fueron ignorados y hasta saboteados por la Secretaría de Hacienda. El titular de aquella unidad se reubicó como representante del país ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), donde, tras un escándalo por gastos, tuvo que renunciar (“Gabinetazo trasquilado…”). 36 José Luis Méndez (2007: 859) arguye que el titular del Ejecutivo consideró esto más eficaz, pues las políticas públicas se impulsarían y coordinarían de manera más directa. 37 En realidad, este fenómeno había sido característico de la administración desde tiempo atrás, aunque no de forma tan manifiesta como a partir de ese momento. La relación fue especialmente tensa con aquellos secretarios de Estado más cercanos al PAN, del cual el presidente Fox se había distanciado pues, a su parecer, quien gobernaba era él y no su partido. El ejemplo más claro de esta situación se dio cuando, en una visita al Estado de Jalisco, el entonces secretario de Energía y futuro Presidente de la República, Felipe Calderón Hinojosa, se “destapó” como precandidato para contender en las elecciones presidenciales. Tras la represalia del Jefe del Ejecutivo, quien condenó la acción como fuera de lugar e imprudente para su gobierno, el titular de la dependencia cesó al cargo (Sáenz, 2006: 57-58; La Jornada, México, 1º de junio de 2004: “Dimite Calderón; injusta descalificación de Fox, dice”). 38 Originalmente una de las tantas unidades integrantes de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la República, la Coordinación se fusionó con la Coordinación de Opinión Pública e Imagen a la salida de su primer titular, Martha Sahagún. Posteriormente, la unidad se separó y se mantuvo independiente hasta la expedición del acuerdo presidencial de 2003, el cual la incorporó a la Secretaría Particular del Presidente. A fines del siguiente año, sin embargo, un nuevo ordenamiento estipuló la separación final de la Coordinación de aquella unidad (Flores Mariscal, 2007: 167-170; “Acuerdo por el que se establecen las Unidades Administrativas de la Presidencia de la República”, Diario Oficial de la Federación, México, 13 de diciembre de 2004). 39 Entrevista a funcionario de la Coordinación de Comunicación Social, Presidencia de la República, 2004-2006, 14 de diciembre de 2011. 13

Tabla 1 Unidades de la Presidencia de la República al finalizar el sexenio del presidente Vicente Fox Quesada, 2006 Unidades de asesoría, apoyo técnico y coordinación Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental Secretaría Particular Coordinación General de Opinión Pública e Imagen Coordinación General de Comunicación Social

Unidades administrativas Unidad de Gabinete Económico y Análisis Unidad de Política Económica, Social y de la Reforma Hacendaria Dirección General de Vinculación Gubernamental Dirección General de la Unidad de Enlace con Entidades Federativas Coordinador de Agenda, Audiencias y Eventos Presidenciales Dirección de Imagen Presidencial y Gobierno Dirección General de Opinión Coordinación de la Unidad de Discursos Coordinación de Prensa Nacional

Fuente: elaborado a partir de datos oficiales del portal (http://fox.presidencia.gob.mx/directorio/) [consultado el 31 de enero de 2012].

de

la

Presidencia

El sexenio del presidente Vicente Fox llegó a su desenlace luego de un conflicto postelectoral álgido, protagonizado por la izquierda y la derecha. Tras varias semanas de incertidumbre, en las que el electorado simpatizante con el Partido de la Revolución Democrática (PRD) se movilizó, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TRIFE) declaró a Felipe Calderón Hinojosa, candidato por el PAN, como titular del Ejecutivo para el período 2006-201240. Desde luego, lo anterior influyó sobre la organización de la Presidencia, la cual se reestructuró, en primer lugar, por el estilo de gobierno del presidente electo y, en segundo, “por la necesidad de mostrar firmeza y cambio en el proceso de toma de decisiones respecto de la gestión anterior” (Pérez López, 2008: 199). Así, valiéndose de las facultades reglamentarias, el presidente promulgó un acuerdo que fungiría como base de la nueva estructura organizacional de la Presidencia. Similar a lo ocurrido en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, el presidente Calderón favoreció la fórmula de mando único centralizado, por encima del esquema plural y matricial que instauró Vicente Fox durante los primeros años de gobierno. Mediante la restaurada Oficina de la Presidencia de la República, el titular del Ejecutivo buscó ordenar las entidades administrativas de apoyo técnico más relevantes para el quehacer presidencial, dando pie a un esquema operativo más cohesionado que el de su predecesor. Aunado a esta labor de estructuración interna, el nuevo órgano facilitaría “la relación interinstitucional con otras instancias del sector público, privado y social, a efecto de informar de manera directa al Presidente de la República y hacer más ágil la conducción de la Administración Pública Federal”41. Durante el primer año, la Oficina de la Presidencia de la República ejerció un seguimiento cercano sobre distintas áreas clave, algunas de las cuales se habían desarrollado tradicionalmente de forma independiente. La Secretaría Particular, por dar un ejemplo, que en sexenios anteriores había adquirido considerable influencia dada su cercanía con el presidente, quedó supeditada a esta nueva 40

Al respecto, véase Lajous (2007). “Acuerdo por el que se crea la Oficina de la Presidencia de la República” (Diario Oficial de la Federación, México, 4 de diciembre de 2006). [En adelante, “Acuerdo Oficina de la Presidencia 2006…”]. 41

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estructura42. Si bien es cierto que sus funciones no variaron sustancialmente, formalmente su poder disminuyó en la medida en que sus decisiones se sujetaron al escrutinio del Jefe de la Oficina de la Presidencia. Así, este último se convirtió en el tomador de decisiones clave en cuestiones de diseño y coordinación de giras presidenciales, así como de gestión de documentos prioritarios, en tanto que la Secretaría Particular pasó a ser, más bien, un brazo ejecutor con cierto nivel de influencia sobre el proceso. El papel de la Oficina de la Presidencia se extendió también de manera significativa en las áreas de gabinetes especializados y de comunicación social. Por un lado, mediante el secretariado técnico, que estaba a cargo de “convocar a las respectivas reuniones, proponer el orden del día y verificar el cumplimiento de los acuerdos o resoluciones adoptados” 43, el titular de la Oficina ganó cierto margen de control sobre la orientación de la agenda y la estructuración y seguimiento de las políticas. Por el otro lado, la subordinación de la vocería y de los mecanismos de comunicación social facilitó el establecimiento de filtros a la información, tanto al interior como al exterior de la estructura. En sí, el Jefe de la Oficina de la Presidencia se convirtió en un portero, como arguye Sáenz (2006: 303), que “puede controlar el tráfico, la cantidad de bombeo o el flujo, y la temperatura” de los asuntos presidenciales y de la información provista por las subunidades, así como de aquella proporcionada a los medios. Cabe señalar tres aspectos importantes respecto a lo anterior. Primero, la concentración de funciones en torno al Jefe de la Oficina, Juan Camilo Mouriño, se debió al hecho de que había sido la mano derecha y persona más confiable para el presidente Calderón, incluso desde sus días como legislador. Segundo, la influencia y la forma de los órganos de apoyo técnico y asesoría del titular del Ejecutivo están sujetos a factores contingentes, tanto de tipo estructural (coyunturas del sistema político) como particulares (personalidad del mandatario). Es decir, la estructura se confecciona a fin de “adaptarla -como traje a la medida- a los objetivos que el presidente en turno señala”44. Tercero, al no existir una normatividad específica que determine la estructura de la Presidencia, ésta puede cambiar y desarrollarse de la forma más conveniente según la situación que se presente. Esto, no obstante, también posibilita un fortalecimiento desmedido que pudiera resultar contraproducente, sobre todo en ausencia de contrapesos internos. A diferencia de Estados Unidos de América, donde el aparato de asistencia del presidente está altamente regulado45, en México las prácticas informales y la discrecionalidad son los aspectos distintivos. Aproximadamente trece meses después de la toma de posesión, el presidente efectuó algunos cambios dentro de las dependencias, de los cuales el más destacado fue el nombramiento del hasta entonces Jefe de la Oficina como nuevo secretario de Gobernación. El vacío generado por la partida del hombre más confiable para el presidente llevó a emitir un nuevo acuerdo por el que se reestructuraría la Presidencia. Aludiendo a la necesidad de “ajustar su organización interna conforme a los requerimientos de asesoría, apoyo técnico y coordinación”46, el cambio se enfocó en la reducción de la esfera de actuación de la Oficina de la Presidencia y el impulso de dos áreas en particular: la Secretaría Particular y la Coordinación de Comunicación Social. Los tres órganos estarían formalmente en el mismo escalón jerárquico, reportarían de forma directa al presidente y contarían con subunidades de 42

Ibídem. “Acuerdo Oficina de la Presidencia 2006…”, óp. cit. 44 “Agenda confidencial” (El Financiero, México, 12 de marzo de 2010). 45 En este caso, algunas instancias de la Executive Office of the President (EOP) son producto de una Orden Ejecutiva, mientras que otras requieren la aprobación del Congreso, específicamente del Senado. Este es el caso de la Oficina de Representantes Comerciales, cuyo director tiene rango de embajador, así como de los miembros del Consejo de Asesores Económicos (Sáenz, 2006: 181-182). 46 “Acuerdo por el que se reestructuran las unidades administrativas de la Presidencia de la República” (Diario Oficial de la Federación, México, 21 de enero de 2008). [En adelante, “Acuerdo por el que se reestructuran…”]. 43

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apoyo para desarrollar sus tareas (ver Anexo 3)47. Como ya se apuntó, el citado acuerdo afectó sustantivamente a la Oficina de la Presidencia al despojarla de atribuciones clave y repartirlas entre la Secretaría Particular y la Coordinación de Comunicación Social. A pesar de ello, su influencia no menguó del todo, pues políticamente siguió siendo un área estratégica y muy cercana al titular del poder Ejecutivo. En general, la Oficina aglutinó un abanico de actividades orientadas a la asesoría, la formulación de políticas y el seguimiento de proyectos especiales. La elaboración de discursos y la evaluación de la opinión sobre la imagen del presidente también quedaron a su cargo48. De esta manera, su papel se centró en la consejería y el análisis, cuyos diagnósticos coadyuvarían a la definición de políticas públicas prioritarias y a la institucionalización de aquellas ya existentes, como fue el caso de los programas de seguridad pública y de cobertura de la salud49. La Secretaría Particular del Presidente, por su parte, recuperó -e incluso expandió- las atribuciones y la influencia que había tenido en sexenios anteriores. Según el nuevo ordenamiento, la entidad diseñaría directamente la agenda y el calendario de giras, nacionales e internacionales, del titular del Ejecutivo50. Más importante aún, se le encomendó desarrollar y mantener el vínculo con las dependencias gubernamentales y los sectores organizados de la sociedad, labor que hasta ese momento había desempeñado la Oficina de la Presidencia. Esta facultad, sin duda, transformó a la Secretaría Particular en la responsable de la interlocución política, que avalaría y concertaría las audiencias entre empresarios, gobernadores, alcaldes y demás actores institucionalizados, y el presidente51. Finalmente, la Coordinación de Comunicación Social completó la organización tripartita de la Presidencia de la República, teniendo como funciones principales las relacionadas con “conducir y evaluar las tareas de comunicación social y coordinar, de esta manera, las acciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal”52. La Coordinación aspiró a dar congruencia y, ante todo, a evitar posibles contradicciones en la información presentada por el aparato gubernamental a la sociedad. La labor, empero, allanó la jurisdicción de la Secretaría de Gobernación que, de acuerdo con la ley, se encarga de “coordinar, supervisar y evaluar los programas de comunicación social de las dependencias del Sector Público Federal”53. Esta duplicidad es el resultado de la evolución histórica del papel de la Presidencia, que en general ha desplazado a la Secretaría de Gobernación como cabeza del gabinete presidencial.

