El estado de la cuestión sobre la rendición de cuentas “accountability” en el Congreso de la República de Colombia

Universidad Complutense de Madrid Doctorado en Gobierno y Administración Pública 2010-2011

Por Javier Urrea Cuéllar

Trabajo de iniciación a la investigación

El estado de la cuestión sobre la rendición de cuentas “accountability” en el Congreso de la República de Colombia

Tutor Manuel Villoria Mendieta

Madrid, septiembre 6 de 2011

     

 

 

Contenido   Parte 1. Antecedentes .................................................................................. 4 1. 2. 3. 4.

Contexto general .............................................................................................. Justificación del tema ...................................................................................... Pregunta de investigación ................................................................................ Autores y corrientes de pensamiento ...............................................................

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Parte 2. Conceptos, teoría y enfoques ..................................................... 14 1. Conceptos preliminares ................................................................................... 1.1. Corrupción política ................................................................................... 1.2. Rendición de cuentas “accountability” .................................................... 1.2.1 Rendición de cuentas vertical ......................................................... 1.2.2 Rendición de cuentas horizontal ..................................................... 1.3. El Congreso de la República de Colombia ............................................... 1.3.1. Características generales ............................................................... 1.3.2. La ley y las prácticas de transparencia .......................................... 2. Teoría y corrientes explicativas de la corrupción ........................................... 2.1. Teoría de la elección racional ................................................................. 2.2. Corriente institucionalista ....................................................................... 2.3. Perspectiva económica ............................................................................ 3. Enfoques sobre lucha anticorrupción y rendición de cuentas ........................ 3.1. Calidad de la democracia ........................................................................ 3.1.1. El proceso democrático desde la teoría ........................................ 3.1.2. ¿Qué es la calidad de la democracia? ........................................... 3.1.3. Indicadores para medir la calidad de la democracia ..................... 3.2. Calidad de las instituciones ..................................................................... 3.2.1. Delimitando el concepto de institución ........................................ 3.2.2. Dimensiones y criterios de la calidad institucional ...................... 3.2.3. Indicadores para medir la calidad institucional ............................ 3.3. Sistema de Integridad .............................................................................. 3.3.1. Los pilares del sistema de integridad ........................................... 3.3.1.1. El pilar legislativo .......................................................... 3.3.1.2. Indicadores de integridad del pilar legislativo ............... 3.3.2. Ética pública .................................................................................

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Parte 3. Perspectivas de estudio ............................................................... 95 1. Síntesis ............................................................................................................. 95 2. Posibles hipótesis ............................................................................................. 99 3. Asuntos pendientes de la investigación ........................................................... 100

Bibliografía ............................................................................................... 102

 

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Tablas y Gráficos Tabla 1. Principales líneas de pensamiento y autores .......................................... 12 Tabla 2. Indicadores de la teoría de la calidad de la democracia ......................... 71 Tabla 3. Principales indicadores para medir la calidad de la democracia ............ 76 Tabla 4. Diferentes conceptos sobre el significado de institución ....................... 79 Tabla 5. Criterios para medir la calidad institucional .......................................... 82 Tabla 6. Principales indicadores para medir la calidad institucional ................... 83 Tabla 7. Síntesis de la teoría, corrientes y enfoques ........................................... 95 Gráfico 1. Representación del Sistema Nacional de Integridad elaborado por Transparencia Internacional ......................................... 86

 

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Parte 1. Antecedentes

1. Contexto general Colombia históricamente es un de los pocos países de la región latinoamericana que ostenta tener una de las democracias electorales más antiguas de la región junto con Costa Rica y Venezuela. Sin embargo, la trayectoria democrática aunque refleja estabilidad en el tiempo, se ha visto duramente cuestionada por los escándalos de corrupción política que se evidenciaron principalmente a mediados de los noventa, con el ingreso de dinero proveniente del narcotráfico para la campaña presidencial de 1994. El fenómeno de la corrupción política es antiguo y recurrente, de hecho la última manifestación de corrupción política compromete seriamente la legitimidad del Congreso con el escándalo que relaciona a varios parlamentarios de la Cámara de Representantes y el Senado de la República con el paramilitarismo. El tema de la corrupción es extenso y en Colombia generalmente se asocia con la financiación de campañas políticas y fraudes electorales, acompañado de otras manifestaciones conocidas de corrupción como la inequidad en la distribución de fondos públicos para los partidos políticos; la correlación entre el gasto en las campañas y la obtención de votos; la desconfianza en los padrones electorales; los vacíos legales que no logran regular los aportes públicos y privados en las campañas, la desigual cobertura mediática para los candidatos en campaña electoral; la financiación de campañas a través de fondos provenientes de fuentes delictivas, corruptas o al margen de la ley; el tráfico de influencias donde los candidatos y partidos políticos reciben fondos de empresas a cambio a favores y otras más, dónde se ven involucrados tanto los partidos políticos como dirigentes y representantes de los mismos, ante el poder ejecutivo, legislativo y judicial.

 

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En 2009 se realizó el último Índice de Transparencia Nacional (ITN) 1, y de 158 entidades que hicieron parte de la medición, el Senado ocupó el último lugar siendo la entidad con mayor riesgo de corrupción, mientras que la Cámara de Representantes obtuvo la duodécima peor calificación, ubicándose en el grupo de las entidades con alto riesgo de corrupción. El Índice es una herramienta que mide la existencia de condiciones institucionales objetivas que favorecen la transparencia y controlan los riesgos de corrupción. Cabe destacar que no evalúa hechos de corrupción. El gobierno colombiano ha tropezado y demuestra su incapacidad de contrarrestar el problema.

2. Justificación del tema En Colombia, la corrupción política a pesar de ser un tema actual, importante y de agenda diaria, no está acompañado de estudios que faciliten su comprensión, naturaleza, y elementos en busca de una aproximación conceptual que no sólo contribuya a superar la ambivalencia del término y la simple percepción que se tiene de la corrupción, sino que a partir de su conocimiento e investigación sirva para valorar los alcances y limitaciones de los mecanismos utilizados para la lucha anticorrupción. La literatura existente en Colombia, sobre corrupción política presenta los siguientes problemas: primero, que desde el punto de vista conceptual es muy poco lo que se ha escrito sobre el tema; segundo, que los pocos trabajos teóricos están escasamente desarrollados; tercero, que los trabajos empíricos no parecen haber tenido resultados significativos; cuarto, que la mayoría de estudios sobre corrupción se concentran en acercamiento jurídicos, mecanismos de sanción y consecuencias económicas; y quinto, que no existe ningún estudio o investigación que intente medir la corrupción política y aborde el fenómeno desde la rendición de cuentas o accountability. En vista de la escases de estudios de investigación, se considera relevante conjugar el tratamiento teórico y conceptual con la contrastación empírica. Este proyecto de                                                                                                                 1

El Índice de Transparencia Nacional (ITN) mide el nivel de transparencia y los riesgos de corrupción de las entidades públicas del nivel central Nacional; los poderes ejecutivo, legislativo, judicial; y órganos de control.

 

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investigación, se define en primer lugar bajo un estado de la cuestión que se basa en la rendición de cuentas como un criterio muy significativo para analizar y evaluar la corrupción política. Por ello antes de abordar el tema de accountability, es importante avanzar en el concepto de corrupción política. Independientemente del grado de desconocimiento sobre la corrupción política, es conveniente saber que la mayoría de estudios en Colombia, consecuencia de la escasa investigación en algunos aspectos del tema, le atribuyen a la corrupción política un enfoque dramático, concentrando los análisis únicamente en los resultados y efectos negativos de la prácticas corruptas. Si bien es cierto que la corrupción es dañina para el crecimiento económico de cualquier país o región y está presente en todos los sistemas de gobierno, el desbalance de criterios para su observación produce investigaciones dispares y concentradas en aspectos económicos y jurídicos; olvidando y descartando otros elementos fundamentales para entender sus casusas y consecuencias como: los valores sociales, la ética pública, la rendición de cuentas, los sistemas de integridad y en esencia, el valor inherente de la democracia y la legitimidad institucional dentro del sistema político. Quienes omiten dichos elementos sustantivos, no suelen aportar datos o hipótesis explicativas que correlacionen el grado de implicación que tiene la corrupción política con la calidad de la democracia. Tampoco es objeto de estudio investigar, tipificar y proponer indicadores que permitan medir objetivamente la corrupción en las instituciones del sistema político. Lo más cercano a los indicadores lo maneja la organización “Transparencia Colombia” con el Índice de Transparencia Nacional, que no pretende medir la corrupción, sino que se limita a evaluar los factores de visibilidad, sanción e institucionalidad. La visibilidad evalúa la disposición pública y permanente que tienen la entidad en aspectos relacionados con su gestión administrativa, la facilidad para acceder a esta información y la calidad de la misma. El factor sanción evalúa los fallos de responsabilidad fiscal y disciplinaria, relacionados con conductas consideradas como corruptas en la legislación colombiana. De otro lado, mide la acción de las oficinas de control interno como mecanismos de autorregulación. En el factor de institucionalidad, se evalúa el cumplimiento en la entidad de las normas que rigen la gestión de la misma, así como

 

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cumplimiento de los procesos y procedimientos que la institución ha propuesto para el logro de objetivos. En materia de rendición de cuentas, lo más cercano al concepto es lo que hace “Congreso Visible”, que consiste en la recolección periódica de información sobre la actividad del Congreso, en particular sobre el ejercicio de sus funciones legislativas y de control político. Con esta información se estructura una base de datos que permite hacer comparaciones, seguimientos y análisis. La institución a cargo de este proyecto fue el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Cabe destacar que la herramienta fue creada por Poder Ciudadano, capítulo argentino de Transparencia Internacional.

No obstante, la generalizada creencia de que el tema está suficientemente explicado e incluso no necesita de rigurosa investigación científica genera tres inconvenientes principales: primero, que no es necesario investigar porque el sistema político colombiano está condenado a vivir para siempre con la corrupción y en consecuencia cualquier tipo de esfuerzo por solucionar el problema será en vano; segundo, que la imposibilidad de establecer nuevos diagnósticos cohíbe y abstiene a organizaciones públicas o privadas para financiar investigaciones orientadas a la producción de conocimiento sobre la materia; y tercero, que se privilegien estudios de consultoría privada que ofrezcan soluciones mágicas y rápidas con fuerte impacto publicitario. Se propone entonces, avanzar en estudios que determinen con cierto nivel de precisión cuáles son los elementos sustanciales que permiten contrarrestar el avance de la corrupción política desde la aplicación de mecanismos viables de accountability. Para ello se considera necesario trabajar en una serie de variables que permitan generar indicadores funcionales dispuestos a correlacionar conceptos como la corrupción política y la rendición de cuentas.

 

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3. Pregunta de investigación ¿ Qué problemas surgen y cuál es el nivel de desarrollo de la implementación de los mecanismos de rendición de cuentas en el Congreso de la República de Colombia, para prevenir la corrupción política en el aparato legislativo? ¿Es posible establecer un indicador de accountabilitty que mida la corrupción política? Y si es posible ¿Qué elementos y variables se deben de tener en cuenta para medir la calidad de la rendición de cuentas?

4. Autores y corrientes de pensamiento Para elaborar el estado de la cuestión sobre la rendición de cuentas “accountability” en el Congreso de la República de Colombia, se hizo una exhaustiva revisión de investigaciones llevadas a cabo sobre las teorías y corrientes que explican los orígenes y consecuencias de la corrupción política. Los enfoques expuestos por los diversos autores se acercan al objeto de estudio y tienen la particularidad de contar con comprobación empírica. Para el manejo de conceptos, se consultaron diferentes autores, pero sólo se escogieron a aquellos que en sus definiciones fueron claros, precisos y específicos. El proceso de revisión literaria se fundamentó en la búsqueda de investigaciones exploratorias donde se pudo contrastar la relación entre la teoría y la observación de la realidad. El criterio de selección de autores se estableció con base en: la trayectoria científica, la relevancia de sus publicaciones sobre el objeto de estudio, la claridad para transmitir el conocimiento y la probabilidad de contrastación de sus estudios e investigaciones con la realidad. Los principales autores utilizados como fuente para elaborar el estado de la cuestión son: Robert Klitgaard: Autor de ocho libros y profesor de la Universidad de Claremont Graduate University. Ha sido profesor de Economía en la Escuela de Negocios de Yale, y profesor asociado de Política Pública en la Escuela John Harvard F. Kennedy de

 

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Gobierno. Ha asesorado a muchos gobiernos en estrategia económica y reforma institucional. Sus trabajos de consultoría e investigación le han llevado a más de 30 países de África, Asia y América Latina. Ha sido llamado "el mayor experto mundial sobre la corrupción". En los últimos años ha sido miembro de la facultad del Foro Económico Mundial, del consejo editorial de la revista Journal of Economic Literature and Theoria, y de la Junta de la Asociación Internacional de Evaluación del Desarrollo. Daniel Kaufman: Doctor en Economía en la Universidad de Harvard. Es director de los programas mundiales del Instituto del Banco Mundial, donde dirige los grupos de investigación sobre gobernanza mundial y conocimiento para el desarrollo. Ha sido pionero en metodologías de estudio sobre buen gobierno y programas de lucha contra la corrupción en todo el mundo. Es autor de varias publicaciones en las principales revistas de su campo académico y profesional. Fue profesor visitante en la Universidad de Harvard. Susan Rose-Ackerman: Es profesora de la cátedra Hernry R. Luce de Derecho y Ciencias Políticas en la Universidad de Yale y codirectora del Centro escolar de abogados para la ley, la economía y las políticas públicas. Tiene un Doctorado en Economía por la Universidad de Yale, ha enseñado y escrito sobre temas de Corrupción, Ley y Desarrollo, Derecho Administrativo, Ley y Política Reguladora, el Sector no Lucrativo y Federalismo. Ha sido coordinadora de investigación en temas de corrupción en el Banco Mundial, cambiando la lógica de investigación en la materia y estableciendo las bases para el estudio de la economía y la corrupción. Ha trabajado en el Centro para Estudios Avanzados en las Ciencias del Comportamiento del Colegio de Budapest, donde codirige un proyecto sobre honradez y confianza en sociedades pos socialistas, es autora de numerosos libros entre los que destaca “La Corrupción y los Gobiernos, causas, consecuencias y reforma”, que ha sido traducido en 13 idiomas. Larry Diamond: Es un alto miembro de Hoover Institution de la Universidad de Standford y del Instituto Freeman Spogli de Estudios Internacionales, donde también dirige el Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho. Es fundador co-editor del Journal of Democracy y es consultor para el Foro Internacional de

 

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Estudios Democráticos de la National Endowment for Democracy. También ha asesorado y dado conferencias para el Banco Mundial, Naciones Unidas, el Departamento de Estado y otras agencias gubernamentales y no gubernamentales sobre buen gobierno y desarrollo. Ha sido co-editor de 36 libros sobre democracia. Leonardo Morlino: Es profesor de Ciencias Políticas en el Instituto Italiano de Ciencias Humanas de Florencia, Italia. Ha sido profesor en la Universidad de Stanford, Nuffield College en Oxford, Instituto de Estudios Políticos de París, Hoover Institution de la Universidad de Stanford, Centro de Investigación Avanzada en Ciencias Sociales Juan March en Madrid y la Universidad de Yale. Sus publicaciones incluyen más de cien artículos en italiano, francés, inglés, español y alemán, principalmente en autoritarismo y teoría democrática. Entre sus publicaciones más recientes se encuentran Assessing the Quality of Democracy (John Hopkins, 2005, con Larry Diamond) y International Actors, Democratization and the Rule of Law: Anchoring Democracy? (editado por Morlino y Amichai Magen, 2008). José Antonio Alonso: Catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Complutense de Madrid, es director del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI) y dirige el Master de Desarrollo y Ayuda Internacional y la revista Principios. Tiene estudios de Economía Política. Vocal experto del Consejo de Cooperación para el Desarrollo es, además, miembro del Committee for Development Policy de Naciones Unidas. Está especializado en crecimiento y desarrollo, ayuda exterior y relaciones económicas internacionales. Tiene una amplia obra científica publicada en revistas especializadas, españolas e internacionales. Sus últimos libros son Financiación del desarrollo y coherencia en la política de los donantes (Editorial Catarata),

Lecciones sobre Economía mundial

(Editorial

Thomson

Cívitas),

Emigración, pobreza y desarrollo (Editorial Catarata) y Cooperación con países de renta media (Editorial Complutense). Carlos Garciamartín: Profesor titular de Economía Aplicada de la Universidad Rey Juan Carlos e investigador del Instituto Complutense de Estudios Internacionales de Madrid. Especializado en economía pública, economía internacional y desarrollo

 

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económico. Tiene numerosos trabajos en revistas especializadas, tanto españolas como internacionales. Asimismo es codirector del libro Comercio y desigualdad internacional (Editorial Catarata) y Acción colectiva y desarrollo: el papel de las instituciones (Editorial Complutense). Jeremy Pope: Fundador y Director Ejecutivo de Transparencia International (TI) entre 1994 y 1998, actualmente es Director Ejecutivo de la Oficina de TI en Londres, siendo responsable del área de gestión del conocimiento. Abogado de la Universidad Victoria de Wellington. Fue procurador de la Corte Suprema de Nueva Zelanda. Antes de unirse a Peter Eigen para lanzar TI en Berlín, fue asesor del Secretario General del Commonwealth y Director de la División de Asuntos Jurídicos y Constitucionales de la Secretaría del Commonwealth en Londres. Ejerció en forma privada como abogado y notario en Nueva Zelanda, por más de 15 años. También estuvo vinculado con el periodismo: entre 1969 y 1975 fue editor del periódico The New Zealand Law Journal. Arnold Heidenheimer: (1930-2001) Fue profesor de ciencias políticas en la Universidad de Washington, St. Louis. Publicó un volumen sobre la corrupción política en 1970, reeditado en 1990 en una versión revisada. También colaboró en estudios sobre el desarrollo del Estado de bienestar en Europa y Estados Unidos y sobre políticas públicas comparativas. Su última publicación es Disparate Ladders: Why School and University Policies Differ in Germany, Japan and Switzerland, (1996). Manuel Villoria: Es catedrático interino de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Rey Juan Carlos y Director del Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Realizó estudios de Master in Public Affairs en la Universidad de Indiana, donde ha sido también profesor visitante. Ha sido Secretario General Técnico de Educación y Cultura de la Comunidad de Madrid y autor de unas cien publicaciones sobre gobierno y administración publica, corrupción y ética pública. Ha publicado el Manual de gestión de recursos humanos en las administraciones públicas, el Curso de ética pública y corrupción y, recientemente, Dirección y gestión de recursos humanos en las administraciones públicas.

 

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Guillermo O´Donell: Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Yale. Es profesor de la cátedra Helen Kellog de Ciencias Políticas de la Universidad de Notre Dame e investigador del Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Stanford y miembro de la Academia Americana de Artes y Ciencias. Ha sido profesor en la Universidad de Sao Paulo y la Universidad de California. Como aporte teórico a la Ciencia Política se destacan sus trabajos sobre el Estado burocrático-autoritario y sobre la teoría de la democracia y las características de los procesos de transición a la democracia, a través del desarrollo de conceptos como "accountability" horizontal, "democracia micro" y democracia delegativa.

Tabla 1. Principales líneas de pensamiento y autores Teoría

Elección Racional

- Robert Klitgaard

Corrientes explicativas

Institucionalista

- Daniel Kaufman

Perspectiva económica

- Susan Rose-Ackerman

Calidad de la democracia

- Larry Diamond y Leonardo Morlino

Calidad institucional Sistema de Integridad

- José Alonso y Carlos Garciamartín

Corrupción política

- Arnold Heidenheimer - Manuel Villoria - Larry Diamond y Leonardo Morlino - Guillermo O´Donell

Enfoques

Conceptos

- Jeremy Pope

Accountabilitty Ética pública

- Manuel Villoria

Fuente: elaboración propia diseñada para establecer autores y corrientes de pensamiento del estado de la cuestión sobre la rendición de cuentas “accountability” en el Congreso de la República de Colombia.

La revisión crítica sobre la teoría, corrientes explicativas, enfoques y conceptos utilizados, permitieron delimitar el problema de investigación, elaborando un estado de la cuestión adecuado para operacionalizar y definir conceptos como el de “corrupción política” o “accountabilitty”, obtener datos observables en la práctica, reconocer posibles hipótesis alternativas e identificar las principales luces y sombras para la elaboración de una estrategia de investigación con valor teórico, relevancia sustantiva y respuesta empírica.

 

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Por último, es pertinente señalar que de todo el abanico de fuentes consultadas, sistematizas, y seleccionadas; dos de ellas se consideran como fundamentales para el desarrollo de éste avance de investigación. La primera fuente ha sido el trabajo de Larry Diamond y Leonardo Morlino “The Quality of Democracy” producido por el Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho (en inglés CDDRL). El centro fue fundado en 2002, hace parte del Stanford Institute on Internatinal Studies, y realiza estudios analíticos, investigaciones y actividades de divulgación informativa sobre el desarrollo, la democracia y el Estado de derecho. El trabajo inserta la calidad de la democracia como un nuevo foco de estudio en la ciencia política. Contiene reflexiones teóricas y determina variables que se pueden observar en la práctica, desarrollando entre varios conceptos, el de rendición de cuentas o accountability. Los autores reconstruyen una serie de indicadores, a partir de la definición sustantiva, procedimental y de resultado de la democracia. La segunda fuente, es el trabajo de Jeremy Pope, “Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System”. Es un libro publicado en el año 2000 y cuenta con el respaldo de Transparencia Internacional. Para el objeto de investigación tiene relevante significado, porque propone a través de un sistema de integridad, fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en las instituciones públicas, haciendo uso entre otros elementos, de indicadores susceptibles de tener contestación empírica.