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Aunque no se establece de forma explícita en el acuerdo la elevación de las tres áreas al mismo rango, esto se infiere del artículo decimoprimero, en el que se indica que “los titulares de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal serán responsables de que la Oficina de la Presidencia de la República, la Secretaría Particular y la Coordinación de Comunicación Social, así como sus unidades, cuenten oportunamente con la información y el apoyo necesarios para el eficaz cumplimiento de sus funciones” (loc. cit.). 48 Ibídem. 49 El combate al crimen organizado y la extensión efectiva del Seguro Popular de Salud han sido los pilares característicos de la administración actual desde su primer año. Véase Lizárraga (Proceso, México, 22 de julio de 2010: “La burbuja que reventó”). 50 “Acuerdo por el que se reestructuran...”, óp. cit. 51 Véase Lizárraga (Proceso, 25 febrero de 2008: “El sucesor, frío y duro, pero bueno para el billete”). 52 “Acuerdo por el que se reestructuran...”, óp. cit. 53 “Ley Orgánica de la Administración Pública Federal” (Diario Oficial de la Federación, México, 17 de junio de 2009). 16

Tabla 2 Unidades de la Presidencia de la República durante el sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa, 2011 Unidades de asesoría, apoyo técnico y coordinación Oficina de la Presidencia de la República Secretaría Particular Coordinación de Comunicación Social

Unidades administrativas Coordinación de Gabinetes y Proyectos Especiales Coordinación de Estrategia y Mensaje Gubernamental Coordinación de Giras Presidenciales Coordinación de Eventos Presidenciales Dirección General de Comunicación y Enlace Institucional Dirección General de Medios Nacionales

Fuente: elaborado a partir de datos del Portal de Obligaciones de Transparencia de la Presidencia, (http://portaltransparencia.gob.mx/pot/estructura/showOrganigrama.do?method=showOrganigrama&_idDepend encia=02100). [Consultado el 31 de enero de 2012].

Cabe destacar que las estructuras de Alto Gobierno de la época de la post-transición han sido objeto de críticas, sobre todo respecto a la evolución del presupuesto asignado. En general, “se observa una tendencia de crecimiento del gasto en la Oficina de la Presidencia cambiante, a diferencia del comportamiento del presupuesto de otros organismos públicos” (Jaime y Avendaño, 2011: 4). Aunque estos incrementos se han justificado por el aumento de las acciones de asesoría, coordinación, difusión y apoyo técnico de las actividades del Jefe del Ejecutivo, la crítica reside en la forma discrecional y poco controlada con el fin de evitar abusos. Así, por ejemplo, mientras que “se registra que la Presidencia de Vicente Fox fue la que ejerció mayor cantidad de recursos, con un gasto de 16,475 millones de pesos en los seis años de su gestión, en los años transcurridos de la Presidencia de Felipe Calderón, el gasto total ejercido hasta 2010 es de 11,841 millones de pesos” (Jaime y Avendaño, 2011: 5). A lo largo de este recorrido general sobre la evolución de la Presidencia se ha señalado cómo su configuración responde tanto a factores de contexto en que se desempeña el gobierno, como a otros de tipo personal y de estilos de liderazgo. El camino emprendido ha tenido éxitos, pero también problemas, por lo que se ha caracterizado por el cambio constante de dimensiones, funciones y formas de departamentalización y coordinación diferentes. Como se observará más adelante, también el ciclo presidencial, es decir, el momento del sexenio en que se opera, cambia la dinámica de trabajo de las unidades de apoyo del titular del Ejecutivo.

III. FUNCIONES DE PLANEACIÓN, PROSPECTIVA E IDEOLÓGICA El poder Ejecutivo tiene la responsabilidad de definir los objetivos y la dirección que guiarán por un lapso determinado de tiempo las acciones del gobierno. Dado su ciclo de vida y su limitada capacidad de atención, dicha definición representa para el presidente una de las tareas más importantes de la etapa inicial del mandato, pues implica no solo el ordenamiento de las dependencias públicas en torno a un proyecto común, sino también la proyección y racionalización de los recursos disponibles (Peters, 1996: 1642-1646). Desde luego, al ser una labor tan fundamental, los órganos de apoyo y asesoría del Ejecutivo deben participar desempeñando funciones específicas que faciliten y enriquezcan, en la medida de lo posible, la toma de decisiones del presidente. En el caso de México, durante la década de la post alternancia las estructuras de Alto Gobierno han tenido un papel activo en la articulación del Plan Nacional de Desarrollo (PND), documento que condensa la agenda nacional. 17

Durante la elaboración del PND del gobierno de Vicente Fox (2000-2006), el proyecto presentado a lo largo de la campaña electoral constituyó en gran medida la base de la agenda y, durante los meses iniciales de la gestión, se consideraron nuevos planteamientos impulsados por diversos actores políticos, principalmente, los secretarios de Estado54. Como ya se dijo, algunos de ellos carecían de vínculos previos con el titular del Ejecutivo y, en general, buscaban agendas particulares que diferían en mayor o menor grado de aquella que perseguía el Jefe del Ejecutivo. Así, las reuniones celebradas entre el presidente y los secretarios, en las que los asesores participaron coordinando los diferentes equipos de trabajo y también planteando sus propios puntos de vista, “tuvieron como propósito que todos aportaran elementos para la constitución del gobierno” (Aguilar y Castañeda, 2007: 65). Aunque no se llegó a conciliar una visión común, el PND 2001-2006 sí logró integrar algunas de las preocupaciones expuestas por estos actores. Además de las discusiones entre el presidente y los titulares de las secretarías de Estado, la planeación de la agenda involucró una consulta ciudadana realizada a partir de diversos medios, en la que intervinieron algunas unidades de la Presidencia de la República. A través de la Dirección General de Opinión Pública, en conjunto con varias dependencias de la administración federal, se implementó el “Programa Mande”, que consistió en la elaboración de encuestas por correo con el objetivo de “recabar propuestas sobre 110 temas nacionales agrupados en las tres grandes áreas defendidas para la acción de este gobierno”55. El proceso, además de generar una amplia gama de datos, coadyuvó a delinear de mejor forma las tres dimensiones favorecidas dentro del proyecto de Vicente Fox, a saber, el “Crecimiento con Calidad”, el “Desarrollo Social y Humano” y el “Orden y Respeto”. Los datos obtenidos por la Dirección General de Opinión Pública se distribuyeron entre las unidades que integraban la Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas e, incluso, entre algunas unidades de la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental. Según los temas que correspondieran, su labor consistió en procesar y desarrollar análisis exhaustivos de la información recopilada, que se entregaban periódicamente en forma de reportes de trabajo y resúmenes. Por ejemplo, la unidad de Proyectos de Gabinete Económico, adscrita a la Oficina de Políticas Públicas, analizó las cuestiones vinculadas a la promoción de la competitividad del aparato productivo, en tanto que la unidad de Política Social hizo lo propio respecto a temas como la educación, la salud y el combate a la pobreza; las diversas unidades de la Oficina para la Innovación Gubernamental se encargaron de examinar particularmente los datos referentes a la modernización administrativa56. En última instancia, los análisis resultantes se pusieron a consideración tanto de los asesores presidenciales y del mismo titular del poder Ejecutivo, como de los secretarios de Estado. Dado que la información se refería a “aspectos específicos de la operación de las entidades de gobierno”, ésta se utilizó más para la “definición de los programas operativos de las dependencias” y, en menor grado, para la integración del PND57. El proceso de planeación de los objetivos en el sexenio de Felipe Calderón mostró coincidencias y diferencias respecto al anterior: por un lado, al igual que con su antecesor, la agenda se definió en su mayoría con base en la plataforma electoral sustentada por el presidente a lo largo de su campaña, la cual priorizaba temas como la seguridad pública y el fomento del empleo58. Por otro lado, también 54

Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, México, Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República, 2001, p. 15. [En adelante PND 2001-2006]. 55 PND 2001-2006, óp. cit., p. 14. Además de esta vía, la Presidencia de la República diseñó un portal electrónico mediante el cual los usuarios pudieran enviar sus comentarios y proposiciones respecto a la formulación del PND. 56 Presidencia de la República, Informe de rendición de cuentas. Administración 2000-2006, México, 2005, p. 163 (http://fox.presidencia.gob.mx/archivos/7/0/3/7/2/files/archivos/sip-3801.pdf). [Consultado al 26 de marzo de 2012]. (En adelante, Informe de rendición de cuentas…). 57 PND 2001-2006, óp. cit., p. 15. 58 Entrevista a funcionario de la Coordinación de Asesores, Presidencia de la República, 2006-2008; de la Coordinación de Asesores y la Subsecretaría de Egresos, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2008-2011, 17 de enero de 2012. 18

involucró reuniones con los secretarios de Estado y el staff de apoyo, aunque quizá no en la misma tónica de aquellas que se celebraron al inicio de la gestión de Vicente Fox. En general, éstas tuvieron como finalidad validar el proyecto presidencial, mediante datos provistos por las dependencias públicas y las unidades de asesoría, e instruir a los titulares de las secretarías sobre algunos objetivos específicos, además de programar el presupuesto necesario59. Esto se debió en parte al estilo personal de liderazgo del presidente, pero también a las características de su equipo de trabajo, el cual estaba cohesionado alrededor de un mismo proyecto político. El ejercicio de consulta ciudadana también se desarrolló como un componente más para la planeación de la agenda de gobierno. A partir de diferentes herramientas demoscópicas, que iban desde encuestas telefónicas hasta cuestionarios electrónicos, la Coordinación de Opinión Pública adscrita a la Oficina de la Presidencia de la República recopiló las propuestas y expectativas de una muestra de la población nacional60. Los datos, al igual que en la gestión anterior, se distribuyeron a algunas unidades de la Presidencia, como la Dirección General de Planeación y Agenda Estratégica, la Dirección de Política Económica, o la Dirección de Política Social y Empleo, las cuales prepararon una serie de análisis por separado que permitieron la identificación de algunos temas para validar la agenda contemplada por el titular del poder Ejecutivo. Aunque en cierto sentido la consulta no fue sino un instrumento para ratificar los objetivos y la dirección favorecidos por el presidente, se buscó generar el consenso con diversos actores y los ciudadanos para conformar, en la medida de lo posible, un proyecto de gobierno suficientemente inclusivo61. El papel de la Oficina de la Presidencia de la República respecto al PND no se limitó solo al procesamiento y análisis de los datos obtenidos a partir de las encuestas. Su participación, especialmente la de la ya mencionada Dirección de Planeación y Agenda Estratégica, fue instrumental para el desarrollo de un formato uniforme que diera coherencia, en lo posible, a las diversas secciones del Plan, las cuales fueron elaboradas por las secretarías de Estado. Partiendo de los objetivos de políticas favorecidos por el propio presidente y los datos obtenidos de la consulta, así como de los límites presupuestarios señalados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), cada una de las dependencias (Secretaría de Economía, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Salud, Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Energía, entre otras) plasmó su proyecto específico dentro del PND. La labor de la Dirección de Planeación, en este caso, fue entrelazar en la medida de lo posible cada uno de estos proyectos y, con ello, establecer una agenda más cohesionada e integral. Pese al esfuerzo, los funcionarios entrevistados señalaron que la calidad y consistencia de los diferentes elementos se mantuvo desigual62. Cabe destacar que, si bien en ambos casos la agenda de gobierno se definió en función de un horizonte temporal inmediato, también se procuró integrar una visión de largo plazo dentro de ésta. Grosso modo, el ejercicio de prospectiva consistió en bosquejar situaciones ideales respecto a temáticas específicas, en un futuro de 20 a 30 años, y orientar los objetivos hacia la consecución de las mismas. En este sentido, el PND formulado durante la gestión de Vicente Fox establecía, por ejemplo, una visión de México para el año 2025, momento en el cual la nación “será plenamente democrática, con alta calidad de vida, que habrá logrado reducir los desequilibrios sociales y que ofrecerá a sus ciudadanos oportunidades de desarrollo humano integral”63. Mientras tanto, el PND 2007-2012 definió la visión “México 2030”, a partir de la cual se vislumbraron algunas metas en torno a temas de 59