 

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Parte 2. Conceptos, teoría y enfoques

1. Conceptos preliminares En este apartado se presenta una elaboración conceptual detallada y precisa de algunas definiciones consideradas como “claves” para elaborar las variables necesarias que nos permitan construir hipótesis contrastables con la realidad. Conceptos como la corrupción, la corrupción política y la rendición de cuentas o accountability quedan operacionalizados para evitar la ambigüedad y facilitar su comprensión dentro del objeto de estudio. También se describen las características fundamentales del Congreso de la República de Colombia según la ley y las prácticas de transparencia.

1.1. Corrupción política Cualquier intento de analizar el concepto de corrupción debe lidiar con el hecho de que, en varios idiomas la palabra “corrupción” tiene una historia de significados y connotaciones muy diferentes. Fácilmente un significado se puede desprender de un análisis de los diferentes significados. La corrupción es un tipo de comportamiento que se desvía de la norma, en realidad prevalece o intenta prevalecer en un contexto determinado, como la política. Se trata de un comportamiento desviado, asociado a una motivación particular, donde, las ganancias privadas están a expensas del público. (Friedrich, 2008: 15) Es necesario definir primero qué se entiende por corrupción, para luego conceptualizar lo que significa corrupción política. Para establecer dicha diferencia, me fundamentaré en la clasificación y definición de corrupción política realizada por Villoria (2006).

 

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Para complementar la aproximación conceptual, también se usarán las definiciones y enfoques ofrecidos en la obra “Political Corruption” de Arnold Heidenheimer y Michael Johnston (2008). En primer lugar, es importante reconocer que existen varias definiciones de corrupción, algunas comprendidas en diferentes contextos, lo que nos lleva a concluir que es muy difícil encontrar un concepto consensuado y completo capaz de recoger todas las posibilidades de definición. Por tal motivo, se propone aquí, con base en Villoria (2006: 28-49) hacer una conceptualización de dos tipos: primero basada en las visiones que se tienen de la corrupción; y segundo por la naturaleza de la corrupción política. La corrupción podría ser definida desde cinco perspectivas: jurídica, económica, sociológica, politológica2, y ética. Desde la perspectiva jurídica se dan tres características básicas, la primera de ellas es que está presente el abuso de poder, la segunda consiste en el beneficio privado, y la tercera en el incumplimiento de normas jurídicas. Esta corrupción pude ser pública o privada, en el primer caso estaría vinculada al abuso del cargo público y con el incumplimiento de normas jurídicas, mientras que en el ámbito privado estaría relacionada con las acciones de abuso de posición en organizaciones del entorno privado. Las ventajas de la visión jurídica se encuentran en su capacidad para perseguir las conductas que incumplen las normas jurídicas y delimitar con claridad lo que se puede y no se puede hacer. En su contra, está que se deja por fuera algunas conductas, que aún no siendo correctas, no están jurídicamente penalizadas. En ciertas ocasiones y en algunos países al corruptor no se le sanciona. Otra definición desde el ámbito jurídico, con sus respectivas consecuencias, la ofrece Sabán (1991: 17) quien considera que toda conducta corrupta es una conducta ilegal y ello por oponerse siempre al tenor de la ley3.                                                                                                                 2

“(...) desde una perspectiva politológica, ha sido mayoritariamente definida con un fuerte componente valorativo, pues en general se refiere al incumplimiento de deberes derivados del ejercicio de cargo público y a un abuso de confianza”. Villoria (2000: 25)

  3  También es preciso afirmar que los términos de corrupción y su antagónico de honradez sólo tienen cabida, tal y como los concebimos, dentro de un sistema prefijado de normas a las que se subordina la conducta pública. Esto conlleva una doble consecuencia de singular importancia. En primer lugar, (...) valorar la conducta pública no con arreglo a las normas. Sino de acuerdo con los valores que

 

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La visión económica asume que el individuo es un ser racional preocupado por maximizar sus preferencias. Toma decisiones en función de las posibilidades de aumentar sus beneficios y las probabilidades de disminuir sus costos o penalidades. En esta visión, el núcleo teórico es la teoría de la elección racional, la cual desde un enfoque racional-económico comparte las siguientes premisas, parafraseando a Jaume López (2002:70-71); (i) Lo social se explica a través de lo individual, es decir que los fenómenos sociales son resultado de acciones individuales. El fenómeno colectivo se reduce a la acción individual; (ii) Cualquier acción individual es fruto de una elección explicada desde la teoría de la elección racional. Toda acción individual remite a una elección; (iii) Cualquier elección se explica por una decisión consciente; (iv) Cualquier decisión se explica por un acto racional, es decir, orientado hacia un fin; y (v) La elección es fruto del cálculo de costos y beneficios asociados a las diferentes alternativas posibles. Lo racional se explica por el cálculo. La visión económica como lo indica Villoria (2006:36) utiliza como criterio explicativo la maximización de la utilidad, dejando por fuera los conceptos relacionados con la ética y la moral. Tal vez esa sea una de las principales desventajas ya que, en caso de no existir incentivos suficientes para controlar la corrupción, no considera como acción racional ser honesto. En la perspectiva sociológica, la corrupción se define a partir de las características sociales y los criterios de percepción y comprensión del fenómeno. Bajo esta lógica, la corrupción es un conjunto de conductas que en el contexto histórico y sociológico de cada país, se considera como tal. Por su parte, Arnold Heidenheimer diferencian tres tipos de corrupción: negra, gris y blanca. La corrupción negra son hechos que la moralidad del país y toda la ciudadanía reprueba. La corrupción gris son hechos donde                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     supuestamente estas nomas persiguen. (...) La segunda consecuencia es la especifica técnica de interpretación que debe utilizar el jurista para la proscripción de una conducta corrupta o de sus consecuencias fácticas. (...) Las normas no son realidades abstractas flotando en un mundo ingrávido; por el contrario, son reglas de convivencia que se justifican porque pretenden alcanzar un fin. Por ello, en definitiva, si bien la conducta pública ha de mantener la legalidad como término de referencia obligado, tal referencia ha de entenderse en el sentido mas avanzado del termino, es decir, entendiendo la legalidad como un sistema racional en el que los elementos se traban por identidad de fines. (Sabán, 1991:19)

 

 

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no existe consenso, entre la autoridades morales y la moral ciudadana existiendo cierta permeabilidad. Pueden que existan normas, pero la ciudadanía no rechaza abiertamente ciertas conductas corruptas. Y la corrupción blanca son hechos condenados por la moralidad del país y por la ciudadanía, pero aún así y por el contrario, todos la toleran. Esto implica que se le da más valor a la conservación de los valores en juego, que a los costos ocasionados por el cambio de reglas (Gardiner, 2008:33). La corrupción blanca está libre de oposición fuerte por parte del conjunto de la sociedad, ni la élite moral ni la ciudadanía en general la condenan abiertamente, por el contrario, la toleran en alguno de sus aspectos. En este supuesto no existen leyes condenatorias de tales prácticas dada su falta de apoyo generalizado. El desarrollo moral de los individuos y de las sociedades, permite explicar cómo lo que en un momento es considerado corrupción blanca pasa a ser gris y, finalmente negra. E1 problema con esta aproximación puede ser que pasa por alto el punto de vista moral, al juzgar las conductas con correspondiente relativismo. (Villoria, 2000: 25-26). En cuanto a la perspectiva politológica, las definiciones de corrupción se centran en el ámbito público, puesto que perjudican directamente el bien común. Desde esta visión, se considera como acto de corrupción, cualquier acción donde el representante público antepone sus intereses privados por encima de los intereses colectivos4. “La corrupción existe cuando un responsable de un puesto público, con unas funciones y atribuciones definidas, es, por medios monetarias o de otra naturaleza, inducido a traicionar sus deberes y a actuar favoreciendo a quien proporciona el beneficio y, para ello, dañando al público y a sus intereses”. (Villoria, 2006: 38). Desde la visión de la ciencia política emergen dos elementos a considerar: responsabilidad y acción de gobierno. El primero de ellos tiene que ver con la responsabilidad que se le exige al representante político, quien tiene la obligación de actuar siempre en favor del interés colectivo. Y el segundo está más relacionado con la                                                                                                                 4  “Esta

definición podría incluir toda política publica o programa que se adopta o implanta considerando los intereses de toda una parte afectada, dados los beneficios que esta parte puede proporcionar a los empleados públicos responsables. O, incluso, toda acción tomada en el sentido de influir en una política publica con tal interés privado, sin perjuicio de los efectos sustanciales que tal acción pueda provocar”. (Villoria, 2000: 25)  

 

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acción pública y las prácticas que permiten al representante tomar acciones coherentes con los programas de gobierno. El problema de éste enfoque, aparece cuando se toleran comportamientos corruptos de manera legal; esto significa que el representante no infringe la ley, cumple con la normativa, busca un interés privado y con su acción beneficia a un sector de la sociedad. La corrupción también se puede observar desde la perspectiva de la ética. “Los actos corruptos serían entonces aquellos que son contrarios a los postulados o principios de la teoría ética correspondiente” (Villoria, 2006: 44). La ética diferencia dos corrientes de pensamiento: la primera de ellas está conformada por las teorías del fundacionalismo, las cuales se dividen en dos enfoques: (i) el deontológico; es decir, aquel que se basa en normas que se autosustentan, e independientemente del beneficio que proporcionen tienen valor en sí mismas5; y (ii) el enfoque teleológico; que está orientado hacia los resultados y considera que la acción correcta es aquella que genera las mejores consecuencias y los menores perjuicios para todos. La segunda corriente que diferencia la ética es la no fundacionalista. Esta corriente sigue el postulado aristotélico6 sobre el carácter social del hombre y cuyo pleno desarrollo sólo puede conseguirse en la sociedad. El no funcionalismo recupera el concepto de la virtud y pone como eje central la moral. “Nos pueden guiar hacia los actos correctos, renunciando a la idea de que el bien y el mal son opuestos, y, en su lugar, pensar que el bien se encuentra en el «justa media» entre los extremos del exceso y de la carencia. Por ejemplo, la valentía se halla situada entre el exceso de temeridad y la carencia de cobardía; la generosidad, entre la avaricia y la prodigalidad; la amabilidad, entre el exceso de indiferencia hacia los demás y la carencia de tolerancia. Al contrario de cómo se concibe a menudo la moral, la ética de Aristóteles consiste en mucho más que ser bueno: es un plan de acción para vivir bien”. (Loewer, 2010: 82) De las anterior visones, podemos concluir que la corrupción tiene en común las siguientes características: 1. Existe una persona que ocupa una posición -de la que se le                                                                                                                 5

Para estas teorías los fines no justifican la acción moral. Hay unos principios inalienables que están por encima de cualquier fin. Por ejemplo el principio de la dignidad inherente al ser o los derechos humanos. 6 La primera norma de Aristóteles para ser bueno es que no existen normas. Actuar correctamente consiste en desarrollar el carácter de tal manera que se esté predispuesto a hacer lo mejor en cada situación.

 

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derivan unos derechos o privilegios- en una organización pública o privada. (...) 2. Esos derechos o privilegios –recursos públicos- se conceden para que quien ocupe el puesto los utilice en beneficio de quien los otorgue. (...) 3. Los deberes que se derivan del puesto -en especial el deber de usar los privilegios para beneficio del otorgante de poder- se incumplen. Graf, define la corrupción como el mal uso del poder público para el beneficio privado. El término "beneficio privado" se refiere a la recepción de dinero o bienes de valor. También puede incluir aumentos de poder, promesas para recibir favores o beneficios a futuros familiares y amigos; lo que puede ser considerado como un beneficio privado. (2007:16). La definición de la corrupción más utilizadas por los científicos sociales ha sido proporcionada por el politólogo de Harvard Joseph S. Nye, quien define la corrupción como "el comportamiento que se desvía de los deberes normales de la función pública debido a consideraciones privadas (como la familia, amistades o el círculo), con el objetivo de obtener beneficios personales en dinero o posición social. Esto incluye comportamientos tales como el soborno (...), el nepotismo (...) y la apropiación indebida (...)” (Gardiner, 2008: 26). Una vez hecha una aproximación sobre las visiones y significado de la corrupción, pasaremos a definir qué se entiende por corrupción política. Examinar el concepto de la corrupción política plantea dificultades para la ciencia política y la teoría política7. Sin embargo hay casos que parecen indiscutiblemente corruptos y para ello se ha de reconocer que cuando hablamos de corrupción política existen como mínimo los siguientes elementos según Philp (2008:42): 1. Un funcionario público; 2. Violación de la confianza depositada en él por el público; 3. Y de alguna manera que perjudica el interés público; 4. El funcionario público sabe que participa en una conducta que va en contra de las reglas y normas aceptadas, explotando su cargo en beneficio personal y privado; y 5. Con el fin de beneficio propio o de un tercero, proporcionando acceso a un bien o a un servicio, que de otro modo no se puede obtener.                                                                                                                 7

Para profundizar en los problemas sustanciales planteados en la definición de la corrupción política, ver Philp (2008).

 

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Una forma de definir la corrupción política sería entonces el “abuso o violación de confianza, depositada por la sociedad a un funcionario público, para el beneficio propio o de un tercero”. Otra definición, parecida, la ofrece Transparencia Internacional cuando se refiere a la corrupción política como “comportamientos por parte de funcionarios del sector público, ya sean políticos o servidores públicos, que los enriquece -a ellos mismos o a sus allegados- inapropiada o ilegalmente, mediante el mal uso del poder que se les ha encomendado” (Pope, 2000). Villoria (2006) establece un método de diferenciación entre la corrupción política y la corrupción en tres ámbitos: sujeto, objetivo y perjuicio. Dichos criterios, con sus desventajas incluidas, nos permiten identificar el concepto de corrupción política. Para ello partiremos de la siguiente definición: “La corrupción política es el abuso del poder que se les ha confiado por parte de líderes políticos para obtener ganancias, con el objetivo de aumentar su poder o su riqueza. La corrupción política no precisa de que el dinero cambie de mano; puede tomar la forma de “tráfico de influencias” o de la concreción de favores que envenenan la política y amenazan a la democracia” (Hodess, 2004:25). El primer criterio diferenciador es el sujeto que ejecuta la acción corrupta. Según Hodess (2004), la corrupción es un incumplimiento del deber posicional del líder político. Esta idea nos permite identificar el primer criterio diferenciador para comprender el concepto de corrupción política. El problema esencial consiste en identificar los actores que realizan este tipo de actos, ya que siempre presentará dificultades establecer quién y qué es un político o un líder político. También se presentan problemas para diferenciar entre lo político y lo administrativo, una alternativa consiste en distinguir entre los que toman las decisiones y los que las aplican; sin embargo es difícil separar la corrupción de estos ámbitos, ya que actos de corrupción se presentan en lo político y lo administrativo. Villoria lo expone de la siguiente forma para comprender la problemática: “(...) separar la corrupción de los políticos y la administrativa es imposible, donde se da una se da la otra. Si los políticos son honestos no pueden permitir la corrupción administrativa. Y si los funcionarios son honestos pero los políticos no, el sistema de incentivos que se genera hace que, al final,

 

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siempre participen funcionarios en las prácticas corruptas” (2006:102). El segundo criterio diferenciador sirve para definir la corrupción política según el fin perseguido. De esta forma, la corrupción política se refiere a los actos ilegítimos que buscan adquirir o mantener el poder político. En esta definición no se incluyen actividades tendientes a la obtención del enriquecimiento personal. El problema está en saber qué es y qué no es legítimo para adquirir o mantener el poder, ya que el concepto de legitimidad nos ubica en un plano de relativismo sobre el cual el entendimiento de la legitimidad dependería de los valores históricos, sociales y morales8. El problema de éste criterio radica en que no se puede caer en el relativismo. Por último, el tercer criterio distingue la corrupción política de la corrupción por el bien esencialmente dañado que es la política. La corrupción política perjudica la legitimidad de la política. “En la corrupción política se está dañando la política, (...) porque se olvida su razón de ser y porque se incumplen los principios en que se fundamenta este instrumento de concertación y diálogo para la resolución de problemas comunes” (Villoria, 2006: 104). Una diferencia sustancial radica en que en el concepto de corrupción exige un ética profesional para que quienes tienen el poder no lo utilicen para beneficio propio o de sus allegados, mientras que en la corrupción política se necesita de una ética púbica, que afecta no sólo a los funcionarios y políticos, sino a toda la ciudadanía. La corrupción política, entonces está diferenciada por el quién, el para qué y el qué; es decir, quién es el corrupto, para qué lo hace y qué perjudica. En este último caso, Villoria le asigna un carácter relevante a la política como bien esencialmente dañado y propone un discurso de integridad, fundamentado en la coherencia entre valores y actitudes, para combatir la corrupción.

                                                                                                               

8  “Esta opción nos sitúa en un relativismo moral que en esta materia es letal. Porque si admitimos que legítimo es lo que la sociedad entienda por tal, nos encontraríamos con que era legitimo exterminar judíos para mantener el poder político en la Alemania nazi”. (Villoria, 2006: 102).

 

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1.2. Rendición de cuentas “accountability” En 1996, el Instituto de Responsabilidad Social y Ética9 se convirtió en la primera organización internacional en hacer una aproximación conceptual para el término de “accountability”. Para algunos autores existen diferencias entre accountability y rendición de cuentas. Mientras que accountability sugiere un sentido de responsabilidad ética y obligación moral para dar información sobre algún aspecto de la organización sea pública o privada, en “la rendición de cuentas” existe una obligación legal de dar información porque está reglamentado por alguna norma o ley. Para algunos autores no existe un consenso en el significado del término, sin embargo es considerado como un concepto en construcción y con un fuerte componente ético, necesario tanto para las acciones de transparencia en el ámbito público como privado. En principio, para los objetivos de éste trabajo, el término de rendición de cuentas será utilizado de forma genérica, independientemente de su origen de obligación moral o legal.10 Para Diamond y Morilino (2004) en su trabajo sobre la calidad de la democracia, la rendición de cuentas es la obligación de los líderes políticos electos para responder, ante los ciudadanos, electores y otros órganos constitucionales, por sus decisiones políticas y citando a Schedler (1999) sugieren que la rendición de cuentas tiene tres características principales que son: información, justificación y castigo-compensación. La información sobre el acto político es indispensable para la atribución de la responsabilidad. La justificación se refiere a las razones proporcionadas por los líderes de gobierno para sus acciones y decisiones. Y el castigo-compensación, es la consecuencia que se impone por el elector o algún otro organismo autorizado para evaluar la información y las justificaciones dadas por el político sobre sus acciones dentro del sistema político. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. La rendición de cuentas vertical es la que los ciudadanos como electores pueden exigir a sus funcionarios en el curso de las campañas y las elecciones políticas, y la que otros actores de la sociedad política y civil puede ejercer en los momentos de controversia política. La forma electoral de                                                                                                                 9

Institute of Social and Ethical Accountability Sobre diferentes definiciones y significado de accountability puede consultarse (Gray, 1996), (Schedler, 1999), (Cutt y Murray, 2000), y (Slim, 2002). 10

 

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rendición de cuentas vertical tiene un carácter periódico y depende de las diferentes fechas de elección local y nacional.

1.2.1. Rendición de cuentas vertical Smulovitz y Peruzotti (2000) creen que la dinámica de la rendición de cuentas vertical va más allá de las elecciones y la interacción entre los votantes y sus representantes electos. También deben ser considerados los esfuerzos de las asociaciones cívicas, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, grupos de reflexión, y medios de comunicación de masas para responsabilizar al gobierno en medio de las elecciones. A éste tipo de accountability le llaman "la rendición de cuentas de la sociedad". La competencia política y la participación, son requisitos esenciales para la rendición de cuentas vertical. Los funcionarios públicos y los partidos gobernantes deben rendir cuentas periódicamente, mientras que los votantes deben estar informados sobre el desempeño de los representantes políticos. Al mismo tiempo, la rendición de cuentas vertical, requiere de elecciones verdaderamente competitivas, donde existan partidos institucionalmente fuertes capaces de ofrecer alternativas programáticas para los electores, y donde los representantes políticos puedan ser "castigados" con la no reelección por tener un mal desempeño o llevar a cabo políticas no deseadas. En la competencia política, la distribución del poder debe ser justa y lo suficientemente robusta como para permitir una verdadera alternativa electoral en los distintos niveles de gobierno, y para producir niveles de alternancia electoral en el tiempo. En este proceso de control vertical, las organizaciones no gubernamentales, los grupo de reflexión, los medios de comunicación, asociaciones profesionales, grupos de interés, partidos de la oposición y otros actores de la sociedad civil, deben estar protegidos de intimidaciones y represalias bajo el imperio de la ley. Ante la pregunta de por qué falla la rendición de cuentas vertical entre gobernantes y gobernados, Pope (2000) menciona tres elementos fundamentales que encuentran su

 

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razón de ser en la información, la capacidad y la responsabilidad. Considera que los fallos se presentan principalmente porque los ciudadanos (1) no están informados de manera adecuada sobre las actividades de los gobernantes, (2) no tienen el poder para investigar con precisión los abusos que pudieron haber tenido lugar y (3) el proceso electoral sólo es periódico, de tal manera que, aun cuando hay elecciones libres, se juzga a la administración de acuerdo con la percepción que tiene el electorado sobre su desempeño a lo largo del periodo, y no se le hace responsable por abusos específicos. Para ello se propone crear un sistema de integridad, donde el objetivos principal, para la rendición de cuentas consista en crear un sistema de contrapesos dentro de un marco de principios fundamentales acordados, que generalmente están plasmados en una constitución escrita o en una ley básica. En ambos aspectos electorales y no electorales, la rendición de cuentas vertical, por lo tanto, requiere un fuerte sistema de rendición de cuentas horizontal para mantener el imperio de la ley, el Estado de derecho y por lo tanto la integridad de estos procesos verticales. Al mismo tiempo, también depende de las estructuras intermedias y actores como la oposición política o los medios de comunicación independientes para que se organicen redes informadas y sociedades civiles y vigilantes.