Entrevista a funcionario de la Unidad de Política y Control Presupuestario, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2011, 11 de enero de 2012. 60 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, México, Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República, 2007, Anexo 1. [En adelante PND 2007-2012]. 61 Entrevista a funcionario del Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011, 23 de noviembre de 2011. 62 Entrevista a consultor del Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011, 14 de diciembre de 2011. 63 PND 2001-2006, óp. cit., p. 37. 19

seguridad, generación de empleos, acceso a servicios públicos, entre otros, que conducirían al país hacia un desarrollo humano más sustentable64. Aunque en el sexenio de Vicente Fox la Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas desarrolló un esfuerzo notable de prospectiva en torno al mantenimiento transexenal de ciertas políticas, como el caso del diseño del Seguro Popular de Salud en Salud, la labor ha sido una función que ha correspondido más a las secretarías de Estado65. Sobre todo durante la gestión de Felipe Calderón, la estructura de asesoría del presidente ha fungido únicamente como creadora de espacios y condiciones necesarias para la discusión de las temáticas a largo plazo. Por el contrario, las diferentes secretarías, particularmente la de Hacienda y Crédito Público, cuentan con unidades específicas avocadas a la planeación a futuro, en las que se analizan y valoran escenarios posibles, aunque circunscritos a su área de especialización. A raíz de ello, los proyectos a largo plazo han adoptado cada vez más una lógica sectorial reducida, dejando de lado cursos de acción más integrales66. El Plan Nacional de Desarrollo es un documento que, a pesar de servir como punto general de partida para la maquinaria estatal, en ambos sexenios se ha transformado rápidamente en una referencia cuya utilización en la toma de decisiones cotidiana resulta marginal o, francamente, inexistente67. Esto se debe a dos factores, principalmente: por un lado, al carácter normativo y rígido del mismo y, por otro, al contexto cambiante en el que se inscribe el ejercicio gubernamental. En general, la Ley de Planeación mexicana propicia la construcción de un Plan poco flexible, que no permite la introducción de nuevos componentes o el ajuste de los objetivos previamente establecidos conforme avanza el tiempo68. Sin duda, esto resulta poco práctico para el poder Ejecutivo, pues a medida que la realidad nacional se modifica, ya sea por el surgimiento de hechos imprevistos o coyunturas diversas, también lo hacen las prioridades del gobierno. Así, hasta cierto punto, la agenda real se disocia de aquélla planteada al inicio del mandato, misma que pasa a ser, más bien, un instrumento al que se enlazan, a veces con calzador, las acciones efectivamente realizadas69. El sistema de reporte de los avances en el logro de los objetivos del PND se mantiene, pero la evidencia indica que la información allí estipulada no se utiliza de forma sistemática para apoyar la toma de decisiones del presidente. Como se ha visto, las estructuras de Alto Gobierno han desempeñado un papel activo en la etapa de planeación de la agenda nacional. En ambos sexenios, las unidades de opinión pública de la Presidencia han intervenido mediante la recolección de datos referidos a las propuestas y a los intereses generales de la población, mismos que posteriormente otros órganos han procesado y presentado de manera sistemática al presidente, a los asesores y a los secretarios de Estado para su discusión. Igualmente, el círculo de asesoría ha participado en el proceso, aunque lo ha hecho de diferentes 64

Durante la etapa inicial de formación del gobierno, se desarrollaron distintas reuniones con expertos, funcionarios líderes de opinión que dieron como resultado una serie de documentos de trabajo los cuales, entre otras cosas, señalaban acciones prioritarias para el desarrollo de cada una de las metas concebidas, así como los indicadores más adecuados para medir el nivel de progreso obtenido. Al respecto, véase http://www.vision2030.gob.mx. [Consultado al 23 de enero de 2012]. 65 La Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas se centró fundamentalmente en políticas económicas y sociales que, al menos en el mediano plazo, dieran resultados favorables y, con ello, buscar su institucionalización. Además del Seguro Popular, otras iniciativas que se proyectaron a futuro fueron la Comisión Nacional del Fomento a la Vivienda, el programa Oportunidades, y el programa Enciclomedia. Véase Sojo Garza-Aldape (2006). 66 Entrevista a funcionario de la Unidad de Política y Control Presupuestario, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2011, 11 de enero de 2012. 67 Al respecto, se arguye que, “la planeación nacional quizá fue un tema inicial que le preocupó al presidente en el momento de generar los planes y los objetivos [...] y que después no vi que hubiera un compromiso para darle seguimiento a eso”. Entrevista a funcionario de la Unidad de Evaluación de la Gestión Pública, Secretaría de la Función Pública, 2011, 9 de enero de 2012. 68 Al respecto, véase “Ley de Planeación” (Diario Oficial de la Federación, México, 5 de enero de 1983). 69 En general, el PND ha sido “un referente hasta que se demuestre lo contrario. Finalmente, se necesitan ciertos indicadores de desempeño de los ejecutores [...] siempre se deben tener, y creo que el PND puede ser un gran referente para ello”. Entrevista a consultor del Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011, 14 de diciembre de 2011. 20

formas. En el caso del presidente Fox, su función consistió en la coordinación de equipos de trabajo y en la generación de ideas para construir la agenda presidencial. En el caso del presidente Calderón, su labor se orientó más hacia el análisis y la validación de su proyecto presidencial. Los cambios experimentados en el papel de los asesores se explican, en buena medida, por las características y naturaleza de cada staff. Mientras que los integrantes del equipo de apoyo del primer presidente constituían un grupo amplio, heterogéneo, y hasta competitivo, los miembros del círculo de asesoría del segundo compartían en buena medida sus puntos de vista.

IV. LA COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS El cumplimiento de los objetivos establecidos en la agenda de gobierno, así como la resolución de los problemas públicos que se van definiendo a lo largo del sexenio, requiere la formulación y la implementación de políticas públicas adecuadas. Para las estructuras de Alto Gobierno de la época de la post transición, su involucramiento en las tareas de diseño y coordinación ha dependido del grado de control que cada presidente ha buscado ejercer sobre el proceso. No obstante las diferencias en el nivel de participación en cada una de estas labores, el papel de los órganos de apoyo ha apoyado indudablemente al titular del poder Ejecutivo en su función. En gran medida producto de su visión particular del gobierno y de su formación dentro de la iniciativa privada, el presidente Vicente Fox adoptó un enfoque de intervención limitada con respecto a la formulación de las políticas públicas. Las tareas de diagnóstico y de diseño de alternativas se comisionaron en su mayoría a las diferentes secretarías de Estado, en tanto que el papel de las oficinas de la Presidencia de la República se centró, más bien, en consultar aspectos puntuales de la agenda de gobierno y asesorar al presidente para la toma de decisiones70. Así, el titular del Ejecutivo “era enérgico en el qué, pero dejaba a los secretarios en libertad para optar en el cómo, con base en el conocimiento preciso que tenían acerca del campo de su responsabilidad y especialidad” (Aguilar y Castañeda, 2007: 67, énfasis agregado). La participación de la estructura de Alto Gobierno en la coordinación de políticas públicas se desarrolló principalmente por dos medios, a saber, la negociación de las “metas presidenciales” y el cumplimiento de la Agenda de Buen Gobierno (ABG). El Sistema de Metas Presidenciales (SIMEP) fue, a grandes rasgos, un ejercicio de evaluación del desempeño dividido en dos fases: por un lado, el establecimiento inicial de objetivos mínimos aceptables que las políticas diseñadas por las secretarías de Estado debían alcanzar y, por el otro, la valoración de los resultados obtenidos al término de un período específico71. Al menos en la primera etapa, el papel de las oficinas de la Presidencia, especialmente la de Innovación Gubernamental y la de Políticas Públicas, consistió en asesorar al Jefe del Ejecutivo sobre materias específicas y, a partir de ello, convenir con los titulares de las dependencias metas verdaderamente asequibles72. Respecto a la Agenda de Buen Gobierno, ésta se definió como un compromiso personal del presidente que giraba en torno a seis líneas estratégicas, cuya finalidad era el impulso y la modernización de la Administración Pública Federal: gobierno honesto y transparente, gobierno profesional, gobierno de calidad, gobierno digital, gobierno con mejora regulatoria y gobierno que Al respecto, se comenta que “el presidente Vicente Fox otorgó mucha libertad a sus secretarios, y a muchas dependencias, para que llevaran a cabo sus funciones, sus programas. Sobre todo el equipo de Función Pública tuvo mucha apertura, en parte para poder innovar”. Entrevista a funcionario responsable de estrategias de desregulación y simplificación de la Agenda Presidencial de Buen Gobierno, Secretaría de la Función Pública, 2000-2008, 23 de diciembre de 2011. 71 Al respecto, véase Medina (2007). 72 Entrevista a funcionario de la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental, 2000-2006, 17 de noviembre de 2011. 70

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cueste menos73. Tanto la Oficina para la Innovación Gubernamental como la Secretaría de la Función Pública (SFP), dependencia que reemplazó a la anterior Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam), fueron los actores más relevantes para el avance de este proyecto ambicioso de naturaleza intersectorial74. La formulación y coordinación de acciones específicas en cada tema de la Agenda de Buen Gobierno se realizó gracias al establecimiento de un conjunto de “redes” de funcionarios que, dependiendo de sus funciones, estaban conectadas con las estrategias de la ABG. Así, por ejemplo, existía una red de Oficiales Mayores que se reunía periódicamente, a convocatoria de la Oficina Presidencial para la Innovación Gubernamental o a iniciativa propia, para acordar acciones y dar seguimiento a acuerdos. Redes similares existieron en temas como combate a la corrupción, profesionalización y gobierno electrónico. Dado que estas redes operaban de manera informal, se conciliaban con las estructuras formales al designar como coordinadores de red a los máximos responsables del tema en el gobierno. Así, por ejemplo, el líder de la red de gobierno electrónico era el titular de la Unidad de Políticas de E-gobierno y Tecnologías de la Información de la SFP, y sus miembros eran los responsables de tecnologías de la información de las diferentes secretarías (OECD, 2005; Muñoz Gutiérrez, 2004: 97-98). Por medio de esa red se negociaban las metas a alcanzar por cada dependencia con la Oficina de Innovación Gubernamental y se realizaba el seguimiento al cumplimiento de las mismas. El presidente Felipe Calderón, por el contrario, ha dado más énfasis al seguimiento de las políticas y de un conjunto de acciones o “proyectos prioritarios”. De esta manera, el papel de la Presidencia de la República ha sido más instrumental en las tareas de diagnóstico y construcción de alternativas, así como de discusión y coordinación de las mismas con los diversos actores involucrados. Las secretarías de Estado, por su parte, han participado en el proceso de diseño de las políticas a partir de la revisión y negociación de las propuestas presentadas durante las reuniones de los gabinetes especializados, aunque su labor central ha radicado más en la ejecución de las mismas75.

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Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental, Agenda Presidencial de Buen Gobierno, p. 1 (http://innova.fox.presidencia.gob.mx/funcionarios/formacion/archivos/teleconferencia01/apbg.pdf). [Consultado al 23 de enero de 2012]. 74 La instauración de la SFP fue producto de las reformas introducidas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como parte del proceso de modernización y renovación administrativa. En sí, la SFP sostuvo algunas facultades que tanto la Secodam como la anterior Secretaría de la Contraloría General de la Federación (Secogef) habían tenido, aunque incorporó nuevas funciones, como el manejo del Servicio Profesional de Carrera y las estrategias de gobierno electrónico. Al respecto, véase “Se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; se reforman la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley de Planeación” (Diario Oficial de la Federación, México, 10 de abril de 2003). 75 En general, se arguye que “el estilo es bastante diferente, es bastante marcado; en función de las personas en Presidencia, del equipo, de la visión de gobierno que se tiene, cambia también los estilos de gestión y estilos de interacción. Ahora, por ejemplo, la intervención no ha sido, al menos desde el punto de vista de la planeación y del seguimiento, como era en el sexenio pasado […] ha sido en torno a la operación de proyectos especiales […] de hecho hay hoy una coordinación de gabinetes y proyectos especiales que es con la que, al menos Función Pública, ha tenido más contacto”. Entrevista a funcionario de la Unidad de Evaluación de la Gestión Pública, Secretaría de la Función Pública, 2011, 9 de enero de 2012. 22

Tabla 3 Gabinetes especializados durante la gestión del presidente Felipe Calderón Gabinete de Desarrollo Económico Gabinete de Seguridad Gabinete de Política Social Gabinete de Infraestructura y Turismo Fuente: elaborado a partir de datos del Portal de Obligaciones de Transparencia de la Presidencia (http://portaltransparencia.gob.mx/pot/estructura/showOrganigrama.do?method=showOrganigrama&_idDepend encia=02100). [Consultado al 31 de enero de 2012].

La definición de los proyectos prioritarios en el sexenio del presidente Calderón se da principalmente al interior de la Presidencia, en la estructura media de la Coordinación de Gabinetes y Proyectos Especializados adscrita a la Oficina de la Presidencia de la República. En general, para cada sector específico se designa un encargado o “líder de clúster”, cuya tarea consiste en la revisión exhaustiva de los aspectos teóricos y del contexto en el que se inscribe la temática por resolver76. Cabe mencionar que cada líder cuenta con una formación académica de posgrado (la mayoría de los casos a nivel maestría o doctorado) en múltiples campos de especialidad, desde el derecho y la ciencia política, hasta la economía y la administración pública. Esto ha permitido aplicar herramientas analíticas, tanto cualitativas como cuantitativas, para enriquecer las labores de análisis y de construcción de propuestas que cada uno lleva a cabo77. Asimismo, dado que gran parte de los proyectos prioritarios involucra a diversas unidades administrativas, se designa un enlace en cada una de ellas, que se convierte en el encargado de hacer fluir la información entre las dependencias y entidades y la Presidencia. La designación de los líderes de clúster responde a dos criterios principalmente. Por un lado, su selección depende en gran medida de su campo de especialización académica, pues en función de ello el manejo y análisis de diversas temáticas -economía, desarrollo social, seguridad, por mencionar algunas- se puede desarrollar de forma más completa. En general, alrededor del 44% de los funcionarios que fungen como líderes de clúster tiene una especialidad en políticas públicas o en ciencias sociales78. Por el otro lado, la experiencia laboral dentro del sector público también se toma como referente en el proceso de designación de los líderes de clúster, pues a partir de esto se asegura un conocimiento no sólo de las temáticas y políticas ya existentes, sino también de las interacciones entre los diversos actores involucrados. Aunque no todos, cabe destacar que los líderes de clúster han desempeñado cargos diversos (un promedio de 0,8 a 3 años de experiencia laboral) dentro de algunas secretarías de Estado (Hacienda y Crédito Público y Desarrollo Social, entre las más recurrentes) lo que les ha permitido enriquecer sus funciones de análisis. Así, la elección se convierte en un proceso que toma en cuenta tanto los conocimientos como las aptitudes de los funcionarios. Los mecanismos de obtención de datos e información desde la Presidencia de la República para el desarrollo de las tareas analíticas de los líderes de clúster han sido primordialmente dos: por un lado los formales, entre ellos las solicitudes burocráticas, memorándums y oficios; por el otro, solicitudes de información puntuales y coyunturales, mismas que se han basado en arreglos de confianza mutua entre los funcionarios para darles celeridad. Evidentemente, la efectividad de estos mecanismos depende de la construcción de relaciones de trabajo y confianza entre los funcionarios de la Presidencia y sus 76

Entrevista a funcionario del Área de Gabinetes 4, Presidencia de la República 3, 2011, 19 de diciembre de 2011. Entrevista a funcionario del Área de Gabinetes 1, Presidencia de la República, 2011, 1º de septiembre de 2011. 78 Estos datos se obtuvieron por medio de una solicitud de información sobre el perfil académico y profesional de los funcionarios de la Presidencia de la República, hecha bajo los términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. 77

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interlocutores en otras áreas del gobierno. En este sentido, mientras que al inicio del sexenio la capacidad de coordinación de la Presidencia se basa en gran medida en su autoridad política y los mecanismos formales, más adelante se facilita con la consolidación de redes de relaciones entre las personas de diferentes instancias del gobierno y el personal de la propia Presidencia79. A partir del diagnóstico inicial elaborado, los líderes de clúster se reúnen periódicamente con los secretarios técnicos de gabinetes, de acuerdo con su área de especialidad (infraestructura, economía, programas sociales), y en conjunto se diseñan propuestas de acciones específicas para cada proyecto prioritario. Posteriormente, las alternativas se presentan ante el coordinador de gabinetes, quien valida y ajusta cada una de acuerdo a un conjunto de criterios de elegibilidad -socioeconómicos, políticos y legales- para su presentación final al presidente dentro de las reuniones de gabinetes con los demás asesores y los secretarios de Estado 80. El Diagrama 1 muestra de forma gráfica la cadena de mando que se sigue durante el proceso. La etapa de reuniones de gabinetes ha sido de negociaciones intensas entre los actores ya mencionados, pues cada uno ventila sus puntos de vista y preocupaciones respecto a cada propuesta que se somete a consideración. En general, éstas han constituido el instrumento más útil para el titular del poder Ejecutivo, pues generan un marco de referencia más completo para la toma de decisiones ulterior. Diagrama 1 Cadena de reporte al interior de la Presidencia de la República

Fuente: elaborado a partir de los datos proporcionados por los entrevistados.

Las reuniones de gabinetes han sido especialmente importantes para la definición de acciones necesarias en situaciones de crisis o emergencia que requieren una decisión rápida, como sucedió en el caso de la epidemia de influenza AH1N1 registrada en el país durante abril del 2009. Ante el reconocimiento del problema, el presidente convocó a los titulares de las secretarías de Estado, particularmente de Salud, de Gobernación y de Seguridad Pública, para obtener información más puntual que permitiera valorar la dimensión del problema y construir con base en ello soluciones para mitigar efectivamente el ritmo de expansión de la enfermedad. Lo anterior favoreció no sólo la organización de las secretarías ya mencionadas para la implementación de la estrategia convenida, sino también la comunicación entre éstas y la Presidencia sobre los avances obtenidos y el estado de la 79 80

Entrevista a funcionario del Área de Discursos 2, Presidencia de la República 2, 2011, 6 de diciembre de 2011. Entrevista a funcionario del Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011, 23 de noviembre de 2011. 24

situación81. Cabe destacar que, paralelamente a la información obtenida por los líderes de clúster, los enlaces y las dependencias del gobierno, la Presidencia de la República tiene acceso a datos y conocimiento provistos por diferentes instancias de inteligencia militar y civil. Por ejemplo, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), como órgano de inteligencia civil, asume la labor de dotar de información veraz, relevante y continua al presidente, así como a algunos funcionarios de primer nivel, sobre materias diversas. Entre los productos que CISEN elabora están monografías sobre el estado de la gobernabilidad o cuestiones relevantes de política a nivel federal, estatal y municipal; reportes vinculados al desempeño institucional o económico de ciertas organizaciones sociales, como sindicatos; y, en general, estudios estratégicos de áreas que el Jefe del Ejecutivo considera prioritarias o de interés especial, y sobre las cuales se procura estar permanentemente informado82. El mecanismo principal de provisión de información por parte del CISEN a la Presidencia consiste en la entrega de reportes de diversos tipos: los “reportes ejecutivos” pueden ser semanales, cuyo contenido se relaciona a los hechos políticos, sociales y de seguridad pública más relevantes acontecidos a lo largo de una semana; especiales, que estudian temáticas coyunturales o de particular interés para el propio presidente; y de prospectiva, los cuales exploran escenarios a futuro que pueden afectar la agenda del titular del Ejecutivo. Ante todo, estos reportes han constituido una valiosa fuente de información, concisa y constante para la toma de decisiones cotidiana del presidente y de su entorno. Sin embargo, la inteligencia civil ha estado sometida a un proceso de reforma orgánica y legal tras la alternancia política, dada su vinculación a hechos cuestionables del pasado83. Si bien la operación de las políticas es una función que concierne más a las dependencias públicas, la Presidencia de la República ha extendido su papel a este ámbito de acción, sobre todo para el caso de los proyectos definidos como prioritarios por el presidente. Su participación no ha sido operativa stricto sensu, pues al ser un órgano únicamente de apoyo y asesoría carece de los recursos, tanto materiales como de personal, para hacerlo. Dadas sus restricciones, su labor ha radicado más bien en la coordinación de los diferentes actores de la Administración Pública Federal para asegurar la ejecución adecuada de las políticas, en especial de aquéllas cuya naturaleza es intersectorial; en otras palabras, “su rol ha sido el de un facilitador, un foro para arreglar y garantizar que pasen las cosas”84. En casos que han requerido atención rápida y coyuntural, no obstante, la Presidencia sí ha tenido más involucramiento en la organización de acciones conjuntas. Por ejemplo, ante la crisis del problema de seguridad pública vivida en Ciudad Juárez, Chihuahua, desde la Presidencia se organizaron foros de consulta ciudadana, se asignaron tareas y se coordinó la ejecución de las instrucciones, lo que en los hechos supuso la entrada a la operación, aunque fuera de manera temporal85. La forma de coordinación interinstitucional durante el gobierno de Felipe Calderón fue un poco diferente de aquélla ensayada por su predecesor, quien siguió un esquema de redes de funcionarios. En 81

Entrevista a funcionario de la Secretaría Particular 3, Presidencia de la República 3, 2011, 21 de septiembre de 2011. Entrevista a funcionario del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) 1, 1988-1993, 19 de diciembre de 2011. 83 Entrevista a funcionario del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) 1, 1988-1993, 19 de diciembre de 2011. 84 Entrevista a consultor del Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011, 14 de diciembre de 2011. 85 Al respecto, se ha comentado que, “se lanzó la estrategia „Todos somos Juárez‟ del presidente Calderón, en la que se solicitó hubiera un enlace de la oficina de los secretarios que participaban en la estrategia, coordinándose con sus asesores… [El área de gabinetes] estuvo básicamente encargada de organizar los diálogos por la seguridad; fue clarísimo, pues se constituyeron consejos ciudadanos desde el diseño de la estrategia, y esos consejos transitaron desde el encono hasta la colaboración constructiva con respecto a las políticas que se están implementando… El entonces coordinador estuvo sentado ahí, estuvo en las mesas de discusión. Fue un aprendizaje de la gente que estaba arriba, de la gente de las ideas, pero que nunca han visto la ejecución”. Entrevista a funcionario del Área de Gabinetes 3, Presidencia de la República 2, 2011, 13 de diciembre de 2011. 82