1.2.2. La rendición de cuentas horizontal La calidad democrática también requiere de instituciones a las que el representante político debe responder por su conducta. Dichas acciones deben ser revisadas por otros actores institucionales que tienen la experiencia y la autoridad legal para controlar y sancionar el comportamiento del político electo y funcionario público. En contraste con la rendición de cuentas vertical, los actores son, más o menos, políticamente iguales. La rendición de cuentas horizontal suele manifestarse en el funcionamiento de vigilancia, investigación, aplicación e independencia de una serie de instituciones gubernamentales como la oposición en el parlamento, los comités específicos de investigación del parlamento, los distintos niveles del sistema judicial, incluyendo, sobre todo, el Tribunal Constitucional, los organismos de auditoría, una comisión de lucha contra la

 

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corrupción, el banco central, una administración electoral independiente, la Defensoría del Pueblo y otros organismos que examinan y limitan el poder de los gobernantes. (Schedler, 1999). Por su parte Diamon y Morlino (2004) le otorgan gran importancia a la comisión contra la corrupción para la rendición de cuentas horizontal en las democracias contemporáneas. Para ser eficaz, este organismo debe hacer un seguimiento y verificación de las declaraciones patrimoniales del presidente o primer ministro; a nivel nacional de ministros, congresistas, parlamentarios estatales o gobernadores provinciales. También debe de vigilar a los burócratas de alto nivel como militares y grandes oficiales de policía y otros funcionarios electos y de designación pública. La Comisión también debería de disponer de sucursales a nivel provincial para monitorear a los políticos y funcionarios del gobierno provincial y local. La Comisión debe entonces tener el personal para investigar cada año de forma aleatoria y de manera sistemática, las declaraciones de activos de altos funcionarios del país. Esto requiere una gran cantidad de recursos: contadores, investigadores y abogados capacitados en las formas en que la riqueza se traslada, se acumula y se esconde; junto con especialistas en informática y otro personal de apoyo que los respalde. No sólo una comisión de lucha contra la corrupción necesita una gran cantidad de personal bien capacitado, sino que también tiene que pagar lo suficiente como para disuadir a la tentación y establecer un alto espíritu compromiso por la causa. Otro de los actores institucionales necesario en la rendición de cuentas horizontal es la Defensoría del Pueblo; quien recibe e investiga denuncias públicas por abuso de poder. Las democracias necesitan un canal complementario de acceso público para denunciar los abusos de autoridad por parte de funcionarios y representantes del gobierno. Incluso si el sistema está funcionando bien, el Defensor del Pueblo en ocasiones puede llegar a reforzar las investigaciones que de la Comisión está trabajando. Las atribuciones y funciones de la oficina del Defensor del Pueblo varían ampliamente entre países; por ejemplo en algunas naciones, es simplemente un mecanismo para recibir e investigar las quejas de los ciudadanos.

 

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Las auditorías independientes de las cuentas públicas forman un eslabón crucial en la rendición de cuentas. Es evidente que no basta con controlar las cuentas personales de los funcionarios públicos. Se requiere auditar regularmente las agencias del gobierno y sus representantes de manera sistemática. Las auditorías externas también son esenciales. El gobierno debe tener una oficina de auditoría general de la autoridad para llevar a cabo auditorías externas sobre una base periódica o aleatoria, y auditar a cualquier agencia en cualquier momento cuando exista evidencia de mala conducta. Por su parte, O´Donell (1999), menciona que la rendición de cuentas horizontal es más efectiva cuando es completa, es decir, cuando los organismos que la componen se entrelazan y se superponen parcialmente en forma sistémica. La superposición de autoridad asegura que si un actor institucional no cumple con su deber de exponer, es decir de cuestionar y castigar (y por lo tanto en última instancia, impedir) el comportamiento corrupto, otra institución puede iniciar el proceso de rendición de cuentas. La autoridad entrelazada significa que las diferentes instituciones que se relacionan entre sí lo hacen de una manera que se complementan y se refuerzan. Por ejemplo, si una agencia de auditoría descubre un fraude, una comisión de lucha contra la corrupción puede imponer multas civiles por dicha acción, y el proceso judicial puede funcionar por sí solo para presionar por sanciones penales, mientras que un defensor del pueblo influye para que se investigue e informe si otras instituciones están o no cometiendo fraudes. La rendición de cuentas horizontal efectiva no es el producto de agencias aisladas sino una red de agencias que trabajan de forma sistemática. La vitalidad de la rendición de cuentas horizontal gira sobre todo en un sistema legal que, como se mencionó anteriormente, prevé el ejercicio de controles y balances por otras entidades públicas que son independientes del gobierno, y no compiten como una alternativa a la misma. Dicho sistema comienza con la propia ley (incluida la Constitución), que debe proporcionar a la autoridad diversas instituciones gubernamentales de control y seguimiento entre sí, sin descuidar la protección de su independencia, por ejemplo con la permanencia en el cargo y los nombramientos libres de influencias partidistas. Particularmente en los sistemas políticos con una tradición de corrupción y abuso de poder, donde las normas democráticas no están profundamente

 

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arraigadas; las agencias de rendición de cuentas horizontal, al igual que la administración electoral necesitan de una autonomía garantizada a nivel constitucional. Los fallos institucionales en la rendición de cuentas horizontal se presentan con mayor frecuencia en el proceso de nombramiento de las directivas de estos organismos. Si el gobierno es capaz de nombrar a personas políticamente flexibles en cabeza de estos organismos, su potencial para examinar, cuestionar, desafiar, y castigar puede ser neutralizado en gran medida desde el principio. Se puede socavar la rendición de cuentas horizontal mediante la limitación de la autoridad legal a ciertos organismos, que dependen total o parcialmente de la financiación por parte del poder ejecutivo, o también se puede dar el caso que se les impida continuar con cualquier acción legal (incluida la persecución penal) cuando el ministerio de justicia es controlado por algún partidario político. También es necesario tener una ley que se refiera a la libertad, con especial importancia de la información. La malversación prospera en el secreto y en la oscuridad y en cuanto más transparentes y visibles sean las transacciones y operaciones gubernamentales es más factible exponer, disuadir y contener la corrupción. Por esta razón, los ciudadanos deben tener el derecho legal de solicitar y recibir información sobre todas las funciones y las decisiones de gobierno que no sean asunto de seguridad nacional o que no impliquen violación de los derechos individuales de privacidad. En la lucha contra la corrupción, la disponibilidad pública de información sobre las finanzas públicas, adquisiciones, y la contratación es de particular importancia. Idealmente, esta información debe ser publicada en internet. En particular, todas las compras del sector público deberían hacerse a través de licitación pública y anunciadas en las páginas web del gobierno. La rendición de cuentas horizontal significa que ninguna persona o institución está, por sí sola, en una posición desde la cual pueda dominar a los demás. El reto consiste en crear un sistema transparente y en el que se rindan cuentas. Un sistema así tiene dos objetivos principales; el primero es evitar que ocurra el fraude, y el segundo es hacer

 

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creer a los actores principales que hay una posibilidad real de que se detecta el fraude. (Pope: 2000). Las propuestas para mejorar los mecanismos de accountability o rendición de cuentas, pasan por la necesidad de reforzar las opciones ciudadanas en dos dimensiones. Por un lado, en someter al poder político a la amenaza de sanciones y castigos; y por otro lado, obligar a que el poder se ejerza de manera transparente, de tal forma que las acciones políticas sean justificadas (Schedler, 1999). En la práctica, esto implica poner a disposición del ciudadano una serie de mecanismos que les permite intervenir de manera efectiva en el proceso de tomas de decisiones, argumentando una nuevo esquema de relación entre actores, intercambio de información, autovigilancia y justificación de argumentos y acciones políticas. En consecuencia la autoridad estará sometida a realizar un ejercicio de justificación y transparencia que potenciará la rendición de cuentas.

1.3. El Congreso de la República de Colombia El artículo 114 de la Constitución de Colombia de 1991 proclama al Congreso como el máximo órgano representativo del poder legislativo. Según éste artículo, le corresponde al Congreso de la República de Colombia reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración pública. Según la Constitución Política de 1991, el Congreso de la República de Colombia tiene las siguientes características: (a) es bicameral, siendo sus cámaras el Senado y la Cámara de Representantes, (b) está conformando por 102 senadores y 166 representantes donde cada uno es elegido a través de una elección directa que se realiza cada 4 años, teniendo la posibilidad de ser reelegidos; y (c) la votación de los senadores corresponde a una circunscripción nacional, junto con dos escaños de circunscripción especial indígena. Por su parte, la votación de los representantes corresponde a una circunscripción departamental, salvo en Bogotá en donde se da una circunscripción distrital y escaños adicionales para comunidades indígenas, afrocolombianas, comunidades colombianas en el exterior y minorías políticas.

 

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1.3.1. Características generales Existen una serie de estudios comparativos en Latinoamérica que intentan describir de manera completa los principales aspectos del poder legislativo en los países de la región. Para el caso del Congreso colombiano, con base en la normativa jurídica y la Constitución Política se hará referencia a los siguientes aspectos según el Centro para Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown11:

De los legisladores 1.1 Elecciones Artículo 132. Los senadores y los representantes serán elegidos para un período de cuatro años, que se inicia el 20 de julio siguiente a la elección. Artículo 133. Los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultado la justicia y el bien común. El elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.

1.2 Inelegibilidad Artículo 179. No podrán ser congresistas: 1. Quienes hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de libertad, salvo por delitos políticos o culposos.

                                                                                                                11  Political  Database  of  the  Americas.  Georgetown  University.  Center  for  latin  american  studies.  En  

http://pdba.georgetown.edu/.   La Base de Datos Políticos de las Américas es un proyecto nogubernamental del Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown en colaboración con diversas instituciones como la Subsecretaría de Asuntos Políticos de la Organización de Estados Americanos y FLACSO-Chile, entre otras organizaciones y entidades de la región.  

 

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2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. 3. Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos entre ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. 4. Quienes hayan perdido la investidura de congresista. 5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. 6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban en el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha. 7. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento. 8. Nadie podrá ser elegido para mas de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco, con las autoridades no contempladas en estas disposiciones. Para fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la inhabilidad consignada en el numeral 5.

1.3 Compatibilidad e incompatibilidad de cargos Artículo 180. Los congresistas no podrán:

 

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1. Desempeñar cargo o empleo público o privado. 2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición. 3. Ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos. 4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste. Se exceptúa la adquisición de bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones. Párrafo 1. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades al ejercicio de la cátedra universitaria. Párrafo 2. El funcionario que en contravención del presente artículo, nombre a un Congresista para empleo o cargo o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de terceros, incurrirá en causal de mala conducta. Artículo 181. Las incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante el período constitucional respectivo. En caso de renuncia, se mantendrán durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare par a el vencimiento del período fuere superior. Quien fuere llamado a ocupar un cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión. Artículo 18212. Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para                                                                                                                 12

Artículo reformado por el Decreto 1500 de 2002. Diario Oficial 44.872, de 19 de julio de 2002. República de Colombia.

 

 

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participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones. Cuando el Congreso de la República vote en Comisión o Plenaria Actos Legislativos no habrá lugar a conflicto de intereses. Tampoco lo habrá cuando se vote una ley que convoca a una Asamblea Constituyente o a un Referendo para reformar la Constitución.

1.4 Suplencias Artículo 134. Las vacancias por faltas absolutas de los congresistas serán suplidas por los candidatos no elegidos, según el orden de inscripción en la lista correspondiente.

1.5 Remuneración Artículo 187. La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República.

1.6 Inviolabilidad por opiniones y votos Artículo 185. Los congresistas serán inviolables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo.

 

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1.7 Inmunidad parlamentaria Artículo 18613. De los delitos que cometan los congresistas conocerán como investigador y acusador la Fiscalía General de la Nación previa petición de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia de conformidad con la ley, a través del señor Fiscal General o su delegado ante la Corte, y como juzgador en primera instancia la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y en segunda instancia la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.

1.8 Limitaciones y pérdida de la investidura Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. 2. Por inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha que fueren llamados a posesionarse. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. Parágrafo. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. Artículo 18414. La pérdida de investidura será decretada por el Consejo de Estado, Sala Electoral en primera instancia, y Consejo en Pleno en segunda, en un término no mayor a noventa (90) días hábiles, contados a partir de la solicitud                                                                                                                 13  Artículo reformado por el Decreto 1500 de 2002. Diario Oficial 44.872, de 19 de julio de 2002. República de Colombia.

 

14  Artículo

reformado por el Decreto 1500 de 2002. Diario Oficial 44.872, de 19 de julio de 2002. República de Colombia.  

 

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formulada por la Mesa Directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. La ley señalará el procedimiento para tramitarla con observancia del debido proceso y graduará la duración de la sanción en garantía del principio de proporcionalidad.

De la composición del Congreso y sesiones ordinarias Artículo 114. (...) El Congreso de la República, estará integrado por el Senado y la Cámara de Representantes. Artículo 138.

El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones

ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio. Si por cualquier causa no pudiere reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto como fuere posible, dentro de los períodos respectivos. También se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que este señale. En el curso de ellas sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo. Artículo 140. El Congreso tiene su sede en la capital de la República. Las Cámaras podrán por acuerdo entre ellas trasladar su sede a otro lugar y, en caso de perturbación del orden público, podrán reunirse en el sitio que designan el Presidente del Senado.

 

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De la convocatoria de sesiones: simultaneidad, asistencia y publicidad Artículo 139. Las sesiones del Congreso serán instaladas y clausuradas conjunta y públicamente por el Presidente de la República, sin que esta ceremonia, en el primer evento, sea esencial para que el congreso ejerza legítimamente sus funciones. Artículo 14415. Las sesiones de las Cámaras y de sus comisiones permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento. El ejercicio del cabildeo será reglamentado mediante ley. Artículo 145.- El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente. Artículo 146.- En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial. Artículo 149.- Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes. Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles                                                                                                                 15

Artículo reformado mediante Acto Legislativo 1 de 2009. Diario Oficial No. 47.410 de 14 de julio de 2009. República de Colombia.

 

 

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efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes. De las reuniones del Congreso con las dos cámaras Artículo 141. El Congreso se reunirá en solo cuerpo únicamente para la instalación y clausura de sus sesiones, para dar posesión al Presidente de la República, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otros pases, para elegir al Contralor General de la República y Vicepresidente cuando sea menester reemplazar al electo por el pueblo, así como decir sobre la moción de censura, con arreglo al artículo 135 de la Constitución Nacional. En tales casos el Presidente del Senado y el de la Cámara serán respectivamente Presidente y Vicepresidente del Congreso.

De las atribuciones exclusivas del poder legislativo Artículo 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la administración. Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por intermedio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. 3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarios para impulsar el cumplimiento de los mismos.

 

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4. Definir la división general de territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias. 5. Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales. 6. Variar, en circunstancias extraordinarias y graves por motivos de conveniencias pública, la actual residencia de los altos poderes nacionales. 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimiento públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica: reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. 8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución. 9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos

y

enajenar

bienes

nacionales.

El

Gobierno

rendirá

periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones. 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. El Congreso podrá en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos le yes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos. 11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.

 

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12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. 13. Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas. 14. Aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República, con particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización previa. 15. Decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria. 16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir

parcialmente

determinadas

atribuciones

a

organismos

internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados. 17. Conceder, por mayoría de dos tercios de votos de los miembros de una y otra Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos. En caso de que los favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar. 18. Dictar normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías. 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a. Organizar el crédito público; b. Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c. Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d. Regular las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;

 

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e. Fijar el régimen salarial y de prestaciones sociales de los servidores públicos; f. Regular la educación. 20. Crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras. 21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites de la libertad económica. 22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva. 23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. 24. Regular el régimen de propiedad industrial, patentes y marcas y las otras formas de propiedad intelectual. 25. Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República. Artículo 152.- Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y procedimientos y recursos para su protección; b. Administración de justicia; c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales; d. Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; e. Estados de excepción.

De las limitaciones al poder legislativo Artículo 136.- Se prohíbe al Congreso y a cada una de sus Cámaras:

 

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1. Inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades. 2. Exigir al Gobierno información sobre instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones de carácter reservado. 3. Dar votos de aplauso a los actos oficiales. 4. Decretar en favor de personas o entidades donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente. 5. Decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o jurídicas. 6. Autorizar viajes al exterior con dineros del erario, salvo en cumplimiento de misiones específicas, aprobadas al menos por las tres cuartas partes de sus miembros.

De las atribuciones comunes de ambas cámaras Artículo 135. Son facultades de cada Cámara: 1. Elegir sus mesas directivas. 2. Elegir a su Secretario General, para períodos de dos años, contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara. 3. Solicitar al Gobierno los informes que necesite, salvo lo dispuesto en el numeral 2. del artículo siguiente. 4. Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen los Congresistas a los Ministros y a las respuestas de éstos. El reglamento regulará la materia. 5. Proveer empleos creados por la ley para el cumplimiento de sus funciones. 6. Recabar del Gobierno la cooperación de los organismos de la administración pública para el mejor desempeño de sus atribuciones. 7. Organizar su Policía interior.

 

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8. Citar y requerir a los Ministros para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Ministros no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva Cámara, ésta podrá proponer moción de censura. Los Ministros deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en sesiones posteriores por decisión de la respectiva Cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. 9. Proponer moción de censura a los ministros por asuntos relacionados con funciones propias del cargo. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima para de los miembros que componen la respectiva cámara. La votación se hará entre el tercero y décimo día siguientes a la terminación del debate, en Congreso pleno, con audiencia de los ministros respectivos. Su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara. Una vez aprobada, el ministro quedará separado de su cargo. Su fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos.

De las comisiones del Congreso 8.1 Composición y periodo de funciones de las comisiones Artículo 142. Cada Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley. La ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una deberá ocuparse.

 

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Cuando sesionen conjuntamente las Comisiones Constitucionales Permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada uno de las comisiones individualmente consideradas. Artículo 143. El Senado de la República y la Cámara de Representantes podrán disponer que cualquiera de las comisiones permanentes sesione durante el receso, con el fin de debatir los asuntos que hubieren quedado pendientes en el período anterior, de realizar los estudios que la corporación respectiva determine y de preparar los proyectos que las Cámaras les encarguen. Artículo 147. Las mesas directivas de las Cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año, para le legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional.

8.2 Atribuciones de las comisiones Artículo 137. Cualquier comisión permanente podrá emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante. Si quienes hayan sido citados se excusasen de asistir y la comisión insistiere en llamarlos, la Corte Constitucional, después de oírlos, resolverá sobre el particular en un plazo de diez días, bajo estricta reserva. La renuencia de los citados a comparecer o rendir las declaraciones requeridas, será sancionada por la comisión con la pena que señalen las normas vigentes para los casos de desacato a las autoridades. Si en el desarrollo de la investigación se requiere, para su perfeccionamiento, o para la persecución de posible infractores penales, la intervención de otras autoridades, se las exhortará para lo pertinente.

 

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1.3.2. La ley y las prácticas de transparencia La organización Transparencia por Colombia16, elaboró el primer y único estudio de caso sobre el Sistema Nacional de Integridad en Colombia realizado entre febrero y marzo de 2001, en el marco de un proyecto de Transparencia Internacional. Los resultados se presentaron en el II Foro Global de Lucha Contra la Corrupción realizado en Holanda en mayo de 2001.

Indicador 1: ¿Debe el Congreso de la República aprobar el presupuesto?

•

En la ley: Si. Es necesario que el Congreso de la Republica apruebe el presupuesto, mediante una ley. Como marco normativo cuenta con la Ley Orgánica del Presupuesto que señala las reglas generales sobre su preparación, aprobación y ejecución. Art. 51 CN

•

En la práctica: El Congreso de la Republica aprueba anualmente el presupuesto de la nación.

Indicador 2: ¿Existen categorías de gastos públicos que no requieran la aprobación del Congreso?

•

En la ley: No.

•

En la práctica: Los problemas de destinación amañada de recursos se presentan por el manejo que se les puede dar a ciertos presupuestos aprobados bajo categorías globales, como por ejemplo la el “Fondo Interministerial” o los de cooperación internacional.

                                                                                                               

16  Transparencia  por  Colombia.  El  sistema  nacional  de  integridad.  Análisis  y  resultados  del  estudio   de  caso.  Cuadernos  de  transparencia.  (2001:  70-­‐79).  

 

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Indicador 3: ¿Existen reglas sobre conflicto de intereses para los parlamentarios?

•

En la Ley: Los congresistas están dentro del régimen de los servidores públicos. Adicionalmente, existen unas normas particulares contenidas en artículos de la Constitución Nacional para la rama legislativa: Art. 80 CN: “Los congresistas no podrán: 1. Desempeñar cargo o empleo publico o privado. 2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades publicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición. 3. Ser miembro de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos. 4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste. Se exceptúa la adquisición de bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones”. Art. 179 CN: “No podrán ser Congresistas: (...) 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. (...) 3. Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección (...) 5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política (...) 6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones publicas que deban realizarse en la misma fecha.

 

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Nadie podrá ser elegido para mas de una corporación o cargo publico, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos periodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente”. Art.182 CN: “Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y recusaciones”.

•

En la práctica: La efectividad de las normas es bastante precaria. Se disfraza su violación frecuentemente mediante la figura del testaferrato17.

Indicador 4: ¿Existen reglas concernientes a regalos e invitaciones para los miembros de la rama legislativa?

•

En la Ley: Si existen reglas constitucionales y legales (CN Art.129 y Ley 200 de 1995, Art.41) que prohíben a los servidores públicos en general aceptar recompensas o dádivas de entidades internacionales, de los usuarios del servicio, de empleados de la misma dependencia y/o de cualquier persona con interés en la gestión. Lo que no existe es una reglamentación sobre el registro de aceptación de regalos e invitaciones específicamente.

•

En la práctica: Es frecuente que los congresistas y servidores públicos reciban regalos, dádivas, recompensas, en dinero o en especie.

Indicador 5: ¿Existe la facultad o poder para investigar a los miembros del Legislativo?                                                                                                                

17  El delito de Testaferrato se tipifica en Colombia con el articulo 326 del Código Penal (Ley 599 de 2000). Se castiga con prisión a quien preste su nombre para adquirir bienes con dineros provenientes del delito de narcotráfico y conexos.

 

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•

En la Ley: Si. Penalmente esta en cabeza de la Corte Suprema de Justicia. Disciplinariamente la facultad de investigar la tiene la Procuraduría y la de sanción el Consejo de Estado, cando se trata de hechos que derivan en la sanción de “Perdida de Investidura” (violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, inasistencia a las sesiones, indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias). Fiscalmente, la tiene la Contraloría General de la República. En la práctica: De 1991 a 2000 se presentaron ante el Consejo de Estado 264 denuncias de ciudadanos contra congresistas y se fallaron 25 con pérdida de investidura. En el ámbito penal, en los últimos años se han adelantado importantes procesos en contra de congresistas, con las consiguientes privaciones de libertad tanto preventivas como sancionatorias, surgidos con ocasión de grandes escándalos por corrupción. Durante la última década, el país viene enfrentándose a un escándalo relacionado con la presunta vinculación de funcionarios públicos y Congresistas con el Paramilitarismo, lo que se ha conocido como “el escándalo de la parapolítica”. La Corte Suprema de Justicia y la Fiscalía evidenciaron penetración paramilitar en las instituciones nacionales como el Senado y la Cámara de Representantes, tanto para las elecciones presidenciales del año 2002 como para el año 200618.

Indicador 6: ¿Existe alguna Comisión Electoral independiente?

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En la Ley: La Constitución Nacional define a la organizaci6n Electoral -Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil- como un organismo autónomo e independiente, ya que su función principal, la “función

                                                                                                                18  Álvaro, Miriam. 2007 « La Parapolítica: la infiltración paramilitar en la clase política colombiana », Nuevo Mundo Mundos Nuevos, Coloquios, 2007. http://nuevomundo.revues.org/4636#ftn39

 

 

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electoral”, es incompatible con las demás ramas del poder público, pues requiere autonomía e independencia para garantizar la transparencia y la imparcialidad de los procesos democráticos.

•

En la práctica: EI Consejo Nacional Electoral es cuestionado en tanto no tiene representación de sectores políticos independientes y sólo están representados los partidos políticos tradicionales, el liberal y el conservador.

Indicador 7: ¿Existen reglas sobre financiación de los partidos políticos?

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En la Ley: Si. Se encuentran en la Constitución Nacional (Arts. 109 y 110). Y en la Ley 130 de 1994, que regula el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, sobre su financiación y la de las campañas electorales. Esta establecida la financiación estatal y privada. El Estado contribuye a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Los que no la tienen se hacen acreedores al beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley. Se debe rendir cuentas públicamente sobre el volumen, origen y destino de los ingresos. Los partidos y movimientos con personería jurídica están obligados a debatir y aprobar democráticamente sus respectivos presupuestos. Esta prohibido que los servidores públicos hagan contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos, o que induzcan a que otros lo hagan.

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En la práctica: Este es uno de los temas más críticos en materia de corrupción y democracia en Colombia. El marco legal es insuficiente. Los controles previstos y el cumplimiento de las normas son precarios. En los últimos años se han visto sistemáticamente frustrados en el Congreso los intentos de reformar la normativa sobre el funcionamiento y financiación de los partidos, movimientos y candidaturas.

 

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La Constitución de 1991 creó transitoriamente (por un periodo de tres años) una figura a la que se le denominó Veedor del Tesoro, quien tenía como función “impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el termino indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley”. Vencido el plazo previsto para su funcionamiento, se ha intentado en varias oportunidades revivir la figura por medio de ley, lo que ha resultado fallido por oposición sistemática de la mayoría del Congreso. Indicador 8: ¿Existen donaciones cuantiosas y se hace pública su procedencia?

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En la Ley: La legislación colombiana permite los aportes de particulares, personas naturales o jurídicas. No hay distinción o condición alguna para fijar el monto de cada donación. Mientras no se sobrepase el límite fijado por el Consejo Nacional Electoral para gastos en cada campaña electoral, las donaciones pueden ser de cualquier monto. Se permiten las donaciones en dinero y en especie. Las donaciones de personas jurídicas a favor de una campaña electoral deberán contar con autorización expresa de la mitad mas uno de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o junta de socios.

•

En la práctica: Si existen donaciones cuantiosas y en muchas ocasiones no se hace pública su procedencia. Algunas de esas donaciones han sido irregulares y procedentes del narcotráfico y el paramilitarismo. Investigaciones han dado como resultado que un gran numero de congresistas hayan sido condenados penalmente.

Indicador 9: ¿Hay reglas sobre los gastos de los partidos?

•

 

En la Ley: En el Art. 109 de la Constitución Nacional está previsto que la ley

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puede limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos y candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. La ley 130 de 1994 establece que el Consejo Nacional Electoral fijará, seis meses antes de la elección, un límite de inversión que no podrá ser sobrepasado por ningún candidato. EI límite será fijado teniendo en cuenta los costos de las campañas, el censo electoral de las circunscripciones y la apropiación que el Estado haga para reponer parcialmente los gastos efectuados durante las campañas. La ley establece también los gastos sobre los cuales se debe hacer rendición de cuentas: gastos de administración; de oficina y adquisiciones, inversiones en materiales para el trabajo público, incluyendo publicaciones; actos públicos; servicio de transporte; gastos de capacitación e investigación política; gastos judiciales y de rendición de cuentas; gastos de propaganda política; cancelación de créditos; y aquellos otros gastos que sobrepasen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral.

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En la práctica: EI control sobre gastos de los partidos todavía es muy precario. Uno de los problemas está relacionado con que el control no es permanente, lo que permite que, por ejemplo, los gastos previos a la apertura formal de las campañas, es decir, la campaña de los precandidatos, no sean ni revisados ni públicos.

Indicador 10: ¿Existe publicación de las cuentas de la financiación de las campañas políticas?

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En la Ley: Constitucionalmente esta prevista la rendición pública de cuentas de los candidatos sobre el volumen, origen y destino de los ingresos. EI artículo 18 de la ley 130 de 1994 prevé que los partidos, movimientos y personas jurídicas que los apoyen deberán presentar informes públicos ante el Consejo Nacional Electoral, sobre ingresos y egresos anuales, la destinación y ejecución de los dineros públicos que les fueron asignados, y los ingresos obtenidos y los gastos realizados durante las campañas. Deben ser publicados en un diario de amplia

 

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circulación nacional, después de haber sido revisados por el Consejo Nacional Electoral. En la rendición de cuentas se deben consignar por lo menos las siguientes categorías de ingresos: contribución de miembros; donaciones; rendimientos de las inversiones; rendimientos netos de actos públicos u otra actividad lucrativa del partido

movimiento; créditos, ayudas en especie

valoradas a su precio comercial; y dineros públicos.

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En la práctica: Los informes no reflejan la realidad de los aportes, éstos son mayores a lo declarado, y los gastos no se declaran con los valores del mercado.

Indicador 11: ¿Las cuentas son revisadas por una institución independiente?

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En la Ley: La ley 130/94 establece que el Consejo Nacional Electoral (CNE), a través de la Registraduría Nacional del Estado Civil, contratará un sistema de auditoría externa que vigile el uso dado por los partidos, movimientos o candidatos a los recursos aportados por el Estado para financiar sus gastos de sostenimiento y sus campañas electorales.

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En la práctica: En enero de 1999 fue publicado un informe de auditoria externa que detectó inconsistencias contables en 262 campañas políticas, El Consejo Nacional Electoral, en el año 2000, expidió un total de 54 resoluciones sancionatorias mediante las cuales se impuso multa a igual número de candidatos de elección popular por la presentación extemporánea y la no presentación de cuentas.

Indicador 12: ¿Puede dicha institución (CNE) comenzar investigaciones de oficio?

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En la Ley: Si. La citada ley 130 de 1994 en su Art.39, le da facultades de vigilancia y control al Consejo Nacional Electoral; entre ellas está la de adelantar investigaciones administrativas para verificar el estricto cumplimiento

 

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de las normas y sancionar a los partidos, movimientos o candidatos con multas que varían según la gravedad de la falta cometida.

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En la práctica: La experiencia de la campaña electoral de 199419 dio pie para que la oportunidad y efectividad del control electoral hubiesen sido puestas en entredicho.

Los principales resultado del estudio demostraron que la Constitución dispone que los congresistas deben poner en conocimiento de la cámara a la cual pertenecen las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La opinión pública tiene la sensación de que esta disposición no se aplica cabalmente. Aunque los congresistas son inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio de sus cargos, se ha consagrado y aplicado la pérdida de la investidura por violación del régimen de conflicto de intereses, inhabilidades e incompatibilidades, por indebida destinación de dineros públicos y por tráfico de influencias debidamente comprobado. El Congreso no ha escapado a la presión e intimidación de los violentos; muchos congresistas han sido secuestrados o asesinados. Tampoco ha escapado a la penetración de los dineros del narcotráfico, que han provocado los más grandes escándalos políticos de los últimos tiempos, implicando a congresistas de mucho poder político. Se están discutiendo actualmente mecanismos para aumentar la visibilidad de las decisiones del Congreso, para identificar el sentido de las votaciones de los congresistas y para regular las relaciones de los congresistas con los distintos estamentos de la sociedad que se pueden beneficiar con su acción.

                                                                                                                19  En 1994 el ex presidente Ernesto Samper Pizano fue duramente cuestionado por haber recibido del cártel de Cali al menos cuatro millones de dólares para financiar su campaña electoral. Fue acusado por cargos de enriquecimiento ilícito, falsedad, fraude electoral y encubrimiento. (Urrea, 2004).

 

 

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2. Teoría y corrientes explicativas de la corrupción

En este apartado, se explica la corrupción desde la teoría y la principales escuelas de pensamiento. Se considera importante, saber que algunas de éstas interpretaciones puede que no se ajusten al objeto de estudio, pero igual no dejan de ser relevantes en el momento de inferir y conocer las posibles respuestas que le dan al problema de estudio otros autores especializados en el tema de la corrupción. Se mencionan aquí la explicaciones de Klitgaard, Pritzl, Kaufman, y Rose-Ackerman.

2.1. Teoría de la elección racional La elección racional está basada en una teoría económica que analiza las decisiones que toma un individuo cuando decide o no votar. El individuo de forma inherente realiza un cálculo racional que le permite escoger los objetivos que persigue (beneficios) y analizar los medios que menor empleo de recursos le exige (costos), para obtener una utilidad. En la Teoría económica de la acción política “puesto que los ciudadanos de nuestro modelo de democracia son racionales, cada uno de ellos cada uno de ellos considera las elecciones estrictamente como medio para seleccionar el gobierno que mas los beneficia. Carla ciudadano estima la utilidad o renta que obtendrá de las acciones que espera de cada partido si estuviera en el poder en el siguiente periodo electivo, es decir, primero evalúa la utilidad-renta que le proporcionaría el partido A, después la que le proporcionaría el partido B a así sucesivamente. Votara por el que considere que le proporcionara la mayor utilidad con su acción gubernamental”. (Downs, 1992: 97). Klitgaard (1994), utiliza un modelo que se sustenta sobre las ideas microeconómicas de los incentivos, la información, la organización y la elección individual. Desde la perspectiva económica-racionalista, describe un modelo relacional entre un Principal (autoridad del gobierno), un Agente (funcionario público o burócrata) y El Cliente (ciudadano que se relaciona con el Estado). Este enfoque parte de la naturaleza racional del ser humano y explica que el individuo es corrupto mientras tenga la posibilidad de

 

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aumentar sus beneficios personales y calcule bajas posibilidades de ser sancionado o descubierto. En dicha relación triangular, está presente la lógica de la elección racional individual, donde cada quien según un cálculo racional toma la decisión que mayor utilidad le represente, es decir, con la que más beneficios obtenga y menos costos le genere. El Agente, contratado para actuar en representación del Principal puede traicionar los objetivos de éste en beneficio del interés personal y actuará corruptamente en caso de que sus beneficios netos (comisión, soborno, ayuda a familiar, etc.) sean superiores a sus costas netos (probabilidad de ser descubierto o castigado, mas la magnitud del castigo económico, penal o administrativo). De manera similar, el Cliente cometerá algún soborno u otras formas de conductas ilegales cuando el beneficio obtenido sea superior al costo. Bajo la lógica de la elección racional, el Agente se enfrentará a dos opciones: ser corrupto o no serlo. En caso de serlo obtiene el pago del soborno (beneficio) más el costo moral; y en caso de decidirse por no ser corrupto, obtendrá como recompensa (beneficio) el monto de su sueldo normal más la satisfacción de ser una persona honesta. Se pueden considerar dos puntos de análisis. En primer lugar, que la corrupción puede ser representada a través de una fórmula: C = M + D – R; es decir que la corrupción es igual a monopolio más discrecionalidad menos la rendición de cuentas. Una actividad puede ser corrupta, en el sector público o privado, cuando una organización o una persona tiene el poder del monopolio de un bien o servicio, existe una discrecionalidad elevada y no rinde cuentas. En segundo lugar, la corrupción es un asunto de cálculo. Es cierto que existen funcionarios honestos que se resisten a todas las tentaciones. Sin embargo, cuando los sobornos son grandes, las posibilidades de ser atrapados se disminuyen, y las sanciones para detectar a los funcionarios corruptos son escasas, provocando que muchos de ellos practiquen la corrupción. Al explicar la fórmula de Klitgaard (1988), se afirma que la corrupción tiende a prosperar donde los funcionarios tienen un poder monopólico sobre un bien o un servicio, una discreción ilimitada para decidir quién recibe ese bien o servicio, la

 

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rendición de cuentas no existe y nadie sabe lo que esos funcionarios están decidiendo. En consecuencia se

propone mejorar los incentivos positivos de los funcionarios

públicos, incluyendo reformas estructuras salariales para hacerlos más competitivos con sus homólogos en el sector privado, promover la competencia en los sectores público y privado, que incluiría la privatización, la subcontratación y, en su caso, la eliminación de la corrupción de los programas municipales. La simplificación de normas y reglamentos, la informar a los ciudadanos de sus derechos y los estándares del servicio al que tienen derecho; la rendición de cuentas y la transparencia a través de normas claras de conducta, la apertura en la licitación y la contratación pública, y las reformas institucionales se convierten en elementos necesarios para combatir la corrupción. La lucha contra la corrupción, por lo tanto, comienza con el diseño de mejores sistemas institucionales capaces de reducir y regular los monopolios, disminuyendo los niveles de discrecionalidad mejorando la transparencia, aumentando las sanciones y las probabilidades de ser capturado para funcionario, cliente y gobierno. Las leyes y los controles son insuficientes cuando el sistema político no permite ponerlos en práctica. Difícilmente se puede encontrar un sistema con funcionarios incorruptibles, no obstante, se puede fomentar la competencia, cambiar los incentivos y mejorar la rendición de cuentas. En fin, modificar el sistema institucional en el que se reproduce la corrupción. La fórmula de Klitgaard y sus argumentos posteriores siguen siendo importantes por varias razones. En primer lugar, porque sugiere que el cambio de los incentivos puede tener un impacto significativo para combatir la corrupción, inclusive tomando pequeñas medidas. En segundo lugar, pone de relieve la importancia de aumentar la transparencia y la rendición de cuentas a nivel local. Finalmente, la fórmula sugiere que hay una serie de actividades que deben ser realizadas por los actores en diferentes niveles con el fin de asegurar el éxito. La disminución de la discrecionalidad y promoción de la rendición de cuentas confirman la necesidad de un "enfoque de gobernanza" para la transparencia. Por su parte, para Pritzl (2000) las posibilidades de cometer un hecho corrupto surgen del cálculo entre los beneficios esperados (contraprestación del soborno menos probabilidad de operación corrupta exitosa) y los costos generados (penales, de

 

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oportunidad y morales). En ese sentido los análisis de costo-beneficio dependen del grado de certeza, riesgo o incertidumbre al que se enfrenta el individuo. Los beneficios esperados pueden ser retribuciones materiales o no materiales. La probabilidad de que la operación corrupta resulte exitosa depende de un cálculo individual y subjetivo que se adquiere en función de la información, la experiencia, la incertidumbre y la actitud de riesgo de cada individuo. Los costos penales son los castigos por la conducta socialmente indeseada, los costos de oportunidad son la ganancia que se recibe por renunciar a los actos corruptos y los costos morales aparecen traducidos en remordimiento o sentimiento de culpa inherente.

2.2. Corriente institucionalista Kaufman (2000) desarrolla un enfoque institucionalista para analizar la corrupción. Considera que la corrupción es una interrelación entre individuos 20 y usuarios. La organización se encuentra regulada por normas y dependiendo de su configuración se puede evitar, promover, facilitar o incentivar la corrupción, de tal forma que a veces, según la naturaleza de la organización, se puede obligar a los individuos a cometer actos corruptos. Desde esta perspectiva, el incremento de posibilidades para que existan actos de corrupción dependen del marco institucional y las normas establecidas por un gobierno. Kaufman sostiene que un nexo causal fundamental de la corrupción se establece entre determinantes políticos e ingobernabilidad, ante lo cual es necesario tener en cuenta que la captura de las decisiones políticas por élites dentro y fuera del gobierno conllevan a una gran influencia en la adopción de políticas publicas creadas para favorecer intereses particulares. Con lo anterior también tiene efectos parecidos, el financiamiento de los partidos políticos y las elecciones. Como lo mencionan algunos autores, los estudios empíricos comparativos muestran que sociedades con “(...) derechos políticos mas só1idos y fuertes (elecciones democráticas, una legislatura fuerte, partidos de                                                                                                                 20  Hace

 

referencia a individuos que integran cualquier organización o institución pública.  

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oposición, etc.), junto con las libertades civiles (medios de comunicación libres e independientes, libertad de reunión y de expresión, libertades básicas para la mujer, incluyendo su grado de participación en el Congreso, etc.) reducen la corrupción. Ello es coherente con la perspectiva política de que una población que participa más puede imponer restricciones significativas que dificultan el abuso en la prestación de bienes y servicios por parte del Estado”. (Izasa, 2005: 26) Bajo la misma línea de estudios empíricos, como los realizados por Transparencia Internacional, se afirma que existen evidencias que indican una asociación significativa entre distintas variables de régimen judicial y la corrupción. “La protección de los derechos de propiedad, la valoración del marco legal, la independencia e imparcialidad del poder judicial, la capacidad de los tribunales para resolver conflictos comerciales y disputas relacionadas con contratos gubernamentales están asociadas con la corrupción”. (Isaza, 2005: 26). La debilidad institucional puede estar acompañada de una frágil división de poderes o de un presidencialismo muy acentuado. Los fallos en el Estado de Derecho, permiten establecer que a menor justicia, más impunidad y a mayor impunidad mayor atractivo para la corrupción. Sin duda alguna que la capacidad de un sistema judicial para tramitar normalmente procesos de corrupción importantes e imponer sanciones ejemplarizantes es indispensable para la anticorrupción del futuro. Por otra parte, la insuficiente separación de poderes es otra de las manifestaciones más perversas de la debilidad institucional, porque al dejar de existir esa independencia fundamental, desaparece el ejercicio de los pesos y contrapesos que sustentan la democracia. Surge entonces un escenario en el que predomina un peso y lo justifican los otros contrapesos, conduciendo a neo autoritarismos, proclives a la corrupción. (Nieto, 2004). En cuanto a las instituciones gubernamentales fiscalizadoras, Kaufman indaga la efectividad que se pueda obtener de las mismas. Por una parte cuestiona los estudios que se han hecho sobre los controles adecuados para evaluar la calidad fiscalizadora y por otra parte, considera que dichas instituciones requieren de reformas más amplias que impidan que las instituciones encargadas de perseguir los actos de corrupción sean

 

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controladas por fuerzas políticas que persiguen únicamente a sus opositores. Por otra parte, el autor señala que ciertas características de la economía de mercado como: la excesiva arbitrariedad en la aplicación de los impuestos y la desmedida regulación del sector financiero, junto con los problemas presupuestarios de cada Estado, parecen estar asociados a una mayor incidencia de la corrupción. Los efectos de la corrupción son un serio factor de amenaza para la gobernabilidad y la estabilidad democrática. En consecuencia, cuando se generaliza hasta hacerse sistémica puede llegar a transformarse en un serio factor de amenaza para la estabilidad del propio sistema institucional de una sociedad, en cuanto compromete conductas que tienden a desviar el normal y correcto ejercicio del poder político, del poder legislativo, de los servicios judiciales y policiales, y de las autoridades de regulación económica.