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general, se desarrolla a través de las reuniones de gabinetes especializados, en las cuales se convoca tanto a los asesores como a los secretarios de Estado y a los principales operadores de los proyectos, para ventilar las diversas dificultades que se han tenido en la ejecución de proyectos o programas considerados prioritarios. A partir de esto, el círculo de asesoría identifica los obstáculos primordialmente políticos y económicos- que imposibilitan su implementación, y se sugieren cursos de acciones necesarios al presidente86. Cabe destacar que, conforme cada proyecto ha madurado y se ha institucionalizado, la coordinación se ha abocado más hacia los aspectos técnicos y menos hacia aquellos de naturaleza política o económica. Así, la Presidencia ha tenido más contacto cotidiano con las dependencias, sobre todo en aquellos casos en que no se observan los resultados esperados87. Al respecto, el caso del programa “70 y más”88 se puede citar como un ejemplo del punto mencionado. Hacia el inicio de su ejecución, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) encontró algunas restricciones con respecto a los recursos financieros asignados, lo cual afectaba de manera significativa el avance de la política. Ante esta situación, tanto los asesores presidenciales como el titular de la dependencia negociaron con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) un aumento del techo presupuestario establecido para el programa, acción que finalmente autorizó el presidente. Además de ello, en reuniones subsecuentes del gabinete social se identificaron y conciliaron algunos aspectos referentes a las bases de datos de la población beneficiaria, así como también a la vinculación de este programa con otros ofrecidos89. Es importante señalar que conforme el sexenio se acerca a su conclusión, las reuniones de gabinetes se descontinúan poco a poco. De esta manera, la coordinación de las acciones ocurre primordialmente a partir del trabajo directo de los líderes de clúster y de los enlaces con las dependencias y entidades, quienes generan información que posteriormente puede revisar el presidente y el titular de la instancia gubernamental de manera bilateral, sin la necesidad de reunir a todos los secretarios o demás actores involucrados. Así, los gabinetes parecen funcionar de manera más constante y consistente en las etapas iniciales del periodo presidencial, donde predomina el diseño de acciones, mientras que la coordinación hacia el final del mandato se realiza por otros mecanismos. Como se puede apreciar, el papel de la Presidencia de la República en la formulación de las políticas públicas ha variado en su énfasis en ambos sexenios. A saber, la participación por parte de los órganos de apoyo y asesoría del titular del Ejecutivo en esta labor se ha desarrollado de forma más activa tanto en el diseño como en la coordinación de acciones, programas y proyectos prioritarios a lo largo de la administración de Felipe Calderón, mientras que en la anterior se adoptó un estilo más colegial de definición de prioridades y un seguimiento centrado en revisiones ex post de las metas cumplidas. Cabe destacar que, como un instrumento en el que interviene el círculo de asesores de la Presidencia, las reuniones de gabinetes han sido primordiales para la toma de decisiones, no sólo con 86

Entrevista a funcionario del Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011, 23 de noviembre de 2011. Como se comenta al respecto, “ha sido como en el día a día esta transición hacia una cuestión de diseño, de la coordinación, y hacia la parte de ejecución; en el caso de algunos programas […] tenía que ver con muchos actores involucrados en el mismo tema, que traían muchos intereses políticos […]. Es difícil traer una agenda en la que digas „vamos a sacar esto‟ y todos trabajan, porque finalmente son muchos intereses que una secretaría puede tocar. En este tema, empezamos en el trabajo de día a día a hacer el seguimiento, la coordinación, y nos dábamos cuenta de que faltaba esto, lo que les diera cohesión […]. Ahora ya estamos en una fase de la implementación, más técnica, y entonces acompañamos a las distintas secretarías, ya sea en gira, en la organización de eventos, hasta tomar las rutas críticas de trabajo de ellas”. Entrevista a funcionario del Área de Gabinetes 2, Presidencia de la República, 2011, 13 de diciembre de 2011. 88 El programa “70 y más” es una iniciativa del gobierno federal que tiene como fin contribuir a la protección social de los adultos mayores de 70 años y más, mediante la entrega de apoyos monetarios y acciones para aumentar su ingreso y mejorar su salud. El apoyo económico se entrega bimestralmente a las personas registradas dentro de un Padrón de Beneficiarios, lo cual, además, da acceso a servicios otorgados por la Secretaría de Salud (Seguro Popular de Salud) y el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM). Al respecto, véase “Acuerdo por el que se modifican las reglas de operación del programa 70 y más, para el ejercicio fiscal 2011” (Diario Oficial de la Federación, México, 31 de diciembre de 2010). 89 Entrevista a funcionario del Área de Gabinetes 1, Presidencia de la República, 2011, 1º de septiembre de 2011. 87

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respecto a la negociación de alternativas, sino también a la ejecución de las mismas. Al menos en el último sexenio, las discusiones derivadas de éstas han permitido conocer las opiniones y las preocupaciones de los actores involucrados (secretarios de Estado y demás operadores), así como las dificultades experimentadas en la implementación. De esta manera, habrían servido como verdaderos espacios de conciliación de puntos de vista y de toma de decisiones para asegurar la acción coordinada del gobierno federal.

V. LA VALORACIÓN TÉCNICO-POLÍTICA DE LOS RESULTADOS DE GOBIERNO El poder Ejecutivo mexicano ha procurado desarrollar un sistema propio de evaluación, mediante el cual se tenga conocimiento puntual sobre la efectividad de los esfuerzos del gobierno. A saber, las estructuras de Alto Gobierno analizadas han llevado a cabo las actividades de seguimiento y evaluación, particularmente a partir del tercer año de gestión, momento en que se obtienen los primeros resultados de las políticas previamente instituidas. Aunque en cada sexenio la forma de los mecanismos adoptados ha cambiado, en general se ha basado en la revisión de un conjunto de indicadores que reflejen el grado de éxito de los principales proyectos prioritarios. Como ya se señaló en la sección anterior, durante el gobierno de Vicente Fox se impulsó un sistema de evaluación del desempeño basado en el establecimiento de “metas presidenciales” (SIMEP, en la actualidad extinto) concertadas inicialmente entre el titular del poder Ejecutivo y las diversas secretarías de Estado. En general, las metas se clasificaron en tres categorías: de buen gobierno, relacionadas con el avance de los puntos estratégicos señalados en la Agenda de Buen Gobierno; de operación, vinculados al desempeño de los programas a nivel operativo y administrativo; y de evaluación del cliente, “referidas a la valoración de los bienes y servicios que prestan las instituciones” (Medina, 2007: 51). A partir de dichas metas, las oficinas presidenciales de Innovación Gubernamental y de Políticas Públicas daban seguimiento periódico a los compromisos asumidos por las dependencias y entidades del gobierno federal. De esta forma, el SIMEP constituía una herramienta que mantenía informado al presidente, no solo con respecto al desarrollo y éxito de los programas de gobierno, sino también sobre sus rezagos y fallas principales90. Las tareas de evaluación al interior de la Presidencia de la República se llevaban a cabo por medio de la revisión y análisis de un sistema informático, que contenía los reportes de actividades y logros mensuales de cada dependencia pública. Tanto la Oficina de Innovación Gubernamental como la de Políticas Públicas estaban encargadas de condensar esta información en un sistema de “luces de semáforo” para establecer umbrales del desempeño institucional: verde, si el avance alcanzado indicaba el cumplimiento potencial de la meta final; amarilla, si había un riesgo en torno a su consecución; y roja, si la meta presidencial presentaba rezagos sustantivos. Cabe destacar que los datos recibidos por ambas instancias eran validados por los Órganos Internos de Control (OIC) de la Secretaría de la Función Pública91. Así, se trató en realidad de un esfuerzo interinstitucional de evaluación continua, inducido y presidido desde la estructura de Alto Gobierno. Aunque las Oficinas de Innovación Gubernamental y de Políticas Públicas analizaban de forma general los reportes de todos los proyectos públicos, cada una centraba su atención sobre aquellos vinculados a su área de especialidad. Por ejemplo, las direcciones de Política Social o de Proyectos del Gabinete Económico, ambas parte de la Oficina de Políticas Públicas, examinaban en profundidad los avances de las secretarías de Estado y otras dependencias públicas respecto a programas como los de 90

Entrevista a funcionario de la Oficina Presidencial de Innovación Gubernamental, 2000-2006, 17 de noviembre de 2011. En general, los Órganos Internos de Control utilizaban “una cédula de verificación estándar que les permite registrar el grado de avance, así como las recomendaciones pertinentes […]. La Unidad de Control y Evaluación de la Gestión Pública de la SFP integra los reportes consolidados por sector o entidad o dependencia” (Medina, 2007: 52). 91

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combate a la pobreza, desarrollo social, infraestructura o competitividad económica, entre otros92. Las subunidades de la Oficina para la Innovación Gubernamental, por su parte, se encargaban de revisar los datos referentes a las metas de buen gobierno, así como de otros proyectos que repercutieran sobre la mejora de la administración pública, y con base en ello señalizaban su grado de avance93. En función de la valoración del desempeño derivada del sistema de semáforos, los órganos presidenciales ya mencionados concertaban reuniones semestrales con las secretarías de Estado, según la temática a tratar y sobre todo para aquellos casos riesgosos o negativos. Estas “reuniones preventivas” funcionaban no solo como una forma de sanción de tipo informal, sino también como un medio de ajuste y retroalimentación dinámica, por el cual los encargados de las oficinas presidenciales señalaban la corrección inmediata de prácticas erróneas o costosas94. Además de ello, la Oficina de Innovación Gubernamental utilizaba las evaluaciones del Índice de Desempeño Institucional (IDI), generadas por la Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control de la SFP, que se enfocaban primordialmente en analizar el desempeño de los OIC, así como la calidad de las prácticas administrativas de las dependencias. El ciclo de evaluación de la Presidencia de la República concluía al cierre de cada año con la exposición de un tablero de control, que condensaba los avances (de acuerdo a criterios únicos) de las metas convenidas ante el presidente. Esta herramienta asignaba una calificación específica al desempeño de las instituciones, según el grado de cumplimiento de sus metas, y además incluía indicadores para la valoración de su calidad administrativa, entre ellos, los del denominado Modelo Integral de Desempeño de Órganos de Vigilancia y Control (MIDO)95. Los resultados finales daban pie a observaciones de parte de las oficinas de Innovación Gubernamental y de Políticas Públicas para la negociación subsecuente de las metas presidenciales del siguiente año. Sin duda, para el presidente Vicente Fox y sus unidades de asesoría, el sistema constituyó la vía más práctica y sistemática para conocer la efectividad de las políticas gubernamentales, así como de determinar los cambios necesarios en aquellos casos que se consideraban poco exitosos96. El modelo de metas, sin embargo, no logró llegar a un nivel de madurez apropiado. Esto se debió a dos factores: por un lado, los indicadores aplicados, en muchos casos, cambiaban en su fórmula de cálculo o incluso eran sustituidos por otros de año a año, lo cual dificultaba llevar un seguimiento homogéneo de las políticas. Por el otro, el sistema de metas presidenciales no se encontraba vinculado a los procesos para la planeación y presupuestación definidos dentro de la normatividad mexicana, por lo que carecía de una base institucional sólida97. Así, pese a ser un esquema de evaluación práctico, su continuidad quedó abiertamente comprometida por su falta de anclaje institucional y, una vez instalado el nuevo gobierno de Felipe Calderón, el SIMEP se abandonó por completo. Con los cambios de administración, el sistema de metas fue reemplazado por otros mecanismos de seguimiento y evaluación, principalmente basados en fichas técnicas y tablas de control de actividades. Las tareas han sido responsabilidad de la Coordinación de Gabinetes y Proyectos Especializados, tanto al nivel de los mandos medios (líderes de clúster y de sus jefes, los secretarios técnicos de gabinete) como de los superiores (asesores directos del presidente). Los líderes de clúster 92