2.3. Perspectiva económica La perspectiva económica, se centra en los efectos que produce la corrupción en el mercado. Según Rose-Ackerman, los incentivos que producen la corrupción surgen en la intersección del sector privado con el sector público. La corrupción se produce cuando la riqueza privada y el poder público se sobreponen. La operación más común se realiza cuando un particular o una empresa hace un pago a un funcionario público para recibir a cambio un beneficio. O en dirección contraria, cuando alguien que compite por un cargo público paga en efectivo a particulares, empresas u otros funcionarios para obtener beneficios para sí mismos o para sus partidos políticos. En ambos casos, la patología de la transacción corrupta está en la relación agencia-principal. (2006: xvii). Las situaciones de corrupción más comunes se dan cuando el Estado (i) compra bienesservicios y es (ii) proveedor de servicios limitados. También se da en los pagos del sector privado para (iii) evitar costos de regulación, cargas impositivas y (iv) agilizar servicios. Para reducir las opciones de corrupción, Susan Rose-Ackerman propone la reducción del rol del Estado en la economía a través de la desregulación, la eliminación de subsidios y la privatización de bienes y servicios públicos. Sin embargo, la reducción

 

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del Estado trae consigo una serie de peligros que propician la corrupción. Los principales riesgos se encuentran en la privatización y para ello se identifican oportunidades de corrupción en los procesos de privatización (a) cuando se exigen sobornos a funcionarios para pertenecer a las listas de licitantes precalificados o las empresas pagan para reducir el número de candidatos incluidos; (b) cuando la información tributaria y de activos de grandes empresas es imprecisa, se pueden crear oportunidades para favorecer a corruptos a través del suministro, venta o entrega anticipada de información; (c) cuando se soborna a un funcionario para que presente al público información falsa sobre la real situación de la empresa a privatizar; y (d) cuando una empresa con monopolio de poder intenta pasarle las pérdidas al Estado con la conveniencia corrupta de funcionarios gubernamentales. Ante las anteriores posibilidades, se plantea la necesidad de diseñar procesos de privatización con altos niveles de transparencia y participación. Los esfuerzos conjuntos de funcionarios y particulares corruptos seguirán siendo un problema en la reducción del Estado a menos que reformas legales e institucionales limiten las oportunidades de corrupción. De otra forma seguirán existiendo incentivos para dividir los beneficios existentes o para crear otros nuevos. La combinación de funcionarios públicos mal remunerados y la escasez de beneficios públicos puede aumentar la oferta y la demanda de sobornos. Por otra parte, el proceso de reducir el Estado privatizando empresas públicas crea sus propias oportunidades de corrupción, aun si el resultado final es una reducción de esas oportunidades cotidianas. (Rose-Ackerman, 1996). Desde la escuela de la economía, algunos de los factores causales pueden ser manipulados para limitar la incidencia de la corrupción, mientras que otros son los factores de fondo que deben ser tenidos en cuenta por los responsables políticos. Las posibles causas de la corrupción en el ámbito económico son del tamaño del sector público, la calidad de la regulación, el grado de competencia económica, la estructura del gobierno, la descentralización y el impacto de la cultura y los valores, entre otras cosas según Johann Graff.

 

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Los primeros trabajos sobre la corrupción económica a veces fueron tolerantes con la corrupción, viéndola como una forma de evitar las regulaciones del gobierno represivo. Recientemente, la mayoría de los economistas se han replanteado esa posición y se han convertido en críticos sobre el asunto. La investigación actual pone de relieve las consecuencias adversas de la corrupción sobre el bienestar general. Sin embargo, algunas propuestas proponen una economía ortodoxa sin tener en cuenta el necesario papel del Estado en la sociedad moderna. Algunos analistas son críticos del gobierno en su totalidad y piensan que “si la corrupción implica un gobierno egoísta cuyos miembros intentan enriquecerse para sí mismos, hay que limitar el poder del gobierno para combatirla”. (Graff, 2006: 4). Muchos economistas apuntan que una de las principales causas de la corrupción es una mala regulación. Las políticas de regulación mal diseñadas crean incentivos para que los políticos corruptos, burócratas y el público en general sean corruptos. Bajo este punto de vista, no es el tamaño del gobierno el problema, sino más bien, los detalles de los programas de gobierno y sus políticas. Las reformas en materia de regulación deben evitar las reglas complicadas reglas y difíciles de administrar, y elaborar los incentivos individuales para promover, la toma de decisiones honesta. Algunos investigadores afirman que la corrupción simplemente refleja la ausencia de competencia económica. Por un lado, la competencia entre los proveedores hace bajar los precios. Como consecuencia de ello, cuando hay competencia, los servidores públicos y los políticos tienen menos para "vender" a cambio de sobornos; lo que reduce su motivación para buscar beneficios. Por otro lado, cuando se restringe la competencia, aumentan los beneficios y los políticos pueden tener la oportunidad de asignar estos beneficios a cambio de una cuota. Entre las principales consecuencias económicas de la corrupción encontramos que el efecto global negativo de la corrupción sobre la productividad se puede ver reflejado en PIB per cápita. Algunos estudios tratan de determinar la influencia de la corrupción sobre el crecimiento del PIB y aunque los resultados pueden ser ambiguos, las investigaciones más recientes parecen demostrar que la corrupción reduce el crecimiento. Por otra parte, en materia de inversión, la corrupción puede tener un

 

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impacto negativo en la economía de capitales de un país. La razón principal de la reducción económica es la baja credibilidad de la política para invertir. Un gobernante fuerte que se dedica sólo al libre enriquecimiento es el más duro ejemplo de esta situación, así como también un gobernante es incapaz de asumir compromisos creíbles. Las economías informales que evaden impuestos pueden distorsionar las actividades del sector privado, dando lugar a una economía sumergida. Este tipo de respuesta distorsiona el sector privado y reduce la eficacia del gobierno (Graff, 2006). Rose-Ackerman (1999) distinguen tres variedades que afectan sustancialmente la economía. En primer lugar, considera que la organización monopólica de alguna rama del sector público degenera en sistemas corruptos. Por ejemplo, los altos funcionarios de la policía pueden organizar a gran escala un sistema de corrupción en colaboración con grupos del crimen organizado, que otorgan un monopolio de facto sobre las actividades ilícitas. En la práctica, puede ser difícil saber si la policía o los criminales tienen la sartén por el mango. En un caso extremo, incluso la policía podría arrestar a los grupos en competencia con el fin de mantener el monopolio del grupo dominante. La policía es probablemente el ejemplo más dramático, pero las agencias de recaudación de impuestos y las inspecciones reglamentarias, sólo por nombrar un par de ejemplos, también pueden degenerar en sistemas corruptos, donde funcionarios de alto nivel pueden gestionar y participar en las ganancias que deja la corrupción. En segundo lugar, una democracia nominal puede tener un sistema electoral corrupto. Las campañas políticas requieren de fondos ya sean de origen público o privado. Los votantes necesitan ser persuadidos para apoyar a determinados candidatos de una manera u otra, y la corrupción puede entrar eliminando los límites en el gasto o evadiendo los controles sobre las fuentes de subvención. Tercero, los gobiernos participan en grandes proyectos y en la transferencia de activos generando un efecto significativo sobre la riqueza de las organizaciones empresariales nacionales y extranjeras. Por ejemplo, a través de importantes proyectos de construcción, asignación de concesiones para el manejo de recursos naturales, y privatización de empresas estatales. Los políticos de alto nivel pueden utilizar su

 

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influencia para cobrar sobornos a empresas privadas en todas estas áreas. El poder relativo de los funcionarios del gobierno y los intereses privados puede generar situaciones extremas como la cleptocracia, por un lado, y la captura del Estado por parte de poderosos intereses privados, por el otro. En algunos casos, se puede dar una concentración de poder que existe en ambos lados, dando lugar a una situación de negociación similar a un monopolio bilateral en el mercado privado. (Rose-Ackerman, 1999: 115). Finalmente, Rose-Ackerman se basa en estudios empíricos que evidencian que la corrupción tiene fuertes impactos negativos en la productividad y el desarrollo de un país. Considera que la corrupción (i) genera ineficacia y desigualdades, (ii) tiene diferentes significados en distintas sociedades; y (iii) se genera según la relación estructural entre lo privado y lo público de cada país. Para combatirla, propone trabajar en el papel de la comunidad internacional y en la voluntad política nacional. Frente a este hecho enfatiza que las reformas no deben limitarse a los sistemas de integridad, sino a la introducción de cambios en la manera como los gobiernos hacen los negocios y los contratos. (Isaza, 2005:42).

3. Enfoques sobre lucha anticorrupción y rendición de cuentas “accountability” En este aparatado, se definen los enfoques que hoy en día son propuestos para medir la calidad de la democracia y la calidad institucional. También se incluye el planteamiento del sistema de integridad nacional producido por Transparencia Internacional. Se mencionan los principales criterios de calidad y se describen los indicadores utilizados.

 

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3.1. Calidad de la democracia Siendo la calidad de la democracia uno de los nuevos enfoques de estudio de la ciencia política21, en este apartado, se describirán las reflexiones teóricas más importantes sobre la calidad de la democracia, haciendo una aproximación a las principales variables utilizadas para su estudio. El punto de partida es la “teoría del proceso democrático”, explicado por Dahl (1992) haciendo énfasis en la definición que el autor hace sobre la poliarquía. Posteriormente se comentaran las principales definiciones de calidad de la democracia, se explorarán los principales criterios utilizados para su medición y finalmente se hace una recopilación de los diferentes indicadores utilizados hoy en día para valorar la calidad democrática.

3.1.1. El proceso democrático desde la teoría Partiendo de las reflexiones de Dahl (1992) cuando cuestiona el significado de la democracia, entendido como el gobierno del pueblo; se afirmar de manera intrínseca que el pueblo que gobierna cuenta con un procedimiento o un proceso de gobierno. Dicha afirmación conlleva a pensar en ¿cuáles son las características que describen el proceso democrático de gobierno? Para responder a estas preguntas se deben entender la siguientes afirmaciones: (a) como la democracia es un orden político, es útil establecer cuáles son las premisas que justifican la existencia de un orden político; (b) es necesario especificar las premisas que justifican que el orden político sea democrático; y (c) describir cuáles son los criterios esenciales de un orden político democrático e indicar cómo se desprenden de las premisas anteriores. Para entender las premisas de un orden político, partimos de la idea donde un grupo de personas decide asociarse para alcanzar un objetivo común y adoptan ciertas políticas                                                                                                                 21

La transición hacia la democracia y su consolidación en los países latinoamericanos se convirtió en importante materia de estudio, análisis y reflexión a partir de la década del ochenta del siglo XX. No obstante, una vez llegado a la conclusión que la democracia es el régimen político por preferencia en la región, algunos politólogos y centros de investigación concentraron posteriormente sus estudios en la insatisfacción de los ciudadanos con las instituciones democráticas, abriendo a su vez, el debate sobre la calidad de la democracia. Ver Huntington (1994), Diamond (2003) y Olivares (2009).

 

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para que los miembros de dicha asociación estén obligados a actuar de forma congruente. Dicha obligación puede ser expresada en forma de una ley que incluye penalidades por el incumplimiento cometido. Como los miembros están obligados a acatar dichas leyes, puede decirse que las decisiones son obligatorias y podrían denominarse decisiones colectivas o de gobierno. El proceso de tomar decisiones obligatorias abarca como mínimo dos etapas: fijar el programa de acción y decidir qué solución se va a adoptar. Es importante tener en cuenta que fijar el programa de acción es el primer pronunciamiento sobre el tema y la etapa decisoria es el último, siendo éste el momento de la soberanía con respecto al asunto o programa de acción. Hasta que esta etapa se completa, el proceso decisorio sigue siendo provisional. las decisiones se vuelven obligatorias al término de la etapa decisoria. Estas distinciones, aplicables a cualquier orden político, son esenciales para clarificar la naturaleza del proceso democrático. Por su lado, las premisas que justifican un orden político, parten de la idea que las decisiones obligatorias sólo pueden ser efectuadas por los mismos individuos o miembros de la asociación que están sometidos a dichas decisiones. Esto significa que ningún legislador está por encima de la ley y por tanto existe un principio elemental de ecuanimidad en el cual las leyes no deben ser impuestas, a otros individuos, por personas que a su vez no están obligadas a acatarlas. Cada miembro de la asociación tienen derecho a que se le reconozca cierta igualdad, siendo cada miembro un ciudadano y componiendo en su conjunto el demos, el pueblo o la ciudadanía. La idea de igualdad intrínseca significa entonces que nadie tiene por naturaleza el derecho de someter a otro a su voluntad. De ello se desprende que nadie puede ser sometido al poder político de otro sin su consentimiento; sin embargo, la igualdad intrínseca también puede significar que todos los seres humanos tienen iguales méritos y derechos frente la ley. Dentro del proceso democrático, la igualdad intrínseca significa que en el procedimiento de toma de decisiones se debe tener en cuenta los intereses de todas las personas que están involucradas en dichas decisiones, no obstante; por sí sola dicha idea de igualdad intrínseca se enfrenta a ciertos limitantes en el proceso democrático como

 

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las amplias desigualdades entre individuos y la discriminación de algunos para tomar decisiones y gobernar. Los criterios de un proceso democrático dependen de una serie de premisas que le dan validez a dicho procedimiento. Las premisas que justifican la existencia de un orden político democrático son: participación efectiva, igualdad de los votos en la etapa decisoria, comprensión esclarecida, control del programa de acción y principio de inclusividad: “En todo el proceso de adopción de decisiones obligatorias, los ciudadanos deben contar con oportunidades apropiadas y equitativas para expresar sus preferencias con respecto a la solución final. Deben tener oportunidades apropiadas y equitativas para incorporar temas al programa de acción y para expresar las razones que los llevan a suscribir una solución en lugar de otra. En la etapa decisoria de las decisiones colectivas, a todos los ciudadanos debe garantizárseles iguales oportunidades para expresar una opción, cuyo peso se considerará igual al de las opciones expresadas por cualesquiera otros ciudadanos. Al determinar la solución en la etapa decisoria, deben tomarse en cuenta estas opciones, y sólo ellas. Cada ciudadano debe contar con oportunidades apropiadas e iguales para descubrir y convalidar (dentro del lapso que permita la perentoriedad de una decisión) la elección de los asuntos a ser debatidos que mejor sirvan los intereses de los ciudadanos. El demos debe ser el único que cuente con la oportunidad de resolver cómo se ordenarán, dentro del programa de acción, las cuestiones que deben decidirse mediante el proceso democrático. Toda persona sujeta a un gobierno y a sus leyes tiene el derecho irrestricto de ser miembro del demos, o sea, de ser un ciudadano. (...) A todo adulto que está sometido a un gobierno y a sus leyes debe considerárselo calificado para ser miembro del demos y, dotado del derecho irrestricto a serlo”. Dahl (1992:134-159)

Los criterios expuestos por Dahl, ayudan a distinguir los distintos umbrales de la democracia y la medida en que el proceso democrático satisface a cada uno de éstos, se puede considerara de democrático restringido (si tienen en cuenta los dos primeros criterios: participación e igualdad de los votos) a plenamente democrático con su demos (si tiene en cuenta todos los criterios anteriormente mencionados). Las premisas y criterios del proceso democrático no hacen referencia a ningún tipo de asociación especial, no obstante los defensores de la democracia han centrado su atención en el

 

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Estado como forma de asociación decisiva para satisfacer los criterios del proceso democrático. Es importante retomar los principales problemas que plantea la teoría del proceso democrático ya que varias de sus premisas son debatibles. Aunque no existe una solución definitiva, se plantean los siguientes inconvenientes relacionados con el principio de igualdad, las reglas para la toma de decisiones y las distancias entre la teoría y la práctica del proceso democrático. No es posible partir del principio categórico de la igualdad entre individuos ya que nos encontramos con dos limitantes: las condiciones culturales e históricas y la presunción de autonomía personal. Los ejemplos más recurrentes estuvieron presentes en el siglo pasado donde algunas mujeres no podían votar e incluso sólo lo pudieron hacer después de la segunda guerra mundial. Por otro parte, los niños o los impedidos mentalmente deberían estar incluidos en el demos, pero no hacen parte del proceso de toma de decisiones. “Cabría preguntarse, entonces, si el juicio relativo a quienes deben ser incluidos en el demos no será puramente arbitrario, o tan condicionado por la historia y la cultura que no sea posible formular una enunciación general al respecto” (Dahl, 1992:143). Los criterios del proceso democrático no especifican una regla de decisión. Históricamente la única regla valida y apropiada es la votación mayoritaria, donde la “mayoría” ni siquiera cuenta con una regla única y definida, sólo abarca como obligatorio aceptar la alternativa que obtenga el mayor número de votos aunque su número sea inferior al cincuenta por ciento o iguale el cincuenta mas uno. Cabe preguntarse si debe aceptarse el principio de la mayoría. Para Dahl “los defensores del tutelaje sostienen que ningún proceso que permita gobernar a los ciudadanos comunes podrá alcanzar el bien público, pues ellos carecen de los conocimientos y virtudes necesarios. Sin embargo, incluso los partidarios de la democracia aducen a veces que ningún proceso basta para asegurar que se alcance el bien público -el interés general, el bien de todos- (...)” (1992:143). ¿Cuál es el conjunto

 

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de personas para decidir en el proceso democrático?, si la democracia significa el gobierno del pueblo, ¿quiénes son en el ámbito de la teoría y la práctica los que constituyen el pueblo? Cada vez las ideas democráticas se aplican al mundo real y en varias ocasiones la democracia efectiva queda lejos de las pautas ideales. ¿Cuál debe ser el umbral mínimo de democracia para que el proceso democrático sea razonablemente reconocido? ¿Qué condiciones favorecen la aparición y persistencia de una poliarquía en un país? ¿La ausencia de qué condiciones reduce la probabilidad de que un país atraviese el umbral moderno de la democracia? Como el umbral alcanzado por la poliarquía está muy lejos de los ideales democráticos, podríamos preguntarnos si es posible cerrar un poco la brecha existente entre poliarquía y democracia. La democracia es un concepto teórico que dista de la práctica y que por dicho motivo no necesariamente ocurre en la realidad. Se trata teóricamente de un procedimiento que contiene elecciones libres, periódicas y competitivas. Para que un sistema político funcione correctamente, debe existir un alto grado de apertura y debate público donde los ciudadanos puedan: (i) formular sus preferencias, (ii) expresar esas preferencias a otros y al gobierno mediante la acción individual o colectiva; (iii) lograr que las propias preferencias sean consideradas por igual, sin discriminaciones en cuanto a su contenido u origen. Para que se den dichas condiciones, y por tanto exista la democracia, el Estado a través de las instituciones debe garantizar: (a) libertad de asociación y organización, (b) libertad de pensamiento y expresión, (c) derecho de sufragio, (d) derecho a competir por el apoyo electoral, (e) fuentes alternativas de información accesibles, (f) elecciones libres y justas que produzcan mandatos limitados; y finalmente (g) instituciones que garanticen que la política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar las preferencias. (Dahl, 2009). Cuando se entiende a la democracia como el gobierno del pueblo, se hace referencia a una serie de procedimientos democráticos cargados de valores de igualdad y libertad donde el gobernado como ciudadano se convierte en sujeto y objeto dentro del proceso democrático. No obstante, el análisis de la democracia, por encima del orden teórico, debe basarse en la realidad empírica ya que ningún sistema político es igual a otro. Los

 

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resultados en la práctica han sido enfáticos cuando demuestran que ningún sistema democrático corresponde a una sola definición. La relación entre la democracia real y la democracia ideal abre el debate sobre los elementos necesarios para entender el concepto de calidad de la democracia y las herramientas suficientes para medirla. Podríamos pensar, como lo consideran algunos autores que “el debate contemporáneo en teoría política es determinar cuáles son los factores que deben ser considerados para medir la calidad de la democracia de manera a lograr una medición empíricamente significativa, factible y real” (Duhem, 2006:58).

3.1.2. ¿ Qué es la calidad de la democracia? El término de calidad de la democracia es relativamente nuevo, y comenzó a ser mencionado hace poco más de una década. Sin embargo, como lo menciona Alcántara (2008) y Olivares (2009) el concepto adquiere un carácter complejo debido a las interpretaciones que se le puede dar al significado de “calidad” y los aspectos de procedimiento y/o resultado que se deben considerar en el momento de definir “calidad y democracia”22. Sin embargo, para analizar la calidad de la democracia, autores como Diamond y Morlino (2004) proponen indagar sobre qué es la democracia y luego sobre qué se entiende por calidad. Retomando la definición de Dahl (2009) como mínimo, la democracia requiere de: (1) sufragio universal, (2) elecciones regulares, libres, competitivas y justas, (3) más un partido político en contienda electoral , y (4) fuentes de información alternativas. Si bien las elecciones van a ser realmente libres y justas, debe existir un grado significativo de libertad civil y política más allá de la arena electoral que le permita a                                                                                                                 22  Para conocer algunas de las principales problemáticas sobre la definición de calidad de la democracia, consultar: “Luces y sombras de la calidad de la democracia en América Latina” de Manuel Alcántara (2008) y “Calidad de la democracia en América Latina. Reconstruyendo algunos rankings internacionales” de Olivares y Canale (2009).

 

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los ciudadanos articularse y organizarse en torno a sus creencias políticas e intereses. Además, las instituciones democráticas formales no deben estar limitadas por las élites o poderes externos. Una vez que el régimen cumple con esas condiciones básicas, el análisis empírico se puede evaluar en la medida que logra los tres objetivos principales de una democracia ideal: (a) libertad política y civil, (b) soberanía popular (en cuanto al control de las políticas públicas y los funcionarios que los hacen), y (c) igualdad política (en estos derechos y poderes), así como normas más amplias del buen gobierno tales como la transparencia, legalidad y un Estado responsable (Beetham, 2004:1-17). Tal como lo entiende Diamond (2002:21-35) una “buena” democracia debe excluir híbridos o regímenes "electorales-autoritarios", y debe ser capaz de llevar a cabo elecciones libres y justas, para cumplir con uno de los requisitos mínimos y esenciales de la democracia. Sin embargo, hay quienes sostienen que las democracias defectuosas son aquellas que ofrecen pocas garantías en la defensa de los derechos civiles y políticos, permiten que los grupos de poder condicionen la autonomía de los dirigentes electos por otras agencias del gobierno y toleran que los funcionarios, una vez elegidos, sean poco sensibles respecto a las preferencias de los ciudadanos (O´Donell, 1994). Un segundo paso en la evaluación de la calidad de la democracia requiere de una clara definición sobre la utilización del término de “calidad”. Dicha definición puede ser entendida como “(...) un procedimiento por el que un producto de calidad es el resultado de un proceso riguroso de acuerdo con un protocolo preciso, pero también lo está al contenido, es decir es inherente a las características estructurales de un producto, y finalmente tiene que ver con el resultado medido por el grado de satisfacción del usuario”. (Alcántara, 2008:2) Para Diamond y Morlino (2004) el sector industrial y del marketing sugiere tres significados diferentes para referirse a la “calidad” y cada uno con distintas implicaciones para la investigación empírica: (1) procedimiento: refiriéndose a la "calidad" del producto como el resultado de un proceso exacto, controlado y llevado a cabo de acuerdo con métodos precisos, que se repiten en determinado momento; (2) contenido: siendo este inherente a la calidad, en cuanto a las características

 

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estructurales de un producto, tales como su diseño, materiales o funcionamiento; y (3) resultado: haciendo énfasis en la calidad de un servicio o un producto, el cual se mide de acuerdo con el grado de satisfacción del cliente. A partir de las definiciones anteriores, Diamond y Morlino (2004) consideran que una democracia de calidad, o bien para que lo sea, debe ofrecer a sus ciudadanos un alto grado de libertad, de igualdad política y control popular sobre las políticas públicas y sus responsables, a través del funcionamiento legítimo y legal de instituciones estables. En otras palabras, la calidad de la democracia es “aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos” (Morlino, 2005:38). Una buena democracia es, primero un régimen ampliamente legitimado que satisface las expectativas de los ciudadanos, es decir -calidad en términos de resultado-. En segundo lugar, una buena democracia es aquella en la que sus ciudadanos, asociaciones y comunidades disfrutan de libertad y amplia igualdad política, es decir -calidad en términos de contenido-. Y en tercer lugar, en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder soberano para evaluar si el gobierno proporciona la libertad y la igualdad de acuerdo con el imperio de la ley. Los ciudadanos, organizaciones y partidos políticos participan y compiten para que los funcionarios electos sean responsables de sus políticas y acciones. Ellos supervisan la imparcialidad en la aplicación de las leyes, la eficacia en las decisiones del gobierno, y la responsabilidad política de los funcionarios electos. Las instituciones gubernamentales también están en la obligación de rendir de cuentas ante la ley y la constitución -calidad en términos del producto-. Con base en lo anterior, Diamon y Morlino (2004) identifican ocho dimensiones en las que las democracias varían en su calidad. Las primeras cinco dimensiones son de procedimiento: (1) el imperio de la ley, (2) la participación, (3) la competencia, (4) la rendición de cuentas vertical, así como la (5) la rendición de cuentas horizontal. Aunque también es muy relevante para el contenido, estas dimensiones aluden principalmente a

 

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las normas y las prácticas. Las siguientes dos dimensiones son de carácter sustantivo y se refieren al (6) respeto por las libertades civiles y políticas y la aplicación progresiva de (7) políticas de igualdad social y económica. La última dimensión es de resultado y vincula las dimensiones de procedimiento con las sustantivas, midiendo (8) la capacidad de respuesta de las políticas públicas (incluidas las leyes, instituciones y gastos) frente a las demandas y preferencias de los ciudadanos en el proceso político democrático. Estas ocho dimensiones varían en la forma específica de su expresión institucional, y en su grado de desarrollo. Explicar dicha variación requiere de indicadores que revelen cómo y en qué medida cada dimensión está presente en los diferentes países y modelos de calidad democrática. Los resultados empíricos también hacen posible establecer las tendencias en el tiempo de cada país en materia de la calidad de la democracia, incluyendo la eficacia de las reformas institucionales. El carácter multidimensional (procedimental, sustantivo y de resultado), implica una noción pluralista de la calidad democrática. Así como se encuentran vínculos, también existen compensaciones y tensiones entre las diversas dimensiones de la calidad de la democracia.

No existe ninguna forma objetiva de determinar un marco único de

medición, sin embargo es posible observar la diferencia entre varios países en materia de calidad de la democracia según el peso normativo que tiene cada dimensión.

3.1.3. Indicadores para medir la calidad de la democracia Para Diamond y Morlino (2004) las dimensiones procedimentales para medir la calidad de la democracia son aquellas que tienen que ver con el Estado de derecho y con la rendición de cuentas. Sin embargo, las dimensiones sustantivas y de efectividad también tienen que ver con la calidad democrática, no obstante, se puede inducir que la calidad depende de una estructura institucional estable que además de funcionar con mecanismos adecuados, su legitimidad radica en el reconocimiento de la ciudadanía y la defensa de la libertad e igualdad para todos.

 

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La calidad de la democracia es entonces un indicador del desempeño de un sistema político de acuerdo a los elementos en si mismos (o sustantivos), a los resultados y a sus procedimientos. De esto indicadores de calidad democrática se pueden desagregar tres tipos según su dimensión (Tabla 2). En primer lugar, los elementos en sí mismos son un indicador de libertad e igualdad política del que gozan los ciudadanos; en segundo lugar, los resultados obtenidos al medir la calidad de la democracia, son un indicador de las expectativas satisfechas de los ciudadanos respecto a la capacidad de respuesta de los gobiernos frente a las principales problemáticas de la sociedad. Y en tercer lugar, los procesos examinados y puestos a evaluar son un indicador de la soberanía ciudadana, ya que puede juzgar el desempeño del gobierno y sus políticos, a la vez que las instituciones y burócratas son sometidos a restricciones legales y rendición de cuentas. Tabla 2. Indicadores de la teoría de la calidad de la democracia Dimensión

Indicador

Objetivo

Imperio de la Ley (Estado de derecho) Participación

Procedimental

Sustantiva

Resultado

Los sistemas legales defienden los derechos políticos y los procedimientos democráticos. Los ciudadanos ejercen sus derechos y a través de su participación influyen en la toma de decisiones. La participación está ligada a la igualdad política. Competencia El sistema político debe contar con elecciones regulares, con más de un partido político. La competencia electoral está ligada a las elecciones limpias y justas. Rendición de Los gobernantes están obligados a responder a los votantes y a cuentas vertical las instituciones sobre sus políticas públicas, decisiones y acciones (o inacciones) en el ámbito político. Son elementos cruciales la participación y la competencia electoral. Rendición de Los gobernantes están obligados a responder a otras cuentas horizontal instituciones del Estado que posean facultad jurídica, por sus acciones y desempeño. Es crucial el Estado de Derecho. Libertades civiles y La garantía de derechos civiles y políticos son un requerimiento políticas necesario para la participación y la rendición de cuentas. Igualdad social y Asegurar la igualdad de derechos y protección social para todos económica los ciudadano. La rendición de cuentas horizontal es fundamental. Capacidad de Los gobiernos deben responder a las necesidades de los respuesta de ciudadano. En una rendición de cuentas vertical se relaciona el políticas públicas grado de satisfacción ciudadana con el buen desempeño de la democracia. Fuente: elaboración propia con base en Diamond y Morlino (2004) y Duhem (2006).

Las instituciones y los mecanismos de la democracia representativa son uno de los principales objetivos del análisis de la calidad de la democracia. Esto no significa hacer

 

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caso omiso de la democracia directa, (tal vez reconocida como la expresión más pura de la calidad democrática) sino de reconocer la experiencia real de la democracia representativa y sus posibilidades de mejora. Cuando el análisis se centra en las democracias representativas, la rendición de cuentas vertical adquiere un valor significativo, en la medida que otorga, a los ciudadanos y actores organizados de la sociedad civil, los medios de control sobre los políticos y las instituciones. Los ciudadanos tienen la oportunidad de evaluar el desempeño del gobierno, siendo de forma individual u organizada los propios jueces de sus propios intereses y preferencias. La libertad y la igualdad, están necesariamente ligadas a la rendición de cuentas y a la capacidad de respuesta de los gobiernos. De hecho, la libertad y la igualdad son fundamentales para que los ciudadanos pueden evaluar el desempeño de sus líderes políticos y de las instituciones representativas. Además, el imperio de la ley es indispensable para una democracia de calidad, ya que garantiza, a través del mecanismo de un poder judicial políticamente neutral e independiente, la defensa de los derechos de los ciudadanos y la igualdad ante la ley. Desde el punto de vista empírico, se pueden observar otros indicadores, con sus respectivas metodologías, para medir los diferentes niveles de calidad de la democracia. Encontramos entonces los indicadores de Freedom House (FH), el Indice de Desarrollo Democrático en Latinoamérica (IDD-Lat) de la Funadación Konrad Adenauer, el Índice de Democracia (ID) elaborado por The Economist Intelligence Unit y el índice desarrollado por Levine y Molina (2007).

Indicador de Freedom House (FH)23 Los índices ofrecidos por Freedom House, no tratan en sí, medir el rendimiento de los gobiernos sino evaluar los grados de libertad de los individuos. Para ello se evalúan los                                                                                                                 23

Freedom House. Freedom in the world 2011. The authoritarian challehge to democracy. Selected data from Freedom House’s annual survey of political rights and civil liberties. http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=351&ana_page=363&year=2010

 

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niveles de libertad, entendida esta como la oportunidad de actuar libremente fuera del control del gobierno. Para ello se diferencian los derechos políticos y las libertades civiles. La organización Freedom House argumenta que la calidad de la democracia está directamente vinculada con un mínimo de derechos políticos y libertades civiles ejercidos en la práctica, ya que de no ser así, el sistema político no puede ser considerado como democrático. Los derechos políticos incluyen votar libremente por distintas alternativas electorales, incorporarse a partidos políticos, competir por cargos públicos y políticos y elegir representantes. Mientras que las libertades civiles están relacionadas con las libertades de culto, de expresión y de organización y derecho de asociación sin interferencia o control por parte del Estado. Por consiguiente no se trata de una evaluación de la calidad democrática en sus procedimientos. Freedom House considera que no es válido evaluar el desempeño democrático sino se cuenta primero con unos mínimos en materia de democracia “sustantiva” expresados en derechos políticos y libertades civiles. “EI Índice de Freedom House se establece anualmente sobre la base de opiniones subjetivas de expertos que evalúan el estado de la libertad global según la experimentan los individuos. Por consiguiente no se trata de una evaluación del rendimiento de los gobiernos per se, sino de los derechos y de las libertades que gozan las personas”. (Alcántara, 2008: 3).

Índice de Desarrollo Democrático en Latinoamérica. (IDD-Lat)24 En 2002 la Fundación Konrad Adenauer buscó medir el desarrollo democrático en los países de la región latinoamericana. Estableció cuatro dimensiones procedentes de percepciones subjetivas pero también de variables cuantificables. La primera dimensión mide la legalidad o institucionalidad del régimen democrático; a esta dimensión no se le atribuye un carácter numérico, ya que se considera requisito                                                                                                                 24

Konrad Adenauer Stiftung. Índice de Desarrollo Democrático en Latinoamérica 2010. http://www.idd-lat.org/informes/anexos/metodologia.html

 

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para hacer parte en la evaluación del resto de dimensiones25. No mide ni el desempeño ni los resultados del régimen democrático. Está conformada por las siguientes variables: elecciones libres, sufragio universal y participación plena. La segunda dimensión mide el respeto de los derechos políticos y las libertades civiles; e incluye las variables de voto de adhesión, puntaje en el índice de derechos políticos, puntaje en el índice de libertades civiles, género en el gobierno y condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad. La tercera dimensión mide la calidad institucional y la eficiencia política; y está compuesta por el puntaje del índice de percepción de la corrupción y la participación de los partidos políticos en el poder legislativo. Esta dimensión maneja tres variables que son: (i) accountability legal y político, (ii) accountability social y (iii) desestabilización de la democracia. La primera variable se da con la utilización de mecanismos de democracia directa, la segunda variable contiene las condiciones necesarias para el ejercicio de una prensa libre e independiente y el acceso a la información pública. Y la tercera variable contiene la existencia de minorías o mayorías sin representación política, existencia de organizaciones armadas y víctimas de la violencia política. Por último, la cuarta dimensión mide el ejercicio del poder efectivo para gobernar; y se utiliza para conocer la calidad democrática en términos de “respuesta” a las expectativas ciudadanas. Está compuesta por dos variables que se traducen en la capacidad para generar políticas que aseguren el bienestar social y la eficiencia económica.

Índice de Democracia. (ID)26 El índice de The Economist Intelligence Unit se basa en la idea de que las medidas de la democracia que sólo reflejan el estado de los derechos políticos y las libertades civiles                                                                                                                 25

En este caso, el Índice de Desarrollo Democrático en América Latina descarta a Cuba por su naturaleza no democrática. 26 Democracy index 2010. Democracy in retreat. A report from the Economist Intelligence Unit. http://www.eiu.com/public/topical_report.aspx?campaignid=demo2010

 

 

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no suficientes para conocer la calidad de la democracia. El Índice sostiene que medir la democracia en su carácter “sustantivo” no abarca en absoluto las características que determinan en el fondo la calidad democrática. El Índice de Democracia se basa en cinco categorías: (i) procesos electorales y pluralismo, (ii) funcionamiento del gobierno, (iii) participación política, (iv) la cultura política; y (v) libertades civiles. Las cinco categorías están relacionadas entre sí y forman un todo conceptual coherente. A cada dimensión se le asigna un valor de 0 a 10; la suma y promedio de resultados genera una calificación que permite ubicar a cada país en un nivel de calidad democrática que va desde el régimen autoritario (promedio menor o igual a 3,9), régimen híbrido (entre 4,0 y 5,9), democracia fallida (entre 6,0 y 7,9) y democracia completa (de 8,0 hasta 10).

Indicador de Levine y Molina.27 Cuando se habla de la calidad de la democracia se puede entender como la medida en que los ciudadanos: a) participan informadamente en procesos de votación libres, imparciales y frecuentes; b) influyen en la toma de decisiones políticas; c) exigen responsabilidad a los gobernantes; y d) en que estos últimos son quienes efectivamente toman las decisiones y lo hacen respondiendo a la voluntad popular. “Esta definición implica cinco dimensiones: decisión electoral, participación, respuesta a la voluntad popular, responsabilidad y soberanía” (Levine y Molina, 2007: 42). El Índice de calidad de la democracia, realizado por Levine y Molina (2007), va de una escala de 0 (ninguna) a 100 (máxima) y lo componen los siguientes indicadores: (i) sumatoria de libertades civiles y derechos políticos según la metodología de Freedom House, (ii) participación electoral en elecciones presidenciales, (iii) proporcionalidad de la representación por género en la legislatura nacional, (iv) proporcionalidad de la                                                                                                                 27

Levine Daniel; y Molina José. 2007. “La calidad de la democracia en América Latina: una visión comparada. The quality of democracy in Latin America: a comparative view”. Universidad de Michigan y Universidad del Zulia. Biblid 1130-2887: 17-46

 

 

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representación por partidos en la legislatura nacional, (v) recursos cognitivos, (vi) soberanía -autonomía económica-, (vii) respuesta a la voluntad popular: eficacia del voto y (viii) responsabilidad social. Estos índices se basan fundamentalmente en criterios que sirven para analizar la calidad democrática en el ámbito “procedimental”, desde el funcionamiento de los mecanismos institucionales. Tabla 3. Principales indicadores para medir la calidad de la democracia Dimensión Indicador

Sustantiva Libertades civiles y políticas

•

•

Igualdad social y económica

• • • •

• • •

Derechos políticos Libertades civiles Legalidad o institucionalidad del régimen democrático

• Diamond y Morlino

Freedom House

IDD-Lat Fundación Konrad Adenauer

Levine y Molina

•

- Elecciones libres - Sufragio universal - Participación plena

• ID The Economist Intelligence Unit

Procedimental Imperio de la Ley (Estado de derecho) Participación Competencia Rendición de cuentas vertical Rendición de cuentas horizontal

Calidad institucional y eficiencia política

Resultado •

Capacidad de respuesta de políticas públicas

•

Ejercicio del poder efectivo para gobernar

•

Funcionamiento del gobierno

- Accountability legal y político - Accountability social - Desestabilización de la dem.

Derechos políticos y libertades civiles •

•

Libertades civiles

•

Derechos políticos y libertades civiles

• • •

Procesos electorales y pluralismo Participación política Cultura política Proporcionalidad nacional de representación en legislatura - Por género - Por partidos políticos

• Respuesta a Participación electoral en voluntad popular - Eficacia del voto • Decisión electoral elecciones nacionales - Recursos cognitivos • Responsabilidad social • Soberanía (autonomía económica) Fuente: elaboración propia con base en los indicadores de Diamond y Morlino (2004), Freedom House Index, Índice de Desarrollo Democrático para Latinoamérica (Fundación Konrad Adenauer), Index of Democracy (The Economist Intelligence Unit), y el índice de Levine y Molina (2007).

 

•

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3.2. Calidad de las instituciones

Por lo general, los economistas suelen identificar el progreso de un país con el uso de sus factores productivos (capital y trabajo) y los niveles de eficiencia de cómo se utilizan. La mayoría utiliza la siguiente visión: “si una economía logra ampliar su dotación de capital, mejorar los niveles de formación de su población, incrementar la eficiencia de sus procesos productivos, se espera que pueda acceder, tarde o temprano, a niveles superiores de renta per cápita”. (Alonso y Garciamartín, 2008: 9). No obstante, durante las últimas décadas, con ésta idea se complementa otra, que insiste en la importancia de las instituciones28 para las promoción del progreso. Las instituciones adquieren un papel relevante y cumplen múltiples funciones como: facilitar la coordinación social, condicionar el uso y la acumulación de los factores productivos y reducir la incertidumbre social. El actual interés por las instituciones abarca escenarios, no exclusivamente académicos, por ejemplo, hoy en día muchas decisiones políticas, a nivel internacional o de gobierno, se toman atendiendo aspectos relacionados con la calidad institucional. De hecho, adquiere tanta relevancia, que los apoyos económicos que reciben algunos países dependen de los niveles de desarrollo institucional. Desde hace unos años, la importancia de las instituciones alcanzó la doctrina de la ayuda internacional; tal como lo menciona Alonso y Garciamartín “a finales de los años noventa, el Banco Mundial daba a conocer un trabajo de Burnside y Dollar (2000 y 2004) en el que se señalaba que la existencia de buenas instituciones y políticas por parte del receptor era condición necesaria para que la ayuda internacional tuviese un impacto positivo sobre quien la recibía. Los resultados de este estudio suscitaron una animada controversia, todavía no resuelta, en torno a los factores explicativos de la eficacia de la ayuda”. (2008: 11). La experiencia hizo ver que los límites para el desarrollo no son fundamentalmente causados por la brecha financiera, sino por la existencia de una                                                                                                                 28  Aunque   no   existe   un   acuerdo   generalizado   sobre   la   definición   de   lo   que   es   una   institución,   “(...)   se   entiende  que  la  estructura  institucional  es  alga  así  como  un  código  de  instrucciones  para  los  actores   sociales,   una   guía   de   la   conducta   esperable   de   los   individuos   en   los   múltiples   escenarios   que   conforman   la   vida   social.   Un   cuadro   complejo   de   incentivos   y   penalizaciones   que   ahorman   el   comportamiento  social  y  articulan  la  acción  colectiva”.  (Alonso y Garciamartín, 2008: 9).  

 

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brecha institucional y de políticas públicas. Según un informe publicado el Banco Mundial, la ayuda extranjera ha conseguido reducir notablemente la pobreza en los países cuya gestión económica es acertada y sus instituciones públicas son sólidas29. Por tal motivo, es difícil llevar a cabo reformas estructurales si no se cuenta con instituciones necesarias que las respalden socialmente. “un programa de reformas bien diseñado desde el punto de vista técnico podía estrellarse frente a la dura realidad de unos gobiernos corruptos, de un marco jurídico imprevisible o de unas instituciones publicas considerada como abiertamente ineficaces o

socialmente ilegítimas”

(2008:12). Por ello, durante la década del noventa, se comenzaron a realizar importantes estudios avalados en su mayoría por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional sobre la incidencia en el desarrollo del fortalecimiento institucional. Una parte importante de dicho esfuerzo, se concentró en ampliar la información empírica, interpretar los equilibrios institucionales y sus procesos de cambio y estudiar los indicadores disponibles para medir la calidad institucional.

3.2.1. Delimitando el concepto de institución Son varios los significados que se le asignan al concepto de institución. Sin embargo, entre las varias acepciones, todas las definiciones tienen en común que las instituciones están asociadas y construidas bajo un sistema de valores y creencias, existiendo instituciones que funcionan bien y otras que funciona mal. Greiff (2004), integrando varias definiciones, conceptualiza a las instituciones como un sistema de diversos factores sociales, reglas, normas, creencias, valores y organizaciones, que regulan el comportamiento individual y social. No obstante, Alonso y García Martín (2008: 60) en un intento por comprender lo que se entiende por “institución” encuentran que no existe una definición consensuada siendo las instituciones para cada autor un conjunto de reglas, valores, normas, articulaciones, creencias y conductas.

                                                                                                                29

En un estudio realizado por Dollar y Prittchett, (1998) recomiendan al Banco Mundial ser más selectivos con las ayudas internacionales. La asignación de recursos es más eficaz cuando se destina a países con instituciones solventes y políticas públicas correctamente aplicadas.

 

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Tabla 4. Diferentes conceptos sobre el significado de institución Autor

Definición

North y Ostrom

Son reglas de juego existentes en una sociedad que dan forma a la interacción humana. Nelson Son organizaciones formales e informales (estructuras sociales) que articulan la respuesta colectiva. Lal y Aoki Son vínculos entre las acciones y los resultados. Determinan las creencias sobre el comportamiento de los demás Parsons y Elster Son normas de comportamiento interiorizadas en los individuos. North y Huewicz Son restricciones de origen social que se imponen a la conducta de los agentes Williamson y Young Son prácticas sociales que se expresan en formas contractuales o estructuras jerárquicas. Bowles Son equilibrios en la acción estratégica de los agentes, derivados de un proceso evolutivo Greif Son reglas, valores y organizaciones que de manera conjunta motivan una regularidad en el comportamiento individual y social. Fuente: elaboración propia con base en Alonso y Garciamartín. 2010. Acción colectiva y desarrollo: el papel de las instituciones. Madrid: Ed. Complutense.