Informe de rendición de cuentas…, óp. cit., pp. 181-189. Ibídem: 150-156. 94 Entrevista a funcionario responsable de estrategias de desregulación y simplificación de la Agenda Presidencial de Buen Gobierno, Secretaría de la Función Pública, 2000-2008, 23 de diciembre de 2011. 95 El MIDO consistía en una herramienta de primer orden, orientada a “lograr que los Órganos Internos de Control y los delegados, subdelegados y comisarios públicos sean corresponsables estratégicos en el logro de resultados en las metas y objetivos de las dependencias y entidades de la APF en materia de transparencia, honestidad y mejora de la gestión pública”. En general, el MIDO se ha percibido como uno de los avances más sustantivos de la Agenda de Buen Gobierno perseguida por el presidente Vicente Fox (ibídem: 56). 96 Entrevista a funcionario de la Oficina Presidencial de Innovación Gubernamental, 2000-2006, 17 de noviembre de 2011. 97 Véanse, Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2007) y Pardo (2007: 895-925). 93

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mantienen comunicación directa y permanente con cada dependencia y elaboran fichas técnicas de seguimiento de las acciones prioritarias que contienen datos respecto al porcentaje del cumplimiento de objetivos, cifras sobre el ejercicio presupuestal y, conforme ha avanzado el sexenio, cuestiones más puntuales del proceso (ver Diagrama 1, supra). La lógica de estas fichas, en general, es similar a la de los reportes mensuales del sexenio anterior, quizá con la excepción de que no llegan a incorporarse a un sistema informático de uso común al interior de la Presidencia de la República98. Las tareas del reporte de avances de los líderes de clúster durante el gobierno de Felipe Calderón se complementa a partir de reuniones de staff semanales con los secretarios técnicos de gabinetes -de seguridad, de infraestructura, de desarrollo económico o de política social, según el caso99. La información de dichas fichas técnicas se procesa en una tabla de control que incluye tres o cuatro indicadores específicos para cada proyecto y que adicionalmente condensa otros datos relevantes para el presidente. Cabe destacar que tanto las unidades de planeación estratégica como la coordinación de opinión pública han intervenido en el proceso, pues se han encargado de dos indicadores de especial interés para el presidente Felipe Calderón, a saber, de desempeño presupuestario y de aceptación ciudadana de las políticas. Con ello, los líderes de clúster y los secretarios técnicos de los gabinetes han determinado finalmente el grado de cumplimiento mediante un sistema de semáforos, similar al desarrollado en la gestión anterior, que se reporta tanto al coordinador de gabinetes como a los asesores100. En general, el círculo de asesoría y el presidente han evaluado las políticas a partir de esta tabla de control, en reuniones periódicas con los responsables de la operación de los programas. Las juntas han servido, además, para exponer una serie de preocupaciones en torno a la prioridad de algunos proyectos y los rezagos operativos de otros, lo cual permite desarrollar propuestas de acciones para la corrección de aquellas fallas experimentadas101. Para el Jefe del Ejecutivo, tanto la tabla de control como las reuniones con asesores y operadores, han sido los principales referentes para determinar si una política es exitosa o no, y si debe continuar por el camino especificado o reformularse con la finalidad de producir los resultados esperados. El esquema de evaluación de la Presidencia de la República fomentado durante el último sexenio ha experimentado problemas en dos puntos fundamentalmente. Por un lado, la información obtenida por los líderes de clúster en cuanto al grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas no se ha considerado del todo confiable en algunos casos. Por otro lado, como síntoma de lo anterior, el sistema de indicadores de las políticas no ha funcionado en su totalidad, de tal forma que no se ha logrado conocer el impacto real de ciertos proyectos emprendidos por el gobierno federal. Así, el modelo ha constituido un medio para el seguimiento de algunas actividades prioritarias, pero no ha conformado un verdadero marco evaluativo de las políticas públicas102. La Presidencia sigue realizando el seguimiento primordialmente a partir de solicitudes de información, puntuales y coyunturales, hacia las unidades responsables de la operación de proyectos y programas, tratando de asegurar que los datos estén actualizados y sean fidedignos. 98

Entrevista a funcionario del Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011, 23 de noviembre de 2011. Estas reuniones, no obstante, han presentado algunos problemas, pues como se ha comentado, “primero es una logística complicada, y en términos de los acuerdos es difícil […] sobre todo cuando estás hablando de veintitantos proyectos… [porque] cada uno tiene bastantes interlocutores”. Entrevista a funcionario del Área de Gabinetes 2, Presidencia de la República, 2011, 13 de diciembre de 2011. 100 Entrevista a funcionario del Área de Gabinetes 4, Presidencia de la República 3, 2011, 19 de diciembre de 2011. 101 Entrevista a funcionario del Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011, 23 de noviembre de 2011. 102 Sobre este punto, un miembro de la función pública arguye que “el sistema generado a principio del sexenio para darle seguimiento a los programas está ahí, pero nadie confía sobre todo en la información de los sectores […] no se genera un reporteo constante, o luego se comunican distintas cosas […] los indicadores no te dicen si estás bien o estás mal”. Entrevista a funcionario de la Unidad de Evaluación de la Gestión Pública, Secretaría de la Función Pública, 2011, 9 de enero de 2012. Cabe destacar que esto ha ocurrido exclusivamente en el caso de los programas sectoriales. 99

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Cabe señalar que la Presidencia también se ha apoyado en otros sistemas de evaluación y monitoreo generados por diversas instancias de gobierno. La evaluación concreta de las políticas públicas se ha dado a partir de los esquemas más sofisticados que han construido tanto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). La creación del Sistema de Evaluación del Desempeño y del Presupuesto basado en Resultados (SED-PbR) ha permitido articular la información del desempeño de las estructuras programáticas y presupuestarias, con la finalidad de tener una idea más clara sobre sus avances. De esta forma se ha favorecido la valoración más sistemática de las principales políticas del gobierno federal a partir del uso de herramientas metodológicas importantes, como la matriz de marco lógico, que ayuden a estructurar un sistema homogéneo de evaluación. La participación de estos organismos ha permitido al presidente contar con información más detallada sobre los impactos de las acciones del gobierno. Sin embargo, aún no se ha consolidado una articulación clara entre las prioridades del presidente y los datos generados por el SED-PbR, por lo que su uso en la toma de decisiones presidencial ha sido más bien casuístico103. Como se ha visto, los modelos de seguimiento y evaluación de las políticas públicas de la Presidencia de la República han presentado algunas diferencias de grado en los dos últimos sexenios. En el caso del gobierno de Vicente Fox, quien buscaba en gran medida impulsar la modernización de la Administración Pública Federal, los mecanismos y prácticas para el manejo y análisis de la información necesaria fueron hasta cierto punto innovadores. A través de las tareas de la Oficina de Innovación Gubernamental y de Políticas Públicas, se hizo un esfuerzo por valorar no solo los resultados de los proyectos gubernamentales particulares, sino también la calidad administrativa de las dependencias. Durante la gestión de Felipe Calderón, el esquema ha sustituido algunos elementos, como las denominadas metas presidenciales, pero ha mantenido otros, como las tablas de control, los indicadores y los sistemas de semáforos para reconocer el avance de los proyectos. La función de los líderes de clúster y de los secretarios técnicos, así como las reuniones entre estos, han tenido especial importancia al respecto. Sin embargo, la ausencia de un sistema de información estratégico y confiable, al igual que de indicadores más adecuados al interior de la Presidencia, ha propiciado que el titular del Ejecutivo se apoye adicionalmente en otros sistemas desarrollados por diferentes instituciones gubernamentales.

VI. LA COMUNICACIÓN DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL En México, la comunicación social se ha convertido en una dimensión de gran importancia, sin mencionar estratégica, para el poder Ejecutivo, a medida que con los años la necesidad por saber “lo que se es, se pretende y se está haciendo” ha aumentado (Sáenz, 2006: 306). De esta manera, la colaboración de las oficinas presidenciales en esta materia, tanto en la gestión de Vicente Fox como de Felipe Calderón, se ha desarrollado en dos niveles: por un lado, en las giras y discursos presidenciales, y por el otro, en la interacción con los medios de comunicación. Si bien las prácticas y mecanismos en torno al primer punto no han variado significativamente, la relación entre la Presidencia de la República y los medios en cada caso se ha llevado a cabo bajo enfoques divergentes. La comunicación de primer nivel, esto es, aquella que involucra directamente al titular del poder Ejecutivo a través de eventos y discursos, ha dependido de dos unidades al interior de la Presidencia, a saber, la Secretaría Particular del Presidente y la Dirección General de Discursos. La función de la primera ha consistido, principalmente, en diseñar y prever la logística de las giras de trabajo en las que 103

Entrevista a funcionario de la Unidad de Política y Control Presupuestario, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2011, 11 de enero de 2012. 30

participa el Jefe del Ejecutivo, y mediante las cuales se informa al público sobre los avances de determinadas políticas públicas. En ambos sexenios, la planeación de eventos presidenciales ha requerido la elaboración de estudios de diagnóstico en torno a los ámbitos específicos a tratar, por lo que la coordinación no solo con los gabinetes especializados, sino también con las dependencias públicas, ha resultado de gran importancia para la obtención de datos útiles para el desarrollo de la tarea104. Asimismo, la Secretaría Particular también ha analizado las condiciones y situación de los lugares a visitar, lo cual ha implicado la generación de canales de comunicación efectivos con las unidades de inteligencia y seguridad pública, principalmente el CISEN y el Estado Mayor Presidencial. Así, cada evento que se incorpora a la agenda personal del presidente, previa evaluación y aprobación de éste y de sus asesores, ha respondido a un diseño y una logística específicos105. Por su parte, la Dirección General de Discursos, como su nombre lo indica, ha sido aquélla encargada de preparar los mensajes que ofrece el presidente en cada evento al que asiste. En función de la definición de la agenda personal del titular del Ejecutivo, el órgano ha desempeñado labores en torno a tres elementos que permiten la formulación correcta del discurso. En primer lugar, el equipo de trabajo evalúa el tipo de público al que se dirige el mensaje, sus características y su vinculación con el tema correspondiente a tratar. En general, la Dirección ha discernido entre dos tipos de auditorios: por una parte, el principal o “presencial”, al cual se dirige en gran medida el discurso; por el otro, el secundario o “meta-auditorio”, que recibe fragmentos de la información difundidos a través de los medios de comunicación106. Cabe destacar que cada uno de ellos cuenta con especificidades particulares, lo que ha llevado a la unidad a redactar discursos específicos para cada evento aún dentro de una línea temática general107. Adicionalmente, la Dirección General de Discursos requiere obtener aquellos datos relevantes que se desea transmitir a ambos auditorios. En este caso, la información reportada por las secretarías de Estado y las demás instancias gubernamentales, así como aquélla derivada de las reuniones de gabinetes especializados, ha constituido su insumo principal. La Dirección ha requerido establecer una coordinación interinstitucional efectiva con las secretarías de Estado y los gabinetes especializados, no solo para la obtención de la información, sino también para su validación, sobre todo en aquellos casos en que hay discrepancias entre las instituciones108. El último aspecto trabajado por la unidad de Discursos se refiere a la narrativa general del poder Ejecutivo, la de las dependencias públicas, y la consistencia entre ambas. En general, para cada tema de políticas públicas se ha formulado una línea discursiva básica, que se va adaptando a las circunstancias que vive la administración. Las secretarías de Estado, al ser organizaciones con una visión propia, también generan sus propias narrativas, por lo que la Dirección ha tenido la tarea de compaginar ambas con el fin de transmitir un discurso institucional coherente. De esta manera, la Administración Pública Federal ha derivado su mensaje de las líneas definidas en el discurso del presidente, lo cual ha dado 104