Las instituciones orientan a los individuos hacia comportamientos determinados, al tiempo que da espacio a la generación de expectativas entre los demás individuos que interactúan entres si y conforman la sociedad. Si los sistemas institucionales están compuestos por reglas, normas, creencias, valores y organizaciones, conviene precisar cómo se entiende a de cada unos de éstos componentes: “Las reglas definen respuestas obligadas de los agentes ante situaciones dadas, señalando que se debe (o no se debe) hacer (...); las reglas decantan un conocimiento socialmente compartido, proveen información acerca de las conductas esperadas de los agentes, facilitando la coordinación entre ellos, y sistematizan los comportamientos que una sociedad considera como aceptables. (...) Las normas son entendimientos compartidos e interiorizados sobre ciertas situaciones, que determinan lo que la sociedad considera que se debe y no se debe hacer. Las normas no comportan exigencia formalizada o regular, pero condicionan la conducta humana porque motivan una valoración (positiva o negativa) de la conducta por parte del resto de los agentes. Las creencias sustentan la confianza de los individuos en la existencia de recompensas y penalizaciones asociadas a los comportamientos esperados. Las creencias, a su vez, pueden referirse a las relaciones que existen entre acciones y resultados o al comportamiento que se espera de los actores sociales con los que se interactúa (...); los valores se refieren a referentes socialmente construidos, no importa cual sea su procedencia (religiosa, cultural, etc.), que han sido incorporados a la conciencia de los individuos y que conforman un referente genérico de su proceder. También forma parte del cuadro de valores el cultivo de la propia reputación que resulta de respetar las normas socialmente convalidadas. La que, a su vez, fortalece el valor predictivo de esas mismas normas. (...)

 

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Las organizaciones son estructuras dotadas de cierta estabilidad que diseminan las reglas, perpetúan las creencias y valores e influyen en la visión social acerca de los comportamientos que se consideran probables. La existencia de organizaciones implica la presencia de jerarquías, que definen comportamientos colectivos a través de procesos aceptablemente centralizados de decisión”. Alonso y Garciamartín (2008: 6063)

La institución, equivale entonces a un conjunto de reglas (formales e informales), en las que actores individuales o colectivos tienden a acomodarse. Sirven para incentivar o desincentivar determinadas conductas y su conocimiento permite que se generen expectativas sobre el comportamiento de los demás (Vallès, 2004: 166). Las instituciones informales son aquellas que sin definición expresa, no se fundamentan en normas, sino en creencias y costumbres, mientras que las instituciones formales ofrecen un marco de incentivos y sanciones reconocido por toda la sociedad que se fundamenta en la ley. De las posibles concepciones sobre el significado de instituciones, se pueden extraer las siguientes características: En primer lugar, son sistemas que generan comportamientos regulares que limitan la conducta del individuo, a través de razonamientos que reducen la incertidumbre, proporcionando una estructura para la vida diaria. En el mismo sentido, reducen los costos de transacción con que operan los agentes. En segundo lugar, son el marco de normas y sanciones que regulan la conducta humana. La eficacia en la aplicación de reglas y sanciones constituye el eje fundamental para condicionar las conductas humanas. Si existen leyes, pero son incapaces de vigilar y sancionar los incumplimientos normativos, no es posible predecir los comportamientos. En tercer lugar, son creaciones sociales producto de una dinámica colectiva y compartidas socialmente. En cuarto lugar, en la medida que modulan comportamientos, definen equilibrios estratégicos entre actores. Son el fruto del conflicto, las discrepancias y en ocasiones la deliberación. Las instituciones son respuestas para los conflictos que se dan en la sociedad. Y en quinto lugar, son articulaciones con una estructura jerárquica, haciendo del sistema algo complejo en la medida que unas instituciones pueden influir sobre otras haciendo posible de múltiples equilibrios. (Alonso y Garciamartín, 2008: 64-65).

 

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3.2.2. Dimensiones y criterios de la calidad institucional A mediados de la década del noventa, se admite que la lucha contra la corrupción y la mejora de la gobernabilidad son áreas de trabajo esenciales para cualquier estrategia exitosa de desarrollo30. La necesidad para diseñar políticas de reforma del Estado como consecuencia de los cambios económicos, sociales y políticos a nivel mundial, obligó de forma paralela a contar con indicadores de calidad institucional. Sin embargo, contar con dichos indicadores significó una tarea difícil porque son muchos los aspectos que están implicados en la medición de la calidad institucional y por lo tanto es complicado encontrar mediciones fieles a esa pluralidad que remite el concepto. Pese a ello, se insiste en considerar las siguientes áreas: (1) la estabilidad política, (2) el Estado de derecho, (3) la eficiencia en la gestión pública, (4) el control de la corrupción, (5) la capacidad del gobierno para desarrollar y aprobar políticas, (6) la eficacia de las políticas distributivas y (7) la participación ciudadana y la rendición de cuentas por parte del gobierno. Las instituciones tienen dos funciones básicas; una de ellas es reducir los costos de transacción otorgando certidumbre a la interacción social, y la otra función consiste en promocionar la coordinación entre distintos actores superando fallos del sistema información incompleta y asimetría entre los agentes. Las capacidades que deben de tener las instituciones responden a unos criterios de calidad que están relacionados entre si. Dichos criterios son: eficiencia, credibilidad, seguridad y adaptabilidad. En todos los casos los cuatro criterios son importantes (tabla 5), pero la ponderación de cada uno de ellos puede variar según el ámbito institucional que se considere. Al intentar llevar a la medición empírica los criterios para medir la calidad institucional, aparecen ciertos inconvenientes que deben ser tenidos en cuenta.

                                                                                                                30

Ver los informes elaborados por el Banco Mundial. En 1997 “El Estado en un mundo en transformación” y en 2002 “Instituciones para los mercados”. Los informes cuestionan el papel del Estado y las instituciones en momentos globales de cambio. El enfoque está basado en las fallas de mercado y en la equidad como objetivos a perseguir para alcanzar mejores niveles de desarrollo.

 

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Tabla 5. Criterios para medir la calidad institucional Capacidad de generar incentivos para promover comportamientos de los agentes que provoquen bienestar colectivo. La lucha contra la corrupción forma parte de este criterio. Credibilidad Capacidad para generar marcos normativos que efectivamente condicionen la conducta Legitimidad de los agentes. Lo que está en relación con la transparencia, capacidad de rendición de cuentas y distribución de beneficios de la acción colectiva. Seguridad Capacidad para reducir niveles de incertidumbre asociados a la conducta humana. Predictibilidad Disminución de los costos de transacción, otorgando mayor seguridad a las relaciones sociales. Adaptabilidad Capacidad para anticiparse a los cambios de la realidad social o generar incentivos que faciliten la adaptación de los agentes sociales a dichos cambios. Fuente: elaboración propia con base en Alonso y Garciamartín. 2010. Acción colectiva y desarrollo: el papel de las instituciones. Madrid: Ed. Complutense Eficiencia

En primer lugar porque no es clara la relación entre las características que captan los indicadores y los criterios de calidad de una institución. En segundo lugar, porque en materia de resultados se presenta una confusión entre políticas e instituciones. Por ejemplo una misma política puede ser aplicada a diversos marcos institucionales o un deficiente marco institucional puede poner en marcha una política exitosa o también una política fallida puede sostenerse en un marco institucional razonablemente aceptable. Y en tercer lugar, porque las características que se le debe exigir a los indicadores deben de tener una cobertura temporal lo suficientemente extensa como para poder apreciar la dinámica del cambio institucional. También deben ser homologables entre países para facilitar su interpretación y comparación, deben ser fiables y actualizables basadas en información contrastada y de calidad con el objetivo de ser fieles al concepto teórico que pretenden aproximar. (Alonso y Garciamartín, 2008: 118-119).

3.2.3 Indicadores para medir la calidad institucional Luego de conocer las dimensiones y criterios que pretenden medir la calidad institucional, se encuentran los indicadores principales y más utilizados a nivel mundial. Se trata de ocho indicadores diferentes que manejan cada uno distintos grupos de categorías (tabla 6) para medir la calidad institucional, que en buena medida pueden presentar limitaciones ya que siempre estarán presentes la dificultades para captar una realidad multidimensional a través de una única medida cuantitativa. Para cumplir con

 

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uno de los objetivos de éste proyecto de investigación, inicialmente se prestará a atención para aquellos indicadores que relacionan la calidad institucional con la rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción.

Tabla 6. Principales indicadores para medir la calidad institucional Indicador Organización Governance Indicators World Bank Investment Climate Surveys World Bank Doing Bussines Indicators World Bank

Objective Governance Inidcators World Bank Global Competitivens es Index World Economic Forum Corruption Perception Index Transparency International Index of Economic Freedom Heritage Foundation

Categorías • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Voz y rendición de cuentas Estabilidad política y ausencia de violencia Eficacia del gobierno Burocracia Corrupción Sistema judicial Delincuencia Finanzas Comienzo de un negocio Obtención de permisos Empleo Registro de la propiedad Acceso al crédito Regulación de entrada Cumplimiento de contratos Confianza de los inversores en el gobierno. Soborno y corrupción Instituciones Infraestructuras Macroeconomía Salud y educación primaria Educación superior y formación profesional

•

Índice de percepción de la corrupción

• • • • • • • •

Política comercial Carga fiscal Intervencionismo del gobierno Política monetaria Inversión extranjera Riesgo político Riesgo financiero Riesgo económico

(n) • • •

Calidad de la regulación Estado de derecho Control de la corrupción

• • • • • • • • • • • • •

Economía informal Infraestructuras Innovación Empleo Impuestos Inversión Impuestos Comercio exterior Cumplimiento de contratos Cierre del negocio Estabilidad de las políticas Capacidad administrativa Incapacidad gubernamental para crear amplia base impositiva. Eficiencia de mercados Capacitación tecnológica Sofisticación empresarial Innovación

• • • •

6

10

10

7

9

1

• • • • •

Banca y finanzas Precios y salarios Derechos de propiedad Regulación Mercado informal

10

Country Risk Index 3 Political Risk Service Group Fuente: elaboración propia con base en Alonso y Garciamartín. 2010. Acción colectiva y desarrollo: el papel de las instituciones. Madrid: Ed. Complutense.

 

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En una aproximación inicial, los indicadores más acertados para el mencionado objetivo son “Governance Indicators”, “Investment Climate Surveys”, y “Objective Governance Indicators” del Banco Mundial; y “Corruption Perception Index” de Transparencia Internacional.

3.3. Sistema de Integridad

Transparencia Internacional (TI), con sede en Berlín, es una organización internacional no gubernamental que lucha contra la corrupción. Aunque cada país o región es único en su historia, cultura, sistema político y desarrollo económico y social; existen similitudes, experiencia y lecciones que a menudo son compartidas y transferibles. TI propone un Sistema Nacional de Integridad como un método integral de lucha contra la corrupción (Pope, 2000). Se compone de un conjunto de pilares interdependientes para la investigación, la acción y el diálogo, la sensibilización del público, las estrategias de lucha contra la corrupción, la participación pública y la cooperación internacional. De esta iniciativa surge el Índice de Percepción de la Corrupción Ciudadana (puntuaciones en un proceso continuo basado en encuestas a empresarios y analistas de varios países del mundo). Además, TI vigila el Barómetro de la Corrupción que realiza un seguimiento de la opinión pública sobre el soborno y la corrupción. (Huberts, et al. 2008: 9). Transparencia Internacional aboga por la creación de "sistemas de integridad" donde participen todos los interesados en la lucha contra la corrupción. Este enfoque ha sido ampliamente utilizado, a través de sistemas nacionales de integridad, sin desatender el desarrollo de "sistemas de integridad local"31. Este enfoque se basa en la promoción de la transparencia y la buena gobernanza urbana, no sólo por los gobiernos locales, sino por todos los actores que intervienen en el sistema, a nivel nacional e internacional.                                                                                                                 31

Cuando la perspectiva se aplica a nivel local o de la ciudad, los elementos deben ser transformados hacia ese nivel de gobierno y sociedad. Las instituciones que son esenciales para un sistema de integridad locales son parcialmente comparables y en parte diferentes del sistema de integridad nacional.  (Huberts,   et  al.  2008).

 

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La corrupción socava el desarrollo democrático, dificultando el desempeño de instituciones públicas y el uso óptimo de los recursos. Niega el desarrollo y la posibilidad de una mejor calidad de vida a los miembros más vulnerables de la sociedad. Al elevar los niveles de integridad nacional, se puede reducir la corrupción; este enfoque es vital si se han de sostener otros esfuerzos por promover el desarrollo equitativo y sostenible. El objetivo principal del Sistema Nacional de Integridad consiste en hacer de la corrupción un acto de alto riesgo y bajos rendimientos. Hoy en día, se acepta de manera generalizada la noción de que el gobierno moderno necesita rendir cuentas. Sin la rendición de cuentas, ningún sistema puede funcionar de tal manera que promueva el interés público en vez de los intereses privados de quienes tienen el control. El cambio es entonces de un sistema de responsabilidad vertical, ya sea del tirano o del liderazgo de un Estado de partido único, a uno de rendición de cuentas horizontal, donde hay un sistema de agencias que imponen límites y de comités de vigilancia diseñados para investigar los abusos de poder por parte de otras oficinas y ramas del gobierno. Estos incluyen: las cortes, los tribunales electorales independientes, los contralores generales, los bancos centrales, las organizaciones profesionales, los parlamentos, comités de cuentas públicas y medios de comunicación libres e independientes (Pope, 2000). En suma, las características fundamentales del Sistema Nacional de Integridad son: (i) cambiar hacia un sistema de “rendición de cuentas horizontal”, en el cual el poder se dispersa, nadie tiene un monopolio y cada quien es individualmente responsable, (ii) garantizar una prensa libre y responsable, (iii) mantener un círculo virtuoso donde “cada actor vigila y es vigilado”, (iv) generar un sistema de contrapesos para que cada uno de los actores sean responsables entre ellos, (v) el sistema incluye la rendición de cuentas, la transparencia, la prevención y el castigo. Las metas generales del sistema de integridad nacional deben contener garantías en materia de gobernabilidad, desarrollo de capacidades, orientación hacia resultados y participación pública, además debe contar con servicios públicos que son tanto eficientes como eficaces, y que contribuyen al desarrollo sostenible; un gobierno que funciona dentro de un marco de legalidad, donde los ciudadanos están protegidos de la arbitrariedad (incluyendo abusos a los

 

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derechos humanos); y estrategias de desarrollo que proveen beneficios para la nación en conjunto, incluyendo a sus miembros más pobres y vulnerables, y no sólo a las élites bien acomodadas.

3.3.1. Los pilares del Sistema Nacional de Integridad El Sistema Nacional de Integridad se observa como un templo griego con un techo (gráfico 1), el sistema de integridad nacional, sostenido por once pilares, cada uno de los cuales representa un elemento individual del Sistema Nacional de Integridad.

Gráfico 1. Representación del Sistema Nacional de Integridad elaborado por Transparencia Internacional

Fuente: Pope, Jeremy. 2000. Confronting corruption: The elements of a national integrity system. Berlin: TI Source Book.

Sobre el techo hay tres esferas: el desarrollo sostenible, el Estado de derecho (cumplimiento de la ley) y la calidad de vida. Son esferas para resaltar la importancia de mantener nivelado el techo, para evitar que rueden y se caigan. El templo mismo está

 

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construido sobre bases, y sostenido por ellas, que comprenden la conciencia pública y los valores de la sociedad. Si la conciencia pública es alta y los valores son fuertes, ambos sostendrán los pilares que se basan en ellos, fortaleciéndolos. Por otro lado, si los ciudadanos no tienen valores y no vigilan, entonces las bases se debilitarán poniendo en riesgo la integridad nacional. Los pilares dependen entre sí, pero la fuerza de cada uno es variable32. En caso que un pilar se debilite, la carga del edificio recaerá en los demás pilares. En el peor de los casos, si se debilitan varios pilares, no se podrá soportar la carga; provocando el desplome de las esferas y finalmente el derrumbamiento del Sistema Nacional de Integridad. No obstante, aunque existan variaciones en distintas partes del mundo, los pilares de la integridad en una sociedad son: Poder Legislativo (Congreso o Parlamento), el Poder Ejecutivo (Presidente o Jefe de Gobierno), el poder judicial, la Oficina del Contralor General, el Defensor del Pueblo, los medios de comunicación libres, la sociedad civil, el sector privado y los actores internacionales.

3.3.1.1. El pilar legislativo Como guardián, regulador y representante, el parlamento moderno está en el centro de la lucha para lograr y mantener un buen gobierno y combatir la corrupción. Para cumplir su función con eficacia, el parlamento deben formarlo individuos íntegros. Si se piensa que está compuesto por congresistas que han pagado, sobornado, engañado y manipulado para obtener el poder, el parlamento pierde el respeto que de otra manera hubiera podido merecer y se vuelve incapaz de alentar el buen gobierno y reducir la corrupción aunque desee hacerlo. Una debilidad importante de los sistemas de integridad de cierto número de países de América Latina es que los legisladores electos tienen demasiado poder. En consecuencia, los legisladores están real y activamente interesados en el otorgamiento de contratos y en el empleo de los fondos públicos. Con esta confusión de funciones,                                                                                                                 32

Los pilares actuales pueden variar entre una sociedad y otra, y de hecho son distintos. Algunos serán más fuertes y otros más débiles. (Pope, 2000)

 

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cuando el “vigilante” se convierte en “ladrón”, la corrupción se encona y el cinismo público abunda. Otro de los factores que desata la corrupción y soborno entre miembros del parlamento tiene que ver con la financiación nada transparente de los partidos políticos. Una vez que se elige a los parlamentarios, es necesario exigirles cuentas por el ejercicio del poder. También uno de los aspectos más complicados de la vigilancia de la probidad de los parlamentarios se refiere a las relaciones entre los servidores públicos de alto rango y el ministro al que se reportan. Con un sistema íntegro en el pilar legislativo las asambleas electas democráticamente logran garantizar que sus miembros pueden hablar y discutir libremente, sin riesgo a ser demandados ante un tribunal por difamación. En una era de mayor exigencia de rendición de cuentas, la discusión empieza a girar en torno a si los electores de un distrito particular debiesen tener el derecho de destituir formalmente a los miembros del parlamento, o cuando menos a exigir elecciones extraordinarias cuando los parlamentarios pierden la confianza de los votantes. Para los propósitos que aquí se persiguen, el comité más importante de todos tal vez sea el de Cuentas Públicas. El requisito de que el Ejecutivo deba contar con la aprobación del Parlamento para ejercer su presupuesto es la base de la vigilancia parlamentaria.

3.3.1.2. Indicadores de integridad del pilar legislativo Los indicadores para evaluar el desempeño del poder legislativo como pilar de integridad se dividen en siete clases: recursos, independencia, transparencia, rendición de cuentas, mecanismos de integridad, supervisión del ejecutivo y reformas legales. A cada uno de los indicadores se le asigna una puntuación mínima de 1 y máxima de 5, tanto en la teoría o legislación como en la práctica, a través de encuestas 33 (a                                                                                                                 33

Los indicadores contienen una pregunta de corte general que es complementada a través de varias preguntas de orientación o guía. Por ejemplo para el indicador de rendición de cuentas se valora: (i) en la teoría si existe un sistema de revisión constitucional de las actividades legislativas, si hay disposiciones para la consulta publica sobre asuntos relevantes o si se cuenta con mecanismos para tramitar las quejas

 

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legisladores y personal legislativo) y declaraciones de otros agentes, pilares o instituciones líderes (medios de comunicación, grupos de opinión, organizaciones no gubernamentales, etc.). 1. Indicador de recursos ¿En qué medida las disposiciones vigentes del legislativo cumplen con sus obligaciones eficazmente con adecuados recursos financieros, humanos e infraestructurales en la teoría? ¿En qué medida el legislativo tiene los recursos adecuados para cumplir con sus obligaciones en la práctica? 2. Indicador de independencia ¿En qué medida el legislativo es independiente y libre de subordinación sobre actores/agentes externos por ley? ¿y en la práctica? 3. Indicador de transparencia ¿En qué medida las disposiciones vigentes aseguran al público que pueden obtener información relevante y a tiempo sobre actividades y proceso de decisión del legislativo? ¿y en la práctica? 4. Indicador de rendición de cuentas ¿En qué medida las disposiciones vigentes aseguran que el legislativo debe informar y responder de sus acciones? ¿En qué medida las disposiciones vigentes aseguran que el legislativo informe y responde de sus acciones en la práctica? 5. Indicador de mecanismos de integridad ¿En qué medida los mecanismos vigentes aseguran la integridad de los miembros del legislativo? ¿En qué medida se asegura la integridad de los legisladores en la práctica? 6. Indicador de supervisión del ejecutivo                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     contra decisiones y acciones de la legislatura o de sus miembros. Por su parte, (ii) en la práctica se valora si la legislatura realiza consulta pública en los asuntos importantes, si apoya la vigilancia pública entregando información proactivamente, si informa regularmente con justificaciones apropiadas sobre su desempeño a organismos del Estado y al público, si los candidatos pueden quejarse en la práctica contra el parlamento o parlamentarios y si se usa la inmunidad para evitar que los parlamentarios justifiquen y rindan cuentas.

 

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¿En qué medida el legislativo provee eficazmente de control sobre el ejecutivo? ¿Tiene la legislatura el poder de juicio político o de censura sobre funcionarios del poder ejecutivo, o expresar falta de confianza en el gobierno? 7. Indicador de reformas legales ¿En qué medida la legislatura prioriza la anticorrupción y la gobernabilidad? ¿En qué medida la legislatura aprueba reformas legales que fortalecen la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas?

3.3.2. Ética pública Las instituciones públicas tienen el problema de ser incapaces de controlar el comportamiento y las percepciones internas del individuo, a pesar de contar con mecanismos de control externos, sobre la acción de políticos y funcionarios, a través de leyes, normas, códigos en instrumentos jurídicos. La corrupción en cualquiera de sus manifestaciones no sólo puede incrementarse, sino que también puede invadir el espacio público y/o el privado en la sociedad o el Estado. Es evidente que la lucha contra la corrupción debe emprenderse con todos los medios legales. Una parte del triunfo sobre esta lucha sería a través del respeto por la justicia, responsabilizando a sus culpables, sin embargo, esto no basta. Kung (2004) considera que no hay ninguna voluntad política de combatir la corrupción porque detrás no hay una voluntad ética; y muchas disposiciones legales contra la corrupción no se aplican en la práctica par la falta de una conciencia de justicia, ya que es habitual que se hayan perdido las pautas éticas elementales, tanto en la población en general como en las élites. La reforma de un Estado puede ser muy difícil porque falta una base ética. En consecuencia el verdadero problema consiste en generar un marco de referencia ético, sin el cual resulta inútil la lucha contra la corrupción. Para éste autor los valores y principios humanos elementales de las grandes tradiciones fueron creados por el hombre, en un dinámico proceso social extremadamente

 

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complejo34. Donde aparecían necesidades humanas, se imponían normas para regular el comportamiento del individuo a través de prioridades, convenciones, leyes, prohibiciones, ordenes y costumbres. En suma, normas, valores y principios éticos concretos. Una de las preguntas que se hace Kung, en su propuesta por un marco de referencia ético, consiste en determinar cuáles son, los valores y principios humanos generales que pueden considerarse hoy universalmente validos. Para ello se respalda en los valores del humanitarismo y la reciprocidad. Sobre dichos valores se asientan los principios de: respeto profunda por la vida y rechazo de la violencia, solidaridad y justicia, tolerancia y veracidad, e igualdad de derechos y cooperación (2004: 257-259). Una descripción de la reciprocidad como valor básico y la importancia de la veracidad como valor esencial, según el autor se entendería de la siguiente forma: “Hay un principio que se encuentra desde hace milenios en muchas tradiciones religiosas y éticas de la humanidad y que esta probado: no hagas a los demás lo que no quieras que te hagan a ti. O en positivo: haz a los demás lo que quieras que te hagan a ti. Esta debería ser la norma absoluta e inalterable para todos los ámbitos de la vida, para la familia y la sociedad, para las razas, naciones y religiones” Kung (2004:259). Cada persona debe poner gran interés en la veracidad de su pensamiento, discurso y obra. Cada persona tiene derecho a la información necesaria para poder tomar las decisiones fundamentales de su vida. Sin una orientación ética básica, apenas será capaz de distinguir lo importante de lo que no lo es. La libertad no debe confundirse con el antojo ni el pluralismo con la arbitrariedad, sino que debe hacerse respetar la verdad. El espíritu de la veracidad debe cuidarse también en las relaciones cotidianas entre personas, en lugar de vivir en la insinceridad, el fingimiento y la adecuación oportunista. La verdad debe buscarse sin cesar en la veracidad incorruptible, en vez de difundir medias verdades ideológicas o partidistas”. Kung (2004:261).

Para Villoria, se deben respetar los derechos civiles y políticos de los individuos, reconociendo unas reglas que son intrínsecas a la democracia sustentadas de una forma moral: “Frente a ello, es necesario insistir en que los grupos humanos necesitan reglas justas de conducta para poder convivir y progresar -ética publica-“. (2006:122). La definición de estas reglas lo llevan a concluir que la pauta moral de carácter universal                                                                                                                

34  “Pero esto también significa que las personas tenían y tienen que probar repetidamente normas y soluciones y a menudo practicarlas y comprobarlas a lo largo de generaciones. Tras periodos de prueba y acostumbramiento, finalmente se llega a la aprobación de las normas asimiladas, aunque a veces, cuando los tiempos cambian por completo, se debilitan y desaparecen”. (Kung, 2004:257)  

 

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son los derechos humanos, (civiles y políticos) que en forma de valores y normas de comportamiento conducen al ciudadano a la búsqueda individual y razonable del bien. La ética es un elemento fundamental en la función pública ya que garantizan la credibilidad y sostenimiento del sistema político, otorgándole legitimidad a las acciones del gobierno. Difícilmente se puede concebir una lucha contra la corrupción sin un conjunto de valores preestablecidos, donde todos los individuos los reconozcan, promuevan y respeten; y les permita discernir entre lo deseable para el bien común y lo dañino para el resto. Villoria35 plantea que el vínculo entre la ética y el buen gobierno es fundamental para respetar la dignidad y garantizar la autonomía del individuo. El buen gobierno puede favorecer a las mayorías sobre las minorías, pero no puede atentar sobre la dignidad de esa minoría. Desde ese punto de vista, el buen gobierno respeta y expande la libertad positiva y la autonomía del ser humano, a la vez que fomenta la ecología moral, el capital social y la cultura cívica. El buen gobierno debe convivir en medio de la lucha por el poder que es inevitable e inherente a la naturaleza humana. Para ello se aplica la ética de la responsabilidad de Weber, la cual procura tomar decisiones que produzcan el mal menor y afecten lo menos posible. Si la responsabilidad quiere decir, que se asumen las consecuencias de las acciones por las que se decide; en la ética de la responsabilidad el criterio de enjuiciamiento de las acciones humanas –a veces aptas para un enjuiciamiento moral– son los resultados o consecuencias que produzcan (Giddens, 2002). Existen tres visiones de la ética. En primer lugar, una visión pura e irreal expresada en los ideales de Kant, quien argumentaba que la coherencia se halla en la moral. Si la regla máxima de la acción de cada individuo puede ser seguida de un modo coherente por todos, entonces no hay peligro de que se actue de manera incorrecta. Se trata                                                                                                                 35

Algunos argumentos son reflexiones hechas a partir de la cátedra, impartida por Manuel Villoria, sobre “Ética pública: corrupción y buen gobierno” del Programa de Doctorado en Gobierno y Administración Pública 2011. Madrid: IUOG.

 

 

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entonces, de obrar de tal manera que la máxima de la acción se convierta en ley universal. Bajo el enfoque de Kant la ética está por encima de la política. La segunda visión se aleja un poco más de la irrealidad, siendo la visión contemplada por Bodino, quien plantea que la política se rige por la ética humana, salvo en exepciones. Finalmente, la tercera visión es considera como la más ajustada a la realidad, y en comparación con las anteriores es la más implacable. Para Hegel, la política está por encima de la ética provocando que la moral culmine en el Estado. En la ética pública, Villoria también plantea los inconvenientes éticos que se generan en la toma de decisiones del político y el funcionario público. Para ello diferencia la ética de fines de la ética instrumental. Cuando el político lucha por el poder, sus decisiones se fundamentan en un objetivo o finalidad; mientras que en la ética instrumental, los fines y objetivos no son tenidos en cuenta ya que el empleado público no lucha por el poder. Dicho conflicto en la toma de decisiones deja abierta algunas inquietudes que cuestionan si la ética del funcionario público debería ir más allá de la ética covencional (respeto de reglas y normas). Un buen gobierno, necesita entonces contar con personal íntegro, responsable y sin olvidar el deber hacia la comunidad que representa. Los valores éticos insertados en los políticos y funcionarios públicos pueden hacer más eficiente, equitativo y justo el arte de gobernar. Otro argumento complementario con los anteriores, consiste en aplicar en el gobierno un sistema fundamentado en valores y principios éticos que permita establecer criterios de conducta para que políticos, gobernantes y funcionarios cumplan con sus labores. Para Diego, el control de las conductas corruptas de los políticos se puede realizar mediante el fortalecimientos de los valores éticos. Para ello propone institucionalizar la ética rescatando su doble valor que por un lado sirve de freno para las conductas indebidas, y por otro lado, a través del fomento de valores refuerza los comportamientos positivos para la sociedad. “Dicho sistema se estructura mediante valores y principios de Ética Pública, los cuales establecen criterios de conducta para los gobernantes en el ejercicio de poder así como para los funcionarios en la realización de sus tareas. Esta disciplina, implementada de forma eficiente, puede llegar a convertirse en un poderoso

 

93  

instrumento para lograr que los servidores públicos se mantengan bajo el dominio de sí mismos, es decir, bajo su Autocontrol.” (2009: 65). El modelo ético integral pretende construir las bases estructurales para institucionalizar la ética en el sistema político. El sistema ético integral es un modelo generado para garantizar la ética en los Estados, sin embargo requiere de voluntad política y un proceso de asentamiento y maduración. El autor propone un proceso de interiorización de valores éticos en el individuo que contiene las siguientes seis fases: (i) reflexión y deliberación, (ii) adquisición de conciencia, (iii) distinción entre lo conveniente y lo nocivo,

(iv)

adopción

de

principios

positivos,

(v)

aceptación

de

deberes

voluntariamente, y (vi) actuación íntegra y responsable. “La implementación de un modelo de ética publica en un Estado es un proceso que requiere tiempo para que se asiente y madure. Los valores sólo pueden ser asimilados después de un proceso de comprensión y reflexión. En la adaptación de la disciplina ética par parte de los gobiernos se debe tener plena conciencia de que los resultados no se obtendrán inmediatamente. Sólo mediante una visión de futuro, una inversión a largo plazo, se podrán obtener resultados beneficiosos para el país que aplique una política de esta naturaleza. La difusión y asimilación general de valores ha de realizarse conforme a la realidad de cada Estado. Requiere un análisis del contexto histórico, político, económico, social y cultural”. (Diego, 2009: 149).

 

94  

Parte 3. Perspectivas de estudio

1. Síntesis La revisión de conceptos, teorías y corrientes de pensamiento, sobre la rendición de cuentas “accountability”, permitió compilar tres aspectos esenciales para elaborar el estado de la cuestión. En primer lugar, se logró operacionalizar los conceptos de corrupción política y rendición de cuentas “accountability” con definiciones claras y precisas, evitando la ambigüedad conceptual. En segundo lugar, aunque algunos argumentos teóricos satisfacen en mayor o menor medida el objeto de estudio; se conocieron y describieron las teorías y escuelas de pensamiento más importantes que explican el fenómeno de la corrupción política (elección racional, corriente institucional y perspectiva económica). Por último, siguiendo un criterio de investigación exploratoria, se consideró indispensable contar con enfoques teóricos, relacionados con el objeto de estudio, que permitían generar oportunidades de contrastación e implicaciones observables.

Tabla 7. Síntesis de la teoría, corrientes y enfoques

Práctica

Teoría

Corrupción política • • •

Elección racional Corriente institucionalista Perspectiva económica

• • •

Rendición de cuentas “accountability” • • •

Indicadores de calidad democrática Algunos indicadores de calidad institucional Pilar legislativo. Sistema Nacional de Integridad

Fuente: Elaboración propia.

 

Calidad de la democracia Calidad institucional Sistema de Integridad

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Para evitar la ambigüedad en las definiciones, Villoria (2006) propone en primer lugar definir corrupción y luego corrupción política. La corrupción se puede definir desde varias visiones: jurídica, económica, sociológica, politológica, y ética. Se establece un método de diferenciación entre la corrupción política y la corrupción en tres ámbitos: sujeto, objetivo y perjuicio, es decir por el sujeto que la ejecuta, por el fin perseguido y por el bien esencial dañado. Se le asigna un carácter fundamental a la política como bien esencialmente dañado y se propone un discurso de integridad, fundamentado en la coherencia entre valores y actitudes, para combatir la corrupción. Para Diamond y Morilino (2004) en su trabajo sobre la calidad de la democracia, la rendición de cuentas es la obligación de los líderes políticos electos para responder, ante los ciudadanos, electores y otros órganos constitucionales, por sus decisiones políticas. la rendición de cuentas tiene tres características principales que son: información, justificación y castigo-compensación. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. La rendición de cuentas vertical es la que los ciudadanos como electores pueden exigir a sus funcionarios en el curso de las campañas y las elecciones políticas. Por su parte, la rendición de cuentas horizontal, entendida como un sistema de contrapesos, significa que ninguna persona o institución está, por sí sola, en una posición desde la cual pueda dominar a los demás. Existe un círculo virtuoso de autovigilancia entre las instituciones. Klitgaard (1994), utiliza la teoría de la elección racional para explicar que el individuo es corrupto mientras tenga la posibilidad de aumentar sus beneficios personales y calcule bajas posibilidades de ser sancionado o descubierto. Existe una relación entre un Principal (autoridad del gobierno), un Agente (funcionario público o burócrata) y El Cliente (ciudadano que se relaciona con el Estado) donde está presente la lógica de la elección racional individual. Cada quien según un cálculo racional toma la decisión que mayor utilidad le represente, es decir, con la que más beneficios obtenga y menos costos le genere. Por su parte, para Pritzl (2000) las posibilidades de cometer un hecho corrupto surgen del cálculo entre los beneficios esperados (contraprestación del soborno menos probabilidad de operación corrupta exitosa) y los costos generados (penales, de

 

96  

oportunidad y morales). En ese sentido los análisis de costo-beneficio dependen del grado de certeza, riesgo o incertidumbre al que se enfrenta el individuo. Kaufman (2000) desarrolla un enfoque institucionalista para explicar la corrupción. Considera que la corrupción es una interrelación entre individuos y usuarios. La organización se encuentra regulada por normas y dependiendo de su configuración se puede evitar, promover, facilitar o incentivar la corrupción, de tal forma que a veces, según la naturaleza de la organización, se puede obligar a los individuos a cometer actos corruptos. Desde esta perspectiva, el incremento de posibilidades para que existan actos de corrupción dependen del marco institucional y las normas establecidas por un gobierno La perspectiva económica, se centra en los efectos que produce la corrupción en el mercado. Según Rose-Ackerman, los incentivos que producen la corrupción surgen en la intersección del sector privado con el sector público. La corrupción se produce cuando la riqueza privada y el poder público se interrelacionan. La explicación económica se fundamenta en estudios empíricos que evidencian que la corrupción tiene fuertes impactos negativos en la productividad y el desarrollo de un país. La corrupción produce ineficacia y desigualdades y se genera según la relación estructural entre lo privado y lo público. La democracia es un concepto teórico que dista de la práctica y que por dicho motivo no necesariamente ocurre en la realidad. Se trata teóricamente de un procedimiento que contiene elecciones libres, periódicas y competitivas como lo indica Robert Dahl. La calidad de la democracia es “aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos” (Morlino, 2005). La calidad de la democracia se mide según tres dimensiones. La primera es según su procedimiento: (1) el imperio de la ley, (2) la participación, (3) la competencia, (4) la rendición de cuentas vertical, así como la (5) la rendición de cuentas horizontal. Aunque también es muy relevante para el contenido, estas dimensiones aluden principalmente a las normas y las prácticas. Las siguientes dos dimensiones son de carácter sustantivo y se refieren

 

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al (6) respeto por las libertades civiles y políticas y la aplicación progresiva de (7) políticas de igualdad social y económica. La última dimensión es de resultado y vincula las dimensiones de procedimiento con las sustantivas, midiendo (8) la capacidad de respuesta de las políticas públicas (incluidas las leyes, instituciones y gastos) frente a las demandas y preferencias de los ciudadanos en el proceso político democrático. Los principales indicadores utilizados para medir la calidad democrática son los utilizados por: Diamond y Morlino, Freedom House, IDD-Lat Fundación Konrad Adenauer, ID The Economist Intelligence Unit y Levine y Molina. Hay que detenerse en el significado de institución, para referirse a la calidad de las instituciones. La institución, equivale entonces a un conjunto de reglas (formales e informales), en las que actores individuales o colectivos tienden a acomodarse. Sirven para incentivar o desincentivar determinadas conductas y su conocimiento permite que se generen expectativas sobre el comportamiento de los demás. A mediados de la década del noventa, se admite que la lucha contra la corrupción y la mejora de la gobernabilidad son áreas de trabajo esenciales para cualquier estrategia exitosa de desarrollo. Se consideran las áreas de: estabilidad política, Estado de derecho, eficiencia en la gestión pública, control de la corrupción, capacidad del gobierno para desarrollar y aprobar políticas, eficacia de las políticas distributivas y participación ciudadana y la rendición de cuentas por parte del gobierno. Las instituciones tienen dos funciones básicas; una de ellas es reducir los costos de transacción otorgando certidumbre a la interacción social, y la otra función consiste en promocionar la coordinación entre distintos actores superando fallos del sistema información incompleta y asimetría entre los agentes. Las capacidades que deben de tener las instituciones responden a unos criterios de calidad que están relacionados entre si. Dichos criterios son: eficiencia, credibilidad, seguridad y adaptabilidad. Los principales indicadores que relacionan la calidad institucional con la rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción son Governance Indicators, Investment Climate Surveys, y Objective Governance Indicators del Banco Mundial; y Corruption Perception Index de Transparencia Internacional.

 

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Transparencia Internacional propone un Sistema Nacional de Integridad como un método integral de lucha contra la corrupción (Pope, 2000). Se compone de un conjunto de pilares interdependientes para la investigación, la acción y el diálogo, la sensibilización del público, las estrategias de lucha contra la corrupción, la participación pública y la cooperación internacional. Los pilares son el poder legislativo, el poder ejecutivo, el poder judicial, la oficina del contralor general, el defensor del pueblo, los medios de comunicación libres, la sociedad civil, el sector privado y los actores internacionales. Hoy en día, se acepta de manera generalizada la noción de que el gobierno moderno necesita rendir cuentas. Sin la rendición de cuentas, ningún sistema puede funcionar de tal manera que promueva el interés público en vez de los intereses privados de quienes tienen el control. El cambio es entonces de un sistema de responsabilidad vertical, ya sea del tirano o del liderazgo de un Estado de partido único, a uno de rendición de cuentas horizontal, donde hay un sistema de agencias que imponen límites y de comités de vigilancia diseñados para investigar los abusos de poder por parte de otras oficinas y ramas del gobierno.

2. Posibles hipótesis

Nuestro problema de investigación se refiere a ¿Qué problemas surgen y cuál es el nivel de

desarrollo de la implementación de los mecanismos de rendición de cuentas en el Congreso de la República de Colombia, para prevenir la corrupción política en el aparato legislativo? ¿Es posible establecer un indicador de accountability que mida la corrupción política? Y si es posible ¿Qué elementos y variables se deben de tener en cuenta para medir la calidad de la rendición de cuentas? Inicialmente se formularon dos hipótesis como resultado de haber construido el estado de la cuestión. Cada hipótesis hace referencia a un tipo de rendición de cuentas que puede ser horizontal o vertical.

 

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En la rendición de cuentas horizontal: H1:

Cuanto menor es el grado de independencia entre los poderes EjecutivoLegislativo, mayor es el nivel de corrupción política en el Congreso.

Independencia es un indicador utilizado en el Sistema de Integridad Nacional para el Pilar Legislativo. El indicador responde a las siguientes preguntas: ¿Cuántos proyectos de ley aprobados por el legislativo vienen del Ejecutivo? Y ¿Cuántos no?. ¿Existen proyectos de ley aprobados contra la voluntad del Ejecutivo? ¿Existen congresistas que acusen al poder ejecutivo de intervención indebida?

En la rendición de cuentas vertical: H2:

El sistema de democracia representativa con elecciones periódicas, libres,

competitivas y directas es insuficiente para controlar la corrupción política en el Congreso. La competencia política y la participación electoral son indicadores indispensables para la rendición de cuentas vertical; sin embargo como el proceso electoral es periódico, aún cuando existen elecciones libres, competitivas y directas, el electorado juzga al político en las urnas de acuerdo con la percepción que tiene de su desempeño, pero no puede hacerlo responsable de abusos específicos en época fuera de elecciones.

3. Asuntos pendientes de la investigación Uno de los principales problemas que podemos encontrar está relacionado con el diseño de variables a partir de los indicadores disponibles. Es indispensable utilizar un marco conceptual en torno a la rendición de cuentas para seleccionar un grupo de indicadores que corresponda a las dimensiones de la accountability. El siguiente paso será realizar

 

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un análisis factorial entre las diferentes variables. Sin embargo, antes de llevar a cabo este paso, se debe tener en cuenta las siguientes observaciones sobre los indicadores: 1. Algunos indicadores se basan en percepciones y opiniones. Esto implica que no exista un criterio riguroso de medida y que puedan variar significativamente de un periodo a otro según condiciones subjetivas o coyunturales. Por ejemplo los indicadores de Freedom House y Transparencia Internacional presentan esas características. 2. Algunos indicadores se concentran en las diferencias entre los países medidos, pero no logran estandarizar una medida que permita conocer los resultados del índice. Por ejemplo en los índices de IDD-Lat los componentes de cada dimensión se ponderan de 0 a 10 y la calificación máxima corresponde al país que mayor nivel de desarrollo presente en cada punto medido. 3. Existen elementos exógenos que distorsionan los resultados en algunos indicadores como el ID. Un buen gobierno significa diferentes cosas en diferentes países y la inclusión de esa variable puede representar un sesgo, ya que el desempeño del gobierno dependerá de quien esté realizando el análisis 4. La cobertura en el tiempo de algunos indicadores puede ser muy dispar. Por tanto, es indispensable realizar una revisión sobre la calidad de cada uno de los indicadores, para establecer en primer lugar el grado de correlación entre los distintos índices de accountabilitty. Un avance fundamental, consistiría entonces en diseñar unos buenos indicadores, válidos y fiables que sirvan de instrumento de medición para ser tenidos en cuenta en todo tipo de estudios en materia de corrupción política.

 

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Leyes consultadas.

 

•

Constitución Política de Colombia 1991.

•

Ley 130 de 1994. Estatuto básico de los partidos y movimientos políticos.

•

Ley 200 de 1995. Código Disciplinario Único.

•

Ley 599 de 2000. Código Penal.

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