Entrevista a funcionario de la Secretaría Particular 2, Presidencia de la República 1, 2011, 10 de noviembre de 2011. Entrevista a funcionario de la Secretaría Particular 1, Presidencia de la República 1, 2011, 1º de diciembre de 2011; entrevista a funcionario del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) 2, 1994-1995, 19 de diciembre de 2011. 106 Entrevista a funcionario del Área de Discursos 1, Presidencia de la República, 2011, 18 de octubre de 2011. 107 Como comenta un miembro del equipo de discursos presidenciales, “la mayor parte del discurso va a estar construido para aquellos […] con los que estás hablando, y deben sentirse como apelados. Pero en el discurso van a estar sembrados mensajes que están pensados para que suban, para que hagan titulares, hagan encabezados […]. Para ese segundo auditorio es muy importante estas cosas de los anuncios y lo que, en términos de los medios de comunicación, se llama la nota”. Entrevista a funcionario del Área de Discursos 1, Presidencia de la República, 2011, 18 de octubre de 2011. 108 Al respecto, se menciona que “en el área de discursos hay un área de información […] [en] nuestro contacto con las demás áreas de Los Pinos, con la de Agenda, con la de Imagen, con la de Giras, con todos los que nosotros estamos vinculados; gabinetes, dependencias […] tiene que haber una estrecha comunicación porque, si hay alguna modificación, nosotros nos tenemos que enterar si eso le pega al discurso […] también los de información se encargan de ver si el dato que nos dieron está bien, o no, o si hay algo raro, que no concuerda […] se debe estar siempre al tanto”. Entrevista a funcionario del Área de Discursos 2, Presidencia de la República 2, 2011, 6 de diciembre de 2011. 105

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como resultado la formación de una perspectiva, hasta cierto punto, compartida. Cabe mencionar nuevamente que, durante el sexenio de Vicente Fox, se presentaron dificultades en torno a este aspecto, en buena medida por la descoordinación de los mensajes de los diferentes titulares de las secretarías y la propia Presidencia109. A partir de estos elementos, la Dirección General de Discursos ha generado propuestas de mensajes que se someten a consideración no solo del presidente, sino también de los asesores, la Coordinación de Comunicación Social y las secretarías de Estado. El proceso de revisión ha tenido el propósito principal de comprobar la pertinencia del contenido. Tras la discusión con estos actores, se integra una versión final del discurso que el titular del Ejecutivo expondrá en el evento previamente programado por la Secretaría Particular del Presidente. Cabe destacar que la efectividad de los mensajes ha sido distinta en cada caso, dependiendo en gran medida del ámbito de políticas públicas examinado, así como de la habilidad y el estilo personal de comunicación que cada presidente ha tenido110. La comunicación de primer nivel se ha complementado, sobre todo durante el sexenio de Felipe Calderón, a partir del uso de redes sociales, cuya importancia ha aumentado en los últimos años. Este medio ha dependido en su mayoría del propio presidente (él administra su cuenta de Twitter en todo momento, por ejemplo), y se ha empleado sobre todo para puntualizar o reforzar algunos aspectos del mensaje institucional que él mismo considera necesario transmitir. Empero, la comunicación establecida a través de las redes sociales ha sido más bien unidireccional y, pese a que constituye un medio potencial para la retroalimentación, su uso en ese sentido no se ha explorado, en parte por el tiempo limitado del cual dispone el titular del Ejecutivo111. Por demás, la rapidez que ofrecen estos nuevos medios puede llevar a formular mensajes o posicionamientos respecto a eventos o noticias que, en ocasiones, no están debidamente verificados, lo cual genera gran confusión dentro y fuera del gobierno112. El segundo nivel de comunicación, es decir, el que involucra la interacción con los medios periodísticos, televisivos y radiofónicos, se ha desarrollado primordialmente a través de la acción de la Coordinación de Comunicación Social. El órgano ha fungido como puente para la transmisión y seguimiento de noticias e información relevante en torno al desempeño del poder Ejecutivo y, más aún, de los diferentes proyectos emprendidos por el gobierno federal113. Sin embargo, como ya se anticipó, los mecanismos de este nivel de comunicación han diferido en función del enfoque que cada titular del Ejecutivo ha favorecido. De esta forma, mientras que el presidente Vicente Fox dio pie a una visión más activa y, en cierto sentido, más protagónica de su figura ante los medios de comunicación, su sucesor ha propiciado una perspectiva más selectiva y estratégica al respecto. Desde luego, ambos modelos han presentado ventajas y desventajas no solo para los presidentes, sino también para sus respectivos staff de apoyo. La estrategia de comunicación social en medios emprendida por el presidente Vicente Fox hacia el final de su periodo de gobierno se cimentó en dos componentes básicos, a saber, la vocería de la Presidencia y las conferencias de prensa matutinas. Los dos mecanismos tenían como objetivo central proveer información diaria sobre la agenda de actividades y acciones del titular del poder Ejecutivo, 109

Entrevista a funcionario del Área de Discursos 1, Presidencia de la República, 2011, 18 de octubre de 2011. Entrevista a funcionario del Área de Discursos 1, Presidencia de la República, 2011, 29 de septiembre de 2011. 111 Entrevista a funcionario de la Secretaría Particular 3, Presidencia de la República, 21 de septiembre de 2011. 112 Ejemplo de este riesgo fue la situación generada cuando el 17 de diciembre de 2011 se emitió un mensaje referido al supuesto fallecimiento del ex-presidente Miguel de la Madrid a través de la cuenta oficial de Twitter del presidente Felipe Calderón. La noticia generó controversia, pues horas más tarde se desmintió a través de fuentes confiables, las cuales reportaban únicamente sobre su estado crítico de salud, pero no su deceso. Véase “Reportan priístas y Calderón muerte de De la Madrid; lo desmienten después”, Proceso, México, 2011 (http://www. proceso.com.mx/?p=291796). [Consultado al 23 de enero de 2012]. 113 Entrevista a funcionario de la Secretaría Particular 3, Presidencia de la República 3, 21 de septiembre de 2011. 110

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aunque también unificar y dar coherencia al mensaje institucional, en especial durante la última etapa del sexenio114. Para ello, la Coordinación de Comunicación Social contaba con todo un equipo que daba seguimiento y analizaba exhaustivamente distintas fuentes de información, así como la historia de las notas periodísticas, en aras de transmitir de forma más adecuada aquello que el presidente buscaba transmitir. En principio, el modelo permitió entablar una relación más abierta y dinámica con los medios, lo cual generó una sensación de cercanía y comunicación efectiva con la sociedad115. Se intentaba de esta manera plantear una agenda propia y encauzar el debate público hacia los asuntos de interés de la propia Presidencia. A pesar de estos beneficios, el esquema de comunicación tuvo algunas desventajas: en primer lugar, a medida que la figura del presidente Fox se desgastó a lo largo del sexenio, las conferencias de prensa diarias fueron perdiendo capacidad de dirigir o incidir en la agenda mediática en el grado deseado, sobre todo porque la información que se transmitía no resultaba ya relevante para el público. Como se mencionó en la segunda sección, la labor se sostuvo hasta el último día del sexenio, lo cual resultó en el desgaste severo tanto de la imagen del vocero presidencial (el titular de la Coordinación de Comunicación Social), como del equipo de trabajo. En segundo lugar, la articulación del mensaje institucional del gobierno no se logró, pues el esfuerzo llegó en una fase demasiado avanzada del sexenio, sin lograr plenamente la unificación de los mensajes generados por las diferentes instancias del gobierno. Así, en realidad, las ruedas de prensa se convirtieron en un espacio para controlar los daños por declaraciones poco claras o desafortunadas de diferentes actores del gobierno y del propio titular del Ejecutivo, lo que alimentó las críticas e imagen negativa que tenían tanto la prensa como la sociedad en torno a la gestión116. En gran parte resultado de esta experiencia, el presidente Calderón Hinojosa favorece, desde los primeros días de su administración, un esquema de comunicación social con medios más controlado y estratégico. La Coordinación de Comunicación Social, de esta forma, sustituye el mecanismo de conferencia de prensa diaria por un acercamiento más selectivo a los medios, en los cuales se exponen mensajes uniformes respecto a temáticas consideradas como relevantes; en otras palabras, se pasa de una comunicación constante, pero dispersa, a comunicar aspectos puntuales, pero sobresalientes. A partir de esto, se ha logrado una mayor efectividad en torno a la articulación del mensaje del titular del poder Ejecutivo y las dependencias públicas, aspecto marcadamente diferente con el gobierno predecesor; sin embargo, también ha generado hasta cierto punto la ausencia de un sentido de interacción adecuada con la sociedad mexicana117. Como se puede apreciar, la comunicación social ha resultado un aspecto sustancial para las estructuras de Alto Gobierno. En un primer nivel, sus actividades han permitido el diseño de eventos y la construcción de mensajes específicos que, en general, buscan dar a conocer directamente por la palabra del presidente los principales avances obtenidos del gobierno federal y los temas en que considera importante generar sensibilidad en la sociedad. En un segundo nivel, los órganos de apoyo del titular del Ejecutivo han procurado establecer una interacción efectiva con los medios de comunicación, para difundir el punto de vista del gobierno sobre los asuntos de la agenda mediática. En este caso, en ambos sexenios se han desarrollado mecanismos y prácticas particulares que, hasta cierto 114

Al respecto, el propio vocero presidencial durante los últimos años del gobierno de Vicente Fox ha definido que la “vocería o un portavoz tiene básicamente tres o cuatro funciones: proponer los temas que interesan al gobierno; ofrecer respuesta a la coyuntura, que normalmente es algo que interesa mucho a los medios; ordenar y coordinar la comunicación gubernamental y hacer frente a la crisis. Esto tiene como propósito también evitar el desgaste permanente de la figura del Presidente”. “Urge más periodismo de hechos: Rubén Aguilar”, La Crónica de Hoy, México, 10 de noviembre de 2006. 115 Entrevista a funcionario de la Coordinación de Comunicación Social, Presidencia de la República, 2004-2006, 14 de diciembre de 2011. 116 Entrevista a funcionario de la Coordinación de Comunicación Social, Presidencia de la República, 2004-2006, 14 de diciembre de 2011. 117 Entrevista a funcionario de la Secretaría Particular 3, Presidencia de la República, 21 de septiembre de 2011. 33

punto, han logrado tener éxito en dimensiones específicas, pero cuyas debilidades llevan a pensar necesariamente en la búsqueda de un camino intermedio más conveniente.

VII. CONCLUSIONES. BUENAS PRÁCTICAS Y LECCIONES APRENDIDAS Como se ha señalado a lo largo de este documento, las estructuras de Alto Gobierno en México han evolucionado constantemente desde su primera configuración en la década de 1950 hasta la fecha. Esto se ha debido en parte a la necesidad de adaptarlas a las necesidades del gobierno en turno y a coyunturas específicas, pero también a la amplitud de su mandato legal en comparación con lo que ocurre en otros países, como Estados Unidos de América. Existen áreas que cuentan con un nivel de consolidación importante, particularmente aquéllas orientadas a la logística. Por otra parte, se ha hecho un esfuerzo notable durante los últimos años por institucionalizar otras con personal de alta capacidad para la realización de labores de asesoría, diseño y seguimiento de programas y acciones. Buenas prácticas En términos de prácticas exitosas, en los dos últimos sexenios destaca el trabajo de los gabinetes especializados que han permitido la coordinación de los secretarios de Estado en temas de interés del presidente. Apoyados por una estructura de secretarías técnicas, líderes y enlaces, favorecen que la ejecución de las acciones se pueda realizar de manera coordinada, identificando obstáculos y asegurando que los involucrados los discutan y tomen acciones colectivamente para superarlos. Asimismo, los gabinetes especializados permiten contar con una estructura experta dentro de la propia Presidencia que da seguimiento a los proyectos prioritarios y presenta alternativas analizadas técnicamente al propio titular del Ejecutivo. Esto permite contar con análisis que pueda ser contrastado con la información y propuestas de las propias secretarías u otros entes de la administración pública. Si bien las reuniones del propio gabinete se han hecho menos frecuentes hacia el final del sexenio del presidente Calderón Hinojosa, su estructura de apoyo permite la coordinación directamente con los responsables de la operación de los proyectos. Igualmente, el establecimiento de indicadores de seguimiento ha sido una herramienta útil para el monitoreo y valoración de los avances alcanzados. Con cambios en su estructura y énfasis, este tipo de herramienta permite identificar de manera práctica aquellos proyectos que no están dando los resultados deseados y en los que conviene una intervención desde la Presidencia para conocer los problemas y facilitar su solución. Si bien falta una integración más clara de los mismos con otros sistemas de monitoreo y evaluación que han tenido un desarrollo importante en los últimos años, el sistema de semáforos ha resultado de gran utilidad para ordenar las intervenciones del equipo de Presidencia y asegurar el logro de los resultados en los proyectos prioritarios. En lo referente a la transversalización de ciertos temas o reformas entre las instituciones del gobierno federal, la experiencia desarrollada durante el sexenio de Vicente Fox Quesada de creación de redes de funcionarios que se reunían de manera regular, auspiciadas desde la Presidencia, resultó de gran utilidad para la adopción de acciones transversales a todo el gobierno. Si bien no pudieron institucionalizarse, justamente su carácter flexible resultó una ventaja mientras mantuvieron un mandato claro por parte de la propia Presidencia. En lo que concierne a la comunicación con la sociedad, esta es una de las áreas en que se ha generado mayor presión para las estructuras de Alto Gobierno en los últimos años. Las soluciones encontradas, como la designación de vocerías, han sido intermitentes y dependientes en buena medida de las necesidades coyunturales percibidas por el equipo de colaboradores del presidente. Sin embargo, resulta cada vez más complicado asegurar que desde la Presidencia sea posible orientar la agenda mediática. Los medios han adoptado, para bien o para mal, su propia dinámica que no solo es difícil de 34

anticipar sino también de determinar. La experimentación con el uso de las redes sociales ofrece nuevas posibilidades de comunicación directa e inmediata de la posición del presidente, con el riesgo de que justamente la rapidez de respuesta implique un mensaje impreciso o inadecuado. Se trata de experiencias novedosas cuyo impacto aun es difícil valorar. También cabe mencionar las experiencias que se desarrollaron durante diferentes situaciones críticas en materia de seguridad pública, en que la Presidencia organizó foros donde funcionarios federales, estatales y municipales se encontraban con representantes de las organizaciones de la sociedad civil, académicos y expertos para discutir acciones concretas a realizarse, algunas de ellas presididas por el propio presidente Felipe Calderón. Si bien no se trató de un mecanismo de uso permanente, sí resultaron de gran utilidad para asegurar no solo la coordinación de acciones sino también un mayor acercamiento del presidente con la sociedad en momentos importantes de la lucha contra la delincuencia. Lecciones aprendidas Entre los asuntos que valdría la pena explorar para mejorar el Alto Gobierno en México, se detecta la necesidad de consolidar un verdadero sistema de gestión estratégica del gobierno, que permita enlazar con mayor claridad el diseño de políticas, la planeación, la presupuestación, el seguimiento y la evaluación de manera que el presidente pueda acceder a la información de manera más sistemática y tomar decisiones, al tiempo que se garantiza una adecuada comunicación de las prioridades presidenciales. Por el momento, existe dispersión de los procesos, particularmente debido a la inflexibilidad del Sistema de Planeación Democrática, los diferentes sistemas de captura de información que todavía persisten, la aún dispar calidad de los indicadores generados por los programas, entre otros problemas. Si bien los gabinetes compensan estas situaciones, no lo hacen adecuadamente, particularmente debido a que el seguimiento de los resultados sigue bajo una lógica fragmentada, de dependencia por dependencia y de proyectos prioritarios, es decir, no transversal. Existe una desconexión entre las definiciones de mayor alcance establecidas en, por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo y los indicadores a nivel programático, debido a que no se cuenta todavía con métodos para estimar el grado de contribución de cada unidad al logro de los grandes objetivos nacionales. Adicionalmente, las labores de coordinación de la Presidencia se han vuelto crecientemente importantes, pero no existe un marco normativo-institucional que asegure que dicha coordinación esté normada y brinde certeza a las propias dependencias y entidades sobre lo que se espera de ellas. En este sentido, durante años se consideraba al Secretario de Gobernación como un líder de gabinete, encargado de dar seguimiento más cotidiano a las acciones del conjunto del gobierno. Este papel se ha diluido a lo largo del tiempo, por lo que el presidente requiere apoyarse en su staff para realizar tareas de coordinación pero, como ya se mencionó, sigue siendo de manera dispersa y con apego a prioridades cambiantes. Sería beneficioso que se designe un Jefe de Gabinete como ocurre en Argentina o en Brasil, con un mandato legal claro de coordinación de las diferentes instancias de gobierno, en particular respecto de políticas de carácter transversal. Esto permitiría compensar el problema de estimar las contribuciones de las diferentes unidades a la consecución de los objetivos del gobierno como un todo y permitiría que el funcionamiento de los gabinetes no dependiera en todos los casos de la agenda del propio presidente, sin perder la unidad de mando al interior de la administración pública. Aún queda camino por recorrer para consolidar el Alto Gobierno en México, particularmente para adaptarlo al doble reto de la consolidación del pluralismo político y del entorno inestable y hasta adverso que enfrenta el gobierno en su búsqueda de ofrecer resultados valiosos para los mexicanos. Se han dado pasos importantes que se deben aprovechar, pero también se requiere repensar el marco institucional y las herramientas de gestión a fin de dar una orientación estratégica al gobierno, señalando un equilibrio entre la requerida flexibilidad para enfrentar circunstancias cambiantes, al 35

tiempo que se generan acciones y resultados de largo plazo que aseguren el posicionamiento y sustentabilidad del país en el contexto internacional.

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ENTREVISTAS Funcionario del Área de Gabinetes 1, Presidencia de la República, 2011, 1º de septiembre de 2011. Funcionario de la Secretaría Particular 3, Presidencia de la República, 21 de septiembre de 2011. Funcionario del Área de Discursos 1, Presidencia de la República, 2011, 29 de septiembre de 2011. Funcionario del Área de Discursos 1, Presidencia de la República, 2011, 18 de octubre de 2011. Funcionario de la Secretaría Particular 2, Presidencia de la República, 10 de noviembre de 2011. Funcionario de la Oficina Presidencial de Innovación Gubernamental, 2000-2006, 17 de noviembre de 38

2011. Funcionario del Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011, 23 de noviembre de 2011. Funcionario de la Secretaría Particular 1, Presidencia de la República 1, 2011, 1º de diciembre de 2011. Funcionario del Área de Discursos 2, Presidencia de la República 2, 2011, 6 de diciembre de 2011. Funcionario del Área de Gabinetes 2, Presidencia de la República 2, 2011, 13 de diciembre de 2011. Funcionario del Área de Gabinetes 3, Presidencia de la República 2, 2011, 13 de diciembre de 2011. Consultor del Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011, 14 de diciembre de 2011. Funcionario de la Coordinación de Comunicación Social, Presidencia de la República, 2004-2006, 14 de diciembre de 2011. Funcionario del Área de Gabinetes 4, Presidencia de la República 3, 2011, 19 de diciembre de 2011. Funcionario del Centro de Investigaciones y Seguridad Nacional (CISEN) 1, 1988-1993, 19 de diciembre de 2011. Funcionario del Centro de Investigaciones y Seguridad Nacional (CISEN) 2, 1988-1993, 19 de diciembre de 2011. Funcionario responsable de estrategias de desregulación y simplificación de la Agenda Presidencial de Buen Gobierno, Secretaría de la Función Pública, 2000-2008, 23 de diciembre de 2011. Funcionario de la Unidad de Evaluación de la Gestión Pública, Secretaría de la Función Pública, 2011, 9 de enero de 2012. Funcionario de la Unidad de Política y Control Presupuestario, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2011, 11 de enero de 2012. Funcionario de la Coordinación de Asesores, Presidencia de la República, 2006-2008; de la Coordinación de Asesores y la Subsecretaría de Egresos, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2008-2011, 17 de enero de 2012.

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ANEXO 1: ACTORES ENTREVISTADOS

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Nombre del cargo Funcionario, Área de Gabinetes 1, Presidencia de la República, 2011 Funcionario, Área de Discursos 1, Presidencia de la República, 2011 Funcionario, Secretaría Particular 1, Presidencia de la República, 2011 Funcionario, Secretaría Particular 2, Presidencia de la República, 2011 Funcionario, Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) 1, 1988-1993 Funcionario, Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) 2, 1994-1995 Funcionario, Responsable de estrategias de desregulación y simplificación de la Agenda Presidencial de Buen Gobierno, Secretaría de la Función Pública (SFP), 2000-2008 Funcionario, Área de Discursos 2, Presidencia de la República, 2011 Funcionario, Área de Gabinetes 2, Presidencia de la República, 2011 Funcionario, Área de Gabinetes 3, Presidencia de la República, 2011 Funcionario, Área de Gabinetes 4, Presidencia de la República, 2011 Funcionario, Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011 Funcionario, Oficina Presidencial de Innovación Gubernamental, Presidencia de la República, 20002006 Funcionario, Unidad de Evaluación de la Gestión Pública, Secretaría de la Función Pública (SFP), 2011 Funcionario, Unidad de Política y Control Presupuestario, Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), 2011 Funcionario, Coordinación de Asesores, Presidencia de la República (2006-2008); Coordinación de Asesores, y Subsecretaría de Egresos, Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), 2008-2011 Funcionario, Coordinación General de Comunicación Social, Presidencia de la República, 2004-2006 Consultor, Área de Planeación, Presidencia de la República, 2011 Diputado, Comisión de Hacienda y de Presupuesto, Cámara de Diputados, 2011 Funcionario, Secretaría Particular 3, Presidencia de la República, 2011

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ANEXO 2: ORGANIGRAMA DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, SEXENIO VICENTE FOX (2006)

Fuente: elaborado a partir de los datos obtenidos en el portal de la Presidencia de la República (http://fox.presidencia.gob.mx/directorio/). [Consultado al 31 de enero de 2012].

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ANEXO 3: ORGANIGRAMA DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, SEXENIO FELIPE CALDERÓN (2011)

Fuente: elaborado a partir de los datos obtenidos en el Portal de Obligaciones de Transparencia (http://portaltransparencia.gob.mx/pot/estructura/showOrganigrama.do?method=showOrganigrama&_idDepend encia=02100). [Consultado al 31 de enero de 2012].

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